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Processo Civil – Tutela Coletiva

O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros doutrinários
e na jurisprudência dos Tribunais.

1. AÇÃO CIVIL PÚBLICA ...................................................................................................... 3


1.1 Objetos da ação civil pública ................................................................................. 3
1.1.1 Vedação do objeto ......................................................................................... 3
1.2 Legitimidade .......................................................................................................... 3
1.2.1 Legitimidade ativa .......................................................................................... 3
1.2.1.1 Dos legitimados ativos ............................................................................ 5
1.2.2 Legitimidade passiva .................................................................................... 13
1.2.3 Competência na ação civil pública ............................................................... 13
1.2.4 Inquérito Civil ............................................................................................... 13
1.2.4.1 Características do inquérito civil .......................................................... 16
1.2.4.2 Fases do inquérito civil ......................................................................... 17
1.2.5 Compromisso ou termo e ajustamento de conduta (CAC ou TAC) .............. 20
1.2.5.1 Previsão legal ........................................................................................ 20
1.2.5.2 Natureza jurídica................................................................................... 21
1.2.5.3 Cabimento............................................................................................. 22
1.2.5.4 Legitimados ........................................................................................... 22
1.2.5.5 Eficácia .................................................................................................. 22
1.2.5.6 Celebração do TAC ................................................................................ 22
1.2.5.7 Outras questões processuais importantes em ação civil pública......... 23
2. AÇÃO POPULAR ........................................................................................................... 26
2.1 Conceito de ação popular ................................................................................... 26
2.2 Previsão legal e sumular ..................................................................................... 27
2.3 Objeto da ação popular....................................................................................... 27
2.4 Cabimento ........................................................................................................... 29
2.5 Legitimidade ........................................................................................................ 35
2.5.1 Legitimidade ativa ........................................................................................ 35
2.5.2 Legitimidade passiva .................................................................................... 36
2.5.3 Posição da pessoa jurídica de direito público ou privado lesada ................ 37

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2.5.4 Posição do MP na ação popular ................................................................... 37


2.6 Outras questões processuais .............................................................................. 38
2.6.1 Resposta na Lei da Ação Popular (artigo 7º, IV, da Lei da Ação Popular) .... 38
2.6.2 Sentença na ação popular (artigo 7º, VI, da Lei da Ação Popular)............... 38
2.6.3 Natureza jurídica da sentença que julga procedente o pedido na ação
popular .............................................................................................................................. 39
2.6.4 Responsabilização disciplinar ....................................................................... 39
2.6.5 Reexame necessário invertido ..................................................................... 39
2.6.6 Efeito suspensivo da apelação ..................................................................... 39
2.6.7 Sucumbência ................................................................................................ 40
2.6.8 Competência................................................................................................. 40
2.6.9 Penhorabilidade salarial ............................................................................... 40
2.7 Prescrição ............................................................................................................ 41
3. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO ......................................................................... 41
3.1 Introdução ........................................................................................................... 41
3.2 Breve análise histórica ........................................................................................ 41
3.3 Disciplina constitucional ..................................................................................... 42

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1. AÇÃO CIVIL PÚBLICA


1.1 Objetos da ação civil pública
1.1.1 Vedação do objeto
A vedação de objeto está prevista no artigo 1º, parágrafo único, da Lei da Ação Civil
Pública n.º 7.347/85, que assim dispõe:
Art. 1º. (…)
Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que
envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser
individualmente determinados. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)

Esse dispositivo foi introduzido por meio de Medida Provisória, em uma tentativa do
governo de frear o processo coletivo. Isso gerava a impossibilidade jurídica do pedido em
relação a essas pretensões no âmbito da ação civil pública. Todavia, a impossibilidade jurídica
do pedido não existe mais no novo CPC.
Para a doutrina, o parágrafo único acima seria inconstitucional. Mas o regramento é
válido para o STF e muitas ações civis públicas não têm seguimento em razão dessa vedação.
1.2 Legitimidade
1.2.1 Legitimidade ativa
A legitimidade ativa na Ação Civil Pública está prevista no art. 5º da Lei da Ação Civil
Pública, que deve ser lido em conjunto com o art. 82 do CDC:
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação dada
pela Lei nº 11.448, de 2007) (Vide Lei nº 13.105, de 2015) (Vigência)
I - o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
II - a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (Incluído pela Lei nº 11.448,
de 2007).
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; (Incluído
pela Lei nº 11.448, de 2007).
V - a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído pela Lei
nº 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social,
ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos

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de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico,


turístico e paisagístico (Redação dada pela Lei nº 13.004, de 2014)

Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados
concorrentemente: (Redação dada pela Lei nº 9.008, de 21.3.1995) (Vide Lei nº
13.105, de 2015) (Vigência)
I - o Ministério Público,
II - a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal;
III - as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem
personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos
protegidos por este código;
IV - as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre
seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por este código,
dispensada a autorização assemblear.

Da leitura dos dispositivos acima, podemos sintetizar os legitimados ativos para


propositura da ação civil pública em Ministério Público, Defensoria Pública, administração
direta, administração indireta e associações.
Quanto às associações, elas devem estar constituídas há pelo menos um ano e devem
incluir entre suas finalidades a proteção aos direitos metaindividuais. O MP, quando não for
parte, deve intervir como fiscal da ordem jurídica.
Segundo a doutrina, essa legitimidade é autônoma, concorrente e disjuntiva. Ela é
autônoma porque independe da participação ou da autorização do titular do direito. Exemplo:
o MP não precisa pedir autorização ao titular do direito para propor uma ação civil pública.
Ela é concorrente porque tem mais de um legitimado e é disjuntiva porque cada legitimado
pode ingressar em juízo independentemente e sem autorização do outro.
Quanto à natureza jurídica da legitimação ativa na ação civil pública, há três correntes.
Para a primeira corrente, trata-se de legitimação extraordinária. Um terceiro, como o
MP, comparece em nome próprio para defesa de um direito alheio.
Para a segunda corrente, seria legitimação coletiva sui generis.
Para a terceira corrente, que é a corrente dominante e defendida por Nelson Nery,
caso se trate de direitos difusos ou coletivos em sentido estrito, é uma legitimação autônoma
para condução do processo. Se for direito individual homogêneo, é legitimação extraordinária
(substituição processual).

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A legitimação autônoma para condução do processo foi importada da doutrina alemã.


Na Alemanha a legitimação extraordinária não encontra previsão legal, por isso eles criaram
essa “legitimação autônoma para condução do processo” para viabilizar as ações coletivas.
Ocorre que no Brasil a legitimação extraordinária já é prevista em lei, tanto na Lei da Ação Civil
Pública quanto no CDC. Por isso, não seria adequada nem necessária a denominação de
legitimação autônoma para condução do processo, já que não é autônoma, mas
expressamente prevista em lei.
Observação: é possível a formação de litisconsórcio ativo entre os legitimados. Esse
litisconsórcio é unitário, pois se discute uma única relação jurídica.
Conforme já estudado anteriormente, é possível também o controle judicial da
legitimação adequada.
1.2.1.1 Dos legitimados ativos
 Ministério Público
O controle judicial da legitimação adequada é feito pela pertinência temática e pelas
suas funções institucionais.
Na origem da Lei da Ação Civil Pública, o Ministério Público era o grande legitimado.
Depois foram criados os demais. Por isso, o MP é o legitimado coletivo por excelência. E o
artigo 127 da Constituição Federal prevê uma série muito ampla de atribuições do Ministério
Público:
Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do
Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis.

A doutrina entende que para os interesses difusos e coletivos em sentido estrito, o


Ministério Público sempre tem legitimidade. Em relação aos direitos individuais homogêneos,
o Ministério Público terá legitimidade se o direito for indisponível ou socialmente relevante.
Não há muita discussão acerca da legitimidade do Ministério Público, pois ela já é bastante
consolidada.
A discussão que existe é se o Ministério Público Federal pode ajuizar ação perante a
Justiça Estadual.
A esse respeito, Fredie Didier afirma que o MPF tem competência bem ampla, inclusive
para ajuizar ação civil pública perante a Justiça Estadual. O STJ, no REsp 440002-SE, decidiu
que o MPF, quando ajuíza uma ação civil pública, atrai automaticamente a competência da
Justiça Federal. Isso porque a competência da Justiça Federal é definida em razão da pessoa e
o MPF é um órgão da União.

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Se o objeto da ação proposta não tiver relação com o Ministério Público Federal, mas
com o Ministério Público Estadual, a situação será de ilegitimidade do MPF e não de
incompetência. Veja-se abaixo a ementa do referido julgado:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA DE DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS. MEIO
AMBIENTE. COMPETÊNCIA. REPARTIÇÃO DE ATRIBUIÇÕES ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO
FEDERAL E ESTADUAL. DISTINÇÃO ENTRE COMPETÊNCIA E LEGITIMAÇÃO ATIVA.
CRITÉRIOS. 1. A ação civil pública, como as demais, submete-se, quanto à competência, à
regra estabelecida no art. 109, I, da Constituição, segundo a qual cabe aos juízes federais
processar e julgar "as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública
federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto
as de falência, as de acidente de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e a Justiça do
Trabalho". Assim, figurando como autor da ação o Ministério Público Federal, que é órgão
da União, a competência para a causa é da Justiça Federal. 3. Não se confunde
competência com legitimidade das partes. A questão competencial é logicamente
antecedente e, eventualmente, prejudicial à da legitimidade. Fixada a competência,
cumpre ao juiz apreciar a legitimação ativa do Ministério Público Federal para promover
a demanda, consideradas as suas características, as suas finalidades e os bens jurídicos
envolvidos. 4. À luz do sistema e dos princípios constitucionais, nomeadamente o princípio
federativo, é atribuição do Ministério Público da União promover as ações civis públicas
de interesse federal e ao Ministério Público Estadual as demais. Considera-se que há
interesse federal nas ações civis públicas que (a) envolvam matéria de competência da
Justiça Especializada da União (Justiça do Trabalho e Eleitoral); (b) devam ser
legitimamente promovidas perante os órgãos Judiciários da União (Tribunais Superiores)
e da Justiça Federal (Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais); (c) sejam da
competência federal em razão da matéria ? as fundadas em tratado ou contrato da União
com Estado estrangeiro ou organismo internacional (CF, art. 109, III) e as que envolvam
disputa sobre direitos indígenas (CF, art. 109, XI); (d) sejam da competência federal em
razão da pessoa ? as que devam ser propostas contra a União, suas entidades autárquicas
e empresas públicas federais, ou em que uma dessas entidades figure entre os substituídos
processuais no pólo ativo (CF, art. 109, I); e (e) as demais causas que envolvam interesses
federais em razão da natureza dos bens e dos valores jurídicos que se visa tutelar. 6. No
caso dos autos, a causa é da competência da Justiça Federal, porque nela figura como
autor o Ministério Público Federal, órgão da União, que está legitimado a promovê-la,
porque visa a tutelar bens e interesses nitidamente federais, e não estaduais, a saber: o
meio ambiente em área de manguezal, situada em terrenos de marinha e seus acrescidos,
que são bens da União (CF, art. 20, VII), sujeitos ao poder de polícia de autarquia federal,
o IBAMA (Leis 6.938/81, art. 18, e 7.735/89, art. 4º ). 7. Recurso especial provido. (RESP
440002, Relator(a) TEORI ALBINO ZAVASCKI, STJ, PRIMEIRA TURMA, Fonte
DJ DATA:06/12/2004 PG:00195)

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Há também outro julgado interessante do STJ, REsp 1.410.520/MG, no qual foi


decidido pela Corte Superior que o Ministério Público tem legitimidade para ajuizar ação civil
pública com o objetivo de assegurar interesses individuais indisponíveis, difusos ou coletivos
em relação a pessoas desprovidas de recursos financeiros, mesmo quando a ação visa à tutela
de pessoa individualmente considerada.
Esses são casos em que o Ministério Público ajuíza ação civil pública pleiteando
medicamentos em favor de uma determinada pessoa. O STJ já decidiu que isso é possível.
Veja-se a ementa do citado julgado:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. DIREITOS
INDISPONÍVEIS. PRECEDENTES.
1. Não ocorre ofensa ao art. 535 do CPC se o Tribunal de origem decide,
fundamentadamente, as questões essenciais ao julgamento dalide. 2. É pacífica a
jurisprudência desta Corte no sentido de que o Ministério Público possui legitimidade para
a defesa dos direitos individuais indisponíveis, como é o caso dos autos, em que se busca
o direito ao fornecimento de medicamento a pessoa que não dispõe de recursos
financeiros para tratamento da saúde. 3. Recurso especial conhecido em parte e, nessa
parte, provido. (REsp 1410520 / MG, Relator(a) Ministra ELIANA CALMON (1114), T2 -
SEGUNDA TURMA, 03/12/2013, DJe 10/12/2013)

 Defensoria pública
A legitimação da Defensoria Pública foi acrescida à Lei da Ação Civil Pública em 2007,
por meio da Lei n.º 11.448/2007:
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
(…)
II - a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).

Depois disso, a EC n.º 80/2014 modificou o artigo 134 da Constituição Federal,


incumbindo-lhe a defesa dos direitos individuais e coletivos:
Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional
do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático,
fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa,
em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma
integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta
Constituição Federal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 80, de 2014)

Veja-se que a legitimidade da Defensoria Pública descrita no artigo acima é em relação


aos necessitados.

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Com isso, vem a primeira discussão em relação à legitimação da Defensoria Pública: o


que vem a ser necessitado?
Para a primeira corrente, que é mais restritiva, necessitados seriam somente aqueles
que ostentassem necessidade econômica.
Para a segunda corrente, defendida por Ada Pelegrini, necessitados seriam os
vulneráveis de uma forma geral. Seria possível falar em hipossuficiência organizacional.
Uma terceira corrente, que consubstancia o entendimento do STF e encontra-se
presente também em julgados mais recentes do STJ, defende que a Defensoria Pública pode
ajuizar ações coletivas se, de alguma forma, puder beneficiar pessoas hipossuficientes sob o
aspecto econômico. Mas isso não significa dizer que a ação coletiva deve beneficiar apenas
hipossuficientes econômicos: basta que a ação possa beneficiar de alguma forma pessoas
economicamente necessitadas. Veja-se, sobre o tema, a ementa do REsp 1.192.577:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EMBARGOS INFRINGENTES. LEGITIMIDADE DA
DEFENSORIA PÚBLICA PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITADOR
CONSTITUCIONAL. DEFESA DOS NECESSITADOS. PLANO DE SAÚDE. REAJUSTE. GRUPO DE
CONSUMIDORES QUE NÃO É APTO A CONFERIR LEGITIMIDADE ÀQUELA INSTITUIÇÃO. 1.
São cabíveis embargos infringentes quando o acórdão não unânime houver reformado,
em grau de apelação, a sentença de mérito, ou houver julgado procedente a ação
rescisória (CPC, art. 530). Excepcionalmente, tem-se admitido o recurso em face de
acórdão não unânime proferido no julgamento do agravo de instrumento quando o
Tribunal vier a extinguir o feito com resolução do mérito. 2. Na hipótese, no tocante à
legitimidade ativa da Defensoria Pública para o ajuizamento de ação civil pública, não
bastou um mero exame taxativo da lei, havendo sim um controle judicial sobre a
representatividade adequada da legitimação coletiva. Com efeito, para chegar à
conclusão da existência ou não de pertinência temática entre o direito material em litígio
e as atribuições constitucionais da parte autora acabou-se adentrando no terreno do
mérito. 3. A Defensoria Pública, nos termos do art. 134 da CF, "é instituição essencial à
função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientação jurídica e a defesa, em todos
os graus, dos necessitados, na forma do art. 5º, LXXIV". É, portanto, vocacionada pelo
Estado a prestar assistência jurídica integral e gratuita aos que "comprovarem
insuficiência de recursos" (CF, art. 5°, LXXIV), dando concretude a esse direito
fundamental. 4. Diante das funções institucionais da Defensoria Pública, há, sob o aspecto
subjetivo, limitador constitucional ao exercício de sua finalidade específica - "a defesa dos
necessitados" (CF, art. 134) -, devendo os demais normativos serem interpretados à luz
desse parâmetro. 5. A Defensoria Pública tem pertinência subjetiva para ajuizar ações
coletivas em defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, sendo
que no tocante aos difusos, sua legitimidade será ampla (basta que possa beneficiar
grupo de pessoas necessitadas), haja vista que o direito tutelado é pertencente a
pessoas indeterminadas. No entanto, em se tratando de interesses coletivos em sentido

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estrito ou individuais homogêneos, diante de grupos determinados de lesados, a


legitimação deverá ser restrita às pessoas notadamente necessitadas. 6. No caso, a
Defensoria Pública propôs ação civil pública requerendo a declaração de abusividade dos
aumentos de determinado plano de saúde em razão da idade. 7. Ocorre que, ao optar por
contratar plano particular de saúde, parece intuitivo que não se está diante de consumidor
que possa ser considerado necessitado a ponto de ser patrocinado, de forma coletiva, pela
Defensoria Pública. Ao revés, trata-se de grupo que ao demonstrar capacidade para arcar
com assistência de saúde privada evidencia ter condições de suportar as despesas
inerentes aos serviços jurídicos de que necessita, sem prejuízo de sua subsistência, não
havendo falar em necessitado. 8. Diante do microssistema processual das ações coletivas,
em interpretação sistemática de seus dispositivos (art. 5°, § 3°, da Lei n. 7.347/1985 e art.
9° da Lei n. 4.717/1965), deve ser dado aproveitamento ao processo coletivo, com a
substituição (sucessão) da parte tida por ilegítima para a condução da demanda.
Precedentes. 9. Recurso especial provido. (RESP 1192577, Relator(a) LUIS FELIPE
SALOMÃO, STJ, QUARTA TURMA, Fonte DJE DATA:15/08/2014)

A EC 80 prevê expressamente que a legitimidade da Defensoria Pública é para proteger


os necessitados na forma do art. 5º, LXXIV, dispositivo que faz referência àqueles que
comprovarem insuficiência de recursos:
LXXIV - o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem
insuficiência de recursos;

O STF foi recentemente provocado para manifestar sobre o tema, por meio da ADI
3.943. Na ocasião, o Supremo decidiu que a Defensoria Pública tem sim legitimidade coletiva.
Mas essa legitimidade coletiva não é para proteção de qualquer pessoa, pois deve visar à
proteção do interesse de algum necessitado. Veja-se a ementa da citada ADI:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA DA
DEFENSORIA PÚBLICA PARA AJUIZAR AÇÃO CIVIL PÚBLICA (ART. 5º, INC. II, DA LEI N.
7.347/1985, ALTERADO PELO ART. 2º DA LEI N. 11.448/2007). TUTELA DE INTERESSES
TRANSINDIVIDUAIS (COLETIVOS STRITO SENSU E DIFUSOS) E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS.
DEFENSORIA PÚBLICA: INSTITUIÇÃO ESSENCIAL À FUNÇÃO JURISDICIONAL. ACESSO À
JUSTIÇA. NECESSITADO: DEFINIÇÃO SEGUNDO PRINCÍPIOS HERMENÊUTICOS
GARANTIDORES DA FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO E DA MÁXIMA EFETIVIDADE
DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS: ART. 5º, INCS. XXXV, LXXIV, LXXVIII, DA CONSTITUIÇÃO
DA REPÚBLICA. INEXISTÊNCIA DE NORMA DE EXCLUSIVIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO
PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO INSTITUCIONAL DO
MINISTÉRIO PÚBLICO PELO RECONHECIMENTO DA LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA
PÚBLICA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. (ADI 3943, Relator(a) CÁRMEN LÚCIA, STF.
Plenário, 07.05.2015).

A segunda discussão em relação à legitimidade coletiva da Defensoria Pública diz


respeito ao objeto. Que direitos podem ser tutelados pela Defensoria Pública?

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Para o STF, conforme decidido na ADI 3.943, a legitimação da Defensoria Pública é


constitucional e poderá ajuizar ações coletivas para defesa de quaisquer direitos individuais
homogêneos, coletivos em sentido estrito ou difusos, desde que haja a possibilidade de
beneficiar pessoas necessitadas sob o aspecto econômico.
Todos os legitimados sujeitam-se ao controle judicial da legitimação adequada. A
legitimação da Defensoria não é irrestrita e apresenta limites, como, por exemplo, a ideia de
beneficiar pessoas necessitadas economicamente.
Nos direitos difusos a legitimação da Defensoria é mais ampla, mas não é irrestrita,
como defendido por alguns autores. Ela não é irrestrita porque direitos difusos não são
direitos de toda a sociedade: são direitos titularizados por um grupo que não pode ser
determinado, é indeterminável.
Exemplo: quando se faz propaganda enganosa de Mercedes Benz ou Playstation 4, nós
temos a lesão a interesses de pretensos compradores. Nesse caso, há uma lesão a interesses
difusos, mas é possível fazer um recorte da pertinência institucional. Por isso, não faz sentido
a propositura de ações coletivas pela Defensoria Pública para defesa de interesses de
consumidores de TV a cabo, plano de saúde, Mercedes Benz, Playstation, etc.
No julgamento da ADI acima mencionada, o Ministro Barroso deixou bem claro que a
Defensoria não poderia ajuizar ação coletiva em defesa de clientes do Itaú Personalité. Deve
haver uma pertinência temática.
A conclusão então é que a legitimação coletiva da Defensoria Pública é constitucional,
desde que de alguma forma possa-se beneficiar pessoas hipossuficientes sob o aspecto
econômico.
Isso é muito útil, pois a Defensoria Pública tem proximidade com questões que o
Ministério Público não tem. Em uma pesquisa, foi constatado que 90% das ações civis públicas
ajuizadas no Brasil foram propostas pelo Ministério Público, o que, na visão do professor, não
é positivo, pois o ideal seria que os próprios lesados conduzissem os processos coletivos, e
não um órgão público.
 Administração direta e indireta
A administração direta tem por objetivo a proteção do bem comum. A União, por
exemplo, tem legitimação bastante ampla. Os órgãos públicos também podem ajuizar ação,
segundo o CPC, de acordo com a finalidade de cada órgão.
Segundo o professor Márcio Mafra, onde houver poder de polícia não faz sentido o
ajuizamento de uma ação civil pública. O próprio IBAMA, por exemplo, pode embargar um
empreendimento agrícola.

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Em relação à administração indireta, isso vai depender do que dispõe seus atos
constitutivos. Já em relação a órgãos e entes despersonalizados, depende de suas finalidades.
Exemplo: o PROCON é um órgão de defesa do consumidor e só pode ajuizar ações em defesa
do consumidor.
 Associações
Quanto às associações, já vimos que a legitimação coletiva exige que estejam
constituídas há pelo menos um ano e que esteja incluída em suas finalidades institucionais a
defesa a direitos difusos e coletivos, conforme inciso V abaixo:
(…)
V - a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído pela Lei
nº 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social,
ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos
de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico (Redação dada pela Lei nº 13.004, de 2014)

O STJ entende que a associação pode defender direitos transindividuais que até
ultrapassem seus associados.
A pertinência temática prevista na alínea “b” acima não pode ser dispensada, pois se
relaciona com o devido processo legal e com o controle da legitimação adequada. Todavia, o
requisito da prévia constituição há pelo menos um ano pode ser dispensada quando o bem
jurídico for socialmente relevante, nos termos do art. 5º, § 4º, da Lei da Ação Civil Pública:
Art. 5º (…)
§ 4.° O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja
manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela
relevância do bem jurídico a ser protegido. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990)

Outra observação importante no tocante à legitimação das associações diz respeito ao


disposto no artigo 2º-A da Lei n.º 9.494/97:
Art. 2o-A. A sentença civil prolatada em ação de caráter coletivo proposta por entidade
associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados, abrangerá apenas os
substituídos que tenham, na data da propositura da ação, domicílio no âmbito da
competência territorial do órgão prolator. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35,
de 2001)
Parágrafo único. Nas ações coletivas propostas contra a União, os Estados, o Distrito
Federal, os Municípios e suas autarquias e fundações, a petição inicial deverá

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e na jurisprudência dos Tribunais.

obrigatoriamente estar instruída com a ata da assembléia da entidade associativa que a


autorizou, acompanhada da relação nominal dos seus associados e indicação dos
respectivos endereços. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)

Esse dispositivo limita profundamente a propositura de ações coletivas por


associações contra o poder público na defesa dos interesses de seus associados, exigindo-se
inclusive que a inicial seja instruída com a ata da assembleia da entidade associativa que a
autorizou e a relação nominal dos seus associados e indicação dos respectivos endereços.
A Corte Especial do STJ, no ERESP 766.637, decidiu que as associações de classe e
sindicatos têm legitimidade ativa para atuar como substitutos processuais em processos
coletivos, nas fases de conhecimento, liquidação e execução, sendo dispensável autorização
expressa dos substituídos, contrariando o disposto no art. 2º-A acima transcrito. Veja-se a
ementa do julgado:
PROCESSO CIVIL - EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA - SINDICATO – LEGITIMIDADE PARA
EXECUÇÃO DE TÍTULO JUDICIAL DE AÇÃO COLETIVA – DESNECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO
DOS SUBSTITUÍDOS. 1. O entendimento do STJ é no sentido de que os sindicatos têm ampla
legitimidade para atuar em Juízo na defesa dos direitos e interesses da categoria que
representa, tanto na fase de conhecimento quanto nas fases de liquidação e execução do
julgado como substitutos processuais. 2. Por se tratar de típica hipótese de substituição
processual, é desnecessária autorização dos substituídos. Precedentes do STF. 3.
Embargos de divergência conhecidos e não providos. (EREsp 766637 / RS, Relator(a)
Ministra ELIANA CALMON (1114), CE - CORTE ESPECIAL, DJe 01/07/2013)

O tema, entretanto, não é pacífico e existem inúmeros julgados em sentido contrário.


O próprio STJ, em 2016, decidiu pela aplicabilidade do dispositivo acima mencionado,
conforme se vê do julgado a seguir:
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO INDIVIDUAL DE
TÍTULO JUDICIAL ORIUNDO DE AÇÃO COLETIVA PROMOVIDA POR ASSOCIAÇÃO.
REPERCUSSÃO GERAL. RE 573.232/SC. ART. 543-B, § 3º, DO CPC. NECESSIDADE DE
AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DOS ASSOCIADOS E LISTA DESTES JUNTADA À INICIAL.
ACOLHIMENTO DA TESE. RETRATAÇÃO. RECURSO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento de Repercussão Geral nos autos do RE
573.232/SC, firmou o entendimento de que "As balizas subjetivas do título judicial,
formalizado em ação proposta por associação, é definida pela representação no processo
de conhecimento, presente a autorização expressa dos associados e a lista destes juntada
à inicial". 2. Desse modo, ante a ausência de autorização expressa à Associação
Catarinense do Ministério Público para lhes representar na ação de conhecimento, não
têm os recorrentes legitimidade ativa para a presente execução de título judicial. 3.
Recurso especial a que se nega provimento. (REsp 1182454 / SC, Relator(a) Ministra
MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA (1131),

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T6 - SEXTA TURMA, DJe 24/02/2016)

Como visto acima, o artigo 2º-A determina que a inicial das ações propostas por
associações na defesa de seus associados contra o poder público deverá obrigatoriamente
estar instruída com a ata da assembleia da entidade associativa que a autorizou,
acompanhada da relação nominal dos seus associados e indicação dos respectivos endereços.
1.2.2 Legitimidade passiva
A Lei 7.347/85 não traz em seu texto quem pode ser legitimado passivo em Ação Civil
Pública. Por essa razão, a doutrina entende que deve ser aplicado o regramento geral do
Código de Processo Civil a esse respeito.
Mas isso não é pacífico e há quem entende que não há sequer processo coletivo
passivo.
Esse tema não é muito cobrado em concursos e por isso não vale a pena
aprofundarmos sobre ele aqui.
1.2.3 Competência na ação civil pública
Não há foro por prerrogativa de função nas ações civis públicas. Elas são ajuizadas na
primeira instância, exceto quando houver interesse de toda a magistratura ou conflito
federativo.
Pelo critério material, já estudamos anteriormente acerca de seu cabimento ou não na
Justiça Eleitoral, na Justiça do trabalho e na Justiça Comum. Já falamos também acerca da
competência em casos de presença do MPF no polo ativo.
A competência territorial também já foi estudada quando falamos da teoria geral do
processo coletivo.
Cumpre ressaltar, porém, o disposto no art. 102, I, f e n, da Constituição Federal, que
traz hipóteses de competência originária do STF:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre
uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta;
n) a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente
interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem
estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados;

1.2.4 Inquérito Civil

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e na jurisprudência dos Tribunais.

O artigo 8º, § 1º, da Lei da Ação Civil Pública permite ao Ministério Público a
instauração de inquérito civil ou a requisição de documentos ou informações de órgãos
públicos ou particulares, nos seguintes termos:
Art. 8º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às autoridades competentes
as certidões e informações que julgar necessárias, a serem fornecidas no prazo de 15
(quinze) dias.
§ 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou
requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames
ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
§ 2º Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou
informação, hipótese em que a ação poderá ser proposta desacompanhada daqueles
documentos, cabendo ao juiz requisitá-los.

Quem se negar a atender à requisição do Ministério Público comete um crime de


desobediência específico previsto na Lei da Ação Civil Pública.
No inquérito civil o Ministério Público tem amplos poderes de investigação
administrativa. O inquérito civil é um procedimento administrativo conduzido no âmbito do
Ministério Público destinado à colheita de elementos de convicção para viabilizar a
propositura de uma ação coletiva (Ação Civil Pública ou Ação Civil Pública de Improbidade
Administrativa), a promoção de uma recomendação, a realização de um Termo de
Ajustamento de Conduta, etc.
O inquérito civil tem previsão também no art. 9º da Lei da Ação Civil Pública e no art.
129, III, da CF:
Art. 9º Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as diligências, se convencer da
inexistência de fundamento para a propositura da ação civil, promoverá o arquivamento
dos autos do inquérito civil ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente.
§ 1º Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas serão remetidos,
sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do
Ministério Público.
§ 2º Até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Público, seja homologada ou
rejeitada a promoção de arquivamento, poderão as associações legitimadas apresentar
razões escritas ou documentos, que serão juntados aos autos do inquérito ou anexados às
peças de informação.
§ 3º A promoção de arquivamento será submetida a exame e deliberação do Conselho
Superior do Ministério Público, conforme dispuser o seu Regimento.
§ 4º Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de arquivamento,
designará, desde logo, outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da ação.

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Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:


(…)
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

No âmbito do Ministério Público Federal, esse tema é regulamentado pela Resolução


n.º 87 do Conselho Superior do Ministério Público Federal. Pelo art. 5º-A, é possível que o
membro do MPF indefira sumariamente o pedido de instauração de inquérito quando não
houver elementos mínimos que a justifiquem:
Art. 5º-A - Se os fatos narrados na representação não configurarem lesão aos interesses
ou direitos mencionados no artigo 1º desta Resolução ou se o fato já tiver sido objeto de
investigação ou de ação civil pública ou se os fatos apresentados já se encontrarem
solucionados, o membro do Ministério Público, no prazo máximo de 30 (trinta)
dias, indeferirá o pedido de instauração de inquérito civil, em decisão
fundamentada, da qual se dará ciência pessoal ao representante e ao
representado. (Incluído pela Resolução CSMPF nº 106, de 6.4.2010)

O artigo 9º da Lei da Ação Civil Pública prevê também que se o Ministério Público,
esgotadas todas as diligências, se convencer da inexistência de fundamento para a propositura
da ação civil, promoverá o arquivamento dos autos do inquérito civil ou das peças
informativas, fazendo-o fundamentadamente:
Art. 9º Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as diligências, se convencer da
inexistência de fundamento para a propositura da ação civil, promoverá o arquivamento
dos autos do inquérito civil ou das peças informativas, fazendo-o fundamentadamente.
§ 1º Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas serão remetidos,
sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do
Ministério Público.
§ 2º Até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Público, seja homologada ou
rejeitada a promoção de arquivamento, poderão as associações legitimadas apresentar
razões escritas ou documentos, que serão juntados aos autos do inquérito ou anexados às
peças de informação.
§ 3º A promoção de arquivamento será submetida a exame e deliberação do Conselho
Superior do Ministério Público, conforme dispuser o seu Regimento.
§ 4º Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de arquivamento,
designará, desde logo, outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da ação.

Hoje em dia, ao promover o arquivamento de determinado inquérito civil, o membro


do Ministério Público o encaminha para as Câmaras de Coordenação e Revisão. Mas há

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enunciados das Câmaras que permitem o arquivamento direto, sem envio à Câmara
respectiva, em algumas hipóteses. O mesmo pode ocorrer em relação ao indeferimento do
pedido de instauração de inquérito civil, podendo o interessado recorrer à Câmara.
1.2.4.1 Características do inquérito civil
 Preparatório
No âmbito do Ministério Público Federal, uma representação é autuada como notícia
de fato, que deve ser analisada no prazo de trinta dias. Dessa análise, podem-se ter os
seguintes resultados:
a) Arquivamento da notícia de fato, quando, mesmo diante da presença de
elementos indiciários de lesão, o Procurador da República entende pelo não
cabimento do ajuizamento de uma ação coletiva, sendo encaminhada a
uma das Câmaras de Coordenação e Revisão - CCR;
b) Declínio para o Ministério Público Estadual, caso em que também é
encaminha à CCR:
c) Instauração de um procedimento preparatório, com validade por 90 dias,
prorrogáveis por mais 90 dias. Posteriormente, esse procedimento
preparatório poderá ser convertido em inquérito civil ou arquivado;
d) Indeferimento sumário do pedido, quando não houver elementos mínimos
de lesão, cabendo recurso em dez dias à Câmara de Coordenação e Revisão;
e) Instauração de inquérito civil, por meio de uma portaria que é publicada
no Diário Oficial da União.
O inquérito civil tem validade de um ano, prorrogável de maneira indefinida.
Como visto, o inquérito civil possui caráter preparatório porque é instaurado antes do
ajuizamento de uma demanda.
 Administrativo
O inquérito civil é instaurado e tramita no âmbito administrativo, não se tratando de
procedimento judicial.
 Não obrigatório
A instauração prévia do inquérito civil não é requisito obrigatório para a propositura
de uma demanda. Pode-se ajuizar uma ação civil pública a partir diretamente da notícia de
fato ou até mesmo de ofício, sem uma notícia de fato.
 Público

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O inquérito civil é, em regra, público, salvo se houver em seu bojo alguma medida ou
informações que justifiquem o seu sigilo. Exemplo: quebra de sigilo bancário, financeiro,
relatório do COAF, etc.
 Inquisitorial
O inquérito civil é inquisitorial porque não há em seu bojo o contraditório.
 Privativo do Ministério Público
1.2.4.2 Fases do inquérito civil
 Instauração
A primeira fase do inquérito civil é a sua instauração, que se dá por meio de uma
portaria publicada no Diário Oficial. Essa portaria pode decorrer de uma representação de
pessoas estranhas ao Ministério Público, de pessoas do próprio Ministério Público (um
procurador representa a outro acerca de algum fato) ou de uma instauração de ofício.
O membro do Ministério Público pode abrir um jornal e, identificando determinada
ilicitude, promover a instauração de um inquérito civil.
Antes da instauração do inquérito civil, pode-se instaurar um procedimento
preparatório que tem prazo de noventa dias prorrogável por mais noventa dias.
O regramento previsto no CPC acerca dos impedimentos e suspeição é aplicável ao
inquérito civil, conforme entendimento doutrinário e previsto no art. 19 da Lei da Ação Civil
Pública:
Art. 19. Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código de Processo Civil,
aprovado pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que não contrarie suas
disposições.

Mas o membro do MP que preside o inquérito civil pode ajuizar a ação civil pública e
participar do processo judicial normalmente.
No que toca à instauração, ela é possível também a partir de representação apócrifa.
Ou seja, pode-se instaurar um inquérito civil com base em uma denúncia anônima.
Por fim, comete crime de denunciação caluniosa previsto no art. 339 do CP quem de
má-fé dá causa à instauração de um inquérito civil, imputando a outro a prática de uma
conduta criminosa. Exemplo: representar contra um prefeito, imputando-o falsamente a
prática de determinado ato ilícito.
Denunciação caluniosa
Art. 339. Dar causa à instauração de investigação policial, de processo judicial,
instauração de investigação administrativa, inquérito civil ou ação de improbidade

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administrativa contra alguém, imputando-lhe crime de que o sabe inocente: (Redação


dada pela Lei nº 10.028, de 2000)
Pena - reclusão, de dois a oito anos, e multa.
§ 1º - A pena é aumentada de sexta parte, se o agente se serve de anonimato ou de
nome suposto.
§ 2º - A pena é diminuída de metade, se a imputação é de prática de contravenção.

 Instrução
Em relação à instrução, o Ministério Público tem alguns poderes, conforme artigo
8º da Lei Orgânica do Ministério Público da União (LC 75/93):
Art. 8º Para o exercício de suas atribuições, o Ministério Público da União poderá, nos
procedimentos de sua competência:
I - notificar testemunhas e requisitar sua condução coercitiva, no caso de ausência
injustificada;
II - requisitar informações, exames, perícias e documentos de autoridades da
Administração Pública direta ou indireta;
III - requisitar da Administração Pública serviços temporários de seus servidores e
meios materiais necessários para a realização de atividades específicas;
IV - requisitar informações e documentos a entidades privadas;
V - realizar inspeções e diligências investigatórias;
VI - ter livre acesso a qualquer local público ou privado, respeitadas as normas
constitucionais pertinentes à inviolabilidade do domicílio;
VII - expedir notificações e intimações necessárias aos procedimentos e inquéritos que
instaurar;
VIII - ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de caráter público ou relativo
a serviço de relevância pública;
IX - requisitar o auxílio de força policial.

Como poderes do MP, podemos citar, por exemplo, o poder de vistoria e inspeção,
independentemente de autorização judicial, respeitando-se, obviamente, a inviolabilidade de
domicílio. Tem-se também o poder de intimar alguém para prestar depoimento ao MP, sob
pena de condução coercitiva, independentemente de intervenção judicial, conforme previsto
no art. 26 da Lei Orgânica do Ministério Público (Lei n.º 8.625/93):
Art. 26. No exercício de suas funções, o Ministério Público poderá:
I - instaurar inquéritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes
e, para instruí-los:

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a) expedir notificações para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de não


comparecimento injustificado, requisitar condução coercitiva, inclusive pela Polícia Civil
ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei;
b) requisitar informações, exames periciais e documentos de autoridades federais,
estaduais e municipais, bem como dos órgãos e entidades da administração direta,
indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios;
c) promover inspeções e diligências investigatórias junto às autoridades, órgãos e
entidades a que se refere a alínea anterior;
II - requisitar informações e documentos a entidades privadas, para instruir procedimentos
ou processo em que oficie;
III - requisitar à autoridade competente a instauração de sindicância ou procedimento
administrativo cabível;
IV - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial e de inquérito
policial militar, observado o disposto no art. 129, inciso VIII, da Constituição Federal,
podendo acompanhá-los;
V - praticar atos administrativos executórios, de caráter preparatório;
VI - dar publicidade dos procedimentos administrativos não disciplinares que instaurar e
das medidas adotadas;
VII - sugerir ao Poder competente a edição de normas e a alteração da legislação em vigor,
bem como a adoção de medidas propostas, destinadas à prevenção e controle da
criminalidade;
VIII - manifestar-se em qualquer fase dos processos, acolhendo solicitação do juiz, da parte
ou por sua iniciativa, quando entender existente interesse em causa que justifique a
intervenção.

Além disso, o MP tem poder de requisição de documentos ou informações a órgãos


públicos ou privados, respondendo pelo delito previsto no art. 10 da Lei da Ação Civil Pública
aquele que não atender à requisição:
Art. 10. Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, mais multa
de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTN, a recusa, o
retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil,
quando requisitados pelo Ministério Público.

Segundo a Lei Orgânica da Defensoria Pública, a Defensoria teria poderes de requisição


limitado aos órgãos públicos, não alcançando os particulares. Mas essa previsão foi declarada
inconstitucional pelo STF em relação à Defensoria Pública do Rio de Janeiro.

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O Supremo entendeu que o poder de requisição da Defensoria Pública seria


inconstitucional porque criaria um super advogado, já que a Defensoria poderia requisitar, por
exemplo, documento da Caixa Econômica Federal para ajuizar uma ação contra a própria
empresa pública na defesa de um particular. Se os advogados não têm essa prerrogativa, não
teria razão para a Defensoria tê-la.
O poder de requisição do MP não pode alcançar documentos sujeitos a sigilo, como
sigilo fiscal, sigilo bancário, etc., exceto sigilo bancário de contas públicas. O STF tem
precedentes entendendo que o MP pode requisitar informações bancárias de contas públicas
diretamente, sem intervenção judicial.
Existe também o poder de recomendação, que está previsto no art. 15 da Resolução
n.º 23/2007 do CNMP:
Art. 15. O Ministério Público, nos autos do inquérito civil ou do procedimento preparatório,
poderá expedir recomendações devidamente fundamentadas, visando à melhoria dos
serviços públicos e de relevância pública, bem como aos demais interesses, direitos e bens
cuja defesa lhe caiba promover.
Parágrafo único. É vedada a expedição de recomendação como medida substitutiva ao
compromisso de ajustamento de conduta ou à ação civil pública.

 Conclusão
A última fase do inquérito civil é a conclusão. A lei não prevê prazo para a conclusão
do inquérito civil, mas a Resolução n.º 87 do Conselho Superior do MPF prevê um prazo de
um ano, prorrogável por mais um ano.
Com o término do inquérito civil, o membro do Ministério Público pode promover o
ajuizamento da ação civil pública ou o arquivamento do inquérito civil, submetendo, em três
dias, à autoridade superior. Essa autoridade pode homologar o arquivamento, converter em
diligência ou rejeitar o arquivamento, nomeando outro membro do Ministério Público para
atuar no feito, em razão da independência funcional de seus membros.
Além de arquivar o inquérito ou ajuizar a ação civil pública, o membro do MP pode
também promover um declínio de atribuição para o Ministério Público Estadual. No âmbito
do MPF, esse declínio também deve passar pelas Câmaras de Coordenação e Revisão, salvo
quando já existir enunciado da Câmara tratando do tema.
1.2.5 Compromisso ou termo e ajustamento de conduta (CAC ou TAC)
1.2.5.1 Previsão legal
O compromisso de ajustamento de conduta - CAC, que se materializa por meio de um
termo de ajustamento de conduta - TAC, está previsto no art. 5º, § 6º, da Lei da Ação Civil
Pública, nos seguintes termos:

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§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de


ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia
de título executivo extrajudicial. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990) (Vide
Mensagem de veto)

O TAC está previsto também na Resolução n.º 23 do Conselho Nacional do Ministério


Público – CNMP.
1.2.5.2 Natureza jurídica
Quanto à natureza jurídica do TAC, existe uma grande discussão.
Para uma primeira corrente, cuida-se de mero ato unilateral de reconhecimento da
procedência do pedido por parte do compromissário.
Para a segunda corrente, o TAC seria um negócio jurídico com composição de
interesses.
Para a terceira corrente, o TAC seria uma transação, que é um negócio jurídico com
concessões recíprocas.
A doutrina oscila entre a primeira e a segunda correntes. O TAC não é mais aceito como
uma transação, pois na transação há concessões recíprocas e a ideia é que os órgãos públicos
não poderiam transigir sobre interesses coletivos nem renunciá-los, já que esses interesses
pertencem ao grupo substituído.
OBSERVAÇÕES:
a) O poder público pode ser compromitente em um TAC. Não o órgão público
legitimado, mas o ente que é réu em uma ação civil pública.
b) À luz do artigo 190 do novo CPC, é possível criar negócios jurídicos dentro do TAC.
Art. 190. Versando o processo sobre direitos que admitam autocomposição, é lícito às
partes plenamente capazes estipular mudanças no procedimento para ajustá-lo às
especificidades da causa e convencionar sobre os seus ônus, poderes, faculdades e deveres
processuais, antes ou durante o processo.
Parágrafo único. De ofício ou a requerimento, o juiz controlará a validade das convenções
previstas neste artigo, recusando-lhes aplicação somente nos casos de nulidade ou de
inserção abusiva em contrato de adesão ou em que alguma parte se encontre em
manifesta situação de vulnerabilidade.

Faz muito sentido considerar o TAC como negócio jurídico, pois não é transação porque
não há renúncia a direitos. É, na verdade, uma negociação acerca do modo de cumprimento
de determinada obrigação. Exemplo: o Município está inerte quanto a um dever perante as
escolas. Esse Município compromete-se, então, a mudar e a passar a cumprir a sua obrigação
dentro de um prazo estipulado e de uma programação estabelecida.
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1.2.5.3 Cabimento
O TAC tem cabimento em relação a qualquer direito e pode envolver obrigação de
fazer, não fazer, pagar, etc.
1.2.5.4 Legitimados
Somente órgãos públicos podem celebrar TAC. A lei fala de órgãos públicos, mas o
entendimento que prevalece é que tanto os entes despersonalizados quanto as pessoas
jurídicas de direito público podem celebrar TAC. As associações não podem celebrar esse
instrumento.
Veja-se que a legitimação para o inquérito civil alcança apenas o MP. Já a legitimação
para celebração de TAC alcança todos os legitimados para a ação civil pública, exceto as
associações.
Observação: um legitimado coletivo pode celebrar um TAC sem autorização dos
demais legitimados, mas aquele celebra um instrumento mal feito não vincula ninguém,
podendo os responsáveis responderem, ainda, por ato de improbidade administrativa.
Existe uma prática de se submeter o TAC a homologação judicial. Se assim for feito, ele
só poderá ser desfeito judicialmente.
1.2.5.5 Eficácia
O TAC tem eficácia de título executivo extrajudicial em favor do grupo lesado. Pode se
sujeitar a uma condição suspensiva ou a cláusula que prorrogue a sua eficácia, por exemplo.
1.2.5.6 Celebração do TAC
É imprescindível para a celebração do TAC a fixação de multa cominatória para o caso
de descumprimento, conforme estabelecido pelo artigo 5º, § 6º, da Lei da Ação Civil Pública:
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de
ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia
de título executivo extrajudicial. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990) (Vide
Mensagem de veto)

Observações:
a) Muitas vezes o TAC é celebrado dentro de um inquérito civil, gerando, nessas
hipóteses, o arquivamento do próprio inquérito, por solucionar a questão. Assim, os TAC’s são
remetidos juntamente com a promoção de arquivamento às Câmaras de Coordenação e
Revisão - CCR. Nesse contexto, o que se tem entendido no âmbito do MPF, é que as CCR têm
o poder de observar se o TAC foi bem feito ou não. Caso não tenha sido bem feito, ele não é
homologado e devolvido ao procurador.

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e na jurisprudência dos Tribunais.

Em última análise, as CCR entendem que a eficácia do TAC depende então da


homologação por essas câmaras.
b) A Lei de Improbidade Administrativa (Lei n.º 8.429/92) previa o não cabimento de
transação em ações de improbidade administrativa. A MP 703/2015 retirou essa vedação1. A
doutrina já entendia que cabia TAC em ações de improbidade, entendimento que restou
reforçado com a edição da mencionada medida provisória.
O MPF já tem aceitado TAC em ações de improbidade administrativa, celebra-o,
encaminha-o às CCR, arquiva o caso e não se ajuíza ação civil pública por ato de improbidade
administrativa.
Pode-se então negociar um direito punitivo? A Lei de Improbidade Administrativa é de
1992. Em 1995 a lei dos juizados passou a prever a transação penal e a suspensão condicional
do processo. Veja-se que houve uma evolução legislativa muito forte prevendo a possibilidade
de negociação até mesmo em processos penais. Se a negociação é possível em processo penal,
com muito mais razão ela deve ser admitida em ação civil por ato de improbidade
administrativa.
1.2.5.7 Outras questões processuais importantes em ação civil pública
 Concessão de liminar
O art. 8.437/92 estabelece que, em ações coletivas contra o poder público, a liminar
só pode ser deferida após prévia manifestação da pessoa jurídica de direito público requerida,
no prazo de 72 horas, nos seguintes termos:
Art. 2º No mandado de segurança coletivo e na ação civil pública, a liminar será concedida,
quando cabível, após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito
público, que deverá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.

Essa regra, entretanto, não é absoluta. Em caráter excepcional e em caso de urgência,


é possível dispensar essa oitiva do poder público.
 Sucumbência em ação civil pública
A sucumbência na ação civil pública está prevista no artigo 18 da Lei da Ação Civil
Pública, nos seguintes termos:

1
Nota do Residente: A MP 703/2015 revogou o § 1º do art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa
(Lei 8.429/92), que assim dispunha: “§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o
caput.” Por essa razão, passou-se a entender que não haveria mais vedação a transação ou acordo nas ações de
improbidade administrativa. Todavia, a citada MP teve seu prazo de vigência encerrado em 29/6/2016, razão
pela qual voltou a vigorar a redação anterior do art. 17, § 1º, vedando expressamente a transação, conforme
transcrito acima.

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e na jurisprudência dos Tribunais.

Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas,
emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da
associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e
despesas processuais. (Redação dada pela Lei nº 8.078, de 1990)

Observações:
a) Não há adiantamento de custas;
b) Se o vencido for o MP, Defensoria Pública ou Associação, eles ficam isentos do
pagamento do ônus da sucumbência, salvo a associação, no caso de má-fé.
c) O STJ, no REsp 1.253.844, submetido à sistemática de recursos repetitivos, decidiu
pela impossibilidade de se exigir do Ministério Público o adiantamento de honorários periciais
em ação civil pública, transferindo-se o ônus desse pagamento à Fazenda Pública a que estiver
vinculado o Parquet, já que não é possível obrigar o perito a trabalhar gratuitamente
tampouco transferir ao réu o ônus de financiar ações contra ele proposta. Exemplo: se o MPF
pedir uma prova pericial, a União deve pagar os honorários. Veja-se abaixo a ementa do
referido julgado:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADIANTAMENTO DE
HONORÁRIOS PERICIAIS. NÃO CABIMENTO. INCIDÊNCIA PLENA DO ART. 18 DA LEI N.
7.347/85. ENCARGO TRANSFERIDO À FAZENDA PÚBLICA. APLICAÇÃO DA SÚMULA
232/STJ, POR ANALOGIA. 1. Trata-se de recurso especial em que se discute a necessidade
de adiantamento, pelo Ministério Público, de honorários devidos a perito em Ação Civil
Pública. 2. O art. 18 da Lei n. 7.347/85, ao contrário do que afirma o art. 19 do CPC, explica
que na ação civil pública não haverá qualquer adiantamento de despesas, tratando como
regra geral o que o CPC cuida como exceção. Constitui regramento próprio, que impede
que o autor da ação civil pública arque com os ônus periciais e sucumbenciais, ficando
afastada, portanto, as regras específicas do Código de Processo Civil. 3. Não é possível se
exigir do Ministério Público o adiantamento de honorários periciais em ações civis
públicas. Ocorre que a referida isenção conferida ao Ministério Público em relação ao
adiantamento dos honorários periciais não pode obrigar que o perito exerça seu ofício
gratuitamente, tampouco transferir ao réu o encargo de financiar ações contra ele
movidas. Dessa forma, considera-se aplicável, por analogia, a Súmula n. 232 desta Corte
Superior ("A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência do
depósito prévio dos honorários do perito"), a determinar que a Fazenda Pública ao qual
se acha vinculado o Parquet arque com tais despesas. Precedentes: EREsp 981949/RS,
Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 24/02/2010, DJe
15/08/2011; REsp 1188803/RN, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA,
julgado em 11/05/2010, DJe 21/05/2010; AgRg no REsp 1083170/MA, Rel. Ministro
MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 13/04/2010, DJe
29/04/2010; REsp 928397/SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado
em 11/09/2007, DJ 25/09/2007 p. 225; REsp 846.529/MS, Rel. Ministro TEORI ALBINO

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ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/04/2007, DJ 07/05/2007, p. 288. 4. Recurso


especial parcialmente provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da
Resolução STJ n. 8/08. (RESP - RECURSO ESPECIAL – 1253844 Relator(a) MAURO
CAMPBELL MARQUES, STJ, PRIMEIRA SEÇÃO, Fonte DJE DATA:17/10/2013)

d) O artigo 91 do novo CPC prevê um regime diferente daquele previsto na Lei da Ação
Civil Pública, que é aplicado ao MP e à Defensoria Pública, inclusive, conforme abaixo
transcrito:
Art. 91. As despesas dos atos processuais praticados a requerimento da Fazenda Pública,
do Ministério Público ou da Defensoria Pública serão pagas ao final pelo vencido.
§ 1o As perícias requeridas pela Fazenda Pública, pelo Ministério Público ou pela
Defensoria Pública poderão ser realizadas por entidade pública ou, havendo previsão
orçamentária, ter os valores adiantados por aquele que requerer a prova.
§ 2o Não havendo previsão orçamentária no exercício financeiro para adiantamento dos
honorários periciais, eles serão pagos no exercício seguinte ou ao final, pelo vencido, caso
o processo se encerre antes do adiantamento a ser feito pelo ente público.

O dispositivo acima contempla a possibilidade de o MP, a Defensoria Pública e a


Fazenda Pública adiantarem os valores necessários à realização de perícias que eles
requererem. A doutrina entende, porém, que o regramento do CPC não se aplica às ações civis
públicas, prevalecendo o entendimento do STJ acima.
f) Se a administração pública ajuizar uma ação civil pública e for vencida? A doutrina
se divide a esse respeito. A primeira corrente entende que, assim como no caso do MP e da
Defensoria Pública, a Fazenda Pública não responderá pelos ônus sucumbenciais. A segunda
corrente entende que se a Fazenda Pública perder, ela deverá pagar a sucumbência, pois ela
não teria as mesmas prerrogativas que o MP e a Defensoria Pública têm.
g) Se o Ministério Público for vencedor na demanda, o réu não paga honorários,
porque, em hipótese alguma, o MP recebe honorários. Isso já foi decidido pelo STJ no AgREsp
1.386.342, conforme ementa abaixo:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
IMPOSSIBILIDADE. 1. Conforme o entendimento jurisprudencial do STJ, não é cabível a
condenação da parte vencida ao pagamento de honorários advocatícios em favor do
Ministério Público nos autos de Ação Civil Pública. Nesse sentido: REsp 1.099.573/RJ, 2ª
Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJe 19.5.2010; REsp 1.038.024/SP, 2ª Turma, Rel. Min.
Herman Benjamin, DJe 24.9.2009; EREsp 895.530/PR, 1ª Seção, Rel. Min. Eliana Calmon,
DJe 18.12.2009. 2. Agravo regimental não provido. (AGRESP - AGRAVO REGIMENTAL NO
RECURSO ESPECIAL – 1386342, MAURO CAMPBELL MARQUES, STJ, SEGUNDA TURMA,
Fonte DJE DATA:02/04/2014)

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Se a Defensoria Pública for vencedora, ela receberá honorários, porque, na lógica


legislativa, a Defensoria se aproxima da advocacia. Não é advocacia privada, porque é do
Estado. É estatal, mas não é advocacia pública, porque não atua em favor do Estado. É uma
espécie de advocacia dos necessitados. Mas os honorários não vão para o defensor público,
porque a Constituição Federal veda o seu recebimento. Essas verbas vão para um fundo de
aparelhamento da Defensoria Pública.
 Efeito suspensivo da apelação na ação civil pública
A regra geral é que a apelação possui efeito suspensivo. No tocante à ação civil pública,
a regra a esse respeito vem descrita no art. 14 da Lei da Ação Civil Pública:
Art. 14. O juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano irreparável
à parte.

Note-se que, na ação civil pública, cabe ao juiz decidir se o recurso terá ou não efeito
suspensivo. Já na ação popular, a apelação é recebida no duplo efeito.
 Reexame necessário
O CPC possui um regramento acerca do reexame necessário em casos de condenação
da Fazenda Pública.
No processo coletivo, o reexame necessário possui um regramento específico, pois ele
é a favor da coletividade, conforme estabelecido pelo artigo 19 da Lei da Ação Popular (Lei n.º
4.717/65), in verbis:
Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita
ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo
tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito
suspensivo. (Redação dada pela Lei nº 6.014, de 1973)

O que deve ser interpretado do dispositivo acima, tendo em vista as atuais regras
processuais, é que se o processo for extinto sem resolução do mérito ou se o pedido for
julgado improcedente haverá remessa necessária.
 Inversão do ônus da prova
O STJ entende que é plenamente possível a inversão no ônus da prova em ação civil
pública em favor da coletividade mediante aplicação do Código de Defesa do Consumidor-
CDC.
Todavia, o CPC de 2015 trouxe um novo regramento sobre carga probatória dinâmica,
o que torna a questão mais tranquila, dispensando-se a aplicação analógica do CDC.
2. AÇÃO POPULAR
2.1 Conceito de ação popular

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Segundo Hely Lopes Meireles, ação popular é um mecanismo constitucional de


participação cívica e controle de legalidade e de constitucionalidade dos atos administrativos.
A ação popular tem o objetivo de invalidar atos ou contratos administrativos que
causem lesão ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural.
A origem da ação popular está na ação popular romana e está prevista no Brasil desde
nossa primeira Constituição. Já na Constituição de 1824 a ação popular era prevista, com
caráter penal.
A ação popular com os contornos de ação coletiva que existe hoje no Brasil foi prevista
constitucionalmente pela primeira vez na Constituição de 1934, que também previu pela
primeira vez o mandado de segurança.
2.2 Previsão legal e sumular
A ação popular está prevista no artigo 5º, LXXIII, da Constituição de 1988, nos seguintes
termos:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

De acordo com a súmula n.º 101 do STF, “o mandado de segurança não substitui a
ação popular”.
Já a súmula n.º 365, também do STF, estabelece que “pessoa jurídica não pode propor
ação popular”, já que pessoa jurídica não é cidadã.
A Lei da Ação Popular que atualmente rege a matéria é a Lei n.º 4.717, de 1965, a qual,
surpreendentemente, foi editada na época do regime militar.
Por se tratar de ação coletiva, aplica-se à Lei da Ação Popular, no que couber, as
disposições do CDC e da Lei da Ação Civil Pública.
2.3 Objeto da ação popular
A ação popular serve para a proteção do patrimônio público, da moralidade
administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural. Ou seja, a ação popular
serve para proteção de direitos difusos.
O artigo 1º da Lei da Ação Popular está assim redigido:
Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de
nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos
Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art.

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141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados
ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou
fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com
mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas
ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer
pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

Veja-se, do dispositivo acima, que basta o recebimento de recursos públicos para se


sujeitar ao controle por meio da ação popular.
Há uma semelhança grande entre a Lei da Ação Popular e a Lei da Ação Civil Pública.
Há também, entretanto, uma diferença muito forte. O objeto da ação popular é muito mais
restrito: há um rol específico de direitos difusos que podem ser protegidos que está
expressamente previsto, enquanto que a Lei da Ação Civil Pública, juntamente com o CDC,
permite a tutela de qualquer direito metaindividual.
Mas a doutrina entende que o patrimônio público para efeito de ação popular deve
ser considerando em um conceito amplíssimo, que alcança o patrimônio de qualquer pessoa
jurídica de direito público ou de pessoa jurídica de direito privado que o Estado subvencione.
O que importa para se definir como patrimônio público não é que a pessoa jurídica
seja administração pública, mas que ela receba dinheiro público.
A moralidade administrativa, por sua vez, é um conceito abstrato e indeterminado,
que indica dever de retidão, boa conduta e probidade. Exemplo: seria violação à moralidade
pública a promoção pessoal em atos públicos.
Além disso, o STJ possui entendimento firmado no REsp 818.725 de que o rol dos
direitos que podem ser protegidos pela ação popular é um rol taxativo, que não pode ser
elastecido. Veja-se, abaixo, a ementa do referido Resp:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. CONCESSÃO DE SERVIÇO.
SUSPENSÃO DAS ATIVIDADES DE EMPRESA CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO DE GESTÃO DE
ÁREAS DESTINADAS A ESTACIONAMENTO ROTATIVO. INOBSERVÂNCIA DE DIREITO
CONSUMERISTA. INÉPCIA DA INICIAL. ILEGITIMIDADE ATIVA. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE
AGIR. SÚMULA 211/STJ. 1. A Ação Popular não é servil à defesa dos consumidores,
porquanto instrumento flagrantemente inadequado mercê de evidente ilegitimatio ad
causam (art. 1º, da Lei 4717/65 c/c art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal) do autor
popular, o qual não pode atuar em prol da coletividade nessas hipóteses. 2. A ilegitimidade
do autor popular, in casu, coadjuvada pela inadequação da via eleita ab origine,
porquanto a ação popular é instrumento de defesa dos interesses da coletividade,
utilizável por qualquer de seus membros, revela-se inequívoca, por isso que não é servil ao
amparo de direitos individuais próprios, como sóem ser os direitos dos consumidores, que,
consoante cediço, dispõem de meio processual adequado à sua defesa, mediante a

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propositura de ação civil pública, com supedâneo nos arts. 81 e 82 do Código de Defesa
do Consumidor (Lei 8.078/90). 3. A concessão de serviço de gestão das áreas destinadas
ao estacionamento rotativo, denominado "zona azul eletrônica", mediante a realização
da concorrência pública nº 001/2001 (processo nº 463/2001), obedecida a reserva legal,
não resta eivada de vícios acaso a empresa vencedora do certame, ad argumentandum
tantum, por ocasião da prestação dos serviços, não proceda à comprovação do
estacionamento do veículo e da concessão de horário suplementar, não empreenda à
identificação dos dados atinentes ao seu nome, endereço e CNPJ, nos cupons de
estacionamento ensejando a supressão de receita de serviços e, consectariamente,
redução do valor pago mensalmente a título de ISSQN e utilize paquímetros sem aferição
pelo INMETRO, porquanto questões insindicáveis pelo E. S.T.J à luz do verbete sumular nº
07 e ocorrentes ex post facto (certame licitatório). 4. A carência de ação implica extinção
do processo sem resolução do mérito e, a fortiori: o provimento não resta coberto pelo
manto da res judicata (art. 468, do CPC). 5. In casu, o autor na ação popular não ostenta
legitimidade tampouco formula pedido juridicamente possível em ação desta natureza
para a vindicar a suspensão das atividades da empresa concessionária de serviço de
gestão das áreas destinadas ao estacionamento rotativo, denominado "zona azul
eletrônica", e a fortiori da cobrança do preço pelo serviço de estacionamento, bem como
o lacramento das máquinas pelo tempo necessário à tomada de providências atinentes à
adequação da empresa à legislação municipal e federal, especialmente no que pertine ao
fornecimento de cupom contendo a identificação das máquinas, numeração do
equipamento emissor e número de controle para o cupom fiscal e denominação da
empresa, endereço, CNPJ, além da comprovação acerca da aferição dos taquímetros pelo
INMETRO. 6. A simples indicação do dispositivo tido por violado (arts. 81 e 82 do Código
de Defesa do Consumidor), sem referência com o disposto no acórdão confrontado, obsta
o conhecimento do recurso especial. Incidência da Súmula 211/STJ: "Inadimissível recurso
especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi
apreciada pelo Tribunal a quo." 7. Recurso especial provido .. (RESP - RECURSO ESPECIAL
– 818725, Relator(a) LUIZ FUX, STJ, PRIMEIRA TURMA, Fonte DJE DATA:16/06/2008)

2.4 Cabimento
Conforme artigo 1º da Lei da Ação Popular, a ação popular pode ser ajuizada com o
objetivo de invalidar atos lesivos aos direitos difusos nela previstos.
A doutrina e a jurisprudência entendem que a ação popular serve para invalidar atos
ilegais e lesivos. Não basta que os atos sejam ilegais, é necessário que eles sejam também
lesivos, que causem danos aos direitos difusos sujeitos a proteção pela ação popular.
Esse entendimento tenta restringir um pouco o cabimento da ação popular. Todavia,
esse entendimento não é absoluto e pode ser mitigado em determinadas situações. O STJ e o
STF têm entendido que, em determinadas situações, essa lesividade é presumida.

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O professor Márcio Mafra Leal afirma que, embora a propositura da ação popular exija
um ato ilegal e lesivo, há entendimento jurisprudencial relativizando essa regra nas situações
previstas no artigo 4º da Lei da Ação Popular. Para o STJ e para o STF, a lesão, nessas hipóteses
do art. 4º, estaria implícita, exigindo-se, portanto, para o cabimento da ação popular, a
demonstração apenas da ilegalidade do ato.
Veja-se abaixo a relação de atos ou contratos nulos previstos no art. 4º da Lei da Ação
Popular:
Art. 4º São também nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou celebrados
por quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1º.
I - A admissão ao serviço público remunerado, com desobediência, quanto às
condições de habilitação, das normas legais, regulamentares ou constantes de instruções
gerais.
II - A operação bancária ou de crédito real, quando:
a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, estatutárias,
regimentais ou internas;
b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante de
escritura, contrato ou avaliação.
III - A empreitada, a tarefa e a concessão do serviço público, quando:
a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia concorrência pública ou
administrativa, sem que essa condição seja estabelecida em lei, regulamento ou norma
geral;
b) no edital de concorrência forem incluídas cláusulas ou condições, que
comprometam o seu caráter competitivo;
c) a concorrência administrativa for processada em condições que impliquem na
limitação das possibilidades normais de competição.
IV - As modificações ou vantagens, inclusive prorrogações que forem admitidas, em
favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos de empreitada, tarefa e
concessão de serviço público, sem que estejam previstas em lei ou nos respectivos
instrumentos.,
V - A compra e venda de bens móveis ou imóveis, nos casos em que não cabível
concorrência pública ou administrativa, quando:
a) for realizada com desobediência a normas legais, regulamentares, ou constantes
de instruções gerais;
b) o preço de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na época da
operação;

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c) o preço de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na época da


operação.
VI - A concessão de licença de exportação ou importação, qualquer que seja a sua
modalidade, quando:
a) houver sido praticada com violação das normas legais e regulamentares ou de
instruções e ordens de serviço;
b) resultar em exceção ou privilégio, em favor de exportador ou importador.
VII - A operação de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive o limite de
valor, desobedecer a normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais.
VIII - O empréstimo concedido pelo Banco Central da República, quando:
a) concedido com desobediência de quaisquer normas legais, regulamentares,,
regimentais ou constantes de instruções gerias:
b) o valor dos bens dados em garantia, na época da operação, for inferior ao da
avaliação.
IX - A emissão, quando efetuada sem observância das normas constitucionais, legais
e regulamentadoras que regem a espécie.

A ação popular pode se voltar contra atos ou contratos, contra atos omissivos ou
comissivos. Pelo artigo 2º da Lei da Ação Popular, no conceito de ilegalidade do ato
administrativo estão incluídos todos os seus vícios: de competência, de objeto, de forma, de
motivo e de finalidade, conforme se vê abaixo:
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo
anterior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.

Mas como já visto acima, não basta a ilegalidade do ato para o cabimento da ação
popular. É necessária a demonstração também da lesão ao direito difuso, ressalvando-se,
entretanto, as hipóteses do art. 4º da Lei da Ação Popular, pois em relação a elas a lesão é
presumida, conforme decidido pelo STF no RE 170.768 e pelo STJ no Resp 552.691, cujas
ementas encontram-se transcritas abaixo:
AÇÃO POPULAR. ABERTURA DE CONTA EM NOME DE PARTICULAR PARA MOVIMENTAR
RECURSOS PÚBLICOS. PATRIMÔNIO MATERIAL DO PODER PÚBLICO. MORALIDADE

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ADMINISTRATIVA. ART. 5º, INC. LXXIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O entendimento


sufragado pelo acórdão recorrido no sentido de que, para o cabimento da ação popular,
basta a ilegalidade do ato administrativo a invalidar, por contrariar normas específicas
que regem a sua prática ou por se desviar dos princípios que norteiam a Administração
Pública, dispensável a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, não é
ofensivo ao inc. LXXIII do art. 5º da Constituição Federal, norma esta que abarca não só o
patrimônio material do Poder Público, como também o patrimônio moral, o cultural e o
histórico. As premissas fáticas assentadas pelo acórdão recorrido não cabem ser
apreciadas nesta instância extraordinária à vista dos limites do apelo, que não admite o
exame de fatos e provas e nem, tampouco, o de legislação infraconstitucional. Recurso
não conhecido. (RE 170768, Relator(a) ILMAR GALVÃO, STF. 1ª Turma, 26.03.99).

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. LITISPENDÊNCIA. AUSÊNCIA DE


PREQUESTIONAMENTO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL. SÚMULA Nº 282.
AÇÃO POPULAR. AUSÊNCIA DE LESIVIDADE MATERIAL. ILEGALIDADE. POSSIBILIDADE. ART.
5°, LXXIII DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TUTELA ANTECIPADA. PRESENÇA DOS REQUISITOS
DO ART. 273, DO CPC. 1. A interposição do recurso especial impõe que o dispositivo de Lei
Federal tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido
ventilado no acórdão recorrido, sob pena de padecer o recurso do prequestionamento,
requisito essencial à admissão do mesmo, o que atrai a incidência do enunciado nº 282 da
Súmula do STF. Falta de prequestionamento quanto à existência de litispendência. 2.
Hipótese em que a Universidade Federal de Juiz de Fora - UFJF - divulgou uma lista
incorreta de aprovados no Vestibular 2000, decorrente de erro no gabarito usado para a
correção das provas, o que proporcionou que alunos que haviam obtido nota suficiente
para terem acesso à segunda fase do vestibular fossem considerados reprovados,
enquanto aqueles que não tinham nota suficiente puderam realizar a segunda prova,
como se tivessem sido aprovados. 3. A Ação Popular regulada pela Lei n° 4.717/65, art. 1°,
limitava o cabimento da ação às hipóteses de lesividade ao patrimônio público, por isso
que restava suficiente, à anulação do ato por via da ação popular, a mera ilegalidade. 4.
Alegação de inadequação da ação popular para este fim, mercê de valorados
anomalamente os pressupostos do art. 273 do CPC. 5. Restando evidenciada a importância
da cidadania no controle dos atos da administração, com a eleição dos valores imateriais
do art. 37, da CF, como tuteláveis judicialmente, coadjuvados por uma série de
instrumentos processuais de defesa dos interesses transindividuais, criou-se um
microssistema de tutela de interesses difusos referentes à probidade da administração
pública, nele encartando-se a ação popular, a ação civil pública e o mandado de segurança
coletivo, como instrumentos concorrentes na defesa desses direitos eclipsados por
cláusulas pétreas. 6. Consectariamente, a partir da Constituição de 1988 tomou-se
possível a propositura da ação popular com o escopo de anular, não só atos lesivos ao
patrimônio econômico do Estado, como também ao patrimônio histórico, cultural,
ambiental e moral. 7. Precedente do STF: "o entendimento no sentido de que, para o

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cabimento da ação popular, basta a ilegalidade do ato administrativo a invalidar, por


contrariar normas específicas que regem a sua prática ou por se desviar de princípios que
norteiam a Administração Pública, sendo dispensável a demonstração de prejuízo
material aos cofres públicos, não é ofensivo ao inciso L I do art. 5° da Constituição Federal,
norma esta que abarca não só o patrimônio material do Poder Público, como também o
patrimônio moral, o cultural e o histórico." (RE nº 170.768/SP, ReI. Min. Ilmar Galvão, DJ
de 13.08.1999). 8. A tutela antecipada pressupõe direito evidente (líquido e certo) ou
direito em estado de periclitação. É líquido e certo o direito quando em consonância com
a jurisprudência predominante do STJ, o guardião da legislação infraconstitucional. 9. O
exame do preenchimento dos pressupostos para a concessão da tutela antecipada
previstos no artigo 273, deve ser aferido pelo juiz natural, sendo defeso ao STJ o reexame
desse juízo de admissibilidade, sob pena de violação do enunciado da Súmula 7 do STJ.
Precedentes desta Corte: REsp 505729/RS; REsp 190686/PR; MC 2615/PE; AGA
396736/MG; Resp 373775/RS; REsp 165339/MS; AGA 199217/SP. 10. Recurso especial
parcialmente conhecido e, nesta parte, improvido. (RESP - RECURSO ESPECIAL – 552691,
Relator(a) LUIZ FUX, STJ, PRIMEIRA TURMA, Fonte DJ DATA:30/05/2005 PG:00216)

A própria Lei de Improbidade Administrativa prevê também, em seu art. 10, um rol de
atos em relação aos quais a lesão ao erário é presumida, conforme se vê da transcrição do
referido dispositivo:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer
ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º
desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio
particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art.
1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de
fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer
das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais
e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do
patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação
de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço
superior ao de mercado;

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VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares


ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades
legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração
de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los
indevidamente; (Redação dada pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz
respeito à conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir
de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor
público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de
serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na
lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação
orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº
11.107, de 2005)
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio
particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos
transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de
parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas,
verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade privada
mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais ou
regulamentares aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de
2014) (Vigência)

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XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a


observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
XIX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de contas
de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas; (Incluído
pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades
privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma
para a sua aplicação irregular. (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)
XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades
privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma
para a sua aplicação irregular. (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014) (Vigência)

Além disso, a ação popular é cabível contra atos discricionários e vinculados. Mas não
cabe ação popular contra lei, salvo lei de efeito concreto. Exemplo: lei que concede anistia
tributária a determinado indivíduo.
Também não é cabível ação popular contra ato político, como veto do chefe do poder
executivo e projeto de lei. O STF, todavia, admitiu ação popular contra ato de nomeação de
Ministro de Estado recentemente.
Também não cabe ação popular contra ato jurisdicional. O STJ, porém, já decidiu pelo
cabimento de ação popular contra acordo homologado judicialmente.
Não cabe igualmente ação popular contra ato de particular. Mas a doutrina entende
que essa regra é excepcionada nos casos de lesão ao meio ambiente ou ao patrimônio
histórico.
2.5 Legitimidade
2.5.1 Legitimidade ativa
A ação popular só pode ser ajuizada pelo cidadão. Cidadão é aquele que tem pleno
gozo dos direitos políticos. O artigo 1º, § 3º, da Lei da Ação Popular prevê que a prova da
cidadania será feita com o título eleitoral ou por meio do documento que a ele corresponda,
conforme se vê abaixo:
§ 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou
com documento que a ele corresponda.

Além disso, proposta a ação popular por um cidadão, é facultado a qualquer outro
cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor na ação popular, nos termos do
art. 6º, § 5º, da Lei da Ação Popular:

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§ 5º É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor


da ação popular.

A cidadania começa aos dezesseis anos de idade. Assim, a partir dos dezesseis anos, o
indivíduo já possui legitimidade para propor ação popular, desde que tenha título de eleitor.
Observações:
a) O indivíduo condenado criminalmente não pode propor ação popular porque tem
seus direitos políticos suspensos.
b) O cidadão pode ajuizar ação popular fora de seu território eleitoral. Exemplo: um
cidadão que vota em São Paulo pode ajuizar ação popular na Bahia.
c) Caso um cidadão tenha seus direitos políticos suspensos no curso da ação popular,
outro cidadão pode se habilitar ou, caso ninguém se habilite, o Ministério Público conduzirá a
ação. O MP não pode ajuizar ação popular, mas pode se tornar autor no decorrer da ação.
Além disso, o MP tem legitimidade para recorrer e para propor ação rescisória.
2.5.2 Legitimidade passiva
Em relação à legitimidade passiva, o artigo 6º da Lei da Ação Popular dispõe que a ação
deve ser proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º,
contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado,
ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à
lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo:
Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades
referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem
autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas,
tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.

A ação é ajuizada contra os agentes públicos e contra os beneficiários diretos do ato


impugnado.
Em relação ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, pode não haver uma
pessoa de direito público como ré, segundo entendimento jurisprudencial e doutrinário. Por
outro lado, havendo uma ação popular envolvendo patrimônio público e moralidade
administrativa, haverá, necessariamente, uma pessoa de direito público envolvida.
Outro ponto importante na Lei da Ação Popular é o seu artigo 7º, III, que assim dispõe:
Art. 7º A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil,
observadas as seguintes normas modificativas:
(…)

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III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou
identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final
de primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, sendo-lhe
restituído o prazo para contestação e produção de provas, Salvo, quanto a beneficiário, se
a citação se houver feito na forma do inciso anterior.

Se no curso da ação popular se descobrir que algum beneficiado pelo ato impugnado
não foi citado, essa pessoa será citada e poderá apresentar defesa no estado em que se
encontrar o processo, sem gerar qualquer nulidade dos atos anteriores. Deve-se, portanto,
ser promovido o aproveitamento máximo dos atos já praticados, evitando-se nulidades, por
uma questão de flexibilidade procedimental típica dos processos coletivos.
Esse litisconsórcio de que a lei trata entre a autoridade que praticou o ato, a pessoa
jurídica e os beneficiários diretos do ato impugnado é, segundo a doutrina, um litisconsórcio
passivo necessário simples.
2.5.3 Posição da pessoa jurídica de direito público ou privado lesada
Segundo o artigo 6º, § 3º, da Lei da Ação Popular, a pessoa jurídica de direito público
ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá se abster de contestar o
pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, nos seguintes termos:
Art. 6º
(…)
§ 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de
impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor,
desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal
ou dirigente.

A pessoa jurídica pode, portanto, defender o ato impugnado, mudar de polo e passar
a atuar ao lado do autor ou não fazer nada, possuindo, portanto, uma função móvel, que
variará de acordo com o juízo do seu representante legal ou dirigente.
2.5.4 Posição do MP na ação popular
O Ministério Público atuará como fiscal da ordem jurídica na ação popular, como
custos legis, cabendo a ele promover a responsabilização civil e criminal das pessoas
envolvidas.
O Ministério Público, pelo artigo 6º, § 4º, da Lei da Ação Popular, não pode assumir a
defesa do ato impugnado. Se o autor desiste da ação popular ou se por algum motivo perde a
sua legitimidade, o MP assumirá a condução do processo. Veja-se o teor do citado § 4º:

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e na jurisprudência dos Tribunais.

§ 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da


prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe
vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.

Além disso, o artigo 16 da Lei da Ação Popular prevê a legitimação subsidiária do


Ministério Público para executar a sentença. Veja-se:
Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de
segunda instância, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execução. o
representante do Ministério Público a promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena
de falta grave.

2.6 Outras questões processuais


2.6.1 Resposta na Lei da Ação Popular (artigo 7º, IV, da Lei da Ação Popular)
A resposta na ação popular deve ser apresentada no prazo de vinte dias, prorrogáveis
por mais vinte dias, nos termos do artigo 7º, IV, da Lei da Ação Popular, in verbis:
IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por mais 20 (vinte), a
requerimento do interessado, se particularmente difícil a produção de prova documental,
e será comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartório do mandado
cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.

O STJ expunha que aquele regramento do CPC que previa o prazo em quádruplo para
apresentação de resposta pela Fazenda Pública não se aplicava à ação popular. O novo CPC
prevê o prazo em dobro, mas, aplicando-se a mesma ratio do precedente do STJ, esse prazo
em dobro não se aplica à ação popular.
Prevalece também o entendimento de que na ação popular não cabe reconvenção,
pois o cidadão não pode assumir a substituição em qualquer aspecto.
Em relação à ação civil pública, o entendimento prevalente é de que cabe reconvenção,
desde que o pedido seja endereçado ao grupo e o legitimado coletivo tenha legitimação
extraordinária passiva.
2.6.2 Sentença na ação popular (artigo 7º, VI, da Lei da Ação Popular)
A sentença na ação popular deve ser proferida no prazo de quinze dias e a lei prevê
que se o juiz não proferir sentença nesse prazo ele ficará impedido de figurar na lista de
promoção por merecimento do tribunal por dois anos, além da perda, par fins de promoção
por antiguidade, de tantos dias quanto forem os do retardamento, nos termos do art. 7º, VI,
da Lei da Ação Popular:
VI - A sentença, quando não prolatada em audiência de instrução e julgamento, deverá
ser proferida dentro de 15 (quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz.

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Parágrafo único. O proferimento da sentença além do prazo estabelecido privará o


juiz da inclusão em lista de merecimento para promoção, durante 2 (dois) anos, e
acarretará a perda, para efeito de promoção por antigüidade, de tantos dias quantos
forem os do retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado perante
o órgão disciplinar competente.

A doutrina critica essa disposição, defendendo que essas medidas não têm aplicação
hoje em dia.
2.6.3 Natureza jurídica da sentença que julga procedente o pedido na ação popular
A natureza jurídica da sentença que julga procedente o pedido na ação popular é
eminentemente desconstitutiva e subsidiariamente condenatória.
Questão de concurso do Tribunal de Justiça da Bahia: É possível que o juiz condene o
responsável pelo ato em ação popular ao pagamento de indenização sem pedido expresso? O
entendimento é de que é possível essa condenação, mesmo sem pedido expresso.
2.6.4 Responsabilização disciplinar
O STJ é claro ao entender que não cabe nenhuma responsabilização administrativa,
política ou criminal na ação popular. O artigo 15 da Lei da Ação Popular dispõe que, “Se, no
curso da ação, ficar provada a infringência da lei penal ou a prática de falta disciplinar a que
a lei comine a pena de demissão ou a de rescisão de contrato de trabalho, o juiz, "ex-officio",
determinará a remessa de cópia autenticada das peças necessárias às autoridades ou aos
administradores a quem competir aplicar a sanção.”
Em princípio, então, não é possível aplicar sanções da Lei de Improbidade
Administrativa, por exemplo, nem sanções criminais na ação popular.
2.6.5 Reexame necessário invertido
O artigo 19 da Lei da Ação Popular prevê um reexame necessário diferenciado, que é
em favor da coletividade e aplicado nos casos de extinção do processo sem resolução do
mérito e de improcedência do pedido, conforme abaixo transcrito:
Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está
sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada
pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito
suspensivo. (Redação dada pela Lei nº 6.014, de 1973)

2.6.6 Efeito suspensivo da apelação


Conforme já visto, na ação civil pública a atribuição ou não de efeito suspensivo à
apelação cabe ao juiz. Na ação popular o efeito suspensivo da apelação é automático,
conforme inclusive previsto na parte final do art. 19 acima transcrito.

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2.6.7 Sucumbência
O artigo 5º, LXXIII, da Constituição Federal prevê que o autor da ação popular ficará
isento do pagamento da sucumbência, salvo se comprovada má-fé:
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

Já os artigos 10 a 13 da Lei da Ação Popular preveem que, se a má-fé for muito elevada,
tratando-se de lide manifestamente temerária, haverá a condenação ao pagamento do
décuplo das custas:
Art. 10. As partes só pagarão custas e preparo a final.
Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade
do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua
prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários
causadores de dano, quando incorrerem em culpa.
Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor,
das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a
ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.
Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide
manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.

2.6.8 Competência
O regime de competência na ação popular segue o regime geral da Lei da Ação Civil
Pública, mas, na propositura da ação popular, deve ser levada em consideração a origem do
ato impugnado.
Se o cidadão quer desconstituir um ato, a competência territorial será definida pelo
juízo que tem competência naquela localidade de onde partiu o ato.
A rigor, também não há competência originária na ação popular, salvo nas hipóteses
já citadas na ação civil pública: quando a magistratura for inteiramente interessada ou quando
houver conflito federativo.
2.6.9 Penhorabilidade salarial
O salário é, em regra, impenhorável. Mas o artigo 14, § 3º, da Lei da Ação Popular
prevê uma exceção a essa regra. Essa exceção diz respeito ao condenado que é funcionário
público, situação em que o ressarcimento do dano poderá ser descontado diretamente em
seu salário:

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Art. 14. Se o valor da lesão ficar provado no curso da causa, será indicado na sentença; se
depender de avaliação ou perícia, será apurado na execução.
(…)
§ 3º Quando o réu condenado perceber dos cofres públicos, a execução far-se-á por
desconto em folha até o integral ressarcimento do dano causado, se assim mais convier
ao interesse público.

2.7 Prescrição
Por fim, o artigo 21 da Lei da Ação Popular prevê que ação nela prevista prescreve em
cinco anos:
Art. 21. A ação prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos.

O que prescreve, na verdade, é a via da ação popular, o que não significa que a
pretensão não pode ser mais exercida, até porque a reparação ao meio ambiente e ao
patrimônio público é imprescritível.
3. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO
3.1 Introdução
Não será tratado aqui do mandado de segurança individual, mas apenas do mandado
de segurança coletivo.
A grande diferença entre o mandado de segurança individual e o coletivo está na
legitimidade e no seu objeto, que serão o foco de nosso estudo.
3.2 Breve análise histórica
Antes de 1934, não havia previsão do mandado de segurança. Até essa época,
prevalecia doutrina do habeas corpus encabeçada por Rui Barbosa, que consubstanciava a
ideia de que o habeas corpus funcionava como substitutivo do mandado de segurança.
O habeas corpus poderia ser utilizado não só para a proteção da liberdade de
locomoção, mas também contra qualquer ilegalidade.
A doutrina do habeas corpus de Rui Barbosa colocava esse remédio como instrumento
de defesa de qualquer direito, ainda que não fosse de locomoção.
Em 1934, o mandado de segurança surge como instrumento tipicamente brasileiro,
cabível para proteção de direito certo e incontestado.
Em 1937, Getúlio Vargas outorgou uma nova Constituição e suprimiu o mandado de
segurança. Em 1939, ele passou a ser previsto dentro dos procedimentos especiais.
Em 1946, o mandado de segurança é reinserido em nível constitucional.

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Em 1988, o mandado de segurança ganha uma nova dimensão. Primeiro é substituído


o direito certo e incontestado por direito líquido e certo. Segundo foi criado outro instrumento
que é o mandado de segurança coletivo, que não tem previsão em nenhum outro local.
Veja-se o teor do art. 5º, LXIX, da Constituição de 1988, que prevê o mandado de
segurança:
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não
amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou
abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público;

Note-se que o mandado de segurança é subsidiário, ou seja, só será cabível quando


não couber habeas corpus ou habeas data.
Uma observação importante é que o habeas data pode ser usado para obter
informações ou retificar informação sobre a própria pessoa. Caso se trate de terceiro, o
instrumento cabível é o mandado de segurança.
O mandado se segurança coletivo está previsto no artigo 5º, LXX, da Constituição
Federal:
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em
funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados;

Em 2009, foi editada uma nova lei do mandado de segurança. Essa lei foi criada a partir
de um projeto elaborado por diversos juristas, mas acabou inovando muito pouco e, no que
inovou, foi para restringir.
A nova lei consolidou o regramento do mandado de segurança em um único diploma,
incorporou alguns entendimentos sumulados pelo STF e STJ e disciplinou o mandado de
segurança coletivo.
Para a doutrina, essa nova lei não inovou em nada, se inovou foi para restringir e o
único beneficiado foi o poder público.
3.3 Disciplina constitucional
Na atual Constituição, o mandado de segurança está previsto no art. 5º, LXIX, nos
seguintes termos:
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não
amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou

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abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de


atribuições do Poder Público;

 Aspectos gerais
Direito líquido e certo: nossa doutrina entende que direito líquido e certo é o direito
comprovado documentalmente, por meio de uma prova pré-constituída.
No mandado de segurança, o ideal seria dizer fato incontroverso e não direito líquido
e certo ou incontroverso. Ou seja, é o fato comprovado por meio de prova pré-constituída.
Isso porque o direito, na verdade, pode até ser controvertido no mandado de segurança, pois
o que deve ser incontroverso é o fato. Há inclusive, nesse sentido, a súmula n.º 625 do STF:
SÚMULA 625
Controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de segurança.

Prova pré-constituída: a exigência de prova pré-constituída no mandado de segurança


significa que não se admite dilação probatória.
Entretanto, não é possível documentar, por exemplo, uma prova oral para fins de
impetração de mandado de segurança, não sendo admissível que se subverta a lógica das
provas.
Se for necessário ouvir testemunhas ou se determinado fato só puder ser provado por
meio de prova oral, não é cabível o mandado de segurança, pois não é possível reduzir a termo
o depoimento para fundamentar a impetração.
Todavia, existe uma hipótese em que é permitido ajuizar o mandado de segurança sem
a prova documental. Essa hipótese está prevista no artigo 6º, §§ 1º e 2º, da Lei n.º
12.016/2009 e diz respeito à situação em que o documento necessário à prova do alegado
está na posse do poder público:
Art. 6o A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei
processual, será apresentada em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a
primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da autoridade coatora, a pessoa
jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições.
§ 1o No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache em repartição
ou estabelecimento público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo por
certidão ou de terceiro, o juiz ordenará, preliminarmente, por ofício, a exibição desse
documento em original ou em cópia autêntica e marcará, para o cumprimento da ordem,
o prazo de 10 (dez) dias. O escrivão extrairá cópias do documento para juntá-las à segunda
via da petição.

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O presente material constitui resumo elaborado por equipe de monitores a partir da aula
ministrada pelo professor em sala. Recomenda-se a complementação do estudo em livros doutrinários
e na jurisprudência dos Tribunais.

§ 2o Se a autoridade que tiver procedido dessa maneira for a própria coatora, a ordem
far-se-á no próprio instrumento da notificação.

Nesse caso, o mandado de segurança é proposto e o juiz ordena ao poder público que
promova a entrega do documento.
Direito não amparado por habeas corpus ou habeas data: o segurança é subsidiário,
residual, ou seja, só será cabível quando não couber habeas corpus ou habeas data.
Atos atacáveis por mandado de segurança:
Atos administrativos, em regra, podem ser atacados por meio de mandado de
segurança, sejam eles omissivos ou comissivos, atuais ou iminentes. Se o ato for atual,
mandado repressivo, se for iminente, mandado preventivo.
Exceção: se contra o ato administrativo couber recurso administrativo com efeito
suspensivo e sem caução, não caberá mandado de segurança. Essa regra está prevista no
artigo 5º, I, da Lei n.º 12.016/2009:
Art. 5o Não se concederá mandado de segurança quando se tratar:
I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente
de caução;
II - de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo;
III - de decisão judicial transitada em julgado.

Se for necessário pagar para recorrer (caso o recurso estiver condicionado à prestação
de caução), é cabível o mandado de segurança.
Além disso, a doutrina entende que se houver desistência do recurso administrativo,
cabe mandado de segurança.
Exceção da exceção: a exceção da exceção acima está prevista na súmula n.º 429 do
STF, que assim dispõe:
SÚMULA 429
A existência de recurso administrativo com efeito suspensivo não impede o uso do
mandado de segurança contra omissão da autoridade.

Veja-se que se o ato é omissivo, o efeito suspensivo de nada adiantará ao


administrado, pois a autoridade pública estará deixando de fazer alguma coisa e, mesmo com
o efeito suspensivo ao recurso, a administração continuará sem fazer nada.
Já nos casos de ato comissivo a situação é diferente. Exemplo: a administração está
praticando um ato considerado pelo administrado como ilegal. Esse administrado peticiona
questionando o ato e a administração rejeita o pedido formulado na petição. O administrado

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e na jurisprudência dos Tribunais.

apresenta então um recurso administrativo com efeito suspensivo. Se há efeito suspensivo, a


prática do ato apontado como ilegal fica suspensa.
Mas em se tratando de ato omissivo, o recurso administrativo com efeito suspensivo
não fará a omissão se converter em ação.
Atos legislativos, em regra, não podem ser atacados por mandado de segurança. A
súmula n.º 266 do STF estabelece que não cabe mandado de segurança contra lei em tese:
SÚMULA 266
Não cabe mandado de segurança contra lei em tese.

Há, entretanto, duas exceções: lei de efeito concreto é a primeira. Exemplo: lei que dá
a uma escola pública o nome de uma pessoa viva pode ser atacada por mandado de segurança.
A lei de efeito concreto muito se assemelha a um ato administrativo.
A segunda exceção é o projeto de lei ou de emenda à Constituição com vício no
processo legislativo. Nesse caso, é cabível a impetração de mandado de segurança. Esse
mandado de segurança irá funcionar como mecanismo de controle preventivo difuso de
constitucionalidade. Esse mandado de segurança só pode ser ajuizado por parlamentar.

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