ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LA POBREZA A TRAVÉS DE LA SUSTITUCIÓN DE

IMPORTACIONES EN EL PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR

Xavier León V.

Introducción

El Estado ecuatoriano ha planeado a través del Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV), una serie de
políticas que pretenden democratizar los medios de producción y la redistribución de la riqueza por
medio de la generación de nuevas formas de producción y la repartición equitativa de los medios de
producción, como la tierra en el país. El objetivo principal es mejorar el nivel de vida de los
ciudadanos y la equidad en la repartición de la riqueza en el país, según el texto del PNVB.

La Constitución de 2008 posiciona a la planificación y a las políticas públicas como

instrumentos para la consecución de los objetivos del “Buen Vivir” y la garantía de derechos.
Según la Carta Magna la planificación tiene por objeto propiciar la equidad social y territorial
y promover la concertación. Para ello, debe asumir como prioridad la erradicación de la
pobreza. (PNVB, 2009:14)

El problema de la inequidad en el Ecuador es grave. En las últimas décadas por ejemplo, el coeficiente
Gini (que mide la distribución de los ingresos en la sociedad) ha tenido un promedio de 0,512,
alcanzando su punto más alto en el año 2001 durante el gobierno de Gustavo Noboa en pleno auge de
la dolarización, cuando este índice llegó al 0,6. Si bien desde entonces este coeficiente ha bajado, es
decir, la inequidad ha disminuido, no lo la hecho de manera significativa como se demuestra en la
Tabla 1.

Según Ponce y Acosta (2010), el índice de Gini se ha mantenido prácticamente igual en el periodo de la
“Revolución Ciudadana”, y no ha mostrado reducciones importantes desde el año 2006.

TABLA 1
EVOLUCIÓN DEL COEFICIENTE GINI EN EL ECUADOR

Año ÍNDICE GINI1

1995 0,43
1998 0,44
1999 0,45
2000 0,58
2001 0,6
2003 0,560
2006 0,525
2007 0,555
2008 0,509
2009 0,499
Fuente: (INEC, 2006), Ponce y Acosta (2010)

Según Ponce y Acosta (2010), la pobreza en el periodo de la revolución ciudadana solo ha disminuido

1 Mientras más cerca de cero mayor equidad

en el 1%, en contraste con la reducción se que produjo en el periodo 2001 - 2006 que fue del 20%. Otro
indicador preocupante es la extrema pobreza en el sector indígena, la misma que aunque ha disminuido
en un 6% entre los años 2005 a 2009, ésta se mantiene por encima de los promedios nacionales
(ENEMDUR, INEC. 2005 y 2009, citado en Ponce y Acosta 2010: 8)2. De acuerdo al Informe Regional
sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe 2010 del PNUD (2010: 36), para el año
2005, el Ecuador era el país de América Latina y El Caribe que tenía el más alto porcentaje de
población indígena que vive con menos de un dólar por día (61%) seguido de lejos por Panamá
(54,7%).

Es importante mencionar sin embargo, que los autores reconocen algunos logros positivos en la
economía en este período, como es el incremento de la inversión social, que pasó de 4,8% en relación
al PIB en el año 2006 al 8,1% en el año 2009 y que podría subir en los próximos años.

PRINCIPALES ESTRATEGIAS DEL PNBV PARA REDUCIR LA POBREZA

Seis puntos constituyen las principales estrategias que plantea el PNBV para reducir la pobreza y la
inequidad. Estos puntos pueden dividirse en tres estrategias principales: a) Democratización de los
medios de producción, b) Transformación del patrón productivo a través de la Importación por
Sustitución de Importaciones (ISI), y c) Aumento de la productividad real a través de la diversificación
de las exportaciones (PNBV, 2009: 101-107).

A continuación se analizan cada una de estas estrategias con más detalle.

a) Democratización de los medios de producción

El PNBV establece que uno de los principales obstáculos para el desarrollo del país es la extrema
concentración de los medios de producción sobre todo en el sector rural, enfatizando en la
concentración de tierra, agua y activos productivos; y añade que, para redistribuir la riqueza, es
fundamental potencializar la ruralidad, las pesquerías artesanales, la economía y agricultura familiar, a
través de la diversificación productiva, la diversidad étnico-cultural, el desarrollo institucional, el
acceso a oportunidades y activos productivos, la participación ciudadana y el uso sostenible de los
recursos naturales. (PNVB, 2009: 104).

Para alcanzar estos objetivos, el PNBV se plantea radicalizar la redistribución y democratización del
crédito, tecnología, asistencia técnica y capacitación. Otro elemento que se plantea como estrategia es
garantizar los servicios públicos de calidad en educación, salud, vivienda, alimentación, y trabajo digno
productivo.

Por otro lado plantea que el minifundio también es un obstáculo para la redistribución de la riqueza,
pues no genera suficientes ingresos para que los pequeños agricultores puedan subsistir con dignidad.
además la expansión del minifundio conlleva un deterioro en las condiciones de vida de los productores
y va acompañado de procesos de desertificación y deterioro de los suelos, y de una productividad muy
baja.

2 El promedio de la incidencia de nacional de extrema pobreza en el 2005 fue del 22%, y para el sector indígena fue
del 50%. Para el año 2009, la incidencia a nivel nacional fue de 16,1 % mientras que para el sector indígena fue de
38,1%
Llama la atención que se trata al minifundio como un problema , pero no incluye en el debate de la
democratización de los medios reproducción a los grandes terratenientes que controlan vastas
extensiones de tierra en el país, y de la necesidad de redistribuir esas tierra. Esto, a pesar de que la Ley
Orgánica de soberanía Alimentaria (LORSA), se dice que para un real ejercicio de la soberanía
alimentaria, es deber del Estado…

Establecer incentivos a la utilización productiva de la tierra, desincentivos para la falta de

aprovechamiento o acaparamiento de tierras productivas y otros mecanismos de redistribución
de la tierra (LORSA (Art. 3 literal b).

Para tratar el tema de la redistribución de la tierra, el actual régimen hace desaparecer al Instituto
Nacional de Desarrollo Agrario - INDA - en mayo de 2010, porque no cumplía a cabalidad sus
atribuciones (Zapatta y Zapatta, 2010), y fue reemplazada por la Subsecretaría de Tierras y Reforma
Agraria, que hace parte del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP)
(Decreto Ejecutivo 373 de fecha mayo 28 de 2010).

Si analizamos la entrega de títulos de tierras y la cantidad de hectáreas en el año 2011, podemos

constatar que el 92% de las tierras han sido entregadas en la provincia de Pastaza, y de lo que en
realidad se trata es de legalización de tierras ancestrales. Por ejemplo, el 2 de mayo de 2011, se entregó
a 30 comunidades de la nacionalidad Zápara 70.526 Ha. En la nota de prensa del MAGAP, dice
claramente que el…

Gobierno Nacional reconoce la Posesión Ancestral de la Comunidad Zápara de la Parroquia

Río Tigre, Cantón y Provincia de Pastaza3.

Por otra parte, el 2 de febrero 2011, se entrego 200 mil hectáreas de tierras ancestrales a la comunidad
“Kawsak Sacha” de la nacionalidad Kichwa, también en Pastaza.

No ha habido una afectación real a los grandes terratenientes, y las tierras que se están distribuyendo
son tierras públicas, como es el caso de la entrega de la Hacienda “La Paquita” de 551 Ha. que es uno
de los bienes incautados por la AGD al grupo Isaías, a la organización de productores autónomos “La
Paquita”, en Bucal – Guayas4. A los 103 campesinos que conforman la asociación, se les concedió un
crédito a través del Banco Nacional de Fomento (BNF) para adquirir la hacienda por $ 899.874 (a diez
años plazo), y otro para capital de trabajo por $ 347.150 (a diez años) que usarán en la producción de
piña, maíz y café, y $ 106.363 (a cinco años plazo) para maquinaria5.

Se mantiene el patrón estructural de concentración y la reforma agraria se hacen a través de créditos, es

decir de mecanismos de mercado.

Otro importante medio de producción que debe democratizarse es el agua. La propuesta de Ley de
Agua que no pudo ser aprobada por la Asamblea en el 2010, entre otras razones por que no se planteaba
acabar con la concentración del agua por parte de algunos grupos de poder.

b) Transformación del patrón productivo a través de la Importación por Sustitución de

3 Boletín de Prensa No. 051 DCS_MAGAP. Quito, 2 de mayo 2011

4 Boletín de Prensa. 4 de abril 2011. “Plan Tierras Entregan 551,22 Hectáreas a la Asociación de Agricultores "La
Paquita" en Guayas”.
5 Lorena Mena. Plan Tierras, en deuda con el agro por litigios legales. El Universo, 24 de abril 2011.
Importaciones (ISI).

El PNBV, contempla como otra de sus estrategias la implementación de un sistema de Industrialización

por Sustitución de Importaciones (ISI), para producir a nivel local algunos bienes que hemos importado
tradicionalmente y de esta forma generar industrialización y desarrollo, y para mejorar nuestra balanza
comercial, pues en muchos años nuestras importaciones superan a las exportaciones. Por ejemplo en el
año 2010, las exportaciones ecuatorianas fueron de 17'489.928 dólares, en tanto que las importaciones
fueron de 19'278.714 dólares. (ProEcuador, 2011).

El concepto de ISI fue creado por el paradigma estructuralista en Latinoamérica, cuyos máximos
representantes trabajaron en el CEPAL, siendo Prebish que fue director de CEPAL uno de los más
destacados representantes de los estructuralistas. Uno de los principales postulados del paradigma
estructuralista fue la política de Industrialización por Substitución de Importaciones (ISI), para generar
mayor industrialización en Latinoamérica y de este modo salir del subdesarrollo, con un alto
protagonismo del Estado en este proceso. A la vez el paradigma estructuralista consideraba que la
especialización en producción primaria que existía y existe en Latinoamérica limitaba sus posibilidades
de desarrollo pues condenaba a la región en productor de materias primas y no se fomentaba la
producción de productos con mayor valor agregado. Pero también consideraban que estos países no
debían desconectarse del comercio internacional y el capital extranjero pues estos ayudarían a salir del
subdesarrollo (Kay, 2001: 347).

Básicamente podríamos decir que, los elementos principales del paradigma estructuralista consistían
en: a) una política de industrialización por substitución de importaciones, b) una fuerte intervención del
Estado para crear condiciones de desarrollo a través de la regulación y c) la participación activa en la
economía. Los estructuralistas también influyeron en la ideología desarrollista que se gesto luego de la
segunda guerra mundial cuya expresión máxima en América Latina fue la llamada Alianza para el
Progreso.

Según el PNBV la industrialización y sustitución de importaciones es una estrategia de mediano y largo

plazo, que pretende a través de la industrialización local, prohibiendo o desincentivando (por ejemplo a
través de aranceles e impuestos) la importación de algunos bienes para ayudar a salir del patrón
acumulación primario-extractivista-exportador.

Para ello se plantea crear “clusters” y encadenamientos productivos, que permitan asegurar el
abastecimiento de materia prima para la industria local, pero que podría potenciar la consolidación de
grupos monopólicos en el país. A pesar de que las políticas para lograr las ISI van a desconcentrar la
producción, por otro lado van a concentrar el poder de las empresas que controlan la cadena productiva,
como ya sucede con algunas cadenas agroindustriales.

Las políticas para lograr ISI planteadas por el PNBV son las siguientes:

Sustitución selectiva de importaciones, que permita aumentar la participación de las industrias

nacientes en el mercado interno y reducir la dependencia externa de la economía nacional y su
vulnerabilidad.

Incremento de la productividad por medio de la expansión de encadenamientos productivos: para ello

se conformarán enclaves de producción y complejos industriales, que permitan alcanzar economías de
escala y posibiliten la estructura productiva que genere rendimientos crecientes.
Diversificación productiva: que permita reducir la concentración de la producción y el desarrollo de
nuevas capacidades de producción y potencialidades de crecimiento económico.

Desconcentración de la estructura productiva y de los medios de producción: para facilitar una mejor
distribución de la riqueza y una composición más competitiva de los mercados, que aporte con mayor
eficiencia en términos sociales.

Diversificación de la producción exportable: para reducir la vulnerabilidad ante choques exógenos en el

precio y demanda internacionales, y la volatilidad económica que generan.

Aprovechamiento del ahorro interno y externo: para potenciar la producción a través del cumplimiento
de la función social de la intermediación financiera; esto es, canalizar los excedentes de la economía
hacia la inversión productiva.

Impulso del desarrollo territorial equilibrado: que permita distribuir las funciones económicas de los
territorios de manera equilibrada y en función de la calidad de vida de la población local y en equilibrio
con los intereses estratégicos nacionales.

En el actual gobierno se están generando algunas estrategias para ejecutar el PNBV , en torno a la
sustitución de importaciones, según lo ha mencionado el mismo presidente Correa se planea
incentivar: “alimentos frescos y procesados, energías renovables, servicios ambientales,
metalmecánica, plástico, caucho, confecciones y calzado” ( ecuadorinmediato, 2010). Esto nos permite
tener una idea de por donde se esta enfatizando el modelo ISI, enfocándolo a la producción de
productos elaborados, así como de la promoción de la mercantilización de la naturaleza, lo cual es muy
peligroso, pues un modelo de desarrollo que se enfoque en la venta de servicios ambientales, sin
importar los efectos que esto tenga sobre las poblaciones locales, ni sobre la misma conservación de los
recursos naturales, puede generar elevada conflictividad socioambiental, sobre todo sino se ha
consultado ni contemplado la opinión de las comunidades que habitan alrededor de los recursos
naturales.

Otro ejemplo esta en el incremento de los aranceles para la importación de autos y CKD (partes de
autos), para incentivar la industria nacional de automóviles, lo cual puede ser una iniciativa interesante,
pero que no ha dado el resultado esperado en el país, ya que el nivel de incorporación de materiales
ecuatorianos ha sido menor al 4%, ( El Universo, 2011), es decir practicante no ha cambiado el modelo
de ensamblaje de automóviles con componentes de otros países pese a la aplicación de impuestos y
aranceles.

c) Aumento de la productividad real a través de la diversificación de las exportaciones

Esta estrategia del PNBV, apunta a generar diversificación de los productos que se exportan así como
los destinos de los mismos, pues reconoce que existe una gran concentración de exportación de
productos primarios. Vemos por ejemplo que en exportaciones agroindustriales, el 23% van a Estados
Unidos, el 16% a Rusia y el 31% a tres países de la Unión Europea (Italia, Alemania y Bélgica), lo cual
pone al Ecuador en alta vulnerabilidad económica. En término de exportaciones totales, el 34,6% de
nuestras exportaciones van a Estados Unidos (Proecuador, 2011).

En cuanto a la composición de las exportaciones, tenemos que en el año 2010 el 55% de las
exportaciones fueron petroleras lo que significó un incremento del 5% en relación a las exportaciones
de 2009 (Proecuador, 2011).
Para cumplir con esta estrategia, el PNBV plantea aumentar las exportaciones y la variedad de
productos exportados, así como la diversificación de las importaciones. Uno de los principales pasos
dados en este sentido, fue la creación del “Instituto de Promoción de Exportaciones e Inversiones
Extranjeras (Pro Ecuador)”, cuya función será promover la diversificación y desconcentración de
exportaciones, productos y mercados6, y que reemplaza a la Corporación de Promoción de
Exportaciones e Inversiones (Corpei), que se dedicará al brokeraje y trading, donde Corpei planea ser
el vínculo entre el comprador y el vendedor.

Pro Ecuador está adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores. Su misión será insertar en el mercado
internacional aquellos productos ofertados principalmente por las pequeñas y medianas empresas y por
los actores de la economía popular y solidaria, diseñar estrategias de promoción para la captación de
inversión extrajera, con atención en aquellos sectores que generen recursos y que sean priorizados por
el Estado, y organizar, dirigir y ampliar la red de oficinas comerciales internacionales del Ecuador.

La creación de este instituto es resultado de la aplicación del Código de la producción, que entró en
vigencia el 29 de diciembre del 2010.

Para la diversificación de exportaciones el PNVB se propone por ejemplo a través que permitan una
inserción de diversos productos no tradicionales en la oferta exportable y de aumentar el valor
agregado en los productos.

Para diversificar las exportaciones y pasar de primario exportador a terciario exportador (es decir,
superar la economía extractiva – rentista), y que los productos tengan más valor agregados, se propone
promover la productividad sistémica, es decir, del desarrollo de infraestructura (carreteras, puertos,
sitios de acopio de materia prima) de crear las condiciones (por ejemplo de carácter legal y
administrativo); esto es, poner a mediano y largo plazo la maquinaria estatal al servicios de las
exportaciones. La banca pública es puesta a disposición del desarrollo productivo para generar
instrumentos a largo plazo y de capital de riesgo para actividades nuevas e innovadoras.

Incluye además la provisión de bienes públicos como educación, investigación, el acceso a la

tecnología. En ese sentido, el PNVB plantea que la investigación que se realiza en las universidades
debe ser uno de los principales puntales de la transformación de la economía extractivista y primario
exportadora, debe fortalecer la industria nacional y ser uno de los objetivos de la cooperación
internacional. La investigación de las universidades debe coordinar con los centros de investigación
estatal para generar más valor agregado en la industria. En este sentido, la investigación básica debe
estar ligada a la investigación aplicada para la construcción de la industria nacional del país.

Se plantea además conformar universidades que desarrollen programas educativos acordes a las
ventajas comparativas que tiene cada uno de los territorios donde se asientan en función de la
sustitución selectiva de importaciones, la satisfacción de necesidades básicas y la diversificación de
exportaciones, exportadores y destinos mundiales. El PNVB (2009: 115) se plantea

Tener una tipología diferenciada de universidades localizadas en regiones: universidades de

carácter nacional (carreras claves para el desarrollo), universidades regionales + centros de
investigación (aplicar el principio de pertinencia según la vocación del territorio).

6 Decreto n.° 776 de mayo de 2011

Uno de los ejes de este modelo terciario exportador incluye a la biodiversidad. El PNVB dice:

Dado que la biodiversidad es una de las principales ventajas comparativas, es fundamental que
las universidades e institutos de investigación generen información a partir de esta riqueza
natural a través de investigación básica que pueda desarrollarse en armonía con su objeto. Las
universidades desarrollarán, y siguiendo las potencialidades propias de cada región de
planificación, entre otras acciones, bancos de semillas, de tejidos, germoplasma, ADN y
material genético, que permitan conocer, clasificar, analizar, generar valor social agregado y
resguardar el patrimonio natural del Ecuador7.

Aunque la estrategia pone énfasis en el respeto a los seres humanos y de la naturaleza, no explica como
se van a incrementar las exportaciones sin generar conflictos sociales y ambientales pues esto
implicaría más producción para aumentar las exportaciones, más ocupación de espacios campesinos o
zonas de conservación, más generar de desechos, más uso de energía y de recursos, en muchos casos en
detrimento de la soberanía alimentaria.

3. Conclusiones:

El PNBV, contiene elementos que giran en torno al aumento de la productividad para generar empleo y
desarrollo, y que se transforman en políticas que en algunos casos son interesantes, sin embargo como
mencionamos al inicio del documento, la pobreza y la inequidad no se han reducido producto de estas
políticas, y más bien en algunos casos ha aumentado, afectando sobre todo a comunidades indígenas.

Esto debido a que la realidad es, que por un lado está el discurso promovido en el PNBV, y por otro
está el fomento de actividades extractivas por parte del gobierno nacional, como por ejemplo se da en
el tema de la minería que se la promociona como una de las posibles fuentes de recursos para el
gobierno, aún a costa de los Derechos de la Naturaleza y de las comunidades indígenas que habitan en
las zonas donde esta se quiere instalar.

Se hace un fuerte énfasis en los encadenamientos productivos, que en los casos donde se han impulsado
en Ecuador, han ayudado a consolidar el poder monopólico de de grandes empresas agroindustriales en
el país.

Existen en el PNBV, muy buenas intenciones que pretenden mejorar la situación de los ecuatorianos,
pero que se aplican parcialmente, debido principalmente a la necesidad de recursos en el corto plazo
por parte del gobierno que incentiva la consolidación del extractivismo y economía exportadora
primaria.

Es necesario por tanto realizar una evaluación del PNBV, que está en la mitad de su período de
ejecución, para saber cuáles han sido las políticas que realmente se han ejecutado, para entender de esta
forma por que la pobreza y la inequidad no han disminuido.

También es necesario, empezar una auditoría de los efectos que la ejecución del PNBV ha producido
sobre el medio ambiente y las personas que habitan alrededor de donde se han ejecutado estas políticas.
El desarrollo es una construcción colectiva y participativa que implica el respeto a la naturaleza, por lo
cual estos planes deberían ser realizados evaluados y modificados con la participación activa de las

7 El tema de la mercantilización de la biodiversidad es tratado con más detalle en otro capítulo

poblaciones, y no desde las visiones tecnocráticas que abundan en nuestro país.
Bibliografía:

Ecuadorinmediato (2010) “Ecuador aplica un plan de sustitución de importaciones”

http://www.ecuadorinmediato.com/Noticias/news_user_view/ecuador_aplica_un_plan_de_sustitucion_d
e_importaciones--124199 (publicado el 4 de abril del 2010).

El Universo (2011) “Ensambladoras advierten con una paralización tras nuevos aranceles”
http://www.eluniverso.com/2011/09/05/1/1356/ensambladoras-advierten-paralizacion-tras-
nuevos-aranceles.html (publicado el 5 de septiembre del 2011)

INEC, (2006), “Las condiciones de Vida de los ecuatorianos”, Quito- Ecuador:

http://www.inec.gob.ec/c/document_library/get_file?folderId=80249&name=DLFE-3930.pdf

Kay, Cristóbal (2001) “Los paradigmas del desarrollo rural en América Latina,” en Francisco García
Pascaul (ed.). El mundo rural en la era de la globalización: incertidumbres y potencialidades. Madrid:
Universidad de Lleida

PNUD (2010). Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe 2010.
Costa Rica. pp 208.

Ponce, Juan y Acosta, Alberto (2010), “La pobreza en la revolución ciudadana ó ¿pobreza de
revolución?”, FLACSO- ECUADOR

ProEcuador, Ficha comercial del Ecuador, (2011). http://www.proecuador.gob.ec/wp-

content/plugins/download-monitor/download.php?id=169 (ultimo acceso, 12 septiembre 2011)

SENPLADES (2009). “ Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado
Plurinacional e Intercultural”. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. Quito pp. 380