Princípio da Proteção da Confiança

(Itálico – aula prática)

O principio de confiança tem um foco objetivo, enquanto que a tutela de confiança tem
um foco subjetivo. Proprietário de um terreno, doado e desde pequeninos é muito
interessante e não se pode construir, e não há habitação, pedimos uma licença de
construção, a Câmara aprova o pedido de licenciamento, apesar da vinculação
situacional – ordenamento jurídico pedir Ato administrativo.

1. Estado como PJ e Estado de Direito como pessoa do bem

Construção doutrinária do século XIX concebe o Estado como pessoa jurídica foi o
elemento decisivo na limitação da soberania estatal e da normalização da ideia de
submissão do Estado do Direito. Tal deveu-se à conceção que as relações entre o Estado
e indivíduos passou a ser concebida como relações jurídicas igualmente sujeitas ao
Direito e à observância da lei, criou-se – assim – as condições para o reconhecimento de
direitos subjetivos dirigidos quer para particulares como para pessoa jurídica-Estado:
direitos subjetivos públicos. Ela está a ler o livro do Reis NOv

Ainda na fase em que os direitos individuais não eram tidos como direitos naturais, pré
e supra estaduais1, a construção doutrinária da personalidade jurídica do Estado e
direitos subjetivos públicos criou as condições – combinando a teoria da autolimitação
do poder estatal2 para expressar a ideia de um Estado de Direito na Europa: estado
organizado juridicamente através da separação de poderes e vinculado pelo imperativo
da lei (princípio da legalidade) e a garantia dos direitos fundamentais.

Conceção que os indivíduos que se relacionam com o Estado sob a sua jurisdição como
pessoas jurídicas titulares de direitos fundamentais (e não súbitos).

1
Direitos que o Estado não criava, mas que seria simplesmente obrigado a reconhecer
2
Outorga da Constituição e reconhecimento dos direitos fundamentais
O Estado para além de ser pessoa jurídica, o Estado de Direito passa a pautar-se por
valores, e tido como pessoa de bem por se sujeitar (o Estado) assim como os poderes
públicos ao princípio geral da boa e garantia da SJ e tutela de confiança que os
particulares depositam.

2. Boa fé e SJ

Os fins do Estado de Direito não são de interesse próprio, mas sim o interesse público
interpretado à medida da realização dos direitos fundamentais, como pessoa de bem
que se deve pautar segundo a boa fé no seu relacionamento com os particulares, sendo
que estes últimos devem esperar como uma pessoa de confiança, planeando a sua vida
com previsibilidade, paz e SJ.

Podemos dizer que a BF e SJ tem a mesma fundamentação em termos similares, contudo

são princípios jurídicos distintos, com autonomia dogmática. A tutela de confiança pode
surgir como uma dimensão de observância da boa fé, contudo tal não é regra.

A tutela jurídica da confiança dos particulares é garantida da seguinte forma:

 Poderes púbicos estabelecem relações jurídicas com os indivíduos: a boa fé

privilegiada de invocação, mesmo por força do que possa ser determinado pelo
principio da legalidade ou obtido pelo princípio da proibição do excesso;
 As condições de relação típica entre particulares impõe tradicionalmente a
cláusula da boa fé;
 Tutela de confiança abrange toda a atuação do Estado: legítima do legislador,
prossecução geral e abstrata do interesse público
 Padrão normativo que vincula a atuação dos poderes públicos do ED;
 Pode ser violado mesmo quando a atuação estatal não é censurável nos termos
da boa fé
 Exemplo: legislador altera um regime jurídica, ao ponderar todos os
interesses em causa – ou seja, a forma adequada e necessária de
prosseguir o interesse público (não está em causa a boa fé) e frusta de
forma intolerável a confiança que alguém havia justificadamente
depositado na continuidade no regime anterior
 Neste caso o PPC desenvolve efeitos normativos próprios,
autónomos e independentes face ao PBF

Por outro lado, tendo presente as afinidades entre o PBF e PSJ podemos afirmar que a
violação de expetativas é afronta quer a PSJ como quando a tutela de confiança apela à
continuidade e estabilidade, evoca igualmente o PSJ do próprio ED.

A Constituição pode não consagrar referencias expressas e inequívocas à SJ e a PC, não

deixam de ser princípios imprescindíveis para estruturar a vida social em paz jurídica, e
olhando para o ponto de vista dos particulares, são condição de previsibilidade da
atuação estatal enquanto pressuposto de autonomia individual na conformação de
planos de vida próprio.

Em termos históricos, tendo em conta as revoluções liberais a luta por 1 constituição e

estado de direito foram também pela segurança jurídica – no sentido de organização
racional estatal e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares,
nomeadamente no direito da propriedade e atividade económica, ao abrigo das
arbitrariedade típicas de um exercício de poderes de autoridade discricionários que
caraterizavam o Estado absoluto.

O artigo 2º/CRP é elemento essencial do ED expressando o PSJ que por si mesmo levanta
exigências dirigidas ao Estado quer em termos mais genéricos de previsibilidade, certeza
e clareza e transparência dos atos que sejam suscetíveis de afetar negativamente os
particulares até às dirigidas em termos específicos através de observância concreta e
pontual das expetativas e interesses individuais legítimos dignos de proteção.

 Quanto à ação dos órgãos estatais: é dedutível a ideia de Estado de Direito como
elemento essencial, não apenas de segurança da ordem jurídica mas da
estruturação do relacionamento, todos como PJ igualmente sujeitas ao PL.
Contudo não há a possibilidade juridicamente garantida de poder calcular e
prever os possíveis desenvolvimentos da atuação dos poderes públicos
suscetíveis de se repercutirem na sua esfera jurídica em que o individuo se
converteria num mero objeto (violação do PDH)
  Tutela de confiança dos particulares quanto à continuidade: há limites na OJ,
prática de atos em conformidade com precedentes estabelecidos pela atividade
estatal = lado subjetivo de garantia da SJ inerente ao ED

Quanto à dimensão objetiva: vale para todas as áreas de atuação estatal, desdobrando-
se nas exigências dirigidas à Administração (caso decidido), ao poder judicial (caso
julgado e acordos de uniformização) e ao legislador democrático.

 Como funciona a garantia objetiva da segurança jurídica quanto ao legislador:

 Transparência e publicidade do processo legislativo, publicação antes da
entrada em vigor sob pena de ineficácia jurídica;
 Clareza das normas jurídicas e determinabilidade quando desenvolvam
efeitos restritivos (princípio da determinabilidade), sem prejuízo de
possibilidade ou necessidade de cláusulas gerais e conceitos
indeterminados;
 Normatividade do ordenamento jurídico e estabilidade como garantias
estruturais da paz jurídica, a existência de um interesse publico;
 Autolimitação e auto vinculação do Estado quanto as normas vigentes
aprovadas pelos seus órgãos, pode o legislador alterar as normas em
vigor contudo também vinculado enquanto vigorarem3

3. Proteção da confiança como dimensão subjetiva da SJ

O lado subjetivo é relativamente ao legislador, porque quanto a administração e poder

judicial é possível verter em regras jurídicas precisas do termo de garantia institucional
da segurança. Neste sentido, cumpre então averiguar o que levanta maiores
problemáticas como é o caso da proteção da confiança na continuidade do quadro
legislativo vigente.

3
Se uma lei dispuser acerca do processo de elaboração e formação de outras leis, e a lei-quadro tiver o
estatuto expressamente reconhecido de valor reforçado, a aprovação de normas neste domínio viciada
de ilegalidade, ou expresso de subordinação de inconstitucionalidade indireta se o processo de
elaboração legalmente fixado na lei quadro não for devidamente observado pelo legislador
As expetativas opõem-se exigências de reversibilidade das leis e ampla margem de
conformação da parte do ED. O quadro típico é caraterizado pela confluência de 2
fatores que em termos de caso concreto podem assumir modalidades e intensidades
distintas:

1. É necessária uma base que tenha gerado a confiança dos particulares, um facto
ou ato de responsabilidade ou sob o controlo do poder público que tenha
potencialidade objetiva para gerar no particular interessado uma esperança
convicta de que no futuro se verificarão determinadas consequências jurídicas,
ou seja quanto a continuação em vigor de tal enquadramento jurídico que
confira estabilidade a 1 PJ já constituída ou a constituir, pode também dizer
respeito a pratica futura de 1 ato ou à subsistência de omissão por parte de
poderes públicos que resultam vantagens para os particulares
2. Os particulares tem 1 direito a antecipar minimamente o que podem esperar da
parte do Estado como o direito a não ver frustradas as suas expetativas que
legitimamente formaram quanto a permanência, que tenham sido estimuladas,
geradas ou toleradas por comportamento do próprio Estado e os particulares
não possam ou devam, de forma razoável, prever alterações radicais no
desenvolvimento legislativo normal. Contudo, também temos que ter em conta
que o legislador está vinculado à prossecução do interesse público e tem 1 ampla
margem de conformação da ordem jurídica ordinária vigente, incluindo a
possibilidade incondicionada de alterar a lei, caso assim não fosse estaríamos a
por em causa a manutenção do mandato democrático que os eleitores
conferem. Perante a dignidade constitucional de alguns valores, o alcance do
principio da proteção de confiança não é concretamente determinável
independente de uma avaliação ad hoc que tenha em causa as circunstancias do
caso concreto e permita concluir através de uma avaliação do peso variável dos
interesses em tensão qual é que merece prevalecer. Em tal avaliação devem ser
apreciados fatores como o merecimento e dignidade objetiva de proteção da
confiança que o levara a programar a sua vida num determinado sentido, a
relevância e afetação e por outro lado o peso relativo do interesse público que
motivou a alteração legislativa e a margem livre de conformação.
 4. Retroatividade e Retrospetividade

Quanto à margem de conformação que deve ser reconhecida ao legislador democrático

para efeitos do apuramento de eventual violação da confiança, há 3 possibilidade com
a aplicação da lei no tempo:

1. Leis retroativas – quando seja restritiva de direitos é, à partida,

constitucionalmente ilegítima de tal forma que afeta desvantajosamente
posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado de uma forma
que não poderiam contar de forma razoável. De uma lei, que aprovada num
determinado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e
pretende produzir integralmente os seus efeitos, incluindo efeitos restritivos a
partir do momento ficcionado. // Ainda que a retroatividade não seja em si
mesma inconstitucional – não se levanta, a priori, problemas quanto a uma lei
retroativa ampliativa que atribua vantagens aos interessados – a CRP determina
proibição de leis retroativas naqueles domínios em que a retroatividade será
mais contundentemente ofensiva das expetativas dos particulares, como a lei
penal e lei fiscal e ainda a genérica do 18º, nº3. Mas mesmo nas situações que
não estejam especificamente protegidas, só a existência de 1 interesse público
de realização premente, compulsiva e inadiável poderia excecionalmente
justificar que situações ou posições de particulares juridicamente estabilizadas e
consumadas viessem a ser afetadas retroativamente, ou seja, através de 1 lei
que ficciona a sua entrada em vigor. Independentemente do direito
fundamental, liberdade ou social seria evidentemente inconstitucional uma lei
que obrigasse alguém que recebeu uma pensão de sobrevivência no montante
determinado pela lei em vigor na altura e em plena observância no montante
determinado pela lei em vigor na altura, e em plena observância a legalidade
vigente, a devolver parte desse montante por força da aplicação retroativa do
novo regime jurídico de pensões.
2. Leis retrospetivas
3. Leis aplicadas a SJ que se venham a constituir no futuro – intencionalmente
elaboradas para somente valerem no futuro, aplicação a factos, situações ou
posições que venham a surgir e a desenvolver-se após a entrada em vigor, a
 liberdade de conformação do legislador é quase total, só nos casos extremos
imagináveis é que uma lei nessas condições poderia ser invalidada com base em
PPC, em função das suas esperanças os particulares podem depositar nas suas
decisões futuras, natureza política em base nas promessas eleitorais, mas muito
dificilmente quando se conforma para o futuro poderiam adquirir relevância
jurídica impeditiva;

Há que atender aos diferentes graus de (1) (2) retroatividade, dessa gradação depende
a eventual admissibilidade de leis que não valem exclusivamente para o futuro. Há
vários graus identificados pela doutrina que vão desde a potencial aplicação de todos os
efeitos no passado – incluindo caso julgado – até a uma retroatividade aparente  que
diz respeito aos efeitos produzidos p/ legislação anterior. Tal deve-se à gravidade
diferenciada com que afetarão a segurança jurídica, e em termos subjetivos as
expetativas e confiança do cidadão, são relevantes para determinar a
inconstitucionalidade eventual:

Retroatividade Autêntica, ou em sentido Retrospetividade/Retroatividade

próprio inautêntica
Quando a lei nova pretende afetar Quando a lei nova reclama apenas uma
situações definitivamente estabilizadas vigência ex nunc, ainda que tenha a
no passado e reclama um início virtualidade de afetar situações ou
ficcionado de vigência temporalmente posições, que embora constituídas no
anterior à sua própria existência. passado por força ou com cobertura da lei
Quanto à RA segundo o professor JRN anterior, se prolongam no presente. Estes
quando lei restritiva não suscita um são os problemas difíceis, uma vez que
problema constitucional autónomo, pela aqui não há uma plena consolidação das
gravidade das consequências e natureza situações vindas do passado e que a NL se
estrutural é expressamente considerada pretende aplicar, tal é gerador de
inconstitucional, uma vez que se aplica diminuição do peso dos interesses
exclusivamente a situações passadas, e relativos à SJ e à proteção da confiança
determinadas/determináveis, é dos cidadãos. A resistência à
 configurável como lei não geral e/ou não retroatividade uma menor intensidade
abstrata incorre na violação da 1ª parte normativa: o juízo de
do nº3/18º/CRP. Mesmo que noutras inconstitucionalidade só pode ser
situações e desde que afete formulado após uma prévia avaliação e
desvantajosamente posições dos ponderação de bens ou interesses em
particulares juridicamente protegidas, confrontos.
uma lei será à partida inconstitucional por Não é possível comparar esta a anterior
violação do PPC. Na nossa CRP não há com base na proteção de confiança,
norma constitucional expressa a vedar, é sendo insustentável mesmo quando afete
somente nas restritivas, mas o PTC de tal forma neste caso, aniquilaria a
desenvolve a proteção dos particulares margem de atação constitutiva do
na conceção do Estado como pessoa de legislador. Em termos de ramos de
bem. Ex.: devolução da pensão já direito, não hipótese de alteração
recebida ao abrigo de lei em vigor e em legislativa sem que de algum modo se
plena observância do regime jurídico de estejam a afetar situações ou PJ no
atribuição de pensões de sobrevivência passado e que permaneçam ativas e em
não se vê como uma pessoa de bem desenvolvimento, se comparássemos
justificaria/legitimidade para exigir. poríamos em causa o PI e Legislador.

5. Conteúdo normativo de principio de proteção de confiança: fatores de

racionalização e parâmetros de controlo de ponderação

Todas as situações consideradas difíceis em que se suscite a eventual violação da

proteção de confiança não é possível chegar a resultados constitucionalmente
adequados sem ter em conta a ponderação entre o peso do interesse publico
prosseguido pelo legislador quando pretende alterar a lei em vigor e a força de
resistência das expetativas.

Legislador tem como função a prossecução do interesse público a fazê-lo de forma que
considere mais oportuna, sem deixar de ter em conta num juízo essencialmente político,
as expetativas que os particulares afetados pelas novas normas restritivas depositavam
na continuidade do RJ anteriormente em vigor. As expetativas são dignas de tutela ao
juiz constitucional cabe a verificação se foram tidas em conta. Quando são situações
mais complexas não é possível chegar a 1 resultado de constitucionalidade que não
passe por ponderação entre a premência de realização do interesse público e o peso das
expetativas. A tendência jurisprudencial vai na decomposição do parâmetro
constitucional constituído pela proteção da confiança numa sucessão de testes que
seriam (ou deveriam) ser cumulativamente superados sob pena de
inconstitucionalidade, mimetizando de algum modo aquilo que se supõe ser o controlo
da proporcionalidade. Contudo, segundo JRN a racionalização do procedimento de
controlo, embora seja necessário não é pela via de testes cumulativos por não ser
assim que funciona o principio da proporcionalidade.

Desta forma, o professor JRN propõe que numa decomposição analítica é a seleção de
alguns dos fatores a ter em conta na avaliação do peso dos interesses em confronto e
designar como “testes” em numero variável segundo as propostas, tudo depende em
termos numéricos do esforço, ter em conta os fatores que influenciam o peso relativo
dos interesses em confronto, racionalizando.

5.1. Expetativas dos particulares

Quanto às expetativas dos particulares a possibilidade de invocar tal
principio pressupõe a reunião cumulativa de pressupostos:
i. Existência de expetativas legítimas
ii. Continuidade de 1 SJ/RJ
iii. Alteração inesperada dos comportamentos do Estado
iv. Frustração da confiança dos particulares
= lesão dos seus interesses
5.1.1. Natureza e solidez das expetativas dos particulares

Uma alteração do regime jurídico em vigor pode ter afetado expetativas (meras) ou
direitos em formação, contudo também pode direitos constituídos e consolidados na
esfera, apesar de realização continuada e atualização permanente.

Exemplo das pensões de sobrevivência – instabilidade na altura da crise do Estado

Social, não é a mesma coisa a nova lei alterar o valor da pensão a atribuir a alguém
que ainda não se aposentou ou cortar no montante e condições de quem já tinha
atribuída; a gravidade é diferente para alguém que está a 10 anos de atingir, alguém
que já completou o tempo exigido para se aposentar; ou de alguém que tenha
requerido quando a LN entrou em vigor ou alguém que não tenha feito.

Outro caso, é a PJ do particular ser formada ao abrigo de 1 RJ ou concebida através de

1 decisão pública racionalmente fundamental, politicamente controverso mas
aceitável dentro da divergência política, mas também pode ter resultado da concessão
de 1 privilégio injustificado e de legitimidade duvidosa. É exigível um caráter legítimo
das expetativas, não teriam qualquer peso (ou diminuto) sustentadas em ilegalidades
praticadas por eles, administração ou omissões indevidas do Estado relativamente a
essas ilegalidades. Mesmo que sejam legítimas, há expetativas que não foram geradas
em seu benefício, e com o seu conhecimento, e embora constituídas ao abrigo da lei
vigente ou criada para o efeito traduz em privilégios privados, injustificados que se
consolidaram a custa de sobrecarga significativa pública e sem justificação. Em tal
circunstancialismo, a frustração das expetativas reais não se traduz num sacrifício,
mas apenas na supressão ou diminuição de 1 privilégio eventualmente chocante, pelo
que não tem peso suficiente para contrariar a reposição legislativa do tratamento
equitativo dos cidadãos em ED. Força enfraquecida perante a correção de iniquidade
por parte das novas decisões dos poderes públicos.

5.1.2. Papel e intervenção do Estado na criação de expetativas

Quanto ao papel e intervenção do Estado na criação da base da confiança que alimenta

a expetativas, pode variar. Podem existir vantagens individuais que os poderes públicos
desconheciam; criadas sem consciência do alcance da decisão; conhecidas foram
toleradas por inércia/omissão; com intenção pública ou finalidade objetiva de
continuidade e estabilidade; e estimulo das expetativas particulares criando regimes de
incentivo, convidou a orientarem o seu comportamento para perspetivarem
estabilidade das SJ no futuro.

5.1.3. Existência de investimento de confiança p/ particulares

Do que depende a força das expetativas dos particulares? É corolário da reação de um

determinado enquadramento jurídico ou situação de relacionamento com o Estado
(provocador!). Contudo, temos de ter em atenção porque uma coisa é uma expetativa
ou PJ se desenvolve da produção objetiva de efeitos da s normas ou das decisões que
não foi chamado a participar ≠ quando um particular reage a uma decisão ou estimulo
público, e modifica os seus planos de vida, decisões que irão marcar o seu futuro em
função do que é dito ou prometido = investimento de confiança.

Como se manifesta tal investimento de confiança? Pode ser através de uma mudança
de comportamentos, de atos, também por omissão – basta imaginarmos a simples
continuação na situação em que se encontrava porque acreditou verdadeiramente nas
vantagens que resultariam das promessas objetivamente deduzidas do regime jurídico
em vigor, quando se não tivesse tido em atenção, faria outras

5.1.4. Importância da passagem do tempo na consistência das expetativas

5.1.5. Montante/Gravidade do Prejuízos sofrido com a frustração
5.2. Interesse público como justificação da alteração do regime

6. Proteção da confiança, proibição do excesso e normas transitórias como

elementos de balanço dos interesses em tensão

Em termos gerais, a especificidade do controlo do PPC sustenta-se na combinação de

duas dimensões:
lesão do princípio da proporcionalidade e proteção da confiança, a medida não é
desadequada nem excessiva, não impedindo que o legislador face a situações
consolidadas crie normas transitórias face ao artigo 2º, CRP. Assegurando que existem
outro tipo de compensações previstas no ordenamento

 1) Interesse público prosseguido p/ legislador: tem de superar o peso das

expetativas dos particulares na continuidade de 1 determinado quadro
legislativo; na estabilidade de 1 dada situação ou RJ e na ponderação (tendo em
conta a legitimidade/solidez das expetativas versus importância/permanência
de realização do interesse público). Após a margem de avaliação da prognose do
legislador, a avaliação judicial do peso do interesse público tem de ter em conta
a margem de conformação reconhecida ao legislador em Estado de Direito
democrático, contudo será reduzida se em causa (do lado dos particulares)
expetativas que salvaguardem os direitos fundamentais = aqui o legislador
vinculado à observância e deve ser revelada a dimensão e gravidade do sacrifício
imposto; = associação de controlo de proteção a juízos relacionados com a
proibição do processo;
  2) Prevalência da realização do interesse público sob as expetativas dos
particulares: contudo, é necessário verificar se não era possível, sem pôr em
causa o interesse público, ou afetando-a minimamente, proteger as
expetativas/confianças dos particulares. Aqui serão necessárias as medidas
transitórias que salvaguardem as posições anteriores – apenas se não for
tradução direta para violar o principio de igualdade – ou indemnizações de forma
a atenuar o sacrifício imposto. Caso estes sejam possíveis (razoavelmente) a não
observância da indispensabilidade na afetação determinará
inconstitucionalidade p/ força da aplicação do PPE e PPC. Por outras palavras,
através da diminuição mínima da realização do IPB visado, emitindo normas
transitórias que salvaguardem ou mecanismos especiais de compensação, seria
possível 1 concordância dos interesses contrapostos. Aqui, quando o TC aprecia
a eventual inconstitucionalidade da lei violadora do PPC, a ponderação de
valores não pode ser independente da consideração de alternativas.
Em suma:
- Caso o fim do legislador pudesse ser através de via menos agressiva da confiança e dos
interesses tudo aquilo que vai além do sacrifício apto a alcançar os fins legislativos deve
ser tido como inconstitucional por ser 1 afetação gratuita, desnecessária e arbitrária;
- Associação entre PPE, PDH em que se sustenta o ED.
- Estrategicamente comparar medidas alternativas é comum a ambos os princípios;
- Parâmetro de violação das expetativas dos particulares ;