LUANNA SANT’ANNA RONCARATTI

ALESSANDRO FONTENELLE

• Políticas Públicas
• Gestão Governamental

Brasília

2008
 © 2008 Vestcon Editora Ltda.

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19/2/1998. Proibida a reprodução de qualquer parte deste material, sem autorização prévia
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Título da obra: MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão –

Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental –
Conhecimentos Gerais e Especializados – Nível Superior
Atualizada até 4-2008 (A1-AM143)

(De acordo com o Edital nº 12, de 26 de março de 2008 – Esaf)

Matéria:
Políticas Públicas

Autores:
Luanna Sant’Anna Roncaratti
Alessandro Fontenelle

DIRETORIA EXECUTIVA EDITORAÇÃO ELETRÔNICA

Norma Suely A. P. Pimentel Adenilton da Silva Cabral
Antonio Gerardo Pereira
DIREÇÃO DE PRODUÇÃO Bruno Oliveira Lino Silva
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SUPERVISÃO EDITORIAL Daniel dos Santos Sampaio
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SUPERVISÃO DE PRODUÇÃO REVISÃO

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EDIÇÃO DE TEXTO Bruno Rocha
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SUMÁRIO
Políticas Públicas

POLÍTICAS PÚBLICAS
Conceito de Política Pública:
relação entre Política e Política Pública ....................................................5
Análise de Políticas Públicas ...........................................................................7
Modelos de tomada de decisão em política pública:
incremental, racional e suas variantes .....................................................10
As perspectivas do neo-institucionalismo na análise das estratégias e
dos resultados das políticas públicas..............................................................11
O papel da Burocracia no processo de formulação e implementação
de políticas públicas .......................................................................................12
Tipos de políticas públicas:
distributivas, regulatórias e redistributivas .............................................13
Políticas Públicas e suas fases:
formação da agenda.................................................................................14
formulação...............................................................................................15
implementação ........................................................................................17
monitoramento e avaliação .....................................................................18
Controle Social – transparência e participação social....................................19
Novos arranjos de políticas públicas..............................................................20
Federalismo e descentralização......................................................................21
Políticas Públicas no Brasil............................................................................22

GESTÃO GOVERNAMENTAL
Sistema de Planejamento e Orçamento do Governo Federal:
fundamentos legais ..................................................................................29
conceitos básicos do sistema de planejamento, orçamento
e financeiro ..............................................................................................29
gestão por programas ..............................................................................35
integração, planejamento e orçamento ....................................................43
eficiência do gasto público ......................................................................43

POLÍTICAS PÚBLICAS
O CONCEITO DE POLÍTICA PÚBLICA E A RELAÇÃO
ENTRE POLÍTICA E POLÍTICA PÚBLICA
O Conceito de Política Pública
A política pública tem sido objeto de estudo de
diversos autores e tem recebido inúmeras definições
diferentes. A primeira delas, relacionada a Dye (DYE
apud HOWLETT; RAMESH, 1996), percebe a política
pública simplesmente como uma escolha governamental,
como qualquer coisa que o governo escolhe fazer ou não
fazer.
Outra definição importante de política pública, cujo
principal expositor é Lasswell (LASSWELL apud HO-
WLETT E RAMESH, 1996), a compreende como um
processo ordenado em etapas, dominado por especialistas
e tecnocratas, no qual as instituições públicas respondem
às demandas da sociedade, canalizadas por grupos de
interesse e partidos políticos, atuando para alcançar as
soluções mais adequadas às demandas iniciais. Sob essa
perspectiva, cada uma dessas etapas se desenvolve de
forma mais ou menos autônoma, com limites definidos,
tendo princípio e fim.
De forma distinta, Jenkins (JENKINS apud HOW-
LETT; RAMESH, 1996) percebe a política pública como
um conjunto de decisões inter-relacionadas tomadas por
um ator ou grupo de atores políticos, relativas à seleção
de metas e meios de atingi-las dentro de uma situação
específica, na qual essas decisões devem, em princípio,
estar dentro da esfera de poder dos atores. Jenkins vê as
políticas como processos, diferentemente de Dye, que as
vê como escolha. Parte da idéia de política pública como
um comportamento orientado por objetivos.
Anderson, por sua vez, traz uma definição genérica
de política pública (ANDERSON apud HOWLETT; RA-
MESH, 1996). Concebe-a como um curso proposital de
ação seguida por um ator ou conjunto de atores ao lidarem
com um problema ou questão. Essa definição envolve dois
elementos: decisões tomadas por conjuntos de atores, não
um ator isolado, e a ligação entre ação do governo e a
percepção da existência de um problema ou questão que
requer ação. A política pública é vista, então, como um
fenômeno complexo consistindo em numerosas decisões
tomadas por numerosos indivíduos e órgãos.
Para Saravia (2006), a política pública envolve um
fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio
social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar
essa realidade. Envolvem decisões condicionadas pelo
próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas
provocam no tecido social, bem como pelos valores, idéias
e visões dos que adotam ou influem na decisão. Pode-se
dizer que é um sistema de decisões públicas que visa a
ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas
a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores
da vida social, por meio da definição de objetivos e estra-
tégias de atuação e da alocação dos recursos necessários
para atingir os objetivos estabelecidos.
5
Luanna Sant’Anna Roncaratti
De forma simplificada, pode-se dividir as diversas de-
finições em dois blocos. A primeira define política pública
como escolhas que o governo opta por fazer ou não, sendo
sempre governamental. A política pública é vista, em
geral, como um processo ordenado com estágios claros,
dominado por profissionais e especialistas, cujo objetivo
é responder às diversas demandas da sociedade.
O segundo bloco percebe a política pública como um
processo que envolve múltiplas decisões inter-relacio-
nadas tomadas por grupos diversos de atores políticos.
Sob essa perspectiva, as políticas públicas, em geral, não
têm início e fim claramente determinados, definindo-se
e redefinindo-se de forma continuada por meio de um
processo de revisão e retração e em função do contexto
em que se desenvolvem. Tampouco possuem processo de
racionalidade manifesta. Ao contrário, a elaboração de
políticas públicas envolveria um processo complexo, com
numerosas decisões tomadas por numerosos indivíduos e
órgãos, caracterizado por limites incertos e pela interco-
nexão entre as diversas ações do governo.
Para facilitar a compreensão do conceito de política
pública, Saravia (2006) enumera os componentes comuns
às diversas definições. Assim, pode-se dizer que as prin-
cipais características das políticas públicas são:
• institucional: a política é elaborada ou decidida
por autoridade formal legalmente constituída no
âmbito da sua competência e é coletivamente
vinculante;
• decisório: a política é um conjunto-seqüência de
decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de
longo ou curto alcance, numa situação específica
e como resposta a problemas e necessidades;
• comportamental: implica ação ou inação, fazer
ou não fazer nada; mas uma política é, acima de
tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão
singular;
• causal: são os produtos de ações que têm efeitos
no sistema político e social.
A relação entre Política e Política Pública
A política se refere à atividade humana relacionada
ao exercício do poder social. Tem foco na vida em grupo,
na coletividade, na alocação de recursos por parte da au-
toridade. A política sempre envolve poder, mas trata-se,
antes disso, de processos sociais e coletivos de escolha.
O conceito de política também está essencialmente ligado
a questões e batalhas distributivas, como quem ganha o
que, quando e como. Envolve, portanto, um conjunto de
procedimentos destinados à resolução pacífica de conflitos
em torno da alocação de bens e recursos públicos.
Para Rua (1998), as políticas públicas envolvem ne-
cessariamente atividade política. As disputas políticas e as
POLÍTICAS PÚBLICAS
relações de forças de poder deixarão sempre suas marcas
nos programas e projetos desenvolvidos e implementados.
A política pública nunca será resultado apenas da análise
técnica e racional sobre um determinado problema. Assim,
o processo político, a interação de forças e atores em uma
determinada arena política, influenciará os resultados das
políticas públicas.
 6
Conforme Rua (1998), as políticas públicas resul-
tam do processamento, pelo sistema político, dos inputs
originários do meio ambiente e, freqüentemente, de
withinputs (demandas originadas no interior do próprio
sistema político).
Essa perspectiva tem como base a teoria de sistemas
de Easton. Para Easton, a política é a abonação autoritá-
ria de valores, a atribuição autoritária de coisas de valor.
O sistema político pode, então, ser designado como o
conjunto das interações pelas quais se efetua a abonação
autoritária de valores. Um sistema político se definiria,
por conseguinte, como o conjunto das interações políticas
verificadas numa dada sociedade. No modelo eastoniano,
conforme Schwartzenberg, o sistema político é consi-
derado uma “caixa preta”, não se remetendo ao que se
passa no interior dessa caixa, porque a análise sistêmica
incide essencialmente nas relações do sistema com o seu
ambiente.
Figura 1 – Modelo sistêmico do processo político
A vida política formaria um sistema aberto, englobado
e imerso no seu envolvimento, mantendo múltiplas trocas
e transações complexas com seu ambiente. Para descrever
essas relações, Easton utiliza um diagrama para descrever
o sistema político (Figura 1). A máquina política fun-
cionaria como a máquina econômica, com inputs (o que
alimenta o sistema) e outputs (o que o sistema produz),
o que sugere que o uso do sistema permite a separação da
vida política do resto da sociedade.
Os inputs são de dois tipos: as exigências ou demandas
e os apoios ou sustentáculos. Inputs na forma de deman-
das e apoios alimentam o sistema político. As demandas
surgiriam no ambiente ou no interior do próprio sistema.
Já os outputs emanariam do sistema político na forma de
decisões e ações políticas. Eles retroalimentam o ambien-
te pela satisfação das demandas de alguns membros do
sistema e assim geram apoio ao sistema.
As exigências ou demandas são definidas como a
expressão da opinião de que uma abonação autoritária
relativa a um objeto determinado deveria ou não deveria
ser feita pelos responsáveis. A acumulação de exigências
criaria, no entanto, uma sobrecarga que o sistema pode
suportar e absorver dentro de certos limites. Faria-se
necessário, então, ajustar as exigências do ambiente à
capacidade do sistema.
Schwartzenberg remete-se a um segundo tipo de
input: o apoio, suporte ou sustentáculo. Segundo ele,
as exigências tendem a enfraquecer o sistema político,
enquanto o apoio tende a reforçá-lo. O apoio engloba todos
POLÍTICAS PÚBLICAS
os comportamentos favoráveis ao sistema, que podem
ser de três tipos. O primeiro é o suporte da comunidade
política, o apego ao conjunto coletivo, à comunidade
nacional. O segundo é o suporte do regime, o conjunto
das regras do jogo, englobando valores sobre os quais se
assentam o sistema político, as normas e a estrutura de
poder. O último é o apoio das autoridades, dos titulares
das funções de autoridade no sistema político. Para sa-
tisfazer as exigências e suscitar sustentáculos, o sistema
produz decisões e ações em resposta às impulsões por ele
recebidas, são os outputs do sistema.
Assim, pode-se afirmar que o sistema político está
fundamentalmente em interdependência com seu am-
biente, empenhando-se em converter as exigências e os
sustentáculos que dele provêm em decisões e ações apro-
priadas. Em conseqüência, produz-se uma auto-regulação
do sistema, ou seja, uma regulação por retroação (feed-
back). Desse modo, o sistema político produz outputs,
que respondem aos inputs; mas que, por sua vez, reagem
sobre eles e lhes dão forma. É o processo de retroação,
pelo qual o funcionamento do sistema depende de seus
próprios outputs. A decisão é efetivamente uma resposta
às exigências e aos sustentáculos direcionados ao siste-
ma, sendo também fonte de novas exigências e de novos
apoios. Desse modo, as ações e decisões que o sistema
político empreende visam de maneira constante a maxi-
mizar o apoio disponível, respondendo de forma dinâmica
ao seu envolvimento.
Definição de inputs e withinputs
De acordo com Rua (1998), os inputs e os withinputs
podem expressar demandas e suporte. As demandas
podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e ser-
viços, como saúde, educação, estradas, transportes etc.
Podem ser, ainda, demandas de participação no sistema
político, como reconhecimento do direito de voto dos
analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros,
dentre outros.
Os suportes nem sempre estão diretamente vinculados
a cada demanda ou política específica. Geralmente, estão
direcionados ao sistema político ou à classe governante.
São exemplos de suporte ou apoio a obediência e o cumpri-
mento de leis e regulamentos; atos de participação política,
como o simples ato de votar e apoiar um partido político
etc. Já a sonegação de impostos, a abstenção eleitoral e
as manifestações contra os governantes são exemplos
de ausência do input apoio em relação ao governo ou ao
próprio sistema político (RUA, 1998).
Deve-se ter em conta ainda que os inputs de demanda
e de apoio não estão restritos ao plano interno da sociedade
nacional, sendo as políticas públicas afetadas também pelo
que acontece em outros países.
Os withinputs, por sua vez, também expressam de-
mandas e apoio. Distinguem-se, porém, dos inputs pelo
fato de que são provenientes do próprio sistema político:
dos agentes do executivo (ministros, burocratas, tecnocra-
tas etc.) dos parlamentares, dos governadores de estado,
do Judiciário etc.
Considera-se, portanto, que grande parte da atividade
política dos governos se destina à tentativa de satisfazer
as demandas que lhes são dirigidas pelo atores sociais
ou aquelas formuladas pelos próprios agentes do siste-
ma político ao mesmo tempo que articulam os apoios
necessários. Na realidade, o próprio atendimento das
demandas deve ser um fator gerador de apoios – mas isto
nem sempre ocorre, ou, mais comumente, ocorre apenas
parcialmente.
De todo modo, é na tentativa de processar as de-
mandas que se desenvolvem “procedimentos formais
e informais de resolução pacífica de conflitos” que ca-

racterizam a política. As políticas públicas, por sua vez,
seriam o resultado do processamento dos diversos inputs
e withinputs pelo sistema político.
Quando as demandas se acumulam e o sistema não
consegue encaminhar soluções aceitáveis, ocorre uma
crise que ameaça a estabilidade do sistema, chamada de
“sobrecarga de demandas”.
Trata-se de uma crise que pode ameaçar a governabi-
lidade do sistema. Nesse caso, surgem pressões resultantes
da combinação do excesso ou complexidade de demandas
com withinputs contraditórios e redução do apoio ou
suporte. Em decorrência, o sistema torna-se incapaz de
gerar decisões razoáveis, o que pode levar até mesmo à
ruptura institucional, dependendo da sua gravidade e da
sua duração.
Atores políticos
Os atores políticos são os envolvidos na política,
ou melhor, nos conflitos em torno da alocação de bens e
recursos públicos. Segundo Rua (1998), são aqueles cujos
interesses serão afetados, positiva ou negativamente, pelo
rumo tomado por uma política pública qualquer.
Como identificar os atores em uma política pública?
O critério mais simples e eficaz é estabelecer quem tem
alguma coisa em jogo na política em questão. Ou seja,
quem pode ganhar ou perder com tal política, quem tem
seus interesses diretamente afetados pelas decisões e ações
que compõem a política em questão (RUA,1998).
Os atores políticos são diversos e possuem caracte-
rísticas distintas. Podem ser indivíduos ou grupos e estão
tanto dentro da máquina do Estado como na sociedade.
Podem ser divididos em cinco categorias:
• Funcionários eleitos – dividem-se em duas cate-
gorias: membros do Executivo e do Legislativo.
O Executivo possui autoridade de formular e
implementar as políticas públicas. Possui vários
recursos que fortalecem sua posição: controle
sobre informação, controle sobre recursos fiscais,
a burocracia que provê conselhos e desenvolve
suas preferências.
O Legislativo, por sua vez, envolve fóruns impor-
tantes nos quais problemas sociais são enfatizados
e políticas para respondê-los são demandadas. No
entanto, o potencial das legislaturas geralmente
não se realiza na prática. Ocorre, muitas vezes,
a dominância do Executivo sobre o Legislativo,
e a natureza do problema também afeta o envol-
vimento da Legislatura no processo político.
Em decorrência, as legislaturas geralmente desem-
penham pequeno papel no processo de políticas
públicas. Enquanto alguns legisladores individu-
almente podem, de acordo com suas experiências
ou interesse especial no problema, ser incluídos
no subsistema, legislaturas como um todo não são
atores muito significantes na formulação e na im-
plementação de políticas públicas, principalmente
pela dificuldade que possuem em se posicionar de
forma uniforme em relação aos diversos temas que
se apresentam.
• Funcionários permanentes – a burocracia consiste
em um grande número de especialistas que têm
tempo e expertise para lidar com questões políticas e
cuja principal função é ajudar o Executivo a desem-
7
penhar suas tarefas. Os burocratas são geralmente
a peça-chave no processo de políticas públicas e as
figuras centrais em vários subsistemas.
• Grupos de interesses e grupos de pressão – Os
grupos de interesse constituem-se por pessoas que
compartilham pelo menos um interesse comum e
que atuam em prol do seu objetivo. Não dependem
das relações com entidades públicas e podem até
mesmo prescindir dessas relações para a execução
do seu objetivo, caso não busquem a modificação
das políticas públicas.
Já os grupos de pressão são conjuntos de pessoas
ou organizações que têm como objetivo influen-
ciar as decisões do poder público, em especial o
Legislativo, em favor de determinados interesses
privados. As pressões podem ser exercidas também
sobre o Executivo, o Judiciário e os meios de co-
municação.
O principal recurso dos grupos é o conhecimento,
especialmente informações que podem não estar
disponível aos outros. Geralmente dispõem de
outros recursos organizacionais e políticos: como
dar contribuições financeiras a partidos políticos.
Seus impactos sobre a formulação e a implementa-
ção de políticas públicas variam consideravelmente
de acordo com os seus recursos organizacionais.
Seus recursos não garantem que seus interesses
serão contemplados, mas é pouco comum que os
grupos, tanto de interesse como de pressão, sejam
inteiramente ignorados.
• Organizações de pesquisa – São em geral univer-
sidades ou think tanks, organizações independentes
engajadas em pesquisas multidisciplinares para
influenciar as políticas públicas. Elas mantêm
interesse em um amplo conjunto de problemas e
empregam uma variedade de expertise. Sua pes-
quisa tende a ser direcionada para propor soluções
práticas para problemas públicos ou para achar
evidências para apoiar as posições ideológicas que
defendem. A partir de análises e criticas, podem ter
um impacto notável sobre as políticas públicas.
• Mídia – A mídia em geral tem o potencial de
influenciar fortemente as preferências do governo
e da sociedade na definição e na solução de pro-
blemas. Principalmente os jornais e a televisão
são importantes agentes formadores de opinião,
apresentando uma grande capacidade de mobilizar
a ação de outros atores e influenciar as políticas
públicas.
O seu papel na definição da agenda é significativo:
o retrato que faz de problemas públicos e soluções
propostas geralmente condiciona como eles são
compreendidos pelo público e pelo governo. Não
se deve, porém, exagerar seu papel no processo de
políticas públicas, que é geralmente esporádico e
freqüentemente marginal. Além disso, outros atores
têm recursos para contrabalançar sua influência.
POLÍTICAS PÚBLICAS
ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Existem diversas formas de abordar uma política
pública, dependendo do ponto de vista do analista. Se-
gundo Saravia (2006), ao analisar uma política, pode-se
enfocar:
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• estudos de conteúdos políticos, em que o analista
procura descrever e explicar a gênese e o desen-
volvimento de políticas específicas;
• estudos do processo das políticas, em que se dedica
atenção às etapas pelas quais passa um assunto e se
procura verificar a influência de diferentes setores
no desenvolvimento desse assunto;
• estudos de produto de uma política, que tratam de
explicar por que os níveis de despesa ou o forne-
cimento de serviços variam entre as áreas;
• estudos de avaliação, que se localizam entre a
análise de política e as análises para a política;
• informação para a elaboração de políticas, em que
os dados são organizados para ajudar os tomadores
de decisão a adotar decisões;
• análise de processo, em que se procura melhorar a
natureza dos sistemas de elaboração de políticas;
• análise de políticas, em que o analista pressiona, no
processo de política, em favor de idéias ou opções
específicas.
Em geral, a análise de políticas públicas requer a
inclusão de atores e instituições, dependendo da unidade
de análise utilizada. Howlett e Ramesh (1996), ao tratar
da unidade fundamental de análise nas políticas públicas,
destacam o indivíduo, o grupo ou as instituições. Além
disso, os autores acrescentam dois métodos de construção
analítica: o método dedutivo e o método indutivo.
A partir desses elementos, os autores constroem a
seguinte matriz:
Matriz de análise teórica das políticas públicas
Unidade fun- Métodos de construção da teoria
damental de
análise Dedutiva Indutiva
Economia do
Indivíduo Escolha pública
Bem-Estar
Pluralismo / Corpo-
Grupo Marxismo
rativismo
Neo-institucio-
Instituições Estatismo
nalismo
Teorias Dedutivas
Em geral, as teorias dedutivas partem de leis gerais
para situações específicas, saem de proposições gerais
acerca do funcionamento da sociedade para então analisar
as políticas públicas.
Escolha Pública (Public choice)
Essa perspectiva aplica os princípios da economia ne-
oclássica ao comportamento político. Desse modo, atores
políticos, como os econômicos, agem racionalmente para
maximizar suas utilidades e o único ator político relevante
é o indivíduo. Buchanan é um de seus principais expoentes
POLÍTICAS PÚBLICAS
e defende que toda a escolha pública e a teoria econômica
da política podem ser resumidas pela pressuposto de que
pessoas devem ser tratadas como maximizadores racionais
de suas utilidade (HOWLETT; RAMESH, 1996).
Acredita-se que os atores individuais são guiados pelo
auto-interesse e buscam sempre o curso de ação que mais
se adapta às suas vantagens. Assim, os governos demo-
cráticos operam como se estivessem em uma campanha
eleitoral perpétua, em que os tipos de decisões tomadas
variam de acordo com o timing (ajustamento) do ciclo
eleitoral, implementando as decisões e políticas populares
antes das eleições e as impopulares depois.
Haveria, então, a necessidade de desenvolver institui-
ções para mudar o tipo de maximização de utilidade que
serve aos interesses de indivíduos particulares, enquanto
afetam a sociedade como um todo de maneira adversa.
Ou seja, seria necessária a construção de uma ordem que
canalizasse o comportamento auto-orientado dos parti-
cipantes em direção ao bem comum. A criação de regras
seria necessária, pois o mecanismo de maximização de
utilidade que promove o bem geral nos mercados assume
uma forma prejudicial na arena política.
A abordagem da Escolha Pública é uma simplifi-
cação do que ocorre na realidade, tendo em vista que
várias atividades políticas são implementadas por razões
simbólicas, ritualistas, e não pela maximização de utili-
dades em si. Além disso, a teoria tem pobre capacidade
de predição e, apesar de defender que é positiva e sem
valor, é explicitamente normativa e busca promover uma
revisão particular do liberalismo ortodoxo.
Teoria de Classe (marxismo)
Na teoria de classe, a unidade fundamental são as
entidades coletivas. A associação em classe é usualmente
determinada pela presença ou ausência de certas carac-
terísticas, geralmente relacionadas à economia. A mais
conhecida teoria de classe é a marxista, que interpreta
as políticas públicas nas sociedades capitalistas como
refletindo os interesses da classe dominante. Há, para os
marxistas, a dominação dos capitalistas sobre o Estado e
sobre o que ele faz.
A análise da política pública, neste caso, tende a de-
monstrar como uma política pública particular serve aos
interesses do capital, que seria uma prova de que ele usa
o Estado para promover seus interesses.
Porém, ainda que a política pública sirva aos interesses
capitalistas, não se pode concluir que ela foi implementada
para eles. Além disso, essa abordagem não pode explicar
as políticas em oposição ao capitalismo. Somam-se a
isso as dificuldades em determinar o que é classe e em
conceituar “superestrutura” e “base” econômica.
Neo-institucionalismo
Essa abordagem reconhece os limites das teorias
baseadas no indivíduo e nos grupos em lidar com os
fenômenos políticos. Busca, então, reconhecer o papel
crucial das instituições na vida política e argumentar que
elas existem na sociedade para resolver problemas de
informação e troca.
Sob essa perspectiva, a unidade básica de análise
está relacionada à transação entre indivíduos no âmbito
das instituições. Elas são os produtos do delineamento
humano, o resultado de ações propositadas por indivíduos
instrumentalmente orientados. As instituições também
modelam as preferências individuais e a extensão na qual
elas podem se realizar. Sob essa perspectiva, os fenômenos
políticos, dentre eles, as políticas públicas, resultariam da
interação entre as instituições, que definiriam as regras do
jogo, e o comportamento dos indivíduos nessa arena.

O argumento não é de que instituições causam ações,
mas de que elas afetam as ações, modelando a interpreta-
ção de problemas e possíveis soluções e constrangendo a
escolha das soluções e a forma e extensão na qual podem
ser implementadas.
No entanto, esse arcabouço teórico apresenta alguns
problemas, como a inabilidade em prover explicações
coerentes e plausíveis da origem das instituições sem
recorrer ao funcionalismo. Esse modelo é apresentado
de forma mais aprofundada no item “As perspectivas
do neo-institucionalismo na análise das estratégias e dos
resultados das políticas públicas”.
Teorias Indutivas
Ao contrário do dedutivismo, as teorías indutivas
dependem da acumulação de múltiplos estudos empíricos,
dos quais se podem extrair proposições generalizáveis.
Assim, a partir da análise de casos específicos de políticas
públicas, os analistas chegam a conclusões gerais sobre o
funcionamento da sociedade em questão.
Economia do Bem-Estar
Conforme Howlett e Ramesh (1996), trata-se da
abordagem mais amplamente usada no estudo de políticas
públicas. Baseia-se na noção de que os indivíduos, por
meio dos mecanismos de mercado, são a base para as
decisões sociais. Reconhece que mercados nem sempre
distribuem os recursos eficientemente, de forma que os
comportamentos individuais maximizadores de utilidade
não se agregarão de forma a maximizar o bem-estar de
todos.
Falhas de mercado ocorrerão e as instituições poderão
atuar para suplementar ou substituir o mercado. São consi-
deradas falhas de mercado: monopólio natural; informação
imperfeita; externalidades; dentre outras.
Para essa vertente, a teoria de formulação de políticas
públicas baseia-se no conceito de falhas de mercado. As-
sim, o governo teria a responsabilidade de corrigir essas
falhas, pois resultados desejados socialmente não resultam
da tomada de decisões individual sem coordenação.
Essa abordagem traz alguns conceitos relevantes para
a análise de políticas públicas:
• Otimalidade de Pareto: Requer que uma ação seja
implementada apenas se oferecer a possibilidade
de fazer ao menos uma pessoa ficar em melhor
situação sem piorar a situação de ninguém mais.
É impossível de ser aplicada na arena de políticas
públicas, porque todas as ações do governo fazem
com que alguns fiquem melhor às expensas de
outros.
• Critério Kaldor-Hicks: Pressupõe que apenas
alternativas políticas que maximizem benefícios
líquidos sobre os custos sejam escolhidas. Sob esse
critério, uma política pública pode ser escolhida
mesmo que alguma perda ocorra, desde que os ga-
nhos totais sejam maiores que a soma de perdas.
• “Falhas de governo”: Estas envolvem desajustes
organizacionais e custos crescentes na tomada de
decisões e implementação de políticas públicas.
Por isso, os governos não devem apenas examinar
as falhas de mercado cuidadosamente, mas avaliar
também sua própria capacidade de corrigi-las antes
de tentar fazê-lo.
9
Deve-se citar também como problemas dessa abor-
dagem:
• a falha em reconhecer que os Estados quase nunca
fazem políticas de forma essencialmente técnica
(sabe-se que a escolha geralmente é política de-
limitada por instituição política, feita por atores
políticos, geralmente em respostas a pressões
políticas);
• por negligenciar variáveis políticas, essa perspec-
tiva é comumente descrita como um mito, uma
ilusão teórica, que promove uma visão falsa e
ingênua do processo de políticas públicas.
Pluralismo e Corporativismo
O pluralismo defende a primazia dos grupos de in-
teresse no processo político. Segundo Howlett e Ramesh
(1996), há diferentes interesses na sociedade que se ma-
nifestam em diferentes grupos (latentes ou potenciais e
manifestos ou organizados).
A política seria o processo no qual vários interesses
concorrentes se reconciliam. As políticas públicas, por sua
vez, são os resultados da competição e colaboração entre
grupos trabalhando para implementar o interesse coletivo
de seus membros.
Os seus principais problemas são:
• não desenvolve a noção de que grupos possuem
capacidade variada de afetar tomada de decisões;
• o papel do governo na forma de políticas públicas
não é claro;
• a noção de governo respondendo a pressão de
grupos é concebida erroneamente, pois assume
a unidade de propósito de ação como parte do
governo.
O neopluralismo, porém, modifica a idéia de igualda-
de aproximada entre grupos e reconhece explicitamente
que alguns são mais poderosos. No entanto, ainda tem
problemas: concentra excessivamente o papel de grupos
de interesse e negligencia outros fatores importantes do
processo de políticas públicas; e não aborda a existência
de interesses e objetivos no Estado que podem ter efeito
sobre as políticas públicas.
Já o corporativismo baseia-se na idéia de um siste-
ma de intermediação de interesses em que as unidades
constituintes são organizadas em um número limitado de
categorias singulares, compulsórias, não competitivas,
ordenadas hierarquicamente e funcionalmente diferen-
ciadas. São reconhecidas ou licenciadas (se não criadas)
pelo Estado e garantidas por monopólio deliberado de
representação dentro das categorias respectivas em troca
de certos controles sobre a seleção de lideres e articulação
de demandas e apoios.
Diferentemente do pluralismo, os grupos não se for-
mam livremente, não são voluntários nem competitivos.
Nem são autônomos: dependem do Estado para reco-
nhecimento e apoio em troca de seu papel nas políticas
públicas.
Assim, a política pública é modelada pela interação
POLÍTICAS PÚBLICAS
entre Estado e os grupos de interesse ou grupos reco-
nhecidos pelo Estado. Em decorrência, a interação entre
grupos é institucionalizada dentro do Estado, que não é
monolítico, mas uma organização com fissuras internas
que afetam suas ações.
Os principais problemas do corporativismo na análise
de políticas públicas são:
 10
• descreve categorias de um tipo particular de arranjo
político;
• desenvolve pouco a noção de processo de política
pública,
• não contém uma noção clara de grupo de interesse;
• aborda vagamente a significância de grupo na
política;
• não tem clara concepção da natureza do Estado, de
seus interesses e de porque ele reconhece alguns
grupos e outros não.
Estatismo
Segundo essa perspectiva, os Estados criam, organi-
zam e regulam as sociedades. Eles dominam outros órgãos
dentro de um território particular, moldando sua cultura
e sua economia.
O Estado é visto, portanto, como um ator autônomo
com a capacidade de implementar seus objetivos, não
necessariamente respondendo às pressões impostas por
grupos ou classes sociais dominantes.
A autonomia e a capacidade do Estado se baseiam
na sua equipe de funcionários com experiências espe-
cializadas e no fato de constituir-se em uma organização
soberana com recursos financeiros, pessoais e coercitivos
sem paralelo. Em razão disso, o Estado é mais que uma
mera arena para os grupos sociais.
Essa abordagem, no entanto, não leva em conta as
liberdades sociais. Além disso, é impossível para um Es-
tado democrático ser autônomo da sociedade com direito
de voto nos dias atuais.
MODELOS DE TOMADA DE DECISÃO EM POLÍTICA PÚ-
BLICA: INCREMENTAL, RACIONAL E SUAS VARIANTES
Conforme Rua (1998), existem diferentes formas de
“pensar” uma solução ou uma política pública em resposta
a um problema público. Três modelos principais de tomada
de decisão em política pública são considerados:
• modelo racional-compreensivo;
• modelo incremental;
• modelo mixed-scanning (análise misturada).
Modelo Racional-Compreensivo (H. Simon)
Neste modelo, a tomada de decisão segue as seguintes
atividades seqüenciais:
• Um objetivo para solucionar um problema é esta-
belecido.
• Todas as estratégias alternativas para alcançar o
objetivo são exploradas e listadas.
• Todas as seqüências significantes de cada alterna-
tiva estratégica são previstas e as probabilidades
dessas conseqüências ocorrerem são estimadas.
• Por fim, a estratégia que parece resolver o problema
ou que o resolve com menor custo é selecionada.
Esse modelo parte de um pressuposto ingênuo de que
POLÍTICAS PÚBLICAS
a informação é perfeita e não considera limites cognitivos
em se analisar todas as opções de políticas. Tampouco
considera adequadamente o peso das relações de poder
na tomada de decisões. Os decisores, muitas vezes, são
obrigados a selecionar políticas públicas em bases po-
líticas, ideológicas ou aleatoriamente, sem referência a
padrões de eficiência.
Modelo incremental (Lindblom)
Neste modelo, as decisões de políticas públicas são
vistas como um processo político caracterizado pela barga-
nha e pelo compromisso entre decisores auto-orientados.
As decisões limitam-se a decisões sucessivas anteriores,
sendo, portanto, apenas marginalmente diferentes das
anteriores. Dessa forma, ocorreriam apenas mudanças
incrementais no status quo.
O modelo incremental traz duas constatações ao
processo de políticas públicas: 1) por mais adequada que
seja a fundamentação técnica de uma alternativa, a decisão
envolve relações de poder; 2) os governtos democráticos
não possuem efetivamente liberdade total na alocação de
recursos públicos.
A principal crítica a este modelo se refere à sua pou-
ca compatibilidade com as necessidades de mudanças
necessárias à gestão de programas e projetos, podendo
gerar prejuízos à eficiência do Estado e legitimar um viés
conservador no processo decisório.
Modelo da Análise Misturada (mixed-scanning
model – Etzioni)
Combina elementos dos dois modelos anteriores.
Prevê dois tipos de decisões:
• incrementais (ordinárias, do dia-a-dia);
• fundamentais (estruturantes, estratégicas). Assim,
tomam-se as decisões estruturantes e estratégicas
da forma mais racional possível, e as decisões mais
detalhadas tendem a ser elaboradas e implementa-
das de forma incremental.
Sugere que a tomada de decisões ótima consistiria
numa busca apressada, superficial (scanning) de alterma-
tivas, seguida pela investigação detalhada da alternativa
mais promissora. Requer que os tomadores de decisão se
engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem
se dedicar, no entanto, à análise detalhada de cada alterna-
tiva, que ocorre no modelo racional-compreensivo.
Permitiria mais inovação do que o modelo incremental
sem impor as demandas irrealistas do modelo racional.
Modelo irracional (ou lata de lixo – garbage
can model)
Vários modelos partem do pressuposto da irracio-
nalidade na tomada de decisões de políticas públicas.
O modelo da lata de lixo, um dos mais conhecidos dessa
perspectiva, defende a forma inerentemente irracional do
processo de tomada de decisão. Nega até a racionalidade
limitada permitida pelo incrementalismo. Os demais
modelos pressupõem um nível de racionalidade, de com-
preensão de problemas e previsibilidade de relações entre
atores que não são obtidos na realidade. Para os defenso-
res dessa abordagem, a tomada de decisões é altamente
ambígua e imprevisível, pouco relacionada com a busca
de meios para alcançar fins.
As oportunidades de decisões são vistas como uma
lata de lixo em que vários problemas e soluções são jo-
gados pelos participantes. A mistura do lixo numa única
lata depende em parte dos rótulos vinculados às latas
alternativas, mas também depende de qual lixo esteja
sendo produzido no momento.

Sob essa perspectiva, a construção de conhecimento é
coletiva e a compreensão dos problemas e das soluções é
limitada. O processo de políticas públicas se dá em um con-
texto de incerteza e em um sistema de tentativa e erro.
Esse modelo tira a aura de ciência e racionalidade
atribuída à tomada de decisões. Defende que os objetivos
são freqüentemente desconhecidos para os decisores,
assim como as relações causais. Os decisores definem as
metas e escolhem meios em um processo necessariamente
contingente e imprevisível.
AS PERSPECTIVAS DO NEO-INSTITUCIONALISMO NA
ANÁLISE DAS ESTRATÉGIAS E DOS RESULTADOS DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Definição de instituições
Em toda política pública, conforme Saravia (2006),
as instituições desempenham um papel decisivo. Delas
emanam ou elas condicionam as principais decisões. De
acordo com North (1990), as instituições são as regras
do jogo numa sociedade ou, mais formalmente, são os
constrangimentos que modelam as interações humanas.
Em conseqüência, elas estruturam os incentivos nas trocas
humanas, sejam elas políticas, sociais ou econômicas.
As instituições reduzem a incerteza provendo a
estrutura da vida cotidiana. São guias para as interações
humanas, definindo e limitando o conjunto de escolhas
dos indivíduos. As instituições podem ser formais (regras
escritas) e informais (convenções e códigos de compor-
tamento).
Quadro 1 – Exemplos de instituições formais e
informais
Instituições formais Instituições informais
Regras de comércio Vínculos históricos
internacional entre países
Posturas e atitudes em
Direitos de propriedade
relação às mulheres
Relações empresá-
Leis trabalhistas
rio-cliente
São as regras formais e informais, somadas às ca-
racterísticas de imposição (enforcement) dessas regras
que definem o conjunto de escolhas e os resultados do
processo. A extensão da diversidade de interesses políticos
e econômicos, dada a força de barganha relativa, influen-
ciará a estrutura de regras. Para a maioria das questões,
diz o autor, não há apenas um equilíbrio possível, mas
múltiplos equilíbrios.
A imposição de regras é tipicamente imperfeita por
duas razões: devido aos custos de mensuração já abor-
dados e ao fato de que essa imposição é implementada
por agentes cujas funções de utilidade influenciam os
resultados. Para North, a incapacidade de sociedades em
desenvolver imposição de contratos efetiva e de baixo
custo é a fonte mais importante da estagnação e subde-
senvolvimento.
A imposição de regras por um terceiro requer uma
parte neutra com a habilidade de medir atributos de um
contrato e impor acordos, de forma que a parte ofensora
11
sempre tenha que compensar a parte prejudicada em um
grau em que seja custoso violar um contrato. Alcançar uma
imposição de terceiros para contratos é o maior dilema
para as sociedades.
As instituições distinguem-se das organizações.
O propósito das regras (instituições) é definir a forma na
qual o jogo será jogado; enquanto que as organizações in-
cluem corpos políticos, econômicos ou sociais, formados
por grupos de pessoas com o mesmo objetivo. Ou seja, se
as instituições são as regras do jogo, as organizações são
aqueles que “jogam o jogo”.
Essa abordagem, no entanto, possui várias vertentes,
não sendo algo uniforme. Uma das vertentes compartilha
elementos com a abordagem da escolha racional. Consi-
dera-se, portanto, que os indivíduos são racionais, isto é,
exibem consistência em suas preferências, sendo elas com-
pletas e transitivas. Sabe-se, contudo, que a agregação de
preferências individuais consistentes não produz escolhas
coletivas racionais. Ou seja, a racionalidade individual
dificilmente conduzirá à racionalidade do grupo, o que
resultará em equilíbrios socialmente subótimos.
As instituições são uma solução para conduzir a
resultados socialmente melhores, resolvendo o problema
da credibilidade entre indivíduos e conduzindo-os ao
comportamento cooperativo.
A mudança institucional e a dependência da
trajetória
Segundo North (1990), as instituições tendem a mudar
mais de forma incremental que de maneira descontínua.
A compreensão do comportamento dos atores é necessária
para a explicação da direção da mudança institucional.
O comportamento humano aparenta ser mais complexo do
que o defendido nos modelos de utilidade individual.
As instituições alteram os preços que os indivíduos
pagam e conseqüentemente conduzem a idéias, ideologias
e dogmas, ocupando freqüentemente um papel maior nas
escolhas que os indivíduos fazem. North cita o argumento
de Ronald Heiner de que há um espaço entre a competên-
cia do indivíduo em decifrar problemas e a sua dificuldade
em selecionar suas alternativas preferidas (CD gap). Essa
seria a maior chave para a forma na qual os indivíduos
se comportam. Atores podem dispor de informações tão
pobres que não identificam as melhores alternativas. Por-
tanto, o neo-institucionalismo leva em conta também que
os indivíduos agem baseados em informações incompletas
e com modelos subjetivos errôneos.
Na realidade, há assimetrias informacionais entre os
jogadores, havendo assim implicações para a teoria eco-
nômica. Não apenas uma parte da negociação sabe mais
sobre um atributo que a outra parte como ela pode agir
oportunisticamente, ocultando essa informação (relação
agente–principal).
Além disso, a ocorrência da mudança institucional
depende dos custos de transação envolvidos para alterar
POLÍTICAS PÚBLICAS
um “estado de coisas”. Custos de transação consistem em
custos de medir os atributos do que está sendo trocado e os
custos de proteger direitos e de fazer cumprir acordos.
Em decorrência, apenas quando for do interesse
daqueles com maior poder de barganha alterar as regras
formais, haverá maiores mudanças na estrutura institucio-
nal formal. No entanto, mudanças marginais incrementais
 12
ocorrem nas complexas instituições formais e informais.
Essas pequenas mudanças alteram a estrutura institucional
ao longo do tempo.
Assim, a mudança institucional tipicamente consiste
de ajustamentos marginais no complexo de regras, normas
e imposição que constituem a estrutura institucional. Ou
seja, mudanças institucionais são incrementais.
O autor refere-se, então, a uma teoria evolutiva das
instituições segundo a qual ao longo do tempo institui-
ções ineficientes são eliminadas, instituições eficientes
sobrevivem, havendo assim uma evolução gradual de
formas de organização econômica, política e social mais
eficientes.
Portanto, se o processo pelo qual se chegou às institui-
ções atuais é relevante e constrange escolhas futuras, não
se pode compreender as escolhas de hoje sem se traçar a
evolução incremental das instituições.
A dependência da trajetória (path dependence) des-
creve o fato de que uma decisão ou política pública, uma
vez implementada, tende a criar uma série de interesses e
processos ao seu redor, que tornam as mudanças custosas
e, em algumas situações, quase impossíveis. Dessa manei-
ra, uma vez que uma política é colocada em uma direção,
é difícil mudar sua trajetória, em razão da rede de institui-
ções e interesses criada ao seu redor. Não se trata, porém,
da inevitabilidade na qual o passado prediz o futuro.
O PAPEL DA BUROCRACIA NO PROCESSO DE FORMU-
LAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A burocracia tem desempenhado um papel central
no encaminhamento de decisões cruciais, que afetam di-
retamente a vida dos cidadãos. Ainda assim, é incipiente
o conhecimento relativo a este ator, especialmente nas
democracias não consolidadas (RUA; AGUIAR, 2006).
A burocracia pode ser definida como um conjunto de
pessoas organizadas de forma hierárquica, que realizam
um trabalho de natureza eminentemente rotineira, repe-
titiva, com pautas de trabalho fixas e normatizadas. No
entanto, conforme Subirats (2006), não é conveniente
definir a burocracia como mera executora indiferente das
decisões políticas.
Torna-se claro que a burocracia não é composta de
agentes neutros, mas dotados de interesses próprios, que
tentam maximizar e são capazes de mobilizar recursos
políticos. Além disso, são capazes de desenvolver con-
cepções próprias sobre as políticas públicas e o seu papel
no jogo político, independentemente de considerações
técnicas, e de competir com os políticos visando a decisões
favoráveis às suas propostas e até mesmo pelo processo
político (RUA; AGUIAR, 2006).
Para compreender o papel da burocracia, deve-se
ter em conta seus recursos específicos, que lhe permite
exercer um protagonismo maior do que o previsto nas
análises tradicionais (Subirats, 2006). Os recursos mais
importantes da burocracia são:
• o controle sobre a informação e capacidade profis-
POLÍTICAS PÚBLICAS
sional: é a burocracia que melhor conhece o que
está ocorrendo nos programas públicos, conhece o
grau de aceitação que geram e as principais falhas
em seu desenho que devem ser modificadas.
• a rede de contatos formais e informais que lhe dá
uma grande acessibilidade e uma notável influência
na estrutura administrativa.
• sua posição permanente na estrutura de formulação
e implementação das políticas, que se constitui em
um dos recursos mais eficazes.
É no processo de execução dos programas governa-
mentais que resulta mais clara a influência da burocracia
sobre o conteúdo e o alcance desses programas. Na realida-
de, os objetivos das políticas públicas tendem a ser incon-
sistentes e difusos; os recursos são sempre insuficientes; o
controle é muito superficial e formalista; e as circunstâncias
de trabalho na Administração Pública tendem a ser desenco-
rajadoras. Em resposta a essa indeterminação, os burocratas
tendem a apresentar três tipos de respostas:
• geram pautas de atuação que tendem a limitar a
demanda, a maximizar a utilização dos recursos e
a obter a resposta positiva do público-alvo, para
reforçar a sua própria existência.
• tendem a modificar o seu trabalho, de forma a
ajustar os objetivos do programa aos recursos dis-
poníveis, reduzindo os objetivos ou simplesmente
modelando-os às condições existentes.
• modificam a sua própria definição do que deveria
ser o serviço prestado, para assim acomodar a dis-
tância entre objetivos e resultados e encontrar uma
resposta positiva do seu trabalho entre a clientela
atendida.
Deve-se ter em conta também que a burocracia tem
a capacidade de competir pelo preenchimento de cargos
governamentais e pela alocação de recursos orçamentá-
rios. A competição interburocrática pode contribuir para
o alargamento da participação política, mas também pode
ser prejudicial à formulação de políticas governamentais
coerentes. Esse tipo de competição pode levar à fragmen-
tação excessiva do processo decisório, gerando medidas
contraditórias e impasses intragovernamentais (RUA;
AGUIAR, 2006).
Insulamento Burocrático
Trata-se de um mecanismo de intermediação de
interesses que descreve a relação entre a burocracia e a
sociedade. Supõe uma espécie de isolamento do núcleo
técnico do Estado contra a interferência do público. Des-
se modo, a alta burocracia estatal da sociedade permane-
cia isolada, conhecida como tecnocracia, implementando
políticas e tomando decisões sem a participação do povo
ou sociedade e de seus representantes. Significa uma
redução do escopo da arena em que os interesses e as
demandas populares podem desempenhar um papel na
tomada de decisões. A participação é vista como maléfica
por atrasar ou emperrar a discussão sobre questões de
interesse público ou porque os diversos atores sociais
não possuem o conhecimento necessário para participar
do processo.
Durante todo o regime militar no Brasil, buscou-se
isolar a Administração Pública da influência da sociedade,
de modo que as decisões eram tomadas sem que houvesse
qualquer participação e as políticas públicas eram execu-
tadas sem mecanismos de controle social.
Sob esse paradigma, chamado também de paradigma
tecnocrático, independentemente do regime político em
vigor, a eficiência governamental deveria ser privilegiada
por meio de concentração, centralização e fechamento do
processo decisório.

Anéis burocráticos
Segundo Cardoso (1974), anéis burocráticos são
círculos de informação e pressão (portanto, de poder)
que se constituem como mecanismo para permitir a
articulação entre setores do Estado (inclusive das forças
armadas) e setores das classes sociais. Permitem, portanto,
a articulação entre setores do Estado e de determinados
grupos da sociedade para garantir o acesso privilegiado a
certas decisões públicas.
TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS: DISTRIBUTIVAS,
REGULATÓRIAS E REDISTRIBUTIVAS
A classificação das políticas públicas em diferentes
tipos segue a concepção de que diferentes áreas de ati-
vidade governamental tendem geralmente a desenvolver
estruturas políticas características.
Parte-se da perspectiva de que a política segue as
políticas públicas (politics follows policies). Ou seja,
as políticas públicas, os interesses nelas envolvidos mol-
dam e definem as decisões de política e as características
da arena na qual ocorrerá o jogo político.
Os interesses seriam definidos a partir das especia-
lidades intrínsecas das políticas públicas, conforme a
maneira na qual os custos e benefícios da política pública
incidem sobre os atores (ou como a incidência de custos
é percebida por eles).
Assim, o padrão de interação política entre atores
é, ele próprio, definido pela natureza da política pública
em questão.
Políticas Distributivas
As políticas distributivas são políticas de alocação
de recursos. Caracterizam-se pela facilidade com que
podem ser desagregadas e seus recursos dispensados de
forma atomizada a unidades isoladas, sem obediência a
qualquer critério mais geral e universalista. Em geral,
as políticas distributivas beneficiam um grande número de
destinatários, todavia em escala relativamente pequena.
São políticas individualistas, em que há a multiplicidade
de interesses e de possibilidades de acesso, o que reduz
as chances de conflito.
Envolvem decisões tomadas pelo governo que des-
consideram a questão dos recursos limitados. Além disso,
são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos
processos políticos, visto que essas políticas só parecem
distribuir vantagens, e não acarretar custos (diretamente
percebíveis) para outros grupos.
Nas políticas distributivas, é marcante a presença do
consenso e da indiferença amigável. O relacionamento
dos atores assemelha-se ao de “não-interferência mútua”,
segundo o qual é adequado que cada um procure benefícios
ou favorecimento para si próprio, mas é inadequado e in-
justo opor-se aos favorecimentos ou benefícios buscados
por outros.
As políticas distributivas envolvem atividades gover-
namentais nas quais os favorecidos e os não favorecidos,
os beneficiados e os não beneficiados nunca precisariam
entrar em confronto direto. Os desfavorecidos, nesses
casos, sequer podem ser identificados como grupo.
Uma coalização fundada nessas bases não se molda no
conflito. Ao contrário, compõe-se de membros que não têm
13
nada em comum. A estrutura dessas relações de assistências
mútua, envolvendo favorecimento ou benefícios em troca
de votos ou de apoio eleitoral, conduz tipicamente ao Con-
gresso Nacional, onde se pode perceber uma estruturação
relativamente estável, na qual todos se apóiam mutuamente.
Outro exemplo são iniciativas caracterizadas pela patro-
nagem e clientelismo (pork barrel), em que benefícios
individuais são trocados por apoio político.
As questões distributivas individualizam e restringem
o conflito, oferecendo bases para coalizões altamente es-
táveis. As arenas distributivas são aquelas em que domina
um padrão pluralista, no qual, em princípio, todos os atores
são equivalentes, ou seja, todos têm chances de obter a
decisão que lhes seja mais favorável.
Políticas Regulatórias
A regulação é o processo ou atividade em que o
governo requer ou prescreve certas atividades ou com-
portamentos a indivíduos ou organizações, privadas ou
públicas, e faz isso por meio de processo administrativo
contínuo, geralmente por intermédio de agências regu-
latórias especialmente desenhadas. As regulações são
prescrições do governo que precisam ser cumpridas,
envolvendo penalidades caso não sejam.
Essas políticas trabalham com ordens e proibições,
decretos e portarias. Os efeitos referentes aos custos e
benefícios não são determináveis de antemão; dependem
da configuração concreta das políticas. Os impactos des-
sas políticas abrangem geralmente setores da economia,
sendo ao longo de linhas setoriais que se vão acumulando
as decisões desse tipo.
As políticas regulatórias também têm impactos es-
pecíficos e individualizados. Porém, não são passíveis da
desagregação quase infinita, típica das políticas distributi-
vas. Distinguem-se das distributivas pelo fato de, a curto
prazo, envolverem uma escolha direta entre quem será
favorecido e quem será desfavorecido.
Embora as leis ou regulamentos sejam estabelecidos
em termos gerais, o impacto das decisões regulatórias
eleva diretamente os custos, reduzindo ou expandindo
as alternativas de ação dos agentes individuais privados.
Os custos e benefícios podem ser distribuídos de forma
igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade,
do mesmo modo como as políticas também podem aten-
der a interesses particulares e restritos. Os processos de
conflito, de consenso e de coalizão tendem a se modificar
conforme a configuração específica das políticas.
A arena regulatória parece ser composta de uma
multiplicidade de grupos organizados em torno de re-
lações caracterizadas por interesses que se tangenciam
ou de “atitudes compartilhadas”. É possível aceitar a
afirmação pluralista mais radical de que uma política
governamental tende a ser um resíduo da interação de
grupos em conflitos.
Nesse caso, a base para coalizões é inteiramente dife-
POLÍTICAS PÚBLICAS
rente da distributiva. A estrutura típica de poder na política
regulatória é muito menos estável que a da distributiva.
Como as coalizões se formam em torno do interesses com-
partilhados, elas se alteram à medida que esses interesses
mudam ou que surjam conflitos entre eles.
Trata-se de um padrão que combina pluralismo
com elitismo, em que os resultados tendem a já estarem
 14
definidos previamente pelos interesses das elites, que
controlam os recursos organizacionais e regulamentam
a sociedade.
Políticas redistributivas
Assemelham-se às políticas regulares, no sentido
de que envolvem relações entre amplas categorias de
indivíduos e em que as decisões individuais precisam ser
inter-relacionadas. Ou seja, não podem ser atomizadas
ou casuísticas como as distributivas. São diferentes na
natureza do impacto, pois atingem categorias do tipo das
classes sociais ou algo próximo: ricos e pobres, grandes
e pequenos.
Constituem fatores destinados a afetar relações de
poder. Sua estrutura política parece estar muito estabiliza-
da, virtualmente institucionalizada, devido à estabilidade
ou ao equilíbrio observável nas relações entre os grandes
segmentos ou classes no conjunto da sociedade, ou mes-
mo dos impasses existentes. Tal estabilidade deriva de
interesses compartilhados no interior de cada um desses
grandes conjuntos sociais ao contrário do que ocorre na
arena distributiva.
Na redistribuição, nunca haverá mais de dois lados,
e esses lados serão sempre claros, estáveis, consistentes.
É possível a negociação, mas apenas com a finalidade de
reforçar ou suavizar o impacto da redistribuição.
Por isso, as políticas redistributivas exigem um pro-
cesso complexo de balanceamento de interesses conflitan-
tes numa escala ampla. O padrão verificado costuma ser
de soma-zero, ou seja, para que um ator ganhe, o outro
tem que perder.
São políticas que atingem um maior número de pes-
soas e impõem perdas concretas e a curto prazo para certos
grupos sociais e ganhos incertos e futuros para outros.
Assim, a característica principal deste tipo de política são
o conflito e a polarização que ela é capaz de gerar. Isso é
absolutamente natural, uma vez que seu objetivo são o des-
vio e o deslocamento conscientes de recursos financeiros
direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos
da sociedade. São exemplos de políticas redistributivas:
tributos, políticas sociais universais, previdência etc.
POLÍTICAS PÚBLICAS E SUAS FASES: FORMAÇÃO DA
AGENDA; FORMULAÇÃO; IMPLEMENTAÇÃO; MONI-
TORAMENTO E AVALIAÇÃO
Conforme Kingdon (2006), a política pública envolve
um conjunto de processos, incluindo pelo menos: 1) o
estabelecimento de uma agenda; 2) a especificação das
alternativas a partir das quais as escolhas são feitas; 3)
uma escolha final entre estas alternativas específicas, por
meio de votação no Legislativo ou decisão presidencial;
4) a implementação dessa decisão.
Saravia (2006) também ressalta que cada política
pública passa por diversos estágios. Em cada um deles,
os atores, as coalizões, os processos e as ênfases são
POLÍTICAS PÚBLICAS
diferentes. As etapas normalmente consideradas no ciclo
de políticas públicas são: formulação, implementação e
avaliação.
Deve-se ter em vista, porém, que a divisão por etapas
é uma esquematização teórica do que ocorre na prática.
O processo nem sempre obedece à seqüência sugerida,
mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas estão
geralmente presentes. Portanto, a separação das políticas
públicas em fases é recurso mais importante para fins de
análise do que um fato real do processo político.
A formação da agenda
A palavra agenda tem muitos usos. Para Kingdon
(2006), ela é a lista de temas ou problemas que são alvo
em dado momento de uma séria atenção tanto por parte
das autoridades governamentais como de pessoas fora do
governo, mas estreitamente associadas às autoridades.
A construção da agenda envolve um processo de es-
pecificação de alternativas no qual se restringe o grande
conjunto de alternativas possíveis a um grupo menor a
partir do qual as escolhas são realmente efetuadas. A idéia
de “inclusão na agenda”, em geral, refere-se ao estudo e à
explicitação do conjunto de processos que conduzem os
fatos sociais a adquirir status de “problema público”.
Ao falar de agenda, deve-se diferenciar a agenda sis-
têmica ou pública da agenda de governo ou institucional.
A agenda sistêmica ou pública é a agenda da sociedade
para discussão de problemas públicos. Envolve todas
as questões percebidas pela comunidade política como
merecedoras de atenção pública.
Já a agenda governamental ou institucional é com-
posta pelo que é visto como problema pelo governo,
sobre o qual se precisa fazer algo. Apenas uma pequena
proporção de problemas da agenda sistêmica compõe a
agenda institucional.
Desse modo, a agenda pública é uma agenda para
discussão, enquanto a agenda institucional é uma agenda
para ação, indicando que o processo político para lidar
com o problema começou.
A maneira na qual os problemas são reconhecidos,
se são reconhecidos, determina a relevância com que eles
serão tratados. Uma enorme variedade de fatores políticos,
sociais e ideológicos determinam quais problemas ganham
acesso à agenda de políticas públicas.
Padrões de formação da agenda
• Modelo de iniciação externa: as questões surgem
de grupos não-governamentais e daí se expandem
até a agenda do governo.
• Modelo de mobilização: as questões são colocadas
na agenda formal sem passar pelo reconhecimento
público. Os líderes políticos iniciam a política
pública, mas precisam de apoio do povo para sua
implementação e tentam passar o tema da agenda
formal para a agenda pública.
• Modelo de iniciação interna: grupos influentes
com acesso especial aos decisores iniciam uma
política pública e não necessariamente querem que
ela seja expandida e contestada pelo povo.
Modelo de fluxos múltiplos (multiple streams mo-
del – J. Kingdon)
Para Kingdon (2006), as agendas governamentais
são estabelecidas por três dinâmicas de processos: a dos
problemas, a das políticas públicas e a da política.
Problemas
A razão por que alguns problemas recebem mais aten-
ção do que outros por parte das autoridades encontra-se

tanto nos meios pelos quais esses atores tomam conheci-
mento das situações como nas formas pelas quais essas
situações foram definidas como problemas.
As pessoas dentro e fora do governo reconhecem os
problemas de diversas maneiras. São em geral situações
que colocam em cheque valores importantes para uma
dada comunidade. Algumas questões podem passar a ser
vistas como problemas em comparação com outros países
ou unidades relevantes.
O reconhecimento de problemas é um passo crítico
para o estabelecimento de agendas. As chances de uma
dada proposta ou de certo tema assumir lugar de destaque
em uma agenda são decididamente maiores se elas estive-
rem associadas a um problema importante.
Portanto, o reconhecimento e a definição dos proble-
mas afetam significativamente os resultados do processo
das políticas públicas.
Política
Eventos políticos fluem de acordo com dinâmica e
regras próprias. Desdobramentos na esfera política são
poderosos formadores de agenda. Um novo governo, por
exemplo, muda as agendas completamente ao enfatizar
as suas concepções dos problemas e suas propostas o que
torna bem menos provável que assuntos que não estejam
entre as suas prioridades recebam atenção.
Três elementos principais influenciam uma idéia a ser
impulsionada pela política:
• O clima nacional (national mood): uma situação
compartilhada por muitas pessoas ao mesmo
tempo;
• Forças políticas organizadas, especialmente gru-
pos de pressão;
• Mudanças dentro do governo.
Políticas públicas ou soluções
Para Kingdon (2006), a melhor forma de entender o
surgimento de alternativas para políticas públicas é vê-lo
como um processo de seleção, análogo ao processo de
seleção natural, denominado de sopa política primeva
(policy primeval soup). As idéias surgem desordenada-
mente, chocando-se umas com as outras, gerando novas
idéias e formando combinações e recombinações.
As propostas julgadas inviáveis (aquelas que não se
alinham aos valores das comunidades, cujos custos exce-
dem ao estipulado pelo orçamento, despertam a oposição
do público, ou não encontram a receptividade dos políti-
cos eleitos) têm menos chances de sobreviver do que as
propostas que satisfazem esses padrões.
Janelas para políticas públicas
As dinâmicas dos problemas, das políticas públicas e
do próprio jogo da política têm, cada uma, vida própria.
Os problemas são identificados e definidos de acordo
com processos que são diferentes daqueles nos quais as
políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os
eventos políticos. As propostas de políticas públicas, por
sua vez, são desenvolvidas de acordo com critérios pró-
prios de incentivos e seleção, independentemente do fato
de constituírem soluções para determinados problemas ou
uma resposta a deliberações de ordem política. Eventos
políticos seguem sua própria dinâmica e as suas regras,
15
independentemente de estarem associados a problemas
ou propostas.
No entanto, em alguns momentos essas três dinâmicas
se unem. Um problema urgente demanda atenção, por
exemplo, e uma proposta de política pública é associada
ao problema e oferecida como solução. Ou então, um
evento político, como a mudança de governo, gera mu-
danças de direção.
Em alguns momentos ao longo do caminho, porém,
ocorrem algumas associações parciais: soluções para pro-
blemas que não contam com receptividade política naquele
momento político; políticas para propostas que estão de-
sacompanhadas da idéia de que um grande problema está
sendo resolvido; política e problemas, ambos clamando
por uma ação, mas sem uma alternativa disponível. Essas
conexões têm menos chances de ganhar prioridade dentro
de uma agenda de decisões. Contudo, a completa junção
das três dinâmicas aumenta significativamente as chances
de um tema se tornar parte de uma agenda de decisão e
pode compor uma janela para políticas públicas.
As janelas são abertas por eventos que ocorrem
tanto na dinâmica dos problemas como da política. Por
vezes, a abertura de janelas é bastante previsível, como o
momento de renovação de alguma legislação. Em outros
momentos, elas ocorrem de forma imprevisível, como no
caso de um acidente aéreo.
Previsíveis ou imprevisíveis, janelas abertas são pe-
quenas e escassas, não ficando abertas por muito tempo.
Uma janela pode se abrir, por exemplo, mas pode não
haver uma solução disponível naquele momento no re-
pertório das políticas, de forma que a janela se fecha sem
que haja a conexão de uma solução a um problema ou ao
cenário político.
As idéias desenvolvidas pelo modelo de fluxos múl-
tiplos diferem-se das teorias convencionais de análise de
políticas públicas. Para Kingdon (2006), os eventos não
ocorrem organizadamente em estágios, passos ou fases.
Em vez disso, dinâmicas independentes que fluem pelo
sistema ao mesmo tempo, cada uma com vida própria e
similar às outras, se unem quando se abre uma janela de
oportunidade.
Assim, os participantes não identificam primeiro o
problema para depois buscar soluções para ele; na verdade,
a defesa de soluções freqüentemente precede a atenção
aos problemas aos quais são associados. As agendas não
são estabelecidas primeiro para depois serem geradas as
alternativas. Ao contrário, as alternativas devem ser defen-
didas por um longo tempo antes que uma oportunidade de
curto prazo se apresente na agenda. Logo, encontram-se,
nesse modelo, doses consideráveis de caos, imprevistos,
conexões fortuitas e pura sorte.
A formulação de políticas públicas
A formulação de políticas públicas inclui a seleção
e a especificação da alternativa considerada mais con-
veniente, seguida da declaração que explicita a decisão
POLÍTICAS PÚBLICAS
adotada. Define, desse modo, os objetivos da política
pública, bem como os seus marcos jurídico, administrativo
e financeiro.
Trata-se do processo de definir, considerar e aceitar
ou rejeitar opções de políticas públicas. Não se assemelha
necessariamente ao processo ordenado das teorias racio-
nais. Espera-se, ao contrário, que a busca pela solução
 16
de um problema seja contenciosa e sujeita a uma ampla
variedade de pressões.
São características dessa etapa de formulação de
políticas públicas: - não precisa se limitar a um único
conjunto de atores. - pode ocorrer sem a definição clara
do problema ou sem que os formuladores tenham contato
com os grupos afetados. - não há coincidência necessária
entre a formulação e a organização determinadas, apesar
de ser atividade freqüente da burocracia. - a formulação
e a reformulação de políticas podem ocorrer por longos
períodos de tempo sem que se obtenha apoio suficiente
para nenhuma proposta. - os efeitos do processo em geral
não são neutros; alguém ganha e alguém perde.
Nem todas as decisões relativas às políticas públicas,
porém, serão tomadas durante o que se convencionou
chamar de formulação de políticas públicas. Pode-se di-
zer, portanto, que o processo de elaboração de políticas,
freqüentemente, continua durante a fase de implemen-
tação.
Há inúmeras razões para deixar algumas decisões para
o processo de implementação, como (HILL, 2006):
• não há como resolver conflitos durante a fase de
formulação;
• considera-se necessário permitir que decisões-cha-
ve sejam tomadas só quando todos os fatos estive-
rem disponíveis para os implementadores;
• acredita-se que os implementadores estão mais
bem preparados que outros para tomar deci-
sões-chave;
• pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro
impacto das novas medidas;
• é sabido que as decisões diárias terão que envolver
negociações e compromissos com grupos podero-
sos; ou
• considera-se politicamente inadequado tentar
resolver os conflitos.
A formulação de políticas públicas, portanto, é um
processo altamente difuso, complexo e varia de caso a
caso. Restringe-se, normalmente, àqueles que possuem
um mínimo de conhecimento na área do problema em
questão. Conforme Howlett e Ramesh (1996), uma das
mais importantes questões sobre o processo de formulação
de políticas públicas é quem está de fato envolvido no
processo de políticas públicas.
Assim, identificar os principais atores dos subsiste-
mas de políticas públicas, o que os associa, como eles
interagem e qual o efeito a interação deles traz à política
pública é o alvo de estudo de algumas perspectivas ana-
líticas. São elas: triângulos de ferro, redes em torno de
questões, comunidades de políticas públicas e coalizões
de advocacia.
• Triângulos de ferro (iron triangles) – Parte da
noção de subgoverno, entendido como um agru-
pamento de atores sociais e estatais engajados em
padrões rotineiros de interação. Esse conceito se
baseia na observação de que grupos de interesses,
comissões congressuais e agências governamentais
POLÍTICAS PÚBLICAS
nos Estados Unidos desenvolveram um sistema de
apoio mútuo ao longo de interações mútuas cons-
tantes em questões legislativas e regulatórias. Essas
relações de três pontas em áreas como agricultura
e transporte ficaram conhecidas também como
triângulos de ferro (iron triangles) que capturavam
e controlavam o processo político.
• Redes em torno de questões (issue networks) –
Heclo (apud HOWLETT; RAMESH, 1996)
concebe os subsistemas políticos como um con-
tinuum, em que triângulos de ferro estão em uma
ponta e redes em torno de questões na outra. Para
ele, a noção de triângulos de ferro e subgovernos
presume a existência de pequenos círculos de
participantes que se tornaram autônomos. Redes
de questões, por outro lado, englobam um grande
número de participantes com níveis muito variáveis
de compromisso mútuo ou dependência entre si,
sendo praticamente impossível dizer onde começa
ou acaba uma rede.
Seus participantes entram e saem da rede constan-
temente. Em vez de grupos unidos dominando um
programa, ninguém nas redes controla as políticas
ou questões, sendo geralmente qualquer interesse
material secundário em relação ao compromisso
intelectual ou emocional de seus participantes.
Assim, as redes em torno de questões são muito
menos estáveis, apresentando uma troca constante
de participantes, e muito menos institucionalizadas
que os triângulos de ferro (HOWLETT; RAMESH,
1995).
• Comunidades de políticas públicas (policy co-
munities) – Comunidade, por outro lado, não é o
mesmo que rede, ainda que sejam freqüentemente
usadas como sinônimos na literatura. Comunidade
se refere a uma categoria mais inclusiva que todas
as envolvidas na formulação de políticas públicas.
Identifica aqueles atores reais e potenciais do uni-
verso da política pública que compartilham uma
perspectiva comum da política pública.
A principal vantagem na diferenciação entre rede
e comunidade é a integração de dois conjuntos
diferentes de motivação que guiam a ação daqueles
envolvidos na formulação de políticas públicas:
conhecimento ou experiência técnica e interesse
material. Ao associar uma comunidade de política
pública a uma base de conhecimento específico e a
rede de política pública à busca de algum interesse
material, dois diferentes aspectos do processo de
formulação de políticas públicas ganham desta-
que. Os membros da comunidade estão, portanto,
ligados por questões epistêmicas – uma base de
conhecimento compartilhada – enquanto que os
membros da rede compartilham não apenas essa
base, mas também interesses materiais que permi-
tem ou encorajam o contato regular (HOWLETT;
RAMESH, 1996).
• Coalizões de advocacia (advocacy coalitions) – Uma
coalizão de advocacia refere-se a um subconjunto
de atores no subsistema de políticas públicas. Para
Jenkins-Smith e Sabatier (1999), uma coalizão de
advocacia consiste em atores de uma variedade de
instituições públicas e privadas de todos os níveis
de governo que compartilham um conjunto de
crenças básicas e que procuram manipular regras,
orçamentos e pessoal das instituições governamen-
tais para alcançar suas metas ao longo do tempo.
Uma coalizão de advocacia inclui tanto os atores
sociais como os estatais em níveis de governos
locais, subnacionais e nacionais.

Esse conceito também combina, segundo Howlett
e Ramesh (1996), o papel do conhecimento e
dos interesses no processo de políticas públicas.
Os atores agregam-se em razão de suas crenças
comuns, geralmente baseadas no conhecimento
que compartilham sobre o problema público e
em seus interesses comuns. Todos os integrantes
da coalizão de advocacia participam do processo
político para usar a máquina governamental para
alcançar seus objetivos.
Na maioria dos casos, há pelo menos duas coali-
zões de advocacia em cada subsistema, podendo
haver mais conforme a quantidade de estruturas
de idéias existentes em cada área de política pú-
blica.
A implementação das decisões
A implementação de políticas públicas constitui-se
no planejamento e na organização do aparelho adminis-
trativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnológicos necessários à execução de uma política. En-
volve a preparação para pôr a política pública em prática,
bem como a elaboração de todos os planos, programas e
projetos que permitirão executá-la. Já a execução da po-
lítica pública é o conjunto de ações destinado a atingir os
objetivos estabelecidos pela política. É a prática efetiva,
a realização da política.
As fases de implementação e execução referem-se ao
estágio em que a política pública é colocada em prática.
Transformar programas em resultados, porém, não é
simples e, por uma série de questões, eles podem não ser
implementados como o esperado. Os fatores que comu-
mente influenciam a execução das políticas são:
• a natureza dos problemas;
• os contextos social, econômico, tecnológico e
político em que se inserem;
• a organização dos aparatos administrativos;
• os recursos políticos e econômicos do público-alvo;
• o apoio político de que dispõe.
Embora os recursos públicos sejam sempre escassos
frente às necessidades, não raramente os programas de
governo falham, por exemplo, em alcançar os resultados
desejados mais por deficiência na gestão do que por ca-
rência de recursos.
Modelos “de cima para baixo” e “de baixo para
cima”
A execução das políticas pode ocorrer conforme duas
abordagens: o modelo de cima para baixo (top-down
approach) e o modelo de baixo para cima (bottom-up
approach). O modelo de cima para baixo assume que
o processo de política pública pode ser visto como uma
série de cadeias de comando nas quais os líderes políticos
articulam uma clara preferência de política pública que é
desenvolvida com altos níveis de especificidade. Começa
com decisões do governo e não considera funcionários de
níveis inferiores.
A perspectiva de cima para baixo baseia-se no mo-
delo de estágios e aconselha uma distinção clara entre a
formulação e a implementação de políticas. Nesse caso,
o ato de implementação pressupõe um ato anterior, o ato
de formular a política pública. As políticas são tidas como
propriedade dos formuladores que estão no “topo”.
17
Conforme Rua (1998), neste tipo de abordagem, são
quatro as variáveis mais importantes:
• a natureza da política: não pode admitir ambigüi-
dades;
• a estrutura de implementação: os elos da cadeia
devem ser mínimos;
• a prevenção de interferências externas;
• o controle sobre os atores envolvidos na imple-
mentação.
Deve-se levar em consideração, também, como o tipo
de política e de arenas políticas pode afetar o processo de
implementação. Ocorre que diferentes tipos de políticas e
de arenas políticas envolvem diferentes participantes com
distintos níveis de envolvimento, conforme o que esteja
em jogo no momento. Assim, alguns tipos de políticas
podem ser mais ou menos difíceis de implementar, podem
ter maior ou menor probabilidade de interferência externa
etc. (RUA, 1998)
Já o modelo de baixo para cima, ao contrário, ocorre
com todos os atores públicos e privados envolvidos na
implementação de programas, dando ênfase à participação
do público-alvo alcançado pelo programa. Essa perspec-
tiva concentra-se sobre os atores e os órgãos em si e suas
interações, centrada nas ações como método para identi-
ficar com mais clareza quem parece estar influenciando o
quê, como e o porquê. Trata-se de uma abordagem mais
realista sobre como ocorre a implementação. Abordam-se
as ações como processo contínuo da interação, com po-
líticas mutantes e passíveis de mudanças, uma estrutura
complexa de interações e um mundo externo que condi-
ciona a implementação.
Dificuldades da implementação
Por uma série de questões relacionadas à natureza
dos problemas, às circunstâncias sociais, econômicas,
tecnológicas e políticas ao redor deles, à organização da
máquina administrativa encarregada da tarefa e ao seu
público-alvo, as políticas públicas podem não ser imple-
mentadas como o programado.
É importante reconhecer as principais limitações do
processo de implementação para compreendê-lo:
• a natureza dos problemas afeta a implementação
dos programas de diversas formas;
• as decisões políticas envolvem graus variados de
dificuldades técnicas durante a implementação.
Alguns problemas são simplesmente mais difíceis
de resolver por serem mais complexos, novos,
interdependentes e por envolverem uma série de
decisões.
• a diversidade dos problemas considerados por um
programa pode dificultar sua implementação.
• o tamanho e os recursos do grupo alvo também
afetam a implementação, pois quanto maior e mais
diverso o grupo mais difícil é afetar seu compor-
tamento da forma desejada.
POLÍTICAS PÚBLICAS
• a extensão da mudança buscada determina o nível
de dificuldade em sua implementação.
Conforme Rua (1998), na implementação, há que
se considerar a importância dos vínculos entre diferen-
tes organizações e agências públicas para o sucesso da
implementação. Geralmente, quando a ação depende de
 18
um certo número de elos numa cadeia de implementação,
então o grau necessário de cooperação entre as organiza-
ções para que esta cadeia funcione pode ser muito elevado.
Se isso não acontecer, pequenas deficiências acumuladas
podem levar a um grande fracasso.
Além disso, há que se ter em mente que nem sempre
a implementação se distingue do próprio processo de
formulação, e, em muitos casos, a implementação acaba
sendo algo como “a formulação em processo”. Isso tem
conseqüências: entre outras, os próprios objetivos da
política e os problemas envolvidos, que não são conhe-
cidos antecipadamente em sua totalidade, ao contrário,
vão aparecendo à medida que o processo avança. Além
disso, se há políticas que possuem características de “pro-
gramas” – com objetivos e recursos definidos claramen-
te – outras não possuem tais características, sendo muito
menos claras, inclusive quanto aos seus limites.
Então, freqüentemente, o estudo e o acompanhamento
da implementação enfrentam a dificuldade de identificar o
que é que efetivamente está sendo implementado, porque
as políticas públicas são fenômenos complexos. Even-
tualmente, essa complexidade é deliberada, ou seja, em
certos casos, as políticas formuladas podem ter apenas o
objetivo de permitir que os políticos ofereçam ao público
satisfações simbólicas, sem que haja nenhuma intenção
verdadeira de implementá-las (RUA, 1998).
Assim, o processo de implementação pode ser uma
continuação da formulação, envolvendo flexibilização,
idas e vindas etc. – de maneira que compreende um
contínuo processo de interação e negociação ao longo do
tempo entre aqueles que querem pôr uma política para
funcionar e aqueles de quem este funcionamento depende
(RUA, 1998).
Rua (1998) indica dez pré-condições necessárias para
que haja uma implementação adequada:
• as circunstâncias externas à agência implementado-
ra não devem impor restrições que a desvirtuem;
• o programa deve dispor de tempo e recursos sufi-
cientes;
• não apenas não deve haver restrições em termos
de recursos globais, mas também, em cada estágio
da implementação, a combinação necessária de
recursos deve estar efetivamente disponível;
• a política a ser implementada deve ser baseada
numa teoria adequada sobre a relação entre a causa
(de um problema) e o efeito (de uma solução que
está sendo proposta);
• esta relação entre causa e efeito deve ser direta e, se
houver fatores intervenientes, devem ser mínimos;
• deve haver uma só agência implementadora, que
não dependa de outras agências para ter sucesso;
se outras agências estiverem envolvidas, a relação
de dependência deverá ser mínima em número e
em importância;
• deve haver completa compreensão e consenso
POLÍTICAS PÚBLICAS
quanto aos objetivos a serem atingidos e essa con-
dição deve permanecer durante todo o processo de
implementação;
• ao avançar em direção aos objetivos acordados,
deve ser possível especificar, com detalhes com-
pletos e em seqüência perfeita, as tarefas a serem
realizadas pelos participantes individualmente;
• é necessário que haja perfeita comunicação e co-
ordenação entre os vários elementos envolvidos
no programa;
• os atores que exercem posições de comando devem
ser capazes de obter efetiva obediência dos seus
comandados.
Monitoramento e avaliação
O monitoramento ou acompanhamento é o processo
sistemático de supervisão da execução de uma atividade,
tendo como objetivo fornecer a informação necessária
para introduzir eventuais correções, a fim de assegurar a
consecução dos objetivos estabelecidos.
A avaliação de programas, por sua vez, constitui-se
em um processo de coleta e análise sistemática de infor-
mações sobre características, processos e impactos de um
programa, de forma a atribuir valor e analisar o mérito
do programa, gerando recomendações para aperfeiçoar a
gestão e a qualidade do gasto público.
A avaliação pode ter como foco a efetividade (medida
do grau de cumprimento dos objetivos que orientaram a
constituição de um determinado programa, tendo como
referência os impactos na sociedade), a eficácia (medida
do grau de cumprimento das metas fixadas para um de-
terminado projeto, atividade ou programa em relação ao
previsto) ou a eficiência (medida da relação entre os recur-
sos efetivamente utilizados para a realização de uma meta
para um projeto, atividade ou programa frente a padrões
estabelecidos) de um programa ou projeto.
A avaliação pode ser definida ainda como o exame
objetivo, sistemático empírico dos efeitos da política
pública sobre suas metas em termos de objetivos que
pretendiam alcançar. Entretanto, os objetivos das políti-
cas públicas freqüentemente não são definidos de forma
suficientemente clara para descobrir em que extensão eles
foram alcançados.
As possibilidades de análise objetiva são limitadas
também devido às dificuldades incalculáveis em desenvol-
ver padrões objetivos para avaliar o sucesso do governo em
lidar com questões subjetivas e problemas sociais. Uma
mesma condição pode ser interpretada diversamente por
diferentes avaliadores e não há formas definitivas para
determinar a forma certa. A interpretação que prevalece é
determinada por conflitos políticos e compromissos entre
os vários atores.
Assim, a avaliação de políticas públicas também
envolve a atividade política. O que não significa, con-
tudo, que a avaliação seja um processo irracional ou
completamente político. A profundidade e o cuidado
da avaliação dependem daqueles que a demandam e/ou
daqueles que a levam a cabo. O processo de avaliação
quase sempre envolve burocratas e políticos do governo
lidando com a política pública em questão e usualmente
envolve membros não-governamentais do subsistema da
política pública. Pode envolver também os membros do
público-alvo e do eleitorado como um todo. Desse modo,
para realizar uma avaliação pertinente, deve-se levar em
conta os limites da racionalidade e das forças políticas
que a modelam.
O grande benefício da avaliação de programas, no
entanto, talvez não sejam os seus resultados diretos,
mas o processo de aprendizado que a acompanha. Com
a realização da avaliação, os atores políticos aprendem

constantemente e são levados a modificar suas posições.
Uma parte importante desse processo são a discussão,
o debate, a argumentação e a persuasão que ocorrem
constantemente entre os atores.
Pode-se concluir, portanto, que a avaliação pode
ocorrer por quatro razões:
• para servir de subterfúgio ou de desculpa para algo.
Por exemplo, para postergar, mudar o comando do
programa, para legitimá-lo, para dar-lhe publici-
dade, dentre outros;
• para preencher condições de financiamento do
programa em organismos internacionais, por
exemplo;
• para subsidiar a tomada de decisão, apontando o
que acontece no programa, possibilitando corre-
ções e a mensuração de custos e benefícios, que
possibilitem escolher a melhor alternativa dentre
as várias opções e orientar a decisão de continuar,
expandir, institucionalizar ou cortar o programa;
• para gerar o aprendizado organizacional: trazer um
feedback para os executores, gerar maior engaja-
mento dos implementadores, relembrar ou conven-
cer os executores sobre os objetivos do programa,
prestar contas do que está sendo gasto e dar maior
transparência ao programa, servir de fonte para o
desenvolvimento de teorias de intervenção social,
possibilitando a aquisição de conhecimentos sobre
quais são os fatores que promovem a mudança
social ou de comportamento humano.
Tipos de avaliação
As avaliações de políticas públicas podem ser clas-
sificadas em diversas categorias, que se diferenciam pela
forma em que são conduzidos, os atores envolvidos e
seus efeitos.
• Quanto à temporalidade
– Avaliação ex-ante: realizada antes do início de
implementação de um programa. Pode ser uti-
lizada para identificar se um programa deve ser
executado. Para realizar esse tipo de avaliação
é necessário projetar o que aconteceria com al-
gumas características da população beneficiária
caso o programa fosse executado, comparando
os custos e benefícios da iniciativa com as alter-
nativas disponíveis à sua implantação.
– Avaliação ex-post: realizada após consolidação
ou na fase final de um programa. Normalmente
mede resultados e impactos. As avaliações
de impacto são geralmente mais caras que as
avaliações ex-ante, por exigirem levantamento
de dados primários sobre o público-alvo, caso
o programa não disponha de um sistema de
monitoramento desenvolvido.
• Quanto ao objeto
– Avaliação de processo: refere-se a uma avaliação
para identificação dos aspectos da implementa-
ção (insumos, processos e produtos) que podem
gerar ganhos ou perdas no atendimento às metas
do programa em relação ao seu público-alvo.
Também é conhecida como avaliação formativa.
Deve-se citar também a chamada avaliação de
matriz, de estrutura ou de modelo, em que a
informação coletada refere-se ao desenho e à
19
implementação de política/programa ou proje-
to, de modo a julgar a sua eficácia. Destina-se
a identificar os pontos fortes e as fraquezas de
uma intervenção, tendo como objetivo verificar
se alguma mudança é necessária a fim de aper-
feiçoar a política/programa/projeto.
– Avaliação de resultados: refere-se à avaliação
do nível de transformação da situação a qual o
programa se propõe a modificar. Expressa o grau
em que os objetivos do programa foram alcan-
çados. Verifica se o programa está cumprindo os
resultados que foram propostos. É a avaliação
daquilo que se expressa como metas primárias,
intermediárias e finais de uma política/programa
ou projeto. Também conhecida como avaliação
sumária ou somativa, é um julgamento sobre a
performance do programa.
– Avaliação de impacto: trata-se de um tipo de
avaliação de resultados que busca conhecer os
efeitos produzidos pelo programa em algum(uns)
aspecto(s) da realidade afetada pela sua existên-
cia. Geralmente está relacionada a resultados
de médio e longo prazos, definidos como “im-
pactos”, ou seja, conseqüências dos resultados
imediatos, e visa à identificação, à compreensão
e à explicação das mudanças nas variáveis e nos
fatores relacionados à efetividade do programa.
Ex.: elevação da qualidade de vida no meio rural,
melhoria do abastecimento dos centros urbanos,
aumento da poupança devido à redução das
importações etc.
• Quanto à execução
– Avaliação interna: avaliação realizada dentro
da organização em que se localiza o programa,
conduzida por unidade diferente da executora.
No caso da auto-avaliação, os trabalhos são re-
alizados pela equipe responsável pela gestão do
programa. Tem como principais vantagens me-
nor custo e melhor aproveitamento no aprendiza-
do institucional e na melhoria do gerenciamento
do programa, dado que as organizações são em
geral mais receptivas à informação produzida
internamente. Alguns autores optam por definir
a temporalidade de avaliações que se realizam
após o início de um programa ou projeto entre
avaliações intra (ou concomitante ao desenvol-
vimento do programa), post (imediatamente ao
término de um programa), diferenciando estas
duas modalidades da avaliação ex-post, que
seria aplicável somente meses ou anos após sua
conclusão.
– Avaliação externa: avaliação realizada por ins-
tituições externas. Tendem a apresentar maior
credibilidade com o público externo por utilizar
padrões mais rígidos e neutros de análise.
POLÍTICAS PÚBLICAS
CONTROLE SOCIAL – TRANSPARÊNCIA E PARTICIPA-
ÇÃO SOCIAL
O conceito de cidadania refere-se à qualidade do
indivíduo que dispõe dos direitos políticos em uma dada
sociedade. Os direitos políticos, por sua vez, constituem
 20
um conjunto de normas constitucionalmente fixadas, refe-
rentes à participação popular no processo político. Dizem
respeito, em outras palavras, à intervenção do cidadão na
vida pública de determinado país.
No Brasil, a participação do cidadão no processo
político ocorre principalmente por meio do sufrágio, em
suas diversas manifestações. No entanto, a intervenção
dos cidadãos como atores sociais e políticos nas políticas
públicas no Brasil tem se ampliado significativamente
nos últimos anos.
Os cidadãos podem ser vistos como atores políticos
quando estão envolvidos em conflitos acerca da alocação
de bens e recursos públicos. A partir da democratização
e da Constituição Federal de 1988, identifica-se um novo
padrão na implementação das políticas públicas no País,
sobretudo no que se refere à participação e à inclusão
do cidadão. As iniciativas dos governos municipais se
ampliam no campo das políticas sociais e do desenvolvi-
mento local. A ação governamental local passa a ocorrer
principalmente em razão da transferência de atribuições
e competências do governo central e da esfera estadual de
governo para o governo municipal, com ênfase nas atribui-
ções relativas à cidadania social, trazida pela Constituição
Federal de 1988, e à maior proximidade do governo local
com as demandas da população, que passa a ter um grande
peso em um contexto democrático.
O arranjo democrático recente valoriza a construção
de novos arranjos institucionais que privilegiam a inclusão
de novos atores na formulação, na implementação e na
avaliação das políticas públicas no nível local. Muitos
dos programas governamentais atuais têm como elemen-
to constitutivo a participação do cidadão em conselhos,
fóruns e redes de políticas públicas.
A idéia de controle social e transparência no processo
de políticas públicas ganha força a partir dos anos 1980.
O termo accountability, cuja versão mais próxima na lín-
gua portuguesa é o termo responsabilização, aparece como
um fator de grande importância na atuação governamental.
Remete à idéia de prestação de contas à sociedade, ou seja,
à obrigação de membros de um órgão administrativo ou
representativo de responder e prestar contas a instâncias
controladoras ou a seus representados. Implica, portanto,
questões de responsabilidade social, imputabilidade,
obrigações e prestação de contas.
NOVOS ARRANJOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Segundo Farah (2006), é possível identificar atual-
mente uma série de iniciativas que sugerem estar em curso
um processo embrionário de reconstrução do Estado no
Brasil, em que se destacam o estabelecimento de uma
nova relação entre Estado e sociedade e a redefinição da
esfera pública. O movimento em curso, em especial na
esfera local, pode ser entendido como parte de um pro-
cesso de reconstrução da esfera pública, orientado para a
democratização da gestão das políticas públicas no País,
POLÍTICAS PÚBLICAS
o qual tem na descentralização um de seus componentes
centrais.
Surge, então, o conceito de governança democrática,
que pressupõe a descentralização do processo decisório e
a capacidade de implementação e acompanhamento das
políticas públicas por parte da sociedade. A prática da
governança democrática exige dos governantes a abertura
para o compartilhamento do poder e uma disposição dos
atores sociais para o diálogo e para a ocupação dos espa-
ços de poder, além da capacidade de formular políticas e
de acompanhar a implementação das decisões de forma
compartilhada.
Em decorrência das mudanças verificadas nas rela-
ções entre Estado e sociedade, novas institucionalidades
e espaços de concertação têm surgido para possibilitar a
gestão participativa e a governança democrática no Brasil.
Na escala nacional, tem-se o CDES (Conselho de Desen-
volvimento Econômico e Social), bem como os conselhos
como o Condraf (Conselho Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentável), o Conama (Conselho Nacional do
Meio Ambiente) e o Consea (Conselho Nacional de Se-
gurança Alimentar e Nutricional) que articulam políticas
ministeriais. Nos âmbitos estadual e municipal, tem-se
um grande número de conselhos setoriais, os orçamentos
participativos, os consórcios públicos, dentre outros.
Conselhos de Políticas Públicas
Conforme Carneiro (2006), a questão dos conselhos
de políticas públicas insere-se fundamentalmente na área
da governança democrática. Como canais institucionali-
zados de participação, marcam uma reconfiguração das
relações entre Estado e sociedade e instituem uma nova
modalidade de controle público sobre a ação governa-
mental e, idealmente, de co-responsabilização quanto ao
desenho, ao monitoramento e à avaliação de políticas.
Tem-se como pressuposto que os conselhos sinalizam
possibilidades de avanço na gestão de políticas públicas,
fomentando práticas mais participativas, articulando me-
canismos de accountability e gerando responsabilidade
pública.
Os conselhos são espaços públicos não estatais que
sinalizam a possibilidade de representação de interesses
coletivos na cena política e na definição da agenda pública.
Têm caráter híbrido, sendo parte do Estado e da sociedade
ao mesmo tempo. São espaços de argumentação sobre
valores, normas e procedimentos, de formação de con-
sensos, de transformação de preferências e de construção
de identidades sociais. São também mecanismos de ação,
que inserem na agenda governamental as demandas e os
temas de interesse público, para que sejam absorvidos,
articulados politicamente e implementados sob a forma
de políticas públicas.
Os conselhos, conforme Carneiro (2006), contribuem
para aproximar o governo dos cidadãos e para o enfra-
quecimento das redes de clientelismo, trazendo alianças
e conflitos de interesse para esferas públicas de decisão.
Permitem também um maior grau de acerto no processo
de tomada de decisões; ajudam na identificação mais
rápida de problemas e na construção de alternativas de
ação, bem como aumentam a transparência administrativa
e pressionam as diversas áreas do governo em direção a
ações mais integradas.
A inclusão de novos atores, da sociedade civil e do
setor privado, na formulação, na implementação e no
controle das políticas públicas, principalmente no nível
local, assinala a ruptura com o padrão não democrático
de articulação entre Estado e sociedade e a tendência
para a ampliação do domínio público. Abre-se caminho,
portanto, para que a sociedade passe a cobrar os resul-

tados da ação estatal, aumentando a accountability das
políticas públicas no Brasil. As políticas no âmbito local
já não parecem se restringir ao padrão de intervenção
estatal exclusiva e os governos locais têm assumido um
papel de coordenação e de liderança, mobilizando atores
governamentais e não-governamentais e procurando esta-
belecer um processo de concertação de diversos interesses
e de diferentes recursos em torno de objetivos comuns
(FARAH, 2006).
No entanto, alguns obstáculos ainda são percebidos
para a atuação mais consistente dos conselhos. Essas di-
ficuldades referem-se em geral a ampliar a participação,
viabilizar o envolvimento e o compromisso de atores
centrais, tanto governamentais como não-governamentais,
e instituir mecanismos de controle e deliberação efetivos.
Além disso, o desempenho dos conselhos em geral relacio-
na-se à qualidade do governo municipal, e a emancipação
dessas organizações requer uma sociedade civil organiza-
da e capaz de exercer influência sobre o sistema político e
sobe as burocracias públicas (CARNEIRO, 2006).
Redes de Políticas Públicas
Redes de políticas públicas envolveriam ligações entre
atores sociais e estatais no processo de políticas públicas.
As interações entre os vários departamentos e agências do
governo e entre o governo e outras organizações na socie-
dade constituem redes de políticas públicas fundamentais
para sua formulação e seu desenvolvimento.
Para Rhodes, dizem Howlett e Ramesh (1996),
as redes variam de acordo com seu nível de integração,
que é função da estabilidade na associação, da abertura na
associação, do grau de insulamento de outras redes e do
público e da natureza dos recursos controlados. Assume-se
que os participantes fazem parte das redes para promover
seus próprios objetivos, vistos como essencialmente mate-
riais e objetivamente reconhecíveis de fora da rede.
A análise de redes nega a possibilidade de utilizar um
modelo único para explicar o processo de elaboração das
políticas públicas e se baseia na idéia da diversidade das
relações Estado-sociedade e a necessidade de desagrega-
ção da análise para compreender de forma mais completa
as políticas públicas.
Nesse enfoque, o investigador assume que 1) o
contexto institucional é elemento central que influencia
nos objetivos e estratégias que perseguem os atores que
participam do processo; 2) os atores perseguem interes-
ses diversos que não podem ser a priori assumidos e sua
compreensão depende de pesquisa empírica; 3) o volume
de atores que participam do processo de elaboração de
políticas não pode se limitar a grupos sociais e atores pú-
blicos, mas deve ser ampliado a um conjunto mais amplo
como meios de comunicação e especialistas.
Assume-se, portanto, que as redes: 1) são numerosas;
2) fragmentam o Estado em tantos segmentos justapostos
quantas forem as redes; 3) dividem a sociedade em tan-
tas “ordens locais” justapostas de elaboração de política
pública quantas forem as redes de ação pública (MAS-
SARDIER, 2006).
São características das redes:
1) as regras de funcionamento são informais e deci-
didas na ação.
2) são espaços em que se trocam recursos, e a troca
entre os membros é que cria sua interdependência, ou
21
seja, envolvem a cooperação entre os seus membros. Se
há conflito, é mais entre as redes do que dentro delas.
3) a definição de poder nas redes é relacional.
A análise de redes surge com o objetivo de captar a
diversidade de formas de intermediação de interesses entre
setores, entre países e no tempo. Sob essa perspectiva,
as políticas públicas são entendidas como um processo
de troca e negociação entre os atores públicos e privados
que interagem entre si com a finalidade de trocar recursos
e informações num marco institucional concreto.
A leitura da ordem política, conforme Massardier
(2006), não se faz mais em termos de separação entre
Estado e sociedade, mas entre espaços sociais autônomos
que incluem atores privados e públicos mobilizados por
um objetivo.
FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO
Atualmente, o valor fundamental da descentraliza-
ção, isto é, a transferência das funções do “centro” para
a “periferia”, é amplamente reconhecido, seja no seio de
uma única organização administrativa, seja com referência
ao relacionamento entre múltiplas estruturas que fazem
parte de uma organização mais abrangente. Em particular,
há tempos foi esclarecida a conexão entre Administra-
ção Pública e a mudança das estruturas sociais, com a
conseqüente necessidade de que o desenvolvimento das
estruturas administrativas se adequasse a uma inteligente
distribuição de funções e de tarefas (BOBBIO, 2002).
É possível incluir na noção de descentralização uma
série de instituições, considerando-as como diferentes
manifestações de um fenômeno qualitativamente único
em sua essência. A descentralização política distingue-se
da administrativa, não apenas pelo tipo diferente de fun-
ções exercidas, mas também pelo “título” que caracteriza
o seu fundamento. A descentralização política expressa
uma idéia de direito autônomo, enquanto na descentrali-
zação administrativa específica temos um fenômeno de
derivação dos poderes administrativos que, por sua vez,
derivam do aparelho político-administrativo do Estado.
A descentralização política, porém, não coincide com o
federalismo. Um Estado federal é, certamente, politica-
mente descentralizado, mas temos Estados politicamente
descentralizados que não são federais. Somente quando a
descentralização assume os caracteres da descentralização
política podemos começar a falar de federalismo ou, em
nível menor, de uma real autonomia política das entidades
territoriais.
É afirmação constante e generalizada que existe uma
estreita conexão entre os conceitos de descentralização
e de democracia, também em relação ao fato de que a
luta pela descentralização consistiu, principalmente, na
luta pelas autonomias locais a fim de perseguir, além da
descentralização, objetivos de democratização. Alguns
viram também na descentralização o instrumento por meio
do qual podem manifestar-se inteiramente as forças da
Nação (do Estado-comunidade, conforme a terminologia
POLÍTICAS PÚBLICAS
mais recente) em contraposição às forças do Estado, que
é institucionalmente dominado pelo princípio da centra-
lização. A descentralização seria, portanto, o meio para
chegar, por intermédio de uma distribuição da soberania,
a uma real liberdade política (BOBBIO, 2002).
Soares (1998) define o sistema federal como uma
forma de organização do Estado nacional caracterizada
 22
pela dupla autonomia territorial do poder político: uma
central e outra descentralizada. Ambas, entretanto, têm
poderes únicos e concorrentes para governar sobre o
mesmo território e as mesmas pessoas.
Um Estado federado envolve necessariamente a des-
centralização do poder e possui as seguintes característi-
cas: repartição de competências entre os diversos níveis,
autonomia política, autonomia organizacional (auto-admi-
nistração) e autonomia financeira. Assim, caracteriza-se o
Estado federado pelo igual nível jurídico de convivência
entre o órgão central e os órgãos regionais.
Um dos desafios relacionados ao federalismo brasi-
leiro refere-se, conforme Anastasia (2004), às enormes
desigualdades de diferentes tipos que atingem os diversos
estados brasileiros, agravadas pela competição predatória
entre os estados-membros. A concessão de incentivos
financeiros e fiscais é muitas vezes utilizada como forma
de compensar desvantagens estruturais e geográficas de
algumas regiões em relação a outras do País.
Há, conforme Rezende (1997), uma grande dificuldade
em conciliar a descentralização fiscal com as desigualda-
des regionais no Brasil. Em um contexto como o brasileiro,
de acentuadas desigualdades na repartição espacial da
renda e da riqueza, o equilíbrio entre competências impo-
sitivas próprias e transferências compensatórias é muito
difícil de ser alcançado. Uma maior descentralização de
competências favorece estados e municípios de forte base
econômica ao mesmo tempo em que reduz o espaço para
ampliação das transferências da União em proveito das
unidades economicamente mais fracas da Federação.
Para Abrucio (1994), o resultado da estrutura estabe-
lecida com a redemocratização foi um federalismo no qual
não há pesos e contrapesos (checks and balances) para
equilibrar o poder dos chefes dos Executivos estaduais.
A fragmentação partidária no Congresso Nacional,
que, conforme Abrucio (1994), culmina em enorme di-
ficuldade para o presidente compor maiorias, aumenta o
poder dos governadores no plano nacional devido à força
do fator regional como organizador das demandas dos
parlamentares. Isso tornaria os governadores dos estados
os comandantes das bancadas estaduais na votação de
algumas questões, como a reforma tributária.
POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
Políticas públicas no Brasil antes da redemo-
cratização
Até o início dos anos 1980, as políticas públicas
promovidas pelo Estado brasileiro se caracterizavam, em
primeiro lugar, pela centralização decisória e financeira na
esfera federal. Caberia, então, aos estados e municípios,
quando envolvidos nas políticas, o papel de executores
das iniciativas formuladas centralmente e tendia-se a se
estabelecer uma articulação entre governos estaduais e
municipais e governo federal baseada na troca de favores
POLÍTICAS PÚBLICAS
de cunho clientelista.
As políticas públicas eram marcadas, em segundo lu-
gar, pela fragmentação institucional. Havia a sobreposição
de novas agências a agências preexistentes sem ocorrer a
coordenação da ação entre os diversos órgãos.
Em terceiro lugar, as políticas públicas sociais tinham
caráter setorial. Ao longo dos anos 1960, ocorreu a dis-
criminação das estruturas especializadas em cada área de
atuação governamental: educação, saúde, habitação etc.
A quarta característica das políticas públicas brasilei-
ras nesse período consistia na exclusão da sociedade civil
do processo de formulação das políticas, da implementa-
ção dos programas e do controle da ação governamental.
Nesse período, três mecanismos principais de articulação
entre Estado e sociedade definiam o padrão verificado no
Brasil: o clientelismo, o corporativismo e o insulamento
burocrático (FARAH, 2006).
Dessa forma, a implementação de programas e a
alocação de recursos eram influenciadas, ora pela troca de
favores, ora pela lógica corporativa. As políticas públicas
incorporavam, portanto, interesses da sociedade civil e
do mercado, mas tal incorporação era excludente e sele-
tiva, um padrão não democrático de articulação entre o
Estado e a sociedade. A opacidade e a impermeabilidade
das políticas nesse período, definidas em grande medida
pelo regime autoritário então vigente, introduziram no
sistema um crescente déficit de accountability e de res-
ponsabilidade pública, comprometendo também o alcance
da eqüidade.
Políticas públicas no Brasil após a redemocra-
tização
Já durante os anos 1980, o debate sobre políticas
públicas e o papel do Estado no Brasil teve como eixos a
democratização dos processos decisórios e a eqüidade dos
resultados das políticas públicas, sendo a democratização
vista como condição de eqüidade dos resultados.
Enfatizou-se naquele momento a descentralização e
a participação dos cidadãos na formulação e na imple-
mentação das políticas e para alcançar a universalização
dos direitos sociais. Nesse período, porém, em paralelo
à preocupação com a democratização nos processos e à
eqüidade dos resultados, foram introduzidas a preocupação
com eficiência, eqüidade e efetividade da ação estatal, já
que a crise fiscal se constituía em um limitante à capa-
cidade de resposta do Estado às demandas crescentes da
população.
Contrariamente às medidas neoliberais que já vi-
nham sendo adotadas na Inglaterra e Estados Unidos
ao longo da década de 1980, o Brasil aprovou em 1987,
com vigência a partir de 1988, a chamada “Constituição
Cidadã”. A Constituição Federal de 1988 possui caráter
extremamente descentralizador, o que delineou um novo
federalismo, e ampliou os benefícios sociais garantidos
pelo Estado, aumentando sobremaneira os encargos da
União.
Muito foi feito pela ampliação do conceito de cida-
dania e pela sua extensão ao campo dos direitos sociais.
A preocupação dos constituintes foi mais de assegurar
o acesso aos serviços públicos do que de viabilizar os
recursos financeiros necessários para a realização dessa
tarefa. A intenção foi criar um sistema de proteção social
amplo e destinado a reduzir as desigualdades econômicas
e sociais do País.
A Constituição de 1988 é redistributiva e inclusiva do
ponto de vista social, mas fortemente descentralizadora,
complexa e expansionista do ponto de vista das insti-
tuições fiscais. Emergem, conseqüentemente, questões
referentes à capacidade do Estado em transformar as

demandas sociais em políticas públicas efetivas e, ainda,
a problemas econômicos e fiscais.
No tocante à formulação e à implementação de
políticas públicas, a partir dos anos 1990, surgem novas
formas de articulação do Estado com a sociedade civil e
com o setor privado. Busca-se, então, substituir o modelo
de provisão estatal por um modelo em que o Estado deixa
de ser o provedor direto exclusivo e passa a ser coorde-
nador e fiscalizador de serviços que podem ser prestados
pela sociedade civil ou pelo mercado ou em parceria com
esses setores.
A descentralização, por sua vez, não significa apenas
transferir atribuições de forma a garantir eficiência, mas é
vista, sobretudo, como redistribuição de poder, favorecen-
do a democratização das relações entre Estado e sociedade,
bem como do acesso aos serviços.
A focalização das políticas sociais, por outro lado,
é incorporada pelo reconhecimento da necessidade de se
estabelecerem prioridades de ação em contexto de limites
de recursos e pelo entendimento de que é preciso atender
de forma dirigida a alguns segmentos da população, que
vivem situações de carência social extrema.
Assim, conforme Farah (2006), a agenda para a
atuação estatal no fim dos anos 1980 e nos anos 1990 é
marcada pelos seguintes elementos:
• as teses de descentralização e participação;
• a necessidade de estabelecimento de prioridades
de ação;
• a busca de novas formas de articulação com a
sociedade civil e com o mercado (envolvendo a
participação de ONGs, a comunidade organizada e
o setor privado na provisão de serviços públicos);
• a introdução de novas formas de gestão nas orga-
nizações estatais (dotando-as de maior agilidade,
eficiência e efetividade).
Características das políticas públicas no Brasil
Segundo Rua (1998), a análise das políticas públicas
no Brasil permite identificar a presença de importantes
regularidades. Um dos aspectos que primeiro chamam a
atenção nas políticas públicas brasileiras é a fragmenta-
ção. Percebe-se a existência de linhas rígidas – mas nem
sempre consensuais e respeitadas – de demarcação das
áreas de atuação de cada uma delas.
Como conseqüência, as políticas muito freqüente-
mente emperram devido à competição interburocrática; ou
são fragmentadas em áreas de controle de cada agência,
na busca de uma convivência pacífica; ou, finalmente,
estabelecem-se superposições que levam à baixa racio-
nalidade e ao desperdício de recursos.
Uma outra característica recorrente citada por Rua
(1998) é a descontinuidade administrativa. Como, em
regra, inexistem concepções consolidadas de missão ins-
titucional, as agências envolvidas nas políticas públicas
são forte e diretamente afetadas pelas preferências, con-
vicções, compromissos políticos e idiossincrasias pessoais
diversas dos seus escalões mais elevados. Esses cargos,
por sua vez, são em grande parte preenchidos conforme
critérios políticos, o que confere uma certa impermanência
aos seus ocupantes. Com isso, cada mudança dos titulares
dos cargos, como regra, provoca alterações nas políticas
em andamento.
23
Outro aspecto recorrente nas políticas públicas, es-
pecialmente nas políticas sociais, é o de que as decisões
e ações tendem a ser pensadas a partir da oferta e muito
raramente são efetivamente consideradas as demandas. To-
dos esses traços expressam, provavelmente, os padrões de
autoritarismo e centralização presentes na nossa formação
histórica, bem como nas heranças do passado autoritário
recente. Causas à parte, o fato é que disso resultam des-
compassos entre oferta e demanda de políticas, acarre-
tando desperdícios, lacunas no exercício da cidadania,
frustração social, perda de credibilidade governamental,
desconfiança e óbices à plena utilização do potencial de
participação dos atores sociais etc.
Uma quinta regularidade, conforme Rua (1998), é a
presença de uma clara clivagem entre formulação/decisão
e implementação, que expressa uma perspectiva linear,
vertical e planificadora da política pública. Essa clivagem
é observada, primeiro, pela presença de uma cultura que
enfatiza a formulação/decisão, tomando a implementação
como dada. Ou seja, a implementação é vista como um
conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das
quais as decisões já foram tomadas.
Outra recorrência observada é a hegemonia do eco-
nomicismo e a desarticulação entre política econômica
e política social. Como regra, as políticas econômicas
assumem a primazia em todo o planejamento governamen-
tal, cabendo às políticas sociais um papel absolutamente
secundário, subordinado e subsidiário.
Finalmente, Rua (1998) destaca que a maioria dos
programas existentes peca pela falta de focalização. Esse é
um tema bastante controvertido. Na forma defendida pelo
Consenso de Washington, a focalização e a seletividade
das políticas sociais ameaçam a idéia da universaliza-
ção, tão cara a certos setores políticos brasileiros, já que
corresponde ao estreitamente do grupo beneficiado pelas
políticas, restringindo-as progressivamente aos estratos
sociais mais excluídos, cabendo aos demais recorrer à
oferta de serviços pelo mercado. Na realidade, embora
tal estratégia seja potencialmente viável nas economias
desenvolvidas do pós-welfare state – no qual o bem-estar
é mais ou menos generalizado e identificam-se apenas
minorias excluídas –, no caso dos países em desenvol-
vimento, com suas imensas assimetrias sociais e uma
maciça maioria de excluídos, a focalização parece perder
totalmente o sentido.
Focalização e seletividade significariam, em socie-
dades como a nossa, que os direitos são universais, mas
os recursos são redistribuídos segundo as necessidades
sociais, setoriais, locais e regionais, que são, sempre,
extremamente diferenciadas.
Fundamentos atuais das políticas públicas no
Brasil
Atualmente, as políticas públicas brasileiras organi-
zam-se no Plano Plurianual, elaborado a cada quatro anos.
POLÍTICAS PÚBLICAS
Conforme o texto do projeto de lei do Plano Plurianual
(PPA) 2008-2011, o PPA “organiza a atuação governamen-
tal em programas orientados para o alcance dos objetivos
estratégicos definidos para o período do Plano”. É no
PPA, portanto, que o governo pode revisar os programas
existentes do Estado, reformulá-los, extingui-los ou criar
novos programas e projetos. Ou seja, o PPA é a ferramenta
 24
administrativa de que dispõe o governo para avaliar e
definir o direcionamento que se quer dar ao País durante
aquele mandato, com a clara definição dos objetivos es-
tratégicos que serão buscados e das questões que entrarão
na agenda como prioritárias.
No PPA 2008-2011, estão os seguintes objetivos como
orientações estratégicas do governo:
• promover a inclusão social e a redução das desi-
gualdades;
• promover o crescimento com sustentabilidade,
geração de empregos e distribuição de renda;
• propiciar o acesso da população brasileira à edu-
cação e ao conhecimento com eqüidade, qualidade
e valorização da diversidade;
• fortalecer a democracia, com igualdade de gêne-
ro, raça e etnia, e a cidadania com transparência,
diálogo social e garantia dos direitos humanos;
• implantar uma infra-estrutura eficiente e integra-
dora do território brasileiro;
• reduzir as desigualdades regionais a partir das
potencialidades locais do território nacional;
• fortalecer a inserção soberana internacional e a
integração sul-americana;
• elevar a competitividade sistêmica da economia,
com inovação tecnológica;
• promover um ambiente social pacífico e garantir
a integridade dos cidadãos;
• promover o acesso com qualidade a serviços e
benefícios sociais, sob a perspectiva da universa-
lidade e da eqüidade, assegurando-se seu caráter
democrático e descentralizado.
Os fundamentos que sustentam esse modelo são:
• integração entre planejamento, orçamento e gestão:
desenvolver planejamento, orçamento e gestão por
programas, de forma integrada, em todos os órgãos
da Administração Pública;
• transparência, participação e controle social: tornar
públicas as informações referentes à execução
dos programas de governo, possibilitando maior
e melhor controle quanto à aplicação dos recursos
públicos e aos resultados obtidos; e possibilitar
uma participação mais efetiva da sociedade no
processo alocativo;
• formação de parcerias: estimular a participação de
outras esferas de governo e da iniciativa privada
como fontes alternativas ao financiamento dos
programas;
• melhoria do gerenciamento: dotar os administra-
dores públicos de um sistema gerencial estruturado
e atualizado, visando a facilitar a tomada de deci-
sões, corrigir desvios e direcionar a aplicação de
recursos para o alcance dos resultados pretendidos;
e desenvolver a Administração Pública de forma
a melhor definir responsabilidades, difundir a
conscientização de custos, a melhoria contínua da
qualidade e, sobretudo, o comprometimento com
POLÍTICAS PÚBLICAS
resultados;
• avaliação: criar condições para a avaliação dos
programas e dos efeitos destes sobre a sociedade,
visando à melhoria da gestão e à compatibilização
da alocação de recursos orçamentários com a ca-
pacidade de execução e geração de resultados dos
programas.
Desse modo, o modelo de planejamento, orçamento
e gestão por programas instituído pelo Governo Federal
pressupõe orientar toda a ação do governo para a resolução
de problemas ou demandas da sociedade. Busca romper
com a visão departamentalizada das organizações do
setor público, centrada nos procedimentos burocráticos,
introduzindo nas organizações públicas uma preocupação
gerencial com a obtenção de resultados na sociedade.
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EXERCÍCIOS
1. (FGV/FNDE/2007) Assinale a alternativa que melhor
descreva o conceito de “política pública”.
a) Um programa de governo.
b) O Plano Plurianual do governo.
c) Um conjunto de decisões interativas de governo
com objetivos prefixados.
d) Um conjunto de marcos jurídicos.
e) Um projeto de lei.
2. (FGV/FNDE/2007) Analise as alternativas a seguir:
I. As políticas públicas são exclusividade da Adminis-
tração Pública e das agências reguladoras.
II. Políticas públicas distributivas são as que surgem
de demandas tópicas, específicas, restritas e de bens
divisíveis e de impacto localizado.
III. Políticas públicas regulatórias são as que apresen-
tam impactos específicos e individualizados, elevando
custos ou reduzindo a possibilidade de ação de agentes
privados, embora as decisões alocativas se baseiem
em leis e regulamentos que sejam estabelecidos em
termos gerais.
Assinale:
a) se somente as alternativas II e III estiverem cor-
retas.
b) se somente a alternativa II estiver correta.
c) se somente as alternativas I e II estiverem corretas.
d) se somente as alternativas I e III estiverem cor-
retas.
e) se somente a alternativa I estiver correta.
3. (Esaf/EPPGG/2002) O estudo das políticas públicas
mostra que é possível haver diferentes arenas decisórias,
caracterizando distintas modalidades de policies. Entre
os itens abaixo, assinale a única assertiva correta.
a) As políticas redistributivas acirram os conflitos,
caracterizando-se como jogos de soma zero, nos
quais o benefício de um grupo ou coletividade só
pode ocorrer a partir do prejuízo dos interesses do
grupo oposto.
25
b) O mais intenso nível de conflito de interesses ocor-
re nas arenas distributivas, já que, cada vez mais
os governos sofrem com a escassez de recursos.
c) As políticas redistributivas sempre contam com
elevado grau de legitimidade social, já que expres-
sam a disposição da classe política para superar as
desigualdades sociais.
d) As políticas regulatórias têm por finalidade asse-
gurar a proteção dos cidadãos contra o poder dos
monopólios privados.
e) As políticas distributivas são aquelas que mais
contribuem para o avanço da democracia, já que
permitem, aos representantes políticos, alianças,
composições e barganhas com elevado grau de
legitimidade e transparência.
4. (FCC/Gestor-BA/2004) O Programa “Bolsa Escola”
consiste em destinar – temporariamente – em dinhei-
ro, um salário mínimo mensal às famílias em situação
de carência material e precariedade social. Um dos
requisitos é que todos os filhos da família entre 7 e
14 anos estejam matriculados em escolas públicas.
Programa “Bolsa Escola” é uma ação governamental
de tipo
a) regulatória
b) auto-regulatória
c) libertária
d) distributiva
e) redistributiva
5. (Esaf/Ipea/Técnico/2004) O estudo das políticas pú-
blicas mostra que é possível haver diferentes arenas
decisórias, caracterizando distintas modalidades de
“políticas”. Entre os enunciados abaixo, versando
sobre este tema, assinale a única assertiva correta.
a) O mais intenso nível de conflito de interesses
ocorre nas arenas distributivas, porque a base de
arrecadação dos governos vem-se estreitando con-
sistentemente e os decisores enfrentam restrições
fiscais cada vez mais graves.
b) As políticas redistributivas acirram os conflitos,
caracterizando-se como jogos de soma-zero, nos
quais o benefício de um grupo ou coletividade
implica necessariamente o prejuízo dos interesses
do grupo oposto, pelo menos no curto prazo.
c) As políticas distributivas são aquelas que mais
contribuem para o avanço da democracia, pois
permitem aos representantes políticos alianças,
composições e barganhas com elevado grau de
legitimidade e transparência.
d) A finalidade das políticas regulatórias é estabelecer
o ordenamento da atividade econômica, de maneira
a assegurar a proteção dos cidadãos contra o poder
dos monopólios privados.
e) As políticas redistributivas sempre contam com
elevado grau de legitimidade social, já que expres-
sam a disposição da classe política para superar as
desigualdades sociais.
POLÍTICAS PÚBLICAS
6. (Esaf/APO/2002) Indique qual dos itens abaixo não
é considerado característico do processo de decisão
incremental em políticas públicas.
a) Busca de composição de interesses e utilização das
informações disponíveis, ainda que incompletas.
b) Mudanças graduais ao longo do tempo.
 26
c) Inexistência de análise exaustiva das possibilidades
de políticas existentes.
d) Pressão dos usuários, funcionários e beneficiários
de um programa ou política pública, visando a sua
continuação.
e) Possibilidade de reverter às condições anteriores a
implementação do programa ou política pública.
7. (Cespe/TEC em PP-SE/2001) Ambiente, saneamento
básico e vigilância sanitária são alguns dos assuntos
públicos que envolvem cidadãos e Estado. Contempo-
raneamente, é crescente a participação dos cidadãos,
com novas formas de articulação de interesses em
organizações não- governamentais (ONGs) e em
redes de consumidores ou usuários. Isso exige que
se repensem as relações de um indivíduo com outro,
de indivíduos com grupos e da sociedade com o
Estado. Em relação a esse assunto, assinale a opção
incorreta.
a) As burocracias insuladas as redes de especialistas
em políticas e o acesso restrito às informações
para a tomada de decisão são alguns dos fatores
que empurraram a sociedade a formar ONGs para
tratarem de questões específicas, como, por exem-
plo, meio ambiente e vigilância sanitária.
b) Os burocratas e os políticos têm interesses que rara-
mente são privilegiados nessas arenas de políticas
públicas, exatamente porque os grupos e as ONGs
têm uma atuação bastante organizada, conforman-
do as políticas públicas nesses campos.
c) A noção de que os caronas se beneficiam das polí-
ticas públicas que promovem o bem comum, como
a preservação da natureza para gerações futuras,
sem pagarem por isso, é racional para o indivíduo,
mas completamente irracional do ponto de vista da
coletividade.
d) É especificamente nos campos em que existem
relações indivíduos–Estado que as políticas públicas
podem ser mais bem monitoradas em sua imple-
mentação por meio da criação de mecanismos
públicos, não-estatais, de controle democrático e
de participação cidadã.
8. (Esaf/EPPG/2005) A criação de mecanismos de
participação social nas decisões relativas à formula-
ção e gestão de políticas públicas está presente no
texto original e nas emendas à Constituição de 1988.
As frases a seguir refletem essa orientação. Indique
a que está incorreta, conforme as opções abaixo.
a) A política agrícola será planejada e executada na
forma da lei, com a participação efetiva do setor de
produção, envolvendo produtores e trabalhadores
rurais, bem como dos setores de comercialização,
de armazenamento e de transportes.
b) A seguridade social compreende um conjunto inte-
POLÍTICAS PÚBLICAS
grado de ações de iniciativa os Poderes Públicos e
da sociedade. Compete ao Poder Público, com base
em certos objetivos, entre os quais obter o caráter
democrático e descentralizado da administração,
mediante gestão quadripartite, com participação
dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposen-
tados e do Governo nos órgãos colegiados.
c) As ações governamentais na área da assistência
social serão realizadas com recursos do orçamento
da seguridade social, além de outras fontes, e organi-
zadas com base em certas diretrizes, entre as quais a
participação da população, por meio de organizações
representativas, na formulação das políticas e no
controle das ações em todos os níveis.
d) O Estado promoverá programas de assistência
integral à saúde da criança e do adolescente, sendo
obrigatória a participação de representantes do
ministério público, dos órgãos locais de assistência
e de entidades não governamentais.
e) Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
devem instituir Fundos de Combate à Pobreza, de-
vendo os referidos Fundos ser geridos por entidades
que contem com a participação da sociedade civil.
9. (Esaf/EPPG/2002) A tomada de decisão em políticas
públicas pode ser considerada analiticamente dife-
rente da implementação. Porém a realidade empírica
mostra que decisão e implementação são entremeadas,
sendo a implementação a decisão em processo. Assim,
como regra as decisões políticas não são tomadas inte-
gralmente durante a formulação de qualquer política.
Muitas decisões ocorrem durante a implementação
por vários motivos, exceto:
a) por falta de informação e de conhecimento técnico
específico dos tomadores de decisão, que acreditam
que os implementadores estarão mais bem capaci-
tados a tomar certas decisões.
b) porque houve conflitos que não puderam ser
resolvidos durante a formulação, fazendo com
que a decisão se restringisse ao consenso mínimo
possível na ocasião.
c) porque no momento específico em que a política
foi formulada seria politicamente inconveniente
suscitar questões de alto potencial de conflito,
que poderiam fragilizar até mesmo as decisões
principais.
d) porque já se conhecem todos os impactos efetivos
das medidas tomadas e a racionalidade da classe
política mostra ser pouco recomendável assumir
o ônus de várias decisões de uma só vez.
e) porque os interesses envolvidos em uma dada polí-
tica eram poderosos o suficiente para inviabilizá-la
e para ameaçar os tomadores de decisão, caso im-
pusessem demasiadas renúncias a um só tempo.
10. (Esaf/EPPG/2000) Pode-se corretamente compreen-
der o insulamento burocrático como:
a) Uma relação entre a burocracia e a sociedade civil,
baseada na troca de dados e informações a fim
de aumentar a eficácia das ações o exercício da
accountability.
b) Uma interação dentro da burocracia, baseada na
hierarquia e na divisão de funções, com o objetivo
de superar a fragmentação das políticas públicas e
da ação do poder público.
c) Um tipo especial de burocracia, pouco acessível
às influências da sociedade civil, criada para atuar
eficientemente, sem o risco de ser contaminada
por grupos burocráticos antigos, porosos e menos
eficientes.

d) Uma relação entre várias burocracias, inclusive
entre as burocracias civis e militares, públicas e
privadas, centrada na busca de excelência e na
eficiência máxima.
e) Uma relação entre duas ou mais agências que têm
objetivos comuns, tais como redução de custos, oti-
mização ou adoção de programas governamentais.
11. (Esaf/CGU/AFC/2008) De acordo com a literatura em
políticas públicas, agenda governamental consiste em
um conjunto de temas que, em dado momento, são
alvo de séria atenção tanto por parte das autoridades
governamentais como de atores fora do governo mas
estreitamente associadas às autoridades. Sobre a for-
mação ou construção da agenda de políticas públicas,
pode-se afirmar que:
a) consiste em um processo de identificação e re-
conhecimento de problemas, o que a distingue
da formulação, que consiste na especificação das
alternativas de ação governamental.
b) consiste em uma lista de temas que são objeto das
preocupações de todos os agentes governamentais,
independentemente dos diferentes níveis e setores
de governo.
c) depende de uma diferenciação entre o que é uma
situação e o que é um problema, com base em va-
lores, na análise de dados empíricos, em pressões
políticas, em eventos críticos e até no fluxo da
política.
d) não envolve a exclusão de problemas, que é na-
turalmente causada pela mudança da realidade ou
do foco de atenção das autoridades, pela banali-
zação das situações ou pela dinâmica dos ciclos
sociais.
e) é determinada pelos meios mediante os quais as
autoridades tomam conhecimento das situações,
como, por exemplo, os indicadores, os eventos-fo-
co, críticas severas do Congresso ou da mídia.
12. (Esaf/CGU/AFC/2008) A implementação é o processo
mediante o qual decisões relativas a políticas públicas
tornam-se intervenção concreta na realidade. Para que
esse processo seja exitoso, algumas condições devem
ser observadas, independentemente do modelo de
implementação. Entre os enunciados abaixo, relativos
a tais condições de êxito da implementação, assinale
o único incorreto.
a) A legislação deve definir os objetivos da política de
modo claro e consistente e restringir a emergência
de outras políticas que tenham objetivos conflitan-
tes ou que concorram pelos mesmos recursos.
b) Os agentes responsáveis pelas instituições imple-
mentadoras devem dispor de capacidade gerencial
e de habilidades políticas e devem estar compro-
metidos com os objetivos da política.
c) O arranjo institucional da implementação deve
prever os mecanismos necessários de integração
hierárquica entre as agências envolvidas.
d) A política deve contar com o apoio de alguns
parlamentares e líderes do Executivo e não deve
sofrer restrições por parte do Judiciário.
e) A legislação deve estruturar o processo de imple-
mentação de maneira que tanto os agentes imple-
mentadores quanto os grupos-alvo entendam o seu
papel e possam ter o desempenho esperado.
27
13. (Esaf/CGU/AFC/2008) A despeito das inúmeras
e profundas mudanças pelas quais vem passando
o Estado brasileiro nas últimas décadas, algumas
características das políticas públicas permanecem.
Examine os enunciados abaixo e assinale o que não
é verdadeiro sobre as políticas públicas no Estado
brasileiro contemporâneo.
a) Nos anos recentes, observa-se a superação da frag-
mentação das políticas públicas, já que os atores
sociais e o terceiro setor vêm atuando no sentido
de cobrir as lacunas de articulação e cooperação
entre diferentes agências setoriais.
b) As políticas geralmente emperram devido à
competição interburocrática, que faz com que
sejam fragmentadas em áreas de controle de cada
agência, na busca de uma convivência pacífica;
ou que provoca superposições que levam à baixa
racionalidade e ao desperdício de recursos.
c) As políticas sofrem com a descontinuidade admi-
nistrativa, pois as mudanças de dirigentes provo-
cam alterações de rumo ou de prioridade, levando
ao redimensionamento, reorientação, substituição,
suspensão ou abandono de ações em andamento.
d) Existe uma forte clivagem entre formulação/deci-
são e implementação, que faz com que a percepção
da complexidade das políticas públicas se restrinja
ao ambiente/fase da formulação/decisão, enquanto
a implementação é vista como um conjunto de
tarefas de baixa complexidade, acerca das quais
as decisões importantes já foram tomadas.
e) Apesar dos esforços de descentralização políti-
ca, ainda é reduzida a autonomia das agências
implementadoras e, em termos gerais, é frágil a
capacidade de gestão de políticas públicas nos
níveis subnacionais de governo.
14. (Esaf/CGU/AFC/2008) Sobre os atores envolvidos
nas políticas públicas, assinale o único enunciado
incorreto.
a) Atores são exclusivamente aqueles que têm algum
tipo de interesse em jogo em uma política pública
e variam conforme a sua inserção institucional,
os seus recursos de poder e suas expectativas quan-
to aos efeitos das decisões sobre tais interesses.
b) Os atores visíveis definem a agenda de políticas
enquanto os atores invisíveis têm maior poder de
influência na escolha das alternativas de resolução
dos problemas.
c) São atores invisíveis aqueles que, embora atuem
fora do centro das atenções da sociedade, são do-
tados de elevado poder de influenciar as políticas
públicas devido à sua posição econômica, como
financistas, banqueiros, empreiteiros.
d) Também são atores invisíveis as comunidades de
especialistas que agem de forma relativamente
coordenada: acadêmicos, consultores, assessores
POLÍTICAS PÚBLICAS
e funcionários legislativos, burocratas de carreira
e analistas ligados a grupos de interesses.
e) Os empresários políticos são atores de origem di-
versa, dispostos a investir recursos para promover
políticas que possam lhes favorecer, por exemplo:
políticos eleitos ou sem mandato, burocratas de
carreira, lobistas, jornalistas, acadêmicos.
 28
15. (Esaf/CGU/Prev. corrupção/2008) Qual dos fatores re- GABARITO
lativos à implementação, listados a seguir, é específico
do modelo top-down? 1. c
a) Regras para tomada de decisões. 2. a
b) Recursos financeiros. 3. a
c) Critérios para resolução de conflitos. 4. e
d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de 5. b
demandas e apoios. 6. e
e) Cadeia de comando hierárquico. 7. b
8. d
16. (Esaf/CGU/Prev. corrupção/2008) Entre as estraté- 9. d
gias e instrumentos do monitoramento e avaliação 10. b
de políticas públicas, encontram-se todas as listadas 11. c
abaixo, exceto: 12. a
a) uso mais intensivo de métodos e técnicas quanti- 13. a
tativos, especialmente estatísticas analíticas. 14. c
b) prioridade e legitimidade crescentes da avalia- 15. e
çãointerna. 16. a
c) incorporação de questões éticas na realização das 17. d
avaliações.
d) uso da avaliação como instrumento para fortalecer
a participação e empoderar os interessados na
política ou programa avaliado.
e) desenvolvimento de avaliações baseadas na teoria.

17. (Esaf/CGU/Prev. corrupção/2008) Uma importante

dimensão da gestão pública é o monitoramento e
a avaliação das políticas públicas, que também são
considerados uma fase do ciclo das políticas e um
instrumento de especial relevância para a gestão
orientada para resultados. Apesar da sua reconhe-
cida importância, o monitoramento e a avaliação
de políticas públicas enfrentam grandes desafios de
institucionalização, além de alguns consideráveis
problemas metodológicos. Examine os enunciados
abaixo sobre esse tema e assinale a resposta correta.
1 – Dada a multiplicidade de atores envolvidos no
monitoramento e avaliação de políticas públicas,
com posições e interesses distintos, no Brasil o fluxo
das informações passou a ser guiado pela definição
das necessidades de informação por parte desses
diferentes interessados.
2 – No Brasil a construção do desenho da avaliação,
como regra, passou a incorporar as perspectivas de
todos os grupos com interesse direto no projeto, devi-
do ao risco dos resultados não obterem legitimidade
ou relevância para os agentes envolvidos.
3 – No Brasil, na maioria das organizações públicas
a coleta, processamento, análise e, especialmente
a difusão das informações aos diversos atores envol-
vidos têm se tornado generalizadas, sendo cada vez
mais reconhecidas como tarefas essenciais à gestão
orientada para resultados.
4 – Devido à multicausalidade dos fenômenos
a identificação dos fatores que levaram a certos resul-
tados exige métodos quase experimentais que têm se
tornado cada vez mais utilizados no monitoramento
POLÍTICAS PÚBLICAS

e avaliação de políticas públicas no Brasil.

a) Todos os enunciados estão corretos.

b) Somente o enunciado de número 2 está incorreto.
c) Somente o enunciado de número 1 está incorreto.
d) Todos os enunciados estão incorretos.
e) Somente os enunciados 3 e 4 estão incorretos.

GESTÃO GOVERNAMENTAL
SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO
GOVERNO FEDERAL
CONCEITOS BÁSICOS DO SISTEMA DE PLANEJAMENTO,
ORÇAMENTO E FINANCEIRO
• Processo ou ciclo orçamentário brasileiro:
atividade contínua e simultânea de elaboração,
aprovação, execução, controle e avaliação da
ação da Administração Pública Federal – APF nos
seus aspectos físico e financeiro, com base em três
instrumentos interligados:
- Plano Plurianual Anual – PPA, que estabele-
ce uma visão programática de base estratégica
de médio prazo, definindo objetivos e metas
para o período, cujo horizonte é de 4 anos,
pré-condicionando a ação anual de curto prazo
conseqüente;
- Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, que
dimensiona as ações referentes aos programas
do PPA, propondo metas físicas e financeiras
em horizonte anual; e
- Lei Orçamentária Anual – LOA, que provê os
recursos necessários para cada ação constante da
LDO no horizonte anual.
• Este processo ocorre de forma abrangente, sis-
temática e continuada de planejamento da ação
governamental, conforme disposto no art. 1741.
da CF/1988. O processo ou ciclo orçamentá-
rio desenvolve-se em um período maior que o
exercício financeiro anual2 (1º de janeiro e 31 de
dezembro de cada ano), no qual se promove a
execução orçamentária, permitindo que programas
que se estendam além de um ano sejam tratados de
forma similar em mais de um exercício. Este ciclo
envolve:
- elaboração e/ou reelaboração das três peças
referidas pelo Poder Executivo (incluindo as
demandas do Poder Judiciário);
- proposição ao Poder Legislativo, que as dis-
cute e as aprova, inclusive com possibilidades
de emendas e substitutivos;
- execução pelo Poder Executivo e pelo Poder
Judiciário, concomitantemente com o seu
acompanhamento pelo Poder Legislativo; e,
por fim,
- controle e avaliação do orçamento pelo Poder
Legislativo, que autorizou a realização dos
programas e ações.
Embora se verifique a necessidade de integração entre
as três peças, a Lei Complementar 101/2001 – Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal – LRF estabeleceu a obrigatoriedade
1 CF 1988 – “...Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade eco-
nômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo
e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para
o setor privado.”
2 O art. 34 da Lei nº 4.320/1964 determina que o exercício financeiro coincidirá
com o ano civil.
29
Alessandro Fontenelle
da articulação política e técnica destes três documentos,
determinando a compatibilidade ou adequação no conjunto
formado pelo PPA, LDO e LOA, como segue:
• Art. 5º – Reitera a necessária compatibilidade entre
o PPA, a LDO e a LOA;
• Art.16 – Determina que o aumento de despesas
para a criação, expansão ou aperfeiçoamento de
ação governamental deverão ser compatíveis com
o PPA e a LDO, além de adequadas à LOA e à sua
programação financeira; e
• Art.15 e 16 – Cabe ao ordenador de despesa decla-
rar esta compatibilidade e adequação, sem o que
serão consideradas não autorizadas, irregulares e
lesivas ao patrimônio público.
AS PEÇAS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
Do que Esse Texto Tratará, Resumidamente:
• Plano Plurianual (PPA) – Lei de periodicidade
quadrienal, de hierarquia especial e sujeita a prazos
e ritos peculiares de tramitação, instituída pela
Constituição Federal de 1988, como instrumento
normatizador do planejamento de médio prazo e
de definição das macro-orientações do Governo
Federal para a ação nacional em cada período de
quatro anos, sendo estas determinantes (manda-
tórias) para o setor público e indicativas para o
setor privado (art. 174 da Constituição). Conso-
ante estabelece o art. 165, § 1º da Constituição,
“a lei que instituir o PPA estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada”. Deve ter
como conteúdo as diretrizes, objetivos e metas
territoriais descentralizadas para fundamentar os
programas e suas respectivas despesas de capital e
outras decorrentes, bem como indicar os programas
de duração continuada que se estenderão por mais
de um exercício. Com vigência de 4 anos, com
início no 2º ano do mandato presidencial e término
no 1º ano do mandato subseqüente.
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – A Lei
de Diretrizes Orçamentárias é de peridiocidade
anual, de hierarquia especial e sujeita a prazos
e ritos peculiares de tramitação, destinada a pa-
rametrizar a forma e o conteúdo com que a lei
orçamentária de cada exercício deve se apresentar
e a indicar as prioridades a serem observadas em
sua elaboração. Deve conter as metas e priori-
GESTÃO GOVERNAMENTAL
dades a serem contempladas pelo Orçamento,
as orientações para a elaboração do orçamento,
as alterações na legislação tributária que entrarão
em vigor no ano seguinte e a política de aplicação
das agências financeiras de fomento.
• Lei Orçamentária Anual (LOA) – Lei de Natu-
reza Especial, em razão do seu objeto e da forma
peculiar de tramitação que lhe é definida pela
 30
Constituição, por meio da qual são previstas as
receitas, autorizadas as despesas públicas, explici-
tados a política econômica financeira e o programa
de trabalho do Governo e definidos os mecanismos
de flexibilidade que a Administração fica autori-
zada a utilizar. A LOA deriva de projeto (PLO)
formalmente remetido à deliberação do Legislativo
pela Chefia do Poder Executivo, apreciado pelo
Parlamento segundo a sistemática definida pela
Lei Maior, possuindo a estrutura e nível de deta-
Exercícios Anuais
0 1º ano 2º ano 3º ano 4º ano
PPA 0 PPA 1
LDO 0.3 LDO 0.4 LDO 1.1 LDO 1.2 LDO 1.3
LOA 0.3 LOA 0.4 LOA 1.1 LOA 1.2 LOA 1.3
– Prazos para as peças componentes do Processo Orçamentário (segundo o art. 35, § 2º, do ADCT – Ato das Dis-
posições Constitucionais Transitórias):
Projeto Prazo de envio (até)
4 meses antes do encerramento do 1º exercício financeiro. Deve ser
PPA
encaminhado até 31/08.
8,5 meses (oito meses e meio) antes do encerramento do exercício fi-
LDO
nanceiro. Deve ser encaminhado até 15/04.
4 meses antes do encerramento do exercício financeiro. Deve ser en-
LOA
caminhado até 31/08.
O Plano Plurianual – PPA
• Conceito: instrumento de base para o planejamento
governamental, previsto na CF 1988, nos Art. 165,
§ 1º3 e no Art. 167, § 1º4. O PPA procura integrar,
no horizonte do médio prazo, as questões ineren-
tes à visão indicativa de planejamento estratégico
(duração de 8 anos), com os aspectos normativos
do planejamento operacional (duração de um ano,
coincidente com o exercício fiscal).
• Competência jurídica: é o Executivo (Presidente
da República) que detém competência privativa
para remeter o Projeto de Lei do PPA ao Congresso
Nacional. Uma vez enviado ao Parlamento, irá para
a Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fisca-
lização, onde poderá sofrer emendas. Finalmente,
após o parecer final da citada comissão, o Projeto
de Lei do PPA será apreciado pelo Congresso
Nacional na forma do Regimento Comum.
• O que deve conter: A lei ordinária que institui
o PPA estabelecerá, por regiões, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública para
as despesas de capital e outras delas decorrentes
previstas, bem como aquelas relativas aos progra-
mas de duração continuada, que se estendam por
GESTÃO GOVERNAMENTAL
mais de um exercício financeiro anual. Nenhum in-
vestimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão
3
CF 1988 – “... Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual;...”
4
CF 1988 – “...Art. 167...§ 1º – Nenhum investimento cuja execução ultrapasse
um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsa-
bilidade.”
lhamento definido pela LDO do exercício. É a peça
que autoriza os Poderes Executivo e Judiciário a
realizar suas ações no exercício, considerando três
sub-orçamentos: Orçamento Fiscal, Orçamento
de Seguridade Social e Orçamento de Investi-
mento das Empresas Estatais.
Assim, Um único PPA condicionará 4 (quatro) LDO
sucessivas, que por sua vez, orientarão 4 (quatro) LOA,
respectivamente, como segue:
5º ano 6º ano 7º ano 8º ano 9º ano
PPA 2 PPA 3
LDO 1.4 LDO 2.1 LDO 2.2 LDO 2.3 LDO 2.4
LOA 1.4 LOA 2.1 LOA 2.2 LOA 2.3 LOA 2.4
Prazo de devolução(até)
Encerramento da sessão legislativa. Deve ser devol-
vido até 22/12.
Encerramento do primeiro período da sessão legisla-
tiva. Deve ser devolvido até 17/07.
Encerramento da sessão legislativa. Deve ser devol-
vido até 22/12.
no PPA, ou em lei que autorize a inclusão, sob pena
de crime de responsabilidade.
• Prazos de vigência e possibilidade de revisão: O
PPA tem vigência do segundo exercício financeiro
do mandato presidencial até o final do primeiro
exercício financeiro do mandato presidencial sub-
seqüente, devendo ser encaminhado ao Poder Le-
gislativo até quatro meses antes do término do pri-
meiro exercício financeiro do mandato subseqüente
e devolvido ao Poder Executivo para sanção até o
encerramento da sessão legislativa. Há previsão de
edição de lei complementar que disponha sobre a
vigência, os prazos, a elaboração e a organização
do PPA; no entanto, essa lei complementar ainda
não foi promulgada, ainda mantendo-se em vigor
as regras estatuídas no art. 35, § 2º, Inciso I do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
O PPA não é imutável no seu período de vigência,
podendo ser revisto por lei específica, com a mes-
ma tramitação anteriormente descrita.
Elaboração Do PPA: Conceitos Básicos
Objetivo
O objetivo básico do PPA é construir uma ponte entre
a estratégia, que deriva do processo político e do seu ajuste
às condições macroeconômicas e sociais, e a operação, que
implica a ação física e financeira propriamente, como pode
ser apreciado na Figura a seguir. O processo de elaboração
tem como função primordial organizar as ações de governo
em programas, voltados para a oferta de bens e serviços
que atendam as demandas da sociedade.

Figura: Processo esquemático de elaboração do
PPA
Orientação Estratégica de Governos
O PPA parte de uma base de pensamento político/
estratégico, denominada de Orientação Estratégica de
Governo, resultante da visão político/partidária sufragada
na eleição majoritária, sendo, basicamente, o programa do
governo vigente. A Orientação Estratégica de Governo
não se confunde com o Estado, sendo mais um conjunto
de diretrizes que conformam a visão de governo, normal-
mente associada ao longo prazo.
Base Estratégica
Resultado da Orientação Estratégica de Governo, que
inclui a orientação setorial, consubstanciada nas Orienta-
ções Estratégicas dos Ministérios, confrontada e analisada
com a situação atual do País, no cenário macroeconômico
e social geral, o que permite a definição de objetivos
setoriais baseados nas tendências setoriais observadas,
seja em termos de problemas a solucionar, seja de opor-
tunidades a explorar. Assim, a base estratégica conforma
as perspectivas de longo prazo para a ação federal, dire-
cionando os esforços do governo para atender a estratégia
de desenvolvimento ou política de governo, momento em
que são elaborados os programas necessários.
Programas
Os programas são os instrumentos de organização
geral e setorial da ação governamental, destinando-se a
enfrentar um problema detectado na avaliação da situação
atual ou a promover o desenvolvimento de uma oportuni-
dade que vai conduzir a uma melhoria futura da sociedade,
permitindo que se consubstanciem ações operacionais es-
pecíficas para atendimento dessas questões. Os programas
explicitam a forma como ocorrerá, na prática, a estratégia
de desenvolvimento ou de política de governo, definindo
metas, prioridades e resultados esperados para cada um
deles. A alocação dos recursos orçamentários e financeiros
é orientada por programas, nos sucessivos orçamentos
anuais, e explicita a distribuição regional das metas, prio-
ridades e recursos, neste caso, para propiciar a integração
territorial das ações desenvolvidas pela União, Distrito
Federal, Estados e Municípios. Esta visão é derivada da
Lei 4.320/1964, que disciplina a elaboração, a proposição
e a operação da peça orçamentária. No Inciso IV do Art. 22
desta lei5, exige-se a especificação dos programas espe-
5
Lei 4.320/1964 – “...Art. 22 A proposta orçamentária que o Poder
Executivo encaminhará ao Poder Legislativo nos prazos estabe-
lecidos nas Constituições e nas Leis Orgânicas dos Municípios,
compor-se-á:...IV – Especificação dos programas especiais de trabalho
custeados por dotações globais, em termos de metas visadas, decom-
postas em estimativa do custo das obras a realizar e dos serviços a
prestar, acompanhadas de justificação econômica, financeira, social
e administrativa....
31
ciais de trabalho custeados por dotações globais, isto é,
pelas receitas da União. Em termos plurianuais, o Art.256
da mesma lei define a necessidade de existirem programas
correlacionados a metas, que são definidas como a reali-
zação de obras e de prestação de serviços.
Posteriormente, quando do resgate da filosofia de
orçamento-programa no lançamento do PPA, o Decreto
2.829/1998 estabeleceu as primeiras normas para a sua
elaboração e execução, bem como dos Orçamentos da
União. O Art. 2º do Decreto 2.829/1998 determina o que
cada programa deverá conter o seguinte:
Objetivo
Órgão responsável
Valor global
Prazo de conclusão
Fonte de financiamento
Indicador de resultado
Metas
Ações extra-orçamentárias
Regionalização
Cada programa do PPA, visa à solução de um proble-
ma específico ou ao atendimento de uma demanda da So-
ciedade; seus objetivos, portanto, devem ser enunciados de
modo conciso, evitando idéias mais genéricas, e indicando
o que se pretende de forma clara, categórica e determinante
com aquela ação, de forma a permitir mensuração dos
resultados sobre o público-alvo, por meio de indicadores
econômicos e sociais pré-estabelecidos. Posteriormente,
deve-se reunir o conjunto das ações que contribuem para
a consecução de ações de base:
• Orçamentária, que são os projetos, atividades e
operações especiais dos Orçamentos Fiscal, da Se-
guridade Social e de Investimentos das Estatais;
• Não-orçamentária, que configuram os financia-
mentos por entidades oficiais de crédito, a renúncia
fiscal, os fundos constitucionais, fundos adminis-
trados pela União, os dispêndios das estatais e as
normas de parcerias com os Estados, os Municípios
e o setor privado.
Os indicadores podem ser compreendidos como
instrumentos que permitem identificar e medir aspectos
relacionados a um determinado conceito, fenômeno,
problema ou resultado de uma intervenção na realidade.
A principal finalidade de um indicador é traduzir de forma
mensurável determinado aspecto de uma realidade dada
(situação social) ou construída (ação de governo), de ma-
neira a tornar operacional a sua observação e avaliação.
Do ponto de vista da produção de bens e serviços públicos
ou privados e dos resultados produzidos, destacam-se
duas principais tipologias de mensuração de aspectos
fundamentais da gestão:
• pela atuação na geração de produtos;
• pelas dimensões de desempenho.
A primeira tipologia se refere aos instrumentos de
GESTÃO GOVERNAMENTAL
mensuração das principais variáveis associada ao cum-
primento de metas e objetivos, relacionando os insumos
usados e os custos incorridos em sua utilização em proces-
6
Lei 4.320/1964 – “...Art. 25. Os programas constantes do Quadro
de Recursos e de Aplicação de Capital sempre que possível serão
correlacionados a metas objetivas em termos de realização de obras
e de prestação de serviços. Parágrafo único. Consideram-se metas
os resultados que se pretendem obter com a realização de cada pro-
grama.”
 32
sos destinados a ofertar bens ou serviços (produtos) des-
tinados à obtenção de resultados junto a um determinado
público-alvo. Cada um dos aspectos do processo produtivo
apresentados acima dá origem a indicadores capazes de
caracterizar o aspecto, como segue:
• Indicadores de Insumos: referem-se aos recur-
sos materiais, financeiros e humanos utilizados,
geralmente expressos no número de profissionais
envolvidos, quantidade de horas necessárias para
o desenvolvimento de um projeto ou custo de
aquisição de insumos. São indicadores úteis para
dimensionar os recursos necessários para a produ-
ção, mas não são capazes de indicar o cumprimento
de objetivos finais.
• Indicadores de Processos: quantificam o desem-
penho de atividades relacionadas à forma de produ-
ção de bens e serviços, tais como procedimentos de
aquisições (dias de prazo para contratação de bens
ou serviços) ou realização de atividades (prazo
médio para concessão de licenças ambientais).
• Indicadores de Produtos: demonstram quan-
titativamente os bens e serviços produzidos por
um programa, que são resultados da combinação
um conjunto de insumos mediante determinado
processo. No plano plurianual são sempre repre-
sentados pela realização das metas físicas de ações,
que resultam em produtos específicos, por exem-
plo, “cidadão vacinado”, no caso de uma ação em
programas destinados à erradicação de doenças.
• Indicadores de Resultado: estão relacionados
aos objetivos que determinado programa visa a
cumprir. Também são denominados indicadores de
impacto e se relacionam à efetividade do programa,
conforme será mostrado na seção seguinte. São
indicadores que informam quanto às conseqüências
da realização de um programa.
A segunda tipologia de indicadores é intrinsecamente
relacionada à primeira. A primeira, porém, se destina
principalmente aos objetivos de prestação de contas e
controle gerencial, enquanto a última é mais voltada à
avaliação e à tomada de decisões, situação que se deve
à possibilidade de se estabelecer parâmetros relativos ao
mérito da intervenção realizada pelo programa.
No caso da Administração Pública, o desempenho
se refere à realização de compromissos assumidos, ao
cumprimento daquilo a que estava obrigado pelas compe-
tências inerentes à função ou cargo, ou ainda pela respon-
sabilidade atribuída circunstancial ou permanentemente
a uma função dirigente ou a um órgão. Para se realizar
uma avaliação de desempenho de programa, é necessário
explicitar e precisar a que se refere à avaliação, quais
dimensões do desempenho interessam, a partir da análise
dos seguintes aspectos de:
• Efetividade, que é a medida do grau de atendimen-
to dos objetivos que orientaram a constituição de
GESTÃO GOVERNAMENTAL
um determinado Programa, tendo como referência
os seus impactos na sociedade. Essa categoria de
indicadores é fundamental para a mensuração do
resultado de um programa destinado a solucionar
um problema ou uma demanda social, sendo o
indicador de programa por excelência. Contudo,
existem grandes dificuldades em sua construção,
por exemplo:
– dificuldade na definição e operacionalização do
que se espera como resultado final quando for
o caso de estabelecer melhorias na “qualidade
de vida” ou incrementar a “segurança da popu-
lação”, que são conceitos multidimensionais,
envolvendo mais de uma variável sujeita, ainda,
à avaliação qualitativa de difícil escalonamento
comparativo;
– dificuldade em isolar os fatores externos ao pro-
grama que possam contribuir para o seu resultado
final;
– prazos de transformação das condições iniciais
enfrentadas pelo programa podem extrapolar o
período de vigência do PPA; e
– a apuração do indicador pode implicar em custos
proibitivos, pela necessidade de realização de
avaliações ou pesquisas custosas e/ou demoradas
para sua obtenção.
• Eficácia, sendo a medida do grau de atendimento
das metas fixadas para um determinado projeto,
atividade ou programa em relação ao previsto.
O percentual de execução física e o percentual de
execução financeira se constituem em exemplos
de indicadores de eficácia da ação.
• Eficiência, sendo a medida da relação entre os re-
cursos efetivamente utilizados para a realização de
uma meta para um projeto, atividade ou programa
frente a padrões estabelecidos.
• Economicidade ou economia, tendo a ver com
a minimização dos custos de aquisição dos recur-
sos utilizados na consecução de uma ação, sem
comprometimento da qualidade desejada, sendo
de grande importância para o gerenciamento de
programas. No PPA, geralmente não são expli-
citados na forma de indicadores de programa e
são freqüentes na elaboração e acompanhamento
de planos gerenciais, relacionando variáveis de
custo de aquisição de insumos para a realização
de determinado produto.
Cada indicador no PPA deve possuir os atributos
especificados a seguir:
• Denominação, que será a forma pela qual o indi-
cador será apresentado à sociedade.
• Unidade de medida, configura o padrão esco-
lhido para mensuração da relação adotada como
indicador. Por exemplo, para o indicador “taxa de
analfabetismo” a unidade de medida seria “porcen-
tagem”, e para o indicador “taxa de mortalidade
infantil” a unidade de medida seria “1/1000” (1
óbito para cada 1000 nascimentos).
• Índice de referência, que vai expressar a situação
mais recente do problema e sua respectiva data de
apuração, permitindo a aferição de um indicador
em um dado momento, mensurado com a unidade
de medida escolhida.
• Índices esperados ao longo do PPA, conforma a
trajetória situacional que se deseja atingir com a
execução do programa, expresso pelo indicador,
ao longo de cada ano do período de vigência do
PPA.
• Índice ao final do programa, aplicável somente
para programas temporários, indica o resultado que
se deseja atingir com a conclusão da execução do
programa.

• Fonte, determina o órgão responsável pelo registro
ou produção das informações necessárias para
a apuração do indicador e divulgação periódica
dos índices que, eventualmente, o componham.
A maior parte das informações utilizadas na
construção dos indicadores poderá ser produzida
pelos próprios órgãos executores dos programas
ou outros integrantes da estrutura do Ministério
responsável, que deverão manter sistemas de coleta
e tratamento de informações com esta finalidade.
Todavia, em muitos casos, as informações serão
buscadas junto a outras fontes que podem ser
instituições oficiais ou mesmo privadas, quando
de reconhecida credibilidade: IBGE, FIPE, FGV,
Banco Central, DIEESE, ANBID, entre outras.
• Periodicidade, indicando a freqüência com a qual
o indicador é apurado.
• Base geográfica, que determina o menor nível de
agregação geográfica para a apuração do índice,
podendo ser municipal, estadual, regional ou na-
cional.
• Fórmula de cálculo, que demonstra, de forma
sucinta e por meio de expressões matemáticas,
o algoritmo que permite calcular o valor do indi-
cador.
Aprovação Legislativa do PPA
Os projetos de lei relativos ao PPA, LDO, LOA e
aos Créditos Adicionais são apreciados pelas duas Casas
do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
Por outro lado, o processo de apreciação, apresentação
de emendas, formulação de relatórios e substitutivo e
encaminhamento para posterior votação ocorre no âmbito
da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização (CMO), nos termos do artigo 166 da Cons-
tituição Federal:
“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano
plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao or-
çamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Na-
cional, na forma do regimento comum.
§1º Caberá a uma comissão mista permanente
de Senadores e Deputados:
I – examinar e emitir parecer sobre os projetos re-
feridos neste artigo e sobre as contas apresenta-
das anualmente pelo Presidente da República;
II – examinar e emitir parecer sobre os planos
e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituição e exercer o acom-
panhamento e a fiscalização orçamentária, sem
prejuízo da atuação das demais comissões do
Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58.
§2º As emendas serão apresentadas na comissão
mista, que sobre elas emitirá parecer, e aprecia-
das, na forma regimental, pelo plenário das duas
Casas do Congresso Nacional.
§3º As emendas ao projeto de lei do orçamento
anual ou aos projetos que o modifiquem somente
podem ser aprovadas caso:
33
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e
com a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos
apenas os provenientes de anulação de despesa,
excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para
Estados, Municípios e o Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de
lei.
§4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes or-
çamentárias não poderão ser aprovadas quando
incompatíveis com o plano plurianual.
§5º O Presidente da República poderá enviar
mensagem ao Congresso Nacional para propor
modificação nos projetos a que se refere este arti-
go enquanto não iniciada a votação, na comissão
mista, da parte cuja alteração é proposta.
§6º Os projetos de lei do plano plurianual, das
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual
serão enviados pelo Presidente da República ao
Congresso Nacional, nos termos da lei comple-
mentar a que se refere o art. 165, § 9 o .
§7º Aplicam-se aos projetos mencionados neste
artigo, no que não contrariar o disposto nesta
Seção, as demais normas relativas ao processo
legislativo.
§ 8° Os recursos que, em decorrência de veto,
emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentá-
ria anual, ficarem sem despesas correspondentes
poderão ser utilizados, conforme o caso, me-
diante créditos especiais ou suplementares, com
prévia e específica autorização legislativa.”
As atividades relacionadas à aprovação legislativa do
PPA podem ser agrupadas da seguinte maneira:
• Iniciativa: vinculada ao Chefe do Poder Execu-
tivo e a um prazo legal determinado no exercício
anual.
• Discussão: ação interna ao Poder Legislativo, con-
figura a fase dos trabalhos consagrada aos debates
legislativos, considerando a forma e o mérito do
PL. É subdividida nas etapas de emendas, voto
do relator, redação final, que se dará no âmbito
da CMO, e votação em plenário do Congresso
Nacional, sob regimento comum (deliberação
conjunta). Na fase que antecede o voto do relator,
o Poder Executivo poderá encaminhar mensagem
retificadora da proposta ao congresso nacional,
propondo modificações nos projetos referentes ao
PL de PPA, enquanto não iniciada a votação, na
comissão mista, da parte cuja alteração é propos-
GESTÃO GOVERNAMENTAL
ta.
• Sanção: fase em que o PL aprovado volta para o
Poder Executivo, em que o seu titular deve aquies-
cer ou não, configurando veto parcial ou total,
dentro de 15 dias úteis contados do recebimento
do projeto, comunicando ao poder Legislativo
os motivos do veto, quando volta para o Poder
Legislativo para ser deliberado em definitivo.
 34
• Promulgação: nesta fase, o PL é transformado em
lei, quando aprovado pelo Legislativo, e sanciona-
do expressa ou tacitamente pelo Executivo.
• Publicação: sendo o ato final pelo qual é dado ao
público conhecer o novo PPA ou o PPA alterado,
que entra em vigor no início do exercício a que se
refere. Ao contrário da promulgação, que revela
apenas a existência de uma lei, a publicação impõe
a sua obrigatoriedade.
Implantação do PPA
A implantação do PPA ocorre após a sua publicação
pelo Chefe do Executivo. As diretrizes para implantação
do PPA são estabelecidas em Decretos e Portarias do
órgão central do Sistema de Planejamento e de Orça-
mento Federal, que é o Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão – MPOG, conforme determinou a
Lei nº 10.180/2001.
O PPA, após sua publicação, é implantado em um
sistema informatizado abrangente denominado SIG-
PLAN – Sistema de Informações Gerenciais e de Pla-
nejamento do Plano Plurianual, cujo esquema básico
se encontra na Figura a seguir, que é o instrumento de
coleta, consolidação e acompanhamento das informações
que compõem o PPA – Plano Plurianual e dos respecti-
vos programas e ações no âmbito do Governo Federal.
Entre as características mais importantes do SIGPLAN
destacam-se:
• Acompanhamento da execução física em "tem-
po real", com a APF podendo realizar um efetivo
gerenciamento das ações governamentais, em par-
ticular no que diz respeito ao desempenho físico;
• Gestão de Restrições, que possibilita ao gerente
a antecipação e sistematização das restrições,
o que facilita a mobilização e a busca de soluções
por parte do governo e seus parceiros, permitindo
o compartilhamento na solução das restrições.
Entende-se por restrição todo o problema que possa
impedir ou prejudicar a execução de uma ou mais
ações do programa, cuja solução depende de um
ou mais atores;
• Integração de informações: a base de dados do
SIGPLAN contém informações sobre a execução
das ações, seu gerenciamento e monitoramento,
e informações orçamentárias e financeiras sobre
cada programa, sendo composta de dados pro-
venientes de diversas fontes, das quais se desta-
cam:
– Dados de programas e ações da base de dados
do Plano Plurianual – PPA;
– Dados gerenciais fornecidos pelos gerentes de
programas;
– Dados físicos, situação atual e restrições e pro-
GESTÃO GOVERNAMENTAL
vidências, fornecidos pelos coordenadores de
ação;
– Dados do Sistema Integrado de Dados Orçamen-
tários – SIDOR;
– Dados do Sistema Integrado de Administração
Financeira – SIAFI; e
– Dados do Sistema de Informação das Esta-
tais – SIEST.
Figura: Sistema de Informações Gerenciais e de
Planejamento do PPA
Monitoramento do PPA
No mesmo Decreto 2.829/1998, no Art. 4º, Pará-
grafo Único, demanda-se a designação, pelo Ministro
de Estado ou titular de órgão vinculado à Presidência da
República, de profissional capacitado para atuar como
Gerente do Programa, configurando o nível de gerência
propriamente dita do PPA. Posteriormente, no Art. 4º do
Decreto 5.233/2004, foram estabelecidas as atribuições ou
funções do Gerente de Programa, do Gerente Executivo
e Coordenador de Ação:
“Art. 4º A gestão do programa é de responsabili-
dade do gerente de programa, que poderá contar
com o apoio de gerente-executivo, e a gestão da
ação é de responsabilidade do coordenador de
ação.
§ 1º O gerente de programa é o titular da unidade
administrativa à qual o programa está vinculado,
e o coordenador de ação é o titular da unidade
administrativa à qual se vincula a ação, nos
termos do art. 3º.
§ 2º Compete ao gerente de programa:
I – negociar e articular os recursos para o al-
cance dos objetivos do programa;
II – monitorar e avaliar a execução do conjunto
das ações do programa;
III – indicar o gerente executivo, se necessário;
IV – buscar mecanismos inovadores para finan-
ciamento e gestão do programa;
V – gerir as restrições que possam influenciar o
desempenho do programa;
VI – elaborar o plano gerencial do programa,
que incluirá o plano de avaliação; e
VII – validar e manter atualizadas as informa-
ções do desempenho físico das ações, da gestão
de restrições e dos dados gerais do programa,
sob sua responsabilidade, mediante alimenta-
ção do Sistema de Informações Gerenciais e de
Planejamento – SIGPlan.
§ 3º Compete ao gerente-executivo apoiar a
atuação do gerente de programa, no âmbito de
suas atribuições.
§ 4º Compete ao coordenador de ação:
I – viabilizar a execução e o monitoramento de
uma ou mais ações do programa;
II – responsabilizar-se pela obtenção do produto
expresso na meta física da ação;
III – utilizar os recursos de forma eficiente, se-
gundo normas e padrões mensuráveis;

IV – gerir as restrições que possam influenciar a
execução da ação;
V – estimar e avaliar o custo da ação e os bene-
fícios esperados;
VI – participar da elaboração dos planos geren-
ciais dos programas; e
VII – efetivar o registro do desempenho físico, da
gestão de restrições e dos dados gerais das ações,
sob sua responsabilidade, no SIGPlan.
§ 5º O Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão estabelecerá a periodicidade para o
registro das informações no SIGPlan.”
No nível do órgão central, MPOG, o Monitor de
Programa acompanha todas as atividades executadas no
âmbito do PPA. A monitoração tem por objetivo contribuir
para a obtenção dos resultados desejados nos programas
do Plano Plurianual e apoiar os gerentes nos processos que
integram o ciclo de gestão. O monitor cumpre também
a função de ponto focal dos programas na Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI.
Em termos de sistema, o Módulo de Monitoramento
do SIGPLAN é carregado anualmente com os programas
e ações que serão objeto de gerenciamento e acompa-
nhamento pelos diversos atores envolvidos na Gestão do
Plano Plurianual. Essa base de informações do Módulo
de Monitoramento do SIGPLAN contém:
• a Lei Orçamentária Anual completa, com todas os
seus programas, ações e localizadores de gasto;
• as ações não-orçamentárias previstas no Plano
Plurianual (PPA);
• os Restos a Pagar de Exercícios Anteriores; e
• os Créditos Orçamentários abertos ou reabertos no
exercício atual.
Avaliação
A Avaliação do PPA está prevista nos artigos 5º, 6º e
7º do Decreto 2.829/1998, que estabelece as normas para
elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orça-
mentos da União. Normalmente, nas leis que aprovam os
PPA, encontra-se dispositivo determinando a avaliação,
como o Artigo 6º da Lei 9.989/2000, que aprovou o
PPA 2000-2003, que determina que o Poder Executivo
envie ao Congresso Nacional, até o dia 15 de abril de
cada exercício, o Relatório Anual de Avaliação do Plano
Plurianual.
Adicionalmente, o Artigo 4º, inciso I, alínea e, da
Lei Complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF, determina que a LDO disporá, para cada
exercício, sobre norma relativa à avaliação dos resultados
dos programas financiados com recursos dos orçamen-
tos, o que inclui, necessariamente, o PPA. Para o Poder
Executivo, é uma tarefa coletiva e institucional, com a
participação decisiva dos gerentes de programas, das
equipes gerenciais, dos órgãos setoriais e do público-alvo
dos programas. Envolve também o Poder Legislativo
e Judiciário, no limite das obrigações de que trata a lei
que aprovou o PPA. A avaliação dos resultados de um
programa do PPA se dá com base na captação dos seus
impactos, por meio de:
• análise da evolução dos indicadores;
• consulta ao público-alvo; e
• busca de outras fontes de informação e consulta
aos parceiros, quando houver.
35
Avaliando as restrições verificadas para a consecução
dos resultados previstos nos seguintes tópicos:
• Na Concepção do Programa:
– Revisando o problema e a delimitação do
público-alvo;
– Verificando a adequação dos objetivos;
– Verificando a adequação dos indicadores;
– Suficiência e pertinência das ações; e
– Adequação da Estratégia de Implementação.
• Na Implementação do Programa:
– Suficiência dos recursos humanos e materiais;
– Suficiência dos recursos financeiros;
– Adequação do fluxo de recursos;
– Desempenho das ações – cumprimento das metas
físicas;
– Qualidade do sistema de acompanhamento da
execução físico-financeira;
– Eficiência dos mecanismos de controle social;
e
– Eficiência da comunicação com o público-al-
vo.
Para cada fase da avaliação – resultados, concepção
e implementação – deve-se considerar:
• Quem deve participar do processo de avaliação?
• Que informações são necessárias?
• Como obter informações?
Posteriormente, faz-se a avaliação dos Resultados
em confronto com a Estratégia Setorial, utilizando as
seguintes questões:
• Se os resultados alcançados pelos programas res-
pondem à estratégia setorial;
• Se os programas estão adequados aos objetivos
setoriais propostos.
Para responder, relacionam-se os resultados alcan-
çados pelos programas aos objetivos setoriais e faz-se a
avaliação dos Resultados hierarquizando os programas
quanto aos recursos empregados, verificando, por com-
paração com média geral do PPA se estão dentro da faixa
de eficiência, eficácia e efetividade desejada. Entretanto,
é necessário avaliar a Gestão do Conjunto de Programas,
para verificar se contribuiu para o alcance dos resultados
dos programas, em especial, se a gestão dos programas
está adequada. Isso se faz analisando-se as práticas de
gestão quanto às:
• Estratégias e programas;
• Usuários e sociedade;
• Informação;
• Recursos Humanos; e
• Resultados.
Por fim, faz-se a avaliação geral do PPA, a qual será
publicada para conhecimento do cidadão, as perguntas
principais são “Que alterações ocorreram no cenário
macroeconômico proposto na elaboração do PPA?”;
“Como evoluíram os objetivos estratégicos propostos na
GESTÃO GOVERNAMENTAL
elaboração do PPA? Os programas estão adequados aos
objetivos estratégicos propostos?” e “A gestão do plano
está adequada?”.
O uso dos resultados desta etapa de avaliação per-
mite:
• Melhoria da Alocação de Recursos, obtidas com
base nas informações e recomendações da avalia-
ção para a elaboração do PPA, LDO e LOA;
 36
• Aperfeiçoamento da Gestão, com propostas para
solucionar problemas relacionados à estrutura
organizacional e à gestão dos programas; e
• Revisão e Ajustes do PPA para melhoria da quali-
dade da gestão de médio prazo do governo.
CICLO DE GESTÃO DO PPA (esquematizado):
Figura: Processo sistêmico de desenvolvimento do PPA
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Conceito
A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, segundo
a CF/1988, é aquela que compreende as metas e as prio-
ridades da administração pública, incluindo as despesas
de capital para o exercício financeiro subsequente, que
orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, que
dispõe sobre as alterações na legislação tributária e que
estabelece a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento.
Objetivos
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento
de planejamento com o objetivo de oferecer à sociedade
maior transparência ao orçamento e às ações do governo.
Essa lei atribui competência ao Legislativo para discussão
e ingerência na definição dessas questões, e permite a
adequação das orientações do Plano Plurianual ao novo
quadro de demandas sociais que então se apresenta.
A LDO faz a conexão do planejamento de longo
prazo, representado pelo PPA, com as ações políticas
e necessárias no dia-a-dia, concretizadas no orçamento
anual. Orienta a elaboração do orçamento mediante a es-
colha de prioridades e metas do PPA para o ano seguinte
e estabelece a metodologia a ser usada para projeção dos
gastos e das receitas.
Com a LDO, o Legislativo passa a interferir no pro-
cesso decisório, que resulta na elaboração da LOA, ao
aprovar as normas para elaboração da mesma ou permitir
GESTÃO GOVERNAMENTAL
que sejam executados alguns atos que afetem diretamen-
te o Orçamento-Programa Anual, como, por exemplo,
alterações na legislação tributária. Sua responsabilidade
deixa de ser, assim, daquele que meramente autoriza o
crédito já fixado.
A LDO corresponde a um texto de lei, cujo conteúdo
é estabelecido pela Constituição Federal e complementado
pela LC nº 101/2000. Além desse texto de lei, acom-
Revisão do Ppa
O processo de revisão anual do PPA obedece, tanto
interna quanto externamente, às mesmas disposições
legais da etapa de elaboração.
panham a LDO: o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo
de Riscos Fiscais. A LRF, ao estabelecer, no art. 4º, I,
a, que a LDO passará a dispor sobre equilíbrio entre
receita e despesa, pretende evitar, e até mesmo eliminar,
a ocorrência de déficit na gestão fiscal. Além disso, a LRF
estimula a administração das unidades federativas a uti-
lizarem sistemas de apropriação e de apuração de custos
e de avaliação de resultados, mediante normas a serem
fixadas na LDO, com vistas à economicidade, à eficiência
e à eficácia das ações governamentais. Outro ponto que
deverá ser definido na LDO refere-se à avaliação dos
resultados da organização governamental. A LDO dispõe
sobre critérios para avaliar os resultados da entidade, com
base na apreciação de seus resultados por indicadores e
parâmetros que permitam à Administração verificar se
atingiu ou não os resultados esperados.
O Anexo de Metas Fiscais
O Anexo de Metas Fiscais, que integra a LDO, foi
oficializado pela LRF. Até a publicação da lei comple-
mentar em questão, as metas da Administração Pública
para as despesas eram estabelecidas em termos físicos.
Para completar essa especificação, esse Anexo conterá
as metas fiscais de receitas e despesas das entidades
governamentais.
Meta fiscal é a meta financeira a ser atingida pela
Administração, ou seja, quanto o tesouro público pre-
tende arrecadar, gastar e alcançar de resultado (ingressos
menos desembolsos) em seus cofres, em um determinado
período de tempo.
O Anexo de Metas Fiscais compreende um conjunto
de demonstrações do qual constarão metas de receita,
metas de despesa, metas de resultado, avaliação do
cumprimento de metas, demonstrativo das metas anuais,
evolução do patrimônio líquido, estimativa e compensação
da renúncia e da margem de expansão das despesas de
caráter continuado.

• As metas de receita serão anuais, estabelecidas
para o exercício que se elabora a LDO e os dois
seguintes. Para os três anos citados, as metas se-
rão calculadas em valores correntes e constantes.
A meta deverá corresponder a um valor encontrado
mediante a realização de cálculos aritméticos e, se
possível, estatísticos. A própria LRF faz esta exi-
gência, ao determinar, como se verá mais adiante,
que sejam apresentadas memória e metodologia de
cálculo das metas fiscais. A meta deverá ser esta-
belecida no maior nível de detalhamento possível,
por ser este o de mais fácil mensuração. Quanto
maior for o nível de detalhamento da fonte, mais
preciso será o trabalho de elaboração das metas de
receita.
• As metas de despesa também serão anuais, es-
tabelecidas para o exercício em que se elabora
a LDO e os dois seguintes, e apresentadas em
valores correntes e constantes. Estabelecer uma
meta fiscal de despesa é estipular o quanto será
necessário efetuar de gastos, em um período, para
que sejam cumpridas as metas físicas da Adminis-
tração Pública, definidas no PPA e na LDO, para
este mesmo período. Há também gastos que são
efetuados não em função de uma meta física, mas
sim para o pagamento de uma obrigação oriunda
de um acordo (convênio), contrato (operação de
crédito) ou de mandamento legal (transferências).
Assim, a meta fiscal de despesa de um ente, para
determinado período, corresponderá aos gastos
estimados para o alcance de metas físicas e para o
pagamento de obrigações contratuais e legais.
• Resultado significa o produto obtido com a reali-
zação das atividades da entidade governamental,
podendo assumir os mais diversos tipos. As metas
fiscais de resultado são metas financeiras, isto é,
o que se estima é um resultado que corresponde
à diferença entre entradas e saídas de recursos
financeiros. Assim, tais metas são obtidas pela di-
ferença matemática entre as receitas e as despesas
da entidade. A LRF estabelece a apuração de dois
tipos de resultado financeiro: resultado nominal e
resultado primário. Resultado nominal, neste caso,
é a diferença entre todas as receitas a arrecadar e to-
das as despesas a realizar pela entidade. Operações
financeiras extra-orçamentárias podem afetar o
disponível e, conseqüentemente, o endividamento
líquido. Neste sentido, tais operações afetarão o
resultado nominal, que é calculado pela variação
da dívida fiscal líquida (variação da dívida líquida
e receita de privatizações). Resultado primário é
a diferença entre a receita arrecadada e a despesa
liquidada, dela excluída tudo o que diga respeito
a receitas financeiras, alienações de bens, opera-
ções de crédito e suas respectivas amortizações.
O objetivo de se apurar o resultado primário é
medir, sob o aspecto financeiro, a capacidade da
Administração fornecer bens e serviços à comu-
nidade com recursos próprios da entidade, obtidos
pelo seu “esforço”, o que não inclui o endivida-
mento e o seu pagamento (principal + encargos),
a remuneração do capital próprio (juros obtidos)
ou a assunção de obrigações. A demonstração das
37
metas de resultado também apresentará metas em
valores correntes e constantes.
• A avaliação do cumprimento de metas relativas
ao ano anterior é mais um item que deverá constar
do Anexo de Metas Fiscais. Tal avaliação consiste
em um texto no qual a Administração Pública
deverá apresentar a comparação entre o que foi
estabelecido como metas fiscais de receita, despesa
e resultado para o ano anterior ao qual se elabora
a LDO, e o que foi realizado de receita e despesa,
no mesmo período, e o conseqüente resultado
alcançado. A comparação virá acompanhada das
justificativas que levaram a entidade a ter o de-
sempenho financeiro demonstrado para o ano em
questão. O objetivo desta avaliação é permitir que
a Administração reflita sobre as ações executadas e
o alcance dos objetivos pretendidos, de forma que
a mesma tome, se necessário, medidas corretivas
ou faça a modificação da proposta de governo
traçada.
• Demonstrativo das Metas Anuais: este demons-
trativo é um desdobramento referente às metas
fiscais de receita, de despesa e de resultado. Seu
conteúdo consiste em um quadro no qual serão
apresentadas as metas financeiras da entidade para
o período para o qual se elabora a LDO, em compa-
ração com as metas fixadas para os três exercícios
anteriores. Este demonstrativo conterá, ainda, um
texto, no qual será apresentada a metodologia de
cálculo para as metas estabelecidas, isto é, como
foram calculadas as metas anuais.
• Evolução do Patrimônio Líquido: a contabilida-
de, como meio de informação, decompõe o patri-
mônio de uma entidade em bens, direitos, e valores
que ela tem a receber de terceiros, e obrigações,
isto é, o que ela deve a terceiros. A LC 101/2000
exige a elaboração de um demonstrativo que apre-
sente a evolução do patrimônio líquido das enti-
dades governamentais nos três últimos exercícios,
contados a partir do ano em que se elabora a LDO,
bem como a origem e a aplicação dos recursos
obtidos com alienação de ativos. Esta demonstra-
ção integrará o anexo de metas fiscais. Uma outra
exigência da LRF diz respeito à alienação de bens
e direitos. O Anexo de Metas de Fiscais deverá
conter uma demonstração, que apresente a origem
e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação
de ativos. A conversão em espécie de bens e direi-
tos é, como define a Lei nº 4.320/1964, uma das
fontes de recursos das entidades governamentais.
A alienação é um meio de obtenção de recursos que
acarreta um ônus para a organização, uma vez que
sua realização se dá com a baixa de um ativo do
patrimônio público. Deste modo, a Administração
deverá avaliar, como já mencionado, a relação
GESTÃO GOVERNAMENTAL
custo/benefício deste tipo de operação, bem como
o impacto da mesma sobre o equilíbrio das contas
públicas. A LRF cria uma vinculação da Receita
de Alienação às Despesas de Capital, com exceção
do sistema previdenciário próprio dos servidores
públicos. É em função desse fato que a Adminis-
tração Pública deverá elaborar a demonstração
de origem e aplicação dos recursos provenientes
 38
de alienação. A LRF criou o Fundo Especial para
as entidades governamentais, pois, pelo art. 44,
os recursos financeiros, obtidos pela alienação de
bens e direitos, têm sua aplicação vinculada às
despesas de capital ou ao financiamento de siste-
mas previdenciários próprios dos servidores. Tal
vinculação, entretanto, não se dá sobre o total da
receita obtida com a alienação, mas somente sobre
a receita de capital da alienação, isto é, aquela que
corresponde ao valor contábil do bem, não se in-
cluindo, aí, os ganhos auferidos na alienação que,
conforme já explicado, são contabilizados como
receita corrente (patrimonial).
• Estimativa e compensação da renúncia de re-
ceita e da margem de expansão das despesas
de caráter continuado: A LRF determina que
renúncia de receita, ocasionada pela concessão ou
ampliação de incentivo ou por benefício de natu-
reza tributária, bem como expansão de despesas
de caráter continuado, deverá ter seus respectivos
impactos sobre o orçamento e as finanças públicas
estimados. Esta estimativa também integra o conte-
údo do Anexo de Metas Fiscais. Conforme definido
na LC 101/2000 (art.14, par. 1º), a renúncia de
receita compreende:
– a anistia – é a exclusão do crédito tributário rela-
tivo a penalidades pecuniárias, ou seja, às multas
e aos juros de mora. Pela anistia, o legislador ex-
tingue as penalidades cometidas pelo contribuin-
te infrator da legislação tributária, impedindo a
constituição do crédito. Se o crédito já estiver
constituído, o legislador poderá dispensá-lo pela
remissão, mas não pela anistia.
– a remissão – é a dispensa concedida ao contri-
buinte de pagar o crédito tributário correspon-
dente, já constituído. Pode ser total ou parcial,
e visa atender:
a) à situação econômica do contribuinte;
b) ao erro ou à ignorância escusáveis do contri-
buinte, quanto à matéria de fato;
c) à diminuta importância do crédito tributá-
rio;
d) a considerações de eqüidade;
e) a condições peculiares de determinada região
territorial da entidade tributante.
• o subsídio – corresponde ao benefício tributário
concedido pela entidade governamental, que re-
sulta no abatimento de parte do preço de venda
dos bens e dos serviços das empresas.
• o crédito presumido – corresponde a créditos
tributários usados para a compensação do valor a
ser recolhido, pelos contribuintes, de determinados
tributos sujeitos ao regime de compensação.
• a concessão de isenção – a lei que institui um tri-
buto, define, entre outros aspectos, as situações de
incidência do mesmo. Essas situações constituem
as hipóteses de incidência do tributo. A concessão
GESTÃO GOVERNAMENTAL
de uma isenção significa estabelecer qual(is) – a(s)
hipótese(s) de incidência, que mesmo ocorrendo,
não darão origem ao tributo. A isenção pode ser
total ou parcial.
• a alteração de alíquota ou a modificação da base
de cálculo – a alíquota e a base de cálculo são
elementos fundamentais para a determinação do
valor do tributo a ser recolhido.
O Anexo de Riscos Fiscais
Este segundo documento, que integra a LDO, traz
a previsão de riscos fiscais, a qual, embora devesse ser
sempre realizada pelos administradores públicos, não
era, até a publicação da LRF, uma exigência legal. A lei
4.320/1964 estabelece um mecanismo que possibilita a
Administração Pública remediar os problemas causados,
entre outros, pela concretização de um risco fiscal. É o
crédito adicional, que permite o aumento dos créditos
autorizados e, conseqüentemente, da despesa. A LRF,
no entanto, prefere prevenir a remediar, ao estipular que
os riscos fiscais devem ser conhecidos e avaliados, bem
como ser previstas as medidas a serem tomadas, caso eles
se concretizem.
Risco fiscal é uma ameaça às previsões fiscais, ou
seja, um acontecimento que pode vir a prejudicá-las
como, por exemplo, a não-arrecadação de uma receita
ou a realização de uma despesa em patamar superior ao
programado. Entretanto, a LRF não pretende que se faça
o impossível, como por exemplo, que se preveja uma
calamidade pública inesperada. O que ela quer é que não
só os administradores busquem estudar previamente a
possibilidade de ocorrência de riscos fiscais, como que
se preparem para enfrentar os mais prováveis.
Para atender a uma despesa gerada pela ocorrência de
um risco fiscal, tem-se o crédito adicional suplementar ou
especial, enquanto, para as despesas ocasionadas por fatos
imprevisíveis, se tem o crédito adicional extraordinário.
O Anexo de Riscos Fiscais apresentará a avaliação dos
passivos contingentes e de outros riscos capazes de afetar
as contas públicas, informando as providências a serem
tomadas, na hipótese de tais riscos ocorrerem. O passivo,
como já mencionado, compreende as obrigações da en-
tidade. A Lei 4.320/1964 classifica contabilmente tais
obrigações nos seguintes grupos:
• Passivo financeiro – representado pelas dívidas a
curto prazo ou pela chamada dívida flutuante, cujo
pagamento independe de autorização orçamentá-
ria;
• Passivo permanente – compreende as dívidas
de longo prazo, ou seja, a dívida fundada, cuja
amortização ou resgate depende de autorização
legislativa;
• Passivo de compensação: representa os valores
em poder da entidade governamental, que não são
de sua propriedade e, portanto, não integram seu
patrimônio.
O Anexo de Riscos Fiscais demonstrará, ainda,
as medidas administrativas e financeiras a serem tomadas
para solucionar ou dirimir os problemas causados pela
ocorrência do risco fiscal.
Lei Orçamentária Anual
Antecedentes
O Orçamento clássico ou tradicional
Antes do advento da Lei nº 4.320, de 17/03/1964,
o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orça-
mento tradicional. O orçamento clássico se caracterizava
por ser um documento de previsão de receita e de autori-
zação de despesas, estas classificadas segundo o objeto de

gastos e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período
de um ano. Em sua elaboração não se enfatizava, primor-
dialmente, o atendimento das necessidades da coletividade
e da administração: tampouco se destacavam os objetivos
econômicos e sociais.
A maior deficiência do orçamento tradicional con-
sistia no fato de que ele não privilegiava um programa
de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. Assim,
dotava um órgão qualquer com as dotações suficientes para
pagamento de pessoal e compra de material de consumo
permanente para o exercício financeiro. Os órgãos eram
contemplados no orçamento, sobretudo, de acordo com
o que gastavam no exercício anterior e não em função do
que se pretendia realizar.
Mesmo não sendo possível ignorar que o orçamento,
desde o início, representou uma importante conquista
como instrumento disciplinador das finanças públicas,
sua função principal foi a de possibilitar aos órgãos de
representação um controle político sobre os Executivos.
O orçamento e os demais elementos financeiros estavam
a serviço da concepção do Estado Liberal, preocupado
em manter o equilíbrio financeiro e evitar ao máximo a
expansão dos gastos. O orçamento constituía-se numa
fórmula eficaz de controle, pois colocava frente a frente
despesas e receitas. Na época, os impostos eram autori-
zados anualmente, o que permitia uma verificação crítica
mais rigorosa das despesas a serem custeadas com a receita
proveniente desses impostos.
Orçamento de desempenho ou de realizações
O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de
desempenho ou de realizações, que buscava saber “as
coisas que o governo faz e não as coisas que o governo
compra”. Assim, saber o que a administração pública
compra tornou-se menos relevante do que saber para que
se destina a referida aquisição. O orçamento de desempe-
nho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda,
ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe
faltava uma característica essencial, que era a vinculação
ao Sistema de Planejamento.
Um orçamento de desempenho é aquele que apre-
senta os propósitos e objetivos para os quais os créditos
se fazem necessários, os custos dos programas propostos
para atingir aqueles objetivos, e dados quantitativos que
meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em
cada programa.
Orçamento moderno
São instrumentos de administração ou de gestão,
auxiliando o Executivo nas várias etapas do processo ad-
ministrativo: programação, execução e controle. A partir
de suas características como documento de “antecipação”,
o orçamento representaria a própria programação de tra-
balho do governo.
No âmbito das organizações governamentais, o orça-
mento cumpre duas finalidades principais:
• apresenta o programa de realizações da administra-
ção como um todo e de cada um de seus órgãos; e
• possibilita a fiscalização e o controle sobre as
finanças governamentais, bem como, a avaliação
dos resultados da ação das instituições públicas.
39
Assim, o orçamento apresenta os objetivos e a
programação de metas e realizações da administração,
explicitando quanto custam para a sociedade esses bens
e serviços. De outro lado, o orçamento é um importante
instrumento de apoio à fiscalização, ao controle e à ava-
liação da aplicação dos recursos públicos. Para tanto,
o orçamento constitui-se em poderoso mecanismo de:
• Verificação do adequado uso dos recursos públicos
e da lisura de comportamento dos agentes do Es-
tado que arrecadam e aplicam os recursos obtidos
junto à sociedade; e
• Avaliação da eficiência, da eficácia, da qualidade
e dos resultados da atuação dos órgãos governa-
mentais.
Os Princípios Orçamentários:
• Princípio da Unidade: Na expressão mais simples
desse princípio, cada unidade governamental deve
possuir apenas um orçamento.
• Princípio da Universalidade: o orçamento (uno)
deve conter todas as receitas e todas as despesas
do Estado.
• Princípio do Orçamento Bruto: todas as parcelas
da receita e da despesa devem aparecer no orça-
mento em seus valores brutos, sem qualquer tipo
de dedução.
• Princípio da Anualidade ou Periodicidade: o
orçamento público brasileiro deve ser elaborado
e autorizado para um período de um ano.
• Princípio da Não-afetação das Receitas: nenhu-
ma parcela da receita geral poderá ser reservada ou
comprometida para atender a certos e determinados
gastos.
• Princípio da Discriminação ou Especialização:
as receitas e as despesas devem aparecer no orça-
mento de maneira discriminada, de tal forma que
se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos
recursos e sua aplicação.
• Princípio da Exclusividade: a lei orçamentária de-
verá conter apenas matéria financeira, excluindo-se
dela qualquer dispositivo estranho à estimativa
da receita e à fixação da despesa para o próximo
exercício.
• Princípio do Equilíbrio: segundo a Constituição
de 1967, o montante da despesa autorizada em cada
exercício financeiro não poderá ser superior ao total
das receitas estimadas para o mesmo período.
Outros Princípios Tradicionais:
• Princípio da clareza: o orçamento público deve
ser apresentado em linguagem clara e compreensí-
vel a todas aquelas pessoas que, por força de ofício
ou por interesse, precisam manipulá-lo.
• Princípio da publicidade: o orçamento público
deve merecer ampla publicidade.
GESTÃO GOVERNAMENTAL
• Princípio da exatidão: desde os primeiros diag-
nósticos e levantamentos com vistas na elaboração
da proposta orçamentária, deve existir grande
preocupação com a realidade e com a efetiva ca-
pacidade do setor público de nela intervir de forma
positiva por intermédio do orçamento.
• Programação: para representar os elementos do
planejamento, o orçamento vem sofrendo mu-
 40
danças profundas em sua linguagem, buscando
veicular a programação de trabalho de governo,
isto é, os objetivos e metas perseguidos, bem como
os meios necessários para tal.
c) Classificação: A classificação é a chave estrutural
para a organização consciente e racional do orçamento do
Governo. As contas orçamentárias devem ser:
– organizadas de maneira a facilitar a formulação
de programas;
– organizadas de maneira a contribuir para a efe-
tiva execução do orçamento;
– apresentadas de maneira a servir ao objetivo da
prestação de contas; e
– organizadas de forma que seja possível analisar
os efeitos econômicos das atividades governa-
mentais.
Classificação das despesas:
• Classificação Institucional: sua finalidade é evi-
denciar as unidades administrativas responsáveis
pela execução da despesa.
• Classificação Funcional: sua finalidade é fornecer
as bases para a apresentação de dados e estatísticas
sobre os gastos públicos nos principais segmentos
em que atuam as organizações do Estado. É sub-
dividida em funções e subfunções.
• Classificação por Programas: sua finalidade bá-
sica é demonstrar as realizações do governo, o re-
sultado final de seu trabalho em prol da sociedade.
Foi subdividida em quatro categorias: programas,
projetos, atividades e operações especiais.
• Classificação segundo a Natureza: sua finalidade
é dar indicações sobre os efeitos que o gasto pú-
blico tem sobre toda a economia.
A classificação da despesa orçamentária segundo a
natureza está assim organizada:
• Categorias econômicas;
• Grupos;
• Modalidades de aplicação; e
• Elementos.
Classificação das receitas
A Lei nº 4.320/1964 estabelece os seguintes critérios
de classificação da receita orçamentária, exigidos nos
orçamentos de todos os entes:
• Classificação por Categorias Econômicas: recei-
tas correntes e receitas de capital que se destinam
ao atendimento das despesas correntes e os que
viabilizam a realização das despesas de capital,
respectivamente, evidenciando a origem dos re-
cursos que financiam o consumo e o investimento
público.
• Classificação por Fontes: por meio desta classifi-
cação, estima-se, no orçamento, e acompanha-se,
durante a execução, o comportamento da arreca-
GESTÃO GOVERNAMENTAL
dação de cada modalidade de receita orçamentária.
As fontes de receita constituem a classificação bá-
sica para as análises econômico-financeiras sobre
o financiamento das ações governamentais.
• Classificação Institucional: tem por finalidade
demonstrar as entidades ou unidades orçamentárias
que, respondendo pela arrecadação, são detentoras
das receitas.
Composição da LOA
A Constituição de 1988 define que o orçamento anual
é de iniciativa do Executivo e compreenderá:
• O orçamento fiscal, em que estimam todas as re-
ceitas e despesas da Administração pública direta
e indireta;
• O orçamento de investimento das estatais, por fonte
de financiamento;
• O orçamento da seguridade social, no qual inclui-se
a Saúde, Assistência Social e a Previdência So-
cial.
A LRF, em relação à LOA, dispõe que:
• O projeto de lei orçamentária anual deverá ser
elaborado de forma compatível com o plano pluria-
nual, com a lei de diretrizes orçamentárias, e com
as normas da Lei Fiscal;
• Conterá demonstrativo da compatibilidade da
programação dos orçamentos com os objetivos e
metas constantes do anexo de metas fiscais;
• Será acompanhada de demonstrativo regionalizado
do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente
de isenções, anistias, remissões, subsídios e bene-
fícios de natureza financeira, tributária e credití-
cia;
• Demonstrará as medidas de compensação a renún-
cias de receita e ao aumento de despesas obrigató-
rias de caráter continuado;
• Conterá reserva de contingência, de acordo com
o estabelecido na LDO destinada ao atendimento
de passivos contingentes e outros riscos e eventos
fiscais imprevistos;
• Conterá todas as despesas relativas à dívida públi-
ca, mobiliária ou contratual, e as receitas que as
atenderão, constarão da lei orçamentária anual;
• O refinanciamento da dívida pública constará se-
paradamente na lei orçamentária e nas de crédito
adicional;
• Atualização monetária do principal da dívida mo-
biliária refinanciada não poderá superar a variação
do índice de preços prevista na lei de diretrizes
orçamentária, ou em legislação específica.
Além disso, a LOA não poderá consignar crédito com
finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada, nem dota-
ção para investimento com duração superior ao exercício
financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou
em lei que autorize a sua inclusão.
Forma da Proposta Orçamentária
A norma geral que disciplina a apresentação da pro-
posta e da lei orçamentária é ainda a Lei nº 4.320/1964.
Elaborada pelo Poder Executivo, apreciada e aprovada
pelo poder Legislativo, a proposta orçamentária deve
estar organizada:
I – Mensagem, que conterá: exposição circunstancia-
da da situação econômico-financeira, documentada com
demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de
créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos
financeiros exigíveis; exposição e justificação da política
econômico-financeira do Governo; justificação da receita
e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de
capital;

II – Projeto de Lei de Orçamento,
III – Tabelas explicativas, das quais, além das estima-
tivas de receita e despesa, constarão em colunas distintas
e para fins de comparação:
a) a receita arrecadada nos três últimos exercícios
anteriores àquele em que se elaborou a proposta;
b) a receita prevista para o exercício em que se elabora
a proposta;
c) a receita prevista para o exercício a que se refere
a proposta;
d) a despesa realizada no exercício imediatamente
anterior;
e) a despesa fixada para o exercício em que se elabora
a proposta; e
f) a despesa prevista para o exercício a que se refere
a proposta.
IV – Especificação dos programas especiais de
trabalho custeados por dotações globais, em termos de
metas visadas, decompostas em estimativa do custo das
obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas
de justificação econômica, financeira, social e adminis-
trativa.
V – Descrição sucinta das principais finalidades de
cada unidade administrativa, com indicação da respecti-
va legislação. Por seu turno, a lei orçamentária anual terá,
além do texto regulamentar, a seguinte composição:
1) sumário geral da receita por fontes e da despesa
por funções do Governo;
2) quadro demonstrativo da receita e despesa segundo
as categorias econômicas;
3) quadro discriminativo da receita por fontes e res-
pectiva legislação;
4) quadro das dotações por órgãos do Governo e da
Administração;
5) quadros demonstrativos da receita e planos de
aplicação dos fundos especiais.
VI – quadros demonstrativos da despesa, na forma
dos anexos nº 6 a 9 da Lei nº 4.320/1964;
VII – quadro demonstrativo do programa anual de
trabalho do Governo, em termos de realização de obras
e de prestação de serviços.
f) Ciclo orçamentário:
O orçamento, embora seja anual, não pode ser conce-
bido ou executado isoladamente do período imediatamente
anterior e do posterior, pois sofre influências condicionan-
tes daquele que o precede, assim como constitui uma base
informativa para os futuros exercícios. Daí a necessidade
de compreensão do Ciclo Orçamentário, que é a seqüência
das etapas desenvolvidas pelo processo orçamentário,
assim, consubstanciado:
a) elaboração;
b) estudo e aprovação;
c) execução; e
d) avaliação.
f.1) Elaboração: A elaboração do orçamento, de
conformidade com o disposto na lei de diretrizes orça-
mentárias, compreende a fixação de objetivos concretos
para o período considerado, bem como o cálculo dos
recursos humanos, materiais e financeiros, necessários à
sua materialização e concretização.
41
Como corolário desta etapa, devemos providenciar a
formalização de um documento onde fique demonstrada a
fixação dos níveis das atividades governamentais, através
da formulação dos programas de trabalho das unidades
administrativas, e que, em última análise, constituirá a
proposta orçamentária.
As propostas parciais das unidades administrativas,
organizadas em formulário próprio, serão acompanhadas:
das tabelas explicativas da despesa realizada no exercício
imediatamente anterior, da despesa fixada para o exercício
em que se elabora a proposta, e da despesa prevista para
o exercício a que se refere a proposta, e da justificação
pormenorizada de cada dotação solicitada, com a indica-
ção dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de
obras públicas, para cujo início ou prosseguimento ela
se destina.
A estimativa da receita terá por base as demonstrações
mencionadas, da arrecadação, pelo menos, dos três últimos
exercícios, bem como as circunstâncias de ordem conjun-
tural e outras que possam afetar a produtividade de cada
fonte de receita. As propostas orçamentárias parciais serão
revistas e coordenadas na proposta geral, considerando-se
a receita estimada e as novas circunstâncias.
f.2) Estudo e aprovação: Esta fase é de competência
do Poder Legislativo, e o seu significado está configurado
na necessidade de que o povo, através de seus representan-
tes, intervenha na decisão de suas próprias aspirações, bem
como na maneira de alcançá-las. As emendas ao projeto de
lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso:
I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com
a lei de diretrizes orçamentárias;
II – indiquem os recursos necessários, admitidos
apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas
as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Es-
tados, Municípios e Distrito Federal; ou
III – sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Devidamente discutido, o projeto de lei orçamentário,
uma vez aprovado pelo Poder Legislativo, merecerá de
sua parte a edição de um autógrafo e, logo após, enviado
para sanção pelo chefe do poder Executivo.
f.3) Execução orçamentária e financeira:
– Programação de desembolso : As dotações consig-
nadas aos créditos orçamentários e adicionais representam
autorizações de despesas válidas para utilização no perí-
odo de vigência da lei orçamentária anual.
Para que as despesas possam ser efetivamente reali-
zadas, é necessário que os recursos financeiros estejam
disponíveis no momento devido para quitar a obrigação.
Como não ocorre automaticamente o ajuste entre a entrada
efetiva das receitas e as necessidades de pagamento das
GESTÃO GOVERNAMENTAL
despesas, o administrador deve precaver-se, programan-
do a realização dos gastos de forma harmonizada com o
comportamento do fluxo de entrada dos recursos. Com
essa finalidade, a norma brasileira determina que o Poder
Executivo, no prazo de até trinta dias após a publicação da
lei orçamentária, estabelecerá a programação financeira e
o cronograma de execução mensal de desembolsos. (LC
101/2000: art. 9º)
 42
Na fixação da programação, particularmente das cotas
mensais, devem ser considerados os créditos adicionais e
as operações extra-orçamentárias, em especial os restos a
pagar. Esse cuidado permite que a programação funcione,
também, como um autêntico fluxo de caixa, ajustando
a realização futura das despesas com o comportamento
esperado das receitas.
A flexibilidade, no entanto, deve ser uma característica
da programação de desembolso. Assim, o cronograma
poderá ser alterado durante o exercício, tendo em vista
modificações nas prioridades e, especialmente, no com-
portamento da arrecadação. Neste aspecto, é importante
ter presente as seguintes regras da Lei de Responsabili-
dade Fiscal:
• se verificado, ao final de um bimestre, que a
realização da receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais,
os Poderes e o Ministério Público promoverão,
por ato próprio e nos montantes necessários, nos
trinta dias subseqüentes, limitação de empenho
e movimentação financeira, segundo os critérios
fixados pela lei de diretrizes orçamentárias;
• no caso de restabelecimento da receita prevista,
ainda que parcial, a recomposição das dotações
cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma
proporcional às reduções efetivas;
• não serão objeto de limitação as despesas que
constituam obrigações constitucionais e legais do
ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento
do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de
diretrizes orçamentárias;
• até final dos meses de maio, setembro e fevereiro,
o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cum-
primento das metas fiscais de cada quadrimestre,
em audiência pública na comissão mista de orça-
mento.
– Programação dos desembolsos no governo
federal: Na União, a programação da execução
da despesa tem como principal norma discipli-
nadora o Decreto-lei nº 200/1967, que define a
programação financeira de desembolso como
instrumento básico do planejamento, sofren-
do alterações anuais, a cada edição da LDO.
A programação pode ser dividida em duas partes:
a programação orçamentária, que explicita os
valores fixados na lei orçamentária e os valores
liberados para movimentação e empenho (a di-
ferença representa valores contingenciados, ou
seja, critérios autorizados na lei orçamentária,
mas que as unidades não estão autorizadas a
utilizar); e a programação financeira é consti-
tuída pelo cronograma anual de cotas mensais de
desembolso financeiro. Aqui, não se trata mais
de cotas orçamentárias, como anteriormente,
mas de valores financeiros que as unidades, em
GESTÃO GOVERNAMENTAL
princípio, poderão contar em cada um dos meses
do exercício. Tais valores deverão atender tanto
às despesas do exercício em curso, como os
restos a pagar.
f.4) Controle e avaliação da execução orçamentária
: A Lei nº 4.320/1964 estabelece dois sistemas de controle
da execução orçamentária: interno e externo. A Constitui-
ção Federal de 1988 manteve essa concepção e deu-lhe um
sentido ainda mais amplo. O caput do artigo 70 estabele
que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária e pa-
trimonial da União e das entidades da administração direta
e indireta, quanto à legalidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia das receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Especificamente no plano orçamentário, as áreas
centrais de atenção do controle estão definidas no artigo
75 da Lei nº 4.320/1964:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação
da receita ou a realização da
despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e
obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administra-
ção responsáveis por bens e valores públicos; e
III – o cumprimento do programa de trabalho, ex-
presso em termos monetários e em termos de realização
de obras e prestação de serviços.
g) Orçamento-Programa: a adoção do orçamen-
to-programa na esfera federal foi efetivada em 1964,
a partir da edição da Lei nº 4.320.
O Decreto-Lei nº 200, de 23/02/1967, por sua vez,
menciona o orçamento-programa como plano de ação do
Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina que
em cada ano, será elaborado um orçamento-programa
que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser
realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à
execução coordenada do programa anual.
O orçamento-programa está intimamente ligado ao
Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo
pretende alcançar durante o período de tempo. O orça-
mento-programa pode ser definido como sendo um plano
de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar
e pela identificação dos recursos necessários à sua exe-
cução não sendo apenas um documento financeiro, mas,
principalmente, um instrumento de operacionalização das
ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades
em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos,
com as seguintes vantagens:
a) melhor planejamento de trabalho;
b) mais precisão na elaboração dos orçamentos;
c) melhor determinação das responsabilidades;
d) maior oportunidades para redução dos custos;
e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por
parte do Executivo, do Legislativo e do público;
f) facilidade para identificação de duplicidade de
funções;
g) melhor controle da execução do programa;
h) identificação dos gastos e realizações por programa
e sua comparação em termos absolutos e relativos;
i) apresentação dos objetivos e dos recursos da
instituição e do inter-relacionamento entre custos e pro-
gramas; e
j) ênfase no que a instituição realiza e não no que
ela gasta.
Identificam-se, na elaboração de um orçamento-pro-
grama, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam:
• Determinação da situação – identificação dos
problemas existentes.

• Diagnóstico da situação – identificação das causas
que concorrem para o aparecimento dos proble-
mas.
• Apresentação das soluções – identificação das al-
ternativas viáveis para solucionar os problemas.
• Estabelecimento das prioridades – ordenamento
das soluções encontradas.
• Definição dos objetivos – estabelecimento do que
se pretende fazer e o que se conseguirá com isso.
• Determinação das tarefas – identificação das ações
necessárias para atingir os objetivos.
• Determinação dos recursos – arrolamento dos
meios: recursos humanos, materiais, técnicos,
institucionais e serviços de terceiros necessários.
• Determinação dos meios financeiros – expressão
monetária dos recursos alocados. Expressa, tam-
bém, o custo financeiro necessário para utilizar os
recursos que necessitam ser mobilizados.
As principais críticas feitas ao orçamento-programa
se referem à dificuldade de adoção de padrões de medição
do trabalho, especificamente a definição dos produtos
finais:
• Em primeiro lugar, há a necessidade de que os
novos conceitos sejam conhecidos por todos os
órgãos executores de atividades e programas, bem
como por todos os técnicos que elaboram e avaliam
projetos e programas e por todas as autoridades que
tomam decisões.
• Em segundo lugar, as próprias dificuldades em
identificar produtos finais fazem com que sejam
apressadamente apontados como tal produtos
intermediários ou produtos de segunda linha.
• Em terceiro lugar, certas atividades relevantes
do Estado são intangíveis, seus resultados não se
prestam a medições.
h) Integração do orçamento ao planejamento: um
dos instrumentos administrativos que mais notoriedade
obtiveram nos últimos 30 anos foi o planejamento. Seu
emprego sistemático, nos programas militares desde a
Segunda Guerra Mundial, contribuiu para aperfeiçoá-lo e
desenvolvê-lo sobremaneira, o que estimulou as empresas
e outros setores do governo a incorporar suas técnicas.
A tendência para aproximar o orçamento do planeja-
mento evidencia-se naturalmente, até que, na década de 60
surgiu o Sistema de Planejamento, Programação e Orça-
mento, que constituem os processos por meio dos quais os
objetivos e os recursos, e suas inter-relações, são levados
em conta visando à obtenção de um programa de ação,
coerente e compreensivo para o governo como um todo.
A nova concepção ambiciosa integra de forma sistemática:
os diagnósticos e prognósticos, os objetivos, a análise de
cursos alternativos, os programas e projetos com suas
metas, os recursos a serem empregados, a indicação de
custos, bem como os esquemas de avaliação e controle.
O planejamento teria o papel mais saliente em todo
o processo, e isso seria possível devido ao estágio alcan-
çado pelas modernas técnicas de informação que visam
auxiliar a análise e a tomada de decisões. No atual modelo
orçamentário brasileiro, existe estreita conexão entre
Planejamento e Orçamento, formando, assim, binômio
inseparável. Para os estudiosos da área, distribuição de
43
recursos é Política Pública e deve ter por base o entrelaça-
mento entre planejamento/orçamento para implementação.
Esse entrosamento, no caso brasileiro, teve seu marco
inicial com o advento da Lei 4.320/1964, que pretendeu
instituir o orçamento programa, instrumento de alocação
de recursos com ênfase não no objeto de gastos, mas no
seu objetivo.
Apropriação de Custos na Administração Pública
Federal:
Com a edição da LRF, tomam fôlego na Administra-
ção Pública os defensores da idéia de implantar instrumen-
tos de equilíbrio entre receitas e despesas, e de controle
da qualidade da gestão do dinheiro público. O art. 50,
§3º, da referida Lei prevê que a Administração Pública
manterá sistema de custos que permita a avaliação e o
acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial, reforçando o disposto na Lei 4.320/1964 a
respeito do dever do gestor público de apurar custos a fim
de uma prestação de serviços mais eficiente.
Além disso, na literatura encontra-se bastante ênfase a
respeito do tipo de sistema de custos que possa atender ao
setor público e permita aos gestores identificar: custo dos
bens e serviços; a quantidade física dos serviços entregues;
a apropriação a projetos e atividades; e a apropriação ao
resultado do exercício a) Requisitos para implantação
de um sistema de custos: Em qualquer tipo de empresa
seja ela pública ou privada, a primeira providência é
conhecê-la – e o melhor instrumento para a Administração
Pública são os documentos gerados no Ciclo de Planeja-
mento e de Orçamento (PPA, LDO, LOA).
Como segunda informação, não menos importante
que a primeira, é conhecer os serviços prestados pela enti-
dade pública, e qual sua razão de existência. Como conse-
qüência, será preciso dispor de um consistente sistema de
planejamento, contabilidade voltada ao desenvolvimento
de custos, de um bom sistema de controle interno e de
suporte de tecnologia da informação.
A contabilidade de custos deve organizar-se de forma
desconcentrada em todas as unidades orçamentárias, com
um plano de contas único, capaz de fornecer as informa-
ções no grau de detalhamento adequado. O controle inter-
no é essencial na identificação dos fluxos dos processos
da Administração, identificando as rotinas e os caminhos
de cada operação realizada, onde inicia-se o processo e
em qual setor este se finda.
b) Algumas metodologias de apropriação de cus-
tos: Custos são gastos efetuados e que são formadores
dos produtos ou serviços prestados pela Administração à
sociedade, através de programas e ações públicas. O custo
está relacionado sempre com o produto, direta ou indire-
tamente. Assim, há diversas formas de apropriá-los:
– Sistema de custeio por absorção : consiste em
apropriar todos os custos de produção aos bens elaborados,
GESTÃO GOVERNAMENTAL
e só os de produção ; todos os gastos relativos ao esforço
de fabricação são distribuídos para todos os produtos ou
serviços feitos.
No setor público os custos realizados, na sua maio-
ria, são de prestação de serviços, para isso o sistema de
absorção deve ser adaptado às realidades públicas. Ao se
trabalhar com sistemas de custeio, encontram-se algumas
dificuldades na separação dos custos comuns, que seriam
 44
aqueles que pertencem a mais de um serviço. Deve-se criar
um método de rateio para custos indiretos, procurando
que o mesmo tenha o menor grau de risco, ou seja, cause
a menor distorção no custo total, ainda que haja algum
grau de arbitrariedade e subjetivismo, porque os custos
fixos existem independentemente da produção, e acabam
presentes no mesmo montante, mesmo que oscilações
ocorram no volume de produção.
– Sistema de custeio direto ou variável : nesse
sistema, despesas e custos são classificados como fixos
ou variáveis. A alocação de recursos no custeio direto é
realizado segundo o plano de contas, que contempla em
sua estrutura básica a unidade funcional, designada como
centro de responsabilidade e por atividade fim, designadas
como centro de custos.
A análise das variações de despesas e custos forne-
cidas pelo custeio variável é de grande utilidade para a
tomada de decisão, estando aí uma das maiores vantagens
deste sistema de custeio.
- Sistema de custeio baseado em atividades – abc
(activity based cost): O ABC (Activity-Based Costing),
ou custeio baseado em atividades, propõe a redução da
subjetividade ou arbitrariedade na alocação de custos
indiretos. Tem vantagens para a administração pública, ao
permitir trabalhar com diversidade de produtos, efetuar
o mapeamento dos principais processos existentes na
organização, identificar as atividades existentes em cada
processo, levantar os custos e recursos associados a cada
atividade (custo/atividade), identificar as atividades que
não agregam valor ao produto e avaliar a influência das
atividades secundárias no produto final, ou seja, determi-
nar se podem ser eliminadas ou pelo menos reduzidas.
c) Classificação dos custos:
• Os custos fixos se mantêm inalterados indepen-
dentemente da variação unitária das quantidades
em relação a determinado produto.
• Os custos variáveis se modificam em razão do
volume de produtos.
• Os custos diretos são os custos apropriáveis dire-
tamente ao produto.
• Os custos indiretos são aqueles que não condu-
zem de maneira clara e objetiva à apropriação ao
produto, muito embora sejam custos.
FUNDAMENTOS LEGAIS DO SISTEMA DE PLANEJAMEN-
TO E ORÇAMENTO BRASILEIRO
Constituição Federal de 1988 – Seção II – Dos
Orçamentos, Art. 165 A 169
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituiçao.htm
Leis Complementares
Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/
GESTÃO GOVERNAMENTAL
Lcp101.htm
Lei de Responsabilidade Fiscal – Estabelece normas
de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal e dá outras providências.
Lei nº 4320, de 17 de Março de 1964
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.
htm
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, dos Municípios e do DF.
Leis Ordinárias
Lei nº 11.514, de 13 de agosto de 2007 (LDO 2008)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Lei/L11514.htm
Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração da Lei
Orçamentária de 2008 e dá outras providências.
Lei nº 11.451, de 7 de fevereiro de 2007 (LOA 2007)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Lei/L11451.htm
Estima a receita e fixa a despesa da União para o
exercício financeiro de 2007.
Lei nº 11.450, de 7 de fevereiro de 2007 (Revisão
PPA)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Lei/L11450.htm
Altera a Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004,
que dispõe sobre o Plano Plurianual para o período de
2004/2007.
Lei nº 10.933 de 11 de agosto de 2004 (PPA 2004-
2007)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2004/Lei/L10.933.htm
Estima a Receita e fixa a despesa da União para o
exercício financeiro de 2007.
Lei nº 10.180 de 6 de fevereiro de 2001
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LEIS_
2001/L10180.htm
Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento
e de Orçamento Federal, de Administração Financeira
Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno
do Poder Executivo Federal, e dá outras providências.
Decretos
Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/
Del0200.htm
Dispõe sobre a organização da Administração Federal,
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá
outras providências.
Decreto nº 6.183, de 8 de agosto de 2007
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Decreto/D6183.htm
Estabelece, no âmbito do Poder Executivo, limites
para empenho de despesas com publicidade no exercício
de 2007.
Decreto nº 6.139, de 3 de julho de 2007
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Decreto/D6139.htm
Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demons-
trativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratifica-
das do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
e dá outras providências.

Decreto nº 6.046, de 22 de fevereiro de 2007
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Decreto/D6046.htm
Dispõe sobre a programação orçamentária e finan-
ceira e estabelece o cronograma mensal de desembolso
do Poder Executivo para o exercício de 2007, e dá outras
providências.
Portarias Específicas do MP e MF
Portaria SOF nº 37, de 16 de Agosto de 2007
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portaria_37_de_160807.pdf
Altera o anexo da Portaria MOG nº 42, de 14 de abril
de 1999 e dá outras providências
Portaria SOF nº 5, de 22 de fevereiro de 2007
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/Portaria_05_de_220207.pdf
Estabelece procedimentos e prazos para solicitação
de alterações orçamentárias no exercício de 2007, e dá
outras providências.
Portaria SOF nº 4, de 22 de fevereiro de 2007
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/Portaria_04_de_220207.pdf
Estabelece procedimentos a serem observados na
abertura de créditos autorizados na Lei Orçamentária de
2007, no âmbito dos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário e do Ministério Público da União.
Portaria SOF nº 9, de 27 de junho de 2001
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/Portariasof_09_270601.pdf
Dispõe sobre a classificação orçamentária por natu-
reza de receita.
45
SUGESTÕES DE LEITURA
FIGUEIREDO, A. et allii. Prefácio. In: REZENDE, F. e
CUNHA, A. O orçamento público e a transição do poder.
Rio de Janeiro, FGV, 2003 (pp. 7-13).
FIGUEIREDO, A. et allii. Posfácio. In: REZENDE, F. e
CUNHA, A. O orçamento público e a transição do poder.
Rio de Janeiro, FGV, 2003 (pp. 7-13).
GIACOMONI, James. Orçamento Público. 13ª ed. São
Paulo, Atlas, 2005.
BRASIL. Secretaria de Orçamento Federal – Manual
Técnico de Orçamento – MTO-04-2008, SOF/MPOG,
Brasília. Disponível em: https://www.portalsof.planeja-
mento.gov.br/bib/MTO/MTO_2008_04.pdf
CORE, Fabiano Garcia. Reforma Gerencial dos Processos
de Planejamento e Orçamento. ENAP. Texto para discus-
são nº 44, Brasília, 2001.
ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. 8ª ed. São
Paulo: Atlas, 1994.
CRUZ, Flávio da. GLOCK, José Osvaldo. Controle
Interno nos municípios: orientação para a implantação
e relacionamento com os tribunais de contas. São Paulo:
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FLORES, Paulo César. Sistema de Custos na Administra-
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HORNGREN, Charles T. FOSTER, George. DATAR,
Srikant M. Contabilidade de Custos. 9ª ed. Rio de Janeiro,
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MARTINS, Eliseu. Contabilidade de Custos. 9ª ed. São
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REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 Comentada. 23ª ed.
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SLOMKI, Valmor. Manual de contabilidade pública: um
enfoque na contabilidade municipal. São Paulo, 2001.

Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4

de maio de 2001
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/PortInterm_SOF-STN_163_040501.pdf
Dispõe sobre normas gerais de consolidação das
Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios e dá outras providências.

Portaria SOF nº 1, de 19 de fevereiro de 2001

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/Portariasof_01_190201.pdf
Dispõe sobre a classificação orçamentária por fontes
de recursos.

Portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999

http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteu-
do/legislacao/portarias/portaria_42_14_04_99.htm
Atualiza a discriminação da despesa por funções de
que tratam o inciso I do § 1º do art. 2º e § 2º do art. 8º,
ambos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece
GESTÃO GOVERNAMENTAL

os conceitos de função, subfunção, programa, projeto,

atividade, operações especiais, e dá outras providências.

Portaria SOF nº 51, de 16 de novembro de 1998

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legis-
lacao/portarias/Portariasof_51_161198.pdf
Institui o Subsistema de Cadastro de Programas e
Ações do SIDOR, e dá outras providências.
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15 x 21cm

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46

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