LASTRANSFORMACIONES CONTEMPORANEO

DELESTADO

de toda organización coercitiva, sino tan sólo de la coercióo sustentada sobre la EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICODE DERECHO
domioación (He¡r¡cb¿t't) para ser sustituida Po¡ la sustentadasobre la administra- EN LA CONSTITUCION ESPAÑOLA
ción o gestión sociales. Existe dominación allí donde la cont¡adicción entre los
intereses vitales es de tal oaturaleza que no Puede ser resuelta más que por la
sumisión de la voluntad vital $l uno a la del otro, es decir, por la heterooomia
coercitiva. Peo es distinto el casocua¡do existe una homogeneidad eotre los lntere-
ses vitales, cuando no hay oposición de clases, pues, entooces, se8úo Adler, el
orden coercitivo devieoe autonomia: presiona en interés de todos, está al servicio
de todos y no responde a imposiciones de voluotad, sino a las exigencias objetivas
de las cosas.
No hay que pensar que en la sociedad socialista quede extinguida toda organi-
zación coercitiva, pues, en primer lugar, nos etcont¡amos con la coerción objetiva
del proceso de producción, ya que éste ha de ser llevado a cabo Por la acción
combinada de los individuos, es decir, por la organización, pero no hay organiza-
ción posible si¡ autoridad, de modo que abolir la autotidad eo la gran industria
significa tanto como abolir la i¡dustria. No se t¡ata de una auto¡idadarbitraria,ni
1. El at. 1.1. de nuesrra Constitución define al
personal, sino de una autoridad objetiva, articulada a la necesidad misma de las Estado español como <un
Estado social y democrático de Derecho,, rexto indud¿blemente
cosas y especialmente del proceso de producción. En este sentido, Adler, siguiendo inspir"do e., et
20 y especialmente en el 28 de la Ley Fundamental a" ".t.
unas tesis formuladas por Engels -que se aproximan mucho a los actualescoocep_ l" n"f,iúi." iJ..r a"
Alemania, en el que taoto la fórmula en su totalidad
tos de operdriotal ¿ thorit! o flnctional dúhor;t!, tipicos de Ia civilización tecno- como cadá uno de lás té¡mi-
nos que la inreg¡an encuentian por primera vez sanción
lógica del presente-, entie¡de que el mecanismo automático de uoa gran fábrica constitucional posttrva.
somete de un modo más riguroso que cualquier dependencia lrrsonal y con iode- En efecto, la noción <Estado de Detecho>, si bien tenía
una historia más que
pendencia de las ¡elaciones sociales que le sirvan de base.Tampoco las exigencias ceoteoaria en el campo de la teoría del.Estado,y algunos
de s";;b;.;;'.""."p-
objetivas de la producción permitirán una plena libertad de trabajo. Bajo estas ruales- -ante todo el.principio de Jegalidad,l"'..r";^ ;; ¿;;;fl""r..iiri.a a"
condiciones y teniendo en cuenta la racionalidad y las necesidadesdel proceso de tos acros ¿dmin¡srrativosdel Esrado_ no habían dejado
de iáspirar la coásáccrón
producción, <todo lo que en la sociedadsocialista sea un ordeo coactivo surgirá de i u r i J i c ad e l ¿ e s c r u c r u re¡ s r a ¡ adl e s d el a s e g u n d aá ; , ¡ ¿ " i , i l i " * i * ,
I.1".*r,"
Ia voluntad cooperativa de los interesados) '', en una palabra, la coerción se t¡ans- no habia sido recogidapoiningún,.r,".oni,i*.ion"ifor,,,,o,
formará en auroridad ¡econocida. :.::^:i]:.Tl"l
aunque !r to esruvleraoaleunos de sus.momen¡os
¡nregrantes.Tanro ei la tey
Fundameotal de Bon.r .orni .r, la consritución
Estas ideas de Adler, utópicas como totalidad concreta, Pero no así tomadas f" u¿o ¿.
D.erecho> se muest¡a asociada coo Ia de <EstadJ "rp"aof"l
sectorialmente -puesto que coinciden tangeocialmente, de un lado, coo la coerción ¿"-...1,i.í_"*p.".iin"uil
ii.."-i'Li""
adjetivo <democrático> oo dejaba de co¡ta¡ con "r
obietiva de los sistemas y la autoridad de la tecooestructu¡a tiPicas de nuestro algún precedente en Ia rradición
constitucional positiva, nunca se habia expresado
tiempo, y, de otro, con las formas de cogestión y autogestión, más o rner¡osPracti_ de un" -"r"." ,un .ri iáu .oao
fac¡or constitutivo del Estado. y se muestra también
cadas en el preseote- se ¡elacionan con sü teoría de la democ¡acia social o solida_ vinculada con la de (Esrado
duda. un conceptomucho -á. ,".i"n,.. pr"r.in'p.-4ui..
ria, de un cierto sabor saint-simoniano, democ¡aciasin oPosicionesradicalesy en la :::lr]:::l:-::.¡in a"t
uso orcunst¿nc¡atde ta expresión en rextos del
cual la dive¡sidad de opiniones no será un refleio de los antagonismos económicos, siglo xlx y de que su id." y,
estuviera sólidamente fundamentada por uon Stein]
culturales e ideológicos de una sociedad escindida, sino que se sustentará en la formulada con plena conciencia y postulando su
,"r .*pr".ian'-.OiJ upu..."
racionalidad y en la urgencia de las medidas a tomar, de modo que la decisión por ei D..".t o pofir.o
la época de la Constitución ¿e foeimu. anre tocro, "cogiáu "n
deviene un mero acto de admioistración o de qestión socialesen base a unos ¡nte- aunque no sólo, po¡ Hermano
Heile¡. Pero, en todo caso,_sólo adquiere ampliá
reses solidarios. ¿".á.Lji" 1.oi¡i.
trempo, como consecuenciade su inclusión en lá "r'i".r*.
Ley Fund"m..rtul de nonn.
2. Al t¡atar de analizar la fórmula <Estado social
y democrático de Derechor
en,elseno de la Coostirucióo española,conviene
empezar por determinar su posr_
ción dentro de l¿ norm¿tivaconstitucional.pues
si bien ,j."-1"" 0..i"i,.. _*,r_
tucionalesestándo¡rdos de validez juridica,no.t.a*,
ii. ."íi"" L .;.-
, r M . A d ¡ e r .o p . c i r . ,p . 2 8 6 . ma especie ni tieneo la misma sigriificacióo y ".1'"".gá.
el mismo rango. po"r consiguiente,el

t654
t655
 I.ASTRANSFORMACIONES
DELESTADO
CONTEMPORANEO EI ESTADO
SOCIAL
Y DEMOCRATICO
DE DERECHO
EN LA CONSTITUCION
ESPAÑOLA
problema que se nos plaorea es determioar en qué tipos o conjuntos norma!ivos se
de reserva de ley y se configura al Estado de autonomias en las líneas del Esta¡lo
¿lberga el art. 1.1. de nuestra C-onstirución. de
Derecho. Pero, sin duda, lo más imporranre en esre lespecro es ¡a sumisión de los
2.1. En primer Lrgar, dicho preceptoforma parte de uo conjunro de normas organos consr(ucronales y en general de los pode¡es públicos a una jurisdicción
(en roral 34 artículos) cuya plusvalía sobre los demás preceptos constirucionales se consrituciooal, cor¡ lo cual el Estado español no es sol;meore un Esráo legal
de
muesrra en que su reforma Es equiparable con una revisión de la totalidad de la Derecho, si¡o también y esencialmente un Esrado co¡stitucional de Derecho,
¡o es
Consritución y que, por consiguieote, sólo puede llevarse a cabo For un método solar¡eore el Esrado de Derecho administrarivo bien o¡denado, si¡o el Esrado
del
más rigido que para las restantesnormas (art. 168). Derecho coristitucionalmenre bien ordeoado.

2.2 En seguodolugar y dejandode lado la perspecrivaformal para eotrar 3.2. postulado democrático, po¡ su parre, genera un conrunto de normas
.El
eo la de Ia significación-, oüesiro precepto forma parte de lo que la docr¡ina ha coosriruciooales,enare las q¡re podemos conside¡ar:omo más relévaotes
el princi_
denominado <normas fuodame¡tales del Esrado>, defioidas por Maunz cor¡o de, pio de la soberania naciooai y el del pluralismo polfuico; el derecho
a la rgualdad
clar:rcionesde contenido sobre el carácter y finalidad del Estado esrablecidopor la aore.la ley, así como el de igual accesoa la representatividad y a los cargos
públi_
Consritucióny, por tanto, sobresus principios estrucrurales y funcionales-O, tlicho cosl l¿ consritucio¡aüzcciónde ios parrido, poii,i.o. _pu". r"'bido qu3".,
n*"_
de t¡rro modo, se r¡ata de normas constitutivas del tipo concreto de Estado desarro- rro a¡empo rodo bsrado demo{rárico es un Estado de parridos_ así ", ¿omo oe
la.s
llado por la Constitución.A esraclasede no¡mas fuodameoraleso consrirurivesdel organizaciones sindicales y empresariales, pues rambién el Esrado democ¡ático
de
Esrado perteoece el precepro que esramos comenrando, justameore con aquel que nuesrfa epoca se caracretrza po¡ se¡ un veúándestaat, un Estado en
cuyas decisio_
esrableceque la forma políticadel Estadoespañoles la monarquíaparlamentariay oes roman parre las organizaciooes sociales afecradas.Nuestra democracia
es fuo_
con el que determina que la Constitucióo se fundamenra en la indisoluble uoidad damentalmente rep¡esenrariva, pero reconoce rambiéo algunas fo._ua-á"
¿"rno_
de la Nación española y g r^ntiza la autonomia de las nacionalidadesy ¡egiones crJciadirecra,como I¿ rniciariv¡ legislativapopular, el refe"réndumpara
decisiones
que la rntegrao. poll Casoe especr¡llrxscendencia. ¿si como para la elaboracióny aprobaciónde los
Esraruos de Au¡onomia y para ra reforma ionsrirucional. rani"afuo
2.1. Esros tres precepros fundamentadores configuran lo que podemos desJg- a.,an," ru
naru¡alezá. sisrema polírico de ouestro riempo, el postulado democráric,,
"n
oar como la esencia o sustancia de la Constitución española a la que dan exrsren- .del se ex_
ciJ norm¿tiva el rescode los preceptosronstitucionales.po..ro,ála, normas rie- qre¡a también.en la participación de los ciudadanoi en el proceso de toma ¿e
oecrsrof¡esde creJt¿stosÚtuclonesy organizacionesqi¡e afecteo
oen un carácter acuñador, gene¡ador, gerñinal o troncal de or¡as normas de la no tanto a objetivos
polucos geoerales cucnro a inreresessecrorialeso partic-ularizados,
Constitución. como varnos a ver a contiouación. y en cuyo deta_
lle no es necesario eotrar aquí.

J. Si bien la fó¡mula Esrado social y democrático de Derecho es una totalidad I.J.. Pasemos.ahoraal postulado del Esrado social. Esre ripo de Escado
se
compuesta po¡ tres momenros o componentes inseparableseo inreracción recípro- caracteriza por varias notas, enrre las que destacamoslas siguierite;: po;
,l la supe-
ca, a sater: ¿l el objetivo social, b1 la coricepciór¡ ascendente o democrática del ración de las posibles contradicciones ;nrre la ri¡ula¡idad fá¡mal
¿. u.rlo"i"...rru,
poder, y c1 la sumisión de ambos términos a la disciplioa del Derecho, sin embar- públicos. subjetivos y su ejercicio efecti,ro-;ii1
¡:or la prosecución d. iu-p.o.rr."
go, hemos de separarlos aoalíticameore para mostrar algunas de las líneas capirales exisrencial,es decir, por la acciónestataldestinod" a.áa¡ tu..ánái.;o.r!.
pur",u
del despliegue de cada uno de ellos en las restantes nor¡nas consritucionales_ satisfacción de aquellas necesidadesvi.ales que, eo las complejas
co.ráici,"rr.. ¿. t,
no pueden ser sarisfechasnl po. t, inaiuiáuo. n, p,r,
3.1. Así, el posrulado del Es¡ado de Derecho se despliega en ciertos precepros i::t^._,li-d
ros Srupos: 9:.l:*,-,,iempo.
rr1 por ta concelxión del ¡t¿t*¡ de ciudadania no sólo como
o conjuntos de precepros que esrablecen la sujeción de los ciudadanos y de los una comúo
participación.eo valores y en derechos políticos, sino rambién
poderes públicos a la Consrirución y al resto del ordenamiento jurídico y que garan, e., los bierr., ..o_
nom¡cosy culturales,y. consecuen(emente, iz, por ser un Estado de prestaciones,
tizan los priocipios configuradores del Esrado de Derecho (principio de legalidad,
de modo que a los preceptos consrit'cionales que limitan
jerarquía normativa, erc.). Se esrablecey gaEantiz uo sisrema de de¡echos funda, su actividai añaoe otros
que le.fijan objetivos para su acción legislativay administrativa,
mentales y libertades públicas que constiruyen simultáoeamente a unos delechos .on io.our r"
C./und¿ompe,tenz,Llryoslimites han sido estableciáospor los p.lrn".oi-..JU.
públicos subjerivos, la linea que delimita la Grt ndkonpetenz ¿el Esrado frenre a la un,r,
objerivos definidos por los segundos y, finalmente, i) po, inu p.fi
lib¡e esfera de acción de la sociedad,de los grupos de los individuos, es decir, la i."-..i""oa,
njrcrJ,ra.onttgurac¡onde la sociedadpor el Esradodenrro de
línea que delimita el ámbito del poder del Estadoy, con ello, determina los co¡fi- los parronesconsriru_
c-lonates. L)rchoesro.nos quedaañadir que el postuladosocialdei Estado
r¡es denrro de los cuales puede acruar la orgaoización y atribución de comperencias estabteci_
oo en et arr. l t. se despliegay concrerizaa lo l¿rgo del texro
específicasen ei seoo del Estado, bien entendido que tanro la enumeración de tos cons¡jrucional.et cu¿l
.:T. deber de públicos promo,,er los condicionespara er
derechos fundame¡rales como la delimiración de la cornperencia básicadel Estado :]1::.1::"
e,ercr(rrrre¿l y elecrrvo de ,los.¡deres
soo componenresneces:rrios los derechosde los ciudadanosy de los pruD.rs con
del Estado de Derecho; se esrableceodistin¡os ripos independenciade su situació¡ social;determina que toda la
,íqu"rui"ip"i.,."u,
I6i6
1657
 LASTRANSFORMAC]ONES
DEL ESTADOCONTTMPORANEO
quie¡a que sea su titularidad, está subordinada al interés general, y en su C¿pítulo
Tercero del Tírulo ll desa¡¡olla el sistema de prestaciooes a las que el Estado está
constitucionalmente comprometido y que seria ocioso pormeoorizar aquí. En otros
preceptos se g ra¡tizan el de¡echo a la educación y el accesoa la cultura y se
establecen los i¡strumentos y la*vias para la solucióo de los co¡flictos socro-eco-
nómicos.
3.4. Por su parte, la jurisprudeocia del Tribunal Constitucional ha tenido ¡ei-
teradamente en cuenta el carácte¡ vinculaote de la fórmula Estado social y demo-
crático de Derecho y ha puesto de manifiesto su importancia como punto de refe-
¡encia inteipretativo. En este sentido ha maoifestado que dicho tipo de Estado
supo¡e respecto al Estado liberal de Derecho que los derechos fundamentales ¡o
tieoen un alcance meramente oegativo y que han de ser garantizados ¡mr presta'
ciones sociales o de otra íodole a cargo del Estado (voto particular a la STC
86/1982); que tiene entre otras sigoificaciones la de legitimar medios de defensa a
los intereses y grupos de población socialmente dependientes y que si el Estado
social no excluye los co¡flictos socio-económicos,sí puede y debe proporcionar los
adecuadoscauces institucionales para resolverlos (STC 1l/1981). Ha destacado
también la ¡elevancia de tal noción del Estado para la determinación o interpreta-
ción de ciertos preceptos constitucionales (STC 19/1982). Ha interpretado que el
carácter social y democrático del Estado impide que en nomb¡e del priocipio de
igualdad se prive al trabajador de las conquistas sociales conseguidas (STC
8l/ 1982). Y, en fin, que cuando un miembro de la sociedad defiende un interés
común sostieoe simultáneamente u¡ interés ¡xrsonal y que esta posible interaccióo
e¡tre ambos términos es especialmente ¡elevante cuando se concibe al Estado
como social y democrático de Derecho (STC 28/1982).
4. Hasta aho¡a hemos t¡atado el tema desde el punto de vista de cada uno de
I
I
I
los componentes de la noción <Estado social y democrático de De¡echo>. Pero tal
noción no constiruye una simple agregación o yuxtaposicióo de componentes, slno
la articulación de ellos en una totalidad conceprual.
.''
4.1. Se me permitirá que como iotroducción al tema desar¡olle uria breve
digresión sobre el hecbo de que la fórmula en cuestión constituye una de esas
rrilogías frecuentes no sólo en el pensamiento teológico, sino también en el pen-
samiento social -tres ?./¿rr¿di, tres estamentos, ttes clases,etc.- y en el político y
político-jurídico, donde las fórmulas tripartitas no deian de ser frecuentes.Eo este
sentido, un agudo jurista -Max Imboden- ha visto eo la división clásica de pode-
res ú¡ 7)e¡tigit rn tlinitatis o, dicho de o¡ro modo, una manifestación histórica de
uno de los arquetipos más importantes del inconsciente colectivo, es decir, de un
inconsciente oo surgido de las experiencias infantiles de cada individuo, sino de las
experiencias originarias y colectivas del género humano, que configuradas en los
riempos primordiales se repiten a lo largo de la historia con distintos contenidos y
significaciones. Uno de estos arquetipos recu¡¡entes es el de la trinidad que -freo-
te al monismo que significa la dominació¡ uoilateral de un poder o de un princi-
pio, y frente al dualismo generador de oposiciones y tensiones,quizá ir¡esolubles-
significa simukáneamente la oposición y la unidad; oo afirma la unilate¡alidad de
16i8
,¡aa-;
EL ESTADOSocIALY DEMocRTlTIcoDE DER¡cHo EN LA CONSTITUCION
ESPAÑoLA
un priocipio ni deja sin resolver Ia rensión entre dos opuesros,sino que iocluye un
territn Wr rcferetcia al cual puede cancelarsedicha te¡sión. La t¡ir¡idad se mues-
tra, así, como una totalidad estructuradapot sí misma y descansandosobre sr mrs-
ma, calidadesquc según Max Imboden, inspirándoseen Jung. expl¡can desdeel
punto de vista de la psicologia profunda la constante recrrrr-enciád.l
".ou.aroo
tri¡itario. No es nuestro objeto tratar el tema desdeel punto de vista de la psicoio_
gía profunda, pero sí estimamos que estas referencias al arquetipo rrinitari(¡ com-
puesto de ttes principios distintos configuradores. a la vez que expresión de una
^del
unidad verdadera, nos si¡ven de introducción para la comprensión objetivo de
trabaio.
este
4.2. Entende&os, en efecto, que la fórmula <Esrado social y democrátrco de
_
Derecho>,.más allá de las cor¡tingenciasen que fue adoptada,fueia por los consti-
tuyentes aler¡anes, fuera por los españoles, es u¡ esfuerzo de síntesis entre r¡es
rérminos, cada uno de los cuales,dejado a su propio desa¡rollo dialéctico, podría
conducir al anragooismo con los ot¡os dos o coÁ alguno de ellos. Sin posibiiidad de
trarar aquí ir, eÍte?rro el tema, ¡ecordemos que se ha puesto de Áanifiesro por
algunos autores la cont¡adicción entre el decisionismo democrático y la idea del
Estado de Derecho, al ñenos coocebidosambos como tipos ideales.i qrre.ro
b"
dejado de manifestarse por otros la incompatibilidad enltre los fundamentos del
Estado de Derecho y los el Estado social. Frente a estas afirmaciones, comenzare_
mos por decir lo siguiente:
En primer té¡mino, no es ocioso recorda¡ aquel pensamiento de Tocqueville:
<Las i¡stirucio¡es humanas son por su naturaleia tan imperfectas que
su degeneracióno a Ia rransformació¡en
_su
basra casi
siernpre para destrui¡las sacar todas las consecuenciasde sus priocipüs.> Es decir,
la afirmación.unilateral de un principio oo puede llevar más que a s; destruccron,
contrario, pensamientoque, por lo
a
dernás,ya lo eocontramos en la filosofía politica griega solre las form"s'áe gobie.-
no y que en nuesiro rrempo se expresaen el (on(epto de enrropía.es decil,
cn ra
degeneración producida en una realidad que permanece cerrada en sí misma.
La
vigencia, pues, de cada principio no sólo exigtla limitación, sino también
Ia rnter_
p€net¡ació¡ por otros en su contenido concreto.
I
En este sentido merece la pena recordar que hay épocas en la historia polícica
que tar¡to en su dimensión práctica como en su dimensió¡ teórica se caracit".,ran
I por, la aotítesis y_el antagonismo radicales, debidos precisamente
al despliegue
unilareml de los distinros.principiosen presencia,miJntras que hay
otras'épias
que truscan.lasinresis y Ia integración de los opuestos.Epocas eo las que
la imagen
de la politi(a como la distinción de amigos y enemigosen el senrido público
y
existencial de Ia palabra no sólo es desc¡ipri"a ae ta reálidad emplrica de
ias cosas,
'conrraposición
sino que se traslada al campo intelectual de la formulación y
de
conceptos,pues, al fin y al cabo, los concepros no sólo soo i.rsiru-e.rto,
-e.,trle,
para captar la realidad, sino también banderioes y coosignas en
totno a los cuales
se agrupan los partidarios y los adversarios.pero hay taÁbién é¡mcas las
en que se
trat¿ de buscar la concordia o. sr' se quiere, el conseoso, no sóio
eo el área de la
praxrspolíri(a.sino también en el de sus formulacionesconcepruales
o ideolóqicas.
I
r659
 LASTRANSFORMÁCIONES
DELESTADO
CONTEMPORANEO
las cuales, para ser férriles, deben huir de la simplicidad y adquirir una esrructura
compleja capaz de responder a la complejidad que domina a la ¡ealidad de nuestro
tiempo.
5. Si despuésde estas consideracionesgeneralesrraramos de conc¡erar las
cosas, parece que puede afirmfrse que la única posibilidad de dar vigencia a los
principios conrenidos en la fórmula tripartita -Esrado de Derecho, Estado social,
Estado democ¡ático* es su iotegración recíproca, conclusióo a la que nos llevan
ranro consideraciunes reóric¿scomo hisróricas.
5.1. En efecto, en el período intermedio eorre las dos guerras mundiales, la
perspecriva político-jurídica formalista habia vaciado de contenido al Estado de
Derecho. Co¡ocido es el crite¡io de Kelsen para quien todo Estado es un Estado de
Derecho en el sentido fo¡mal, puesro que todo Esrado tiene que const¡uir u¡ ordeo
coactivo de la vida humana, y este orden coactivo, cualquiera que sea el método
-aurocrático o democrático- de su creación y cualquiera que sea su conrenido, ha
de ser uo orden juridico. Cierto que Kelsen aclara que las reflexio¡es anteriores se
refie¡en al Estado de Derecho solameote en su seorido fo¡mal. pero oo cn su
contenido material o técnico. En todo caso, es una i¡onía del desrino que Kelsen
coincidiera, si oo en sus fundamen¡os, si en sus resultados. coo la teiis de Ca¡l
Schmirt, para quien la expresión Estado de Derecho puede rener tartos conreoidos
que no queda vinculada a nioguoo en concrero. Desde estas perspecrivas,el Estado
de Derecho en su sentido formal quedó vaciado de conteoido específico para ser
aplicable a todo Estado, de modo que, o bien: r) deja de ser un concepto claro y
distinto pasando a convertirse en una especie de imago tixe re -pa¡a emplear u¡
rérmino de la teotia de los arcan¿ imperii-,lo qte permitió que ciertos regímenes
como el nacionalsocialismo, el fascismo italiano y el fraoquismo atrajetan para sí
el prestigio que todavía conservaba la expresión; o bieo: i, oo es significativo de
un tipo de Esrado, sino una expresión alrernativa para designar a éste.
Por orra parre, auo vinculando el Es¡ado de Derecho a ciertas caracte¡lstlcas
como la garantia de los derechos iodividuales, el sistema de división de poderes, el
principio de la legalidad, Ia reserva de ley para ir¡rervenir los derechosde libertad y
propiedad, y la judiciabilidad de los actos administrativos, era lo cierto que tal
formulación fue considerada por algunos críricos como una configuración del Esta-
do desrinada a la conservación de los de¡echos establecidos,como <una falsificación
de la democ¡acia social>, como un obsráculo para el desarrollo de politicas econó-
micas y sociales destinadas a favorecer a las clases trabajadoras, eo uoa palab¡a,
como algo que hipostatizaba el concepro abst¡acto Estado de Derecho en la moda-
lidad histórica concrera del Estado burgués de Derecho que no era orra cosa que el
Esrado legal; el Estado de Derecho necesitaba ser salvado de su sienificación de
Esr¡dode cl¿sedindole un conrenidoJmpliamenre democráricoy srcial.
J.2. Por su parte, la democracia es un concepto qll'zá fácil de defini¡ en sus
rérminos formales y absaractos,pero ello no significa que tal definición se co¡res_
ponda, sin más, con la realidad. En este sentido ya Rousseauescribe eñ s¿ Corrtr¿t,
bien que refiriéndose a la democracia dinectaaA prend,re le terme ¿¿flr 14 rigte*r
de l'zcception, il na jamais exirté de !¿rit¡¿ble démocratie, et il ,t'.)t rrirtera ia-
l6ó0
EL EST^DOSOCIAL
Y DEMOCRATICO
DEDERECHO
EN L CONSTITUCION
E.SPAÑOLA
,r¿¿;r.Il ett co.n,trel'ordrc natrarel.qr¿e
le.gland.nombre go*ueme e, q,.e le peri, loit
gotaterné.. S'il 1 aoait t¿r,pet¿ple¿e diezx, il te goauitnerai! démocratiqaemenr.
Ello no fue obstáculo para que el éxito ideológico del vocablo fuer^ ta^ p;r¡eftIiza_
do que ya en 1849 escribía Guizor en su Iibro De h dénzoc¡¿rieea F¡¿lce: Tel e¡t
I'entpirc dt mot démocr.at;eqte nt! gat4)eneñentt n pañi n'ote r.,it,re et ne le
croi, le po 1.)o;¡ ¡an¡ in¡ei¡e ae tnot r4r ton drapeat. Uoa mi¡ada a uuesrro
mundo actual basta para contrasta¡ la vigencia actual de tales palabras más que
centenarias, llevándooos a la conclusión: r) de que el sentido de la palabra demo_
cracia.sólose_concreriza y precisacuando se lo vincula con otros principios de
orgaoización de la vida política, y ir) que esta vinculacióo puede signiiicar tanro un
enliquecimiento de la demo<¡acia como su insr¡umentalización o la alioeacloo a
rendenciaspolíticas que le son ajenas y contradicrorias daodo lugar a lo que se ha
designado en nueslro tiempo como <democraciasrotalita¡ias¡. La fó¡mula r¡roarti_
ta de la ley Fundamental alemana y de nuest¡a Constitución ha est¿bleciio su
arriculación al principio social y al del Estado de Derecho, arriculacón que no esj
por supuestorarbitraria, sino que se basa en profundas razones y experiencias.
En primer rérr¡ioo, en que la acentuación unilateral de algunos valores demo-
.
c¡ar¡cospueoe enrra¡ en pugna con orros valores políticos sobre los que debe sus,
tenrarse una sociedadlibre. Eo esre sentido, ya desde el primer tercio iel siglo X¡x
se habia llamado l¿ rrención. muy especialmenrepor Constant y Tocquevilie, soore
las anrlnomras exrsren¡es enrre libefalismo y democracia, entre la libertad y
el
exceso del priocipio igualitario. La solución fue enrooces la armooizació¡ de
la
democracia con el libe¡alismo, uú^ aúaonización todavia presenre en la Iey
fun_
dame¡tal de Bon¡ cuando designa al sistema político de Alemania Occidental como
el <orden democ¡árico y libre>. En todo caso, hoy dia, y por lo que se refiere a los
-que
paises occid€nralesy desde luego a España, se enriende Ia Áoción democracra
incluye también las típicas libertades liberales.
Por orra par¡e. la experieocia del período entre las dos guerras mundiales había
mosrradoque sl et excesrvofo¡m¿lismoen que habia caido el Estado de Derecho
hecia necesarjodarle uo contenido democrático y social, la excesiva irnprecisión
de
la idea democrática,las consecuenciaspolíticas a las que podía llevar la'exageracrón
de su principio, su manipulación para fines conrradiito¡los con la democriia
mis-
ma (como, por ejemplo, ei accesodel nazismo al poder a través de uoas elecciooes
democráricaspara des¡ruir inmediaramente el orden politico democrático),
-t
la susri,
tución toral o parcial de la democracia lepreseorariva por las aclamaciones
de la
masa info¡me o por ot¡os meca¡ismos de dlmocracia plebiscitaria, la sustirucióo
de
la pluralidad de partidos pot un solo partido, etc., rodas estas experieocias
mostra_
ban que uno.delus métodos,y probablemenreel único mérodo,para defender
a la
democraciade sus posibles conrradiccionesy alienacioneses su aiticulación
al Bsta_
do de Derecho, lo que, eorre otras cosasposibles, sigoifica que las decisiooes ae
lu
mayoria:
i) están sob¡e el De¡echo, sino bajo el Derecho, resis que vale, ¡ncluso,
_No
para el período consriruyente, crryasdecisiooes si bieo no esrán
someridas a las
normas posirivas consriruciooaleso de orra índole, sí deben estarlo
a los valo¡es
J¡.i¡idicosfundamentales estimados po¡ ja conciencia social.
l
lóór
j
 LASTRANSFORI,IACIONIS
DEL ESTADOCONTEMPORANEO EL ISTADOSOCIÁI.
Y DEMOCRATICO
DE DERECHO
EN LA CONSTITUCION
ESPAÑOI-A

ii) La mayoría oo dispone de un poder ilimitado ni sobre el Estado ni eo el
seno del Estado, sino que: a/ ha de actuat dentro de los limites del área que la
Constitución asigna al Estado o, dicho de otro modo, dent¡o de la (comperencla
fundamentalo, delimitada principalmente por los derechos y libertades públicas,
que acotan el área de autonomí¡ dejada a los individuos y a la sociedad,y ú.Jaun
dentro del área de acción del Estado, sólo puede actuar adaptándose al orden de
competencias establecidopo¡ la Constirución y las leyes,sustentado en último ré¡-
mino en la división de poderes.
iii) Por consiguiente, el proceso económico de Ia toma de decisiooes ha de
adaptarse a las formas y procedimientos establecidos.por las oormas jurídicas-
iv) Las decisiones tomadas por la mayoria parlamentaria no solr eo ipto j[s-
tas. ni constitucionales. v tanto eo defensa de las minorías como en i¡te¡és de la
Constitución, debe caber la posibilidad de orestionar su validez ante una jurisdic-
ción constitucional.
5.3. Digamos unas brevespalabrassobre la inclusióndel postuladosocial.En
p¡imer lugar, si bien la democracia puede exagerar el despliegue de su propJo
principio en menoscab de la libertad, de la seguridad, de la autonomía de la per-
sonalidad y de otros valores jurídicos -razón por la cual ha de ser limitada hasta
hacersecompatible con ésra-, no es meoos cierto que, a la inversa, puede también
sufri¡ excesivasrest¡icciones el ámbito de su contenido y limita$e a ser una demo-
cracia formal, es decir, un puro procedimiento de la formacióo de la voluntad del
Estado que no dice oada ri sobre los actores socio-políticos que la ejercen ni sobre
sus objetivos, de modo que en vez de ser impulsora de la promoción de los inrere-
ses populares y del ascensodel conjuoto del pueblo al Estado, puede convertrrse en
una aportación al manteoimieoto y reproducción del sistema establecido y, coo
ello, a una coosolidación de uoa sociedad marcada por profundas desigualdades
sociales y, por tanto, sustancialmente antidemoc¡ática.
De aqui que, desde el siglo pasado, se contrapus;era a la democracia política o
formal la democracia social, por la gue se enteodía, en síntesis: i.) situar a todas las
capas del pueblo en las condiciones socio'ecooómicasy culturales adecuadaspara el
ejercicio efectivo de los derechos democráticos o, dicho de otro modo, socializar,
extendiéndolas efectivamente a todos los ciudadanos, las libertades sólo ejercidas
plenamente por la burguesía, tema al que alude el art.9.2 de nuestra Constirución,
y iil desarrollar una.politica destinada a deferidei los intereses de las clasespopula-
res y, por consiguiente, a la dismi¡ución de las diferencias ecodómicas,orlturales,
socialesy políticas. Bajo estos supuestos,la democraciapolítica o formaly la demo-
cracia material se muestran como términos complementarios: sin democraciapolí-
tica no hay garantias para una democracia social y sin democ¡acia social la demo-
cracia política carece de verdadera sustentación. La ampliación del contenido
democrático a la esfera económica y social no supone que tal contenido no esté
suieto a formas eo cuanto a los modos de su realización, es decir, no supone la
incompatibilidad con el Estado de De¡echo, sino que al da¡le un determinado coo-
¡enido material se muestra como uoa condición para la vigencia de aquél en la
época del ascensode las masas al campo de la decisión política.
Por otra parte, lo social, entendido en senrido restringido como una
recrifica_
ción de las relaciooessocio-económicasentre las clasessiiales y los grupos de
la
sociedady, en sentido amplio, como un nuevo modelo de sociedad abie.ti o..rnr-
rantesavances,rien€ desdeel siglo pasadouna fuerrepresenciaen et camDo
de las
concepciooes_yde las pugnas politicas, de tal modo que la opción _como
ya lo
mosrró von Stein- se planteaba enrre la revolución ó l".efá.-a social. pero lo
rnr.er:sa especialmente pa¡a nuesrro objero es que, a medida que
:ue. se avanza
hacia el tiem¡o presenre, el problema social se iose¡ia cada vez mál
t
del Esrado-dando origen a un tipo especialde política estatal: la polírica"., "..ron
social
des¡rrot¡adaa rravésde la legislaciónde la adminisr¡ación.Una políiica
socialque
en sus comienzos fue puramente reactiva anfe acontecimieotos siruacion.s
i con_
cretas y llevada a cabo por determinados departamentos de la Adíi.,i.t."fiór,,
p..o
que_ennuestro lempo trene un carácter proyectivo, es decir, constituye
un proceso
político giobal orientado hacia el futuro y que comp¡omere a la totaliad
del Estado,
dando lugar a una cierta s<xializaciónde ért. qu. y" no ," ao.raibea
sí mismo como
un simple aparato de poder separado y superpuesro a la sociedad,
sino, cuando
menos, como a¡go que está en interacció¡ con ella, como algo que debe responder
a
l,l: inrereses de rod¿ Ia sociedadplanteados y defendidos
for'todos los g'rupos de
esra.rde¿sque se tueron lurmando correlarivamenrea la mayor capacidadje
pre_
sióo de.las.organizacicrnes representarivas de los estr¿tosa*¡"¡"a Ln si¡*c,¿n ¿.
Intefiorrdadeconómicav cultural
Por consiguiente,la dimensión social del Estado es una característica
, del Esrado
cte nuestfo rrempoj caracte¡isticaque, en aierto senrido, trascieode a
los disrinros
regrmenes,pero qu€. ¡usramenrepor esorha de ser precisadatanto
en el sentido
pot¡rrco..como en el senrido jurídico.No es imposible un Estado autoritarroque
desarrolle una polirica socialmenre orientad" y qo" po, .tto p"ai"."
a., a..ign"ao
como social, pero en tal caso nos encontrariamás aote un iégimen pateni
gue,
según Kanr, es el más despórico de todos, ya que trara a los ciuiadanos
como niños.
Por tanto, Ia misma digoidad de los ciudadanoshace que el p.;.rcipio
so.¡"1 s."
complementado.con el democrático,que otrezcala posibilidadje que'lasdemandas
socratesat Lsrado sean planteadas por los ciudadaoos mismos y
iatisfechas como
un derecho y oo como un acto de benevolencia.La articulación
entre el Estado de
Der.echoy el Estado socia¡ se planreó de modo cla¡o en t"
epo." a" i" éo*ir,u.iOn
como una exigencia..deuna pane. parr la reviializacióndel principio
::,Y:l.,ir
ce¡ Estado de l)erecho frenre al formalismo vacío al que le había
conducido ei
positivismo juridico y que lo convertía en ineficaz para
erifrenta. fo. piáilf".", aa
tiempo y, de otra parte, para hacer compatibles las ¡ecesa¡ias
tra;sformaciones
socialesco¡ las libe¡tades fu¡damentales y coo las garanrias que para
la seguridad
jurídica ofrece el Estado de Derecho. Lo que .n,onás
e." , nu'.";'g.r,.á ;;.,." t u
pasado hoy a conve¡tirse en una florma constitucio¡al del Derechá
positivo.
Las rnter iores(onsideraciones nos muesrrJnque la originalidady signitica_
. {,
(ron
ce tá tormut¿ "Estado social y demo<ráricode Derecho" no r¡dica
en tos
termlnos que conrieoetomadoscadauno de ellos aisladamente,
ya que _de uno y
ot¡o modo y con mayor o menor precisión- todos son o.igi.rrrio, del.iglo
xtx,.r,
tampoco en una simple agregacióno superposición que oó añadiría
r".,Ido nu",ro

lKr2
1661

j¿L

LÁSTRANSFORüÁC]ONFS
DELESTADOCONTEMPORANEO
a c¿dauno de ellos, sino que ral originalidad y sigoificación radica en la integración
de los rres rérminos en r.rnatotalidad conceptual que define a uo tipo de Estado
relarivamenre complejo constiruido por la unidad de rres compooenres vinculados
enrre si por relaciones direcras o indirectas, más o menos complicadas según los
casos y las coyuoruras concretas¡El hecho de que se rrare de uoa toralidad signi-
¡rc¿que:
6.1. Cada uno de los térmioos sin perjuicio de su propia autonomíaestá vin-
culado con los demás medianre relaciones de coordinación que, de un lado, estable,
ceo limitaciones a su desarrollo y, de otro, amplían sus posibilidades de realización,
lo que en sus rérminos más generales significa lo siguiente:
i) El componeote social no podrá desarrollarse ni autoritaria oi arbitra¡ia,
menre, sino por mérodos democráticos y somerido a la disciplina del Derecho.
Pero, a su vez, el principio democrárico es la garantía de que los intereses sociales
sean ateodidos por la legislación y las políricas gubernameorales en proporción a
su meoor o mayor presencia eo la sociedad. Su vinculación al Estado de Derecho
asegura,por su parte, la realización ordenada de los valores socialesy garanlza su
respeto frente a posibles acros arbitrarios de los poderes públicos.
ii) El compooente dem{^-rático encuentra sus límires en la esrrucrura norma-
tiva del Estado de De¡echo, a la vez que es geoeralmente considerado como una
parte iotegrante y esencialde ésre.Su contenido se amplia a la dirnensiónsocial,
que Pone, a su vez, los limites al decisionismo democrático, ya que debe respetar
los valores sociales coostirucionalmenre protegidos.
iii; El formalismo del Esrado de Derecho no podrá exrenderse hasrabloquear
los valores sociales y democráticos, a la vez que la orientación hacia estos valo¡es
contribuye a que el Estado de Derecho no degenele hasra converrirse eri un simple
Esrado legal compatible con formas aurorirarias o con chalquier especiede coorenl-
do material.
6.2. Vistas las cosas desde el plano gnoseológico, nos eocontramos cou qu€
cada r¡no de los componenres sólo cobra sentido y, ¡x). ranro, sólo puede ser com,
prendido en relación coo los otros, esrando, así, en uoa conexión que podemos
llamar de interde¡rndencia significativa. Es decir, lo que dentro de la dialéctica de
la tríada signifique el Estado de De¡echo en función de su cooe¡ión con el pr¡ncr-
pio social y el priocipio democ¡ático del Estado, y lo que signifique la fórmula en
su rotalidad sólo es comprensible mediante uo análisis de cada uno de los compo-
nentes y de sus relaciones.
6.3. Es ¡ambién caracte¡ísticode una totalidad o de un sistemagenerar algo
que no esrá contenido en cada uoa de las pa¡tes y que rampoco es resultado de la
simpie agregación de ellas, sino que surge de sus conexiooes recíprocas:el produc-
to generado por la fórmula triniraria es el concepto fundamental del Estado esra,
blecido por la Consri¡ución y en el que se culmina en una unidad dialéccica el
desarroilo separado y, por lo mismo, no integrado de los ¡res conceprosacuñados
por la praxis y \a teoria polirica del siglo XIx y parre del Xx.
t6ó4
Ti
,1
I
'i
I
SOCIEDAD ORGANIZACIONAL Y SISTEMA POLITICO
I
I
i
rl
i
1. LA SOCIEDAD ORGANIZACIONAL
A) Comencemos por enume¡ar, a rírulo de ejemplo, algunos hechos obvios:
todos necesitamos coridianamente de reléfooo para comunicarnos, de auromóvil
público o privado para rrasladarnosde un lugar a otro, de apararos elecrrodomésri
cos pa¡a tener nuesrro hogar en ordeo, de medios de comunicación de masas oa¡a
esrar informados, etc. Pero ninguno de estos y otros artefacros, articulados c;mo
una <prótesk generalizada> (para emplear una expresión de Gehlen) al hombre y
a la sociedad modernos, puede obrenerse y utilizarse sin la mediacióo de las eran,
des organizacionesque los fabrican y aseguransu reposición y mantenimienrol sin
los grandes sisremas de comunicaciones, eléct¡icos o de ¡ráfico, que asegurao su
urilizacióo. Trabajamos eo una orgaoización, quizá no siempre muy graod", pc.o
que, en todo caso, se desarrolla en el marco y en relación de interdependencia con
grendes organizaciooes, lo que ha dado lugar al tipo antropológico del <homb¡e
organización)r, con sus específicasnecesidades,actitudes, virrudes, ca¡gas y aliena_
ciones Nuesr¡os ahorros soo deposiaadosen grandes orga¡izaciooes y, eo'general,
adminisrrados por ellas. Si viajamos, hemos de hace¡lo utilizaodo medios di ¡¡ans_
porte dependientes de g¡andes organizacio¡resque necesitan de compleios sisterras
para su funciooamiento, y frecuentemenre nos vemos obligados a reservar aloja_
mientos con grao aotelación y precisión a través de una orgaoización de viajes o de
una agencia cooexionada con una gran organización. En 1914 so.lamenteel 3 por
100 de los niños americanos nacía en un hospital, en 1970 solamenre el I o il 2
po. 100 o¿cíao fuera, y en la mayoría de las excepcionesse debía a que ¡acían en la
ambulaocia I. Nos gobierna esa gran organizacióo que es el Estado, auxiliado y
controlado, a su vez, por otras orgaoizaciones,un Estado que se ha visto obligado a
autolimitar su sotreraoia a fin de integrarse en organizaciones supraestatales de
ámbito planetario y regional, soberaoía que en los países subdesarr_ollados se dice
-
' V. AVnyr.,rU Org¿,izat¡othIaí, Nrey^ yotk,1956.
r_P. F. Drucktr, Tbe AEe oJ A'continr;t!. Gli¿eti,re to alr Cbd"E¡¿g
Societr,I^n¿rcs, t9óg,
D. 160
rrú5
 LASTRANSFORMACIONES
DELESTADO
CON'ITMPORANEO SOCIEDAD
ORGANIZACONAL
Y SISTEMA
POLITICO

es amenazada por las compañías multinacionales, es decir, por la forma superior de /) El poder socialy la posibilidad de influir eo los centros de decisión política ya
organización en el campo económico. no se subjetiva.en p€rsonas privadas, sino que se condensa.n 1", grandes o.gani_
zaclones y,cn los <<ejectrtivos;que las leplesentan, es decir, los l¡dividuos
Estos ejemplos oos bastan para mostrar cómo: sólo
pueden influir en las decisiones públicas por Ia mediación de asociaciones,y
d) L^s orga iz^cronesson{a cironstaocia que rodea y condiciona nuestra vida las
lrqueñas asrxiacio¡es por su integración en grar¡desorganizaciones.
y con las que hemos de contar para la mayoría de nuestros actosr (Nacemos e¡
organizaciones, somos educadospor organizaciones,y la mayoría de oosotros gas- gl No sólo se tlata de qüe las organizaciooeshayan crecido
crantitarivamen_
tamos mucho de nuestras vidas trabajando en organizaciones. Gastamos mucho re, tanro en su número corno en su dimensión y divirsificación, sino también
de
tiempo libre pagando, jugando y orando en organizaciones.La mayoría de nosotros que su estn¡cüra y funciooamieoto iqte¡nos se han hecho c¡ecientemene
comple_
morirá en una organización, y cuando llegue el momento del entierro, la org¿niza- jos, fenómeno que ha promovido el desarrollo de unas
ciencias y técnicasorgaruza_
ción más grande de todas -el Estado- concederáel permiso oficial>'. cronalesconstituidas fundamer¡talmente_sob¡e la teo¡ía y el análisis de sistemas
y
cuyo ámbito de validez se exriende a todo tipo de organización.
á1 No es posible conseguir un bien o un servicio si¡ la mediació¡ de una
organizaciío y, por consiguiente, sin las organizaciones sería imposible tanto el DJ Cualquier organización se mueve dentro de un ambiente constinrido
por
cumplimieoto de las funciones esencialesde esta sociedad como Ia sa(isfacciónde otras org.anizaciones:sólo puede cumplir sus fines en relaciones de i¡terdependen-
las necesidadesque los individüos sienteo eo el cuadro de la civilización de nuestro cra (on ellas y, por consignienre,en el logro de sus propios objetivos está implicado
tiempo. a su vez, un medio para el cumplimilnto dÉ los objetivoJde
:::::.:jt:"-tl las
cemas, es decrr. fa c,utl toctett de o|ros tiempos, cuyos actores etan
6/ En consecuencia,si bien el ámbito de nuestras posibilidades vitales ha los individuos,
que actuando en inte¡és-de sus propios fi¡es se¡víin de medios a los
aumentado extraordiflariamente, al poder utilizar la enorme caotidad de bienes y fines de los
oemas.se ha ordenadoahor¿en una sociedadcuyosa(tores son las
servicios que p¡opolcionan las orgaoizaciones,no es menos cierto que tales posibi- orpanizaciones
operando con la misma dialéctica de medios y fines. Dicho en tér-inoi d"
Iidades nos colocan en dependencia de los sistemas organizacionales capacesde i" ,"or,"
de sistemas: cada organización constiruye u¡ subsistema (denlro
actualizarlas. de la sociedad
global) que recibe sus insumos (es decir, tunro ros .ecu.sos .omo
las perturbacrones
/.) La consecuciónde los objetivos de cada una de las organizacioneses, desde para su funcionamiento provenientes del exrerior) de orras
orgrnir"iio.r"r, u I" ,r",
luego, condición para la existeocia de éstas y para la realizació¡ de los intereses que sus p¡oducos consrituyen insumos para los demás, de moáo
que h sJied"d d.
sectoriales o particularizados de los comprometidos en ellas, pero es lambién una nuestro rrempo se configura como un megasisremacoosriruido por
sisrernaso suo_
cootribución o un obstáculo para la realizacíón de los objetivos e inte¡eses de la sistemas orgaoizativos J en complejas relacr'onesde ¡n,"r¿.p".fo.ni1",
.on-t" .on_
sociedadglobal y los de la generalidad de los iodividuos que la componen. secuenc¡¿.de qle Ia esrabilidadsocialglobal dependede la funcionalijaJo ¿isfun-
c¡onal'daclde las interac(iones entle los sis¡emas organizativos que
¿.1 De aquí que se haya podido formular un nuevo principio de legitimidad lo compooeo,
nc9¡111;ento en¡re sus_respecrivosinsumos o pioductos, y de posibilidad
peculiar a las organizaciones, no constiruido por el carisma, por la tradición o por -del la o
o. uno de e¡los para neutralizar las peturbacioneJque les pue,
un cosmos de reglas abstractas,sino por la capacidad efectiva para satisfacer de- 1TI:lof l,1"o,
aan venlr de IOSdemás :"0a,
mandas y necesidadessocialesespecíficas,principio que es frecüentemente lneoca-
do, en contra o en pro, cuando se rrata de estatizar servicios o funcioles antes a B). Bajo rodos los ¿ntetiores supuestos no es de extraña¡ que
Ia <¡evolución
cargo de organizaciones privadas. En correspondencia coo este principio de legiti- organrzac¡onat! (es decir, en resumen: el crecimiento, dive¡sificación,
interdepen_
midad se ha desa¡rollado también un nuevo concepto de autoridad: la opetutional dencia y comptejidad de las organizaciones y la necesidad
hi;;¿;;; ¡;l-;."....
d tboit)t o <autoridad funcional> no sustentada primordialmente en la propiedad orSanrzar,vopar¿ sarisfacery promover las demandassociales)
haya sido ánside-
de los medios de gestión, ni en la investidurajurídica formal, sino en la Sachz, rjda como uno de Ios rasgoscaracrerisricos de nuestro riempo., ni que Drucker
t Eng, ei la coerctón objetiva de las cosassubyace¡te a foda organización extensa y arrrme que el hrstoriadorde aqui a doscientosaños considerirá
aornoaona.p,o y
compleja y que exige dotar de auroridad a las personas capacitadaspara actualizar
, ro que se consider€
la funcionalidad de la organización cualquiera que sea Ia especiede ésta ¡ y que oo sisrema, sub:istema o componente dentro de una eoridad
depende de Ia
p€rsp€fti% v del plaore¡mie.ro analírico: p{a
siempre se corresponde con las lineas de autoridad formal, sino con las necesidades h quimica v ra risica crásica, ro, á,"..;,";;;,F,,..-
tes o €temenros, es decir, tás unidádes ótriñas o i.descompo¡ib¡es;
de la <<tecnoestmctura>,con la capacidad real de ciertas persooas o equipos de en camb¡q p""" l"llr;."
so¡ sisiemasi para la tmría r.adicionar de la so.iedad ".0.""
r.r'ir¿¡i¿"." ,ll.l.*.
Personas para resolve¡ un Probletr\a hic et n nc. mienrGr
-que
l¿,sciotóBic¿ moderná lor descompone en tn sisrema ".^ "*'á-p"""",i"
de p¿petes -¡"'.. O".¿f ."*"
" ""
' ¡. Xo¡on;, Uo¿"- O¡g¿¡¡zdtiont,Eaglewú,1Ctff, 1964,p. L
a A. Gehle^,AattufologitcheFort.br"g, H¿ñbnrgo.1961,Fp. L0 ss.,y Stktie¡ zr¡ Ant/opala. su¡srtemas como f¡crttades. departameoros, cjredras
colecrivas, erc.
B;etí¿ Soz;olosie.
Darñstadt,197r.pp. 207ss. 6 K. Boul¿;ng,
Th¿ Ot¿,izdtiotul Relahriú, Chic po, tgra

1666
 LASTRANSFORMACIONES
DELESTADO
CONTEMPORANEO SOCIEDÁD
ORG,TNIZAOONAL
Y SISTEMA
POL¡TICO

caract€rística central de nuestra época nel surgimieoto de una sociedadde organi- auto¡i¡ario o democrárico,subdesarrolladoo modernizado_
la eficacia pasa a coos-
zaciones, en la que cada tarea soci¿l de importancia es coofiada a una iostitucióo,,, riruir un principio de la legirimidrdoe su acclon.r ¡o
que se añ¿deque L organrza-
y con ello estima¡á como el hecho más imporrante de nuestro riempo nel surgi- ción estatat -al ig'alque las demás organi.aciooes_ se
h" ;;.;;;;;;;"
miento de un pluralismo nuevo y distinto, es decir, de una sociedadde diversidad der un amplio lugar y un ¡tatu¡ ÍIeiible a la <a¡¡roridad ".""..,
fr*;;;T:'.",* ."
de insriruciooes y de difusion dU podeo'. desconocida, pero eocapsulada en rígidas esrn¡cruras
¡".*r¿ri*.'v,1a ¡", q*
principios de managemerTt aplicablesa cualquierorganizaci¿r,,a ¡r,a..r'p,...n,a,
rambién en la gestión esraral, ¡odo lo cual j"..^d"..
f" ir"".i.rr"J¡¿. ¿" f"
Dur(rracr¡estatalen tecnoburocr¿ci¡
2, EL ORDEN POLITICO EN LA SOCIEDAD ORGANIZACIONAL
se han multiplicado en rodos los países una serie
de organizacio,
Pasamos ahora a hacer unas consideracionesen tor¡ro al impacto de esra rorie nes.Ul .,!0.^U,
puDlrcas con Jtatr¿! autonómico conocidas coo diversos
¡omb¡es lCorporacio_
t¿r roc;etiltir sobÍe el orden politico tomando al Esrado como centro de refereocla. público. Enresparaestatales,
r.rrU".i^i.",or-p.tlliJJ. o",,;l¡
El Es¡ado, tradicionalmente la más poderosa y exrensa de las organizaciones nacio-
l::::3:*:f.
nales, siempre actuó a través de su propia organizacióo monocéntrica y burocrárica
que durante mucho tiempo le bastó -y según alguoos le sobró- para cumplir las
;"liii,'::j;{:::íli'ü,1;1",'.iJ':,'Ji"'ff'"':"'-'i:'f'$
funciones públicas y esráo dotadas de potestad pública
d'entio Jl ,". ii-i*. rrr.i._
funciones que le eran asignadasen la época liberal. Tal orgaoizació¡ coostituía u¡ oales.
sisrema relativamente simple y con límires bien defioidos en correspondeocn con r.7 A ellas se añadenlas
emprer
la neta dife¡enciación enrre la esfera del Estado y la esfera de la sociedad,e¡tre lo
público y lo privado- Pero ello ha suf¡ido una serie de modificaciones.
.,u-hdegesrióo
y,-'."h.
;;:'i;; -ñ::::T[i:.":ri:$i.""]Tfi::i:#:i
*.iooarial para .r" .u h.s.-;;;; ;;".:;;;.",
::1,::::::,:ill itencergad.rsde
orgrnjzacrones "r.gu,",.. ,"",
¿l En primer lugar, la orgaoización administrativa del Estado oo sólo ha cumplir funciones econóÁica, d. tu. q,r.
:¡biliz¿ el Estadoremporal o p.r."n"nr"-.n,o r.rpon-
aumentado en extensión y se ha eofrentado con problemas que antes caian fuera de lasquepuede
;;;-i:;,,::,t:^': ""constit'ir
su atención, sino que se ha hecho mucho más compleja. Sin lugar para tratar el todavía uoa *.i", ..'p"..,g"iir;:',:1""Utrij:J,"r.t::
"
rema en sus detalles, nos limitaremos a decir que lo que antes era un sistema
"
d) H^sta. aho¡a nos hemos ¡eferido a la esrructu¡a
sencillo y relarivamente homogéneo se ha transfo¡mado en un sistema coñp¡icado inreroa del Esrado. pe¡o
Cr..si et Estado quiere mantener la paz social ha de hacerlo ac_
consriruido por una pluralidad de componeores y de subsistemasdifícilmente con- :.1::1"1:^d:T-,:f
trolables, no sólo por las instancias políticas, sioo también por las mismas rnstan-
cias admi¡istrativas superiores, cada uoo de los cuales trata de conseguir un grado
;",H;l;"iJ;;l::i?:"¿'n::i,lj.",;:jiü:::fl:::':j:il"
-:91"r queIe sonpropios(en,régimeni. g".,io"
de auronomía efectivay de obteoer o ampliar los ¡ecursosfinancieros,juridicoso !: l.tt¿mbién
srno
áir".,^:o'a""li,Io'o*iu¡,
orienrandomedian¡esubvenciooes y otros incentivosla investigación
de otra índole para cumplir sus funciones,al riempo que tieode a realzarla impor- privadas,yen orrasorganizaciones
tancia de sus aporracionesespecíficaspara la consecuciónde los objetivos generales ::-^11fT:^ exrra"r,r,rl"r;.i *i".. ..rll""i_
carsecon ta <universalidad
de los ciudadanos>
del sistema, a fin de acrecer su prestigio, poder e inflüencia dentro de la estructura ha de hace¡loa ,iuu¿",á. i. -.¿io.
de com¡nicaciónde masaspropios o l"ru .uu-r'" .r¡"'*,
estaral global, Io que, a su vez, repercure favorablemente sobre ei aumento de ";.no..
expaosióny de direccióne.o¡ómi.". n^.iu"ur.. .ii*** o"
recursos a su disposición- El caso limite está constiruido o¡ando, en uoa coyuntura t á. ,¡nJ,rJr1""iro!"i1""..;on y
susproprosobjetivoscon los de las e¡ ".
dada, un subsistema o se¡vicio no sólo logra ser coosiderado como el primordial oesr^re,a tiuá,, jJj,i[1];ii.:"3
*" " ..",J,i" p,",l,l,li".ii 1i""i;l,i:l?:,?;1,:
para el man¡enimienrodel sistema,sino que, incluso,es capazde permear a éste a amb¡ente que las impulse a acrual en un dete¡minado senrido.
sus p¡opios valores, como ha sido, por ejemplo, el caso de la policia política eo
algunos momenros de la historia de los paises socialistaseuropeos o del <complejo Jll,," y en correspondencia co¡ ello se ha exte¡dido
rnilitar-industrial> en los Estadt¡s Unidos o de la recnocraciaeconómica en orros
_-.:-1
:;;5ff:Í:í"ffi ': conside¡able¡nente ia

países. Dicho eo términos más sencillos, aunque me¡os rigurosos: cada uno de los K':"0::::'":^";::,X'
llo- el Gobiernofederalha conrr¿rr.
trI;:lH:T*l;,llliT"."l,
grandes cuerpos, secrores o se¡vicios del Estado tiende a entrar en cono¡rrencia de segurosel P¿8ocielas

:fi ::.f',j:
pensionesa los vereranos0., u,","ltj-t:l::-t,l!resa
con los <lemás por su influeocia sobre los ceotros de decisión estatal, a lo que
tod¡vía se añade que la extensión y complejidaddel aparato estatal dificulta el
i:l_.r. g",- ",,** *"-;p"e;
:,,,. "fl|T":',:"';'":i",:1Tl:,,::'J
control efec¡ivo del centro sobre los servicios y cuetpos subordinados. A todo ello a(to de poli¡icasocialrealizadopor el Estadooccidátal
1,":':,::l.i:f:_9,"'."^1 ya en
se une que cualquieraque sea el régimen político -neocapitalista o socialista,
-
'r.r O . u c k "o. ,p . . ; t .p, t l l .
li: fiiffi::T.T:.::trX.j:i:t,ff
:,iiüT:::'i;tt,,í.":i"
el Gobiernofederal,solar¡entecinco millones Til:üJ ;:::
'Ji1',,,."...,
¡r..]"""¡". *"
.'i"'ii*

I ó68
rrcó9
 :r--
.'
DEL EST^DOCONTEMPORTINEO
LASTR^NSFORM^CIONES |:::
SOCIEDÁDORGANIZACION L Y SISTIMÁ POLTTICO

de mane¡a que los seis restaotes son empleados de instituciones o de empresas ... 3- EL SISTEMA POLITICO ORGANIZACIONAL
privadas con las que el Estado ha contratado la prestación de servicios de naturale-
za administrativa, managerial o cieotifica', lo que no deja de Plantear sitüacrooes l. Reduciendo las anteriores cor¡sideraciooesa rérmioos abstractos.
ambiguas respecto a la naturaleza de ciertas firmas, Pues, corno dice Reagan', Dodemos
decir que.laestructuraorganizativaestaralha sido sometidasimultán.^Áánre
(cuando una firma de investi¡ación y desarrollo trabaja pata el Gobierno por coo- a u.,
proce.sode ofactorialización.progresiva> de su ttadicional estructura burocrárica,
rrato, y casi no trabaja para los clieotes y consumidores del secto¡ Privado, ¿esuna manitest¿doen la proliferaciónde sLrbsistemas con rendencias autónomasefecuvas,
firma pública o privada? Formalmente, la firma y sus empleados son privados; sin y a un proceso de .sistemarización progresiva>, inverso del aoterior, consistenre
embargo, el cliente es público, la ta¡ea es pública, los salarios son pagados de las en
ta ampt,ac,óndel sistemamediantela ioclusiónde nuevaspartes y relaciones
partidas presupuestarias. Entonces, las firmas y los empleados soo públicos en ciusión de empresasecooómicasen el sistema estatal, nuevas relu.io.r"a
1rn-
aspectoscruciales)-Por otra Parte, merece la Pena llamar la ateoción sobre el srstema y las iostituciones privadas, proliferación de Insrituros autónomos, "n,r..r,"
(go,
hecho de que ciertos servicios que en un pais desarrollado fue¡on función exclusiva bieroo por (ontraro), Consejos consultivos integrados por sectoressociales
de la accióo estatal hayan de ser hoy suplemeotados pot organizacionesprivadas: orgalni-
zados.comisiooes¿y' óor de represenrantesdel"Estadoy del ,".,;; ,.
nos refe¡imos al surgimiento de emPresasprivadas Para la gatantia de la seguridad ;;i;;l;,...,
Lororano de e o ha sido el desdibujamienro de límites eorre el Elt¿do v su am_
personal, para la transfe¡encia de caudaleso para el correo, como es el caso de los btenre.enrre to públicoy lo privado.entre las funcionesy los papelespoliicos,
mismos Estados Unidos. de
un laoo. y tos e(onomrcos.- socia¡esy culturales.del otro: los limires.en rodtrc¿so,
ya no se conttgur¿n como trontetas, sino más bien como <marcas,
/.) Por su parte, el ascenso de la sociedad hacia el Estado y su accesoa los o como (zonas>,
centros de decisión estatal se lleva a cabo a través de grandes organizaciones:sólo de iotersección e interferencia entre el Es¡ado y otras organizaciones,
fenómeno al
los partidos constituidos en grandes organizacionestienen Posibilidad de éxito o de que se ha denominado como tbe ptbüc-prirate Compláx o como npluralismo
de
relativo éxito elecro¡al y sólo los grandes grupos de intereses organizados están en grandes organizaciones>.
condiciooes de formula¡ debidamente sus demandas y lograr que sean atendidas- 2 Bajo rales supues(os,se comprende,aunque no se jusrifica,que
En una palabra, la relación ciudadano-Estado queda mediatizada por las grandes Ia reoria
r r ¿ d r c t o n ad te t a , p o l í l i c ¿l i,m i r a d ap r á r t i c a m e n rael e s r u d i od e l E s r a d o
organizaciones: son éstas y no la <universalidad de los ciudadanos, ni tampoco los o. ¿l menos,
consrderandoa esre(omo conceprocenrral,haya sido sustituidapof
ciudadanos particula¡es, por influyentes que sean, los que Plantean demandas y la ¿elpolircdl
tlttem en la gue el Estado o, más bien, sus componenres, subsiitemas
proporcionan apoyos estimables a la accióo estatal o a Ia estabilidad del sistema. o áparatos
no son más_queunos actores junro a otros de la estructura y prmeso políticá
en tos
g/ Apenas parece necesario añadir que si como hemos visto más arriba-el gue queda disuelta la unidad del Esrado.y se comprende táÁbién
r, la iesis de Druc-
Estado sólo puede actualizarse a t¡avés de las orgaoizaciones, éstas, por su parte, ker quien partieodo del supuesto de que las disciplinas tradiciá."L,
á-r.*".*1".
necesitan para c-umplir sus fines y objetivos de la acción del Estado, el cual, como son rnc¿pacesde dar cuent¿del pluralismo de la sociedadmoderna, postula
una
es sabido, se ve sometido a constantes demandas y presiones de olganizaciones teora pot¡rrcay so(ral ceorradaen tal pluralismo y cuyos problemas
principales
económicas, sindicales, profesionales, de consumidores, etc. Ciñéndonos al aspecto .1d" la legitim,idaddel poder externo e interÁo de las organizaciJnes
:..11i y el de
económico, es claro que las grandes empresas dependen para su desarrollo del ta derermrna(róndel áreade la acciónestatalden¡¡o del cosmos por
organizacional.
ambiente creado por la política económica del Estado, el programa de inversión de lo demás, Ias.tesisen torno a la participación, cogestión y
á.:;..olru_
sus ingresos, de sus obras de infraestructura, de su política científico_técnica,de su das ¡anro en los paísesneocapiralist¿s como en Ios socialisras, "u,"g"!rion,
muestranu¡ inrento
sistema educativo del que depende la cantidad y la calidad de los futuros cuadros, oe Jd¿pracron.de ius principiospolíticosdemrrráricosa l¿scoo¡liciones de la socre-
etcétera, etcétera.Todo esto es obvio y apenas merece ser ¡ecordado-En resumen, oao orptnlzacfonal
y para decirlo con palabras de H- J- Morgenthau'ó: <<Dadoque el Es¡ado (Gouern'
ment) eierce un eoorúe control, limitación y estimulo de la vida económica, la
capacidad para influir en las decisioneseconómicasdel gobierno se convierte en un
elemento indispeosable de la competencia por el beneficio ecooómico. La compe-
l::(orc€pros-feroiatiz{;ón y sisEmariza(ión e¡ seor;do general v;d. A. D Halt. (Sone
tencia económica se manifiesta inevitablemente en la competencia por Ia influencia lSobre
"run<ummiar Lon(eprs.ot sr\r.m Enginecring. en S L. Oprne¡ te¿.t, sficn¡ Aadryq!. B¿nnorc,
política.> | ¡ / 1 L ü p r q e s o s _ d er ¿ r r o r i ¿ t i ? a c i ó nv s ; s r e m ¡ n z a ( i ó n p u e d e o d ¿ r s e
s r m u t r j n e ¿ m e n r ee n ¿ m , r m ¿
u'qád, por,€rempror el p¿su del. ptur¡¡;rmo me¿ievat at
N V. K. H€yman, (Governmenr by Contrat: Boon or Bone¡¿,,en C. E. Ha*ley y R. G. Sleinúaub Es¡a¿o mode.no muesr.a, de ün tado, la
rendenc¡a ¡ ra rzcro.'arrzación d€ los e't¿men¡os,
corpor¿ciones, regio¡es. erc., basr¿ disolve¡se fioal,
le¿s.).Ad4;ntltrati'e Qtenio¡¡ ¿¡¡l Politic¿lA¡¡?err, Nueva York, 1970,p. 128. me¡i€ en iodividlos y. de or¡o, ta rendeocia a r¿ sistemarización,
es áeci¡, al a"-_. d" ,i;;;"**.
" M D. Reagán.(The M¡.bled Mixru¡e", en H. S. Kartel (e¿.).Tbe Politi@/ O¡l¿¿ Nueva York, .omunK¿cions, r€l¿(ioñ€s rurid;c,s y porhic¡s. amalSamie¡ro
de personas de disti¡tos ter¡iJos
1910.p. 324. en er
erer(ro y r¡ Durtrr¿(ra. er( . en et ánbiro ¿€t Es,ado ñ¿(ron¡I.
r0 H. Mo¡senrhau,(The Neq F€údálism',en H. S. Kar;el (ed.),op. cit., p. l2l. ' P F. Drucker, op. cir.. pp.
J. 172 ss.

1674
 E
LAS TRANSFOR¡,IACIONES DEL ESTADO CONTEMPOR-{NEO
4. MONOCENTRISMO Y PLURICENTRISMO ORGANIZACIONAL
En lo que sigue vamos a desa¡rollarunas consideraciones sobredos tipos idea-
les de sistemas políticos desde el punto de vista de la estructura de sus relaciones
interorganizacionaler.
I más o me¡os, según los paises y las circuostancias, eo el campo lite¡ario, ea el
L En el t¡po monocéntrico, una sola organización cent¡al domioa a las res¡an-
tes organizaciones, es la últirna y decisiva receptora de sus demandas y derermina
por sí misma su grado de in¡ervencióo en el orde¡ inrerno de las demás organiza-
ciones, de modo que, en resumen, el conjunto de la estructu¡a está dominado por la
relación de supra y subordinación inte¡organizacional. La clave del sis¡ema consisre
en coodeosar el (podeD eñ la orgañizaclón central convirtieodo a las demás e¡
meras generadoras de <eoergío, sobre cuyo uso oo decideo (eorendiendo po¡
<energia> la fuerza adecuadapara obtener uoos objetivos y por <poder> la posibi-
lidad de decidir sob¡e los objetivos a que debe aplicarse la eriergia, lo cual implica
la disposición sobre ella). El tipo mooocénrrico de sistema inrerorganizacional
puede darse en disrinras zonas de la realidad y, dentro de ellas, con mayor o menor
intensidad, pero en el aspecro polírico global la esrrucrura más próxima a dicho
tipo se ha desarrollado en los países socialistas,donde ofrece las siguieores especi-
ficaciones:
a) L^ orgal:iz ción ceotral está constituida por el Partido (que suele agrupar,
segúo los países y coyunturas, eotre el 6 y el 11 por 100 de la población), al que la
lite¡aru¡a oficial defioe como l^ organización <hegemónica, o <dirigenre>, cuyos
cuadros superiores deciden las esrrategiasy po/icier ger'erzles,no sólo eo el campo
polirico, sino también en el ecooómico, social y culrural. Las restaoles orgao¡zacto-
nes son, de acuerdo igualmente a los conceptos oficiales, <palancas>o <correas de
transmisióo> para operaciooalizar las decisiooes de la organizacióo central, de
modo que su función consis¡e en la movilización y aplicacióo de la energía geoera-
da por ellas hacia los objetivos fijados por los niveles superiores del Pa¡tido. Tales
organizaciones periféricas se articulao en varios subsislemas: r) El estatal, que
comprende las insrancias políticas su¡rriores y los distintos <aparatos>radmrmstra-
tivos. ,i./ El de los partidos políricos, corno es el caso especialmeote eo la República
Democrática Alemana, en Polonia y en Bulgaria, donde funcionan respectivamente
cuarro, dos y un partidos sarélites. iii./ El económico, coosriruido priocipalmeote
por los organismosdel Plan, por las.Uoiones de empresas>y pof las empresas.
iz1 El de las orgaoizaciones sociales, es decir, si¡dicatos, asociacionesjuveniles,
femeninas. culrurales. etc.
b1 Como sat€mos, una caracreristicade las organizacioneses recibir insumos
del exterior y transformarlos en resulrados o productos que, a su vez, consrin¡yen
insumos para orras organizaciones y que operan funcional o disfuncionalmente en
el desarrollo de éstas y de la roralidad del sisrema organizacional del que forman
parte. En el tipo que estamos examinando, la organización central preteode regu,
lar, cuando oo determinar, los insumos que va a recibi¡ cada uoa de las organizacio-
nes subordioadas y los productos que va a generar. Ello se ha mosrrado no sólo en
el campo económico, sobre rodo en los tiempos de los planes rigurosarnente impe-
rativos, sino rambiéo en orros aspecros.Así, por ejemplo, y hablando en términos
1672
S{TIEDADORGANIZAOONALY SISTEMAPOLITICO
de tendencias genera)es-es decir, con abstraccióo de las políticas de dererminados
períodos-,.el sisreÍE no ha puesto obstáculos a la recepcióo de insumos científi_
co-recnológicoso de técnicasde cálculo económico proceáentes del exrerior, or a la
geoeración de los produ(os procedenresde su elaboracióo, pero sí los ha limitado,
arrís¡ico y eo el de las ciencias del espíritu. En rodo caso, la dererminación de los
insumos a selecciooar y de los productos a geoerar es funcióo de la o¡ganiz¿ción
cenrral, pudiendo dejar o verse obligada a dejar uoa mayor o meoor aut;oomía
en
esre respecto a los subsistemassubo¡di¡ados, de lo que han sido ejemplo las re_
formas. econórnicasque desde la rigurosa commard economl (Grcsimai) han ido
concedieodo mayor ámbito auronómico a las unidades suboidinadas y *yo.*pr.-
sión más avanzadaen este se¡rido es la reforma húngara de 196g. La mísma ten-
dencia, auoque de modo meoos relevaote, puede obser*,a¡se también eo campos
ajenos al económico. Pero, en todo caso, sólo el cencro es el regulador del grado
auro¡ómico quecn una coyuoturadada es funciooal para el maárenimienro y re_
producción del sistema.
¿./ El coorrol de las organizaciones periféricas por la ce¡tral se asegura no
..
sólo por parámetrosjurídicosy adminisrrativos,sjnJrambién por varios proceor_
mientos.(como,por ejemplo, subvenciones,facilidadesy obsrácrrlosbo.o.ratrcor,
acepración o rechazo de sus demandas, etc.), pero principalmente mediante la
ins-
ralación de miembros de la organización ceorral en la base y, sobre torio, en el nivel
directivo de las organizacioaessubordinadas,es decir, se oiupa el podei
eo el inte-
rior de la organización para adquirir poder sobre la organiza-ción.'
d.l La ted de comunicaciones se-despliega, eo grandes líneas, del sigurcnre
modo: de la organización cenrral a las perif?ricas Jesciende¡ las decisio,r."
cn
forma de órdenes, di¡ectivas e instrucciones; de las organizaciones
.¡xrifélcas as,
cieoden hacia el cenrro las iofo¡maciones y las demaoáas, alguna dá las cuales
es
necesario tisfacer, sea para oo obstaculiza¡ su cooperación,-seaeo virtud de que
.sa
las orgrnizacionessubordinad¿spuedan reoer un mejt r conocimien,o ,1"
.,.,,r,
ne(es¡.tades que lrs Insr¡ncidscenrralej;pe¡o, en todo caso,ia presenciade ageores
de la orgaoizacióo cenrral en jos cuadros di¡ectivos de las peiiféricas
opera como
regulador y filt¡o de las demandas.
e./ En uo puro sistema monocéntrico esraríao excluidas las relaciones hor¡-
zont¿lesdirecras.de modo que roda relaciónentre las unidadesde un mismo
olvel
deber¡¡ hacerse pasando por el cenrro, que actuaría así como seleccionador
oc cu¿F
qu¡er ¡¡sumo rnrerorganizacional.pero, en realidad, el sisrema no es iocomparible
con la vigencia de relaciones directas ent¡e las organizaciooes periféricas,
srempre
que sus eveoruales efectos perturbadores puedan ser neutralizaios,
eo Drimer rér_
mino. por los represenranres de la organiiaciónceotraleo cadaun; de üs subordi_
nadssy. en úlrima ins¡¿ncia.por la organiz¿cióncenrral mism¿.
.2. El tipo plaricénÍica se caÍacteiz¿ por el hecho de que cada urs¿nización
-bien
gue sometida a Ias leyes jurídicas y a la coerción de l¿s rela.iunes !"r¡ucru¡a,
les y coyuoturales y, en geoeral, a las coodiciooes ambieotales del
sistema_ se
sustenrasobresí mismr, se mueve denrro de un ámbito protegido por
el Derecho,
t613
 LASTRANSFORM^CIONES
DELESTADO
CONTEMPOR?INEO SOCIEDAD
ORGANIZAOONAL
Y SISTEMA
POL¡TICO

selecciona sus insurnos y decide sobre sus productos, es decir, no solameote es una
fuente de eoergía, sino también un centro de condensaciónde poder iunto a otros.
Si bien entre las organizaciooescomponentes del sistema pueden darse circuostao-
cial o permanentemente distintas relaciones (competencia, conflicto, cooperación,
hegemooía, supra y subordingión, etc.), sin embargo, el cooiunto está dominado
por una red de relaciones de rét¡oacció¡, de tal modo que directa o indi¡ectamente
cada organización, actuando autónomarnente, contribuye positiva o oegativamente
a la consecucióo de los objetivos por parte de las demás, a Ia vez que es afecrada
por éstas. Al igual que el tipo monocéntrico, puede darse en distintas zo¡as de la
realidad y con mayor o menor intensidad. En su aspecto polirico global se ha
desar¡ollado en nuestro fiempo dentro de las democraciasneocapitalistasa las que
se ha desigoado como Plurali¡ma¡ aon Grotsorgatkationen. De u¡ modo más
preciso, el sistema se puede caracterizar de la siguiente manera:
a, El centro de referencia del sistema global es el Estado.Un Estado que se ve
obligado a enfrentar tanto el c¡ecimiento como la progresiva compleiidad de las
demandas latentes o manifiestasque le hace la sociedad;que no sólo posee el
monopolio legitimo de la violencia, sino que constituye también el principal agente
de la expansióo económica del país, que junto a la misión de asegurar el orden
público y la certeza juridica se responsabiliza de crear la infraesrructura del bienes-
rar general y de asegurar la reproducción del equilibrio dinámico del conjunro del
sistema social. En resumen, al revés que el Estado liberal, el lVellarc State o el
Soz;¿rlrtd.at
es una organización con objetivos en amplia medida universales y cuyos
límites de actuación son, consecueotemente,en buena parte indefinidos, intersec-
cionados y conexionados con los de otras orgaoizaciones.Las ¡elacionesencre ésras
y el Estado pueden ser de distinta clase (competencia, conflicto, supra y subordina-
ción, cooperación, etc.). Pero, en todo caso,el sistema se caracterizaripológicamen-
¡e por los siguientes rasgos: i) La presunción de que exisre una relación básica de
retroalimentación entre los intereses públicos, a cargo del Estado, y los intereses
sectoriales, de los que son gesroras las organizaciones extraestatales.ii) La legiti-
midad de la existeociaautónomade estasorganizaciones, eo vir¡ud de su fu¡ciona-
lidad, para sarisfacerlas necesidades sociales,pues a diferenciade otros sis¡e-
mas- importa m^s tbe pr;kciple of pelforñ¿n¿e 9úe tbe princ;ple ol anthorir!.
iii) La id,eade que el Estado sólo puede llevar a cabo su función de pilotaje del
sis¡ema social en cooperación con las orgaoizaciones extraestatales,que se convier-
ten asi en caoales para la actualización de los objetivos estatales.lz) Que las men-
cionadas organizaciones tampoco püeden realizar los suyos sin la creación de las
adecuadascondiciones ambieotales por parte del Esrado de donde tengan que es-
forzarse por influir la acción estatal o, si se qtsiere,lasdéckiont pabliqaet &ltmz-
lée¡ sou le rocable l'Etat'i. En resumidas cueIrtas.se coostituve un solo sistema
que engloba el subsistemaestatal y el de las organizacionesextraestatales,en el que
todos los términos se implican entre sí, de modo que, como hemos dicho más
arriba, se produce un proceso de sistematización progresiva, pero de carácter des-
centralizado y, por tanto, de poder difuso, frente a la sisteñarización centralizada,
Lr P. Dubois, <Lespolitiques de développemenb,en A. Vanoly Gd), L¿! scie"e! ¿e l'é@"an'4
Pa¡ís, 1971,p. 199.
eo la que una sola parte condensala totalidad del poder para la operacionalización
del sistema-
á7 Las decisionesdel subsistemaestaral pueden ser imperativas o indicarrvas,
pero, en todo caso, esrán influidas por los crite¡ios e intereses de sus propios
sübsistemasen los que, en cierta medida, han penetrado los fenómenos áe utec_
noestructura) y donde, po¡ tanto,la decisión real tiende a fraccionarse a lo rargo y
a lo ancho de la tecnobu¡ocracia.De aquí que los estudios de los grupos de rnte¡e_
ses hayan llamado la arención sob¡e el hecho de que éstos airi;a-o Á,is frecuenre-
menre sus demandas a las <burocracias>que a las instancias
$lí,ia"a aup..,o."a,
como el Parlamenro o el Gobie¡no.
r.) Sobre.talesdecisionesiofluyen también los partidos políticos eo el poder y
en Ia oposición, los cuales, a su vez, pueden ao.rtaáI". p"aÁ"n..rte o t¡ansitoria,
mente grupos de intereses organizados como, por ejemplo, sindicatos o,
¡ror el
contrario, estar enajenados a ciertos grupos de io¡ereses, bien párque et
_pueden
par¡ido mismo sea una simple orgaoización frontal, bien porque áepende de
ellos
en cuánto a sus recürsos finaocieros.
d) A ello hay que añadir la influencia de los grupos de inteteses organrzados,
entendiendo aquí por tales oo sólo las asociacio;es constiruidas específicamente
para tal defensa (sindicatos, cámaras patronales, asociacionesprofesionales de
o
(L,nsumrdores, erc ). sino también todasaquellasorg¿niza(ionescuyosc¡bietivosse
ven sensiblementeafectadospor las decisionespúbiicasy, unte rojo, lus.-pr.s"s
económicasDado que: i).sólo una gran organizaciónpuede influii eo una gran
org¡nrzacrón;,rJ que son las grandesorganizacioneslas que más se ven afectadas
por su amb¡ente y específicamentepor las decisiones esütales, y ii;) par^ el
desarrottode suspolíricas,el Estadonecesitamás de la cooperaciónde 9!e q."no"a
ü,
organizaciones que de las pequeñas,se puede llegar a la consecuenciade"q.,.
,u.
grandes organizaciones no sólo estáo en situación privilegiada para influir
en las
decisionesestatales,sino que, además,el ejercicioie tal-influácia
es vitar para
ellas; de que no sólo han de reaccionar, sioo que han de accionar ante
el Esiado,
hasta el punto de convertir tal acción eo un factor constante de su gestión.
Lo que
const¡ruya una gran orga¡ización no es fácil de determinar, saivo
en el campo
económico. donde los datos son cuan¡ificables, oarí".r, segúo los analistas,
los indices a romar en cueota. Desde un punto "uoqu"
di vista fuocio"nal para nuesrro
te,ma, con¡o grandes org¿nizaciones aquellas que soo."p"ce. de g.-
.consideramos
nerar tuertes apoyos o perturbacionesal sistema global permanenGme;re o en una
coyuntura dada y a_iasque, por tanto, hay que procura¡ sarisfacer
en sus demandas,
capacidad que suele ir unida a la magnitud, complejdad e impersonalidad
oe ra
,
organización. Gehlen distingue ciertos crirerios para evaluar (no para
medit) el
Poder de las orgaoizaciones: r) su fuerza financieia;;f el número'de mierrrDros,
por ejemplo, los sindicatos alemaoescuenran con seis millones
de afiliados, equiva_
lentes al 40.por 100 de los trabajadores; iii) su fortaleza freote a la
deforÁaiión y
escisión (a lo que podriamos añadir su capacidad de adaptación al arnbientel;
o)
posiciones de poder jurídicamente privilegiadas, como es el
caso de los Dartrctos
-
n-4. C.¡t"", Stdiek...,pp.248s.

1614
t61t
 LASTR NSFORMACIONES
DELESTADO
CONTEMPORANEO SOCIEDAD
ORGANIZACONAL
Y S1STEMA
POLITICO

políticos, quieoes, con¡ando con un número relarivamenre pequeño de miembros de la capacidadselecrivadel Esrado para frjat suspaliciet y seLecciooarsus irsumos
len la República Fede¡al de Alemania, el 5 por 100 de la población) y no ¡roseyendo y, con ello. en t¿ susriruciónen su función de dirigente de la sociedad_lo
que
un:r gran fuerza financiera propia, rienen, sin embargo, r¡oa especie de monopolio implica una propia represencacióo de la realidady de la jerarquíade las demandas
de la representación politic , y r,) su densidad de control, es decir, el ámbito y la a sa¡isface¡- por la de agenre de las grandes o.g.rnizaciones, q,r. imp,rrr.n
profundidad del secror de la acgión de los individuos que controla una orgaoización. s,
prupia.represenr¿(ión de.l¡ re¡lid¿d y srs demrndrs secrori¡les,procesoircilirado
por ,¡. r¿crorrslrzac,on
det rp¿13roesratal,que puede obstaculizaruna visión global
e./ Nos enconrramos, así, coo tres circ¡rlos. El primero, constituido por el Es-
rado y los partidos en el poder. El segundo, por los parridos capacesde influi¡ o de y conducir_ala incapacidaddel sistemapari lleuar a cabo un desarrolloequilibrado
conrrolar las decisiones esraralesy por las grandes organizaciones con accesoper- ' par¿ enfrenrar si¡u¡cionesimprerisibles.aunqL:eprubables.T¿mbién'se h¡ ¡.r-
manente a los ceotros de decisiónesraraly con Ia posibilidadde hacer valer sus mado concrenc,ade este hecho y se han propuesto diversassoluciones,
quc van
demandas, oo sólo porque, en virrud de los servicios ¡écnicos que poseen estas desde uoa <reprivatización> de funciones asumi<lasen los úlriños riempos
por et
Esrado, ha-stala asunción por éste de la gesrión de aqu.llas o.gu.riraliorr.r;
organizacion€s, rales dema¡das esrán clara y rigurosamenre forrouladas y pueden q,r.
puedrn,iofluirleen.sus_decisiones <apirales,con pe.juicio de s, c"iucidal áe s.tec_
ser eficazmeore definidas, si¡o también porque se parre del supuesro de que la
cton y oe ta atenclónde orros interesessocialesimportantes,pero menos
estabilidaddel sis¡emareposasobte el eorendimienroy la cooperaciónenrre ellasy fuerte_
el Estado. En los casos límites, tales organizaciones -grandes empresas, sindica, mente represeorados.
tos, algLrnoscolegios profesionales, erc.- .deciden las materias vitales para ellas y
usan al Gobierno coo el solo propósiro de rarificar esrasdecisiooes>1i o <lucha¡
entre si por influir en ef poder del Estado, es dec)r,am da¡ Recht, Recht z tetzen
(por el Derecho a establecer el Derecho)>,ó. El tercero, eo fin, coostituido por las
pequeñasorgaoizaciooescapacesde reaccionar,pero incapacesde desarrollar eficaz-
¡neote una polírica programada frente a la acción estaral.
De este modo, el pluricentrismo s€ r¡ansforma en oligocentrismo, y el dualismo
del sistema global a que anres hemos hecho meoción, compuesto del subsisrema
estatal y del subsisremade las organizacionesextraestatales, se transforma en un
nuevo dualismo consriruido por dos ¡iveles: uno, el del Estado y las grandes orga-
nizaciones, nivelen el que se localiza la decisióo, y otro, por las restantes organrza-
ciones. Y comoquiera que la <ley de hie¡ro de la oligarquía'r, descubierta por Mi,
chels en los parridos políricos de masas, exriende su validez a las grandes
organizaciones, resulta qr.reel sistema puede resolverse,eo úkima insrancia, en uoa
simbiosis entre las élites tec¡oburocráricas del Estadoy las de las grandesorg:ni-
za(iunes.Jnte rodo,de l¡s empresdseconómic¿s.

3. Un análisiscrítico de cadauno de los ti¡ms nos llevaríademasiadotiempo,

de manera que nos limiraremos a enunciat, pero no a desarrollar,algunasde la
consecuenciasdisfuncionales que pueden encerrar. El riesgo del sistema monocén-
rrico radica en que, al limitar al cenrro la capacidadde la selecciónde insumos y
producros de las distinras organizaciones, puede bloquear el desa¡rollo de ésras
muy especialmente en una sociedad ta¡ dinámica como la preseore-, lo que,
unido a la interdependencia eotre las distintas organizaciones,puede o¡xrar ncga-
tivamente tanto para la funcionalidad de cada una de ellas como de la ¡otalidad del
sistema. En realidad, las reformas económicas llevadas a cabo por los oaísessocia-
Lisras.orientadash¡cia la mayor auronomíao -liberación., muesr.anque el sistema
ha sido conscienrede este riesgo, al menos en el campo más visible, es decir, en el
económico.El riesgo del sisremapluricéntrico radicaría,en cambio,en el btoqueo
,' rl.I U".g.nr¡-, (The New Feudalism,,
p. J2Z.
)L A Gchter\, St,¿iefl..., p.249.

t616
1671
 LAS ORGANIZACIONES DE INTERESES
Y LA TEORIA CONSTITUCIONAL

Ha! clqtetipo¡ ¿e h corrrierrcü hsm¿n¿ 4k oaeftr, e, el

ft"¿¿rnent¿ ¿e to¿4 v,¿¿ polltic¿: el bono¡ dio i h mon¿r-
qnh y ¿l o/¿e" fenül-ertcmerral ,, courerri¿o 1t tt bri o; la
t/i¡'¿ eft el orr,rlo ¿e h repibliu. Et perc di lot )ateteses
. ?4¡ece ter h ¿aft¿teñrtic¿ corrra;tr¿cion¿t ¿e h boft ó¿r4¿ ¿el
mtado. No e! ,¿ñ pdn.ifio beroico y en modo zl1tno ro_
márrtico. po¿errro, rent¡r repr.l¡ió¡, ¿nre e o, ¿el nirno
motlo q*e pteden lto¡¡o¡iz¿io¡ b¡ fo¡-o¡ dá¡irrá¿¡ ¿" t"
pintua abttracta, ht llnbat líat
7 ne*ut de h dtqt recrtta
mo¿errr¿, lot ,oni¿or zton¿le¡ d¿ l¿ ní¡ica dodeulódca
1 lz
¿lronot tl¿ ¿e ,s ¿irorr¿¡ch. pe¡o h teo¡íe de! E alo | ¿e h
Co¡¡tinció¡ no p*e¿e ceftc? ,r¿j ojot aate eno¡ piet tot
intererer org¿rrizc¿os ron ,.n
Fo¿er lrolltio 7 rna tealidad.
contthiiorr¿L.
H Ka*er
1. INTRoDUccIoN

Para abo¡dar el tema de este trabaio debemos comeAzar estableciendola distin-

ción e¡tre suietos jurídico-constitucionales y actores polltico-constirucionales. por
los primeros entendemos aquelloí órgaoos e instituciones previstos
lror las oo¡mas
coostirucionales para el ejercicio de las funciones públicas, tales como el Cuerpo
electo¡al, el Parlamento, el Gobietno, etc. por los segundos entendemos aquelLs
edtidades e¡tracoostitucionales a traves de las cuaks Je acrualiza Ia Constirución y
que vienen a ser, así, la ¡¡ediacióo ent¡e el sistema constiruciooal como me¡o o¡den
normativo y el sistema constituciooal como ordeo jutídico_políticd concreto
de un
¡rueblo, Lia aCtüalizacón de la Codstitución por parie de dicúos actores puede teoer
lugar a través de distintas vias, entre las cuales nos inte¡esa mencio¡aria de influir
eo las decisiooesy en la ejecución (en lo que se incluye la desviación) de las deci_
siones de los órganc constitucionales, con lo cual cabe la posibilidad de que la
mediación antes aludida se transfoime en mediatización. I¿s actotes,en cuanto que
representao la incisón de la sociedaden el sistema constitucional, varían
con arre_
glo a la esrrucrurade aquélla y, segrin los tiempos y lugares,pueden ser las (notabi_
lrdadesD,Ios caciques,las clientelas. las parentelas. la clase política, tos paft¡dos,
los
grupos de presión o de intereses,etc.

Con el cu¡so del tiempo, y bajo determinadas .oyun*.", histó¡icas, tales acto-
res puede¡ tene¡ un lecorioci¡niento y una regulación del priocipio por parte
de las
 T

LASTRANSFORTÍ
ACIONES
DELESTADO
CONTEMPORANEO LASORGANIZACIONES
DE INTER¡SESY LA TEORIACONSTITUOONAL

normas consri¡ucionales, como ha sido el caso de los partidos en algunas de las

cialmenre viviendo* se susleoraba eo la imagen y eo la praxis del
Consriruciones posteriores a la seguoda guerra mundial, o pueden inciuso pasar a Estado y de la
sociedad como dos sisremas disriorcs, aunque no separados.La sociedad
inregrar un órgano constirucional como es el caso de alguoas organizaciones de era coosi_
de¡ada como ur¡rislema autorregulado capaz de pÁducir el mejor
inreresesen los CoosejosEconómicosy/o Socialesen más de uo pais.Con ello oos de los ó¡deoes
posibles con tal de que el Estado, de un lado, no se inrerfi¡iera
encontramos coo el inrenao p¿r parre de la Constirucióode disciplinar un actor en su funciorramren-
ro y, de otro, le garantizara las mínimas condiciooes ambientales
consritucionaldecisivopara su funcionalidado disfunciooalidadque escapabaa su ,..rl*icua an lu
sin¡esis de libertad y seguridad. Los lími¡es de la acción der sistema
conlrol, si bien sean ¡odavía discutidas y discuribles las posibilidades de exrensióo estatal esrabao
dados por,los.derechos individuales, por el priocipio de Ia legafi¿o¿ po,
de dicha instituciooalización y, concretamente, la naruralezajurídica de los partidos v -a.u_
oismo de la división de poderes. El modo de relacióo d"l Er,áo "l
y la sigoificacióo efectiva de los CoosejosEco¡ómicos. Pero cualesquieraque sean los .o' iu'r*i.¿ud .ru
,i fundameotalmente la legislación, razón por la cual se ha deoom;nuJ"
efecros y el alcancedel recoorximiento formal, la efecrividad del acror constirucio- u .* ,rpo a"
legislativor.,. pero coovinieodo adve¡ri¡ desde
oal y, con ello, su papel en la actualizacióo de la Co¡srirución, no depeode de ral 3"^1: qo. r"
rey era :"_T :l:.:Oo
prrmordralrnenre concebida como corrrritttio y no como .¿ctio., "ioro
recor¡ocimieoto:a la vista de rodosesrá que tanta imporranciaen la vida constiru, es decÉ,
como creadora de un orde¡l en cuyo marco se desarrouan las
ciooal pueden tener los partidos o las organizaciooes de intereses si son iosctucro- acciones de los iodivi-
duos, pero no como una acción eo si misma, como una in,"r"aarai¿n
nalmente reconocidoscomo si no lo son o, dicho en orras palabras,su constrtucro, ..r-to-, o.orr,"_
cimientos. La Administracióo, poder igrrorado por el Derecho
nalización tiele aifi ¡ declarativay quizá organizativr, pero no conscirur¡vanr constirucional, pero
que adquiere presencia juridica co¡ er De¡echo admini.,tu,iuo l,
oPefativa. ..i"'ülo .i"-o
que la Justicia,.sujeta al principio de la legalidad. Eo ,esornenj
.i Á;;; .." ,"
El obieto de esre trabaio es desarrollar unas consideraciooessobre uno dc csros srs¡ema regulado por la ley, que satisfacía las demaodas
de ra sociedad fundameo_
acro¡es, conclecamente sobre las asociaciooesu organizaciooesde intereses, rctrra a ¡ravés de la ley y que intervenía en ¡a creación de
:llmenre las coodicio¡res am-
que interesa no sólo a la Teoria constirucional,sino rarnbiéoal Derecho consrirLr orenrares.par¿el rrbfe despuegue de la sociedad a rravés
de la ley entendida como
cion¿I, en ¡azón de que es caracteríscico de las normas consrituciclnales no ranro
.rear un orden para una mulciplicidadabsrractade sujeros,cuanto, fundamental- Por su parte, la sociedadascendíaal Estado por medio
mente, pa¡a u¡a dualidad compuesradel Esradoy de la sociedadnaciooal_Por del sufragio, ptoduciéo_
dose ¡si un circ-uitoperfecto: el Estado, co-o uaub"ao,
consiguienre,io que en última insraociasea el orden jurídico-consrirucional d. ue., cre"b_aia'scon¿icio_
será ne\ smbienrales.de sociedadpur mediación de la ley
resultadode la dialécricaenrre ambos términos, la cual es dependiente,a su vez, de _la a l, qr.,." ¿.f
pfln(rp¡o cte t¿ teglltddd. queddbdnsuieros sus órganos,a la vez que "ir*¿
la estructura que en cada momenro histórico adquiere la sociedady de las funciones la ley era
esrablecr'dapor la representacióo parlamentaria, rJe modo que
a ser asumidas por el Estado. Y en este sentido estoy de acuerdo con la tesis de J. rambiÉn a rravés de
esre mec¿nismo I¡ sociedadse configuraba como r.,nsis¡ema
H. Kaiser de que <la cuestióo consrirucional que el siglo XX oos plantea, la ordena- autorregulado dentro
-"-1.j,*( rbtecidaspor ta Constirución,lo que , bien
ción de las relacio¡es del Estado y de los inre¡eses organizados, es en el fondo la ::r:::::^" que muy simptifi.
crormente- puedeexpres¿rseen el siguien¡egráfico:
misma q$e la cuesriónconsrituciooaldel siglo XIX: la relacii¡nde Estado y socte
dad>'. Pero hay que aclarar que si bien los términos son los mismos, son en
cambio bien distintas sus esrrucruras,sus funciones y sus límites. Consecue¡remen-
te, enrendemos que la cabal comprensión de nuestro tema exige una referenci¿ a
los cambios de las relacio¡es eorre Estado y sociedaddesde que se forma el Dere-
cho consrjtucional hasta nuesrro riempo.

de la.represenmción políricatiene unadecisivaimpo¡taocr¿

2. SOBRE LAS RELACIONES DE ESTÁDO Y SOCIEDAD ,^ ^l:.-,1-:""tttl*:tón
ra esfrucru¡arealo imagioariade lo representado, comose muestrae¡ los distiotos
.:::::*ii,n.esr.r menral,.corporariva,democrárica
::::|-._ -::f ,in ui..,i* up.r".ion,
A) I-A ETAPADEL ESTALn Y DE LA SoCIEDADcoMo Prurrp¿rrdrsr¡, de p¿rtidohegemónico, etc.Eo el tipo de sistelo cons-
DOSSISTFM¿S i :,::ll::*:I*
tltucronalque nosinreresaen es¡emomento parria
AUTORIII,GULADOS se de dospremisas:la unidade
:
I
El l)erecho consritr¡cion¡lclásico-de cuyosprincipios ¡od¡vía esramossusran- 1 ,;;f ,f;:::;: ?'lI::,"'"'-**''"cbe
A'r'¿'2e¿s ¿entah'|en1e24'ts'4,t'eni¡'
'
' E:Fo¡rhoÍÍ, Rab¡ttta ;n Was¿et. Silú8.f,, pp ,a s
¡ H. Xu;.., 1;, f"pl¿tent¿tiol ary¿ib'et¿l rnteleJJen,Re ín,19t6, D. l0B. r Vid. E. ca.cía
de Enr€¡ria, Re,ot..ión h¿ietu .oñ¡e%?o¡á¡e¿, M^¿rid. r9j2.
i'A¿a¡n;tudción
I
16110 j
t68t
 DELESTADOCONTEMPORNEO
LASTRANSFORMACIONES LAS ORGANTZ CJONESDE INTERISES Y
LA TEORIA CONSTITUCION L

indivisibilidad de la nación y la estructuració¡ individualista de la sociedad: sus -:"T *s. principiosfunoameorales, pasarona se¡ co.¡srirucionalizados
únicos componentes reconocidosera¡ los individuos o, para decirlo con una expre' pnme¡o"leo Ia Constitució¡
:llljol
mexicaaa de Igll y, mást".d.,.., los i..,.r
-y ha- gxie¡on_ala primeraguerramundial,con to *"t ," r"..i-
sión de la época, la <uoive¡salidad de los ciudadanos". C-onsecuentemente .ornoi"ür"d", e",",
blando en términos generales y tendenciales- la representación tenía, de un lado, do no sólo garantiza¡el ambientedel sisremasocial,"rt"bl"..
sino tam*1. i"i.*""¡.." ¿r
carácter individualisr¿ y, de otr¡, caráctel total pues, como es sabido,cada diputado reguladoresjurídicosde los desequilibrios,;l;i;;:';;;""
i"-llil::1.* p^:mos a ocuparnosdel marcoeo quesedesa..ol"n ..,".
representa a la nación enteia. Cortelativamente a ello, sólo se considerabaocomo
i_r::lfT.i."*,
lis retacrones entrelasorganizaciones
legítimos los iotereses parriculares de los iodividuos, acciooadospor los individuos, de in¡eresesy el Estado. ".*u,-"n,.
y el interes colectivo de la nación personificado por el Estado,p€ro no los intereses
de las organizaciones. Por tanto, ¡o había ni podia haber, dados los supuestosdel
sistema, una representación de los grupos intermedios, entidadesdesconocidastan-
ro por el Derecho y la praxis constitucionales del tiemPo' como, al menos en los C) ESTADO
Y SOCIDADENNUESTRO
TIEMPO
primeros tiempos, por la realidad histórico-social. Cierto que había clasessociales,
pero la clase burguesa núnca ha tenido interés en proclámar el carácter clasista de la sociedad.y el Estado,tanto en los paísesindust¡ializados
Ia sociedad y las clases obreras eran rnás (clases eo sí) que (clases para sit, es -_ ,1i,:il-"*"
en tos paisese¡ curso de desarrollo,ya no puedendefi¡irse como
decir, agregadossocialessin conciencia todavía de sus intereses clasistasy sin cons- como doa ,ra,._"r,
cadauno de ellosautorregulado, sino como diosr;.,.rn", o, .á" L-Á, rr¡"o,"-^
tituirse en actores políticos de acción permanente; cierto que habia empresas eco- completamente inrerdependientes, vinculadosy condicionados|. ;;;;;.r"
nómicas y otras clasesde organizaciones,pero no es menos cierto que, normalmen- cientede interrelaciones, ...-
de flujosy reflujos.dá insumosy pr-odl.,.r, i"
te, no pretendían la acción, sino la inhibición del Estado; cierto tambiéo que se comoco¡secr¡encia -ra" qr",
de lascrecieotesy heterogéneas demaná""y
movían actores político-constitucionales capacesde influir en la composicióo de los te de la sociedad,asistimosa una tiansforiación p"r-
¿" i" "r,irnuiol-*.
cuerpos legislativos o de conseguir desviaciones de la legalidad de la Adminrstra' Estado,y, comoconsecuencia ñi,0" ¿.r
de las constan¡esaccionese ".,-nlc.."',
interve¡cionesdel Esta-
ción, pero tampoco es menos cietto que hasta la consolidación de los partidos se do, asistimosno menosa una rraosfo¡maciónest¡ucturrt
trataba de individualidades o de grupos de individualidades; cierto, en fin, que se d" lu.o.i.lul. Rlrult"¿o
de todo ello es la ¡endeociahaciata difuminaciónde
límit"; ;;;;;;.'.;.."-"r,
conocieron escandalososcasos de corrupción parlameotaria y administrativa pro- hastael punro que más de uno se pregunta
si esrar¡os a"f
movida por grupos de negocios,pero no es meoos cierto que, aplicaodo al caso una Esrado,ante su colonizaciónpo. p"i.,oo, y orgarizaciooes, "ri. """'i.f..;0"
distinció¡ establecidapor la historiografia francesa de nuestro tiempo, podemos ante un nuevoleuda_
lismo,ante unaradicalconfusiónáe Io púbúcoy"lo privad.
decir que tales acos renían carácter episódico (é!¿nementielle) o, todo lo más, á, *"ra" -"""r,., fr"y
que plantearseel problemade si lo que dadala
coyuntural, pero no rodavia esrructural.
situación i"ri."a. p*
Estadopuedetodavíarelacionarse conelcon."pto t."a;.;on"il. ".,r"f-."
r.,"a..'.r *
en toro coelodistinrq una entidadorganizadaque "rr"
sólo en ;;"."nro
generales denominadacomo Estado6.pero dejemos "i.,d;;;;
B) LA TRANSICION ar," ,"rnu * ,i r*rurr ¿.
simple formulacióny pasemosa examinaralguÁos
a. to. .u.go! j" I^'...i.a"a y
del Estadoen nuest¡otiempo,como ma¡copara
el problemadel presentetrabajo.
No podemos detenernos en las rectificaciones que a lo largo delsiglo xIx sufre
la imagen del Estado y la sociedad como dos sistemas aurorregulados,ni rampoco
De gue estamosanre un nuevo ripo de Estado_del
que probablemenreno
poseemostodavíala teoríaadecuada_es
en la praxis de la inte¡ve¡ción estaral para resolve¡ disturbios temporales del sis' muestrala profusiónde nombresusados
para designaraf Esradode nuest¡oriempo:
tema socio-económicoo para crea¡le mejores condiciones ambientales (política de V"t¡rr" St.t", nrria"-rü"f, ¡.."¿.
fomeoto, aduanera,etc.), ni, en fin, en las medidas de política social destinadasa la do,manaser. Esradode parridos. Esradode asociaciones
11:ll l::':ll':;,t.:, u or.
mejora de la situación de las clasesmenesterosasy, con ello, a la neutralización de q",,,-.,."i.r tyeÍo.trt4enltdat),etc. po¡ mi parte, y con refe¡enciaa los Estados
democráticos neocapitalistas,estimoque t" a"sign"iióo -¿.
las ioclinaciooes revolucionarias, medidas todas ellas qüe significan los aumeritos ¿" ¡.-
tadosocial,,sin I'.rj¡ricio,comovetemosmás "¿.*"1".J-l"
de los reguladores estatales en la sociedad. Nos limitaremos a recordar que la a. uiiii;;;;;J;-^"_
"¿'el".,te,
O"* desigoarciertasdimensioneso aspectosparcialesde dicho ripo
acumulación de estas medidas sufrió en algunos sectores un cambio cualirativo de
;::::
, D"d" s€ manrieoc al nivel de geoeralidad y de r€ndencias ¿omi.anres. no
C".
"."t,- "oálisis
ñerece la p€na que nos <np€ños de la presencia de {dignidades, y rÍí*¡as represenraciones corpon- -.
tivas e. lás Cámaras A¡tas de al$nos páis€s eu.op€os. restos de un pasado y fenómenc qrraños a los ¿e.t,¿, .iecaetb.bdJ,.
5-1.-':lrt Munich.
re7r.p.rr.
suFuesros básicos del sistema consrirucion¡|. Y ' d .s u p r ¿ .p p"::1,.q.
t r o l - 1 6 5 4 ,m i
t r a b á i o. E t E s r a d o, t r i a t , s u s¡ m p t i c a c ¡ o n e s . .

1642
168j
 DELFSTADoCONTIMPORANEO
LASTRANSFOR}'ACIONÉS LASORGANZÁCIONES
DE INTERTSFS
Y LA TEORIACONSTITUOONAL

a) la reet lación ¿e ta tociedad pot el E*ado conocidos -como el carác¡er técnico de la legislación, su exrraordioario
volumeo,
zu ¡ecesidad de flexibilidad para adaprarsea lis condiciones cambi.ntes,
En todo caso, oos encootlantos con un Estado que juoto a sus objetivos rradi- e.c._ pro_
duce como ¡esultado uo aumento de la función legislativa del
cionales " ha asumido: ejecutivo, paraleio al
decrecimiento del papel legislativo del parlamenio. Además, ránro
la cJmplejidad
)) La g^t^^¡ia de la estabi[dad de u¡a sociedad aceonütdame¡te dinámica y ambiental (y concretameole la comptejidad, heterogeoeidad y
u.gerrciu ie las de_
compleja, lo que exige, ent¡e otras cosas, la reducción de la lucha existencial y comota compleiidad
de tastuiciones^.., i."Álua,.
global de clasesa una lucha agonaly eocapsuladaen conflictos limitados dentro de T,*:]T11*:T, po,
et ¡:sraoohan conduc¡do a queel sisremalegislativo
mismose hagamáscomplejo,
¡amas industriales o de empresasespecíficas;el accesocrecienle de las masasde Po_ complejidadquese rnanifiesra,de un lado,in la rnultiplicidad¿"io"
i.r",r"_..r,o"
blación a los bieoes de consurno y de uso y, coo ello, la dismi¡ución, al menos en legislarivos(leyescuadro,leyesprograma,leyesmedida,leyesde
plan, etc.¡ y, de
apa¡iencia, de las diferencias entre las clases,contribuyendo, así, a la creación de ol":',,1"0 de acroresque intervienenen l" etabor"ciónáe tos p,.ryecro"
nuevos módulos de estratificación social; eo uoa palabra, el Estado ha deiado de ,.^,:i^,,:-l.I
re8lsraÍvosy en ta que,en todo caso,riene una imporrancia
crecientey aaa""u.r"
considerar a la srxiedad como un sistema estático, cuyo equilibrio sólo se mantiene no ya la recooburoc¡acia r como un rodo,sioo los
distintos grupos tecolburocráti-
si permanecen inmutables ciertos valores y rtollri Patu cooside¡arla como un sis- cos. Me¡ecellamarsela areociónsobre el hechode qo..í
oi., n"iÁo-r.ooog"r,
tema dinámico que maotiene su equilibrio precisamente a través de los cambios de como lo.es el de nuestrotiempo, tanra o más importaociaq* i.v.rlioo,rrn.n,.
valores y situaciooes,Io que exige una constante y compleia acción reguladora por d¡cnas la tormulac¡óny operacionaüzación
rrreoe de policiet o aaa.","giuafa..,," u
parte del Estado; ir) en correlacióo con ello, el Estado se respoosabiliza de garanti- l¿scuarcs lasnorm¡s¡uridicas rienenfrecuen¡emenre c¿rácter anciliarlporeso,no
za¡ aquellas condiciones de la existeocia individual que oi el individuo oi la socie' es uo azaf que,sln periuicio de cooservarcodala imporraociaque
dad pueden asegurar por sí mismos (sistemas de servicios sociales,fiscalización de mereceen la
dogmáticajurídica,la posicióocentral.queunr.. o-pubu
lo.rJ"fo-J.'r.y r"
sisternas orgaoizativos sin cuya mediación es imposible la vida actual, etc., en uoa reo¡ia del Esradoriendaa ser sustituidapor el cor,ápto "f "r,ru"
a" a".i"iJ.r,'igl,-ur
J.t qo"
palabra, lo que Forsthoff designa como la (Procura de la e¡isteocia>); iii) nada de un c,so.parriculacy como en el Er,uao -_"1
jlrlar q,.. .n
lo dicho se¡ía posible si el Estado no se respoosabilizara del fuociooamiento y il:.:::
ras gr¿nqes :*ian la
empresas-'- decisiónrealriendea dispersarse a lo largode laslrneas
crecimiento global de la economia nacio¡¡al,y, eo fln, irt) comoquiera que la tecno- de la, recnoesrru*u¡a,se desp¡eodetambién de .rL .""rru-i."iá li."t,oo ¿"r
logía es hoy Ia primera fuerza productiva y la base de la defensa oacional, el Eslado papelde la tecnoburocracia comocentrode poderjunro "rot CoUie.oo
ha de asr.¡mir una parte muy considerable de los programas de lnvestigación y to y, por taoto,como recepcorde demandasde las org¿niz¿cionesfaiiartamen_
Desarrollo. Para af¡ontar estas u otras responsabilidadesextrae de la sociedaduna de i¡re¡eses.
parte coosiderable (en los países industrializados, algo más de un 40 por 100) del
b) I¿ reg ación del Enad.opor la nciedad
PNB, que redisrribuye en la sociedad eo fo¡ma de servicios sociales,de gastos de
sosrenimiento del apararo estatal, de obras de infraestoctura económica,de opera-
.Veamosahorael problema desdeel ángulode la sociedad.Es cla¡o que si la
cionalización de l* policiet estatales,etc.; y ha de proceder a planificar, bien que accióodel Esradoes decisivapara los inteieses,o.i"t"r,
¿r,*,1"lrl;;r, ,,." ..
dent¡o de una economia de mercado y, pot tantoi en forma más indicativa que tratar de influir permane¡teme¡teen los /o¿ldonde
se toman o,a
imperativa, pero que, en todo caso, tiene importantes co¡rsecueocias para los acto- lasdecisiones. como dice_Morgenthau con ¡eferenciaa la actividad"p".-io""f¡r""
e'conómrca: *La
res del proceso económico. A ello se añade que el Esrado es, per se,la org DizacLón esteraeconómicaha perdidocualquieraurooomíaque ruviera
en el pasado:est¿su_
económica m:ís fuerte de la sociedad nacional: el más imPortante de los clientes y jera al control político y-trata, a su vez,
de ..r,r"i"; i;.;;;i;""í*ri,i._. **
el más poderoso de los capitalistas. En resumen, el Estado, en función de sr¡s eocontramosen presenciadel ¡evivir de Ia verdadera
economíapolítica...Dadoque
objetivos, de los métodos Para realizarlos y de los recursos de que dispone se el Estado(Goaernmetzt)ejerce\rn er¡ormecont¡ol,limitación
económica,la capacidad
y a" lu .,riau
muestra como el regulador constaote de la sociedad. para influir en las decisiones ..o.,¿-i.",".ai-uto
;;i-C;;.."o..
convie,rteen un eleme¡roindispensable de la comperencia
I-as funciones aludidas tie¡en coosecuenciasimPortaotes sobre su estructura. p". U.-"*¡.1 *""¿
Jamás se ha legislado taoto en la historia como legisla el Estado de ouestro rlempo,
pero a diferencia de lo que sucediaen el legislativo clásico>,la legislación
j *i ::";..:".Hil'"T.T{;".'T.i;;:,.1'i::"
ili;?ill,T, "i

"Estado cspccrc)se.naga valer rrene que esta¡ representado-daodo

como instrumento de intervención riene manifiesto predominio sobre la legisla- a esta palabra,por
aho¡a, un simple sentido sociopolítico y no jurídico_,..
ción como orden para la acción, lo que jl¡nto coo otros motivos suficientemente deci¡, ha á"-fo".".,"
o Wd.^l *,-u*A r te.4o./4¿ü)t ortu, e,ú;rot. y¿ cit.
s Hoy oo siemp.e €ficazmeorelogrados,como lo muesrcaen much¿sPi'¡es el de$eoso de ¡t .t;t^
.rhe New Feudar,sm,,en H. s. Karier<eá.),nbe pot,nar or.rer, Núeya
seguridadp€rsooaly del tuncio¡amientode ciertosserviciostradicionaimenteesra.aies. l;i; T"j3i*""
"..i.
t684
 LASTRANSFORMACIONES
DEL ESTADOCONTEMPORANEO LlS ORGANIZACIONES
DE INTERESES
Y LA TEORIÁCONSTITUqON L
capacidad real para hacersepresente en el centro de decisión. Aunque ulteriormen- designado como tbe p*btic pii.)¿te conplex o como <pluralismo
te volveremos sobre el problema, recordemos por ahora que la configuración de la de tas gtandes
orSanrzaclones|,
representación política es función de la estructura de lo representado.Ahora bien,
la sociedad del presente es una sociedadorganizacional rr, u¡a sociedadestructur¿da
en organizaciooes en la que ni l¡s objetivos individuales ni los colectivos pueden ]. ELSISTEMA ESTATAL.ORGANZACIONAL
conseguirse más que a r¡avés de las olganizaciones. Por consiguiente, a la media-
ción y frecuentemente mediatizació¡ de los partidos, se añade la mediación de las las organ izaciones de
olganizaciones como canal de accesode la sociedad a la participación en las deci- en, P:":.".1.
l¿s.de(rstones _capaces desempeñar el doble papel de influir
del Estado y de ser utilizadaspor éste para Ia
siooes del Estado, lo que quiere decir que, junto a los partidos, nos encontramos elaboracióny
operacionalizacióode rales decisiones,puede distinguirse
cor un actor político constitucional en el sentido defioido al comienzo de este enire: r) las constituidas
expresameniepara ejercer influjo a fin de lograr decisiones
trabajo. De aquí que se haya acuñado el concepto de Verb,indeJtddt (Estado de que favorezcaolos
Inreresesde sus mlembros y de neuiralizara aquellasque
asociaciones) ¡'?para designar el complejo resultante de la vinculación ent¡e la in- los lesionen,y rrl las
no consriruidas primariamente pu," ,ul ¡"Á"¡o,"ri"" p"r"
fluencia de las organizaciones en las decisiones estatales y el hecho de que el Esta- ::g^1"1..T3:::
orros oD,etlvos..los ";...",
cualesno pueden,sin embargo.alcanzarse
do necesita a algunas de estas olgaoizaciones: r) para forrnular sus políticas, que sin un ejercicronor.
matrzaoode tniluencrasobre los cenrrosde poder. Un¿
han de basa¡se en un conocimiento cierto de las demandas de las organizaciooes y federaciónde empresarios
o un sindicato obrero se.corrst¡tüyeo d.bin;rr.,r-paraejercer influer.i"
en una info¡mación económica y técnica poseída por éstas,de la que frecuentemen- ¿" f..
Inrereses de ta cotectrvrdad de sus miembros;en cambio,una empresa ""i""i,
te no dispone el Estado o que ofrece mayor fiabilidad que la poseída pot el Estado; se consrrruye
para la producción y/o disrribución de bienes
o servicios, p.; qr"
ii) para realizat dichas políticas: ni la paz social puede conseguirse sin contar con se vea obligada a actuar co¡staotemeote ante los poderes'públiaoa "l;;;;;.y.
la coo¡:eración de los sindicatos, ni una programación ecoriómica puede realizarse ao.rio,r.r" fu.r_
ción adjetiva de su susta¡tiva función econó-ic". i" pri_e^."
sin contar con cierras empresaso con las organizacionesrepresentativasde los l"f¡*i.'i",*".", ¿"
uoa.colectividad;la segundade una individüalidad. A;i,
del mi.."-rno¿" o". ,o.
intereses empresariales, y iii) toda'tia bay que añadir la forma de gou,'ernment b7 parlamentos esramentaresjunro a ros proorradores
-habl" ..p."...r,".r,". ""
JJ".il.,iuiau_
contrdct, especialme¡.tedesarrollada e¡ los Estados Unidos y mediante el cual la des, como las ciudadeso los caballeros, mi"-¡ro.'iJ¡i¿u"i". ,"ri, o. ,"
ejecución de ciertas funciones indudablemente públicas y que rebasan el tradicional di?nn.ar tene¡te¡, princi¡xs, duques, U"roo"., "" ,^.ilien
ámbito administrativo se contratan con filmas privadasil. Dados tales supuestos lr?p¡a y
acceso ,(.:pite
et n¡vet de accesoa los cen¡ros de poder esratal puede "r..j, "rl "t
puede geoeralizarse lo dicho por Forsthoff con referencia a la FtepúblicaFederal de tener como sujeto
luna.otgar.izacióorepresentativa de un interés generaliza¿"
Alemania: <Bajo estas circunstancias no es exagerado decir que las organizacrones a ¿a ia,".¿. ,r¿iU_
dualizado: <El presidenre de la General Motors"__iice ""
Galbrail_.;"r. o*"O.
y órganos constitucionales competentes... oo estarían en capacidad de cumplir las establecidoa ve¡ al Presideote de los EstadosUnidos
cuanao r'i.i," W"'"t "iingan. lf
fuociones que tienen asignadas sin la cooperación o al menos si¡ la lealtad de las presidente de la General Electric riene de¡echo
a ver al Sec¡et".io a" ñ.'i"i*, y
organizaciones. En otras palabras: el Estado está obligado a compartir su poder con presideote de la General Dynamics a ver a cualquier
general. El gr".,;.ro indirridu"l "r
las fuerzas socialesorganizadasr '4. no tiene similar accesoal Sec¡etariode Agriculurra;
ei derallis";;;;;;J;
Con esto esperamos que haya quedado relativameote claro lo que hemos afir- entrada al Sec¡etario de Come¡cio. Seriaáe poco """.
valo¡ si f. *rü. U 1o1"..".¡"
mado anterio¡mente respecto a la difuminación de límites ent¡e el sistema estatal y .1,,:, Ol*. ser efectiva y perm¿nentemente inftuida
l,1Yl.i por orra organiza-
el sistema social y que arrastra consigo la falta de un criterio claro para distinción rfur¡, rrrnamos que nos eoaonrramos ante un nuevo
ordo dignitati¡ si l>ien
entre lo público y lo privado, entre las funciones y los pa¡rles políticos, de un lado,
y las fuociones económicas,socialesy culturales de otro, fenómenos a los que se ha II ciertamenre m:is flexible que el bizaotino o el de lm

j"..1,"^::":^']
(,,un;.rr/que son-lU]"-:T,g*"
organización
orones-
inftuir en una gran organiza_
",, tas grandesorganizaciones.puede las que más s. oen afe-crad"s

i oecrsrones.esiarates Lo. lr"

para la consecución
" vid., entre otros,IC Boülding, T¿¿ O¡gznization¿tRetolltio4 chicago, 19t3. P- F. Drucker, de sus fines organizativos,y il qu,epara la
Tbe Age ol D;lcontin'.irf. Gtideliw¡ ¡o o* Ch¿¡C;"8 So¿i¿t|,l.oo&4, t969- Y el tmbaio .Sociedad tormuhción y desarrorrode sus poríricaser
Estadonecesitamás de ra cooxración
orgár¡zac¡onaly sistemapolírico', supra,pp. 166t-1677.
': Vid- H- N. Vambách, Verb¿detüt 'd Póde;enol;gorol,S.ltt$att, l91l. H. Hi'b€r, Sre, t/n¿
Veú¿,¿¿,'Irbir9z, D2A.V. \getBr, Spdnnnqe*n¿ Kr;¡lte itn &'er¿e4tche" Verlatt'ng!rytte,n,
II u: ras granoes.organeacrcoesque de las pequeñas,
cta, sin necesidadde apoyarse eo datos empírico_claniitativo.,
se puede llegar a la consecueo_
?" lo. tu-.'n."na",
Stutt8".t, 1951. I organizaciones no sólo esránen siruaciónpii,rilegiadapara i"fl;t.;;;;;:¡r,.".,
11Vid. v. R. Heym¿n, .Gove¡nm.m by Contraci Boon or Boner?', en C E. Ha*ley y R. C. estatales,sino, además,de que el ejerciciodi tal
iriflueniia es vital pur" no .oro
weirt atb led.), A¿,"i¡irrdite Qrenkn' ¿n¿ Polirical An¡ue¡', Nnela Yo*, rW. -ü-K "if""
tA E. Eorsúoff, De" Stet..., p. 121. c-r¡rai,l', ¡.o ,om;.! a,r¿,be psbticp,t?or,, Boston,1971,pp
49 s.

168ó
I r,87
,:¿'
 LASTR-{NSFOR¡{ÁCIONES
DEL ESTADOCONTEMPORANEO I-tS ORGANZACIONES
DE INT€R¡SESY LA TEORIACONSTITUCIONAL

han de reaccionar, sino que han de acciona¡ ante el Estado, hasta el puoto, insisti- 2. Si¡ necesidadde entrar a determinar las misiones lespeclivas
de ros partr_
mos, de @nverrir ral accióo eo uo factor constante de su gestióo. Lo que constiruya dos y de las organizacionesde inrereses,baste decir para nuesrro
objero que <onsti-
una gran organización no es fácil de determinar, salvo eo el campo económico tuyeo dos subsistemas unidos por relaciooes de ¡erio¿c¡ión.
Simptiiic.riao tas co_
donde los datos son c_uantificables,aunque varían según los aflalistas los íodices a sas, rales relaciones pueden especifica¡seesquemáticamenre
del niodo siguiente:
tomar en cuenta. Desde un putto de vista funciooal coosideramos como grandes
o¡ganizaciones aquellasque son capacesde gene¡ar fuertes aPoyoso P€rturbaciones i) I-as organizacionesde ioterescs proporctonar¡ a los
pa¡tidos ¡ecursos fi¡an_
al sistema político, económico y social, sea permanentemente, s€a en unas co)'untu- cieros, ayuda técnica para la formulación de sus programas'y,
_""a"-a" agr"a,
ras dadas y a las que, por taoto, hay que procurar satisfacet en sus demandas. casos(como los sindicatos y organizacion", p"rro.rul" y "f
áaur
toral- "gií.otu.¡,.r., "t._
Nos encontramos, así, con dos oiveles dentro del campo organizacional. El uno,
coosriruido por las graodes organizaciones con accesoPelmanente a los ceotros ii) Los pa.idos p¡oporcionao a las orgaoizaciones
de inre¡eses la inclusión en
efectivos del poder estatal; el otro, constituido pot tor¿t le rerle, es decir, por los sus p¡ogramas de alguna de sus demandas y en sus listas
electorales u
sus miemb¡os y, en todo caso, sirven de vehículo aa
individuos y las organizaciones meoores, las c_ualessimplemente reaccionanrPero "ig,r.ro.
a",.a f"a orgunir_lorr.a y foa
no rienen inici¿riva de acción frente a las policiet estatales;sus intereses puedeo sujetos jurídico-constirucionales (parlamenro y Gobieroo)
irr"rii¿* ?"r"-"r^""*
quizá no ser loaalmente desconocidospor las instancias del Estado, Pero si t¡eneo de competenciasdeciso¡ias.
menos posibilidades de hacerse valgr. De nuevo nos vieoe a la mente u¡ra arlalogía iii) Ia vinculación enrre ciertas orgaoizaciooes
con la constitución estamental: para esa constitución los estamentos políticos, es de intereses y los parridos se
expresa frecuentemente en la <unión personab,
decir, aquellos estameotos sociales coo derecho a participa¡ en las asambleasesta- es deci¡, los dirigeotesie los par_
tidos son, simultáoeamente, dirigentes de la" o.!""i"".io".",
mentales e¡an, como dice Hin¡ze, los estamentos capacesde grandes preslaciones ,i.r,?o ui., ioo,"¡nu
oerermlna¡ en cada caso si se t¡ata de._unacolonizació¡
económicas y milirares (la nobleza, el clero y la burguesía de las ciudades); Para el de las organizaciooes por"
los partidos o de una comunidad equilibrada de
sistema eslatal moderoo, las organizaciones con derecho fácticamente adquirido y inre¡eses.
reconocido soo las grandes orgaoizacio¡es capaces de ma¡tener y reproducir el iv) El subsistema de los partidos se adapta
,. . al subsistema organizacronal oo
sisrema politico del oeocapitalismo. sólo incluyendo sus p¡og¡amas demandas ie ru, org^"iru;io.,"3,
_en .'i.il..ur'uien
por otros procedimienros, como, por ejemplo,
En fin, tanto el crecimiento de los poderes de la tecnoburocraciacomo la roter- constituyendo f."..io'o.. i"rt",,',..r,
rarias.enlre distincos partidos para defenáer los
vención de las organizaciones en elpr(reso estatal se sustenta en u¡ nuevo Princi- inrereses po;;i;d;-;, .,.r,."
organizacio¡es. Y, a su vez, los intereses pa¡ticula¡izados
pio de legitimidad inherente al Estado manager y gue si no rigurosamente procla- de ias o.gJ-ii;.r". t
de adaprarsea la necesidadde los panidás d. p"".i";; ".,
mado no por eso es meoos seotido. Nos refe¡imos a la eficacia como priocipio de ;;;;;?;;;;;;, g"""_
legitimidad, es decir, a la capacidadefectiva para satisfacerlas crecientes demandas
que le plantea la sociedad. Este.principio -que no excluye a los otros, sino que
¡o se ¡ep¡esentan al Escadocomo uoa entidad
puede convivir junto a ellos- encierra eo su seoo un ouevo P¡incipio de autoridad: ,.
y _1_--t::-o:t""tr"cio¡es
monocentrrca o como una personalidad jurídica unificada
la ope/ational ¿utboit! o <autoridad funcional>, no basada en una iovestidura unitaria, sioo como un sisrema
Beoera un produco posirivo o negalivo-para los intereses o.guoiru.rorrut..,
juridica (aunque puede ser fortalecida por ésta) sioo en el conocimiento de la lega- -9lf
s¡stema compueslo ¡rcr una pluralidad de subsistemas y
lidad objetiva de las cosas. de ao^pá"rrt.", .".r,o,
como aquellos donde puedao tomarse u operacionalizarse
las decisio¡es cr.¡nc¡eras
que les iAteresen. pero a un nivel muy generalizado
Vamos ahora a tratar de desarrollar un sencillo modelo del sistema resultaote: de análisis ."ü ai",rngul.
en_treel Pa¡lame¡to, el Gobieroo y la recolbu¡ocracia.
a""q;i", .;g""ll.i.*.
1. Las organizaciooes pueden estar entre sí en relacionesde cooperación, he- ¡engan o<¿sionalmenteaccesoa las comi¡ionec .,.¡,_-^_'_;-- _..^i_ ,
gemooía y comp€rencia. Eo la adquisición y manteoimie¡to de la posición hege- quesuinfluencia pu.r"-.",;',:l':;ii;:'rlillllil,i'j1i" tJT:":'JTT:
móoica por parte de uoa organización Puede tener urra imPortancia de primer "" "r
panidos o de la movilización de la opinióo pública.
¡r¡¿. jir..,"
ordeo su capacidadpara influir en la formulación y operaciooalización de l¡s deci- ,"
el Gobieroo, al que también pueden influi. p"r.f",
a* ,L.--;;;;;_ ", "..i¿""..¡."
i, ,_,
siones estatales,así como también tal influencia sobre el Estado Puede ser utilizada su campo permanente de acción son las recnoburocracias
que se eotienden ",melor
para favorecer Ia posicióo de una organización en el juego comPetitivo interorga- con los represenr.rnresde las grandes organizaciones
q* L. f". p;.,,da., rarOn
¡izacional. En ¡esumen, si bieo el Estado recibe de las organizaciooes insumos que p.i pr.rede
emirirseIa hipóresis
l" i"l dequea ."diau ir" ."
operan sobre su estructura y fuotiones, a su vez la esrrucrura del sistema organiza- zac¡ón del Estadodisminuirá "."n,i.-lriirro.r., i_
el influjod-elos partidosp";t;;;.;;'".
cional esrá decisivamente condi(iorlada por la acción del Estado. organizacionesde intereses. ,,

1688
r6a9
 DEL ESTADOCONTEMPORANEO
LÁSTRANSFORüACIONES LASORGANIZACIONES
DE INTER¡SESY LA TIORIA CONSTITUCIONAL

El gráfico que sigue tiene por obieto mostrar visualmente uo sistema ¡rosible
en el cual los partidos, las organizaciones y los órganos estatalesestáo unidos Por
relaciones de acoplamiento o retroaccióo, es decit, en Ias que el producto d€ uno es
insumo para el oiro (asi, por eiemplo, la finaociacióo de los Partidos Por las orga-
nizaciones de i¡tereses es producto de los segundose insumo para los primetos; la
información que proPorcionan las organi¿aciodeses insumo para la tecooburocra-
cia y las decisiones de éstas son insumo para Ias organizaciones; las decisiones
gubernamentales mn producto del Gobieroo e insumo para la tecnoburocracia,cu-
son, a la vez, insumo para el Gobierno). En aras de la simplici_
los
"s.ro.u-ierrto.
áad sólo incluiremos en el gráfico las relaciooes de acoplamiento entre las organi-
zaciones y los partidos, de un lado, y los órganos estatales,de otro El cuadro de Ia
izquierda muestra la sociedad global en la que se alojan los partidos (PP) y las
organizaciooes de intereses (OO) El de la derecha representa el Estado, en el que
." Parlamento (P), el Gobierno (G) y la tecnoburocracia (B)' Las lineas
"loi".t.l
fuertes represeotan las direcciones principales de influencia y las débiles las de
menor importancia. Así vemos que si bien las organizaciooespueden influir direc-
tamente e; el Parlamento, sin embar8o, su influjo principal lo realizan por media-
ción de los partidos, y que si bien la tecooburocraciaPuedeestar circuristaocialmeo-
te e¡ coota;o con el Parlamento, sin embargo, su relación de influencia sobre éste
oasa normalme¡te a través del Gobierno. Fi¡almente mostramos cómo los resulta-
áos (R) del sistema estatal oPeran, a su vez, positiva o n€gativamente, sobre la
sociedad slobal.
tiempo. Viendo el problema desde ta perspectiva jurídica aos encontramos anre
una especie de <derecho adquirido> de algunas orgaoizacionesa vetar y a promo_
ver decisiones estatales;nos encontramos con el ienóme¡o que G.
¡elíi.,ei< oeoo_
minaba <poder normativo de lo fácticor o con el pro.eso, sotre el que H. Heller
llamó la ate¡ción, de la conve¡sióo de lo excepcional en normal y de lo normal
eo
normativo. Estamos prácticamente frente a unos <derechossubjetivos, no deriva_
dos de ninguna no¡marividad jurídica objetiva, pero no po. eso menos eficaces;
frente a unos de¡echosque carecende validez formal, peroque no por eso dejan
de
tener vigeocia, pues.si a ciertas organizacio¡es se les negara el der_echode veto,
de
audiencia o de participación en las decisiones públicas lo co¡siderarían como
u¡
e¡aue¡to, como u¡a lesión a su derecho, como u¡la ruptura de las reglas de
¡uego
sobre las que se susteota el orden político constitucional.
Sieodo así las cosas,parece que fuera necesario:i) disciplinar instirucionalñen-
re a estos actores que tan decisiva importaocia tienen para la acrualización
de la
consrirucióni r) rransformar la operational d&rhoziT eo autoritad jur ídical iii) re-
ducrr el pturrl¡smo sociala la t¡nidadinsritucionalesrataly. con ello.
objetrvar,es
decir. someter a las reglas del Derecho consrirucional a.r..ho. lub1",,uo.
adquiridos. No es, pues, sorprendente que se hayan realizado "io. varios
iotentos para
conse8ui¡ estas finalidades, en los cuales no vamos a entrar en detalle. pero
sí
consideramos pertineote deci¡ uoas palabras sobre el significado ¿" t"t""
in',".r-a,
El máximo ensayode institucionalización de las organizacionesde inrereses
.1.
-dentro
del régimen democrático- está coosriruido pá. h irr,"go.ón d"
ru.
representanres.enun organsmo parlamentario, como el Seoado de
Baviera, o pa_
r¿parlamentdr¡o. como los ConsejosEconómicosy Socialesde varios países,^.No
es nuestroobjero h¿cerun¿ críticadel funcionamientoprácticode est; insrjrucro_
n... en general no parece haber sido muy positivo y que, en todo caso,
. :u:, es
va¡iable de país a país sino que vamos a limita¡nos un", ba.u"a a*t"^,""..
¡eortcas. "

Ante rodo, la idea de tales Consejos reposa en una trans¡rosición de la

idea de
represeoración político-constitucional del siglo xlx a supue;tos
¡adicalmente dis_
tin¡os. Con arreglo a dicha idea de represeotación se representaba
a una totalidad
(ra nacton) y oo ¿ una pluralidad de parcialidades;
su función era actualizarun
rnterés general latente en Ia sociedadque se ptecisaba y esclarecía
en la discusrón
parlamentaria bajo el supuesrode que la ley era priÁordialmente
rario e, non
,otrntar y.en Ia creenciaen que habia unos valores objetivos que
servían de refe_
rencia en los que coincidia Ia pluralidad de los representantes.pa¡tiendo
de esros
prrnc¡prosbrense podríaafirmar que e¡a Ia unificaciónde
los representantes en er
v¿rtamenro la que constiruiaen unidad de acción política
a la pluralidad de los
4. SOBR¡ LOS INTENTOS DE INSTTTUCIONAUZACION
|i S"¡." r." r..-- ¿. insritucionalrdón
dc tosI,oposd€ inre.eses vid.M. Detrinod€ pa¡a(ios,
rEr pluralismoa Dive¡p¡rlameotario,, en pot;teü
De todo lo dicho anteriormente, e incluso de la p€rcePción inrDediata del rnuo- .(ca;cas).rv, rqzi, pp. ¡¿ *"'i,"J¿,,.,.e."
enúe la insrirucionalizacó¡ pa¡aF.rtamenta¡ia
do en torno, Patece que queda cla¡o que la ParticiPación de las organizaciones de
intereses en las decisiones estatales no sólo es un hecho' sino que es parte de u¡t
i1s-co¡,su,,ircr
€i,s,i¡u(^;t;;^,,t";",,*-,!#Í?-;ijil::1Xil1'ü¿::fi:1il::"1,
¡o-rtucos,
srupos parram€n'rios pruripaftid¡srasconstit'idos parara deLosaae .n i"te.es i"s as"__
mecanismo necesariopara el funcionamiento de la sociedady del Estado de nuestro breasy repres€oraciones.orDo¡ativas). f

1óm
I691
 L{S TR]TNSFORMACIONES
DEL EST DO CONTEMPOR,TNEO
LAS ORGANIZACIONESDE INTER¡SESY LA TEORIA
CONSTITUCJONAI-
representados.Pero eo la llamada ¡ep¡esenracióo de intereses a través de los órga-
nos parlameotarios o paraparlamenrarios no exisre ni se represenra un supuesto si y otros no, unas ciudadessí y otras no; ti.1que las
::l:::::j11.:,11. represenradas
organtzacrones :stamenros
interés general previo, iocoado aunque no aclualizado,sioo una pluralidad de inte- so¡ las.más imporrantes para la esrabilidad y repro-
duccióo del sistema, del mismo modo qu" .., lu .orr.,i-.ó"
reses subyaceotesya pleoameote actr¡alizados;no hay tampoco la gaÍaotía de unos .rr"_
mentos presenres eri la asamblea erar¡ los capacesde prestaciones "r,"_""]"i,""
valores que promuevao la coincileocia como no sea, eo el óejor de los casos,la militarcs y eco_
oómicas. al reino y los que podían caus., lás m"yo.is -"ffi.,á,
estabilidad del sistema, y para ello, la necesidadde actuar más por conseriso que ,i'."y. e.- f.
dife¡e¡cia_consisteen que en la constirución estamenral, por
por la afirmación unilateral de inrereses. No hay convicción de que de la discusroo earu,
una sociedadadscripriva y una economía agraria, en la que "*,arrioou "oora
salga la luz de la razóo, sioo que más bien se la concibe como ur¡a ví¿ para la se fiiaban por siglos las
relaciones de podet, estaba claro quiéo hobía de est". r.pre...i.¿o.
afirmación uqilateral de un i¡te¡és o, de oo ser posible, para llegar a un consenso. ñ"o .. ..,.
caso eo una sociedad iodust¡ial acentuadamenre_ dinárniL y basada eo los logros ",
No queremos decir que oada de esro sea ¡ecesariamenre disfunciooal, si¡o sim-
efectivos, supuestosbajo los cuales _y au¡ limirándonos a lás
plemeo¡e que no coincide con los supuestos clásicosde la representación. oiartar"aa, .aorr¿o,r-
cos y sociales)- es dificil dererminar qué inrereses,medianre
quJ *g"iir".rorr., y
La representación decimooónica partía, además,de la idea de la unidad sustan- enqué.proporcióo handeestarrepres;n,"¿o., -;í"r ron io, ftI J.?."."p".ia"a
cial (no de la identidad) entre el representante y el represeorado,pero ¿quéposibi- deconflictoy pueden proporcionaiinsumos posirivoso neguriuo.qo"
reproduccióndel sisrem¡. cuál es el peso especificode u l"
lidad hay de unidad sustaocial er¡ la ¡epreseoración de unos intereses particulariza- "f"ar"r,
.raí g*po i" ;,"r.r,
Tandificil o más que ello es es¡ableci¡ un 6nr.;o .,..
dos? Lo cierto es que tales Consejos no pueden represenrar la rotalidad de los *y" u.r,"",.
intereses de la sociedad,oi siquiera los más generales.Y ello es asi en virlud de u¡ flexible para adaptarse a los cambios que se produzcan ".,.íc,*'.u "*'io
eo la so.i"dJ v u-l¿..^rro-
hecho sob¡e el que se ha llamado la atención y que, por lo demás, es notorio: llo de ouevas fuociones económicas y'sociales d"l Er,"¡;
l;;;ii 'f,"n ,
mieor¡as más estimable y generalizado sea un interés, ranto meoores posibilidades que exigen complejas técnicas,rem¿ cuyas ¿if¡cu¡l¿aes ",..noa
lli,lltl:1:ló.-
Dnu¿nremenrerraradls pot mi colegade la Unive¡sidad s,ao
tiene de hacerse valer. Eo efecto, sólo una gran organización puede iafluir sobre Central de Veoezuela,el
otra gran org^niz ción. PerO es el caso que la ge¡te sólo se une y moviliza para la ! profesor Humberro Njaim '?. En to-do caso, mientras p"rñ.",;'
q". ai.p.""
defensa de intereses sectorializados y concretos,y oo pa¡a la de los intereses gene- : universal pa¡a qle su composicjón"i s" .or.."poia"
l:]_.?hd*,9:t.lf¡agio
esrructura polírica de la sociedad,expresada en el peso .on tu
ralizados. Por eiemplo, la pureza del ambiente, es decir, la limiración de la conta- erectoral de cada uno de ros
I parridos, en cambio, los Consejos ca'recende un
mioación, es ciertamente uo inrerés general y que afecta a bienes superiores como rÉgulador análogá.
la salud, etc., pero las asociacionesformadas para tal defeosa hao sido débiles y de i Nada dc.lo expresado hasta aqui implica un juicio de
escasafuerza de presión, ya que su capacidad de conflicto es baja; sólo cuando el . varor sobre la utilidad o
relariva utilidad prácrica de dichos Consejos,.la
excesode contaminacón ha afectado a ciertas comarcasy gentes particularizadas se áal, ,oao .".o, a"p.ri" a. f",
"" al parecer,
de.cada pais lcomo ro muesrra,
han provocado reaccionesvigorosas, a las que a veces ha acompañado el éxito; lo :'j:,i._:":i",.J*"li¡res el buen tuncio-
¡¡4,,,,c¡¡r.,.'er LooseJo ¡ocrar y bconómico holandés
propio cabe deci¡ de un inrerés tan generalizado y estimable como la seguridad con rango constitucional desde
1950) , sino que simplemente hemos r¡¿tado de a"."..ott"i
persooal, cuyo dererio¡o oo ha dado origen a la formacióo de grandes asociaciones nes someras sobre los lirnites de sus posibilidades li.,rlo"r".ro-
"tg,rr.ru.
de r"p...".r,"iirr;J"a,
orieotadas a que el inrerés eo cuesrión sea debidamente ateodido, sioo a pequeñas i-rr"J,r"u
reduciendoa ésta al puro ámbito socioeconómico. "un
asociacionespara la defensa de dete¡minadas urbanizaciooes,o al conrrato iodivi-
dual (si se está en coodiciones económicaspara ello) de los servicios de uoa empre- , .1" :9do
caso, las competencias de estos Coosejos se lim.itan
a la esfe¡a de la
sa privada de seguridad.lo cierto es que cuando éstos y análogos inrereseshan sido iegislacióo, sea a ritulo de aseso¡amiento,sea incluyendo
tiva Pero sabemosque la legislacióo no es la taorn" i^i.¡"_
atendidos, oo se ha debido tanto a la presióo de organizacionesde intereses,srno a ".rli"liuiL
única'formaie dec¡i¿" i.r'¡'""¿"
nuest¡o trempo, ¡i el pa¡lamento su único /orzr, ¿.
las autodemandasdel Estado y al clamor más o menos difuso de la opinión pública, y sabemos tambiéo que la pturali_
y, posiblemenre, eo amtros casos,enfreotándose a movimientos de oposicióo de los dad, heterogeneidady coyunturalidad oe ros lnteleses
no pe¡mire su !epresenrac¡ó¡
intereses particularizados orgaoizados y quizá represeotados eo los Consejos Eco- en una sola insrirución. Hay, pues, que buscar mérodos
Áás fl"*ibL;_.--"-
nóúicos. Co¡ todo esto, quedan cla¡as las limiraciones de tales Consejos, en los 2' A ello responde ra audie¡cia de los represeotantes
cuales no pueden equilibrarse más intereses que los concretos en juego. , rre los inte¡eses afecra-
dos en el cu¡so de la elabo¡acióo de u¡
Cierto que, al fin y al cabo, la idea decimonónica de la representación nacional quesereriere amate.i" ks;;i;;;;,;':"tjL;"Tr,,ffJ".?::flTff ;::,:r-il j:
no es más que una fotma his¡ó¡ica de la represeotación.Junto a ella, la historia ha segurdapor los órganos legisrativos; p'ede llegar a consti,ui. o.ru conuanaián ao.ra_
conocido la represeotación estamental que ofrece ciertas analogíascon la represen-
¡, H. Njaim, (La resulación
ración de intereses eri órganos parlamenrarios o pa¡aparlamentarios, tales como: ;) consritu.ionaj de tos de presión: la c¡isis de
ftoñómko.sodales ii6ú¡d¡ por el c¿soven€zot¿n",..ns¡upos
poi¡"a (),n^s¡.w
-- .""
¡os consejos
el carácter privilegiado de la representación: unos intereses sí y orros oo, ur¡as ti vid. A Lijphan,Tbe pot,tic, icii.
al Ac.om,
organizacioocs sí y otras no, del mismo modo que en la éFxa estamental estaban Be.rerey.roó8'n;,:.1,;";;,;;:;"b;;;;:;,ff:'t;Y:'!,i;,í::i:#:",ii"':;
t692
r69a
 DELESTADO
LASTRÁNSFORMACIONES CONTIMPORANEO LASORGANIZACIONES
DE INTTRISESY LA TEORIACONSTITUCONAL

titucional; puede estar juridicamente instituida, como es el caso de las Comisiones sobre el ambiente, es decir, en ouestro caso,sobre la sociedady sus organizaclooes.
Reales suecaspara la preparación de los proyectos de ley, cuyos componentes son Y, hablando en términos generales, quizá lo que le falte a'l EsrJ;;;.,uesrro
nombrados por el Gobierno de acuerdo con su interés en la ñateria a regular y de riempo.sea su propia concepción de Ia ¡ealidad disde la cual pudiera
acometer más
su competencia técnica; o puede, en fin, ser constitucionalizada,como es el caso de racronalmenreel problema de la representaciónde intereses y controlat
su comple_
Suiza, para las leyes de ejecucióh de los preceptos económicos de la Constitucióo.
Evidentemente, el sistema de comisiones ofrece un método más flexible que los 3... No queremos termioal estas consideracionessio referirnos a un
Consejos paraparlameotarios, pero cabe mostrar dos reservas: ¿J la tendencia a casoqulzá
no suficientemente conocido, pero estrucrurarmenteinteresante,
limitarse a los problemas económicosy sociales,cuya imponancia no seré yo quien a*o
^ustria h¡ sido designada como un (Esrado t.ameral, (Kammernaarl,"t "u"iar"ao,,.
la discuta, pero que no soo los únicos, oi siempre los más estimables,y á/ pueden ¿".i.,
como un Estado de (Cámaras, o de asociacionesde iotereses, y .u ".
obstaculizar la rapidez de la legislación y, en alguoos casos,bloquear todavía más la o,á"íána.i
co como una (ecooomia de asociaciones". I¡s .Cám¿ras. són
acción del Parlamento corporaciones de
Derecho público cuya afiliación es obligaroria p"." lu. p".ronu.
ilrii* ir.f¿i.*
Pero, como sabemos,los problemas que interesao a las organizacionesse plan- que,ejerzan ciertas profesiones. y entreluyas funciones se encu"n,*n
i"," á.
tean especialmente a nivel gubernamental y tecnoburocrático.Consecuenciade ello de organo tnrermed¡o entre Ia Administ¡ación pública y los sectores "..u,.
económicos,
ha sido el desarrollo de uoa profusión de consejos, comités y comisiooes minisrc- de participar.enlosórganos de ii....ia,, y p.._
riales, interministeriales, sectoriales, regionales, etc., los cuales, según los casos, lil:j9i
t,-"::"j'". ::.,,1l1" la ".o.,0_ii"
tegrslarivosy,gube¡namentalessugereociasarticuladas
i:r,:18",1* de regü_
pueden estar dotados de estabilidad o ser instituidos ad. hoc, y groeen todos los racronJurctrca. H¿y. asi. una
"Cámara de Economíalndusrrial, que aqruDaá los
países alcanzan un impresionante número, dando origen a un sistema de gobierno empre-sariosindustriales y comerciales, un¿
"Cámara de Obreros y fniptáaos, y
una .Cámara.Agricola" que agrupa a los empresarios
designado como gozernment b7 commiltea o, por alguoos franceses,como polytl- agrícolas d! J¡-,'i*á n,""r.
nodie. Sr eflcaciapráctica es, naturalmente, muy variable aun deotro de cada país, Lada una.deellas(onsrituyela organizrciónsuperiorde una pluralidad
de Camaras
pero, en todo caso,catre hacerse algunas consideraciooesteórico-críticas de alcance consrituidas con arreglo a criterios funcionalei o territoriales. A f",
-a-"r"" p.o,
general. Ante todo, el sistema conjunto no ha sido planteado globalmente por piamente dichas hay que añadir ra <Fede¡aciónsindical
Aust¡íacar, no.o.rr,¡au¡¿"
nadie, sino que es la resultante de una acumulación de respuestas reactivas ante Derecho púbtico, pero disfrutaodo ¿. u¡ ,toto¡;;á;s,
situaciones, ¡ecesidadesy problemas contingentes específicos,un mosaico de solu- :T:^::T119",d:
argunosaspectos¿r de rdscorporaciones,Estascuatroorganizaciones ""
se convierten
ciones parciales que no ofrece, en principio, ninguna gaiadtía de funcionalidad poli¡rco,eoprimer lugar, medianreuna especiede simbiosis
ff-tlltol o engranaje
global y que contribuye al proceso de facto¡ialización del Estado, es decir, a la ci'n. ros p¿rrrdos:los puestosde direcciónde aquéllasson ocupados
¡*:, miirranres
pérdida de sü cohesión iorerna y, correlativamerte a ello, el desarrollo de una de éstos,predominando,en geoeral,en dos de ellas p"niaá.o.i"ii.,u,
,o,.nr.",
comple;idadestatalno controlada-Luhmannreha mostradoque el problemade un p*d.mina el poputar (democristiano); "t p^rt", Ios iirig.r,.es
::.,'.": lr 1:i, fo.
sistema es <reducir las complejidades del ambiente>, o sea, reduci¡ la superabun, no sólo pe enecen en buena parte ¿ l¿s "u C-ámarasy Federación
dancia de posibilidadesy problemas que éste le envía y plantea. Pa¡a ello el sisrema f." l9t ,nut,,oo"
slndrcat. srno que se sienten como sus represent¿¡tesen el seno de
ellos- El aco-
(eo nuestro caso,el sistema estatal) ha de adoptar una complejidad proporcional a ptamrentoentre ambostérminos se acenrú¿en cuantoque
los partidos inciuyenen
la del ambiente (en nuestro caso, la sociedad). Y, en efecto, el Estado se ha ido sus listas elecrorales a dirigenresde las Cámarasy p..iirr..ri ,r.r.i.*, ¿"
haciendo cada vez más complejo para responder a los estímulos ambientales: di, rJles.con to cuales(aslogran rener sus represeotaores " en
"" el parlamento,
efectivos
versificación de modalidades de leyes, creación de ouevas figuras instituciooales, ,Or,?t^j. 1965t. de 165.dip_uradosque componían el <Consejo
1.j Nacional¡, 4g
asunción de ouevos se¡vicios, planificación del futuro previsible, aplicación a su r_lv por LUU)per¡ene(ian a las Cáma¡as y a la Federación de
Sindicatos.v de alre-
gestión de las ciencias de la acción (como, por eiemplo, la investigación operacio- dedo¡ de 50 miemb¡os del Coosejo Federal, t4 (28 por
tOO¡ .. ,"rif* iJ hecf,"
nal), etc. Entre los componentes de esta complejidad se encuentrao las comrsrones representantesde dichas organizaciooes.
que estamos exarni¡a¡do. Ahora bien, no se trata sólo de que el sistemase haga
Por otra parte, si bien en Austria oo existe un Consejo Económico
más complejo, sino de que esta comp¡ejidad le permita autodeterminarse frente al y Social, sí
exrste uo <Comité pa¡a cuestiones económic¡s y socialeso
ambiente, de que su complejidad, eo una palabra, sea funcional. Para ello, para quc compüesro ;; ¡"" ,.-
presentantes de cada una de dichas Cámaras y por dos
el sistema no dependa de la causalidad azarosa de las demandas y estimulos am' de los siodicatos'obreros; la
misión fuodamental de esre comiré es llevar-a cabo investigaciones-
bientales, es preciso, como bien señala Luhmann, que posea su propia idea, su f ?o.-r1".
propia tepresentación de la realidad, y que, o¡rrando con arreglo a ella, sea capaz -, s"l'. r, ,.-¡";;a"d sr¡.at lid €t rr¿b?jo
sob¡e et iema,
yacir.
¡ vld.L ^d¡movi.h,H¿"¿b.cbdet oett"úei.beny.ldrtuierrubtr,
de dar respuestas autodetermioativas que aseguren el coorrol sobre si mismo y yieñ , 1917.
K. vonB€y¡e,
ir ¿a Deñor¡a'ie.Munich,1970.^. Küisch,sr¿¿r,p."";";',;-i;;;:"*"
¡, Vid. N. Luhman¡, Z/eehbegnlf a"¿ Srteñtutiotulnat, Tthi^Aa, 1913..Soziologi€des poliris- ?t":"-g*l!:,
werÍeft¿t.D' w't1t.h¿Jrorda,,p, yien¿.1965. pelink¡,
,"
A. .p&rie¡ uod Verbánde,, en A petioka y
che¡ Sysrems", en Ko-l'¿r Ze;ü.bift fn¡ Soz;ologie an¿ Soz;¿lpstcholosie, lorÍo Xx, 1968, c¡ád 4. M. V/elan. Demoktut;e s Vetlarang ia Oene*ich, yiei^. t9.t.

r694
1695
 L,{STRANSFORMACIONES
DEL ESTADOCONTEMPORANEO LASORGANIZACIONES
DE INTERESES
Y LA TEORIACONSTITUCJONA¡-

recomeodaciooesal Gobieroo sobre asp€crosglobales de la economía y, en partrcu- desarrollada que se puede bablar de un Derecho coosriruciooal no
lar, sobre la estabilización del poder adquisitivo, el progresivo crecimienro eco- escliao, es decir,
añadimos oosorros, de una convención cons¡iruciooal?
nómico y el pleoo empleo. Se organiza en varias comisiooes, y es concebido no sólo '¿Significa
_ un ¡esiduo de
orros riempos ent¡ando en período de obsolescencia?,,
como un campo pa¡a lograr el equilibrio de iotereses, sino también como un órga-
no récoico cap¿z de planear cieqríficameore la polírica económica. Eo resumeo, las Obviamenre,no podemos responderaqui in exten¡o a ¡¿n
compleias cuesriir-
rres grandes Cámar¿sy los sindicaros <rieoen -como dice Adamovich- un¡ posi- oes, pero sr que¡emos hace¡ unas consideracionessumarias sobre
el-rema. En pri-
ción de poder que rebasa el ma¡co de la mera representación de intereses para lug"rl se puede aplicar al mundo del presenre una iÁug."-a. i"
T:r lo .""."*-
extende¡se a todas las esferas de la vida ecooómica y social, incluida la polírica>. La ción surgida en tiempos en los que la inceracción
E",oao y to"
posicióo de las Cámaras eo el Estado ha planreado problemas de Derecho consriru- componeotes de Ia sociedad era menor y más simple que "rr,a""al eo la actualidad. Éor lo
cional tales como la vigencia real del principio de la no sumisión de los reprcseo, demás, sería muy discutible afirmar que eo cuulqtri.. mo_enro
d. su hrsto¡ia la
aanres al mandaro imperarivo, el desplazamiento del centro del poder desde los actualizacióo de la constitución haya estado lib¡e ie la ir¡t¡usión
de i*.r.r.. y o"
órganos constitucionales a en¡idades exrra-coosrirucionales, etc., algunos de los acrores flo p¡ev¡stos en su rexto o de que las_relacionesreales y
coocretas de páde¡
cuaes han provocado Ia intervención de la Corte Constirucional, pero e¡¡ cuy{rs hayar¡srempre coiocidido con las relaciones formales y abstracras
establecidasen la
deralles no es pe¡tioente deteoernos aqui. Cualesquieraque sean las venrajas y los o en los principios.que la inspiran: .".iqu.., .,o,ubilid"i"",
::1,-'-T:9". aorrrr,
inco¡venientes que pueda rener el sistema austriaco, ¡o creemos que consti[uya un crenreras y p¿renreras,erc., cumplíao en otros tiempos aoálogas
fuocio¡es €n cuan_
arrículo de imporración. la
¡o a actualizació¡ de la constitución que.las crrmilidas en ,r"u"a,.o
aia^po po, tu"
organizacionesde intereses. Eo este se;rido, tras d'e algunas
cri;i.*;i;;'d." ."".-
ti¡ucionaldel presenrese encueorrala.creencia miric¿ en los buenosriempos vre¡os.
5, LA NECESIDAD DE NUEVAS PERSPECTIVAS Y METODOS que et problema, por una p"r,". f,u .r..iao-"n'.o_pt.1i_
l:,": y i...1.::1^,:TOargo,
oao por ta orra, el porencialde las grandesorganizaciones
DE LA TEOR]A CONSTITUCIONAL -que, es, en términos
generales..mayor.y mjs sólido que el de los acroresd; inreresesque las precedie-
Vamos a terminar desa¡¡ollando uoas breves co¡sideracio[es sobre la sionifi- ron Hero la tensrónenrre la norma y la realidad.enrre
los poderesjuridi.os y ros
cación del rema para la Teoría y el Derecho consritucionales.Nos .nco.,tramo-sco., fácicos, r¡o es, ciertamenre, un p¡oblema de hoy.
unos derechos adquiridos no recooocidos por la coostitución; con unos métodos segundo lugar, convieoe disringui¡ -aunque no sep¿r¿r.-
pre-legislativos y, en gene¡al, pre-decisorios no previstos por las normas consriru- . ,fn
jurídica la dimensióo
de la consrinrcióo de otras de sus dimensiones posiile;.
cionales, pero no por eso menos dererminar¡tes de las decisiones de los órganos Eo J ;;,.rr.. ur-
pecto, y cualquiera que sea la modalidad específica
establecidos por la constirución; con la rralsforrnación de relaciones de sup¡a v de iu .eali."ció.r, l'u, .ror^u,
jurídicas coostirucionales rie¡en Ia función
¿. tu.io.tutirur, ¿".ro.-"il".,-p"l?,;."
¿. a;..;-
subordinación como, por ejemplo, Parlamento-Gobie¡no-Burocracia en unas-¡elal plioar, de susreotar sobre marcos de referencia ciercos
ciones de retroaccióo susrentadas sobre necesidadesope¡acionales, pero Íro sob¡e f" .á"ri".".l" a" ,.
pueblo; tienen la fuoción de reducir complejidader,
preceptos consritucionales; con unas autoridades funciooales tampoco esrablecidas ,o¿"" lu,
esrrucüras formales posibles de poder, uoa de ellas ".tu¡t".i..r¿q
que "í,"."
por la legalidad constitucional pero que. en ¡azón de la Sachgeietzlicbkeit, de la ¡a á.a""r, or, ,r,.u
r:nga,t¡.suficiente.capacidad de adaptación "a
a ios cambiosde infiaesrruc,
Iegalidad objetiva de las cosas,participan en las decisionesy operacionalización de 11:re,:ue
plllll.a y social.sin perjuiciode proporcionar
en cadacoyunrura
las decisiones de las instituciooes coosritucionales.En una palabra, con unos acto llll.-ll1,jii,;
seguad¿d y Ia cerreza la
iuri,l¡cas, es decir, que bajo su marco se puede establecer un
res polírico-consritucionales distintos de los sujeros jurídico-constirucionales, pcro sistema político estable, en el cual Ia postil;aaá de
cambios.,l .o op..L]onuuru_
sin lus que ésrosno pareceque puedan acru¿r. ciór¡seaprecisamen.ela condiciónde su esrabilidad.
Deorrole e;;;;;,,"r_r_
rivo, la constirución riene su propio /ogor, su propia dialéctica
¿Sigoificaesto,como dice Forsrhoff,r, que la constituciónhaya perdido su ran- de naruraleza jurídi_
go como regulación vinculato¡ia de las relaciones de poder? ¿Significa esto, como sentidoJse configura como un sisremaaurónomo: p,.
:1-l-:".r,. ej.-pto, si s.
piensa Huber rr, que tenemos que elegir enrre la ficción de una co¡¡srirución estaral planrea anre una iurisdicciónconstirucionarel probiema de si
un'decermi,i¿doacto
libre de las organizacionesde intereses,ficción tras la cual se oculta su defo¡mación pe¡tenece,a Ia comperencia del pa¡lamento o áel
Gobierno, .s ir,,iif.renie pu.u t"
por el influjo apócrifo, ilegícimo e inconrrolado de tales organizaciones,y enlre la formulacióndel fallo el hecho -al¡a¡
consriruc'óo con pa¡ticipación Iimitada, legalizada y conrrolada de las organizacio- rorósico-
derarerutivización
ft;;-l':i:::i'""jjf,"t:'j:.']j::':"1:,"''j¿.::
nes en el Esrado?¿Significa, como piensan Loewensrein r' y otros, una práctica ran los términos implicados, derivada de que la mayoría
paA"-"",".J fi* i,l"*tr".
del Gobie¡no perreoezcan a u¡ mismo parrido y
oiedezcan.o, á.aialo.r"r. po.
,: E. Forsrhotf,Der Stut.... p 124 suPuesto, esra auronomía de la dimensión jurídica de
1i E. R. H\ber, Selbrt!¿¡ualtuq ¿er Vilrtchah, Sr treaft, r95A, p. 6j_
la constitución, es decir, la
r¡ K. Itrxwens(ein, T¿¿ñí¿de l¿ Con n$ió/, Rarcetola, gA, p. 437. ,, Ci*d""q UBertlrir¿r,ce:fa ¡o¿iande C:arrrrrtriar,
p^ris.1.916.

1696
1691
 LASTRANSFOR¡'ACIONES
DEL ESTADOCONTEUPORANEO
LASORGANIZACIONES
DEINTTRESES
Y LA TEORIACONSTITUOONAL
posibilidad de ¡esolver las cuestiones deot¡o de su propia totalidad normariva, no
significa su autarquía, o sea, su independenaia rotal de cualquier otro facror circun- ordeoacióo no hay un planteamiento previo de fioes, pero sí un resultado,uo
estado
dante, pues la constitución no se mueve en uo vacio his¡órico, sino que se articula a concreto.de<osas(por ejemplo, la distribución empíiica de los poder.. e., l"
conr-
un sistema cultural, polírico y social que influye en la interpretación de sus oormas. titución. inglesa clásica generaba la libertad). En cohere¡cia con lo
f"
La norma puede permdneceri¡variable. pero en cadacaso hay que decerminarsu gaoizacióo pretende ordenar la realidad sometiéndola a un plan o ""ai¡.., "._
_J"U p."rfo
senudo y esra dererminación dépende de factores distintos, aunque no contradicto_ (de-lo que son ejemplo las constiociones escritas); la ordenación
carece de ¡al
rios con Ia eseociade la norma misma. modelo.o plan previos, sioo que Ia formulación del modelo (si la hay) áeriva
del
esclarecimieotoy simplificación de las lineas de una praxis
Establecida la posición de la constitución desde el punto de vista de la praxis 1.orno nJ.iao .t ."ro
de l¿ constitución inglesa sobre la que se construyeroo los modelos constitucionales
del Derecho positivo, debemos ahora decir unas palabras desdeel punto de vista de arquecp,cos durante el srglo pasado) o, dicho más brevemente, la
la teoría de la constirución y del Derecho coostitucior¡al. Desdtesros punros de organizacióo
supone Ia irivención de un sistema a actualizar; la ordenación, en cambioisupone
vista, trascendeotesal puro orden jurídico positivo, la constirución se nos manifies- el
descubrimieoto de un sistema ya acual¡zado. Todo orden imitic"
ta, en primer lugar, como un proyecto de vida política de un pueblo que, como todo ;";i.", p".o
ias reglas de la organización rienen un carácrer racional, absou.,o ";;. y g..réii.o, a. to
proyecto, ha de ser realizado por una serie de actores a t¡avés de cuva acción lo que es elemplo el coo(eproclásicode ley: en cambio. l"s ,.gla. je"l,
formulado en el rexro cobra -s;n perjuicio de su lxrmanenre v¿lidez- distint¿s ordenacrón
eTpíricam:nre (de lo q^uees ejemplo el common liu freote
significaciones, sea mediante la interpretación judicial, sea como resuirado de la :u.lge: al stauaory
,:1, y, men:ioy: lo que Carl.Schmitt denomina <De¡echo de
configuracióo de las instituciones consritucionales a lo largo del tiempo, sea como :" situación,¡ y
hay que decanrarlas deJ desarrollo fáctico a través de la percepción de procesos
expresión de la dialéctica de los actores politico-sociales, eo las distinras coyunru- de
transformación de la conducta efectiva e¡ normas, a lo qu. se rAade
ras- Tal es lo que muestra la historia de los países con una consrituciór¡ oc €rga quÉ no son ¡os
Derechos subjetivos los que derivan e¡ un Derecho objetivo, sino quJ
vigencia. Eo segundo lugar, la constitución iurídico formal, si bien dotada de iu e"a ," .o.rr_
rtruye como u¡a a¡riculación de aquéllos,tal como, por ejemplo,
propia autonomía, se articula a un sisrema más amplio constiruido por las fue¡zas sucedíaen el orden
jurídico de la alta Edad Media ,'. tn fin, el sisrem'a
políticas y sociales, los esquem¿s cuhurales, e¡c.. con Iu consecuen:ia que, de uo a. i-air". a" f""..g".**iO.
está defioido por normas.claras y distintas y esrruct;rad; :;-."rnp.,
lado, la coostitr.rcióncondiciona el modo de acción de estos factores, a la vez que su .nitidameore
rericias,instanciasy autoridades cuidadosamentedelimitad"s; to, pode.er
modalidad de vigencia es afectada por ellos. En tercer lugar, si bien es cierro que le t" o.-
periuicio de su legitimación. uiterior, surgen a. ,,n
una co¡stitución ha de establecer los sujetos jurídico-constitucionales, ¡o es menos 1::;1"1.-rll i.o.f* .-rpon,^_
nm de condensactón en cierroscentrosdel poder difuso en el rodJ social,sea
cierto que oo puede prever tdos los actores posibles. To¿os estos problemas rnte- rumo
ti lurha o et compromisoJ sea como incidenre a" f"
resan, como antes hemos dicho, ¡o sólo a la teoría constitucional. sino también a ::::E:9: p".
8:YPo: de fu¡ciones necesariaspara la sociedad "rr".iO"
una teoría del Derecho constitucional que quiera trascender los límites del puro ::ji::ii'_"i:1,:-':ilÍs : y cuya
fea¡rza<ton cooltevael eJer(¡c¡ode potestades,
positivismo jurídico. Ésa teoría tendría que ocuparsedel problema de esosderechos
Hemos tratado de las líneas básicasde la orgaoización y
de las grandes organizaciones, bieo o mal adquiridos, peto politicamente afirma- ._ de la ordenación con_
siderándolas.como tipos ideales en el senrido d"el,tax Veber,
bles, a los que nos hemos referido en este trabajo. fo or.-or;"." a".;.
.-pírica dada puede responder ¿ la vez a uno y otro ri[,
:i,.-::_",l:r]ld"d .. a..;,,
El tema de tal teoría no es exclusiaamente la constitución desde el mero ounro arDergarta¡to momentos o componenresde organizacióo
como mome;tos o com_
de vista normativo, sino la constitucióo como u¡ orden de vida politica -junro a ponentes de ordenación, si bien la globalidad d-esu
estrucrura."a_.,¿" o..f"a.rr_
otros posibles vistos desde otras perspectivas- que forma parte de una estructura remente a uno u otro tipo. Pues bien, una reo¡ía de
la consriruc¡ón y del Derecno
más amplia, y cuyo sentido sólo se hace asequible en relación con los demás com- constitucior¡alque pretenda dar cuenta.dela realidad del presente
tieie, a_m-i¡rrrcro,
ponentes (sociales, ideológicos, culturale4 económicos y políticos) de esa estructu_ que partir de la perspectiva de la consritucióo fundamenármente
ao-o'o.á"n"a,orr.
ra. Dkho otden político-constitucional responde m,ás a Ia categoría de ordenación En realidad esta perspectiva oo es nueva, ya que ha sido
el enfoque que han tenido
que a la de organizacón- En uno de mis t¡abaios,u lre cont¡¿puesto ambos térmi_ que adoptar los que se han ocupadode la consrrrución
Uri,¿.¡.rl
noi y me rroy a p€rmiti¡ un resumen de ral contra¡rosición. Tanto la organización etempto h¡srorrcode_¡aconstiruciónpolírica<trmoordenación, "lI;r.*o*.;""
frenre a |us preten_
como la ordenación son exptesiv¿rs de un orden, pero cada una de ellas hace ¡efe_ s¡onesde otros tstados de orgánizarde una vez por ¡odas
su orden consti¡ucronal.
¡eficia a estructümciones distintas. La orgenización se configüra en vista a la conse- rrn emD¿rgu.la apbc¿crónde I¿ carego¡iaordeoación a los
órdenes consritucionales
cucióo de unos firies y objetivos previamente planteados, para lo cual se han calcu- oe( presenteeocrerraprobleñas mucho mjs complejos
que los que habian de en
lado unos medios o procedimienros (por ejemplo, la división de poderes para rrenra¡ tos esrudrososde ¡a consrituciónbri¡jnica.
dado que el esrudio de rales
asegurar la división racional de rareas del Estado y la vigencia de la libertad); tn la órdenes ha de tener en cueora muchos más.elemenros,
h" ;" qu.
desdela perspectiva tradicional pertenecen O".".to ".o;;;-i;;"
1r Btro.lei¿ -fi'I¿'n¡ "l ."
1 te.aoctu¿í1j at?ot e¡6ior, y^ c:tt. "¿-;n¡ri."iio,;;;;;".
li¡ro p"¡ 'zíto, ¿¿h idzór e, ü brno¡íd¿etpen!¿mreita potitTo,sup¡app 1088ss.
1698

1699
 LASTRANSFORMCIONES
DELLSTADOCONTEMPOR-{NEO
el Est¿do de nuesrro riempo, eo el Esrado mandger, tiener\ una importancia de
primer orden en la op€racionalización de los poderes públicos, y ha de saber, en
fio, reducir el acer¡tuado di¡amismo y complejidad del orden constitucio¡al del
presenre a uo esquef¡¡aanalítico que lo haga compreosible.
Para ello, la coocepción dÍla consritución como ordeoación podria ser com-
plementada no raoro con la aplicación dogmárica y pedanre de los conceptos de Ia
reoria general de sistemas al orden coostitucional, cuanto coo la consideración de
éste desde u¡a persp€civa o menralidad sistémicao. Las posibilidades que ofrece
esra perspecriva pata analizar problemas complejos la hace particularmente ade-
cuada para dar cuenra de la complejidad del orden cons¡itucional del presenre. asi,
por ejemplo, conceptos como el de la equifinalidad podrían serviroos pa¡a aclarar
cómo, partieodo de una normatividad y de una situación iniciales, se puede Ilegar a
un sistema político constitucional estable por distintas vias y con distintas consre-
lacionesde poderes;la aplicaciónde crireriosdi¡lécticospor ia reoríaconsriruciooal
ha sido con frecuencia esclarecedoraen problemas tales como la conexión entre la
fuerza normativa de lo fáctico y la fuerza estructurado¡a de la normatividad cons¡i-
tucional, pe¡o quizá se avanzara en precisión si se analizaran las cosasparriendo de
las relaciooesde retroacciónentre las disrinrasparresdel sisremaconstirucionaly
de éstas co¡ su ambiente. Ciertos temas clásicos, como las relaciones de Estado
y sociedad,resultan demasiado genéricos si no se eslxcifican los actores,variables y
mérodos de i¡te¡accióo entre ambos rérminos, del mismo modo que la afirmación
de que la constitución es el reflejo o la formalizació¡ de la esrrarificacióo social
certera en el momento de su formulacióo a mediadosdel siplo XIx- resulca
actualmentedemasiadoroscasi no se an¿lizadebidamenrea loslomponentes es,
trucruralesde la complejaesrr¡tificaciónsoci¿lde nuesrroriempo, y si no se rjeneo
en cuenfa otros factores -a vecesenuociados,pero no del ¡odo concretados-como
su articulacióo a las relaciones o hegemonías cllrurales, así como la interacción
entre los cambios -hoy día acelerados- de la estructura y esrratificación socialesy
las mutaciones de sigoificación del orden constitucional. Ahora bien, para precisar
estos probler¡as quizá fuera útil verlos desde el punto de vista sistémico de las
relaciooes entre el sistema y su ambienre y el análisis de éste como compuesto de
subsisremasinteractuantes eor¡e sí. Y así podri¿mos rodavía seguir. pero nos limi-
taremos a decir que otros problemas como, por ejemplo, el control del srstema
constitucior¡al -visro, eo general, en términos demasiado simples y con crirerios
jurisdiccionales- ¡rodría ser fértilmenre explicado aplicando algunos conceptosdel
control de sistemas. Repetimos que no se trata tanto de una aplicación ancillar de
conceptos de la teoría general de sistemas cuanro de ver las cosas con espíriru
sistémico, del mismo modo que para percibir algo con erpit de sTstéme no es
necesarioaplicar una a una las reglas carresianas.
:3 La aFlicacióndel modelo sisrenári.o a la reoria co¡srirucionatha sido tlevadoa cabo,que yo
s e p a p, o r N . L u h ¡ n a n o<, P o ¡ i t i s . h e
V e r f a s s u Í 8 ei¡m K o o r e x ¡d e sc e s e l t s . h a i . : j ! . . ,j D¿r !r"r/.
r. XIl, 1971,pp. I ss.,y conrinuando€n los cuade¡oossigu;en¡es.F. Hufen. <Verfassuogstheorie und
Sysremrheorie',en F¿r,rct)rih fnl Eñ|í Rr¿aU HLbe. C,oti^E^,1973,pp. t9t ss.
1700
SOCIEDAD Y POLITICA TRANSNACIONALES
I. ALGUNOS CASOS
C.omencemospor la enunciación de un conjunro de casos reales, de l<¡sque ¡ro
es necesarropara nuestro obieto precisar su localización;
i) Eo un país se produce uo secuesrrodel presidente de una empresa filial de
una compañía mulrinacional_ El Gobie¡no, firmemente decidido a luihar conc¡a el
rerrorismo, prohíbe accedera cualesquieraque sean las exigencias de los secuesrra,
dores, entre las que se c'ueorala publicación de uoos comunicados en la prensa. Sin
emba¡go,la casamat¡iz de la multin¿cion¿lin¡cia rr¿ros con los secuestradores y
procede a publicar algunos comunicados exigidos por éstos eo la preosa de los
Estados Unidos, fuera de la jurisdicción del Estadolonde se p¡oduii el hecho. El
Gobierno oo puede hacer jrrídicamenre nad¿ frenre u..,a ua,o acaecidoeo oaís
extranJeroy, er¡ronces,roma la decisión política de amenazar con la nacionalizaiión
de la empresa filial. La casa mat¡iz no continúa cediendo a las condiciones de los
secuest!aoo¡es,
ii) En un pais tiene lugar una huelgade pilotos, quieoes,despuésde los eo_
.
frentamlenrosinicialesLon el Gobierno. buscanel apoy.rde una organizaciónin_
ternacional de pilotos. A partir de este hecho, tal organizacióo tiene ante si, enrre
otras, las siguientes posibilidades: a7 extender el área del conflicto haciendo enrrar
en la huelga a las empresas extranjeras, declarando el boicot a los aeropuerros
oacionales,erc.; ¿/ negar el apoyo a los pilotos en huelga y recomendar su vuelta al
rr^bajo, y c) actuar como árbitro entre el Gobierno y los huelguistas. En tooos los
casos nos encontramos con Ia intrusión de uo tercelo no perteneciente a la socie_
dad nacional en la que riene lugar el conflicto.
Una empresa multioacional de alto desar¡ollo tecnológico ha decidido es_
. .iii)
tablece¡ uo laborato¡io de iovestigación eo un país a dereroinai dentro de un
área;
por ejemplo, Europa occide¡ral. Cornoquiera que la exp€¡iencia ha mosr¡ado que
el
establecimieotode ¡ales labo¡aro¡ios consritrryeun apoire considerable para el desa_
r.ollo cieDtifico-tecnológico del pais anfitrión, ¡ lo que puede ¿ñadirseeventuat-
t701
 L S TR^NSFORM^CIONES
DELFsTADOCONTEMPORTTNEO
menre una venraiaeconómicasi la aompañíariene por norma que una innovación
se explore prioritariamente por la empresa filial que realizó el descubrimienro,
entonces el Gobie¡no trata de influir sobre la compañía para que establezcael
laboratorio en su propio pais, dejando de lado a otros.
iv) Un Gobiernodecide-nacionalizar una filial de una compañíamultinaciooal
y eocuentra la oposición de la casacentral, que se opone por diversos métodos a tal
pretensión, eotre los que pueden cootarse la movilización de grupos de presión y
de medios de comunicación de masas del pais anfitrióo y el influjo sobre el Go-
bierno del país donde ¡adica la casa matriz para que éste lo ejerza, a su vez, sobre
el Gobierno extraojero con pretensiones nacionalizadoras.
v) Uo partido del pais X recibe ayuda fioanciera, técnica, directivas, erc., de
un partido afín del país Y, e incluso sieste último partido forma parte del Gobier'
no puede presionar al Gobierno de X en favo¡ de su homólogo; tampoco está
exch.ridoque, en ciertas ci¡cunstanc¡as,el Gobierno de X establezcarelación con el
partido de Y para que influya sobre la cooducta de su afin, si es que goza de
influencia o de autoridad sobre éste.
En todos estos casos-a los que podríamos añadir muchos más- nos encon-
iramos con que frente a un Estado nacional o a su Gobierno operan unos actores
políticos que ni son otros Estados o sujetos de Derecho internacional, oi pertene-
cen a la propia sociedad nacional, sino a sociedadesextranreras pero que cienen
importantes efectos sobre la política de la sociedad nacional. Por consiguiente,
frente a la clásicay sencilla dicotomía de política interior, desplegadapor el Estado
frente a la propia sociedad nacional, y política exterior, desarrollada frente a ot¡os
Estados, nos encontramos con una tercera especiede política a la que puede deno-
minarse política transnacional y que constituye una respuesta al desa¡roilo de la
sociedad t¡ansnacional de la que pasamos a ocuparnos.
2- LA SOCIEDAD TRANSNACIONAL
A} CoNcEPTo
La sociedad transnacional -rérmino empleado por ptimera vez, que yo sepa,
por Raymond A¡on'- tiene como supuesto la distinción de Estado y sociedad,y
puede de{inirse como el conjunto social ¡esultante de las interacciones directas
entÍe actores pertenecientes a sociedadesde distiotos Estados. Entre tales inte¡ac-
ciones pueden contarse los tráficos o flujos monetarios y financieros, de me¡ca¡-
cías, de personas, de ideas y de patrooes culturales, de modelos tecnológicos, de
acciones politicas, etc-; sus actores son los individuos o entidades cuyas acciones
eventual o permanentemente transcienden las fronteras de sus Estados'. Es claro
-,
tt r,on, po;, c*ne e,t¡e t ! qtio¡r, Par,s,1962,pp. lll ss.
"t transñacionales dentro del cuadro geoeral d€ los aftores inre¡nac¡onales, vid. H.
, Sobre los ¿ctores
t¡ú, istrjeros de D¿¡echo Inte¡n¡cionál y ac¡ores d€ lá Esrtuctu.a Inter¡acional,,en Poke)a \Czrr.asJ,
v. 1976.
't702
SOCIEDD Y POLITICA'I?ANSNACIONALES
que para Ja sociedady, sobre todo, para la política transnacional tienen uoa impor,
tancia relevante las organizaciones constituidas para actuar perñanentemente en
un ámbito que rebasa las fronteras de los Estados (compañías multinacionares,
corporaciones eclesiásricas,asociacionessindicales, profesionales o científicas, fun_
dacionesinte¡oacionales,etc.) ,. Asi pues, la sociedadt¡ansnacional es distinta de la
sociedad nacional, ya qüe, como acabamos de ver, rrasciende los límites de las
distintas sociedadesnacionales,y es también distinta de la sociedad internacronal
eo el se¡tido clásico del concepto (es decir, sociedadinterestarrl), ya que sus acto_
.es no son primordialmente los Estados,ni las organizaciones interesiatales, aun-
que los fenómenos transoacionales puedan provocar su in¡ervención,. Lo dicho
puede expresarse en el siguiente gráfico en el que las recilíneas significarr ras
relaciones inrerestatalesy las curvilíneas las t¡ansnacionales:
La sociedad nacional consrituye una pluralidad de persooas y de pn¡Dos
conrra_
puesta a un Estado uoificado; Ia sociedad rransn¿cional es tambié-n
plural, pero
contrapuesta,a su vez, a una pluralidad de EStados.la primera puede
ser controla_
da en su totalidad, más o r¡eoos intensamente, por el Estado; Ia sequnda
no es
controlable en su totalidad por los Estados. urnqo", po. supuesto,
slan posibles
(ontroles secroriales. como. por ejemplo.acuerdosregün¿¡es'parala regulációnde
companrasmutttoac|onales. para Ia represióndel terrorismo o para el <ontrol de
tus rratrcosfrnancieros.El Estadoy la sociedad¡acional son unidades
ter¡ito¡iales
constituidas primordialmente por relaciones ve¡ticales (sea de
supra y subordina_
-:
s"ñ-.ti.r'* o.s"1,,2¿.rones aid ^. Truyory s. n^, t Jocbd¿¿ in etucion¿t,M^drt¿,r97r.
" J. s. Nyey r( u. Kmha.E(.d5.),Tr¿nldtionatRehrioa,¿n¿Voü polrn!, HaRard,
t971,pp.
xlV s.,distineueo eotrei¡tera(ionesinrcrestaral€s,qu sisuenrarlíoe.sd€ r" ¿ii¡"*., i""**;-
qw if,ctÚFna(torcsoo8ub€rnamenrares (i.dividuosu or8¡nr.
:^11-i1t1,,.1'..i-*,"tu¡.ciomtes
zaconesr. de modo que una ¡nreÉcc¡ón rrarunácionát puede iftluir gobiernos, pem no poedc ifftuir
'ólo Eobiernc Enron*s, para €stos aurorcs. r¡! Er"¿á.es t-.s""ciin¡r*
.lesi.r¡.^ .i-.,'-¡*"
qe r¿zr iang'bles o ¡nteñgib¡*
e rHvés d€ tos |tmites dcl E*edo cuándo at menos un ador
no s
d".un¡.ors.nueióninrersub€memeorar,.
po¡ ."...." p.".,.;;;"
"
rermrno socredadi.ensn¡cionat q...,
""..j::^.:l,g_11':T deb€ res.Na.s. p,.a ¡as relaciooes no esrárals ¡ t¡avcs de las f¡onte-
hs de ¡osdisrinrosp¿is€r,mienrr¿sqúc ta po¡iricat.ansíacion¡t
signifi@.íála interve¡ció, det Estado
u oe ros ríador en tos lenómenosde ta so<iedrdr.arlsnacional
1701
 LASTRANSFORMACIONES
DEL ESTADOCONTEMPORANEO
ción, sea por coincidencia eD unos valores comuoes); la sociedadtransnaciooal está
coostiruida primordialmenre por relaciones horizontales de carácter fuocio¡al
B) SU IMPORTANCIAEN EL PqESENTE
Se dirá que siempre hao existido ¡elaciones entre actores pertenecientcs a so-
ciedadesde Estados distintos o de los órdenes poliricos que Ie han precedido. y así
ha sido, en efecto, pues ello es inhereote a toda u¡idad cultural esrructurada en un
pluralismo político, desde I^s poleir griegas con sus juegos olímpicos, sus sanrua-
rios comuoes, erc., hasta l¿s relaciones económicas, culrurales, religiosas y de otra
índole esrablecidaseotre los individuos y entidades perrenecieores a las drst¡ntas
sociedadesdel <sisrema de Estados europeos). El fenómeno fue pronto registrado
por el Derecho como lo muesran el nacimieoto del ht ge*izm y ¿el predetor pere-
grinat eo R.ornay, más tarde, el desarrollo del Derecho ioternacional p¡ivado. por
lo demás, podríamos ver anrecedenresde Ias acrualesempiesas mulrinacionales en
las Ordeoes religiosas o en alguoas Ordenes de caballeria, como los remplarios o
Malra, y probablementeno seria difícil llegar a la conclusiónde que la EdadMedia
se caracrerizó por uoa presencia relativamenre amplia del feoómeno que hoy lla-
mamos rransnacional el cual, en cambio -aunque ounca desaparecedel rooo-, se
rerrae a medida que se afla¡za el Estado moderoo y se afirma el principio de lo que
los juristas llaman la <<impenetrabilidaddel rerrirorio).
Pero, en cualquier caso, lo que caracrerizaa nueslla época es la amplitud, diver-
sidad y movilidad del fenómeno, en una palabra, su importancia y complejidad, el
gran número y heterogeneidad de personas, ideas, intereses de distinto tipo, bienes
ecooómicos, recursos fioancieros, modelos recnológicos, etc., que se movilizan a
rravés de las fronte¡as y, sobre todo, el hecho de que mientras en las épocas a¡te-
riores el feoómeno no afectaba eo alro grado a la estrucrura de las sociedades
nacio¡rales,sino ran sólo a ciertas capas de ellas como a la úprbliq*e det vaatt o
al comercio internaciooal, hoy, eo cambio, el feoómeno afecta exleosa y profurida-
meote a las sociedades¡acionales y a l¿s posibilidadesde su control poi lás ,."pe.-
rivos Estados. En un cierto sentido la sociedad trans¡acional vie¡e a dar ¡ealidad
-bien que con otros valores- al ideal cosmopolíta de úlrimos del siglo XVIII y
comienzos del XIx.
C) FACTORISDE sU DESARROI-Lo
Entre los factores que han dado lugar a la expansión de la sociedadt¡ansoacio-
n¿l nos encontramos, aore rodo, con la angostura de los límites oacionales para
acrualizar el potencial de la civilización actual, dominada por la idea o, quizá más
bieo, por el mito de la expansión cr€cientei. A ello se a¡ticula la facilidad y rapidez
' C".o ¿¡.. l-. Mtmfotá (lz mybe de ta macb¡rc.tz Penrzgone¿e pú'J¿,rce, patis, 1914,p.
23r), {No ex¡¡. ¡njs queuo¿solaveto.idad,
uár /,ipi¿o;ún $\o üsúno arayenre,ntu lejot; Áa
sola d;nensiór Jrseable, m¿' gl¿¡de; !Í solo objero cu¡nrirarivo racio¡al, utr.,
r701
SOCIEDAD Y POUTICA TRANSNACIONALES
eo el iote¡cambio de ioformación que proporcionao los progresos de los medios de
comunicacióo de masas y cr¡yo resuhado es la iomediara adopción de modelos,
parlones y ac¡irudesoriginados eo otros países,lo que eo los sectores clave y, anre
todo, en el científico-tecriológico,se acentúa en yirtud de la facultad típica o, por lo
meoos, ace¡tuada eo nuestra época de adaptatse a modelos homogéoeos. Junto al
t¡áfico de informacióo, se dan facilidades para la movilización rápida y masiva de
persor¡as,a través de los medios de t¡ansporte, lo que permite establecer oo sólo
conractos eot¡e persooas de dis¡inras nacionalidades para ob¡erivos defioidos de
indole económica,cieorifica,polírica,erc.,sino rambién,por ejemplo, la imporra-
cióo y la exportación de la fue¡za de t¡abajo de acuerdo con la coyunrura económi-
ca, Coosecuenciade todo ello ha sido el fenómeno que podemos deoomina¡ como
creciente sistematizacióo del planeta, es decir, el constante aume¡lo de ¡elacrones
de interde¡xnderrcia, de modo que cada sociedadnecesi¡a¡ecibir insumos de orras y
se ve coercionada a tolerar iotrusiones exterio¡es: <En el pasado -dice el II Infor-
me del Club de Roma-, la comunidad mundial no ha sido más que un agregado de
partes fundamentalmenre independientes. En tales condiciooei, cada una de las
partes podía c¡ecer para lo mejor y para lo ¡)eor como le pareciera. E¡ las nuevas
condiciooes...la gomunidad muodial se ha r¡ansfo¡mado eo un sisrema mundial. es
decir, eo un copjuoto de pa¡tes fuocio¡almenre interdependieotes. Cada parre
región o grupo de naciones- a¡rort¿ su propia cootribucióo al desarrollo orgáni_
co de la humanidad: recursos, tecnologia, poder ecooómico, cultu¡a, etc En tal
sistema, el crecimiento de cada una depeode del crecimiento o del oo crecimienro
de las demás>o.En estas condiciooes,las sociedadesnacionales se muesrran rocapa-
ces de satisfacer por si solas sus necesidadesacuales, incluido el bie¡esta¡ de ius
ciudadanos,o de desarrollar las posibilidades que albergan en su seno. Las socieda_
des subdesa¡¡olladasnecesitaopara su crecimiento de empresas, recoología, cienci¿,
ideasy modelos gene¡ados eo el exte¡ior. Por su parte, para las sociedadis desarro-
ll¡das es condición de su existencia Ia exponacióo de sus excedeotes económicos,
científico-tecnológicosy de otra índole, al tiempo que dependen de producros natu-
rales o de maoo de obra del exre¡ior y, por supuesto, no esrá excluido que sean
¡rnerradas por fenómenos culrurales y políticos originados en or¡as socied;des.
D) SETEMÁTRANSNACIONAL
Y socIEDADEsNÁCIoNALES
Así pues, podemos considerar a la sociedad tlansnacional como un megasrsre-
ma dotado de su propia dialéctica y auronomía de desarrollo que, como todo siste-
mn, e;erce una coercióo sobre sus parr€s. Gerramenre que -cofno veremos rnás
adelaote- los Esrados puedea pooerle límites y coodiciones haciendo uso de sus
derechosde soberania y de orros mecanismos, e incluso pueden rechazar con e¡rro
algunas_de sus in¡rusionesen sus p¡op¡associedades. pero, en con,un(o,es imposi-
ble eludir su presencia,existencia y potencia mientras existan valores y necesiáades
que no pueden sarisfacerse autárquicamente y mientras un apara¡o tecnológico y
organizacional de extensión mundial pueda satisfacerlas.
--
ll. lt""urori. y f. r esrel, lolr 4em¿¡n,parts,19j4,p.2g.
Stratég;e
1705
 LASTR1NSFORMACIONES
DEL ESTADOCONTEMPOR-{NEO
Sin embargo, tal autonomía del sistema transnacional no significa, en modo
alguno, su independencia frente a las sociedadesnacionales,sioo que, por el con_
trario, es generado por las condiciones de éstas y tiene efectos sob¡e ellas. La
prese¡cia de millones de trabajadores extranjeros en algunos países de la CEDE
-hoy disminuida- es un irgportante fenómeno transnacionai provocado
por la
conexlón enrre el espectacularcrecimiento económico de estos paísesy el suMesa_
rrollo de ot¡os de Ia zona mediterrá¡ea; tal fenómeno ope." soire los paísesanfi-
t¡iones, de un lado, contribuyeodo a compensar su déficii de fuerza de tiabajo y, de
otro, generando dentro de sus sociedadesnacionales problemas de distinto orden, a
veces.indeseables,como la promoción de la ¡enofobia, el racismó, etc., y, en todo
caso, introduce un elemenrc cultural extraño a la propia sociedad,bien que pensado
en té¡minos temporales; p€ro opera también sobre los países exportadores de la
fuerza de rrabajo en los que colma los déficits financieros, disminuye la cif¡a de
paro y aporta nuevas costumbres, Duevos métdos de trabajo y, quizá también,
nuevas actitr¡des sindicales. Las compañías multinacionales surgidai como conse-
cuencia del eoo¡me potencial económico-empresarialde los paíse:smatrices, rrenen,
como es notorio, consecuenciasimportantes de signo negativo o positivo para los
paises anfitriones. Las fundaciones Ford, Rockefeller o Ebert se deben al potencial
de los países respecivos y pueden contribuir al desarrollo cultu¡al o social de los
países a los que decidan prestar u¡a ay.udasignificativa. Algo análogo cabría decir
del partido socialdemócrata alemán y de Ios partidos áemócraiacristianos de
cie¡tos países coo respecto a intervenciones circunstancialeso coyunturales en los
sistemas ¡roliticos de ot¡as sociedadesnacionales. y así, podríamos continuar con
otra serie de ejemplos obvios. Lo irnportante para nue;rro objeto es que quede
claro que:
i) Cada sociedadnacional está constituida por la interacción entre factores que
podemos denominar aut&tonos e insumos provenientes, sea de ot¡as sociedaáes
nacionales, sea de la toralidad del sistema transnacional. Consecuenremenre,su
estructu¡a cooc¡eta en cuanto a la dist¡ibución de poder y de influencia, configura-
cióo social y cultural, posibilidades ecooómicas,etc., es una ¡esulaanrede la rnrerac-
ción de los tres facto¡es antedichos. O, expresado en una forma más simDle: las
sociedadesnacionales están en mayor o menor medida constantemenre peo;tradas
por tenómenos rransnacionales ,. En este sentido, el gráfico de la pág. tiOl pod,
a
ser completado por el siguiente:
r ^uoqu€ no .eferido
esrrictame¡re at problem¿ rfansnacional, sido €n geo e:?lt^l tinAage Áe
Eotiti-
1706
SOCIEDAD
Y POLITICATR1NSNACIONALFS
ii) La capacidadpara p€netrar sociedadesajenas no es igual para todas las
sociedadesnaciooales,en razóo de que no rdas dispooen de lo que pudiéramos
llamar el mismo potencial trarisnacional, es decir, la misma cantidad o calidad de
produatos que constituyen insumos pafa otras sociedadesy, especialmente, oo to-
das rienen el mismo control sobre organizaciones transnacionales o capacesde
p¡estaciones transnac.ionales:es obvio que, en esre senrido, y vistas las iosas en
conjunto, los Estados Unidos o algunos países de Europa occidental ocupan una
¡rosición privilegiada en el campo económico, político, culnrral, tecnológico, sindi_
cal, etc., que en algunos {asos puede se¡ desproporcionado al tamaño deipaís. pe¡o
dada la relación, no tanto de dependencia unilareral cuanto de interdependencra,
puede suceder que sociedadessubdesarrolladasde escaso poteocial tra;snacioDal
dispongan de un insumo clave que, bajo el conrrol de sui Gobiernos. poedan a
medianoo largo plazo tener efectosdecisivossobre las sociedades de orroi paisesy
las políticas de sus Gobiernos, de todo lo cual es ejemplo la crisis energétiia plan_
teada por la ¡olítica de la OPEP gue, probablemente, obligue a cambios de uscrsy
formas de vida en los paises desa¡rollados.Pe¡o, simplificando las cosas v como
simples puntos de ¡efe¡encia, pod¡ía distinguirse entre relaciones paritarias cuan-
do Ia influencia de A sob¡e B es sensiblemente igual a Ia de B sobre A y relaciones
hegemónicas cua¡do la influencia de A sobre B es superiot a l¿ de B sobre A. Se
trata, por supuesto,de una relacióo muy genetal que en cada caso sería necesario
especificar especialmentedesdeel punto de vista sectorial.
iii) No todas las sociedadesnacionalesparricipan en igual medida en la socre_
dad transnacional, sino que, como acabamosde vir, ello ei función del potencial
transnacionalbajo su control. A ello hay que añadir que la participaciónde los
ciudadanosde un país en el tráfico transoacional está e¡ coneiión con el erado de
libertad vigente en el seno de cada Est¿do.es decir, hay regimenespoliicos que
limitao las posibilidadesde relación de sus ciudadanoscón las sociedadesdel exie_
r¡or, rn¡entras que, en cambio, hay otros que concedenamplio margen de libertad
para el desarrollo de tales relaciones.Consecuencemente,la extensión de la socie_
dad t¡ansoacional es función del grado de libertad interna de las socieda¡lesnacro_
nales de los distintos Esaados.
iv; La sociedadtransnacionalo, sise quiere, la interpenetración de la sociedad
nacional por fenómenos transnacionales,tiene un doble resultado sobre la capac¡-
dad de autodete¡minación y sobre las posibilidades de acción del Esrado: de un
(á .xte.ior e interior, eid. N Ro\ec,au.The S¿ert;li.
J. Str¿r ol Forei|n Pokr. Nuev¿ York, to7t,
PP. lot ss.
 LASTRANSFORMACIONFS
DEL ESTADOCONTEMPOR]INEO
lado, le abre posibilidades, puesto que a t¡avés de las eo¡idades o, simplemente, de
Ios flujos transnacionales, puede realizar politicas que de otro modo le seriao ¡m-
posibles (regla que vale no sólo para los paísesdesarrollados,sino tambiéo para los
subdesarrollados); pero de orro lado, puede perder el conrrol sobre comploeotes
de su propi¡ sociedadnacionalo sobre los efectos de los factores que interpenetran
dich¡ sociedad.los cuales,parrtdecirloen rérminosclásicos,escap;na su s;b€rania.
En resumen,paralelamenteal (recimienro de Ia complejidaddá la sociedadnacio-
nal por la interpenearacióo extensa, iorensa y cotidiana de factores extranacionales,
se desarrolla un aumento de la complejidad de la politica estatal.
1, LA POLITICA TRANSNACIONAL
A) CONCEPTo
Al comieozo de esre trabajo dijimos que tradicionalmenre se distioguia eotre
polírica interior, coosrituida por las relaciones recíprocasentre el Esrado y la socre-
dad oacional, y la politica exterior que comprende las relaciones con ot¡os Estados
u orgar¡izaciones ioterestatales. Hemos de añadir ahora que el hecho de que ambas
políricas sean distintas no quiere decir que seao sepatadas,sino que, ¡ror el contra-
rio, ambas consrituyen parres integraores del sistema de acción política de un úoico
actor: para enfrentar un acontecimienro político exrerior (a) proveoienre del Esra-
do E puede ser necesariapor parre de E una medida de política interior (b) que en
coolr¡ación con otras o por si sola pueda neutrali¿ar (c) la acción de E , y vicever-
sa, uo acontecimieoto inrerno (a') puede cooducir a un acto de politica exrerior (b )
destinado a ¡eurralizarlo (c ):
E<-&-{G\
+
t'/" ",r
i-?'
V
En resumidascuenras,las políticasinterior y exrerior,aunqueauróoomas,pue-
den relacionarse enrre sí en un sisrema de causalidadcircular ".
-'
¡l ,"* de las relacioñes y de la ¡espe.riva p¡imacia de ambas espe.i6 de poliri(as ha sido
ampliammie r¡a¡ado por h hisroriografí¡ y la reoria poli¡i.a, no, a veces, sio un ;ierto influjo de
posiciones ideológicas: €n rérminos gene¡ales puede desob.irse una rendedcia cooseradora enr.e ios
párridarios del p.imádode la política exterior, mienúas que el marxismo y orras ¡eode¡.ias cririca se
iD.li¡ao por la afirmaciixr ¿el primado de la potitica inrerior. A ouerro iuicio no pu€¡te¡ hacers
afi¡oaciones unilare.ales, sino que el impulso inici¡t puede esrar d3do r¡nro por ronrecirnrenros
y, eñ t(üo caso, exisre -como hemos dicho en et re{o_ un¿ i¡reracción
ne.esaria €nde ellos. La e.onomia de esre ¡rabaio no ¡o. pe¡mne eorBr eo ñás delalles de esre
1708
SOCIEDAD
Y POLITTCA
TRANSN CIONATES
Como dijimos también, la preseocia de la sociedad craosnaciooal qencla una
fruev¿especieo tipo de política, autónoma de las dos anterior"a, .rr..."a_
ción con.ellas,y que,-en té¡minos generales,puede definirse comá "o.qu.;,
una polírica
proyecrada sobte los fer¡ómenos transnacionales, cuyos ac¡otes son los Estados u
orgaoizaciones iocerestatales y/o las entidades transnacionales con la suficienre
capacidad de ¡ecursos y de au¡ooomía de acción para facilitar u obstaculizar la
acción de los Estados e iofluir en sus decisiones. Desde el punto de vista cle un
Esrado, la polírica r¡arisnacional puede rener como objerivoi: r) el conrrol de los
flujos transnacionales, muy especialmente a t¡avés de sus f¡onre¡as, y de las enti_
dades rra¡soacionales deorro de su rerrirorio, y ir) la utilización de esias er¡tidades
denrro y fuera del país para conseguir objetivos de politica iorerior o exterio¡,.
Desde el punro de vista de Ias organizaciooes o movimieotos cransnacionales,tai
polírica compreode las acrividadesorieoradas a influir en las decisiooes o actitudes
de los Estados,sea directarnente, sea a través de otras organizaciones o movimieo-
tos tfafrstlacionales-
B) IMPORTANCIADE LA POLITIC^TRANSNACIONAL
Como antes hemos visto, los fenómenos t¡ansnacionaes pueden ofrecer tanto
posibilidades como coercionespara el desatrollo de las políricis oacionales y acruar
ranto como facrores de estabilizacióq como de desesrabilización.pueden coát¡ibui¡,
ai menos coyuoruralt¡enre, al desceosode la cifra de paro, pero también a la des-
poblacióo y al cambio de estrucuras oo planificado de las regiooes agrícolas; pue-
deo crear fuen¡es de rrabajo, pero rambiéo evasiones fiscalesáifícilm;re controla_
bles; el rurismo puede tener efectos positivos sob¡e la balanza de pagos, pero
rambién efectos indeseablesdesdeotros puntos de vista; las compañias'm-ultinacio-
nales pueden contribuir al desa¡¡ollo de planes económicos nacio¡ales, pe¡o tam-
bién a frusttar esros planes, sea por no responder a los inceotivos
est¡ategiasde las propias compañías imprevisibles e incontrolables
1eo función de
ior el Esraoo2,
sea por el acto drásrico de abaodooar las i¡utalaciones si así lo aconseja la política
giobal de la empresa; sin duda que el hecho de que un país sea ma¡riz je
importan-
tes compañíasmulrinacion¿lestes decir, posea uo gr¿n porencial rransnacional.¡
acrecesus posibilidades de poder o de inflt¡encia mundial, y su balanza de
pagos,
Pero no es ¡¡eoos clerto que puede crearle problef¡as con los sindicacos,que puide
cunrr.idecirsus políricasexrerioresy que puedeempujarle a friccionesinrern¿c,,¡_
nales no deseadas,".Jun¡o ¿ es¡osefec¡os ambivalentes, nos encontramos con
orros
-"
S"g.i"< f"i*. 1.T¡¡ns¡arionale polirik eD poutilcbeV)enetj¿hrcr,ebnlr, ^ño X, t969,So¡,
,: et)...1a politio ransn¡cion¡tpuedeser raxamenre
::lFI: i.ri¡a" .oÁo .q,"u,"'p.*."".
poi'rkos "
ent¡e gob¡ernos de Esrddu" n¡(ion¿les y/o enúe t¿ !o(,ed¿d r¡"nsnacion¡t y to"
'-uyo impu¡so red d¿do por l"s iorer"cciones d€ l¿ so(ieüd s"o,".no,,
.r¡nso¿c;otuI,
l0 CoDo die C.,Y. B€rrjn paris, i97j, p. 213), la
Uzr ¡oc;été¡ ñlhi"aion¿te' compañia mu¡rmá,
er Esradoy sur obietilos pued€oenrrar en conrra,ricciói.¿e Á"a" q,! r,
:illilT ...p"a,
oet¡rolte ::$ propi, poliri(¡. posibiüdadque su ramaño, ron et nivel .ehri"o de su
.-,:.., y (on rá m¡yor o meoor inres¡aciónmúndiar en esraacrivida¿ p. o¡doo¡E!
a:,,",",".:. "l
tet 4,t'¿at'o4ak' cant.e te' Et.t,, p¿.is, )t)jj, pp. t4? ss.) lt¡ma la
areoció. sobreel hechode oue
r709
 LASTRANSFORMACIONES
DELFSTADO
CONTEMPORANEO
SOCIEDAD
Y POUTICA
TRANSNACIONALES
francamente indeseablescomo el terrorismo, las drogas, la pornografía, los movi,
mientos anómicos y de contracultura y, sobre todo, el quebrantamiento del prioci, e¡tradas y salidasdentro del territo¡io nacional, así como el de los actores r¡ansna-
pio de la primacía de la lealtad al propio país sobre cualquier otra, principio <¡ucrr<r cionalesdentro de la sociedadn¿<ional
siempre se ha ma¡renido incólume, sea en realidad, sea imaginado como recurso
polémico frenre al adversarioa pero que hoy día riene uoa fue¡¡e preseocra muy
especialmenre entre los ejecufvos de las compañías multi¡acionales y, dentro de
ellos, entre los oacidos en paises pobres , .
Así pues, ta¡to por razones positivas como negativas, parece claro que el Esta-
do se ve obligado a desarrollar una política transr¡acional, cuya necesidady presen,
cia se hacen taoto mayotes cuanto mayor sea: i) el crecimiento cuantitativo y cuali-
tativo de las relaciones horizo¡tales entre disti¡tas sociedadesoacionales,es decir,
cuanto mayor sea Ia articulación de la propia sociedad al sistema t¡ansnacional, y
ry' cuanto mayor sea la interacción e¡tre el Estado y su propia sociedad, lo que
Kaiser '' ha expresado en Ia siguieote fórmula: Las líneas de esta política oscilan entre dos extremos de un conrinuo
. constrtui_
dos por el he¡me¡ismo hacia rodo insumo rransnacional y la plena apertura
hacia
Pt=RhXRv ellos.Un sistemaherméticoes imposible,al menosen el iunáo r.*ui,
un ,o,"."
rotatmenre abler¡o es impensable,ya que sería absorbido por el ambieote,
carcceria
En la que se muestra que la probabilidad de desarrollo por parte de un Estado de la oe ¡urooeaermtna(lony, consecuentemente, deiaríade tener existencia.Así pues,
política transnacional es el producto entre la relación ho¡izontal y la vertical, eotre toda política rransnacional es simultáneamenre abierta y cerrada, p..o
i.n,.o
--' o"
Ia extensión e intensidad de las relaciones de la sociedad oacional con la t¡ansna, ello puederenderglobal o secrori¿lmenre haci¿uno de .'r,o. .*,;;;;;_
cional y la intervención del Estado en aquélla. ¿/ L¿ rendenciaal cierre {o políticade encapsularnienro¡
, es tipi(a de tos re_
grmenesroratrarioso autorirariosque limiran hastadonde les
es posiblelas rera_
C¡onesOeSusc,udadanOS cOnelex¡eriOtpor <onSiderar a su Ordenpolitico CUrrr(J un
sisremaesrárico.es de(ir. como un sisüma que sólo es.a,u¡1"'ai
." rn"n,i.n"n
C) C0NTRoL DE LoS TRAFICOS
Y DE LoS ACToRESTRANSNACIoNALES inmutables ciertos valores, ^tributos, atrls, erc. parriendo de
este supuesto, es
lógico que los fenómenos transnacio¡ales se¿n enjuiciados como
inr;;;;.; .*,r",
Como hemos dicho antes, la política transnacional de uo Estado tiene como ña1,difícilmenre controlables y. en principio, indeseables,ya qu"
f"
uno de sus objetivos el control de los flujos transoacionales, especialmente de sus Dlro¡o oet srstema y, consecr¡entemente,que se considere a la "-"nlr"n ".,"_
sociedad nacional
como santuario que debe manteners€ inmune de int¡usiones profanas.
Como es
una mulrinaciodalpuedehac€rpor sus filiát€s lo que le €sráprohibido hacer
sabido, ello va acompañado de la correspondienre ideología
Fr las auroridaoesd€ su i *iá.i." a.ra" f"
conservación.de
país: tal ha sido el caro de las firoas americáoasesrablecidas €n Cánadáy eo Europa para comerciar "nuestrasveneradasy sacrosantas tradicionis¡ hastala defensade
con los p¿Gesdel Esre y esptri¿lme¡te coo Chioá .n u" -o-.nt" qu. tos Estaáos'Unidospronr ra pureza cte ta so(tedad socialisrafrente al uoccideote corrompido>. pe¡o
"" de auromóvile!a Cubapor
de cual,
biá¡ el cooercio con efos paises,á lo que se podría a¡adir ta ve¡ta la quier modo, es necesariocorirar con el_fenómeno rraos¡acio¡aí,
Chrysler arg€orina.R. Vernon, desracado si bien coo .iguro_
tra¡adisr. €n cueriones de las relacionB enr.e las mort¡¡a_ sa actirud selectiva y sometiéndolo al máximo control posibíe.
cionahs y los Es¡adosdice (k! canr¿qle,tcet éeo"oniqre! e, potitiq*t ¿¿t ennelnre, Dltth¿riotl¿. V, s. preae
realizar una política de cierre absoluto para ciertos sectorÉs
ter, P^tG. 1972,p. t76) qle si bien en téroinos e.onómicosta compañiasrnuttin;cionalesdan bedefi- o inru.r,á""si,
v ¿" ."1",iu"
cios a los EsradosUnidos (au¡qüe evidenterDenre ¿Pertura,par¿ orros: se pu_edenrecepcionarlas aportaciones
más . los accionistasqle ¿ tos rrabaiadores),ño 6 económicas,científicas
menos cierto qúe en rérmiños políticosprov@n reosionesque ¡o aportá¡ una posició. iÍequivo<¡ y o recnorugicas e lnclusoolre(er un cómodocamF,o¿ las inversionesexrranierus
pos'tiva a l¿ politica exrerior ¡orreañ€.icana. Eieñplo manifi€sroen estesenrid; ha sido Ia rTT. @e
ya
Iascompañíasmultinacionales, pero se puedecerr¿rabsolutamen¡"¡, .ntráor, ,".
provo.ó la i¡rer€orión del Se¡ado sobr€sus actividades.podrian añadirsemü.hos míJ Gstimonios,
p€ro vjd. por rodos R. J. B¿r¡€. y R. E. Mütter, Gtob4t Redcb. .fhe pouer of the \rttutt¡,rórion¿I l1l"l1g,-1ilp"lll".r .ulrurales
y soci¿les,
movimieoros
políticos,
etc.,e¡ unapata_
Dra, se pued€ rmportar aquello que h¡c et flr¿rrcsea necesariopara
Corpor¿rio¡!, Nve^ york, 1g74,en especialpp. 213 ss. el sostenimrenro
rr Y hasra desarrollansu propia ideologíategitimadola, y reproducción de un régimen de rendenciaestática y ¡echaza'r
s€gún la cüat et Esrádon¡cional es uo¡ rigurosamente todo
idstltu.ió¡ obsolerá,enemigad€l 8énerohumano,crc.,mieot¡asque ts empresasmülti¡acionar€sson ¡o que se esrrmeque atectaa su estabilidad.Sin embargo,
la solució¡ dista oe ser
]a fo¡m^aorganizarivaa i¡ al¡ura de nuest¡aépocapl¿nerariay únicaque podrá acualizar sur posibili- sencilla, pues, dadaJa interdependenciaactual de las cosi's,frecue.rt.-enie
dades.Sobre€srasideás..on f¡e.üen.i¿ u¡ rá.ro pa¡a¡oi.as, vid. R. Brinet y R. E. Mü er, op. cÉ, i,
J. ¡ación de insumos deseablesconlleva la intrusión de fenóm.no, "..p_
toda la pri6e.a parre,pero en especialpp. 89 ss. ¡.,i.r."¡i.. ou. l"
rr K. Ka¡€r, op. (it-, p. 103. son cooexosy La politica de encapsulamienro,
_Consecuenres. muy especi¡lmenre
cuandoqulere tucharcontra la presenciade fenómenosjndese¿bles. pero vincula_
I710
1 7 1I
 LÁSTRANSFORüACJONES
DELESTADO
CONTTMPORANEO SOCIEDADY POUT]CATRANSNAC1ONALES

dos con los importados, conlleva, además, un al¡o costo de política represiva, lo
na¡' ". Frente a ellas cabe una politica proyectiva más acorde con la realidad
que, por otra parre, es tipico de los sisremasde equilibrio estático que precisamenre de
nuesrro tiempo que, partieodo del hecho indudable de la exisrencia de un sisrema
se definen por ei alto cosro de energíaque significa su manrenimienro.Denrro ce¡
transnaciooal del que cada país es un subsisterna:i,), formule del modo más chro
mundo contemporáneo, el máximo grado de e¡capsljlamiento corresponde a los y
ce¡rero posible las necesidades,los objetivos y las posibilidades de la s¡xiedad
p¿isescomunisras,pero, rug así,se han visto obligadosa admitir no sÁlo insumos o¿_
cional; ii.l calcuJe o esrime los cosros económicos, sociales, culru¡ales y políricos
cren(¡t¡cosy tecnológicos,siáo tambié¡ compañíasmultinacionalesen réqimen de de
las medidas de apertura y cierte; iii) seleccione los ...,or." qrr. pu.á"
empresr mixra, asi como fenómenoscadavez más crecienresde crit icasafresrmen des^r¡ott^r
aurónomamen te.y.aquelrospara ros que oecesirreacudir a los recursos¡ransnacro-
originados sin duda e¡ el t¡áfico transoacional de ideas.
n¿tes.En una palabra,se rrara de una politica de selecciónde objerivos y posibiüda_
La polírica de eocapsulamienro hacia el interior puede, sin embargo, ser colrpa, des o, como diría Luhmann, de ¡educcióo de complejidades, de una
iolicic" de
rible con los intentos de peoerración de otras sociedadesnacionale-smedia¡:rc ra adapración reguladay, por ranto, co¡servaodo la autóoomia de decisó.,
á.t e.tu¿o,
manipulación de actores lransoac;onalesen relación de dependenciadirecta o indi- f¡enre a una polírica de resistencia expresada eo una acumulacióo
¿. -"ái¿* ¿¡.-
recracon el Estadomanipuladoro medianrela influenciasobregrupos aurónomos, yuoras y quizá de efectos co¡traáictorios. Ahora bieo, tat poliric" .eU"s^
ias posiUi-
peru afines, exisrenresen orros paises. lidades de un Estado aislado, sobre rodo si no ," ,u,u i. or"
.u¡*r¡_,.rr.,o, y
consecuentemeflteexige uoa acción in¡erestaral p€Ímsnenre al merios
á7 Los regímenes democráticos libres se caracre¡izan,como es sabido, por el a nivel re_
gional; es decir, la politica rraosnacional promue;e uoa potitic" inte.est"r"t.
mayor ámbito de libertad, tanro de los individuos como de los grupos sociales,
libertad entre la que se cuenta la posibilidad de participar en el tráiicá rransnacio_ Antes de ent¡a¡ a examina¡ las relaciooes ent¡e los acto¡es lransraciooales
es
nal; y se caracterizan también ¡ror la consideración del ordeo socioDolíricocomo un perrinente que digamos un¿s pa¡abras sobre arguras modalidades
de la cooexióo
s;5remadinámico. es decir. como un sisrem¿cuya esrabilidadse ánsigue precisa- enrre er tssr¿doy t¿s orgaoizaciones de estructura o de proyección
traosnaciooal_
mente a través del cambio relativamente constan¡e de valores, atribiros, rzarz¡ Desde esre punto de vista puedeo disringuirse r", .;gri."',". p".ibiilá"á;.,-
erc., oe sus compone¡¡reside mane¡a que, en priocipio, y deorro de ciertos límires, i) Las organizaciones,aunque sometidas a los parámetros juridicos y
oo se ve lesionado por la densidad de su i¡tercambio de insumos y productos coo el admi¡is-
rrarrvos gene¡ales, gozan de independencia fina¡ciera y de capacidad
exrerior, Pe¡o, como se ha dicho, ningúo sistema puede recepcionarlo rodo y, con_ de decisión
con resp€croal Estado.Eo el caso de las empresas multinacionaies,
secueritemenre,se impooe una polírica selec¡iva freore a los fenómenos rransoa_ ello se extiende
tanto a la casa malriz como a sus filiales eo el extranjero. por
cionales. coruiguicnre, er
Estado.no.puede urilizar poliricamenre a estas entidades en relacióA
ía ,r.rpro y
Esta política puede rener un carácrer simplemeore leactivo o prorecciooisra, es subo¡dinación, sioo de coope¡acióo.
decir, no consistente en ce¡rar la sociedad naciooal a los fenómeios lransr¡aciona- ii) En el otro extremo tenemos aquellos sistemas políticos
les, sino eo protegerla frente a insumos oegarivos sob¡e su ecooomía,civilización o eo los cuales cual_
qujer entidad de proyeccióo o esrrr¡cturatransnacional está
esrructura social, en la medida que se vayan presentando. Para ello, se loman me_ en relación de supra y
subo¡dj¡ación administ¡ativa y financiera con resp€cro f.,"ao
didas ran¡o de control de enrrada como de conrrol de los ac¡ores r¡a¡snacionales ort p".,iao qu"
con¡rola el aparato estatal. Mientras que en el caso ante¡io¡
"t
insertados en la sociedad nacional. Como ejemplos de ¡ales medidas pueden men- es prácticámente rm-
posible un plan estaral de ¡renetración permaneote de sociedadei
.iunarse la legislaciónsobreempresasexrranjeraso sobrela imporraciónde capita- extran¡eras urili_
zando las organizaciones tra¡snacional;s -ya que éstas ,i.""n
les, Ia superimposición fiscal a las empresas multinacionales, la ¡acionalización de *" p.oi;." oO¡.,i_
vos y una capacidadde decisión tan autónoñ^;r, ,r.o ordine
cier¡as industrias de capital extraojero, la negativa de permiso de trabajo a los como lá dej Estadá_,
aqui,.er cambio, ello se presenta como teóricamente posible. qUra
extranjeros, la prohibición u obstaculizaciónal fuocionamieoro de iostituciooes cul- -a,
manifiesroy conrinuadoha sido el de jos partidoscomunistas "ii".".r."
rurales de dererminado contenido, erc. No pueden establecersecriterios de validez i ,u. o.*"nir".,on..
de fachada bajo las directivas de Ia Unón Sovié¡ic¿. pero
general sobre la procedencia o improcedenc;a de tales medidas, sobre todo cuando ;^.;J:; ;.y q".
recooocer que, salvo en el llamado mundo social;sta, las
sociedadeshan sido más
cubren campos tan vastos. Pero sí puede afirmarse que, si bien una excesivapolíti Penetradas por los insumos provenieores de los Estados Unidos que por los de
ca proteccionista quizá pueda dar buenos resultados a plazo iomediato (en cuanro la URSS.
que beneficia a los empresarios y rrabajadores n¿cionales,conserva Ia idenridad
nacional, etc.), no es meoos cierto que puede tenerlos malos a medio y largo plazo, iii) Entre ambos casos caben posibilidades intermedias, enrre las que pueden
retrasaodo el desarrollo de propio país frente a otros que pracricaroo una política cont¿rse,por eiemp_lo,las empresasestatizadascon filiales en
el ertr".r¡..o,'au.rqu.
mas aDterta. su utilizacióo para fines políricos no deja de rener limi¡es constiru;dos'por
t" p,rsr_
t/ Pero, como dice G. Zellentin, <protecciooismo y aislacionismopor parte del .rhe ^¡r of Gov€roin8
i¡ rh€rransnarional
so€iety,,e, ta@¿n¿ sr¿'e,vot.a,
Estado oacional no soñ forma de gobernar, sino meramente fo¡mai de reaccro- reTi ; ffj'e¡ti¡,

t 7t 2
17'11
 DEL FSTADOCONTEMPOR-ANEO
LASTRANSFORMACIONES SOCIEDADY POIITICATRáNSNACIONALES

ble contradicción ent¡e la dialéctica del mercado y la dialectica¡rolitica; iunto a ellas do solamente dos países (p y p,) coo sus respectivos Gobiernos (G y
G,) y dos
cabe conta¡ las organizaciones transnacionales pataestatales,es decir, constituidas organizaciones (O y O ¡ de esttuctura rransnacional o cap".". d" *-pii,
urru fu.r_
por iniciativa del Estado y financiadas o subvencionadaspor éste' con filiales en el ción t¡ar¡s¡acional:
exterior integradas primordialmente por ciudadanosdel país donde se encueotran
domiciliadas; pueden ser pura¡ organizaciones de cobem¡ra de obietivos politicos
enmascatados de uo mod; o de otro, o pueden ser organizaciooes con obietivos
culturales o de otra índole desti¡adas a crear co¡iientes de simpatía o afinidad
hacia el país patrocinador, Pero que, eventualñente, puedan servir de apoyo a
posibles óbietivos políticos; a este linaie perteriecen la asociaciooesculturales bioa-
cionales, las de amigos de tal o cual país, etc.
d) Finalmente, para sus obietivos Políticos exteriores, uo Gobierno puede dar
asilo y apoyo a ciertos Srupos u organizaciones destinadasa actuar cootra un Pais o
ono.'p"i..i e*t."nie.o:s y cuya finalidad puede limitarse a conseguir un objetivo
dete¡mioado, a tomar una represalia, a maniobras tácticas en ¡¡na situación de
euerra fria o incluso ^ ser\li:.de elrarz ¿e uoa guerra abierta Se trata de una recu_
irencia de los antiguos <nidos de berberiscost, a veces localizados en los mismos
puntos que los de otros tiemPos Una empresa insra a su Gobierno para que influya sobre un
Gobierno extranje_
ro a fin de que contrate con ella un sumi¡isi¡o o un servicio
exafuy."lo aornp",,_
dores de.otros países(O-G-G -O). Observemos que nos eocontramos "
con una rela_
D) LAS RELACIONES TRANSNACIONALES
POLITICAS ción lolitica ioterna (O-G), con una relación
iolítico_exterior (G-C)-;;"., ,""
relación político-transnacional lG -O) implicadas un .olo.i.ü" dá i..,On. ¡n
Otra dimensión de la política transnacional se refiere a las interacciones del ros eJemprossucesivosprescindiremos de la calificación "n de las relaciones a fin de
Estado y los actores transnacionales En este sentido un Estado: i) puede utilizar a la exposición. Un Gobierno es ."qu".id;
¡ed**.'a,de ;;;;;-",s"n,-
estos a¿tores para la tealizaciín de sus objetivos (por eiemplo' complementación :l'-q:'j'-lL
para que presio¡e a un Gobierno extraniero a fin de que
de la presión política por la ptesióo econ6mica); ii) puede auxiliar a una organiza- 1,.1-.: .1:,,91.* " retrgroso
rylítica
o de que legalice un partido polírico (O_c-c,_O,). El
ción d1 su propio país en sus relaciones transnacionales (por eiemplo, avalando un :.fl:
t.oDrerno l. É-ry
u actu¿sobreuna organiza(;óndependienteo simpatizante
en terrirorio
crédito o influyendo por via diplomática Para que una de sus filiales no sea naclo- ext¡an,e¡o para que presione al Gobie¡no (G,) de su país a
fin de que desarrolle
nalizadal, y iii) a st vez,las actitudes y decisiones de uo Estado pueden estar una po1ítica exrerior favorable a G (G-O'_G -G). Un éobierno
i"floi. urr"
influidas y condicionadas por la presión de actores tÍansnacionales' sea por propia presa de sr.rpropio país para que concedao niegue
un ..¿¿¡to on boi¡J.r,o " ".-
iniciativa de éstos, sea impulsados por otganizaciones o grupos afioes de la smie- tr¡n'ero (b-U-(, ) 5i suponemos que ent¡e pa¡tidos afines "
de distintos "*_
paises hay
dad nacional del Estado iofluido. En esencia, se trata de la proyección al plano que goza.de hegemonía y/o de arctoitdr sob¡e los demás, (io-
lno entonJes, al
ioternacional de la politica seguida eo el plano interno y consistente,de un lado, en Drerno.ctet HajsP puedecaberlela posibilidadde convenceral partido heqemónrco
la utilización por parte del Estado de organizaciones socialescomo agentes para la paraque influya sobre la actirudde su homólogo en I
l*,¡1nt"to IC_O.,ó_C¡. Un
reaiización de sus politicas y, de otro, en la influencia de éstas sobre el Estado para uoD¡erno {U) de un pais catól¡cosometido a cuarentena
diplomárica recabael
obtener decisiones o accionesfavorables a sus iotereses. Sin embargo, con la inclu- apoyo de las organizacionescatólicasde su país para que influyan
sobre las det otro
siór¡ de las relaciooes t¡ansnacionales aumenta el grado de compleiidad, dando país a fin de que presionen a sr.¡Gobierná p"i" qu. ,o-.
ír" u.¡i"j i""o."¡r"
lugar a múltiples combinaciones relaciooales reductibles a u¡a formulación mate- hacia G (G-O-O'-G'-G). Un movimiento religioso o un partido
pofiii.o p".r.g"ia*
mZtica ". En lo que sigue oos limitaremos a mostrar algunos ejemplos consideran- reclaman Ia presión de organizacionesextraojeras sobie
el Gobjeroo áfr"ro. 1O_
, Se t."t" de l¡ p"íses; .ada uno tie.e un gobierno y una orgaoi:ación traosnaciorlal' El ñúnero de
o'-c-o).
reláciones disti¡ras, involucrando k entidades (gobiernos v org¿nizaciones), es: 2N (2N l)t I l3
Así podriamos seguir con otra se¡ie de ejemplos, pero
suma totai de estas ¡elaciones. desde k:2 hasta k: m, €s: , cor¡ los mencionados
Dastay sobra para mostrar: i) la imponancia de la dimensió¡
N (2N, ,/
t¡ansnacional en la
porrtrca de nuesrro liempo; I su inreracción ¡anto con la
s= - J(2N 1)*!- 1l ¡nlítica interior como
N I con la exterior, y, por consiguienre,i¡it la articulacón de I"'relrc¡ón polír¡fa
riot. ¡¿ reta(ron rr¡nsnacional y la relación exte¡io¡ _acción ;n¡e_
As.ad€zco esra fó¡ñúlá ¿l Profesor de la Universidad S¡món Bo¡ivar (Gracas)' do€tor Isdacio en uo sistema de de un
actor, sea el Esrado,seao las organizaciones,sea el coojunto
de ambos.

t714 17I5
 I-ASTRáNSFORMACIONES
DELESTADO
CONTEMPORANEO
SOCIEDAD
Y POUTICA
TRANSNACIONALES
Hemos examinado las cosasdesde el punto de vista formal y a un nivel relati- acción al participar en las decisiones de la entidad regional y
vame¡te absrraaro. Pero si se desciende a uo nivel más concrero es claro que no en los recursos de
disrinro ord€n gener¿dospor la integracióny, de or.o]se
rodos los Esradosrienen las mismas posibilidades de poder en el plaoo de la políti- d;siinur.-.i ¡r"" ¿" f"
aurooe(ermrnac¡on.en clrantoque ciert¿sdecisionesy com¡rtenciai pasdn ¿
ca transnaciooal, sioo que, eo principio, ellas son raoro mayores y, sobre rodo, l¡ or-
9,1.:1i:,,"":"::91?11,,y en cu¿nroiue orras han de realiz¿rsedenrro del marco y
tanto más permanenres cuang mayor sea el porencial traosnacional de su sociedad las p¿uras es(abrecrdaspor és¡a. Las o¡ganizaciooes regiofiales de
¡acron¿l y las posibilidades de-urilización o de manipulación de dicho poteocial por esrán eo relación oo
sólo coo las trans¡aciooales, sino ramb]éo coo t", o.ginir".i;n;-J"
parte del Esrado. Eri este seotido, las relaciones de paridad o de hegemonía eo el i",..*." y r",
partidos.de los países miembros, muy especialmenL
¡¡áfico t¡aosnaciooal de las distintas sociedades,a las que anres (supra p. 1707) si, como se!á.i iuro ¿" t"
Comuaidad Europea, exisre un parlameoto elegido por sufragio
hemos hecho mención, se proyectan sobre el plano político. Es obvio que las posi- u.ri*r-*i-.rro" fo,
ciudada¡os de los países miembros.
bilidades eo este sentido de los Esrados Unidos son mayores que las de Francia, las
de este pais mayo¡es que las de ltalia y las de Italia mayo¡es que las de Portugal. Orros componenres de este ecosistema,en el que
- esrá alojado el Estado nacro-
Por supuesto, ello no excluye el éxito parcial o eventu¿l de politicas rransnaciooa- nal, Io constituyen. otros Estados ajenos la p.opi"
.a o.g".rl_ió,; ,";;_, p.-
les por parte de países o de asociacionesde países débiles sobre los fuer¡es, sea en algunosde los cualespueden ¡ener una importancia de-primer
,"nq_oen ciertas
uoa circunslancia especifica,sea por disponer en u¡a coyunrura dada de un produc- coyunturas, y especialmente en momenros de c¡isis consrirucionut
o iolí,i..r_.*."_
¡o que es, a su vez, un insumo ese¡cial para los países fuertes. rior;,otras org¿nizaciones regiooales o funcionales y,
fi""i_.rr.., úli*"rir_ia"
oNu y sus organismos dep"rdi".,".. ño .. n.."-"ar¡o
T:,01"_l,,d:,1"
en el aná¡rsrspormenorizadode rodos 0i,""!.,,..rno,
E) AMPLIAC¡oNY RESTRICCION
DE Iá AccIoN ESTATAL
3:l:,,:::^o:"::::ilÍjl t o:."",
crecrm¡enrode_l¿sposrb¡irdades
rk:',;::rT,Tl:;T:;'i"i':i::,':".'#
Una conclusión que podemos sacar de las relaciones entre el Estado y la socie- políricas del Estado es correlativo: lJ a uo aumenro
dad traosnacional examinadas en las páginas a¡teriores es que se han ac¡ec¡do ,. suacción,
y ii) a uo decrecimie¡¡ro
da a-lito a" i"'u-"o.q"í"
:: l"".rX:ar,'#t
tanto las posibilidades de acción de aquél o, para ser más precisos, de su Gobie¡no,
como las coerciooesa que se ve somerido, es decit, los limites a la autarquía de su
decisióo. Por otra parte, los dos términos examioados fo¡mao parte de un srsrema
más complejo cuyo conjunro de componentes y relaciooes conve¡gen hacia los
mismos resultados,es decir, hacia el gap entre el ámbito y la autarquia de la acción.
En efecto, desde el punto de vista interoo, el Gobie¡no no sólo dispone de más
recursos que en las épocas anteriores, sino que puede coovertir ranto a ¡os pa¡tidos
como a las organizaciones socialesen agenres de sus políticas (por ejemplo, obten-
ción de apoyos sociales para ciertas medidas, ejecución de planes ecooómicos, ac-
tualización de programas de investigacióo y desarrollo, etc-), ¡rero, al mismo riem-
po, es algo perfectameore conocido que sus decisiooes son influidas, cuando oo
compa¡tidas, por algunos partidos y organizaciones. Adernás, a fin de zanjar el
desequilibrio frecuente entre su potencial, de uo lado, y sus necesidadesu objetivos
de política exterior, interior y rransnacional, de otro, el Estado se ve obligado a
articularse eo orgar¡iz¿ciones¡egiooales interestatales que le permireo alcaozar ob-
jetivos que oo podría lograr ni por sí solo oi por via de simples alianzas (suma,
pero no iotegración -y, por ende, poteociación- de líneas politicas y de recur,
sos), pero también ello es a cosra de uoa disminucióo del ámbito de decisión autár-
quica que llegará -si la organización regiooal quiere consolidarse y realizatse efi-
cazmente- hasta la adaptación del orden politico interno a unas lineas básicas
comunes, pues sólo bajo este supuesto hay una infraest¡ucrura política en la que se
susrente la profuodidad de la integración y se disminuyan cierros morivos de fric-
ción entre los participaores ,,. Consecuentemente,de un lado, se acreceel área de la

L' Po. supuesro, no que.emos afirmar ni que rodo Estado penenera a uoa org¿oiza.ión re8iooat,
ni que todas les guc lle!¡D esre nomb¡e sean verdade.as iDregraciones.

t7t6
17t7
 EL CRECIMIENTODE LA COMPLEJIDADESTATAL

Si bien el tema de.la complejidad ha estado subyacente

, , pensamlento a lo largo dé la historia
oer polittco, no es rDeooscierto que nunca ha sido planreado
como uo
problema en sí misrno hasta r¡rrs.tto tiemp". iut pt"na..rni.*,i
f" ,*-
ría general de sistemas y aurque se ha proyectado sob.e "*"r."-¿.
l. teoría i.iiisi.-" p.ü,t-
cor son escasassus aplicacionesa la teorla del Estado. En
lo que sigue traáos de
j.::::.:1':.^llq':l -nsideraciones prerrmrnaressobre et tema, que pueden
servir,
evenrualmente, de punto de
¡zrtida para un esrudio más amplio y detaltado.

t. NOCTON DE COMPLEJIDI{D

Ante todo, hemos de cooenzar

_ ¡ror recordar que complejidad y simplicidad son
se¡compleio_con
respecro
a i, y simite conrespecto
f::g::1"1i'::I¡yd;
z,i o ,i, es cn el rrempo, más simple que X en el riempo "
r,. o pari un macúrudio
--:
:: i_Tlt'"d"como mássimple.un
se-muestra
com$nen,"a. u .""'riá"á!ó-." i¡ -iü*,¿t.
cornplejo. Hechas estas aclaraciones,
a¡gunasde tas codceFiooes de complejidad. Segin iasemos a referrrnos a
H. A. Simon,, un sistema com_
ple,o es et compuesto de subsistemasinte¡relaciooados
enrre sí, lór *rc., u"",
comprendeosuspropiossubsistemas hasta .g"" ;i""i i"i;ñ. iiñJ,*"¡* "-*
mas elementales,-bieneocndido que las relacicl-nes _g"""a.1
"ii"rr_u¡a1","rn""
más tuertes que las rchciones intiasistemátic* ,. L"h;;;; "o"-."
il;;,iüll-.áp,.¡i
dad con ta plu¡atidado superabundancia d. p""tb;a;;;; ;;;;:;';ji
compleio.a.aquet ;;:^,"r""
.que pu"i. tomar más de ;r; ;td;;,'";üj;uf,,¡Jn"
pluralidadde posibilidades un"
compatiblescon su esttuc¡¡ra,3.S¡nponer e¡ cüestión

fr¡aclsab¡iocr.r
ítákJtd
rc;en..¿e!
2. Pr¡ ¿.ird¡o
",:x¡t:x9x"*w"ot"'Adifrcu,te6s't'adu.ción
. go ua ci.f|plc Iá¡ rehioncs inrcÍ,{, dc ü¡ dcFrt nc¡ro üáivc$itario (¡nt¡e_
sübs¡stcrDa) .d r¡¡s frccu.ntcs e inrcos* qa ras dc l* ¿¡,i,.*
' N. Luhm¿no, .sororo¡ic ¿.i"*Áá.i;;;;*-
.b rbcori. fti¡rer sy"rÉ,*,, ," ;,bsnJf );i;;g.
197{, r. l, p. 116y or¡os lü8arÉs.Vid. intra l¡ mrá 20 op,"a.a

1719
 LASTRANSFORMACIONES
DELESTADO
CONTEMPORANEO
EL CRECMIENTODE LA COMPLEJIDAD
ESTATAL
los méritos y la validez relativa de estas coocepciones,escogemoscomo concepro
entonces formal¡nente unific¿do en el ¡ey-, si bieo co¡serva su validez desde el
central para nuesrro objero la siguiente fó¡mula de Ruggie, que tieoe la ventaja de
puoro de vista juridico formal y tiene rodavia senrido como mecanismo de limita_
hacer fácilmente asequibleel concepro de complejidad y que proporciona un cuadro
cióo y control del poder estaral, sin embargo, se ha becho mucho más cornplejo,
de refereociaanalitico,:
ranto Fio¡ la iotrusióo en su funcionamiento de poderes originariameote extraesra-
rales, pero que de un modo o de ot¡o cr¡mpleo papeles esátales, como por
c=lfq, o, R a (e,D,R)l fenó-
menos oliginados deotro del sisrema estatal mismo. Eo efecto, a las relacio¡es rle
podet ¡enÍl ttrtcto, c1)yossujetos son las inslancias iovestid¿s ju¡idicamer¡te
La complejidad (C) de algo es función del número de sus componentes (Q), del pa¡a
grado de diversificación enrre ellos (D), del número e intensidad de sus relaciooes el ejercicio de la potesrad pública, se aniculao las ¡elaciooes de influencia, áyos
(R) y de la velocidad de cambio (a) de todos estos factores. Ni que decir riene que actores son los partidos y las orgaoizacionesde iarereses.Así pues, junto al decisor
jurídicamenre comperente actúan los actores de influencia, que-tienen
a tales térmioos hay que darles sus correspoodientes sigoificados o valores: Q y D placrrca-
menre, si no institucionalmente, la posibilidad de i¡tervenir en el co¡tenido
pueden significar los órganos, las esrrucauras,las funciones, las líneas politicas, los de la
decrs¡ón y/o en las modaüdadesde su ejecución. Ello es tan suficientemeorc
insrrumentos de acción, etc., y R puede incluir relaciones formales y materiales de cono_
cido que a¡xnas se oecesiramencionarlo. Recordemos tambiéo que lu ¡ntru"ió.,
cualquier tipo. ¿"
los partidos er¡ el sisrema instirucional de la divisióo de poderÉs ha te¡ido
como
consecue¡¡ciala rela¡ivización de la disrinción efecriva enrre el"Legislarivo
y el Eje_
curivo cuaodo.lamayoría parlamentaria y el Gobierno soo oculpnd"os po. ei mismo
2. FENOMENOS DE CRECIMIENTO DE LA COMPLEJIDAD ESTATAL
partido o coalición de pa(idos. En resumeo, cualesqoieraque ie.r,
la validez y las
consecuenciasjurídicas del esquemar¡ipartiro de la d-ivisión de poderes,
De la simple observación de la realidad se llega fácilmente a la conclusión de es lo cierto
que. desdeel punro de visra polirológico,la rrilogia clásicaha pa"odo'a
que el sistema estaral de nuest¡o tiempo ha crecido en complejidad con respecto a consciruir
un suDstsremade un srsrem¿ más amplio que iacluye a los partidos y
los que Ie hao precedido hisró¡icameote, tanro en su estructura como er¡ sus fun, a las orgar¡¡_
zaciones de iotereses, es decir, a dos campos de poder ajinos
ciones y medios de accióo. Nos limiraremos a recordar algunos hechos notorios: a lá organtzaciótr
esr¿ral, cada uoo de ellos más o meoos diversificados en iisti¡tos p.ro,
...ri-..
A) No sólo nos enco¡tramos con el aumento cuaotitativo de los órgaoos tra- además, dentro de la organización ioterna del Estado se producen
i..rárn"no. ¿a
dicionales del Estado,como, por eiemplo, los ministerios (cuyo crecimiento numé- diversificación y de dispersióo efectiva del poder. No sólo se truo
¿" or"-f" ¡¿^¡-
rico conlleva la dife¡enciación funcional y una mayor deosidad de relaciones) o de nistración se haya constituido a lo largo dél siglo xlx como una pore:r;J
autóno_
superministerios, o de nuevas especiesde ministros de Jr¿rlJ especial,sioo que nos I que de simple órgano ejecutante vinculado'al ¿;;¿-,"
T^'.':il-.':.:l!':',, po,
eocontramos también con la proliferación de órganos de distinta estructula como unJ,reraclonde subordinaciónha pasadoa ser un pa¡r;cipaote
en el cootenidode
corporaciooes de Derecho público, insrirutos autóoomos, erc., empresas estatales r¿s
_oec¡slonesgubern¡meorales, de modo que si bien está sometida a la auto¡idad
en régimeo de Derecho privado, empresas mixras y, eo fin, con toda una gama de jurídica del Gobierno, no es menos cierto que éste,
a su vez, esrá condi;io;ado po¡
formas tipicas y atípicas de autooomía adminisrrariva de la economía esraralr. A l^ atctolitar ¿,elos niveles tecnobr¡rocráricosde l¡ Administración, y ii) quc,
tras de
tafes fenómenos hay que añadir el desarrollo de Ia po$rynodie, vocablo acuñadoen su unidad i¡sticucional formal, la Adminisrración alberga una ptoát;á"j
tr*".. o
su riempo por el abate de Sainr-Pier¡e " y remozado actualmeote en Francia par¿ expresa de cenrros de pode¡_ Estos temas han sido esridiados'po,
d;i,:n,,r"
designar el complejo coostituido por las miles de comisiones permaoeotes o ay' ¡es ^,pero aqui vamos a limitarnos a las conclusionesde alguienque "u,o-
ha construido
boc, algttnas de naruraleza plenamente interestatal, pero muchas compuestas por sus ideas sobre la propia vivencia de los problemas. No, .If..irrrá.
t u Atuin f"yr._
representantes de órganos del Estado y de o¡ga¡izaciooes privadas, fenómeno que, iitre', que a su brillaore inteligenciaune la experienciad. h";;.;;;;,"
junto coo ot¡os, contribuye al desdibujamieoto de Ios límites claros eotre lo público I mrnrstro en d¡sÍntas (art€ras, Cierto que sus consideraciooesse
,...,
; ¡efie¡en a Fr¿ncia,
y lo privado, entre el sistema estatal y su ambiente. peto tnr.ratis mutandir y coo las adecuadasreservas pueden
trasladarse a otros
países. Sin que nadie lo haya proyecrado, cualquier ejircicio
El sencillo modelo de la divisióo de poderes -complejo para su riempo, puesro . i ¿" po¿.r-oi¡t¡.o ..
enct¡entra con un contrapoder, co¡ un poder en senrido
que aumentaba los compooentes y diversificaba las funciones de un poder hasta contrario, de arl ,.ruaraau
que Ja regla suprema del juego polícico pareceria ser la ¡educcióá
murua de sus
r J. G. Ru8gie, .C¡mplexiry, Pla¡r¡in8 and Publi€ Order', en T. H. La Potre, O¡gzn;zedSo.túl partlc¡panres a la rmpotencia. Tal ley de neuc¡alización
reciproca se maoifiesla
Coñ?I¿x4, Ptii.e|¡ñ,197t, pp. 128 ss. ' V¡¿ I C,..¡, ¿" ¡n,.. ri., Rercr,t¿ó,,
IVid-sobr€clremalasisremariucióndÉE.R.H$et,SelbíreruzlttryderVirtchdJt,Str g tr, t¡
, vidE.roskod;c;;:,';;;;i;;;i;::':::lAdm'¡ir're;ó"-'an'em?o.á,1ea,M^&i¿.1e72.
1958. También Il. G. Friedmann yJ. Garner, 6o!emñ4t Enter?ite. A Coñp¿r¿t;ee Ste4, N:le\a e¡gub€¡namenral,,en Politei (Caftcas),IV,1975,pp.
6J ss.
Yorh 1970,pp jr)j ss.
6 Di¡col¡t ¡ h paqrytu¿ie, Ilra. ,, , * lrant¿;',p^ris,1976v¡d.en especi¡l pp.6a,7a,9t. 22ass.,262
,0r",lr:rr,::.,.rt s.,226,

t720
t721
 LASTRiNSFORM CIONESDELFSTADOCONTEMPORANEO ELCRECIMIENTO
DE Lá COMPLEJIDAD
ESTATAL

tanto coo refe¡encia al Gobierno frente a otros poderes como de¡tro del secto¡ han extendido a la dirección y regulación de la economia nacional, ai apoyo logísti-
gubernamental, donde cada ministro encueotra límites en otros ministerios y rrece- co del crecimiento económico, a la intervención estrua*."1 y aoyu.rauál ," p.o-
sita de instrumentos de acción o de control de sectores que caen deotro de sus ducción y en el me¡cado, etc.; a Ia generación y gestión de "n
necesidad$ fuodamentales, pero fuera de su competencia jurídica, puesto que de- irestaciones sociales;a
la promoción de la investigación y desarrollo; a la amplia dive¡sificada difusióo
penden de otros ministe¡ios. fos ministros, a su vez, dependet de sus serv¡cros t
de cultura por todos los niveles de Ia sociedad,etc., r;reas cada una de las
cuales
cuyos criterios y decisiones ratifican con su autoridad, con la consecuenciade que encierra, a su vez, una amplia gama de complejidad.
<los ministros son solidarios de su administración. El prime¡ mioistro es solidario
de sus minist¡oe. El presidente de la República es solidario del primer ministro. C) También han aumentado el número y la diversificación de los insrrumen_
Todo se ensambla. La ioiciativa de los blre¿sx se incrusta bajo la monarquia mo- tos de acción y de las ¡elaciones entre ellos. Los insrrumentos clásicoseran la
ley y
oolítica del poderr. Ello se basa en el fenómeno de <sustirucióo>,es decir, en el la acción administrativa. Ahora bien, Ia cantidad de disposiciooes leg"ies
;; sOtot
tenido un enorme,.¿umento, sino que el concepto mismo de ley"ha
desplazamieoto de los miembros del gobierno por sus servicios administratryos en sufrido un"
la tarea de tomar las decisionesesenciales;¡>erocomo la burocraciaestá dividida en proceso de dtverstt¡cacrón:iunto a las leyes en el sentido clásico lros
encor¡samos
ministerios y cuerpc del Estado dotados de fuerte espíritu corporativo, celososde con Duevas especiesde leyes como las leyes medida, las leyes cuadro,
las leyes
programa. erc..a lo que todavía hay que añadir roda la gama
sus Prerrogativas y seguros de poseer los criterios verdaderos y de encarnar el de disposrcrones
auténtico interés público, todo termina en una compartimentación, raoto mayor emanadas del Gobiemo, de la Administración direcra o de-los instio¡ás
autóno,
moq cuyo volumen, como es sabido,es muy superior a las emaÁadas
cuanto más aumenta el área de acción del Estado y, en resünen, en una tendencia del panamen-
hacia un corporativisno que lesiooa la unidad de la organizacióo y accióo estatales. to. Por su parte, la aplicacióo de la tecnologia intelectual a la qestióo
estaral ha
tenido como resultado una diversificación en los mérodos ¿.
Todavia podríamos añadir a ello los fenómenos de redundancia,es decir, la asun- v J. .u.r,.o,
administrativos.Además,mienrrasque antesel Estadopodía s".".11á"
ción de una misma f¡nciórr por diversos órgaoos o estructuras,de lo que son ejem- .onllá".¿o .o-o
plos, entre muchos úrtr6, los servicios de información y las policías paralelas. Tal una ofgan¡z¿cronaurárquica que acruabapor sus propios y exclusivos
medios, hoy
redundancia puede deberse a la necesidad objeriva de disponer directameote de coordina su acción con la de entidades ext¡".rt",ui.r,io-ó las empresas,los sindi_
ciertos servicios por desconfianzaen la funcionalidad de los ajenos para los propios catos y otras organizaciooesde inte¡eses,a los que convierte así
en aqentes de sus
politicas-.(sin-perjuicio de que tales entidades t¡aten a su vez
objetivos, sea simplemente por aumeorar la cuota de poder dentro de la estructura de u,itiu. ¡rt"¿o
estatal. en beneficio de sus intereses, de mdo que nos encontramos ante un fenómcno "i
que
pf;ncipio de l¿ inn¡ume¡t¿lid¿d recípfocd);u .ffo-f,"y qr"
f="!l::r,T.. leoomi¡aE
3nao,r la pracrr(adenomtnadaen los EstadosUnidos como got,ernmext
by cin-
B) Este aumento y diversificación de órganos, poderes y actores estaralesva tld.cl gu: en ese país puede incluir la realización por con-trato
I con empresas
acompañado de un aumento y divetsificación de funciooes. En efecto, el Estado privadas de públicas tan imponanles como el pago de pensiones a los
soclal o el Welfate St,tte ¡o sólo tiene a su cargo las funciooes que podemos deno- _funciones
y¡teranos,el estudioy. proyecrode prorotipos de armas y áelisremas de armas,el
minar clásicas, cuya realización, po¡ otra parte, está sometida a un proceso de m¿oeJot¿cn¡code Ias basesmjlirareseo el exterior y eri entrenamiento
milirar de
diversificacióo '', sino que asume las de la procura existencial, es decir, la satisfac- determinadosgrupos de extranieros.y. en fin.
1".-rrr'"i -e,o¿o
ción de las necesidadesde la existencia que ni el individuo ni los gru¡ros pueden "l;-p";"-,
oprco de ta ¿cclónesratal.se ha unido el de los estimulos
ecooómicoscaracteristi_
asegurar por sí mismos, y la de la estabilidad y desarrollo de la sociedadindustrial y cos de las planificaciones indicativas y, e¡¡ ge¡e¡al, una manipulación
sustentada
post-indust.ial, incapaz de autorregulación. Bajo este supuesto, sus funciooes se sobre una r¿tio sistémica, sea intuida, sea conscientementecon;cida
y programada.
D) Todos los fenómenos eounciados.anteriormente conducen,
r0 Por ei€mplo, lÁ derens¿ ¡acion¡t ha sido siempre úna tunc¡ón cápnal del Esrado, p€ro ántes
por su parre, a
uo aumento y diversificación de las relaciones, tanto de orden
había guerra o había paz. Ahora, para lls suFrporencias el respe.rro del conflicor puede ir desde
i.r,.rrro .olo ao.,
referencia al mu-ndoambiental. pues, en efecto, es claro que
maniobrás en momeotos €rlti.o! de Ia güerra fría hasta la form¡ errre@ de guerra total,lo que obliga ." i" Á"á;i"-." q""
esa entidad que llamamos Estado manrenga como una de sus
a u¡a dive.sificadón de poliricas que respondañ a los distinto! gEdo6 dcl confliclo. Simplificando l¡s caracteristicasesen-
cos¿s puede distinAuirse €ntre ta disú¿sión núdea., qu€ abar.a u¡a srie de grados desde el hídimo de ciales la capacidadde cooversión de u¡a pliralidad de accionesy
d.;;;;;;;."
unidad de resuitados,ral unidad sólo podiá conseguirsemediant"
disuasióo hasta la sesüridad en la desrtucción absotata del adEts¡to (vid. P. H. Nirze,.Assürins
u.r a...¡-i.n,o "rl^ o"
Str¡tegic S¡ability in an Er¿ of Dét€nte,, ed Foftig" All¿i"t, rol. ,4,2,e(,eft 1976, pp.2r2 ss.),I l^ tas parres p.roporcionat,-enptincipio, al dúmero y bereroge_
8ue!.a convencion¡|, somerida, por su parte, a uo ddim¡e¡to de.ompleiid¡d no sólo rcn'ca stno :^t, l::.1r-.::l:t-.",.e
nerd¿d de esras.tn esreaspecro,el Es¡adoha de sufrir un p¡ocesode nrirt._u,rr"_
taúbiéo política, a Io qu€ to¿avía pueden áñadirs€ oÍ"¡s 6pcd6 d¿ conflicro, coDo lá gúe.ra limirad¿
cron progresiva', en seniido A.
cort¡oláda por procü.actijn (Prcrt rYa": fo.ma de gue.ra limitada en la qe las grend€s por€ncia!
srstema con tendeo(i¿ .el .que D. Hall da a este concepto,a saber,un
excluyen el enfre¡tañie¡to di¡ecto y Frsiguen sus obietivos por co¡flictos enre sus aliados y ptotrgi- al crecimienro.de.la interrelación,tendeicia que <puede
dos. Vid. J. M. Crllios, G"¿nd Str.t¿g|l, Ann¿polis, 1971, p- 276), y, desde orros punros de v¡srá, consis¡ir en el fortalecimieoto de las relaciones exisrentes
ent.e l"s p".üs, el d.."_
subversiva, revolucionaria, etc. rrollo de ¡elacioneseotre partes previamenre no relacionadas,
l" grár"i ;ái.la. a"

1122 t723
 DELESTADO
LASTRANSFORMÁCIONES CONTEMPORANEO EL CRECIMIENTO
DE LA COMPLEJIDAD
ESTATAL

parres y relaciones al sistema o alguna combinación de estos cambios> " Es claro nes regionales; iz) con unidades departamentales de otros Estados, y n) con or1a'
también que una vez que el Esrado, a través del sector público y de sus políticas oizacronestransnacionalesr'.
económicas, pasa a ser un actor del sisrema económico, no sólo es suieto de rela-
Conrinuando con el aumento de complejidad de las relaciooes,debemos aooavla
ciones juridicas, sino también obieto de compleias relaciones económicas
llamar la arención sobre el hecho de que los ¡esul¡ados de uoa medida en un de_
Debemos añadir todavía unrit palabras sobre el crecimiento de la complejidad re¡minado ca¡¡po (por ejemplo, el social) dependen de sus relaciones de rorerac_
en ma¡eria de relaciones exteriores. Tradicionalmente se distioguía entre política clon con ot¡os secrores (por ejemplo, el económico y político) y con factores no
interior, que comprendía las relaciones ent¡e el Estado y la sociedadnacional, y la sólo de la sociedadoacional, sino rambién de la t¡ansnacional con todas las compte_
política exterior, que se ocuPaba de las ¡elacio¡es con otros Estados y que, en jidades que ésta pueda encerrar. P,:¡,Cemos expresar ese fenómeno en un nivel su¡r-
iérminos generales, era llevada a cabo por el Estado como totalidad a r¡¿vés del rior de absrracción diciendo que en la formulación y operaciooalizacióo de cual_
Minisreri;de Relaciones Exteriores, es decir, de un único órgano. Esta situación se quier politica sobre un campo determinado tienden a aumentar tanto el número de
ha hecho más compleia. En primer lugar, se ha consolidado una teacera soci€dad variables como el de las relaciones de estas variables a ser renidas en cuenta. Con_
que no es ni la sociedadnacionaloi la sociedadinterestatal,sino el resultadode la secuenciade rodo ello es, a su vez, que la i¡te¡acción enrre calesva¡iables o factores
ioreraccióo entre comPonentes de disrintas sociedadesnaciooales,fenómeoo que dé lugar en el seno de lz org niz ciór, esratal a nuevas esrructuras nodales o de
ha dado lugar, a su vez, a una tercera esPeciede politica estatal: la polírica transna- enlace más o menos fo¡malizadas y más o meoos rígidas o flexibles: por ejemplo,
cional, cuyos actores,de un lado, soo los Estados o departamentos del Estado y' de la defensa nacional, antes bajo la responsabilidad de un ministerio, haienerado
orro, enridades socialesdel exterior que estáo rePreseotadasen la sociedadnacional en
los paises militarmen¡e desa¡rollados unas esrn¡crulas cor¡stituidas poi l" ,rrt"."a_
o que rienen efectos sobre ella (compañías multinaciooales' partidos políticos' or_ ción no sólo de los disrinros ministe¡ios de las Fue¡zas Armadas y áe bs órganos
ganizaciones de intereses,eic.). Por su parte, el sistema i¡ret¡tcto¡al ¡en¡a ¡tticto de dirección de cadauna de ellas, sino tambie¡ de otros ministerios, de entidJdes y
o, más exactamente, el sistema interestatal clásico, cuyos únicos ¡é¡minos eran complejos. industriales, de departamentos universitarios y de orros institu¡os de
prácticamente los Estados, se ha hecho más compleio al surgir organizaciones de investigación,erc.
ámbito mundial (global o sectorial) y organizaciones regionales,con la consecoeo-
cia de oue a las relaciones de Estado a Estado se añaden las de Estado con estas En todo lo anterior nos hemos referido a hechos en buena parte, al meoos,
organiziciones. Además, como se ha dicho más arriba, ant€s las rel¡ciones exterio- suficienremente conocidos y a los que mencionamos primordialÁente a título de
res se llevaban a cabo a través de un solo mioisterio y, cualquiera que fuera su recorda¡orio. No meoos obvio es el acenruadodinamismo de todos esos fenome_
contenido, afectabaoa la totalidad del Esrado. En cambio actualmente es frecuente nos, de los rápidos carnbios en el número, dive¡sificació¡ y relaciooes enrre los
y hasra necesarioque uoa buena Parre de los ministerios e incluso subunidadesde componentes, pues la rápida obsolescenciano se limita sólo a los productos técni,
los ministerios tengan sus propias relaciones exteriores no sólo con sus homólogos cos y económicos,sino que, en una u orra medida, impregna todos ios fenónrcnos
y
extraoieros, sino también con otros Estados,orgaoizacionesinternacionales,erc. A nuestra <civilizació¡ de lo efímero>, para emplear un término de Bertrand de
estas relaciooes se las ha deoominado relaciones transesta¡ales(funsgouernmental venel ". Fenór¡enos com<: la adhocracia,las leyes medida, la cootradanza de Jou_
medl_
¡el¿tion¡) y defi,¡ido como el .conjunro de interaccionesdirecras eotre sLlbunidades
de dife¡enres Est:.óos(gorernme rJ) llue oo soo controladas o rigurosamente diri " En..r, po¡ supuero,correla¡iloa un crecim'enro de complejida,t
del sisreDrinre.nacrooat
gidas por las políticas de los gabioetes o por los jefes del Ejecutivo de esos Esta- mismoo, comoalsünos lo llamao,del sistemagtobalde rekc;ona'iniernad""rr..,q,. ;,"a. .,p..,
sa.seer¡ la siSuienre
mar¡izrelarivañenre püesroquepod!ía. jñc¡ui;e;ás racrores
áoso't. Tend¡iamos,así, que las relacionesexterio¡esde un EstadoPuedentener simprific¡da,
coino las subunidadesde las orsanizlciones muodiales,regionalesy úrosnadonales.
luear: i) con otros Estados; ii.) con organizaciones mundiales; ii;) con org ntz cto- UD = uDid¿desdepürame.¡¿tesdel Esr¡do; OM = Organiaciones Áundiate.:
(E=Esradosj
On =O.s"--.."e,
¡e8ron¡les;OT = Organizaciooes r.ansnacionales)
rr Hall piensa cue .odo sis¡ema se e¡oenrra en uo Punto de un con¡inuo oyos exúeúos son l!
ioralidad (cuando un cambio en una P¡rte.ausa un cambio er¡ todas las demás v en l¿ roralidad d¿l E U D O M O R O T
sisrema) e independenci¡ o agtega¡ivid¿d (oarldo €l c¿mbio de cada Pa¡te dePende e.¡€r¿mente de E r 2 1 4 t
ella. de ¡nodo que I¿ variación en el conjunto e5 la meta suma de l¿s va¡iacioo€! de las Partes) La u D 6 1 8 9 i 0
sis¡emarización progresiva co¡siste en ta P.og.es;ón desde la s¡mple aditividad hacia la totalidad v se o M l i t 2 D t 4 l .
opone a la fa.iori¿lización progresiv¡ consistent€ en e¡ Progreso desde la torali¿ad a la indePeddeo'¡a oR 16 17 18 19 70
tid. A¡rhur D. Hall, .Some Fundamental Concepts of Sysrems EnSineering), en S- L OPrner (ed.) oT ?\ 22 2a 24 25
Srltem' An¿ry;t, M¡¿¿lesex, 1971, Pp icr) ss Lo gue hemos afirmado en el rexto oo excluve que el
¡umenro y diversificación de componentes pueda pro¿uci¡ fe'ómenos d€ f¡cro¡ialización como, por Es d€cn. a un solo ripo de reta.ión (E-E) han sucedrd, 15, Joode l¡
. c¿si ¿ l.l, por ejemplo, iodica
ejeñplo, el .!ai!an"ened de oerpos y servicios de¡ Erado ED r€alid¡d, s;stemarización v fa'ioriali l" rl"cion rñrre
zacióo son cooceptos más con valor analitico que desüip¡ivo uruwtn or rn¡e¡mÜon¡t Nongu!ernmentat O.g¡nizarion", R. O.
Keohane yJ_ S. Nye (eds.), T/¿,r,¿
': R. O. Kmhane y J. S. Nye. .Transgovernmenral rela(ions and Interna¡;onal orsanizai'ons', eo t'a¡¿t Rel¿tion! d¡¿ \yatA Pot"i.', H^rv^r¿, 191]1.
Va ¿ Palit;cr, úrtbrc 197l, P. t. t1 B de
Jaryeiel,l¿ ciNilitation de p,;,,¿".e, p^tis, 1976. pD. 179 ss.

t11t
ll)5
 LASTRANSFORMAOONES
DEL ESTADOCONTEMPOR.{NEO EL CR¡CIMIENTODE LA COMPLEJIDAD
ESTATAL

das y de contramedidas, son ejemplos de ello. EI resultado es un sistema estatal teodencias. Por.otra parte, dado que el mundo ambiental constituye po¡
sí uo
altaménte complejo, dominado por la interacción entre la cantidad y diversificació¡ sistema complejo, llamado frecuenemenre ecosistema, compuesto de drstrntos
de componentes, funciones, instrumentos de acción y tipos y modalidades de rela- componentes o subsiste¡nasinteractuaodo entre si,6, entonces,_unaacción
sobre el
se<tor ambiental S puede tener efectos positivos o negativos sobre los
sectores S, y
+ S-,de donde se.desprendeque el crecimiento de la co"mplejida¿
l.o"
el de la complejidad de las politicas estatales a segui¡. "rn¡i.r,J'ionf
3. LAS RAZONES DE LA COMPLEIÍDAD El fenómeno de la relació¡ entre la complejidad del ambiente
y la del sistema
ha sido formulado en térmioos abstractos por Ashby en su uley'de
El crecimiento de la complejidad del sistema estatal pude deberse a moova- la variedad
requeridar y, para los sistemas socialesy politicos,
ciones internas, pues, efr efecto, los estudiosos de la sociología de las orgaoizacio- ¡ror'Luhmaon án su tmria de la
<reducción de complejidades>.
nes han mostrado cómo en el seoo de ésras -y suponiendo constantesotros facto-
res- se da una cie¡ta iendencia al aumento de la complejidad impulsado por Concepto previo, en todo caso,es el de coerción, por la que hemoa
d"
intereses de los miembros del propio aparatoJ fenórneoo que en alguno de sus en térñinos generales,todo lo que limite las oariedadeso posibilidades"n,"ndaa,
de acción
aspectos ha sido popularizado .por las leyes de Parkinson. Pero sin meoospreciar la parres integrarires. La coercióo define, por ranto, el
::::-:l:l:jl1 I1::us campo
impo¡tancia de las motivaciones endógenas. es lo cieto que el impulso ptincipal oe postDtldades de lo que hay que hacer. de lo que se puede hacer y de lo que
no se
hacia la complejidad (e incluso por referencia al cual se legitiman las teodenci"s pueoe hacer: anre una situaciónde inflación que rehse un
cierio nivel'hay que
endógenas) son: i) la ampliacióo de la actividad del Estado, exigida por la civiliza- to¡nar medidas para derenerla,.pero lo que se pueda hace¡
o lo q,r. .ro aa pu.ao
ción industrial y posr-industrial; li) la complejidad de la sociedadde nuestro riem- hacer, dados sus costost dependerá,entre otros posibles factores,
de la coyunrura
po o, en términos más generales, del ambiente en que se mueve el sisteúra esra_
--"To.
aal' . y ii;l la in¡eracciónentre ambos términos. l paraefecro!an¡litkos, se" para!n¡ meio¡pros¡amaciónde ta ¡(ión
"¡-plq "."
pu€deddisrinsui¡se esr¿¡at,
Es claro que si se acrece la presión de los problemas y demandas políticas, €n et ambienredisrinrossubs;,,..", _.;,,: d.i;;_,á.ipo,n".,
I culrurar,erc.,roscuatesesránvinculad*eorresrpo.
n
sociales, económicas y culturales planteadas al Estado por el mundo ambiental, el ..d d. i;,.,;;;,;.;i;;.;;;;;",",.*,-
cos,d€ insuno-produao): et subsistema.utrurat,por"",
ejenpto,puedep¡oFrct.".. -"-
sistema estatal tend¡á que acrecery difereociar el núme¡o de órganos, de funclooes, nódicoraseneracióo deconocinieotos tecnorógiios y i" rá._"ia aJáiJ."", ill* "iJi;;,,," *¡"¡-
de estructuras y de interacciooes desti¡adas a satisfacerlasy qui tal complejidad se tená e.onómio puede proporcionarre.!.sos para et desa¡¡oltod€l *b.isrema " ",i}
sbsisremadene,Fr su panc, efecrossobe er subsbtemasodaren oanro q"; ;;.."t, **
ac¡ecerá cuanto mayor sea Ia variedad y velocidad de los problernas planteados por ;J -;,;ü", , h
el ambiente. Si, .por ejemplo, como consecuenciadel desarrollo cienrífico-tecnoláei- movili¿ad asce¡d€¡te d€€strarosiof€¡io¡esde rapoblácóny a dtminun iaiiá;;:üu
rormindota ...""
eo lna.seriecomprejad€srupossocioeco"ómic;s d" d¡,*ro r;*;-".d. ,;,."
co y de la dialéctica misma del sistema económico, Ia tecoología se ha transformJo r¡rDurrá r¡ est¿brr¡dad .."
de un ,6rema debdririco sca dirñanenr€
en-un facto¡ de producción y en un recurso inexcusable pari la defensa oacional, y (as, sea indire.t¿m€Drea través de ta rra¡smisión 8€neoodocieirasactiodes poltr
de efectosiob¡e --" ,*,.*".- p**¡a*
si las empresas no pueden realizar inversiones de rentabilidad dudosa y/o diferida, h.ceise p¡ni€ndo de drarqui.. orfo subsistemay oi q,e d€.i. ¡;e;
:::11:Tl:111-l1ii,"
er<ros r¡rersÉtemrcospuedens€r posnivor o negativos:Io que es positivo s,.,os
entonces es claro que el Estado ha de incluif entre sus funciones la Oromocióo de para un subsistemapueoe
*. nesarivo pt^ ot.o y/o.pt^ et .on,unro det erosistem; o d.
la investigación¡ des¿rrollo,I¿ cre¿ciónde es¡rucruras para ello y el istablecimien- i* ri.._ p.lr¡-i ¿.i il*¿.. l.
¡mpo.raotepai¿ nuestroobjero,¡ esraalturadet ¡¿zonañieñro,es
to de un sistema de relaciones entre las entidades estatalesy extraestatales iore¡e- mosr¡arqui etamb;enteconsuruye
un ecosistemacompuestode subsisrem¿s inrefac."¿res.
Errose puedeupresar ;;i
sadas en el tema. Si en el ambiente internacional surgen organizacio¡es interesta_ G;;;-8'",-,
tales de ámbito mundial, regional o funcional, si la sociedadtransnacional invade la
nacional y si la complejidad ambiental riene como resultado que no puedan desa-
rrollarse uo buen número de políticas sectotiales nacionalessin tener en cuenta las
homólogas de otros países,entonces, como hemos visto antes, han de ampliarse y
diversificarse hacia todos esros términos Ias políticas y relacionesestatales.Si en el
mu¡do ambienral se muesrra una tendea¡ciahacia el agotamiento de los rectrsos
económicos na!urales o bacia la dest¡ucción o el deterúro ecológrcos,entonces el
Estado se ve coercionado a realizar unas políticas destinadas a neutralizar tales L.s fle.hA de dobh púnta muestra¡ ta relaciónde inre¡¿ccióncnüe
106djsri¡ros strbsisremas (Ssp
lsub6isrda potiticol opera sbre ssc tsub.jst€.nae@nóñicoJ y Are sob.e ;¡;;;, (""p
rr Como se sabe, anbiente no es rodo lo que
rode¿ á Dn sisrern¿, sino aqu€llos factores eo rorm a operasob.e Ss. á rrávésde Sscy Sss).Medianr€esr* inrer¡ccionÉsse rnplian"q;él;
un sisrema que púedeñ afRta. a su tuncionamienro y/o que. á su vez, son afectados por éste_ No es
ianro la posibilid¡des
.omo ¡asco€ftioñ.s det sisremasrará¡, que puede.bajo cienos supueetos.ionsegüir
un ef'; sooreer
uúa rategoría onrológica, sino ¡ela.ion¡l y va¡;able según tas esttucturás, coy,nt".as y ci,-.s*^ci". 'uorF,€m¿ so(Er opeian&' sbr€ et subsisrema tronómno. pero bajoorro. supuesro<,
hisróricas y polirica, y, desde el punto de vista heúrhrico, segúñ los objetivos ¿nalíricos. to que es de.eá_
ble p¿r¿el sisrem¿so(ráto otrurat puedeno serto par, e(onó-;;
"t
1126
t727
 LASTR-INSFOR}{ACIONÉS
DEL FSTADOCONTEMPORANEO
EL CÁEOMIENTODE LA COMPLEJIDAD
ISTATAL
polírico-social. Las coe¡ciooes sistémicas puedeo dividirse e¡ ambien¡ales o ex¡er_
onll/ r.)drtet! caa dertrc! oaiety>. Tratetnos de acl¿ra¡ esre principio con
nas al sistema, a las que puede designarse como coercio¡es ¡obrc el sistema. v eo unos
ejemplos de nuestro campo: sólo Ia varied¿d de instrumenros ,.p."iiiá. (¿""¿. t^"
coerciones internas, que pueden ser designadascoño coe¡cionesez e/ sisrema, y al
f¡e¡zas o¡dina¡ias de policía hasta las unidades especializadasfpuede
coniunro de ambas como coelcio^es ¿el sisrem . En lo que sigue nos (rr¡paremos dest¡ui¡ la
varied¿dde al¡eraciones.deorden público que son pisibles en uÁa gratciudad;
de las primeras ". El sisrega es¡atal tiene que responder a las oecesidadesde la sólo
la olvers¡ncaclon de pol¡rrcas,de ¡nsr¡umeotos y de líoeas estrarégicas de
sLxred¿dnac¡on¿lcon aÍreglo a u¡a represenraciónde su plopia misión y objerivos, los Esta-
dos Unidos puede conrrolar la eoorme variedad de su *".p..,.o dá
representación que iocluye uria se¡i¿ de facro¡es a los que nos referiremos más .orrfli*r; ,oro
Ia variedad de políricas y de medios de acción económicos pod.¿ áuir".pu"","
adelan¡e. De acuerdo co¡ ella, el Esrado se plaorea sus propias autodemandasy/o u lu
variedad de problemas económicos.Djcho en ot¡os términ'os: pora que
satisface las demandas plaoteadas por los grupos socialesy políticos. para el curn- i. rir,._"
logre resultados eficacese incluso para q¡re pueda maoteoerse'ao_o'tul,
plimienro de sus fuociones recibe recursos mareriales y personales de la sociedad ar"a"ro_
flo que la varleoad de sus respuesrassea,al meoos, tao amplia como ""
ambieotal (impuestos, beneficios de las empresas nacionalizadas,funciona¡ios con la variedad de
acootecimieorossigoifica¡ivos del ambiente,r.
una determi¡ada formación cultural, servicio milita¡, etc.), obtiene apoyos, pero
rambién resistencias y obstaculizaciooessubjetivas y objetivas para sus políricas. Luhmaon ha tenido el mé¡i¡o de articula¡ cietos conceptos básicos
de la teoria
Reduciendo todo ello a un solo róruIo, diremos que depende de los acoorecimieoros gene¡al de sistemas con algunas ideas de la rradición filosófica y
culrural alemana_
y recursos ambientales. Pero el ambiente puede rener \rna estructura más o meoos Parciendodel principio de Ashby. hacede la
ceprocenrfal de su reoriade la sociedad,dándole "reducción¿" ao-pt.¡¡¿"1"r" .t .o.,_
compleja y esta complejidad puede cambiar a rravés del riempo, Ahora Dr€n, a un desarrolloio tun,o ao_pt,a"-
medida que un ambieote se hace más complejo, se disminuyen las posibilidades de do, de.modo que aquí oos limitaremos a moscar algunas de sus
líneas básicas,
respuesta del sistema (salvo que él mismo no sufra una traosformación), pues, en puesi de otro modo, oos desvia¡íamos de nuestro objeto,". Como
hemos dicho al
efecto, uo sisrema constituido para responder a un ¡úmero de acontecimientos X rrabajo, compleiidad significa para íuhmaon pluratidad <, super_
oo podrá responder a los que rebasen a X: del mismo modo que un sisrema relefó_ ::T-i::1,9",:r"
¿Dunoancrade po!rbtlKtades,de modo que (ompleiidad tural significaría que
t(nu es
oico coosr¡uidopara areoder a un máximo de 20000 llamad¿ssimultáneasno posible. Pero como ni el homb¡e ni los sisteias sociales puáen
todas
puede funcionar (sin disturbio) cuando se producen 50.000 llamadas, asi la esrruc- tas posibilidades que se les of¡ecen, es pleciso proceder a'su .ed,rcció.r,
"cro^iizu.
,, a
tura estatal de la época liberal oo puede responder, sin la adecuada¡ra¡sform¿cióo, limirar la accióo E_rsibleselecciooandoenire rodoi los aconreci-i"rr,o"
uqu"ilo,".u,qu.
a las exigeociasdel Estado social. se correspondencon Ia propia capacidadde acrualizaciónMás aún,
el ien¡ido-de
socr¿tesy, enrre ellos,.elpolítico. es reducir la complejidad.en primer
Partiendo de la teo¡ía de juegos, Ashby ,, ha demostrado que, dados dos térmi- :::li.j.:.":
rerm¡no.porque,como ¿cab¿mosde decir, no puedeprocesarlorodo
nos conrrapuestos con distiotas posibilidades, solameore el aumeoto de las posibi_ y, en segundo
lugar. porque la reducción de complejidad -y ioncreiamen,. ru
lidades de uno de ellos hace dec¡ece¡ la va¡iedad o número de posibilidajes del ."pu.ilrJ á. ,.r"._
croo,e5 d€ctfr La¿utonomi¿ taunque no l¿ aur¿rqui¿)lren¡e a los-acontecimlentos
ot¡o, sólo la va¡iedad de respuesr¿spuede neurralizar la variedaj de problemas o ¿mDrenrales-es cond¡ciónpara ¡a exisreociay reproducciónde
de acontecimientos: <sólo la variedad e¡ R puede decrecer la va¡iedad debida a D: cualquier sistema,
que se define precisamente por el hecho d. qu" *fi"n,. u o., u-Ui".rü
mente complejo. plural y rápidamenre t¡ansformable se mantiene "*,."rnuau_
relativa¡nenre
', l-¡s co€.ciones inreroas a un sisrema püeden
clasificarse en: ;) co€rc¡ooes de estruciura, cuando srmprey consranre,r. Asi pues,un sisremaincapazde reducir la
ésta liñita sus posibilid¡des de accióo, del cumplimieoro de cierrd funciones y de la ge¡e¡ació, de
compleiidad am_
dererminados resulrados; en este senrido, un sisrema esrará ¡anro más co€rcionado o re Por aconre.imie¡ros
. significarivo! entendemo€ aquelos .conrecimie¡tos del
sean las posibilidades de acción de su estructura; uno de los efecros de ta defjciencia de esrn.ru.a ambieo¡e que ob_
r¡enen o q¡¡e' dada la l'óri€a del sisrema, deb€¡ ob¡ener
plede ser la congesrión del s¡r€ma: con unaes.rucru¡¿ dad¡ un sisrema puede procesar una caoridad y una respuesra de és*, Ji,. J. o-. r,*r
que se manrenga F¡ debaio d€ u¡ cierro ojvel puede "*
calidad de¡ermir¡¿das de i¡sumos y obreoe¡ uoos dere¡mi'ados resuitados, p€ro cuaodo ral c!..i¿¡d es ser un a.onrecirniento no sigfljficati,vo que er
sobrepasada se p.oduce un desorden en el sisrema gue le h¡ce incapaz ¡je ob¡eo€r los ¡esü¡ados
roc¿rresuerve
por rí misoo sin ne(es¡did
de ,* ^,;on .,-*r,r; ,n p_o a"
:::-,:'1...T"_::g.uTr..
crrens¡on n¿('on¿r qu€ reb¿se un (ierro nivej seriJ, en (¿mbio, un ¡con,€cimien.o
reque¡idos, salvo gue modifique ia esrn¡cru¡a; se Úata de algo bien conGido por la p¡¿xjs de los sipnrf¡r¡¡,vo. Und
porungrupodernrerecrures
m",ri.cre.es,n
Esrados excesivameoe cenrrali,¿dos; naru¡alñenie, la deficie¡cia de una esrructura es fu¡ci¿n ¿e los :i.:."^dj¡_..",1.:.:
qw p.ooaDrmenre lTT"d"
no provoe uoa respuesra det ".o;;..r-r.,,?,'i,a"u;.-",
acoorecimi€ntos pla¡reados po¡ el arnbienre, pe¡o, con rodo, püede reóer ¡aices eodóg€nas como t¡ Gobierno, p€¡o un¡ condena de un rég"imen por
p¿rre de las Naciones Uñid¡s es un acon¡€cimi€nto significarivo
continuacióñ de la ruri¡a, la premioenc;a de crirerios de in¡ereses s€c¡oriales sob.e tos gene!¿les, erc.; que prob.¡1.-..* p."i_-" *.
respes¡¿ Naruralme¡te, oi la ideorifi.ación de lo
,/ c(Erción del proceso: una vez puesro eo accióo un proceso o el des.¡rollo de una d€rermbadr ,,s,ifi.",i"., ntL .iO" a. r: ,"'.p"esr,, esren
dadas au¡omáticamente, sim que hao de *r dec¡¡lraG por ".k
po¡í¡ic¡, se limitao las posibilidades pa¡¿ volve! a la sirua.¡ón iniciai, al o€nos si¡ gnndes .osros y el s6¡eda y, en e¡ c¿ro del sisrema esratal,
po¡ sus autoridades.
Érdid¡ de ene¡gias, y t r/ co€rción de la roralidad det sis¡ema sob¡e sus componenres: un stsr€ma se ¡ Luhmann üra prclíficamen¡e
.. el problema ¿ lo l¡¡8o de su exlensisim¿ ob¡¿, pe¡o p¡r¡
c¿ra.reriza po¡ cons¡iruir una roralid¡d con unas p¡opiedades disrinras de la suma de tas par¡c5 v ¡¡uesúo
obierob¿srave¡ drcln^ de rosrrub,¡os.eco3idose * í",¡nc¡,¡" i,j¡;""t.
producidas por Ia inr€raccóo de ésr¿s; ral roúl¡dad es u' facror de ce¡ció¡ para ¡4 Dosibili¡¿des d; iípr,iJ" ,oz. ¡ I.
H¿bermsy N. Luhm¡nn.rheoieder Gerenúz.lr",¿", s..¿n2.¡".iii.i,"fii"iir^.
¿c('ón de Ls parts ¡ntegr¡n¡es.
292ss. 00. , ", ,
t3 Vt R Lshhy. Ar l"t,odcct;an ro Clbernetbt, Nueva york, 1961, pp_ 206 ss. ¡l N. Luhmano, Soz¿lo8¡che A!ÍAtjrúns,r, p. 69.

1128
r729
 LAS TR^NSFORM^CIONES DEL EST^DO CONTEMPORTTNEO
EL CRECIMENTODE L COMPLEJIDAD
ESTATAL
biental i¡ia perdiendo su autooomia hasta se¡ finalmente absorbido por el am-
ción de conducas y acontecimientos ambientales; íi.) difereociar el ambiente en
biente.
sectores y subsistemas,lo que le permite estabilizar las relaciooes con ellos en
Tal es, añadimos por nuestra parte, a título de ejemplo aclaratorio, el pensa- virtud de la especificaestructu¡a de cada uno y despreocuparsede los procesosque
miento que subyaceen ciertas tendencias de nuestro tiempo qüe consideran al regulan estos subsistemaspor sí mismos o por su interaccióo; iz) la diferencracióo
Estado de la sociedadindusttial y post-industrial como sujero a un proceso de (feu- interna del sistema,es decir, la diversificación de estrucmras, funciones y prtxesos,
dalización> o de (estamentalización¡. es deci¡. sometido a constanres intrus¡ones y la constirución de subsistemasdotados de la autooomía suficiente párá que tos
de poderes extlaestatales y caracterizado por la rendencia a la confusión de lo acontecimientosperrurbadores puedan ser localizadosy encapsulados
público y lo privado, o como un componenre más de un conjunto pluralista de en determi_
nadasparres_ srn que la perrurbacióose rransmira a las demás, o al meoos, que
poderes sociales,todo lo cual desembocaen el hecho de que la mayor parte de los disminuyan l. brusquedad de la transmisión, así coÁo tambiérr para
represenra¡tes de la reoria del political s1:tem desconozc¡¡ la existenciadel Estado "i:rgl"de Ilos acontecimientos
facilitar Ia selección del ambienre y las adecuadasrespues_
o lo disgreguen en parlamentos, gobie¡nos, trurocraciasy iudicaturas, té¡minos no tas. Para cumplir su función, la estructu¡a del sistema tiene que ser simultá¡ea_
articulados e¡tie sí en mayor grado que cualquiera de ellos pueda estarlo con los meote de¡erminada e indeterminada: determinada para asegurar la decisióo
grupos de presión, por ejemplo- en la
selecrión, e. ¡ndererminadapara poderse ceñir a la complejid"ady contingencias del
Después de esta breve digresión, volvamos a nuesüo rema. De lo anteriormen- amDrenres¡n que ello obltgue a cambios estructurales.Sólo asi puede asegurarse
la
te dicho se desprende que uo sisrema significa la e¡istencia de un ámbito o islote <estabilizaciónde la complejidad>.
de complejidad restringida y controlable f¡eote a la inmensa e incontrolable com- Luhmann considera estos factores no raoto como normas o reglas para
plejidad ambiental El sistema ha de proceder, pues, a la reducción de complejidad, reducir
Ia com plejidad..cuantocomo unos requisitos objetivos para cooseg"uirál
pero como está en cor¡stante relació¡ con el ambiente, su complejidad, aunque siruación.
En rodo caso.si b¡en podemos admitir que el Estado de nuestro tiempo se
siemp¡e meno¡ que la ambiental, ha de estar en proporción a ésta. Dicho de ot¡o caracte_
riza por.su alta complejidad y si bien consideramos como generalminte válid¿
modo, sólo la complejidad del sistema puede reducir los efectos de Ia complejidad la
proporción entre la compleiidad del ambiente y la del sisteÁa, no
del ambiente: la complejidad de ésre se traduce én la complejidad de aquéI, mien- es menos crerro
que es problemático que el Estado del presente esré eo condiciones favo¡ables
tras más complejo sea el ambiente mayor ha de ser la complejidad del sistema y, de
autodeterminary conlrolar su complejidady de cumplir. sea(on los ,.qu¡a¡,o,
viceversa, los sistemas compleios sólo puedeo da¡se en ambientes complejos, bie¡ ¿.
Luhmann, seacon orros requisitosposiblesa los que aludiremosdespués.
entendido que, pa¡a Luhma¡o, la compleiidad de uo sistema consiste -coño he- Esto nos
lleva at probtem¿de la complejidadorganizaday de la complejidadáesorganrzada.
mos dicho al comienzo de este traba¡'o- en la posibilidad de adoptar una plurali-
dad de estados compatibles coo su estmcrura y concretamente para los sisremas
políticos en la capacidadde tole¡ar dentro de sí mismo alternativas. posibilidades
de va¡iación,de disentimiento y de confl;cto¡:. Es decir, se trata de un conceptode 4. COMPLEJIDAD ORGANIZADA y COMPLEJTDAD DESORGANTZADA
complejidad distinto del que nos ha se¡vido de orientación en este trabajo. pero
'a
que puede articularse a é1,al menos eo algunos respectos. o rganizaday la cumplejidaddesorganizada son conceprosorrgr_
_ -,Ll en.tas.c¡enci¿\
nados ::Tpl"lidrd.
nrruralesy formuladoscon arreglo a las necesidajesy pers
Ahora bien, en los sistemas socialesy, desde luego, en los políticos, la reducción pecrivasde éstas,,.T¡ansferidosa nuesrro campo, ha"nde suf¡ir
de complejidad no es aoto-áticu o n"t r.al, sino quá es algo que ha deplantearse y .i"r,", Ája¡t¡."
ciones. y. podríamos designarlas también comó complejidad
¡esolver el propio sistema. Para ello ha de proceder a desarrollar una capacidad .,
controlada y como complejidad indeterminada o inconi¡oiada. ""a1",1.rnin"¡"
selectiva tanto frente a los aconrecimienros ambienrales como frenre a la confieu- l
ración interna del propio sisrema. Desde estos principios básicos,Luhmann deia- i La comp.lejidad organiza¿a no es incompatible, en modo alguno,
corr una es_
rrolla unos requisitos para la ¡educción de complejidad -a algunos de los cuales trucr ura ntrica cuya regulación no es resultado de la accióñ d" ,rnos c,,,rrprr-
,policé
volvereoos después- y eotre los que se cuentan: i) una propia ¡epreseoración de nentes determinados, sino de las interacciones e¡tre todos
ellos: el sistema de
la realidad que le proporcione esquemas interpretativos sob¡e lo contiogente y lo mercado._el
"sistem¿de Estadoseurop€os>o el modeloclásicodel subsistemade la
necesario,lo significativo y lo no significativo, y, en resumen,la capacidadde selec- drvrsronde podereseo relacionesde equilibriodioámicoson
ejemplosde ello. pero
ción; il) una normalización y simplificación de las relaciones con el ambierrre que et tsiado es una unid¡d de decisión y accióDde estructura fundaÁentalmente
mo,
reduzcan la infinitud de comportamieotos a unas pautas o expectativasprev¡stas y nocenrrrcay Jerárquica. en ra que el sujetode la autodetermioaciónse localizaoa¡a
controlables: ent¡e los métodos para ello se encuent¡an la obteocióo del consenso
del ambiente con las representacionesy objetivos delsistema, y la institucionaliza- ,r lá coñplejidaddeso.ganizada seemctcrizá por ia escasaconeriónenúe sus mdpo,enrb
. r po¡
ia ¡.cerridumbre .€speao a su conducr4que, si¡ emb¡.so, puede
k. -.Aa" p". .i!r,* ,*,.a*.
, , N L ú h m e ¡ o .o p . . i r . , I , p . 1 6 0 . cornoIos esra¿isricoso et cátato de probabilid,des:ra compre¡iardorsanizad"..'"r";li;;;";,."",
menos,ún <ie.ro númerode vaciables¡elacionadas eor.e si cof' un g¡adoaceF,bt. ;. .e.r;_. "r

1710
l73l
 L S TR,{NSFORMACIONFS
DEL ESTADoCONTEMPORANEO EL CR¡CIMIENTO
DE LA COMPLEJ]DAD
ESTATAL

la totalidad del sisrema en las instancias políricas superiores y para cierros sectores pluralidad pueda iotegrarse efectivamenae en uoa unidad de resultados previa y
o subsistemas en las correspondientes instancias o autoridades admioistraqvas oe
conscientementeplaoreada.
ámbito ¡erritorial o fu¡ciooal. Cierto que, como hemos visro aoterio¡menre, el
ejercicio de la auroridad decisoria puede esrar condicionado po¡ los agen¡es de
influencia, ¡rro ello no impi+ que una decisión sólo sea válida si ha sido tomada
por la instaocia investida juridicamenre de autoridad para ello. 5. CONDICIONES Y OBSTACULOS DE LA AUTODETERMINACION
DE LA COMPLEJIDAD ESTATAL
Esrablecido el sujeto de la autodeterminación, bemos de ver ahora las condicio-
nes de ésra. En tal sentido, a los requisitos desarrollados por Luhmano para la
La autodetermi¡ación y control de la complejidad estatal requiere ciertas coodi_
reduccióo de complejidades, hemos de añadir que una complejidad es aurodetermr- .
ciones que oo siempre son fáciles de satisfacer.
nada cuando las auroridades del sistema está¡ en condiciooes de decidir sobrc -una
pra-
do, modalidades y fur¡ciooamienro de la complejidad, es decir, cuando rienen A) Err ptimer lugar, ha partir de una represeotación de la realidad, destinada
coocieocia clara de la complejidad reguerida y una posibilidad efecriva de sarisfacer- a propofclonaf un coojuoto de o¡ienraciooes y de pautas a las que puedan refe¡irse
l¡, y cuando son capaces de orientarla o, si se quiere, de manipularla hacia los las acciones del sistema estaral. Dentro de esta representación se_incluye un coo_
objetivos planteados con el mayor grado posible de cerridumbre o, al meoos, con junto jerárquiqo de valores, de finalid¿des úlrimaJy de objerivos inrerÁedios;
las
riesgos calculados.Una complejidad se¡á inde¡erminada eo la medida que carezca grandes líoeas esr¡arégicaspara su acrualización; una per;epción de Ia esr¡ucrura
de las condiciooes mencionadas. Concretando un poco más las cosas, la autodeter- actual y porencial de la realidad que disrioga la simple
iosibilidad de la posibilidad
minacióo de la complejidad exige la posibilidad no sólo de decidir, sino de decidir real y que incluya la conciencia de las coe¡ciones .*pr..- o latentes y ie los me,
fuocionalmeore sobre la ioclusión de partes del ambienre der¡tro del sisrema (por dios para su neur¡alización, etc. No es necesalio, ni conveoieo¡e, que ial represen-
ejemplo, el paso de ciertas emp¡esas privadas al sector público o la nacionalización tación de la ¡ealidad se articule eo un-programa o en una plaoiiicación rígitla
o
de los servicios médicos) y sobre la expulsión al ambiente de ciertas partes del detallada,sino que, más bieo, ha de ser lo bastante firme pari que sus ideas
básicas
sistema (por ejemplo, la desestarizaciónde los sindic¿rosen el paso de un régimen sirvan de cuadro cie¡ro de ¡efeleocia y lo bastante flexibie paá admiri¡ las
^se refo¡_
au¡oritario al democrárico o la devolución de ciertas empresas al sector privado) r.: mulaciones ráctic¿sque aconseje la praxis. En una palabra, t¡ata de la <idea del
la capacidad selectiva de los acontecimientos significativos y de los tipos de res- bsrado, que han renido los grandes esradistas, las élites poliricas y los
niveles
puestas; de los apoyos a olttener y eventualmente a rechazar, y de las líneas políti- superiores de Ja burocracia, y que, por supuesto, puede ser más o meoos
certeta o
cas a seguir- En cambio, una complejidad i¡de¡erminada se caracterizará por la erronea.LaDn¿ pregunl¿rsesl en esre riempo de poliricos pragmáticos y
de ad_
carencia de las anreriores condicio¡es. La autoderermin¿ción implica también la mioistraciooes coercionadaspor Io inmediaro y conringenre, y Áentalmenie
domi-
capacidadde esrablecerla adecuadaestruc¡urade la complejidaj inrerna, lo que nadaspor la pura tecnicidad,por una raciooalidad subjetiva y circunstaocial
incapaz
encierra problemas rales como el acoplamienro eotre los distintos componerres o de rrasce¡der hacia la racionalidad objeriva de las cosas,
iuede haber todavia la
slbsisremas-de modo que el ¡esulradode los unos sirva de iosumo a ios orros, a de alguienque renga verdaderamenreuoa ideaiel E.,odo qu" ,,o prr.
fin de que no se produzcan pérdidas de energía-, pero teniendo en cuenta que ia ftlflld"Í
de tormutdcronesverb¿leso de esquemasprofesionales,o si, en el
camp,.¡oe ra
interdependencia eotre las parres riene sus límires, ya que una hi¡rrdependencia polirc¿ etecriva,c¿behablar de reflejoscondicionadosde la realid¿d, que
lo de ser
podría rener como consecueocia-al meoos reóricamente hablando- que el defi- ¿s¡ consrrruria uo impulso hacia la complejidaddesorgaoizada. O, dicho oe otro
ciente funciooamie¡tode uo componenreprodujerauna crisis en la to¡álidado en mooo, sl estamos anaeuo círculo v;cioso, ante un caso del <teorema de
la imposibi-
üo¡ buena par.e del sisrema- Como hemos vis¡o, la reducción de la complejidad lida,fi ¡, lue en nuesr¡o caso
¡:odría formularse así: la acrual .o-ft.liáui a" U
exige la creació¡ de subsistemas aurónomos, pero rampoco esta autooomía puede realidad exigiria tener una clara representación global de la misma p".u poa.,
s..
llegar a uo grado que geoere la factorializació¡ del sistema más allá de límites conrrolada.pero la misma complejidadhace imposible. t¡nro desdie pun,o
el ae
¡olerables. A rodo ello habría que añadir o¡ras condiciones!pero pala nuesrro obie- vrst¿ rnretectxalcomo desdeel punto de vista de la praxis, la
formulación oe tal
to basta referiroos a la necesidadde asegurar una coordinación gracias a la cual la representaciónr'. Pero, aun eo el supuesto de que ésia sea posible
y de que esté
,, Co-o ¿..1-or, *o inclusión y exclusión ha de ¡ener
ca¡ácre¡ funciona¡, es deci., efec¡os r¿vora- u : 1 c o t r e p r o . v i dm t t u l o r h . ; ¿ , t e , n o o a . ; . . . .j u p r a .p p r a J Os s
bles pa.a el esrado y ope.ación de un sisrena o de uno de ,us subsisremas. Un eiemplo de disfunciona, . :soblr' e
e e r ' e o r e m ¿ d €l a i m p o s i b , t i d ¿rdo, r m u t ¡ d oo ¡ j g , n d . i a m e n ¡ e
¡idad y de complejidad is.onrrolada seria el sislieñre: .Et INI h¿ sido. en muchos:¿sos, .hospiial de , , o c o m oc r i Í c ¡ d e t ¿ p o s , b i t i d . d
c ¡¡ p_Lan¡r¡ac,on tronómi.¿ g¡ob¿t.vid J. G R!g8ie, op. ci, €n t¿ not¿ a, pp. ¡2l rs.
empresas enlernas , se8ún la gráfi.a expresió¡ del presidenre del INI, ha encajado f.ecue¡¡emen¡e
dn;endo que rd compr.i;a,a.n .*p" y pori".o
emp.esas con pérdidas y se ha deshecho de odas prósperas L, ausescia de una polirica cohe¡eore h¡ r\ ^,-j,1;,_aoll.lorc*rse
". oem¿s,¡oo compncaddprr¿ pode. ser (e.reramen¡eenreñd¡da "ry (onr¡otad¿.
"o.i"r. ".o.o.,."
Compleiiüd y comprr-
derermi¡¡do la disp€rsión de sus a.rivid¿des, la iDexisre¡cir dÉ pt¡nre¡mientos scctoriales inregrales y cac¡óndo soo necesa¡iaÍ¡eore rérmioos idén¡i(os.comptejid¿dse opone ¿ s¡mplicd"d ;plic"aiór¡
la no utilizd.ntl Je rmpresas públicas pa.a obierivos de carácre¡ regjo¡¿i, (R M.útítt Ltrreo, O/d¿1t¿. a senci¡lez;l¿ comptejidadse cara.rer;a, como hemo, ;
. i ó a J e l r , t , a t ¿ ¡ L t t u e n E t p J , ¡ ¿ . I l f ¡ J r i d . 1 9 7 1 ,p t 0 ) .
p., r, pr*"r,a"i a...lf,i"*" y a.
.er¿c,ones, mienúasque la compticació¡se c¿r¿(reri,¿po¡ ";,,o,
t¿ J¡rnut¡; de c".p*.a.., i.ii.,r_ a"
"
1132
t7J3
 LASTRANSFORMACIONES
DEL ESTADOCONTEMPORANEO EL CRECIMIf,NTO
DE LA COMPLE'IDAD
ESTATAL

certerament€ formulada, la autodete¡minación de la complejidad estatal exige to- cia. Pero sin oecesidadde que el influjo de los grupos extraesratalesalcancedicho
davía otras condiciones. nivel, sino bastandoque se maotenga eo el de la persuasión (es decir, hacieodo ve¡
B) La toma de decisiones con un grado aceptable de racionalidad requiere al decisor que oponerse a sus demandas ciene costos desproporcionadosa los bene-
riempo p¿ra recoger Ja inforrpaciór., analizatla, exarninar las posibilidades, formu- ficios) es lo cierto que junto a la coerción del tiempo, a la que acabamosde referir_
la. Áodelos alteáativos, ."ltccion". al considerado más adeorado, esrablecer las nos! nos enconttamos con la coerción de las organizaciones de intereses, con la
modalidades de ejecución, bien entendido que todo ello puede obligar a volver a consecuenciade que un asunto no se resuelve de acuerdo con los Criterios de su
etapas preceden¡esdel llamado algoritmo, es decir, de la secueociadel proceso de significación intrínsera, de su importaocia para la totalidad, o del grado de comple-
decisión. Pe¡o -au¡ haciendo abst¡acción de otras condiciones- este proceso exi- jidad incontrolada que pueda introducir en el sistema, sino de acui¡do
coo la eoe¡-
ge tiempo del que frecuentemente no se dispone, dada la dinámica con que se gía en su defensa y la capacidad de conflicto o apoyo que hic et nrnc ptedan
presentan los acontecimientos y la irrupción de factores imprevisibles a los que, sin proporcionaral sistemaesrarallas organizaciones di inre."sesen jUego.
embargo, es oecesariodar respuesta dentro de un término limitado. El resultado es D) Cab€ distinguir dos especiesde política a las que potlemos dar los ¡om-
que lo apremiante tiene primacía sobre lo importante, y como los aco¡recimienros .
bres de,proyectiva y_reactiva. La primera es aquella que, partiendo de una repre-
qu€ exigen respuesta urgente tiender¡ a acumularse etl un Esrado con una dilatada sentación previa de la tealidad, se plantea una serie dC objerivos a largo y mediano
área de acción en medio de una sociedad crecientemente compleja, el resultado es plazo a cuya consecució¡somete a los acontecimieotos,más aún, o" pó-ouiendo
que <las cuestio¡es impo¡tantes nunca se convierten en urgentes, mieotras que las o
condicionando los acontecimientos m;smos hasta lograr la situación deseada.po-
o¡estiones menores acaparan la atención de los responsablesporque la actualidad dría ser designada rambiéo como una politica plaÁficada que partieodo de las
se las impone>, disponiéndose de menos tiempo a medida que se asciende en Ia '.eal,
posibilidades ofrecidas por el presente, es decir, áe la posibilid"d p.oy.ct".rn
jerarqula ", de manera que, en virtud del principio de la (sustitució¡r, a que antes futuro ¡rosible que incide inmediatamenre sobre el presente y sob.e-lás acontecr_
hemos hecho mencióo, las decisiones se dejan prácticamente a los escalonesinfe- mienios interñedios, ya que uno y otros deben ser oidenados y configurados de tal
riores cuya representación de la realidad se mueve necesariamentedentro de lími- manera que Ixrmitan alcanzar el futuro proyectado. Frente a ella, h
tes muy restriogidos, es decir, que incluso la identificación de algo como apremtan- folítica reacti_
va no controla los acontecimientos, sino que es arrasrrada por ellos, puede gue
te se lleva a cabo en fu¡ción de los criterios de un sector determinado. Con todo lo fenga una representación de la ¡ealidad. pero o bien ésta se muesrra inerme anre
anterior nos hemos ¡efe¡ido al tiempo de que disponen las correspondierites ins" las presiooes temporales y sociales,o bien se resumen eo la tcietce of mtddlitg
tancias. Pero, además, dada la velocidad de los acontecimieotos ambientales, la tbwgb de ir ti¡ando y/o en la conducta pragmática ,. Aho¡a bien, dadá
creciente intervención del Estado eo los acontecimientos y la interacción de las .o.ciencia
la complejidad de Ia civilizació¡ actual, par€<ería que ial complejidad sólo podria
cosas ent¡e sí resulta, de un lado, que lo que era funcional en el tiempo I deja de ser controlada po¡ una ¡rolítica proyectiva, pero cabe la du¿a áe si la misma
serlo en el riempo r', o que el apremio de tiempo ha hecho toma¡ una decisión com-
plejidad puede hacer imposible que ral
quizá funcional para el sector S, pero disfuocional para el sector S'. En conclusión: ¡rolítica se lleve a cabo.
tanto la penuria subjetiva de tiempo como el dinamismo objetivo de éste contribu- E] Bell '" ha señalado que una de las promesas meródicas de la segun-
, mrtad
dr ,D,rli:l
yen a la iodeterminación de la complejidad. def siglo xx es el mdrrag.ement de la complejidadorganizada.hechaposi_
ble por los progresosen materiade tetnologiaintelectual,es decir.por la capacidad
C) Hemos visto anteriormente que, junto al decisor, actúan los agenres de in- para definir la acción racional, pa¡a idenrificar los medios para lievarla
a'cabo y
fluencia en la toma de decisiooes, y vimos también el fenóme¡o de la sustitución --;-st-ipo
en el seno de las instancias intraestatales como un caso máximo de dicha influen- d. poli,;.a se telacionacoo la rorie ¡ncremenratista de ra d€(isión,at menos e¡ sus
versionesexrremás,que prer€ndemosrra¡ cómo tascosassücedenrealmenie(lo qtre.s
discutibleeo
d¡gúnc c¿sos).P¡ e ¿e l¿ Iim¡r¡(ión de l¿ c¡paridaddet hombrep¡r¿ resotv.. p,o¡1..,. qu.
manipular algo; l¿ complejidád es una plu¡alidad cuanrirariv¿, mie¡r¡as qúe la compli.ación lo es ,"¡"..n
un ( 'ero ¿mbrrode coñpleiidády nieg" ta re¡tid¿dde ;de4 como t¿.8opta¿o,
cual¡rariva, de modo que si bien rod¡ conplicación es compleia en cambio, no roda compleiidad es de(is;onestund¿men!¿.
egj¿y rácrica.r(. L¿ decisió. oo parre de un tuturo bien deseable, si¡o de ros
complicadá si su pluralidad logra ser reducida ¡ uo número linirado de variables o de mecanismos que máles.¡.tual6 conocidosino pue¿eoh.ner resulradosóptimos,sino ran
la hagád comp.ensible o manipulable. Los adelanrcs cientificos t tecno¡ógicos muesrran hasta qué alto sóro*t,.ion6 s;ri"f"ctor,"s
y ¡o cie.ramenrepá¡tiendod€ Ia rot.lijad ni miraodo h;ciá €t turu.o,
sino de p."btem", espc<itrcos y
s.ado es posible la desproporció¡ ent.e la alra complejidad del objeio y la b¿ia conp¡icacióo de sú p¡€senrs: oo h¿y un¿de.isiónbue.n en si, sino que ta bu€nádtrisión
concepción fundamental o de su manipulación (piénsese, po! eiemplo, en una compútadora de bolsi- e3 aqúerl.. q,e.".;ie"." ,""
decisor6,.ni se aiús.anlG ñ€di6. lo3 rines,sino lm fi"es t* -ed*,,i
llo). Pero cuando del plano de los obi€tos ciedtificos y re.no¡ósicos pasamos ¿l de las sociedades ;;y;."bil;
a^tmvesdc.unascriey coniu¡ro de ¡cros" (v;¿.r.
humánás, nos coo Io que cienos oíti.os de las posibilidades de la ¡aciooalidad haó :jl.ll,
g.
".".""':'r:: M¿.cr,y iri simo", oig,;, "". ".
z¿trc-nt,NEt¿ York, le58 R. Beybrck. y Ch. E. Lindblom,I Str.regJlof Dec;!;o,,
desigoado como ¡iñitáciones de¡ cerebro humano,, la <iimirad¿ .¿pácidad para resolver p.oble Nüeva york,
"las 13.R^.DahlyCh.E.Lio¿btoñ.potit;¿t,E¿ono,nk,¿n¿vletf¿re,ñ;^yorlqr9;3.t.rtzrcni,
mas', €tc., o, dichoen ruesrros términos,lá complejidad de ¡a .ealidad hace ne.esa.iá su compreosión Tbe Acthe So.ieq,N!e\. York, 196s.J. G. Rüggi., op. cn. en l¡ nor¡ 4). tá, *..r.^ o"
y r€gulación globales, pero rales tare¿s son demasiado comp¡;@da pa.a gue pedan tener éxito. vid.
esra..y6-rleT:, ul fo4o id€olósi@a ve.€smanifiesro:ta defensadel capjralismo ""*i.,."
privado,rcgando ra
idft¿ D. posibilidadde ¡a pl¿nifi@cijneconomica.
13 l\. Peyretirre, 12 tul
f"ane¿i!, pp.26ó ss. b D. Rell, El d!e";ñ;e,,to ¿e ta so.¡¿da¿
?on.;r¿,tt/;at, M^árj¿,1973.Dp. 46 ss.

17a4
t1)5
 L S TRANSFORMACIONES
DELESTADoCONTEMPORANEO
para manejar y coordina¡ u¡¡ glao número de variables interdependientes. Enrre
las ra¡nas de tal tecoologia aplicables al control de la complejidad organizada se
encuentran la reo¡ia de sisremas, la teo¡ia de la información, la ciberoérica, la
reoria de juegos, la investigación operacional, etc-, de las que derivan aplicaciones
técnicas específicas.En resume¡), la tecnologia intelectual <es la susticuciónde jui-
cios intuitivos por algoritmos, eo la resolución de problemas complejos, con un
aho grado de certidumbre o de riesgo conocido. Es más que posible que la aplica-
ció¡ de dicha tecnología aengagrandes éxitos e¡ ciertos campos como las g¡andes
empresas económicaso en alguoos secroresy políricas de la actividad estatal, pues,
en estos casos hay, cuando me¡os, una clata fijación de los objetivos, una crerta
seguridadsobre los valores que debeo asigoa¡sea las variablesa se¡ tenidas en
cuenta y, en geoeral,un mayor conocimientodel ambienre,todo lo cual haceposi-
ble la reducción algorítmica. Pero es dudoso que Ia aplicación de dicha tecnologia
pueda tener la misma eficacia para el Esrado coosiderado en su toralidad, dada la
pluralidad y hererogeoeidadde sus objetivos, f¡ecuen¡emente suste¡rtadosen posi-
ciones políticas más allá de la racionalidad, y el gran número de variables y facrores
errá¡icos e imprevisibles, todo lo cual dificulta la sumisión global de la complejidad
del sisrema estaral a una ¡aciooalidad tecnológico-intelectual.
F) Asi pues, pareceríaque la autodeterminación de la complejidad sólo podria
asegura¡se para cierros secro¡es o subsisremasa veces de amplirud coosiderable y
fundamental como, por ejemplo, la orgaoización constiruciooal o la planificación
de la economia nacional. Partiendo de es¡e supuesro,podría pensarseque asegula-
da la aurodererminación de la complejidad para los subsisremaso secrores fund"-
meo¡ales quedaría aseguradala autodeterminacióo global del sistema. Sio embargo,
dad¿ la inte¡acción entre los disrioros secrores,la aceleraciónde los cambios rem-
porales y la coerción del proceso -es decir, la imposibilidad o los altos costos que
significa rectificar una vez que algo ha sido puesro eo ejecución- el ¡esultado
puede se¡ que de la interacción enrre secroresperfectamente planificados o conrro-
lados surja un crecimieoto del espiral de la complejidad que ni ha sido querido por
oadie, ni puede ser controlado pxrr nadie, es decir, que la agregaciónde complejida
des sectorialesau¡odeaerminadas produzcauna desorganización de la complejidad
global, que la interaccción eorre complejidades controladas conduzcaa una comple-
jidad tocalerrática.
6. CONSIDERACIONESFINALES
Con lo dicho en las págioas anreriores oo hemos querido ranto describr¡ uoa
situación real, si bien los datos no deian de ser reales,cuanro most¡ar uoas rendeo-
a;as obstac'ulizadorasde la autodeterminación y conrrol de la complejidad estatal,
cr¡yaacumulaciónpodria tener como ¡esulradoque el Estado,en tanto que insriru-
ción his¡órica concrera,enrrara en un procesode enrropia o de desorganización
crecieote,pa¡a ser sLrsrituidopor orro ti¡xr de orden polirico.
Testimonios de t¡les ¡endeociassoo, como hemos visro, la difirminació¡ de
lírniresprccisoscntre el ls¡¡Llo y Ia socie,Jad,
entre lo público y lo privado, entre
EL CRECJMIINTODE LA COMPLEJIDAD
ESTATAL
los inrereses generales (cuya imagen, por supuesto, varía históricameote) y los
i¡tereses pa¡ticulariz¿dos; en una palab¡a, la invasión del Estado no taoto rro¡ la
sociedadcomo totalidad, cuaoto por los grupos sociales orgaoizados, a lo que no
seguirá cie¡rameore uoa regresióo al corporarivismo medieval, pero sí la disolución
de la uoidad estatal en un pluralismo co¡porativo de nuevo tipo. Esta tendeocia se
porencia cua¡do se articula al proceso de desorganización ioteroa del sis¡ema esta-
ral, es decir, aI clairanement, co¡po¡ativismo o (privatizacióo> de los propios ór-
ganos, secro¡es o subsistemas del Estado, o, dicho de otro modo, a la presencra y
¡nrencia de grupos de inreresesd€orro del siscemaestatal, fenómeno que se agrava
todavía más si va unido a la reodencia a la hipostatización en ellos del in;erés
público, a la creencia de que ellos -y no los políticos u orros sectores estatales_
son Ia verdadera encarnación de este interés. Uo paso más adelante rie¡e lugar
cuando las subunidadesestaaalesvioculan su acción a las de grupos u organizacio-
nes de la sociedad, no motivadas por la corrupción, sioo por entender que tales
grupos son los mejotes pdrtendilet patu la rcaljzacióD de sus políticas; se rrata de
feoómenos cooocidos en laalia con el nombre de clientelat y en los Estados U¡idos
con el de <complejo público,privado>. A partir de esra siruacióA se corre el riesqo
de que ciertas subunidadesestatales se sientan más vioculadas a e¡tidades exr¡ae;_
tatales (grupos empresariales,o¡ganizaciooesde intereses, erc_)que a orras subuni-
dades del mismo Estado, y ello, repet¡mos, no necesariamenrepor corru¡xióo de
los funcionarios, sino por eoreoder qr.leel interés público esrá mejo¡ seruido si se
llega a un acuerdo con los crirerios de estas eotidades que si se siguen los de otros
departamenros o autoridades estatales-Tal cooperación y rerroaltmentación entre
el corporativismo iot¡aesratal y ext¡aesratal quebrantaría la unidad sistémica de
ésre -ya que uo sistema se caracteriza por la mayo¡ intensidad de las ¡elaclones
ioternas con respecto a las exrernas- y pondria en cuestió¡ la unidad de acción y
decisión del Estado.
Estos fenómenos o sus coosecuenciashan sido regisrrados por la teoría política
de ouestro tiempo, si bieo valorándolosde disrinto modo. Algunas tendenciasplu_
ra¡istasproclaman eufóricamente que el pode¡ es o debe se¡ distribuido e¡tre todos
los grupos de i¡tereses de la sociedad,que la autoridad política está o debe esrar
dispersa entre.todas las orgaoizaciones interesadasen un ¡i¡rze, que el inrerés legi_
tima, el.ejercicio del poder neresario para satisfacerlo,que lo privado se publifica y
lo público se privariza y, en fin, que el llamado Estadoo bien es uoo mjs dc esros
grupos, o bien su función no es la de plantearse autodemandas,sino simplemente
integrar y satisfacer las demandas que le plantean los grupos de la soc'iedad,
es
decir, que su accióo se limira a la coordinación y el compromiso sin exteoderse a la
imposición unila.eral de decisio¡es o a decidi¡ po! sí mismo. Ot¡os señalan con
preocupación que lo que hoy se llama Estado no ¡ieoe con el Estado, en el senrrdo
¡igu¡oso de Ia palabta, otra cosa en comúo que el nombre, pues ha perdido
su
capacidad de aurodetermioación, oo ¡epresenra lo general-concreto, ei algo que
está extensivamenre más allá e intensivamente más acá de su concepto clásico, que
absorbe rodas las funciones que le reclamao, pero que es incapai de ejercer u¡
conrrol efecrivo o de cumplir a cabalidad sus fuociones primord-iales y eienciales,
es, en fin, un curioso híbrido de organización y anarquia, de accióo y áimisión. De
17J7
 LASTRANSFORMCIONESDELESTADOCONTEMPORANEO
ser así, de contiouar la rendencia hacia la complejidad desorganizada,no Dos eo-
contraríamos ante una crisis de este o de aquel ti¡ro de Estado, como, pot ejemplo,
ante la crisis del Estado del capitalismo tardío, a veces lúcidameote analizada Dor
algunos neomarr(istas (J. Hirsch, C- Offe, M. Th- Greven, etc.), sino,.o-o
hemos_dicho. ".r,",
an¡e una crisis q más bien, anre el riesgode la disolucióndel Estado
como forma hisróricacon(rerá para dar paso.de modo relarivamenreimpercepri_
ble,6acia oto ttatar político, que no vendrá por un acro drástico (como pensaba¡
Ios anarquistas).sino por el efectoaomulativo de una serie de accionesy omisio-
nes parciales, audque, por supuesto, pueda conservarse el nombre de Esrado del
mismo modo que, pot ejemplo, el Imperio mongol cooservó su nombret auri es-
taodo reducido a un ridículo rer¡irorio y sin ot¡a fu¡ción que la de legitimar la
pluralidad de poderes efectivos de la India.
Se nos plantea el problema de si esta tendencia se¡á ir¡eversible. No podemos
tratar el tema con la extensión que filerecel de modo que nos limitaremós a uoas
consideraciones lo ¡nás b¡eves posible. Una primera condición para la recupera-
ción de la capacidadde autodete¡minación del sistema estatal se¡íá el reg¡eso áesde
un¡ ide¿ económico-inst¡umenral del Esrado hacia una idea política áel mismo,
pues, en efecto, desde el fioal de la segunda gtrerra mundial y una vez resueltos los
problemas consrirucionales y consriruido el e¡tabli¡hment de fuerzas políticas
(comunistas incluidoe) y sus reglas de juego. el eje y la finalidad prJncijal de la
acción del-Estado pasó a ser la promoción del crecimienro económicá cuanir.u.,",r y
mensurable, y la administración de las prestacionessociales.Se trata de algo gue no
está establecidopor ninguna constitución, p€ro que no por eso ha dejado áe operar
como principio político fundamental, a partir del cual no le quedao al Es¡ado más
que decisiones subo¡dinadas o inst¡umentales para co.rseg,rir tales objerrvos, en
realidad, no auté¡ticas decisiones (aunque otra cosa crean algunas de las teorias
actualesde la decisión), sino simples mérodos. EI crecimiento -{el que derivará la
posibilidad de acrecet las prestaciooes y, con ello, del bienestar social- ha sido. así.
el objetivo hegemónico a¡re el cual deben cede¡ todos los demás o, cuando menos,
ser puestos eorre paréntesis en la medida de lo posible, muy especialmentesr no se
trata de una superpotencia o de un país en crisis política a la que, por lo demás,
urge resolver lo antes posible, pues de otro modo se obstaculiza ei crecimienro.
Ello daba, sin duda, una base cie¡ta a la accióo del Esrado a costa, sin embargo, de
su alienación a la realidad y a los objetivos económicos,lo que coincidia, por ciierto,
con el fenómeoo del <déficit del Estado> (para emplear una expresión á. urguoo.
neomarxistas) en las reorías políticas de nuestro tiempo.
Pero son los problemas mismos del crecimiento los que pueden obliea¡ al Esta_
do a recuperar su capacidad de decisión política. En efeiro,la expe.ienáa ha mos-
t¡ado, de un lado, los tremendos costos sociales,culturales, ecológicos e incluso
económicosde un cre(imienro medido exclusivamenreen términos iuantira¡vos v.
de otro, la imposibilidad de un crecimiento infinito o virtualmente sin llmires.
Entonces, el problema que se le plantea al Estado no es sólo imDulsar un creci_
miento cuyos parámetros -aunque toscos- estaban claros, sioo iambién decidir
sobre los objetivos y los tipos concretos de este crecimiento (que ya no puede ser el
aumento indiscriminado del PNB o de la ren¡a pel cap)td) reniendo e; cuenra un
11ta
ELCRECIMIENTO
DE LA COMPLEJIDÁD
ESTATAL
co¡junro de variables de índole ertraeconómica o no exclusivamente económrca.Es
decir, el crecimiento dejará de ser uoa realidad simplemente económicl- ^ crryaldtro
se subordina la actividad ¡rcrlítica,para convertirs¡ en algo subordinado a la ¡¿rro
polírica. Como dice Artali: <La cie¡cia económicadeberá inser¡arse como un subsls-
tema de la cieocia política. Los modelos económicos deberán convertirse en sub-
modelos de los sistemas políticosr,,. Por otra parte, la nueva situación económica
mundial, en cualquier caso menos favorable quá la de los años pasados,contribuirá,
sin duda, a una mayor politización de las decisioneseconómicas.pa¡a hace¡ tre¡te
a todo ello, será necesaria una representación de Ia ¡ealidad más acorde con las
exigencias del tiempo y una revalorización del Estado no tanto como agenre de
gn¡pos cuanro como organización ve¡daderamente representativa de la sociedad
nacional. Después de rodo, siempre las grandes c¡isis Áistóricas han sido Ia condr,
ción para el fortalecimieoto del Estado_En ello corresponderá una tesponsabilidad
de primer ordeo a los partidos políticos, ¡anto e¡ la foimulación de la foea coocreta
del Estado como en Ia búsquedade apoyos para su actualizacióo.
Es necesariotambién ror¡ar clara concieociade la complejidad del sisrenraesra_
tal y de las consecuenciasa las que conduce_para tal adquisición de conciencú
se
precisa de uoa teo¡ía del Estado a la ahura de la siruación y de las necesida<les de
ouestro tiempo, es decir, una teoría que incluya no sólo el estudio de las din¡c¡rsro_
nes juridicas y políticas del Estado, sino rambiéo su dimensjón organizativa.
En
una,palabra.una reoria de la organizaciónde la to¡alidad del Estáo, construida
desdedenrro, es decjr, desde la.¡xculiar perspectiva de éste y no como resultado
de
una aplicacióo mecánicade principios, conceptosy métodos de la teoría general
de
la orgaoización ala administración esratal (lo que sin duda pued. ,e. co.rieni.n,e
y
hasta necesario,pero no suficiente), sino como una teoría que estudie, con espíritu
de sistema.,los.problemas específicosde esa organizacióo única y, eo lo fundamen-
tal, no reductible a conceptos de otras organizacio.,.r, qu. Ll Estado. En este
sentido es sorprer¡denteque mientras que la literatu¡a sob¡e la", teoría de la organi,
zación ha te¡ido un considerable desa¡¡ollo en ouestro riempo, en cambio, no
se
haya construido -que yo sepa- una teoría especifica de Ia organización
estatat
que (unrinurra las lineas iniciad¿spor H. Heller en 1914.Srnluda que
ello no
bastariapara lograr la reducciónde la desorganización de la complejrdaj.
' ' pe,,, pur
lo meoos, consrituiría un punro de partida
lara comprenderla.
I
J. Árrali y M. cuillauíF, L,¿,rtié.onoñis*e, paris, r9jr, p. r2z.
 SEGUNDO CIRCULO Y DECISION CONSENSUADA

(Consideraciones.enro_rnoal problema de la participación

de ros parudos y las organizacionesde inrereses
en las decisionesestatales)

reciente vida polirica española ha., ...rido Lrgu. do" -ontecimieotos srg-
...Eo.la
nrtrcar¡vos y en cierto senlido innovadores. El uno ha sido la elabo¡ación de
la
Coos-titucióo por coruenso. El orro, los pactos de la Moocloa acordados, entre tos
días I y 27 de.ocn¡bre de 1977, por los dirigeotes de los partidos representados
e.,
r¿rsLortes y el Gob¡erno, en un /o.lj iostitucio¡al distinto del parlamento,
lo que
no deja de estar eo dive¡gencia con el espí¡iru de las rradiciones parlamentarias.
Su
trnar¡d_ad prrncrpat era la estabilización del régimeo democ¡ático, finalidad que
se
especificaba a su vez eo dos objetivos: uno Je índole juridico_polírica y otro
de
¡ndole ecooóm;ca, cada uno de ellos arriculado au aoararpooiiar,," progr"rnu.
No ¡¡tervienen formalmeore las organizacionesde "n inrereses,'pero
o bien se cuenta
(on etlas at margen de las reuniones formales,
o bien los partidos, como alguien
decla¡ó en el Congreso, se considerad con autoridad para actuar eo nomb¡e de
los
est¡atos socio-económicosque se supone .eprese.rtin _<obreros, capas medias,
grandes empresarios)- y pa¡a lograr que los acuerdos se"r, aceptaios
por las
organizaciones o esaratosque les son afines.
acuerdosprogramiiricos soo enviados al Congreso y alSenado que _¿cómo
.Los
podría ser de orra maoe¡a?- oo.sólo los apruebao-medianre-seridas
;soluc¡ones,
srno que los animao, insrao al Gobieroo a su rápido cumplimienro y, por
supuesro,
asumeo con eotusiasmo la tarea de lleva¡ a cabo su desa¡rollo iegislatiuo
y de
cootrolar_su ejecución por el Gobieroo. C_onarreglo a su disrribución de arrrbucio_
nes-y-de rnstrumenirx de accióo, tan¡o el parlameoto como el Gobierno
han dado
realidad a los progr¿¡maspactados rransformándolos en oormas y medidas
vincu-
rantes. Las formas,,pues, han sido guardadas:es el parlameoto quien
va a aprobar
quien ejercerá l¿ funcióo de controlar la realizacián
l1t-1:y::,y-"t,:tt".'imeoto
parre det boblerno de las medidas que le correspondeo para la ejecución ¡ror
del pacro.
inreresaote que por alguien se elabora¡a¡ esrudioQdetallados sobre
,Sería cómo
se na llevado realmente a cabo la toma de decisiones ranro en lo que
resDe(raa la
Co¡srirución como en lo que respecta al pacro, análogos a to, qua p".u
o,?, a"ro,

t74I
 LASTRANSFOR¡4ACIONES
DELESTADO
CONTEMPORANEO
se han elaborado en el ext¡an;ero'. Pero éste ¡o es el objeto del preseote rraoaro,
como tampoco lo es el estudio concreto de las medidas de los Pactos de Ia Moncloa.
Lo que nos proponemos -haciendo abst¡accióo de la siruación española, aunque
motivados por ella- es desarrollar algunas consideracionesteóricas sobre los su-
puesrosy mérodosde la participaciónde eoridadesexrraest¿tales
en las de(isiones
+ so insrrumental, la tendencia al consenso o al anragonismo, etc. Así comi las rela-
del Gobierno.
1. EL SISTEMA CONSTITUCIONAL Y LA LOCALIZACION
DEL PRESENTE TRABAJO
La Coflstirución es parte de un sistema amplio, al que denominamos sistema
constitucional, el cual está compuesto, a su vez, de dos subsistemas:
¿./ Subsistemanormativo constitucional, integrado por la Constitución mlsma
y por la legislación destioada a la concrecióo y operacionalización de sus precepros
e instituciones, por los reglamentos de las Cámaras,por la jurisprudeocia consritu-
cional, por los estatutos de las Comunidades autónomas, por las llamadas <conven-
ciones consrirucionalesn, erc. En una palabra,el subsistemanormarivo const|rucro_
nal comprende todas aquellas norrnas que se refieren a los valores y objetivos
polí¡icos, a las competencias y relaciones ent¡e los poderes supremos del Esraoo,y
a las instituciones (por ejemplo, partidos y organizacionesde intereses) estableci-
das o reconocidaspor la Constirución y desti¡adas a cxmplir funciones constitucio-
oales. Las relacio¡es entre los componenres de este subsistema (y siempre que nos
mantengamos dentro de sus límites) tienen carácter juridico, han de ser analizadas
con arreglo a los métodos de interpretación jurídico-constitucional y su regulador
más importante es el Tribunal Constitucional.
ú7 El subsistema político constitucional no se refiere tanto a conexiones de
sentido oormarivo, como es el caso del subsistema anterior, cr:anto a las relacrones
de poder eotre los sujetos y actores constirucionales, que, con independencia de
que estén o no jnvestidos de poder público, o bien actualizan políticamente a la
Constitución,o bien operan con arreglo a las opcionesy posibiiidadespermitidas
por ésta. Ent¡e tales sujetos y actores se cuentan el Gobierno, el parlamento, la
Administración, los Partidos, las Organizaciones de intereses, el Cuer¡ro electotal,
etc. Como podrá percibirse, y tan sólo pam efecos analíticos, hemos disuelto la
unidad institucional del Estado en sus órganos fundamentales de decisión o de
participación eo la decisión política, arriculándolos con actores de oaturalcza ex-
traestatal. Un supuesto fundamental para la modalidad de funcionamieoto del sis-
tema político-constitucional es la cultura política, es decir, la proyección de estima_
ciooes axiológicas y de criterios cogooscitivos a la esfera política y <.¡uese
SEGUNDO
ORCULOY DECISION
CONSENSUADA
subjetivan en acrirudes,o sea, en teodencias relativamenre estables a responder,
ante los problemas y las realidades políticas, de uoa determioada mane;a. Dor
ejemplo, abstencionismo o participación, respeto o menosprecio por la Constiru_
ción, la consideracióndel De¡echo como valioso en sí mismó o coÁo simole .ecur-
ciones del subsistemánormativo constitucional tienen carácter iurídico y del.:enser
iore¡pretadas según los criterios de la hermenéutica juridica, en cambio, las ¡ela_
ciones del subsisremapolítico constirucional r;eneo carácter político y han de ser
aoalizadas¡rimordialmente por los métodos y recursos gnoieológicos prop,r..,o-
nados por la politología.
El tema del presenre trabajo se alberga dentro de Io que hemos denominado
_
subsistemapolítico constitucional. Pero a¡tes de seguir adelante consideram<.¡s ne,
cesario aclarar que, precisamenre por rrata¡se de subsistemas inteqrados en un
sistemasup€rior (es decir,eo el sisteoa (onsrirucional).es claro que exisren rela-
cjones de inte¡acción entre ellos. Sin ánimo de desarrollar el táma it exteaso,
diremos simpiemente que el subsistemanormativo constitucional proporciona los
parámetros jurídicos del subsistemapolítico constirucional y cuyasáeteiminacrones
pueden tener decisiva importancia para su firncionamienro: por eiemplo. es obvio
una Iey elecroralo una ley de parridoscondicionanla estrucruray ias funciones
.que
del mencionado subsistemapolítico constirucional. A su vez, las no;Íras que lnre-
gran el subsiscemanormativo son decisiones romadas por o con pariic¡p;ción de
los actores políticos y según una dialéctica que le es piopia. Esta relacián podría
expresarsede modo muy simple en la siguiente forma:
SISTEMACONSTITUOONAL
oorm¿s -'F'"*.*l
resurado.as
decisión
denorm¡s-l e"¡¡,;..
I
Para terminar con este punto, diremos que el sistema consritucional
se in¡er_
secciona,de una pane, con el sistemajuridico y, de orra, con
el sistemapolítico,
entendidosen su senrido global, todo lo cual puede .*p...r.r. grafi."-á.,t.
a.i
srgu¡ente modoi

, no*¡-p|", a. C. Alli.son, Tbe Errñ.¿ ol De.;!íon. E,ptai,ine ,he Csb¿ ttri¡liles Cirir,
Boston, 1961,en el"r
que se muesrrael procesode set€ccióoeotre pu¡ros de visra <ont.apuesbroe os
señicios del preside¡te Keonedy.O el de H. J¿mors, Soeiotogiede ta déciia¿, pa¡is, 1969,soo¡era
r€to¡ma de las esrrucru.áshospn¿briaseñ Frrnci..
: Sobrela diferenciaenrre ambosrérninos, vid supra,pp. 1679
5s.

t7.á1
t74t
 LAS TRANSFORMAOONESDEL ESTADOCONfiMPORANEO
SEGUNDO
CIRCULO
Y DECISION
CONSENSUADA
2. LA DIFUMINAOON DE LOS UMITES ENTRE LO ESTATAL problemano puedep¡¿nre¿rsesiempreen er sentidode si una
,l
Y LO EXTRAESTATAL enridad o ¿ccrónes
unlvo(amenre pubrrcao pfrvada. si,.0 en el sentido de en cuál de
sus dimensrones o
papeles es púbüca y en cuál es privada, y ¡¡./ que, visras las cosasglobalÁcoce,
Como acabamos de ver, el sistema político constitucional está formado por oos
a enconr¡amos ante el fenóme¡o que los norream€ricanos designin
enti¿ades esta.ales y extraesratEles.En este sentido rompe la claridad de líoeas como pxblic_
Pit¿te Comolex
entre Io estatal y lo extraestaral á la que nos renia acostumb¡ada la teoría e incluso i
la praxis política desde el siglo xtx. Dicha claridad de lineas teoía como supuestos Para la fijación clara de los lími¡es del Estadoera rambién
i de primera impur_
el sistema de dicotomías hombre y ciudadaoo, público y privado, político y eco- tancjala precisadisrinción_entre políricay economia.t,¡o n"a.ri¡o ,"pa,,, ur,,
oómico, Estado y sociedad. Sio perjuicio del interés analítico que eveotualmente vez m¿s como el modeto de Esrado liberal y el de la economía "a lib¡e dá me¡cado
puedan conservar estas dicoromías, es lo cierto que en Ia actualidad han perdido actuallzaron esra dicotomía ranlo en el o(den teórico como en
el práctico, ni mucho
la significación y, sobre todo, la presencia re¿l que hayao podido ¡e¡er en otro menos enrar.en las desvi¿cionesque aquí y allá, en esro
o en aquejlo,sutrieron
r¡emPo. que sea, un¿ buena parte de tas acrividades potíticas
; :::::-T.-T"l::
esrarales ?-9qul:.t,
rreoen una srgnrl¡cac¡óneconómica y una bueoa parte de las actividades
La distinción entre hombre y ciudadano fo¡mulada por primera vez (al menos ecooómicas ¡iener¡ una sigoificación politica;, razón po, iu
de modo claro y distinro) por Rousseau, ya somerida a crítica por el joven Marx, -ui-..Lñ"r,." ,o.
: politólogos tienden a toma¡ er p¡esupueslo colno fl¡enre
básica del esrudio de ia
respondía a una simplificacióo de las cosas,quizá legítima para la época, pero que accióo y de los fines del Estado, de cuáles son r"ul y.f".riouÁ.rr*-""r-potá;"r.
no responde a la complejidad de nuestro riempo. En este sentido fros pa¡ece más i
Apenas es necesario recordar que, a través de sus normas y
útil, desde el punto de vista aoalítico, la conce¡xión del hombre -rípica de la resoruciones,er dsrado
esr¡Dle(elos p¿rámeúosjuridicosy adminisrrarivosy, a lravés
sociologia de la época presente- como un sistema de papeles o de ¡oles, uoo de de ¡os planes nacio_
n¿res, ros paramerros e(onómicos para los planes emp¡esariales;
los cuales es, ciertameote, el del ciudadano,pero cuya sigoificación varía e¡ virrud que es el acro¡
mas lmporrante de la economía nacional; que procede
de su ioteracción coo orros papeles desempeñados por el iodividuo: es deci¡, la a redistribuir el rngreso
oacional, para lo que extrae (eo los países ócciáentales¡
firnción de ciudadano, F'or muy abstracta que sea su formulación, tiende a concreti- -¿. J"f ió'_, roo ¿"1
PNB, y,-en resumen, que las decisionespoliticas son en
zarse de modo distinto si el sujeto es obr€ro o si es empresario, sies joven o sr es su ."y., f**'*""ami.*
o co¡ efectos económicos. pero si ello es así, es lógico
viejo, si pertenece a un partido o pertenece a orro, si es creyente o si es agnóstico, que lo, uaiu."a aaorró-iao,
privados traten de influir en la fo¡mulación y op.á.;o,iutiraJo
si ha de educar a sus hijos en una escuelapública o si puede cosrearlesr¡na escuela J. 1". i?o¡o"".
del Estado no sólo ocasional o inte¡mitentemeoie, sino
privada, etc. Tal es lo que pudiéramos coosiderar como la base antropológica del como urr","r* ao,iaiunu y
casi rutioaria de la gesrión económica.Eo .or..*.o.iu,
pluralismo, rema que sería interesaote desarrollar, pero que lo impideo los límites .r, _*hu;;;;.;;" r"
p€rcibe clarameore la diferencia enrre la polírica y ""
y el objeto principal de esre rrabajo- Ello nos muestra que la condición de ciudada- t" .rr-r.-.l-u ¿".¡"¡¿.,
política y la gestión económica, eorre los acrores políticos
".""o_iul
no no puede acrualizarse independientemente de los demás papeles o, si se quiere, y los actores ecooom¡cos,
todo lo cual da.lugar a un conjunto de relacion.s qoe puedán
de las posiciones socioculturalesde las personas,y oos explica que el hornb¡c, crryas configr.".r.l-" ai",i"_
ra manet¿ y a las que aludiremos e¡l su fi¡omento,
condiciones generales de existencia se ven en nuestra época poderosamente afecta-
das por la acción del Estado, no sólo t¡ate de ioflui¡ a éste desde el punro oe vrsra Como conclusión de todo lo anrerior, podemos afi¡mar
que nos eocontramos
Je su condición ¿bsrr¿crade ciud¿dano,sino r¿mbiéndesdesus conáicionessocio- con una difuminación de Ios limites entre la sociedad
y el f.áao. f, *liao q".
ecooómrcasco¡cretas: grupo generacional, cultura política, etc., que son coostiru¡i- Esr¿dode nuesrro¡iempo yd no se limica a.."r.,n
*¿.. áü",irá"o"*'i" *.,u""r
vas de su modo de existir como hombre y ciudadano. de los partiolares a t¡avés del establecimienrode norrnu.;r.iái.r,
y.n *.g,r.", t"
d: *or .9tmas, deiando que ra soc¡edactconslmya y
A la clara fijación de los lír¡ites del Estado contribuía también la dicoromía :i{:1.-r: reconsrruya sus p¡o_
p¡as esrrucüras, slno q'e acüia consranrefnente
público y privado como esferas distincas de acción, cada una de ellas configurada a r¡avés de políticas áe <Iisrioto
--
por su propio Derecho. Pero en las condiciones del mundo actual esra dicoromia C"¡¡o ¿;.. C¡. E. Lir¡dbiomen s\, tibropotiri¿! ¿n¿lrtal¿er¡. porric¿! Eco,ami¿
está lejos de ser cla¡a y distinra, una vez que dejamos de movernos en los límites : .tr,¿zr, Nuev¡york, re77,pp. 8 ss.:.L! pri¡cipatesacrivi;a The lyo"t¿l
¿* lt-aí^il ir"i-ll"i,, o.
formales y conveociooales de la consideración jurídica de las cosas, ¡y aun asi! Eo ::",r-':::1n1.. "ibuució¡.defens¡acion¿r,.¿**¿,,"¿_i"¡,*.ü;::;;#.ff"."".. """
I 8,4,r.ansporre y comuni@ciooes.seeuridad s{xi¡t,€s¡¡biti¡l¡d
e.onómica y pro,m*l¿"¿.ij.,...",,"
efecto, una empresa privada que sólo riene como cliente al Estado, ¿es pública o En rodosross¡¡er¡^ poliricosder¡nu¡do nuchodeh p.ü,r..
privada2; uo prog¡amá de investigación realizado por empresas privadas con sub, poln¡c¡.;Cuil er ¡r difereoc;enúe l"s do,¡ ¡¡ -, *'"*;;^ * "-;;;á;;;-;";.;;;"-¡"
.:::i^::-'::'l:. -" *
sidio estatal directo o indirecto, por enteoder que tal investigación interesa al desa- clmes deacrividad.seaemp*"a¡¿" ";;;;-
p",1""a¿il¿il,::ff;:¿flft,.:..::il'¿
rrollo naciooal, ¿es público o es privado?; los acuerdos entre las recooburocracias que pEdeo se¡ smuxaneamenre¡.¡¡vidadesporí¡icas,
l::11,j:jefl:- " "T-,¿ades "T.ff.:"",.:,ü::
si yo pres¡n(o sobrecómo se .€.rur¿un eié.¿" .,,.J
visrasdesd€una
empresariales y las estatales, ¿tieoen conrenido público o cooteoido privado? y así ::,ITl..:¡ ry,,p.-to" .Asi.
oe ¡¡ nac,ón,c.mo es equipadoy (ómo es p¡s¿do, r"i"..- r"¡"*r
esroyviendoen el Ejé.;no *, t""l;;¿;;"..,
podríamos seguir, pero los ejemplos mencionados bastan para mostrar: i7 que el c¿ , p€'¡r de que es obvio que rl Ej¿¡ci¡;er rámbjén -. .
;ñ, ¡ns¡;ru.ióñil,i.;;;,,;

1 74 1
 LASTRANSFORMACIONES
DELESTADO
CONTEMPORANEO SEGUNDO
CIRCULO
Y DÉCISION
CONSENSUAD,{

tipo -social, económica,educacional,promoción de regiones atrasadas,etc.-, des- ción de un hecho, sino también un v¿lor de la coovivencia politica. y como
ral ha
tinadas a estructurar y reestructurar la sociedad y que afectanj por tanto, a las sido recooocido en nuest¡a C.ons¡itución.Sin necesidadda .n,.u, a.'.1 á"r"a.olto
modalidades de existencia de sus miembros. Por otra parte, el aumento del ámbito concepro,diremos simplemente que implica dos notas: de un lado,
1.p1,:9:l un
de la acción y de la complejidad del Estado de ouestro tiempo ha tenido como area de ttD€rrado de aurodeterminació¡ interna para las organizaciones
sociales,y,
consecuenciaque no pueda d¡sarrollar sus programas tao sólo por operación de su de ot¡o, un área de participación o de codetermir¡ación á hs ¿".i.ion..
¿" lo,
propio apar¿to, sino que para ello tiene que contar coo el acuerdo y cooperación de órgaoos públicos que las afecten_En resurnen, el pluralismo significa la trastación
los partidos, o¡ganizaciones de intereses, sindicaros, graodes empresas, etc. Sin a las organizacionessocialesde ios derechospredicados para toí i.rairriáuo,
po, r",
embargo, sólo los órganos del Estado pueden tomar legítimamente decisiohesvrn- democracias liberales. Podemos. siguiendo a Briefs, definir
¡ri"i. ofr*ft"
cxlantes o que afecten o cornprometan a la totalidad de la sociedadnacional, lo cual como aquel cuya potitica y formación de voluorad estáo influidas, "f
cuando no dirigi-
das, por la lucha y el compromiso edtre
basta para constit\rir al Estado en un sistema de decisión y acción dotado de una de¡es econó-ico, y social.. est"blecidos
nota que le es peculiar y que lo diferencia analíticame¡te de otros sistemas. Es al margen del ámbito estatal,. Este Estado pluralista tiene como
,upoa"io i" ua"p_
decir: .Un poder social -por ejemplo, uo sindicaro, una empresa, la Iglesia, erc.- ración de su funcionamie4to al hecho de que los recursos potiUcoJ
esiin
puede presionar a los poderes del Es¡ado incluso hasra el punto, si se quiere, de menre dispersos por toda la sociedad,de qtre hay una cootiáua "rnprra_
co-[i.".i" po. f"
determina¡ sú co¡ducta; lo que no puede hacer, eo taoro que haya Esrado,es ejer- influeocia política y de que los límites ertre el Éstado y l" .o.i"d"jh"n
á"¡"ao a"
cer por si mismo los poderes públicos y, por ende, dar leyes o decisiooes gue tener la precisión que poseian en otro tiempo.
vinculen directa y jurídicamente a los ciudadaoos...rr. modo que.a un nivel.superiorde abstracción,
^_._l^r^1":t::,tl lOmo se distingue
jurídico e.in$itu(¡onal de t¿ decisión
Pero'dado que los intereses de los componentes de la sociedad se veo afectados :::1.^:lj::it:l l::tponsable y único {ue
puederomarl¡ regirlmamenre)y agentesde decisión(q'e fácricamenre
por la acción del Estado, es lógico -como adres hernos visto para el campo eco- condicionan
o derermtnan su lormulación), podemos disti¡guir, en un oivel más
nómico- que raten de influi¡ en la formulación y operacionalización de las deci- concreto, entre
un prrme¡ círculo o cífculo central constituido por las instaocias
siones estatales. Así pues, si la acción del Estado no puede desarrollarse sin la decisorias del
Esrad-o-yrnsegundocírculoperiféricoconstiruidopor to. poa..".
cooperación de entidades a su margen, no es me¡os cierto que una buena parte de poti,üJy.*o-
res par¡¡crpanres en las decisionesest¿rales.El primero tiene narl¡raleza
los fines de éstas no pueden ¡ealizarse sin la acción del Estado. Y, en resumen, si iurídico_
''
pública.el segundocarecede ella. pero condicionaI". d..¡.io;";;;Ll;;;.
bien sólo los poderes públicos rienen porestad legítima de decisión, si bien sólo
ellos están jurídicamente investidos para decidir y, por tanto, sólo ellos son deciso- tema por ahora y digamos unas palabras sobre la estmccura
-",_?.:j:-::_*l: y
res en términos genéricos, no es menos cierto que en tales decisiones influycn, a esrraü¡tcacton de ¡os poderes sociales constitutivos del pluralismo
de la sociedad
través de diversos mecanismos, las entidades interesadas, que opelan, así, como acfual. En uoo de mis trabajos he most¡ado cómo ouestra
,oai"á"¿ ¡"ar""rr_ *,
agentes de influencia en la decisión. Hace años esta situación podla ser considerada trucrura organizacional, hasta el punto que el set humano apenas
puede obtener un
como indeseable,como el ¡enacimiento del feudalismo, como el regreso al plura- un.obierivo y satisfacer una oecesidadvital si no es por
lismo medieval, pues se e¡tendía que el Estado imperaba unilateralmente, que era 1i1;^"-ii"1",'lli,real¡zar
medr¿clon de una organización. Esta dependencia de los
iodividuos ftente a las
una corporación aurárquica bajo rigurosas relaciooes de supra y subordinación. organrzaciones--quizá en muchos casosmayor que la que puedeo
teoer frente al
Hoy, junto al momento imperativo, hay que reconocer un área para el acuerdo con Estado- explica la_gtan extensiónque ha tÁnido.n nu.r,- ,i"-[
t"-ia"" a" fu
las entidades extraestatales.Dicho en otros térmioos; el Estado -sin perjuicio de patÜctpactonno sólo en e¡ seno de las entidadespúblicas,
sino también en org¿ni.
su propia identidad sistémica- se articula a un sistema más amplio, al que puede zacionesde disrinr¿especie.asi como la freclente exigencia
a. qu;;;r; o.g"ni_
denominarse sistema politico sin ulterior especificación y que está constituido por ( p.t los partidos,los sindicatosy trí
:1: l:.:t "1.-tlo. .-f.",rr,"t"r,
las relaciones de competencia, conflicto y coope¡ación entre los poderes del Estado segunros arts.0 y / de la Constituc¡ónttenganuna estruciura "ro.i".ioá".
interna democrática.
y )os poderessociales,y de éstoseotre sí. por la deerminacióo del conrenidode las
Esto nos lleva al problema de las condiciones que debe satisfacer
decisiones imperativas y de los programas de accióo estatal. . una organrza-
cróo para eiercer tal función de influir o codetermi¡a¡ las decisiones
de los iode¡es
públicos. Si consideramosal Esrado como un .istem" abie.to,
fá.;;;;ñ;". qr"
t¿ler organizacionesson aguellascapacesde p.opo.cion"rle'insum.,
o"ai i*,
3. PLURALISMO Y CONDICIONES DE PARTICIPACION EN LA DECISION pi" su tuncionamienroy que tienen el basranrepotencialpara "
i:f1,1:", que de
erfas^dependa et exrro de los orrtp,tt es¡at¿les,es decir, de sus decisionesy at,,ro_
Es un lugar común afirmar que la sociedadde nuestro tiempo no sólo es plura- nes.Dicho más brevementey <on palabrasmeoossofisticad"s,
rrles orgrnjá.,,.rnes
lista, sioo que debe ser pluralista, es decir, que el pluralismo no sólo es Ia consrata- s,)n ras que d¡sponen de una capac¡dadde coopetaciío y/o
de conflicto que puede
- --
' V'¿.n; Wn O"t -no r de td e,, h bnro;a detpe,J¿miento C. ¡,i.f", .plu."t;r- ns,,en Staatrleihon,Fiburgo,1961,r- Vt. F.2953s.
"dzói ?otír;co,stptap. It6t.

1716 1147
 LASTRANSFORMACIONES
DELESTÁDO
CONTEMPORANEO
SEGUNDO ORCULO Y DECISION
CONSENSU DA
inhibir o determinar las policies del Estado. Pero es preciso desarrollar algo más
este peosamiento por referencia a uo ouevo concepto. El Estado, dijo Heller, <es de retroaccióno de influenciarecíprxa
::::,,:^.-f19.f: de intereses,
organrzacrooes eorre los partidos
-- y tas
una unidad de decisióo y accióo). Ahora bieo, decidir consiste en elegir conscien- de un lado,y los órganosestatales,¿"
o,io.
temente entre dos o más opciones con el minimo margeo posible de ince¡tidum-
bre, yr que, si éstc no exiscier.a,la linea a seguir se impondría por sí misma sln
oecei,d¡d de elesir. Pero si bün una cierta incerridumbre es inherente a la cleci-
sióo, no es me¡oi cierto q¡re el decisor r¡ata de ¡educir su margen en la medida que
le sea posible, ya que de otro modo la elección oo sería consciente. Ello le obliga
-muy especialmente en un régime¡ democrático- no sólo a romar en cúenta a
aquellos que cootrolan un facto¡ de incertidumbre, sino también a tratar de llegar a Esrado
un acuerdo coo ellos. Resulta, así, que ufla situación intelecual (la incertidumbre) (Gobierno,
se rraosforma e¡ uo feoómeoo político en cuanro de algún modo es preciso aten-
Ádminisrrac;ón) 5) Redefinicióo
der a las demandas y hacer participar en la decisión a aquellos que ejercen cor¡rrol
d€t problema
sobre sus factores actuales o potenciales o, para decirlo con palabras de Crozier y
Friedberg: <lo que es iocertidumbre desde el punto de vista de los problemas, es 6) ¡o¡mulación
poder desde el puoto de vista de los actores>o.Para poner unos ejemplos sencillos: de la decisión
un partido de la oposición conrlola, ¿l menos en parte, la incertidumbre sobre la
recepción que una linea ¡rolitica gubernameotal o un proyecro de ley rendrán en el
Parlamento; las graodes empresas baocarias o industriales contfolao la incerri-
dumbre sob¡e la aceptación y el éxito de medidas de politica económica o de los

f :iff:*ii,',ll'",'i:L
:'i:,';ffi
iocentivos del Plan; los sindicatos cootrolari las incertidumbres sobre la acti¡ud de
la clase obrera organizada frente a ciertas decisiooeso accio¡resdel Esrado. Natu-
ralmenre, hay incertidumbres que no las controla oadie. Pero no es menos cie¡¡o
:;T#ilxxifi"l'.LTi:H
clumb{eses precisoque sus dirigenr Jl,Iil:":l
que exisren orgaoizaciones que -sea por disponer de la ioformación necesana
ció.
nconres¡xcro
a,;, u"*r,rl l"tJ'riit":?:::rÍH?;:t:,n:::::IíX,r:,ff;
para la solucióo de un problema, sea por condicionar, cuando oo determinar, la
actitüd de ciertos sectores de la población- están en condiciooes de dismiouir el
fil:tñ:'¿i:'J:i:,,fi::'^11:.* r n**""i""'.""-L
::::r1":!i:, v
"iu.;a.
área incierta en la que se mueven la decisión y la acción esrarales,y, consecuente-
mente, que el acue¡docon dichas organizacionesdisminuye la extensión de la inde- l:n:::tnl:;!*:]f 'l:I::i,'"?;*i.*
:hi",:".t1:1"."TÍ,"i:nff
rermin¿ciónsobrelos resuh¿dosde la acción.

fi:::::t:':'i:f::':
1T.,.+ill'f
;;,j,".'x¡i*i*:".:i:".l.ffi
;; li.f.1#li:[
¡;;;-,.;""
;;..'.ilái-o*
A graodes rasgos podemos considerar que en la socie¿adoccidental las org¡ni-
zacionescapacesde controlar factores de incerridumbre para la formulación y ope- "'b'" o*
i.U¿:"in:::'.f
racionalización de las decisiones estatales son los partidos, los sindicatos de rraba-
jadores, las grandes empresas y las organizaciones empresariales o, dicho en
términos más breves, los partidos y las organizacionesde intereses'- DELApARrrcrpAcroN
" ii,listsltjjoN JURTDTCA
Si tenemos en cuenta los distintos momentos.que componeo el proceso de
decisión, podemos simplificar en el gráfico que se ofrece¡ la participacióo de los
,,.'I'"ff;l:::,:;*: i::lffii;:Ti** cómo
enr¿rormur¿ción
vopera,iunrri
actores estatales y extraestatales en rodas las erapas del meocioando proceso, asi
jlj#i:iTri'lrifj{+iü:Í,'i:*ix
;:nrr;:*i j:x*::
d M. Crozi€¡ y E. Friedbetg,L'¿ct¿s et le lttt¿me, P^rís,1977,p.20.
r Nos referi¡nosúoicamenrea las eotidadesqüe conr¡olanáleasd€ iocerridumb¡eambienralesal
Erado. dej¡ndo de lado,por irrelevaoresp¿.a nuerro objero,las inrelnas al sisrem¿esr¿ralmilmo y
que nos explican la influeociaque en una determinadacircunsrancia
.t,:1,
;;r:-nll"::iitjl':#ilf.l# "':"É: tdi$l'::i:T ahoradosproblemas:r) de si
o coporura puedantener crertos pur;úi" ai..;pt;.,";i;il;;? ."j-tosPranrean
".
serviciosde la Adminisr'&ión €slaralsob¡els d(isiones de los órsanossupe¡iores.
3 EI gráf;cosxponecu€ ¡asdecisiooesse toman segúnun¡ secüenc¡lineal, io que en la pracrit, no
es,€n gener¡I, el caso,pero, con rodo, es úril desdeel p¡¡orode vist¡ exposirivo.
:t",::,'"UÍtl**¿i*ffi
-.n,..",,'"r,o
pá.r",-c"..ii".
Tl,'"':,
.{:"i::+"'üi!::i:'i:.""t;;f
i."'"iLl.,i-ll]
!li;"tilTffd::.",-",J iü:H:
1114

t719
 L^S TR¡NSFORMACIONES DEL ESTADO CONTIMPORT1NEO
SEcUNDO
CIRCULO
Y DECISION
CONSENSUADA
países y cuya funcionalidad es -hablando en téminos generales- muy discutible; Ahora bien, podemos considerar
ii1 de cómo las decisiones tomadas se traf¡sforman en normas iurídicas o eo otros quesi bien <cadainstitución,rrrdi:"'",iT,'.';"p;;;:)o"j'#'lt"';.::j::ff"f:::':t:.,
instrumentos vinculato¡ios. cambio,
notodo
¡zá¡,otum
nis^a,eru|^.ñ;.:á;ilil;',ri. *$l,"Jif ^":il
Con respecto al primer tema, una inicial aproximación a las cosas nos muestra podemosañadirque hoy se hacemuy difí.il di..i;li;;;;;í
nes ent¡e las institucionesestatalesy las entidaies ü".J.'i], ."r.,.-
que podemos encontrar¡os con l¡na especie de derecho fácticamente adquirido,
."'""ór¡¡1". ¿.
cuya posible legitimidad, aunque oo legalidad, nos hace recorda¡ el PrirciPio me- ta formulacióoy operacionalización
de r","*tl""ri","f.,
a..irio*"lilii.uT
_.:.1^"-.i:.r
ro, rosrecursos.¡osapoyos,los obsráculo.o.o...ion"s ln
dieval: qtod. omnet tdngi db omaib*s deba con¿Pmb¿r| o ab omxibrts approbe' y, "r.._
rrr" i"-l"i.r,^ l" ..¿r._
tt¿r". lo qle a todos atañe debe ser delibe¡ado o aprobado ¡ror todos./ ción de incerridumbres que Duedanr.""...;^";;,;-"':,:^ "n ;:',-:"1":'
cad¿una de las organizaciones
r"ri"" o p,"l"n *l#;;,ffa"#-T"f-*ooa¡
Como es sabido, esta fórmula -originada en el Derecho Procesal romano-
servía de principio legitimador de la constitución estamental, en donde la palabra
.",.po,.át,a
p*,;.;r-;,;,"r",J:':.'A"J:""t¿:,n:T?,X'.::";'
d".-.j" oue,poruo-au otrararó",
omneJ ío se e^teí¿ia como referida a todos y a cada uno de los regnicolas,sino t¿n ll"l.,.:"1::
no qué organizacionessean ve¡dader "";; ;ñ;;;;;'.;;"iij"n,.^"_
sólo a los mdiore¡ et nzelliorer ,e/¡ae, por los que se significaba -como ha mos-
rrado Hintze- los estameotos capacesde plestaciones militares y económicas,es
.'i,o¿*
.1",¿,,
.,,'.offi;;;;;fi;5liX'r"i,il,,il'
ül';ij,l$:::T#,:.j::
cuanro a la reducción de ince¡tidumlres, E"
decir, el clero, la oobleza y las ciudadesre¿lengas (ca¿aüno de ellos representado, un" p"t"lr", ai.,"-i.^" il, .*¿_
dad mode¡¡a y la extensión y complejidad "l
en general, por sus grados superiores). La participación de la que tanto se habla en d"l ¿;;;"'1"-';;;;'i"ü,.,un o"r
Estado son conrradico.ior, ..,
nuestro tiempo para distiotos niveles se basa también en el principio de que el iun,o, con Ia firmeza mínima que han de tener
Ias normas jurídicas, de modo oue "ra" li que
común in¡erés en algo concede el dereclila pañicipar eri f, dir.iáón ó glsüón dÉ era posible en l" .o*,-ül¿-n
-es-algo-. es decir, la juridificación de los estame¡tos, "r,"rn."r"1,
Adém?lláan¡do déCilálól riiveles áe tos pequéAos gr;i;s-se-a1a;;¿¿;l no lo es eo los sistemas constituciona-
Ies del presente coo respecto a las or
?é-Fos órganos superiores de la decisión estatal, nos encontramos, asimismo, con v lo único
queparece
quecabe
'on d"'i";c;o;';;;;'# il:.",'r8:ili'clones
p:eceptos indeterminados'
una oueva analogía estructural coosisteote en que la participacióo se teduce, como ti." .atop"r.."n frtú;; gñ"-: " puesen la prác'
eo los tiempos de los ,ndiot'er et mellioret terae, a las organizacionescapacesde íes dd hoc' tan pteseotes en la gestión
de ouestro tiempo. estatal
aportar o de negar recu¡sos a la acció¡ estatal o, dicho de otro modo, de ¡educir sus
facto¡es de ince¡tidumbre. O* la participación en ta toma de decisiones difícitmente pueda
se¡ l:l-:i!::qn
"-- dererm¡nada con rigor por el Derecho posirivo no quiere
Se trata de ver ahora si esta siruación fáctica y el priocipio de legitimidad que la rramente contraria a ese Derecho. pa d";;;;:;; n.."."_
acompaña pueden adquirir institucionalización jurídica, como fue el caso de los
mismos estamentos con los que mantiene una cierta semejanzaestructural. La his-
a.¡"'"o, .".o.J"f rlil, ;,; ;#"'".i:'"::::';ilT;:j;',' ::.lJiJ: j.l:tl:l:
decisjón.Así. ta Consriruciónasien¿af partameár;;"-5;;;,1¿"-i.sli;;;:,
toria y la sociología del Derecho muestran que la sociedadgenera constantemente niéndole unas condiciones formañs en cuanto.al t_p"
situaciones fácticas que mediante su normalización y reconocimiento por el Dere- procedimiento, mayorías requen_
dassegún.ta especie.deleyes.erc., pere,no pr.híb:
cho se transforman en ¡elaciones e instituciones jurídicas. Ejemplos de ello son el q";;.; ;;;;;ütir"i'."*o*
¡¿spos¡cronesasumid¿sanre ellos por ros ,
concubinato, situación que ha sido objeto de grandes avata¡es en la historia jurídi- drsnotosparridosseaoobjerode consul_
ras y acterdos ptevios, ni que lá regla dc l"
ca: Roma lo coosider¿ primero como una situación fáctica y, más tarde, como una -de
del consenso, ;;ü;;;llr',i",o'iiu
T"d;; pir.f"_*," po, ,,
ni, en caso límite- ouJIa fu¡ció¡ dei
relación jurídicamente protegida; el Derecho eclesiástico medieval lo expulsa del decisióo tenga más de z¡j declarati'va.que ..'.r"]ra ¡"
ordeo jurídico e incluso lo considera como ilícito; durante la época burguesavuelve de constirutiva, sea _a, t.gi irnuao." " y
d: dÍisionesquedela form".ió"d" é.;;;;;;,;;i"j"-í*"'ii"r¿",_
a ser renido por una situación fáctica, mientras que los ordenamientos jurídicos l-rojll,nado¡a
ca Pa¡lamentaria. La Constituciónatribuyeal Co¡i"."o t" ái."..i¿,
más avanzados tien¿en ^ ¿^fIe rtdrrr juridico. I-os partidos surgieron en el campo ioterior y exterior,pero no lepuedeim¡xdi. á" f" p",n",
fáctico y sólo mucho más ta¡de ruvieron reco¡ocimiento en el Derecho constirucio- quel" el"bo."c;;i" .rril""l p"rr,;_
cassea¡esultadode un acuerdocon actoresa
nal, no faltando tampoco sistemas políticos contemporáneos que los consideran su margeo.
como organizaciones ilíciras. l¡s sindicatos fueron primero ilegales, más ta¡de le- .."1
gales, y después, acogidos en algunos casos por el Derecho constitucional. Los ,-,
oerl_O.Tli:r9:,0*
arbti¡oy de la arena . Ti l": cosas,se han distioguidodos modelos,llamados
EI delárbir
mismos estamentos fueron en su comieozo asociacionesfácticas,más tarde institu- o.i
<oodep:rimat inr; ; p; ;;. ;; ¡*,'ff: :l#:: tb];il:,rjf¿ltr:ff -
ciones jurídicas y, posteriormente, disueltos por la sociedad de clases y el nuevo ci¿.establecetasresrasdeJjr,ágo,derermiri,
q,á;^,p";;;ü;l:ijo'.,'li
orden jurídico igualitario e individualista. "*,0,
-t ," p-*;. +,,11., -¡..
v¡¿ ^¡tit',o n"¡ -iro 1 ¿et¿ rdzóne,t h h;rto¡i¿¿etlenr¿m;entopotttiro,s!pm; pp. 1108ss.,y esre probtem¿.v,d 5upr¿,pp. t68o ,\
la literabra allí cit. enp Bir¡ba.rn,
,,.,,,;t;!ii i]:-|Xfl'ti"j!ili";J!i'ji',i!,);:"1;il"il:,3;"il1;;, r
17t0 I
' ! t75t
';[,1
 LASTRTTNSFORMACIONES
DEL ESTADOCONTEMPOR-{NEO
SEGUNDOCIRCULOY DECISIONCONSENSUDA

son legiaimos y da prefereocia a uoo u otro de los puntos de vista en juego renien- puede ser compatible coo las fo¡mas consritucionales
do en cuenta el ioteres general; tal papel de árbirro imparcial es taoto más posible esablecidas, pero es dlso¡ri_
coherencia co¡ la coocepción del Esrado .._;
o¡anto mayor sea la dispersión de los demás poderes. El de la areoa concibe el !l¡ -s,1 ;;;;;;;;;;ión oo soro
sotrrana, sino también aurárquicaen.el se¡rido de que
poder público como uo actor más en compererici¿con orros acrores,niega que haya su o.guniiocián.l salo ettu,
basrabapara la formulación y operacionalización d.'r*
un inte¡és general dotado de r¡m propia susrar¡tividad y eoriende que el llamado d".;;;;;;;;:tn...
interés geoeral oo es más que la suma de los intereses de los grupos o el resultado
de un proceso fioal de ¡egateo enrre ellos, en el que el Estado repleseo¡a intereses
(de la clase política y burocrática) no menos particularizados que los de los ¿emás t. LAS FORMAS DE PARTICIPACION: EL SEGUNDO
CIRCULO
actores en pugoa. Pero, después de esra breve digresión sobre el árbitro y la areoa,
volvamos a nuest¡o problema. iotervención de los actores extraestalaleseo las
.La decisio¡es esratales valia en
su ámbito, dimensión de objetivos y procedimien¡os. p"J"
La participación de los acto¡es exrraestatales en las decisiones estatales y la ir","r*1" ¡fl"¡, r"
decisiones del pa¡lamenro a ¡ravés'de los /o¿¿rrr, p""d; ""
posible limitación, en este o en aquel caso, de los órganos de poder público a una ;;f;;;:I,-ido i. .on,u.-
',"-. p*'i¿:.,. det Cobiernoio susasenres)
y ro, ii.ig",,,",
funcióo legitimadora, puede, quizá, que no nos gus¡e o que iorroduzca perrurbacio- :i,::::.f lllll-.".1 puede actuarse
pu¡¡tnus qc ra opos¡cron, por métodos de aproximación indifecra
nes en la percepción jurídica de las cosas.Pero visto el problema más allá de las presronando sob¡e la opinión oúhlica para que
preferencias subjetivas y de las comodidades interpretativas, se trara simplemeore ésta condiiiooe, u .o-u.r, , fo"
órganos
dedecisión,
poei. 'eu"is. c"úo;"il;;;;:;*-
de un caso más de cambio en el significado y funcióo de unas instirucior¡es,cambios "
cracrasestatalesy las de Jas organizaciones
ll.',1..,o¡,,.o-
a los que nos tieoe acostumbrados la histo¡ia jurídica y política, bastando cita¡, de intereses o graoaa, aunao
or¡geo a esos nexos que los italianos designan co
eotre otros ejemplos posibles, a la monarquía, iostirución secular, pero por eso mo clientíhs y lo""Lpra*a,
fáirr"." ,"to¡
y gue conslsten, eo sustaocia, en que uoa ¡ama
mismo sujeta a cambios en su significacióo y eo sus fi¡nciones. de la Admiáistración selecciona
como parten'ire prit¿ilegiadoa unas deter-;nrau,
..p..r", o,
Pa¡a termina¡ con es¡e punro: nueslra opinión es que no hay mar¡erade reducir como má.s repres€ntarv¿s o tuncronales de unf-.rg;ii".;.".. "
:1.^.-",1td:. dere¡minaou secror.
la participación eo las decisiones a la disciplioa del Derecho positivo, pero ello no tn general. rodas esras formas de interve¡ción lo
soo para objetivos indi.,idr.,aliz"_
quiere decir que no estén sujerasa unas reglas que puedeo imponerse con la mism¿ dos y defioidos.
efectividad que las normas jurídicas. Es de todos conocida la decisiva sigoificación
Juoto a ellas nos encontramos con formas y procedimienros de mayor
que no sólo en la Constitucióo británica, sino también en otras Consriruciones hao eo cuanro a los problemas plaoteado alcance
tenido las convenciooes constitucionales,que no son Derecho tean firicto, que no rmpricados Susmodaridades
principares
.."i;C;;;;;';;::: T-i,':',':::'l::
son postulables aote los tribunales, pero cuya vigencia es decisiva para el funcio,
nar¡iento del sistema co¡stirucional como ordeo concreto. Y, eo este sentido, y no ::_T.,'::._T:.:rodosora;;*';'ll'i:li"lli,::11l"Hi'f# j:"#;
pa¡a su programación los criterios de l^s
ranto para el subsisremacoosriocional normativo cuanto para el subsistemacons- ::r_tl:ocon
:o,cuent¿ org".rir"ciorres de i.,t.,
reses tas que se sieoten vinculados o afines. Or¡a fo¡ma
tiruciooal polírico, no está excluido que se consoliden unas ¡eglas flexibles de juego dJp"r,i.ip".á"
'." lu,
_a travésd. .;;; ;;;á"","',","!', "n q*
destinadas a regular métodos de roma de decisiones no previstos, aunque rampoco 1.j::T.,q"o*:"-eotales_y
poclemos denominar "x",_
seguodo
círculoo círculoperiférico,'sist"-"q""-.; iipi."
" a.
prohibidos, por la Constitución. las democ¡acias llamadas
consociacic
'
Con respecto ¿l segundo de los temas, es deci¡, el carácter vinculatorio par¿ dr¡aridades
l.r"y.,ñ;;.;; ;á'ü:1,':.'il;:,i:.il:"""TJ:i:T1,i11f,""fi
,,:;
toda la sociedadoaciooal de los acue¡dostomados, es cla¡o que sólo los órganos del consensoy la unicidad en la toma de decisiooes.
Estado están en condiciooes de actuaüzarlo. sólo ellos disponen del iryltrt ne?tt¿ Tal cí¡culo puede tener una presencra permanente
r ritnz lvidico y administrativo para su realización. Tales acuerdos pueden teoer, (con una esrructura más o
menos ioformal) o puede constiÁirst
natu¡almente, distinto ámbito y rigurosidad Pueden ser objeto de directivas para la royunruras. y/o para deter-
mioados sectores de acción. r"-¡i¿-ti,ltllrl-.tladas
política guberoameotal sujetas a un control, sea por el Parlamento, sea por comr-
siones ad boc co¡stituidas por los participantes eo el acuerdo,sea por métodos al
*i.."To'u
:.^Ti:l_ ñ;;, ;#;.i"f,:'fflru:,::H'iil'1,Tj.""
?'..i
y la oposición, por las organizaciooesde intereies
margen de la insritucio¡alización estaral o pa¡aesratal. Pueden ser objeto de decre- :-.:::T "r po¡ ot¡as empiesariales y de
t¡aDaJadores t entidades con sus propios intereses y ."p"i", á"
tos o de otros acros por parte del Gobierno si las medidas en cuesrión caen denrro lac¡o¡es de incertidu¡nbre como, por ejemplo, .o.r,.or",
del ámbito que le asignao la Constitución y las leyes. Y pueden ser objero de leyes las ,"'..iái"f"" p".¿.
aprobadas por el Pa¡lamenro, si así lo hace necesa¡io su materia. li.Tb_j:.,1.j:1. r.,. tos parridosairúene.nielacióny""1a"¿"'.
..;;-;.;;;;;;;;::
n"_
o.tun,ocionesque lessoo afinessi éstasno esrá-n ""
presentes
l1l^1."--r.".
negocracrooes. en las
Este procedimieoco de elaboración de las decisiones gubernamentales o parla,
-
menta¡ias en sus fundamen¡os o en sus detalles por unos actores a sr¡ margen ri¡pr,-,, o emoc.ú, in ?t./4t ,ocpr,¿J,N€* Haven, rg./-', pp.
"-I-,{. 2s ss.
)152
r153
 L,lS TRANSFORMACION¡S
DEL ESTADOCONTEMPORANEO
SEGUNDO
CIRCIJLO
Y DECISION
CONSENSUADA
Las funciones que cumple este modelo desde el punto de vista del srstema
consenso.P¡escindiendode reflexiones filosóficas y semánticas
político global soo las siguientes: sobre Ia noción del
rlmplemenre
quedentrodedichovocablo
pode-osdist,ngu,,
i) Proporciona una mediacióneotre las fuerzassocialesorganizadasy el Go- lilTI.-^:i,l:1":
oos dtmensrones: el consenso como una situación objetiva dJlas
actitudes d; la
bierno y, eventualmente, otras instituciones públicas, más eficaz que la que podrían sociedadglobal y el conseosocomo un mérodo para ú ,o^"
i" á..¡.lori"-.. pu"¿.
proporcionarle los caoalesestricikmente jurídicos o las formas más laxas o anómi- definirse al primero coño la exis(enciade u" -*rao ,a.i,o y g";;;i;;;;;"
cas de relación. valores y en un sisrema institucional o, como dice O.,"g",
_ü.;.iJ"n.i" a""rm
f".
miembros (de la sociedad) e.¡ ciertas opioiones últimai,
ii) Establece un área más funcional que la del Parlameoto para ventilar cues- u¡a ."i.ai¿""ai" ." r"
susrancial,compatible, por supuesto,coo la discrepaocia
tiones atendiendo a la objetividad de los problemas planteados, ya que permite á fo u..iá"","i'á ,r..rr-
menral. cn esre senudo, conrerr¡s! se opone a ditenvo y
poner entre paréotesis cuestiones ideológicas y liberarse de las coercionesque im- es un concepto vjgente
desde G¡ecia y Roma, si bien ha sido remozado y reactuálizado
pone la publicidad parlamenraria. contemporáoeos.Eo su segundadimensión, er cónsenso ¡:or los.sociólogos
es u",ri¿aáo üi..o¡¿n
iii) Establece un procedimienro más adecuado al entendimiento, ya que la que se opone no sólo a la tornd dúoitdri¿ y a lated
de d.ecisiones,sino también
gente se entiende meior en la solució¡ de problemas definidos que respecto a los of rienequizáalgrto
prec"a"r" y,
grandes fines y objetivos, a lo que todavia hay que añadir que la formulación de :^li-:,Tt:.
soore ro<lo,1Bl-", ]1 Trg'to
en el Derecho inrernacional público,1 pero no ha"r.ió".*i..i,l
penetrado _que yo
una solución concreta puede ser considerada por las distiotas partes eo juego rcmo sepa- en la teoría coostitucional, aunque si en ta
c;enci^ polit^ic" a i.av.s, prin.i
sirviendo a sus difercntes objetivos, es decir, que la unicidad de la solución es palmente, de las tesis de la democrr concotclanE o consociacional'J y de las
compatible coo la plutalidad de significados y expectativas er función de cada uoo ,*ri^" ¿. u i"¡r¡oo'-;ii;r.*"'"**t
de los pañenairet. En todo caso,el consensocomo método, caracterizado
en el sentido rípico idear
iv) Las entidades pa¡ticipantes (a través de sus dirigentes) tienen la posibili- ¿cuerdo, en oposición
dad de que, por la mediación del Estado, sus acuerdos se convieraan en vinculato- ::.",Y.::':'1r_O:l :t tiene (omo supuesroa ¡"s du,tid"d..;;;;;i"
\roDlerno y oposrctón,
y'ii"".;, y
el consensoen ei sentidó obierivo y
rios para la sociedadnacional, es decir, el Estado le proporciona la garaotia jtrldica gereralizado subyacenteen la sociedal global. Ahora
Ui.", .r," -.rr.rr""o? ¿¡ru,o,
de la imperatividad de sus acue¡dos. meior to que no.quiere quelo que quiere o, p". l"
:i|"lTl. ^.".", i",,.
¡ormuta(loncl¿ray precisade ello. y. en todo caso,dada "á pluraLsta
"r"
v) El Gobierno obtiene una informacióo sobre los problemas quizá superior a la composición
de la sociedad,al pasar a Ia etapa de rransformación
la que podría obteoer por sus propios servicios y, por tanto, puede rom¿r las deci- d" lo, i";.;;;iü...."
oemandasct¿rasy disrinlasse produceel disenso
siones con mayores elementos de luicio, así como reducir los factores de incerti- enrre las entidadesrep(esenrarr_
vas del pluralismo social.Entonces,la tom" de decision.s
dumb¡e sobre la rcalización de sus programas y disposiciones. po, ei-¿,"¿o iorr"..,"",
significa el intento de recobra¡ el conseoso generalizado
perdido en el cu¡so de
vi) Los acuerdos logrados -en la medida que funciooe el sistema- rienen la fo¡mulacióo de las demaodasy objetivos concretos.
virtud para el Gobierno y para las organizaciones en iuego de reducir los cosrosde Pa¡a ello se trata de reducir las divergencias, es decir,
energía que supone tanto plante¿r como enf¡entar constantemente ¡uev{Js pro- de limirar la satisfacción
de las propias demandas,.intereses y objíi*, f¡, ¿" qi," ,"J".l", á"á¿i
blemas e¡ vez de resolverlos de una vez. gao Po¡ su parte una satisfacción limirada. Ello"
sólo puede tener lugar dentro "o*"_
uoa cuttura polírica caracterizadapor Ia relatioizacióo de
vii) Dado que, como es sabido, en un mundo tan sistematizado, es decir, tan ie los i;;;;il;jü,.".
a la tnversa, ¡:or la acusadaDresenciad .,
interrelacionado como el nuestro, cualquier fenómeno, acción o decisión tieneo
múltiples consecueociassobre uoa gran cantidad de fenómenos o acciooes,el mé-
todo del segundo circulo permite ver un secto¡ de Ia re¿lidad en su totalidad, en el
::"f::.ll;1ffir;:";fi:;'Ji,"d".",:Tlff
exrsrencrat
:,'::'#l'il';,[],'"i,"lffi
;i
y su susriiuciónDor la oolí¡icacomo un juego plurafqtie
exig. ei ,.rpe_
coojunto de sus implicaciones y, con ello, tieoe la posibilidad de dar uoas solucio- to a las reglas y en el que si trata ie obtener venta;as
medidas .óbre el-"d.ne.s"rro,
nes más fu¡cionales que las que supondría la simple agregaciónde decisionessobre o. aniquilarlo. Baio estos supuestos,el método
fi-"_:: se."racterir^ por-los.i_
problemas parciales. gurentes rasgos:

d rer¡a,vrd..E.sh s, {¡nsenso,, y L. Lipsitz,<Anár¡sis

_*".:.-.
co.senso'.::.^fll.:l:lf"i*".
amboseo Eacictote¿i,tntetu.jotut ¿et¿, c,en.ü, sa¿ate!,.""i. der
ni'¡ili,"j, ly^, *l
6- LA TOMA CONSENSUAL DE DECISIONES como rambién el votumen dedicado a
-"y..p;.r;;;;;;i;#;T.'r';üg¿::::fi ;i,ilX ";í1í:.,!?i);1,")),il
"If,
con

Aunque no queden excluidos otros ñérodos, podemos afir¡na¡ que el método '1.
y,i1 !og:,oit. yr:.eyta ño'aanre.ior.
pp.28 ss., Ja rs.
típico para la toma de decisiones dentro del sistema del segundo círculo es el del v r o . r ¿ o D r ¿d e L r t D h ¡ ( ¿ t r r e s . i ¡

17i4
t7t5
 Í
:

LASTR¡NSFORMACIONES
DELESTADO
CONTEMPORANEO
SICUNDOCIRCULO
Y DECISION
CONSENSUADA
i) Son admiridos a parricipar los dirigeotes de las orgaoizacionesde ¡a socre-
dad nacional que puedao ofrece! di¡ecta o indi¡ec¡ameore reo¡rsos o reduci¡ faoo- la acción, sino que surge en el curso de ésta-y aJ hilo de las demandas, ob,etrvos
y
¡es de incertidumbre para la solución de un problema e¡ el que puedan esra! recursos para hacerlos valer en cada una.de las partes en juego. No hay una
racio_
interesados los ¡estanres actores. nalidad objetiva, previa y global y, si la hubiera, f¡acasa¡íá a't¡avés ,leí proceso
de
la toma de decisión, que ounca es el res-ultadode una racionalidad objeriva y global,
ii¡ Los dirigentes de las orlanizaciones represeotadas han de disponer de la sino de la a¡ticulación o agregaciónde l¿s r¿cionalidadesinsrrumenráles y parciales
necesaria autonomía de accióo respecto a sus bases,ya que sólo así esrán en condi- de los distintos p¡rrricipanres. por ranro, roda previa jerarquizacióo de
objetivos
ciones de discutir libremente, de asumi¡ compromisos en plazos razonables de po¡ pa¡te de_Ios_actores puede que sirva de p,¡nr; de pa;lida para la discusióÁ, pero
riempo y de garantizar que las mencionadas bases han de cumplir los acuerdos. la jerarquía fioal es resulrado de un procesode adaptacióo, de toma y daca
ent¡e las
iii) Con el curso del tiempo pueden crearse en¡le los actores del coosenso partes tntegrantes del conseftso. Y auo en el supuesto que haya unanimidad
de
-es decir, entre los dirigentes de las organizaciones parri(ipanres- unos vinculos fines o, al.meoos, de fioes vagos, no la hay en los medios, a lo que se añade
que lo
quizá más inreosos que los maotenidos con sus propias bases,en razón de ta co- que es un fin para unu de los parricipantes puede ser un medio para los
demás. Eo
munidad c¡eada por la responsibilidad compar¡ida, po¡ esrar en el sec¡eto de las ¡ooo c¿so. no,se rrar¿ de realizar gr¿ndes fines, sioo de soluciona¡
un p¡oblema o
cosas, por cooocer las dificultades de uo problema y, a fin de cuentas, por parrici_ un conlunto de problemasconcreros
par solidariameore e¡¡ el éxito o el fracaso de las cuesciooesacometidas.Con ello se vi) Por consiguientg deotro de la dia.lécticadel conseosualismo,
1a dec¡sióo
aceotua la diferencia eotre los que están /z y los que están otr, correlativa, a su vez, corÍeca no es aquella que sirve a unos valores definidos previameore
a la acer¡mación del proceso de profesionalización y de la limitación de la acc¡on con claridad
y Para cuya consecr¡c;ónse han buscado los.medios más ¡aciooales,
oo es la que
política a uoas élites del poder de distinto origeo, las cuales necesitan,ciertamenre, satisfacea un_modelo o esquema abstracro, sino que la decisión correcta y
del asentimiento de sus bases,pero que, a través de disri¡tos ñecaoismos, pueden deseable
es aquellaen la que es¡ánde acuerdorodoso casj rodos los parricipantesl
La racio-
condicionar las preferencias o volicio¡es de éstas. nalidad se t¡ansforma en convención, Io axiológico en funci'onalid'adpa.u
resolue.
iv) Como hemos dicho antes, no se rrata de buscar la mayoría, ni siquiera la en un momeoto dado un p¡oblema o un coojunto de problemas conc;etos.
mayoría calificada, sino la unicidad de las decisiones, sin perjuicico de que haya
ocasiooes en que ello no sea posible. Por consiguieote, parece que urio de los méri-
ros del consenso como método para la toma de decisiones es que supera la sumi- 7, ALGUNASCONCLUSIONES
sión de las minorías a las mayorías. Para la operatividad del coosenso,cada uno de
los participaotes posee oo sólo el de¡echo de iniciativa, sino ¡ambién un veto ctecl, El segundo círculo y su fenómeoo correlativo, la decisión consensuada,
rrenen,
sorio sobre aquellas soluciones que considere afectan a sus intereses esenciales,de por de prooto, la vi¡¡ud de oflecer una nueva posibilidad de
acció¡ al sistema
tal manera que slrrja una decisión e¡ la que todos estéo de acuerdo y de la que político y estatal en un muodo altamente complejo. En
este seotido, s"tisfoce
principio.enunciadopor Luhmano de que la est;biiidad de
rodos se sientar¡ solidariamente responsables,aunque ninguno en pa(icula¡. plan- uo sir,"-" qu..u"l
readas así las cosas, la prepotencia de las mayorias sobre las minorías puede ser complejidad sea proporcional a la de su ambienre, es d.ci., qtre "*ig.
t..rgu'disrirrtu,
respues¡asy posibilidades de acción para la pluralidad y heterogeneiáad
sustiüida en parte o en rodo por la hegemoniade una minoría sobre la-mayoría. de pro_
Sin embargo, basándoseeo la expetiencia de algunos paises que pracricao esti tipo blemas, aconrecimie¡¡ros,siruacionesy coyunruras que le envie
o Ie plantee el am_
bienre. de tal que eo cada momenro pueáa utilizar
de toma de decisiones, se arguye que, dado que todos los grupos representados .m¡rner¡ qua a",
rodo,que no quede.bloqueado "qr.li"
poseen este veto, se hace un uso prudeote del mismo, ya que, de otra manera, se l""lilll,l,lentrenrar.
ll".
por las conringencias lu,",qr. .,
bloquearía el funcionamiento del sistema. Puede que sea verdad, pero en todo caso Precrio Y. en verdad.Ia simple contemplaciónde l¿ realidad "
u¡uesrra
cómo el Estado ha ido ganando eo.o-it.;idua
esta prudencia neresita de apreodizaje. Por lo demás, no es ocioso recordar que el 1"o ,i"-pr" .on.iáiodJa medida
en que ha ido c¡eciendo la de su mundo eo toroo. En esie
leto libeúrm, es decir, la facultad de un solo miemb¡o de la asambleaestamental a se¡tido, el Áétodo del
segundo círculo y la decisión conse¡suada añaden posibilidades
oponerse a una decisió¡, produjo Ia inaccióo y finalmen¡e la ruin¿ del Reino de a la acción del Es_
tado y a la funcionalidad del sisrema politico.
Polonia.
v) Se parte del supuesto de que no hay decisiooes óptimas, sea por esrimar Esrioamos, sin embargo,que t¿lesmérodosexigen unos supuestos,
,ros (_u¡les algunesde
que ésras nunca pueden darse -habida cuenta de la incapacidad del ie¡ humano hemos mencjonadoen las páginas anteriores (consensogene¡alizado
básico, rendencia.a acti¡udes pragmáticas, la imagen <Jela polítiá _á. .orno
para conocer rodas las alrernarivas posibles, disponer de ioformacióo exhaustiva, .las
cootar cor¡ el liempo necesario,e¡c.-, sea porque, cuando se trata de una decisión luego que,como iuchs),.supuesro: que no siempre se dan. Aparte de ello, hemos
vlsro t¡mDlen que conl¡eva a¡tos cosaosy graves inconvenieotes,
colecriva, oo puede haber decisiones óptimas para todo el muodo. A ello se añade tales como la
pusibjlidadde sumisión de las mayoríasa lal mino¡ías, 1,,
que, en geoeral, la clarificación de lo que se quiere y lo que se puede no es previa a q.r. ro es pr..i."_"n,"
muy democrarco; I¿ vuelr¿ ¡l pactismo como base del o¡den polítiio,
lo que es
t156
tTi I
 LASTR¡{NSFORII{ACXONFS
DELF,STAIX)
CONTEMPoR¡NEo

obviamente cont¡aüctotio con l¿ idea clásicadel Estado:l¿ disolt¡ciónde la respon-

sabilidad de cadacu¿l eo medio de l¿ responsabilidadde todos, lo que no dela de
lesionar también uno de los principios clásicosde la democacia e incluso del régi-
men parlamentario; el acrecimiento de la posición auroritaria de los dirigentes
frente a sus bases,que muy birh podría conducir ¡ un queb¡aotamientode li con-
fianzz, pt parte, de éstas y, en casosllmites, a su desercióa; el crecimiento del
abseotismoelec¡o¡¿t ya que se diluye la claricladde las llncas pollticas y se acece la
sensaciónde que lo mismo da votar a uoos quc a otros, de doade se puedelleg¡r ¡
la condusión de que lo cómodo y razonablees no yota¡ a dadie.
A todo esto se añade la sustitución de la pubticidad de las delibe¡aciooesa
fondo en el Pa¡lameoto por.una nuev¡rve tsi6o de lw ztcana imped', la cooversión
del Pa¡l¿mento en uoa cárnara de tegistro de acue¡dostom¿dosa su matgeD,en
instancia legidmador¿ de decisionesextra¡rarlamentarias (aunque puedan ser to-
madaspor los parlamentetios), su deslizaoieoto haci¿ <cáma¡ade rcsonanci¿r.de
IDEA DE LA POLITICA
realidad iostirucional a imago úte rc, etc.,b cual puede cooducir, obviamen¡e,a Y OTROSESCRITOS
un¿ ltu*ta en o¡estión de I¿s iostituciones itrddico-pollticas democráticas.
En cooclusión, ci€emos que se trata de un método que, si bieo arúnenta las
posibilidades de acciónde los sister¡¿sestatal y poütico, tiene grandescostosactr¡¿-
les y poteocialesde distinto tipo y que, si bien es cierto que ¡ruedey debeser usado,
hay qrre determinar rigutosameote cuándose ün los supuestos,las ocasionesy la
problemática para los que deba ser usadoy cuálesson los cosrosde st¡ uso.

t75a