ESPECIAL

La adopción de niños y adolescentes

y los recientes lineamientos
de evaluación integral

Roxana SOTOMARINO CÁCERES*

En forma crítica, la autora del presente trabajo expone las peripecias legislativas que el

Tema relevante
ordenamiento jurídico peruano ha presentado con relación a la adopción. A tal efecto,
critica la labor del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables de cara a las dis-
posiciones normativas que orientaban el proceso de adopción de los menores declarados
judicialmente en estado de abandono, así como los actuales lineamientos contenidos en
la Directiva General Nº 002-2016-MIMP, los que, bajo la óptica de la autora, son presen-
tados como imprecisos o confusos frente al interés a proteger y a la viabilidad del insti-
tuto de la adopción.

MARCO NORMATIVO I. Algo de historia

• Constitución Política del Perú: arts. 1, 2, 3,4 y 109.
• Código Civil: arts. 103, 377 y 378 inc. 2.
• Código de los Niños y Adolescentes: art. 128.
• Ley de Procedimiento Administrativo de Adopción de
Menores de Edad declarados judicialmente en aban-
dono, Ley N° 26981 (03/10/1998).
• Ley que permite la adopción de menores de edad
declarados judicialmente en abandono por parte de
las parejas que conforman una unión de hecho, Ley
N° 30311. (18/03/2015).
• Lineamientos de evaluación integral para la adop-
ción de niños, niñas y adolescentes declarados judi-
cialmente en estado de abandono, Directiva General
N° 002-2016-MIMP, aprobada mediante Resolución
Ministerial N° 033-2016-MIMP (20/02/2016).
Para Cornejo Chávez (1999: 395), la voz
castellana “adopción”, tendría su origen en
el latín adoptio onem, que se derivaría del
verbo adoptare; este además se compone del
prefijo ad y del verbo optare que se traduce
por desear (la cursiva es nuestra). A través
del tiempo, se diría que subsiste como fun-
damental ese deseo profundamente humano
por establecer un vínculo afectivo y jurí-
dico con un niño, niña, adolescente o per-
sona adulta, que queremos incorporar como
si fuera familia biológica.
Tanto Cornejo Chávez (1999: 401) como
Varsi (2013: 490) precisan que la adopción

* Abogada, magíster en Derecho Civil y Doctora en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
Docente universitaria en la PUCP, Universidad de San Martín de Porres, Universidad Nacional Mayor de San Marcos,
entre otras. Investigadora visitante postdoctoral en la Universidad Panthéon-Sorbonne de Paris (julio-agosto 2012). Árbi-
tro de la Cámara de Comercio de Lima, del Centro de Solución de Conflictos de la PUCP y AmCham Perú.

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GACETA CIVIL & PROCESAL CIVIL | Nº 35 • MAYO 2016
existió en numerosos pueblos de la antigüe-
dad como en Asiria, China, Egipto e India;
desde esta última, habría sido transmitida a
los hebreos, a los babilonios (reflejándose en
el Código de Hammurabi), Grecia y luego a
Roma.
Un ejemplo sobre cómo se atendía en comu-
nidades organizadas el tema de la adopción,
lo brinda el Derecho sumero-arcadio o babi-
lónico aprobado por el sexto rey de la dinas-
tía amorrea de Babilonia, Hammurabi, en
el aniversario 40 de su reinado, entre 1730
y 1688 antes de Cristo (Lara, 1997). Diver-
sos textos colocan como fecha de aprobación
del Código, el 1728 a.C. Se trata en todo
caso, de un legado valioso para establecer
la forma de vida del mundo antiguo. Se des-
taca en él que “si un señor ha tomado un niño
desde su nacimiento para darle su nombre y
le ha criado, este (hijo) adoptivo no podrá ser
reclamado” (Lara, 1997: 32). Si el adoptado
reclamaba a su padre y a su madre, podía
volver este a su casa paterna. Se establecían,
además, distinciones entre quien adoptaba,
pues si lo hacía el servidor del rey, respecto
del hijo de una mujer del harén o sacerdo-
tisa de menor rango, no podría ser objeto
de reclamo tal adopción. Se trataba como
adopción, el tener a un pupilo para enseñarle
el oficio del adoptante. El hecho de que un
señor recibiera a un muchacho que había
tomado para darle su nombre y criarlo, y no
lo incluyera entre sus propios hijos, gene-
raba que el muchacho regresara a su casa.
Pero, esta persona no se iría con las “manos
vacías” (Lara, 1997: 32-33) pues podía reci-
bir parte del patrimonio (que se entiende en
monedas) pues no se admitió darle la casa, el
campo o huerto.
Pero, este conjunto de reglas, sancionaba
al hijo adoptivo por determinadas conduc-
tas. Si habiendo sido criado por el servidor
del rey o por su madre, decía “tú no eres mi
padre”, “tú no eres mi madre” se le cortaba
la lengua. Si llegaba a odiar al padre o madre
que lo había criado y marchaba de la casa
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paterna, se le quitaría un ojo (Lara, 1997:
33); si el hijo (sin distinguir en biológico o
adoptado) golpeaba al padre, se le amputaría
su mano. Una propuesta sin duda, absoluta-
mente primitiva, descansó, sin embargo, en
aquello que para esa sociedad jerarquizada
y vertical suponía la comisión de actos repu-
diables como por ejemplo, la falta de respeto
a la autoridad paterna.
Películas como Ben Hur, muestran a un
hebreo llamado Judá Ben Hur, quien en
Judea sufriría el terrible ataque de quien
fuera su amigo romano, Messala (hacia ini-
cios de la época cristiana), siendo sometido
a la esclavitud; sobrevivió en las galeras y
salvó a un ilustre patricio y primer cónsul
romano Quinto Arrius quien lo adoptó como
su hijo. Esto cambió la vida de Judá Ben
Hur, quien no solo volvió a ser libre, sino que
accedió a un patrimonio que facilitaría su
retorno a Judea y su venganza contra el cruel
Messala. Aunque la formalidad en Roma
hizo que la adopción fuera difícil en deter-
minadas épocas, estuvo presente ese afán
por convertir en hijo al adoptado, por incor-
porarlo a la familia del adoptante para que
cumpla encargos de tipo religioso, afectivo y
patrimonial.
Herrera Paulsen (1988: 43) subrayó que en
Roma la adopción tuvo una importante fun-
ción social, buscando crear y mantener arti-
ficialmente la patria potestad. En el ámbito
nacional, tanto en el Código Civil peruano
de 1852 como en la doctrina, la institución
fue conocida como prohijamiento (término
que sigue siendo utilizado en el artículo 128,
inciso c) del vigente Código de los Niños y
Adolescentes aprobado por Ley Nº 27337,
pero como sinónimo de convivencia y para
permitir la adopción judicial de menores sin
que medie declaración de abandono).
Cornejo Chávez, citado por Varsi (2013:
495), precisó que la regulación en este tema,
del Código Civil de 1852, fue similar a la
del Código Civil francés. Por otro lado, el
 ESPECIAL | NUEVO PROCEDIMIENTO DE ADOPCIONES PARA MENORES EN ABANDONO
Código Civil peruano de 1936, con su ten-
dencia a no incluir definiciones, contenía
algunas reglas que en la actualidad, nos pue-
den sorprender. En el artículo 326, se dis-
puso que el adoptante debía ser mayor de 50
años (sin relacionar este requisito con la edad
del adoptado o adoptada); gozar de buena
reputación (esta última regla no se discute
por el fondo aunque sí por la técnica jurí-
dica utilizada, la cual reveló pocas precisio-
nes). Al igual como ocurre en la actualidad,
el adoptante debía ser mayor que el adop-
tado cuando menos en 18 años. Asimismo,
el adoptante no debía tener descendientes
con derecho a heredar (lo que afortunada-
mente, al igual que muchas otras reglas, fue
variando posteriormente). Cuando el adop-
tante fuera casado debía concurrir el consen-
timiento de su cónyuge; el adoptante debía
prestar su consentimiento si era mayor de 14
años; debían consentir los padres del adop-
tado si se hallaban bajo su patria potestad; se
debía oír al tutor o al curador del adoptado y
al consejo de familia si el adoptado es menor
de 18 años o incapaz y no tenía padres res-
pectivamente; debía consentir en la adop-
ción, el cónyuge del adoptado (para adop-
tados mayores de edad); debía ser declarada
por el juez si se creía conveniente para el
adoptado. Esta última regla, se refería solo al
adoptado menor de edad.
El Código Civil de 1936 dispuso la revoca-
ción de la adopción a instancias del adop-
tado si existían justos motivos y a instancia
del adoptante por la ingratitud del adoptado.
Ello estaba limitado para el caso de menores
de edad pues así lo estableció el Código de
Menores vigente recién desde 1962. Dicho
Código acogió, además de la adopción plena,
la adopción menos plena (la negrita es nues-
tra) por la que los efectos de la institución se
limitaban a generar la obligación de alimen-
tar al menor, educarlo y darle un oficio; en
caso de muerte del adoptante, esta obliga-
ción pasaba a sus herederos.
Comentario relevante
te
de la autora
Ese deseo humano y derecho cons-
titucional protegido por los artículos
1, 2, 3 y 4, vinculado al libre desarro-
llo y bienestar de la persona como el
acceso a la formación de una fami-
lia, se enfrenta a un sistema admi-
nistrativo cada vez menos informado
y menos eficiente, con tendencia a
regular sin lógica, razonabilidad ni
racionalidad alguna, e incluso en
abierto desafío a la Constitución y
a las leyes, el sistema de adopción.
Con el tiempo, operó un cambio hacia un
tratamiento especializado; del supuesto
general del Código Civil, centrado en la
relación paterno-filial que genera la adop-
ción, con requisitos, obligaciones persona-
les y patrimoniales recíprocas entre el adop-
tante o adoptantes y adoptado se ha pasado
a complementar el tratamiento mediante un
Código especial. Los objetivos de mejora,
sin embargo, vienen enfrentándose a barre-
ras burocráticas irrazonables construidas
especialmente desde el año 2011. Desde
entonces, se ha advertido errores graves
como son la falta de respeto a la publici-
dad esencial de la normativa de acuerdo al
esquema de la Constitución Política vigente;
la inobservancia de la jerarquía normativa
por la que mediante Resolución de la Direc-
ción General de Adopciones, del Ministe-
rio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables,
se han modificado los rangos de edades para
adoptar previstos en el artículo 378, nume-
ral 2) del Código Civil, entre otras gra-
ves omisiones que pese a ser comunicadas
mediante artículos académicos y comunica-
ciones diversas, no han merecido la atención
de dicho ministerio.
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GACETA CIVIL & PROCESAL CIVIL | Nº 35 • MAYO 2016
II. Panorama general del régimen
actual nacional
Como adelantamos, por desgracia, ese deseo
humano y derecho constitucional protegido
por los artículos 1, 2, 3 y 4, vinculado al libre
desarrollo y bienestar de la persona como
el acceso a la formación de una familia, se
enfrenta a un sistema administrativo cada
vez menos informado y menos eficiente, con
tendencia a regular sin lógica, razonabilidad
ni racionalidad alguna, e incluso en abierto
desafío a la Constitución y a las leyes, el sis-
tema de adopción.
Se ha podido apreciar, además, la total
incapacidad para implementar las medidas
correctivas y para recibir sugerencias, lo
que afectó el derecho a ser oído de muchas
personas, recogido por tratados internacio-
nales. Hemos podido conocer de manera
extraoficial, que el Ministerio de la Mujer
y Poblaciones Vulnerables ha sido deman-
dado en una acción judicial de garantía cons-
titucional (acción popular tramitada ante la
Segunda Sala Civil de la Corte Superior de
Lima con el Expediente Nº 288-2015) la
misma que buscaba que se respete el requi-
sito de publicidad para la vigencia de la nor-
mativa en concordancia con el mandato del
artículo 109 de la Constitución Política y que
se deje sin efecto lineamientos que implícita-
mente modifican el Código Civil, entre otros
requisitos que no han sido observados por el
mencionado ministerio.
La disposición consistente en la Direc-
tiva General Nº 002-2016-MIMP (sobre
“Lineamientos de Evaluación Integral para
la Adopción de Niños, Niñas y Adolescen-
tes Declarados Judicialmente en Estado de
Abandono”) que pasaremos a comentar,
ha cumplido con el requisito formal de la
publicación, dejando sin efecto la Direc-
tiva Nº 012-2014-MIMP (aprobada por RM
Nº 472-2014-MIMP que nunca fue publi-
cada en el diario oficial pero pese a ser invá-
lida, por esta omisión, fue aplicada hasta su
28
derogatoria). Pero, la publicación no “salva”
a la Directiva General Nº 002-2016-MIMP
de las innumerables observaciones de fondo
y forma que corresponde realizar.
Cabe preguntar las razones por las que no se
procedió a cumplir con el requisito constitu-
cional de la publicación, lo que otorga plena
vigencia a la normativa de carácter general
aprobada por el Estado, ni se respetaron otras
reglas en diversa normativa sobre adopción
de niños y adolescentes declarados judicial-
mente en abandono. Colocar una disposición
en el portal web de un ministerio, no suple
en forma alguna el requisito impuesto nada
menos que por la propia Constitución Polí-
tica. Es garantía de vigencia, la publicación
de la normativa de carácter general en el dia-
rio oficial pues ello impide la manipulación
de la misma, teniendo fecha cierta sobre el
inicio de vigencia del mandato respectivo.
El portal web de cada ministerio es admi-
nistrado por la entidad respectiva que puede
colocar y retirar la normativa, lo que genera
un cambio en la aplicación. Ello es inadmi-
sible. Por esa razón, se estipula una regla
para la publicidad y vigencia de normativa
de carácter general. Esperamos que en este
o con un nuevo Gobierno, se procedan a las
investigaciones y sanciones mediante los
respectivos procesos administrativos de res-
ponsabilidades funcionales sea que en ello
se arrastre al despacho ministerial, vicemi-
nisterial y, obviamente, a directores gene-
rales y/o contra quienes, en caso de haber
estado informados de tal omisión, la admitie-
ron y ratificaron. Precisamente, esos son los
requerimientos de un Estado constitucional
en donde la vigencia y el respeto a los dere-
chos y a la Constitución, constituye un impe-
rativo para toda persona, más aún si tiene la
calidad de funcionario público.
Nos hallamos en un periodo electoral y se
discute mucho sobre la falta de respeto a
la Constitución y a las leyes por parte de
gobiernos anteriores. En el tema referido
al Sistema de Adopción de Niños, Niñas y
 ESPECIAL | NUEVO PROCEDIMIENTO DE ADOPCIONES PARA MENORES EN ABANDONO
Comentario relevante
te
de la autora
Nuestro país cuenta a la fecha con tres
esquemas de adopción: el de mayores
que puede tramitarse incluso en sede
notarial; la adopción realizada en sede
administrativa, de niños, niñas y ado-
lescentes en situación de abandono
declarado judicialmente (regulado por
la Ley Nº 26981) y la llamada adop-
ción judicial por excepción regulada
en el artículo 128 del Código de los
Niños y Adolescentes. En general, la
de niños, niñas y adolescentes como
la de mayores de edad, sigue estando
regulada por el Código Civil de 1984.
Adolescentes en estado de abandono, nunca
se generó una situación como la indicada.
Tampoco se facilitó el ejercicio del derecho
a crítica y a recoger las sugerencias de la
población civil. Mientras que por ejemplo,
durante el Gobierno del expresidente Alejan-
dro Toledo, se publicaban las resoluciones
ministeriales sobre lineamientos de la adop-
ción y temas conexos (como acreditación de
organismos internacionales de adopción),
a partir del 2011 se incurrió no solo en una
hiperregulación sino que no se cumplió con
los requisitos constitucionales de publica-
ción, con el consecuente respeto a los límites
al poder o potestad administrativa (el cual
respeta la Constitución y las leyes), razona-
bilidad y proporcionalidad en la elaboración
de la normativa de carácter general, entre
otros problemas.
Incluso (y esto es sumamente grave) se llegó
a aprobar y a aplicar desde el 2013, la Nota
Informativa Nº 001-2013-MIMP/DGA del
8 de julio de 2013, dictada por una exdirec-
tora general de adopciones del Ministerio de
la Mujer y Poblaciones Vulnerables, la que
fijaba y fija rangos para adoptar en abierta
contravención con el artículo 378, numeral
2) del Código Civil. Esta nota informativa
(que se adjunta) solo fue publicada en el por-
tal web de dicho ministerio en el año 2013
y allí continúa. Los rangos que limitaban la
adopción, habrían sido aplicados por buen
tiempo incluso para quienes veían que los
años pasaban sin ser designados afectando
su posibilidad de aplicar a una adopción en
los términos de su proyecto.
Tales “lineamientos” señalan que solo se
puede adoptar niños y adolescentes en estado
de abandono, si los solicitantes tienen entre
25 y 52 años. En la práctica, mientras que el
Código Civil solo establece como requisito
que la edad del adoptante sea por lo menos
igual a la suma de la mayoridad y la del hijo
por adoptar, una persona que cumpliera ese
requisito y tuviera 20 años, no podría acceder
al sistema de adopción de niños, niñas y ado-
lescentes en estado de abandono. Los “linea-
mientos” no solo no aparecen publicados en
el diario oficial pese a su carácter general
y de abierta desviación del poder, sino que
ellos atentan contra la jerarquía normativa,
contra la libertad de las personas reconocida
en el artículo 2, numeral 24), inciso a) por el
cual, nadie está obligado a hacer lo que la ley
no manda, ni impedido de hacer lo que ella
no prohíbe. No se puede modificar ni directa
ni indirectamente los efectos y los requeri-
mientos expresos de una normativa de rango
legal, por otra de inferior nivel. Solo por ley
podía derogarse el artículo 378 numeral 2)
del Código Civil de acuerdo al artículo 103
de la Constitución.
Los solicitantes que tengan entre 25 a 40
años, solo pueden adoptar niños o niñas de
hasta tres años cumplidos; los que tuvieran
entre 41 y 45 años, pueden adoptar entre 3
y 6 años; entre 46 a 49 años, solo adopta-
rían niños y niñas entre 6 y 9 años; de 50
a 52 años, solo se adoptaba niños o niñas
mayores de 9 años. Por añadidura, no queda
claro si un solicitante mayor de 52 años
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GACETA CIVIL & PROCESAL CIVIL | Nº 35 • MAYO 2016
¿Qué dice Cornejo
Chávez?
La adopción es un acto de voluntad
que coloca en una familia a un indivi-
duo a quien ni la naturaleza ni la ley
habían hecho miembro de ella.
puede acceder a la adopción llamada “prio-
ritaria” o de niños, niñas entre 9 y 12 años,
adolescentes entre los 13 y 17 años, grupo
de hermanos, niños y niñas con necesida-
des especiales o con problemas de salud.
Como es obvio, esto debe haber signifi-
cado y significa la restricción de derechos de
muchas familias pudiendo constituir incluso,
un supuesto de delito por abuso de autori-
dad tipificado en el Código Penal. Aunque
los lineamientos son presuntamente refe-
renciales, suponen un efectivo criterio que
afecta la libertad de las personas solicitan-
tes y contraviene el artículo 378 del Código
Civil.
El cumplimiento del requisito de publica-
ción de directivas, en el diario oficial El
Peruano, demuestra que hubo inestabilidad
en el sistema de publicidad y que ello ha
cambiado. Esto supone un saludable cambio.
Pero no es suficiente.
Nuestro país cuenta a la fecha con tres
esquemas de adopción: el de mayores que
puede tramitarse incluso en sede notarial; la
adopción realizada en sede administrativa,
de niños, niñas y adolescentes en situación
de abandono declarado judicialmente (regu-
lado por la Ley Nº 26981) y la llamada adop-
ción judicial por excepción regulada en el
artículo 128 del Código de los Niños y Ado-
lescentes. En general, la de niños, niñas y
adolescentes como la de mayores de edad,
sigue estando regulada por el Código Civil
de 1984.
30
Para el Código Civil, de conformidad con el
artículo 377, se define a la adopción por sus
efectos. Así se precisa que “Por la adopción
el adoptado adquiere la calidad de hijo del
adoptante y deja de pertenecer a su familia
consanguínea”.
Cornejo Chávez (1999: 395 citando a Tron-
chet), recogía la discusión sobre el concepto
de adopción. Destacaba que para algunos
era “un acto de voluntad que coloca en una
familia a un individuo a quien ni la natura-
leza ni la ley habían hecho miembro de ella”;
se destaca en estas y otras definiciones, el
acto de voluntad e incluso, “un contrato que
consagra una ficción jurídica cuyo objeto
es imitar a la naturaleza” (Cornejo Chávez,
1999: 395). Otro sector de la doctrina puso
el acento en las formalidades como acto
solemne revestido según el caso, en la san-
ción judicial (o administrativa). Cambace-
res (también citado por Cornejo Chávez,
1999) apuntaba a los efectos que la adopción
producía definiéndola como la facultad que
alguien tenía, de escoger un hijo para darle
su nombre con la capacidad de suceder. Pero
esto ya no es exacto en el régimen de adop-
ción administrativa en donde hay una desig-
nación y los solicitantes pueden aceptarla
o rechazarla por motivos fundados. Opera
mayor injerencia del Estado el que debe
actuar respetando la Constitución y las leyes.
Un tema interesante es la forma en la que las
autoridades judiciales y constitucionales han
venido interpretando el interés superior del
niño, incluso por encima de la normativa de
adopción. Parecería que repugna a la justi-
cia, que en nombre de este interés, la Admi-
nistración Pública dilate el procedimiento
o ponga trabas y sea posible que un niño o
niña espere hasta cinco años por una desig-
nación y que lo mismo ocurra con alguna
familia, pese a que hay tantos niños y niñas
abandonados en los albergues o los centros
de atención residencial. Basta visitarlos para
advertir la cantidad de niños y niñas que nos
toman de la mano y comienzan a llamarnos,
 ESPECIAL | NUEVO PROCEDIMIENTO DE ADOPCIONES PARA MENORES EN ABANDONO
“mamá”, para sentir que hay una falla muy
grave en el sistema adoptado por el Estado.
No es posible que la esporádica visita de
algún familiar en los centros de atención
residencial, pese más que el interés del niño
o niña por tener una familia. Más malestar
nos genera, advertir el descenso de las cifras
de adopción, año tras año, pese a que en los
hogares residenciales el número de alberga-
dos no disminuye sino que crece.
Sobre la atención de la adopción en sede judi-
cial y constitucional, se advierte lo dispuesto
mediante sentencia del Tribunal Constitucio-
nal, de fecha 14 de octubre de 2002, recaída
en el Expediente N° 2165-2002-HC/TC en
los seguidos por doña Lady Rodríguez Pan-
duro, quien interpuso acción de hábeas cor-
pus contra la ministra del entonces Ministerio
de Promoción de la Mujer y del Desarrollo
Humano (Promudeh), señora Cecilia Blon-
det Montero, y el entonces jefe de la Oficina
de Adopciones, abogado Milko Rubén Sie-
rra, con el objeto de que le sea entregada la
menor de iniciales L.E.P.D.L.R., de 3 años
y 6 meses de edad, quien se hallaba inter-
nada en la Aldea Infantil Virgen del Pilar de
la ciudad de Tarapoto, desde el 11 de abril de
2001. La demandante había criado a la niña
y después de casi 2 años de tenerla como
su hija, los padres biológicos se la recla-
maron, por lo que se la entregó a ellos. Sin
embargo, al comprobar el estado de aban-
dono en que tenían a la menor, solicitó al fis-
cal provincial mixto de Bellavista el inicio
de una investigación tutelar. En ese proceso
se declaró el estado de abandono de la menor
y se dispuso que permanezca en la Aldea
Infantil Virgen del Pilar. Al solicitar la adop-
ción, mediante Resolución Administrativa
Nº 01, de fecha 15 de mayo de 2002, el Pro-
mudeh (hoy Ministerio de la Mujer y Pobla-
ciones Vulnerables) la consideró como per-
sona no apta para obtener la adopción de la
menor. Realizada la investigación sumaria,
el jefe de la Oficina de Adopciones empla-
zado rindió su declaración y señaló que
la demandante, con fecha 21 de marzo de
2002, presentó una solicitud de adopción de
la menor L.E.P.D.L.R. En el informe social
de la demandante, remitido por el director
de la aldea infantil de Tarapoto, se señaló
que sobre la base del estado emocional de la
demandante y por la presencia de los padres
biológicos de la menor, doña Lady Rodrí-
guez Panduro no se hallaba en condiciones
de asumir la custodia de la niña. No obstante
que ya había una situación de doble aban-
dono de la niña, se seguía insistiendo en la
reinserción familiar. En la evaluación psi-
cológica se concluyó en que, según el per-
fil psicológico de la demandante, la menor
se desarrollaría en un ambiente poco esti-
mulante, asignándole un pronóstico desfa-
vorable para la adopción. Asimismo, supues-
tamente, la demandante no cumplió con
presentar los documentos requeridos con-
forme al artículo 14 del Decreto Supremo
Nº 001-99-Promudeh, por lo que se resol-
vió declararla no apta para la adopción, reso-
lución contra la que no presentó ningún
recurso impugnativo. A su vez, la Procura-
dora Pública a cargo de los asuntos judiciales
del citado ministerio, subrayó que la menor
se encontraba en la aldea infantil, como con-
secuencia de un proceso judicial regular que
había culminado con una resolución firme,
al comprobarse que los padres biológicos de
la menor, Loidith Chumbe Trigozo y Abel
Silva Pérez, la tenían en completo estado de
abandono. Se indicó también que la deman-
dante había sido declarada no apta en el pro-
ceso de adopción. Aunque el Tribunal Cons-
titucional dio cuenta de un irregular registro
de la niña como hija de la demandante, con-
sideró que ella había mostrado “solidari-
dad para con una recién nacida, en delicado
estado de salud y abandonada por su madre
biológica, quien no ha mostrado mayor inte-
rés por la menor según se corrobora con la
resolución de fojas 14 de autos, expedida por
el fiscal provincial de Bellavista, en la que se
señala que la menor le fue entregada hasta
en dos oportunidades, sin que haya asumido
31
GACETA CIVIL & PROCESAL CIVIL | Nº 35 • MAYO 2016
alguna responsabilidad respecto de su cui-
dado y protección”. En cambio, la deman-
dante doña Lady Rodríguez Panduro durante
casi 2 años había brindado amor, cuidados y
protección a la menor, haciéndola partícipe
de su entorno familiar, y luego se preocupó
por indagar si la madre biológica cumplía
con su obligación de cuidarla, constatando
que no lo hacía por lo que dio aviso de ello
a las autoridades, quienes confirmaron el
hecho. Es decir, para el Tribunal Constitu-
cional, la demandante había actuado en todo
momento como una verdadera madre para
la menor. En atención a lo antes señalado,
el Colegiado resolvió declarando fundado
el hábeas corpus teniendo en consideración
que la Constitución Política establece que
la persona humana es el fin supremo de la
sociedad y del Estado, y que tanto la comu-
nidad como el Estado protegen especial-
mente al niño en situación de abandono; asi-
mismo, recurrieron al Código de los Niños y
Adolescentes recogiendo el principio por el
que, en toda decisión que adopte el Estado
concerniente al niño se considerará el inte-
rés superior de este y el respeto a sus dere-
chos. Todo menor tiene derecho a vivir, cre-
cer y desarrollarse en el seno de una familia.
El Tribunal dispuso que la niña fuera entre-
gada a doña Lady Rodríguez Panduro, decla-
rando fundada la demanda. Hay otros casos
en los que el Poder Judicial ha invocado este
mismo principio para superar la formalidad
y permitir la adopción de quien ha cuidado
al niño o niña durante toda su vida. Aunque
creemos que el sistema de adopción, en teo-
ría, busca garantizar el derecho de los niños
y adolescentes a vivir en una familia, hay
consenso en cuanto a que en la actualidad, la
falta de transparencia, la demora en los trá-
mites, la hiperregulación sin lógica o clara
racionalidad, ha generado una percepción
sumamente negativa del procedimiento de
adopción en sede administrativa.
Como ya habíamos adelantado, nuestro
Código Civil establece en el artículo 378 y
32
demás, los requisitos para toda adopción, sea
de mayores de edad y para menores, decla-
rados o no en abandono, sea que la adop-
ción se tramite en sede judicial o adminis-
trativa. Se modificaron algunos incisos del
artículo 378 para permitir que los convivien-
tes, además de los cónyuges y personas sol-
teras, puedan adoptar. El artículo 1 de la Ley
N° 30311, publicada el 18 marzo de 2015,
repitió prácticamente todas las regulaciones
del artículo 378, agregando solo un nume-
ral más (el 4) referido a la situación de los
convivientes.
El Código Civil subraya que son requisitos
para toda adopción, los siguientes:
Artículo 378.- Requisitos para la adopción
Para la adopción se requiere:
1. Que el adoptante goce de solvencia
moral.
2. Que la edad del adoptante sea por lo
menos igual a la suma de la mayori-
dad y la del hijo por adoptar.
3. Que cuando el adoptante sea casado
concurra el asentimiento de su
cónyuge.
4. Que cuando el adoptante sea con-
viviente conforme a lo señalado en
el artículo 326, concurra el asenti-
miento del otro conviviente.
5. Que el adoptado preste su asenti-
miento si es mayor de diez años.
6. Que asientan los padres del adoptado
si estuviese bajo su patria potestad o
bajo su curatela.
7. Que se oiga al tutor o al curador del
adoptado y al consejo de familia si el
adoptado es incapaz.
8. Que sea aprobada por el juez, con
excepción de lo dispuesto en las
leyes especiales.
 ESPECIAL | NUEVO PROCEDIMIENTO DE ADOPCIONES PARA MENORES EN ABANDONO
9. Que si el adoptante es extranjero y el
adoptado menor de edad, aquel rati-
fique personalmente ante el juez su
voluntad de adoptar. Se exceptúa de
este requisito, si el menor se encuen-
tra en el extranjero por motivo de
salud.
Por su parte, el Código de los Niños y Ado-
lescentes aprobado mediante Ley Nº 27337,
y aplicable a estos sujetos de derecho (o per-
sonas desde su nacimiento hasta la mayo-
ría de edad) define en su artículo 115 que
“La adopción es una medida de protección
al niño y al adolescente por la cual, bajo la
vigilancia del Estado, se establece de manera
irrevocable la relación paterno-filial entre
personas que no la tienen por naturaleza. En
consecuencia, el adoptado adquiere la cali-
dad de hijo del adoptante y deja de pertene-
cer a su familia consanguínea”.
Si bien la adopción en general se inicia con
un acto jurídico del o de los solicitantes de
una adopción, hay requerimientos por cum-
plir en el marco de la Constitución y las
leyes. Ni el Estado ni los solicitantes pue-
den incurrir en excesos respecto de sus obli-
gaciones ni de sus derechos. Las reglas para
la adopción de menores declarados en aban-
dono, se rigen por la Ley Nº 26981, su regla-
mento, pero también por el Código Civil
como por el Código de los Niños y Adoles-
centes. Esta normativa como la reglamen-
taria, procura la minuciosa evaluación psi-
cológica, social y legal de los adoptantes
buscando que la familia se adapte al adop-
tado y no a la inversa; el principio de inte-
rés superior del niño previsto en el Tratado
sobre Derechos del Niño y en el artículo
IX del Título Preliminar del Código de los
Niños y Adolescentes, es la “piedra angular”
de esta medida de protección.
La Administración Pública desarrolla sus
actividades respetando los derechos de los
administrados y sobre todo la Constitución
y las leyes, de acuerdo a lo previsto en la
Comentario relevante
te
de la autora
Un tema interesante es la forma en la
que las autoridades judiciales y cons-
titucionales han venido interpretando
el interés superior del niño, incluso
por encima de la normativa de adop-
ción. Parecería que repugna a la justi-
cia que, en nombre de este interés, la
Administración Pública dilate el pro-
cedimiento o ponga trabas y sea posi-
ble que un niño o niña espere hasta
cinco años por una designación y que
lo mismo ocurra con alguna familia,
pese a que hay tantos niños y niñas
abandonados en los albergues o los
centros de atención residencial.
Ley Nº 27444 que regula el Procedimiento
Administrativo General. No puede ignorar
el artículo 378 del Código Civil como dere-
cho de los administrados los que, de cum-
plir esos requisitos, pueden acceder a una
adopción. Menos puede conceder adopcio-
nes permitiendo, por ejemplo, que una per-
sona de 31 años adopte a adolescentes de 15
o 17 años, pues no se respetaría la diferencia
de edad que reclama el artículo 378, nume-
ral 2) del Código Civil. La razón de la dife-
rencia de edad entre el adoptante y adoptado
no solo supone que la adopción pretende
asemejar el vínculo natural entre padres e
hijos, sino que procura una distancia crono-
lógica que represente la mayor madurez de
padres para guiar a los hijos. Incluso, conce-
der una adopción violando los requisitos de
ley, involucraría un supuesto de infracción
penal por abuso de autoridad.
De acuerdo con el artículo III del Título,
la actuación de la Administración Pública
debe servir a la protección del interés gene-
ral, garantizando los derechos e intereses
33
GACETA CIVIL & PROCESAL CIVIL | Nº 35 • MAYO 2016
de los administrados y con sujeción al
ordenamiento constitucional y jurídico en
general. Son, además, principios del pro-
cedimiento administrativo aplicables a la
adopción de niños y adolescentes decla-
rados judicialmente en abandono, los que
aparecen en el artículo IV del Título Preli-
minar de la Ley del Procedimiento Adminis-
trativo General, Ley N° 27444. El primero,
y uno de los más importantes, es el princi-
pio de legalidad, por el cual las autoridades
administrativas deben actuar con respeto a la
Constitución, la ley y al Derecho, dentro de
las facultades que les estén atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas.
Pero si en violencia familiar a la mujer, el
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulne-
rables llega al extremo de exhibir en su por-
tal web manuales y normativa no actualiza-
dos –pues son anteriores a la Ley Nº 30364–,
en lo relativo a la violencia contra la mujer
y contra los miembros de la familia, es de
esperar, pues, una lentitud en la toma de
decisiones en otras áreas. Hay, entonces,
mucho por hacer desde la acción del Estado.
III. Análisis de los “Lineamientos de
evaluación integral para la adop-
ción de niños, niñas y adolescen-
tes declarados judicialmente en
estado de abandono”
Lejos de avanzar en la mejora del sistema de
adopción de niños y adolescentes declarados
judicialmente en abandono, se advierte un
retroceso alarmante. Por Resolución Minis-
terial Nº 033-2016-MIMP del 16 de febrero
de 2016, publicada el 20 de febrero pasado
en el diario oficial El Peruano conforme
ordena la Constitución Política vigente, se
procedió a publicar la Directiva General
Nº 002-2016-MIMP.
Algunas cuestiones que allí aparecen, obede-
cían a procedimientos que ya venían aplicán-
dose desde hace algunos años como ocurría
34
Comentario relevante
te
de la autora
La razón de la diferencia de edad
entre el adoptante y adoptado no solo
supone que la adopción pretende ase-
mejar el vínculo natural entre padres e
hijos, sino que procura una distancia
cronológica que represente la mayor
madurez de padres para guiar a los
hijos.
cuando una familia ya aprobada o declarada
apta, recibiera la designación de uno o más
niños o adolescentes, de acuerdo a su soli-
citud (situación prevista en el artículo 6.6.3
de la Directiva) y no aceptara la designa-
ción. En tal caso, se procedía a una evalua-
ción adicional de los adoptantes. Esto mismo
ocurría cuando había cambios en la situa-
ción psicosocial de los adoptantes (divor-
cios, embarazos, etc.); obviamente procedía
una nueva evaluación. Habría sido conve-
niente que aprovechando la dación de esta
nueva normativa, se piense en la razón de ser
de la función administrativa y se establezca
un plazo razonable para que se concluya con
las evaluaciones adicionales. Nada de esto
se ha hecho.
Pasamos a destacar los aspectos más saltan-
tes de dicha directiva, sin perjuicio de seguir
con el análisis en cualquier otro artículo
futuro.
(...)
2.1. En lo que corresponde a los “princi-
pios y definiciones”, manifestamos
nuestra crítica a la forma en la que se
define el derecho a “vivir en familia” en
una normativa que regula la adopción.
Claro que es un derecho fundamental
de toda persona, y de manera especial,
del niño y adolescente, nacer y desa-
rrollarse en el seno de aquellos con
 ESPECIAL | NUEVO PROCEDIMIENTO DE ADOPCIONES PARA MENORES EN ABANDONO
quienes comparte una serie de vínculos.
Pero, presuntamente, se podría “rea-
brir” la discusión sobre el estatus de
un niño o niña cuyo abandono ya fue
judicialmente declarado, a partir de un
texto que resulta inapropiado en una
normativa que supone el pase del niño
o niña, del abandono a la adoptabili-
dad. Perece que se fomenta la reinser-
ción familiar. Pero, hay que tomar en
cuenta que no en todos los casos esto
es posible. Ella puede condenar al
niño o niña a consecutivas situaciones
de abandono y en ocasiones, hasta la
muerte. Si ya se cumplió con el requi-
sito esencial de la declaración de aban-
dono del niño o niña, lo que trae como
resultado la extinción de la patria potes-
tad de los padres biológicos, el camino
siguiente es proponer la adopción. El
derecho a vivir en familia entonces, se
debe entender como el derecho a ser
ubicado en una que se ajuste a su inte-
rés superior. No puede imponerse tam-
poco a los niños o niñas, que conozcan
a sus padres biológicos. Esto supondría
una grave injerencia en el derecho a la
intimidad de estas personas.
2.2. La llamada “prevalencia” de la adop-
ción prevista en el numeral 5.1.4 de la
Directiva, es una de esas raras y absur-
das creaciones que cada cierto tiempo
aparecen en el lenguaje normativo sin
demostrar su validez efectiva. Esto
las condena a la desaparición. No es
un término válido ni útil al no respon-
der al objetivo de protección o satis-
facción del interés superior del niño.
De acuerdo al Diccionario de la Real
Academia (DRAE, 2016) la palabra
“prevalencia”, proviene del latín anti-
guo praevalentia. El término involucra
acción y efecto de prevaler o acción
y efecto de prevalecer. A su vez, el
verbo “prevalecer” dicho de una per-
sona o de una cosa, se entiende como
sobresalir o tener alguna superioridad
o ventaja entre otros, o perdurar o
subsistir. Pero, la revisión del artículo
apunta a un cambio absurdo de deno-
minación del principio de subsidia-
ridad previsto en la Convención de
La Haya sobre Adopción Internacio-
nal como en el artículo 116 del Código
de los Niños y Adolescentes por el que
la Adopción por extranjeros es subsi-
diaria de la Adopción por nacionales
(artículo 5.1.4. inciso a) de la Direc-
tiva). Se procura favorecer la adopción
del nacional sobre el extranjero lo que
ya tiene una denominación. En base al
artículo, 116 en caso de concurrir soli-
citudes de nacionales y extranjeros, se
prefiere la solicitud de los nacionales.
No se entiende la razón de cambiar el
término adoptado por la ley para recu-
rrir a la llamada “prevalencia”. Qui-
zás tras ello, está el deseo de argumen-
tar algún aporte que no es tal pues solo
crea confusión afectando la técnica de
elaboración normativa e incluso, la de
interpretación. Parece incluso, que el
Ministerio de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables posee criterios desarrolla-
dos a espalda de la ley y de la Conven-
ción sobre Derechos del Niño y Adop-
ción Internacional. Simplemente, hay
que recomendar el uso de la denomina-
ción dispuesta por la normativa inter-
nacional y por la ley. Sobre la presunta
“prevalencia” del adoptante que reside
en la región en donde domicilia el niño
o la niña o el adolescente en condición
de adoptabilidad, sobre otros que no
residen en la zona, solo podemos rei-
terar nuestra observación a una regla
como la indicada. La adopción se esta-
blece en función del interés del niño o
adolescente. Preferir a quien habita en
el mismo lugar en el que el niño fue
objeto de abandono, solo recordará al
niño o adolescente, tal condición. A ello
se añade el hecho de que muchas veces,
la familia biológica o las personas que
35
GACETA CIVIL & PROCESAL CIVIL | Nº 35 • MAYO 2016
ha maltratado o en la que se ha produ-
cido hasta atentados sexuales contra
los niños, busca mantener vínculo con
ellos. Resulta absolutamente perjudicial
esta indicación. En ciudades en las que
aún se mantiene lazos cercanos entre
los vecinos, la atención sobre la niña
o niño adoptado, puede generar males-
tar a ellos pues todos saben de su con-
dición y de su relación con otra fami-
lia o personas o se conoce del abandono
o del ataque que motivó la declara-
ción judicial y posterior adopción. No
se explica en general, cuál es el funda-
mento de esta “prevalencia”. En todos
los casos, sea que se trate de una fami-
lia peruana o extranjera, es el interés del
niño o niña lo que se debe respetar. Eso
supone que si bien existe el principio
de subsidiaridad, este se somete a los
requerimientos del niño o adolescente
para los casos que se mencionan en los
incisos a), c) y d). En ellos, se debe-
ría usar el término “subsidiaridad” des-
tacando la importancia de reconocer y
colocar como prioritaria, la satisfacción
del interés superior del adoptado.
2.3. Respecto de la regla contenida en el
artículo 5.2.1 de la Directiva, sobre
definiciones, la declaración judicial de
abandono no puede ser aprobada a tra-
vés de un auto como se señala en esta
normativa. Conforme al artículo 121
del Código Procesal Civil, la activi-
dad judicial se materializa en decretos,
autos y sentencias. Mediante los decre-
tos se impulsa el desarrollo del proceso,
disponiendo actos procesales de simple
trámite. A través de los autos, el juez
resuelve la admisibilidad o el rechazo
de la demanda o de la reconvención, el
saneamiento, interrupción, conclusión
y las formas de conclusión especial del
proceso; el concesorio o denegatoria de
los medios impugnatorios, la admisión,
improcedencia o modificación de medi-
das cautelares y las demás decisiones
36
que requieran motivación para su pro-
nunciamiento. Mediante la sentencia el
juez pone fin a la instancia o al proceso
en definitiva, pronunciándose en deci-
sión expresa, precisa y motivada sobre
la cuestión controvertida declarando el
derecho de las partes, o excepcional-
mente sobre la validez de la relación
procesal. Es obvio pues, que solo puede
resolverse la pérdida de la patria potes-
tad y declararse judicialmente el aban-
dono de un niño o adolescente mediante
una sentencia. Si solo se aludiera a la
resolución, la regla podría ser admitida.
2.4. En torno a la indicación que recoge el
artículo o numeral 5.2.2. de la Direc-
tiva que comentamos, parece “dar vida”
al expediente el que pasa a tener el atri-
buto de “adoptabilidad jurídica”. No
es el expediente el que tiene tal condi-
ción, sino el niño, niña o adolescente
cuyo estatus ha sido resuelto mediante
sentencia consentida o ejecutoriada,
que declara el abandono y extingue la
patria potestad de los padres biológicos.
Errores como estos, aparecen en otros
apartados de la Directiva. Los docu-
mentos parecen tener vida y no ser sim-
plemente, el medio de articulación del
procedimiento.
2.5. Otras disposiciones que marcan un
notorio retroceso, son las contenidas
en los numerales 6.2. Si el proceso de
adopción solo se realiza en base a una
declaración previa de abandono a través
de una sentencia judicial y hay además
una valoración de adoptabilidad psico-
social, no se entiende que de pronto, se
proceda a regular los casos de Acogi-
miento Familiar Administrativo o Judi-
cial. Esto por último, tendría que tra-
tarse en la normativa sobre acogimiento
o en el apartado sobre adoptabilidad
psicosocial. Un niño, niña o adolescente
que no quiere ser adoptado y espera
regresar a su familia biológica extensa
 ESPECIAL | NUEVO PROCEDIMIENTO DE ADOPCIONES PARA MENORES EN ABANDONO
o quedarse en un Centro de Atención
Residencial, simplemente no está en
condición de adoptabilidad psicosocial.
De hecho, el juez tendría que haber ana-
lizado en el proceso respectivo, cuando
se trata de romper el vínculo con la
familia biológica. Estos casos son por
lo general excepcionales. En todo caso,
un análisis como el indicado no supone
bajo ningún supuesto, la decisión de un
funcionario, sino una clara e ineludible
decisión del niño o adolescente cuando
está además, en una etapa de madurez
que le permite conocer la trascendencia
de su decisión. Lamentablemente, algu-
nos funcionarios piensan que no hay
mejor lugar que el de la familia bioló-
gica extensa o nuclear y promueven la
reinserción del menor. Hay que tener
cuidado con tales decisiones. Nueva-
mente, regresamos a la necesidad de
exigir que se satisfaga el interés supe-
rior del niño o adolescente con madu-
rez suficiente para tomar la decisión de
mantenerse institucionalizado o conec-
tado a una familia que no está en con-
diciones de protegerlo. Sabemos que
la institucionalización no es un estado
deseable para nadie pues no hay como
un padre, madre o una pareja para brin-
dar el afecto y cubrir los requerimientos
de niños y adolescentes.
2.6. Manifestamos nuestro rechazo a que,
en el caso de familias peruanas, sea el
mismo equipo de psicólogas o psicólo-
gos y de asistentes sociales que verá el
proceso de adopción, el que los evalúe.
O se pida la presentación de pericias
psicológicas de parte a ser revisadas
por personal del Ministerio o se cree un
equipo destinado a practicar las evalua-
ciones que no sería el mismo que inter-
vendría en el proceso administrativo de
adopción.
2.7. Asimismo, los procesos de evalua-
ción psicológica y social como legal no
Comentario relevante
te
de la autora
Habría sido conveniente que aprove-
chando la dación de esta nueva nor-
mativa, se piense en la razón de ser
de la función administrativa y se esta-
blezca un plazo razonable para que
se concluya con las evaluaciones
adicionales.
tienen que ser sucesivos propiciándose
la presentación de la solicitud “por par-
tes”. Se requiere la rápida atención de
los procedimientos y el cumplimiento
de los plazos. Lo que se fomenta con
el procedimiento especificado en los
numerales 6.3 y siguientes, es la lenti-
tud burocrática y sobre todo, la contra-
vención del plazo para revisión de docu-
mentos contenido en la Ley Nº 26981.
Cabe señalar además, que muchas fami-
lias peruanas se quejan que pese a esta-
blecerse la obligatoriedad de las char-
las previas para el proceso de adopción,
hay quienes no asisten a alguna de ellas
y luego figuran como hábiles para pasar
a las siguientes etapas. De la misma
manera, las personas tildan de terrible
el procedimiento de ingreso de solici-
tudes al sistema SIRNA. Dicen que el
mismo se cuelga y cierra impidiendo la
calificación de solicitantes.
2.8. La Directiva señala que para la eva-
luación de las familias extranjeras se
tomará en cuenta además, los criterios
de la autoridad central del país de ori-
gen de la niña, niño o adolecente por
adoptar. No hemos visto que familias
peruanas pasen por este proceso. Una
situación como la indicada no podría
estar en una Directiva de rango minis-
terial, sino que tendría que ser trabajada
mediante acuerdos entre los Estados.
37
GACETA CIVIL & PROCESAL CIVIL | Nº 35 • MAYO 2016
2.9. La Directiva bajo comentario, eliminó
la absurda regulación contenida en la
Directiva General Nº 012-2014-MIMP
que se pronunciaba sobre recursos
impugnativos.
IV. Consideraciones finales
A título de conclusión, solo podemos pedir
a los encargados de regular y de atender la
adopción de niños, niñas y adolescentes en
situación de abandono, que se respete el inte-
rés superior del niño como ordena el Código
de los Niños y Adolescentes.
El Estado debe garantizar un sistema de
administración de justicia especializada para
los niños y adolescentes, en donde ellos sean
el centro de una efectiva protección. Los
casos sujetos a resolución judicial o adminis-
trativa en los que estén involucrados niños o
adolescentes deben ser tratados como pro-
blemas humanos.
La defensa de la integridad moral, psíquica y
física y el libre desarrollo y bienestar de estas
personas, es un fin en sí mismo. No facilitar
su protección permanente trayéndolos al sis-
tema de adopción, muchas veces representa
condenarlos a formas extremas que afectan
su integridad personal, como el trabajo for-
zado y la explotación económica, así como
el reclutamiento forzado, la prostitución, la
trata, la venta y el tráfico de niños y adoles-
centes y todas las demás formas de explo-
tación. Adicionalmente, no hay que olvidar
que aunque primero están los niños y ado-
lescentes, los solicitantes también merecen
el respeto a su dignidad. Los que integran
el sistema como funcionarios y trabajadores
del Estado deben tener clara su vocación de
servicio. Cualquier desviación debe merecer
las investigaciones y los procesos adminis-
trativos correspondientes.
38
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