Capitulo 3 Accountability social en América Latina y mds allé Adam Preeworski He aqui emo entiendo el problema al cual esti dedicado este volumen, Su- pongamos que usted vive en una situacién en la cual los maestros no aperecen en las escuelas, el correo se distribuye inegularmente, la policia exige sobornos, Ia gente languidece en las cdrceles sin ser juzgada, los cheques de la seguridad so- cial nunca Tlegan, quizé ni siquiera los sueldos de los empleados piblicos se pa- gan a tiempo. Qué puede hacer usted al respecto? Usted puede votar en las préximas elecciones por un partido que offece un programa para comregir esta situaciGn. Estarfaejerciendo el control electoral pros- pectivo, Usted puede votar en las préximas elecciones en contra del gobiemo. Estaria, ejerciendo el control electoral retrospectivo mediante el mecanismo institucional de la accountability electoral. Usted puede dirigitse al sistema judicial o en algunos paises a un ombudsman, cexigiendo que el gobierno no viole y, por el contrario, cumpla con sus obligacio- nes legales. En algunos paises, puede esperar a que una autoridad pitblica (como por ejemplo el Ministerio Pablico en Brasil) tome la iniciativa. En cualquier ca Accountability social en América Latina y més allé J 730, estarfa dependiendo de mecanismos institucionales de pesos y contrapesos, 1o gue O'Donnell denomina “accountability horizontal”. Usted puede incorporarse a un movimiento, 0 a lo que hoy en dia se denomi- 1a una ONG, y exigir piblicamente que estos problemas sean resueltos. Finalmente, puede relatarle la situacién a un periodista, con Ia esperanza de que haga de clla una noticia ruidosa. Pero, al menos segiin Waisbord (en este vo- Tumen), el periodista habré escuchado ya tantas historias similares que la suya no amaré mucho su atenci6n, Usted puede hacer una cosa més, pero la guardaré para més adelante, Al inal, hay poco que puede hacer. Los mecanismos electorales, sean éstos, prospectivos 0 retrospectives, constituyen un instrumento débil de control po- pular (ver los ensayos en Przeworski, Stokes y Manin, 1999). Los mecanismos de control directo por parte de los ciudadanos sobre las burocracias piblicas han existido solamente en muy pocas democracias, y nunca han funcionado bien, Por lo tanto sélo testa 1a alternativa de protestar piiblicamente, que fun- ciona de vez en cuando, o de esperar a que los mecanismos de accountability horizontal comiencen a funcionar. Cultura del lamento GBs esta situaci6n especitica a América Latina? Esta es una pregunta con im- plicancias tanto para la investigacién como para las éstrategias politicas. Perm: taseme, por lo tanto, definirla con cuidado. Uno puede pensar que Ta democracia es una forma de gobierno que permite el control efectivo de los funcionarios por parte de los ciudadanos. De hecho, para algunos autores (Dahl, 1971; Riker, 1965) esa capacidad para controlar a los go- biernos es casi una caracteristica que la define, Desde esta perspectiva, la demo- cracia puede funcionar bien -y lo hace en algunos paises. Para citar a Cunill en este volumen), “en Ia mayorfa de los paises europeos y mas generalmente en to- dos los pafses en que las instituciones democriticas se encuentran altamente con- solidadas, las condiciones basicas para el control social ya estin aseguradas, es decir, hay paises donde este control es efectivo y otros donde no lo es, particular mente en América Latina...”. El control ciudadano efectivo sobre el gobierno es posible, pero hay algo en América Latina que es claramente deficiente. 74 / Controlando Ia poitieaPero se puede también persar que la debilidad del control popular sobre los gobiemos es genérica de las democracias. Ciertamente, existen diferencias entre los distintos sistemas democraticos. Pero desde esta perspectiva, sus institucio- nes, o ms precisamente las det “gobierno representativo” (Manin, 1997) simple- mente resultan insuficientes de manera genérica para permitir el control popular sobre los gobiemos. Bs cierto que Ia gente elige gobiemos y expresa sus ideas y demandas durante los pecfodos de mandato, y que ciertos drganos del Estado ac- tian como pesos y contrapesos (Manin, 1994); pero las elecciones no son un ins- trumento efectivo para el control popular, la separacién de Poderes no genera pe- 508 ¥ contrapesos cuando cada tno de ellos es controlado por los mismmos parti dos (0 cuando conspiran por otros motivos),y los ciudadanos no pueden ejercer ‘un control directo sobre las burocracias paiblicas. La democracia puede ser la me- {jor forma de gobiemo que jamés haya sido inventada, pero es congénita y estruc- turalmente débil como mecanismo de control popular sobre. los funcionarios. iplemente, ast es la vida. EI primer punto de vista es compartido ampliamente, tanto en América Latina como entre académicos residentes en las democracias “consolidadas”. La idea de ‘que un presidente de Brasil pueda estar sujetoa mayores controles horizontales que tun primer ministro de Gran Bretafia desata una furia de protestas. Se ve como in- concebible y hasta ofensivo: de alguna manera, muchos latinoamericanos consi- deran que se les esté quitando algo, mientras que ottos se sorprenden de que uno “se atreva"” a comparar una democracia vieja con una novata latinoamericana. Y ‘como para mf este hecho es evidente, me sorprenilen estas reacciones. Las atri- bbuyo a una “cultura del lamento” Accountability horizontal El exponente mas prominente de la visién de que las democracias Iatinoe- ‘mericanas son distintivamente deficientes es O'Donnell (1991, 1997). Segdn 41, las instituciones democréticas contempordneas en América Latina no con- tienen suficientes pesos y contrapesos 0 lo que él denomina “accountability ho- rizontal”. Como consecuencia, Ia gente elige presidentes que luego gobiemman sin limites por parte del marco institucional. En vez de ser “representativas”, como en los paises desarrollados, las democracias latinoamericanas son de es- te modo “delegativas”. Accountebiivy socal en América Latina v mas alld 77%