MECANISMOS DE PARTICIPACION Y ORGANIZACIÓN DEL ESTADO A LA LUZ

DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991

FUENTE: Tomado parcialmente de Facultad de Derecho Universidad de Antioquia.

Curso de Formación Ciudadana y Constitucional. Disponible en:
http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/derechos_deberes_constitucion.html
. Consultado Marzo 2012

Aspectos teóricos generales

En este aparte nos corresponde estudiar la llamada parte orgánica de la Constitución,

por consiguiente entraremos en el análisis del poder estatal tal como ha sido
institucionalizado en la Constitución de 1991 y en la organización del Estado, en otras
palabras nuestro propósito es examinar cuáles son las instituciones concretas en que el
Estado se materializa.

Existen varias categorías que debemos clarificar antes con el fin de comprender cómo
está organizado el Estado en Colombia y como está instituido el poder estatal.

Esas categorías están íntimamente relacionadas y en muchas ocasiones se confunden,

para su conceptualización nos apoyaremos en gran medida en la ciencia política, se
trata de las siguientes:

Teoría de la división del poder

Reconocida también bajo la denominación de principio de separación de poderes, se

trata de una teoría propia del Estado moderno, que fue construida por los filósofos de
la ilustración con la intención de limitar el poder del gobernante, bajo la suposición de
que el poder por naturaleza tiende a desbordarse y por consiguiente se requiere
ponerle diques para que no lesione los derechos de los individuos. El máximo
exponente de dicho principio es Montesquieu, quien a partir de los aportes de John
Locke logró construir ese modelo de distribución del poder político, de modo tal que
existan órganos especializados para el cumplimiento de las tres principales funciones
del Estado: Legislar, Juzgar, Administrar, y a la vez se ejerza por ellos un control
reciproco.

Veamos las consideraciones de Montesquieu que sirven de justificación al principio

estudiado:

"Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el

mismo cuerpo, no hay libertad; falta la confianza, porque puede tenerse que el
monarca o el senado hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránicamente.
No hay libertad si el poder de juzgar no esta bien deslindado del poder legislativo y del
poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se podría disponer
arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como que el juez sería
legislador. Si no está separado del poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un
opresor. Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de
próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las
leyes, el de ejecutar las resoluciones publicas y el de juzgar los delitos o los pleitos
entre particulares"1

1
Citado por Norberto Bobbio en su obra Las teorías de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político.
Fondo de Cultura Económica. 1997, p. 136.
 Régimen político

El régimen político en sentido restringido puede asimilarse a las instituciones

pertenecientes al Estado y al modo como se relacionan entre sí y con la sociedad. Si se
le toma en un sentido más amplio hay que sumarle a lo dicho, los partidos políticos, la
opinión pública, el sistema electoral, entre otras cosas2.

Los regímenes políticos admiten varios criterios de clasificación:

 Según la legitimación del poder que prima. Este criterio de clasificación

coincide con el concepto de "formas de gobierno". Así, teniendo en cuenta
ese parámetro, los regímenes pueden ser democráticos o autocráticos, según el
poder se encuentre en muchas manos, o en una sola, sin desconocer que
pueden existir formas intermedias.

 Según la distribución funcional del poder. Esta tipología es asimilable a lo

que en ocasiones también se denomina como forma de gobierno, pero no
teniendo en cuenta el criterio de quién ejerce la dominación como en el caso
anterior, sino según las relaciones entre los diversos poderes del Estado.
Así podemos destacar sin agotar las posibilidades los siguientes regímenes, por
ser los más conocidos:

Régimen parlamentario: se caracteriza porque el ejecutivo proviene del

parlamento, pues este nombra el primer ministro, quien es jefe de gobierno, El
parlamento posee poder de revocatoria sobre el ejecutivo, el cual a su vez
puede disolver el parlamento. La jefatura del Estado está en cabeza del
presidente (en los regímenes democráticos) o del rey (en las monarquías).

Régimen presidencialista: En este el ejecutivo es elegido en forma periódica

por el pueblo, posee las dos investiduras de jefe de gobierno y jefe de Estado.
Ni el presidente ni el congreso pueden revocarle el mandato al otro. Otras
características son: no existe voto de censura del congreso respecto del
presidente o sus ministros; el presidente nombra su equipo ministerial, el cual
no es responsable frente al congreso.

Otros regímenes que no entramos a detallar son: la monarquía limitada, la

monarquía dualista, el parlamentarismo dualista, el régimen de gabinete, la
partidocracia entre otras. Los regímenes políticos pueden moverse entre
extremos de un mismo segmento, como afirma Alejo Vargas la cuestión es que
la preponderancia "de la institución legislativa o de la ejecutiva en la orientación
global de la política, determina el que se hable, dentro de una especie de
continuo de regímenes parlamentarios (como el caso suizo o inglés con ciertas
variantes); semipresidenciales o de competencias repartidas (como el caso
francés); presidencialistas donde el poder se personifica en el presidente (como
en Latinoamérica, situación considerada por algunos como una desviación del
régimen presidencial) o presidenciales con un equilibrio entre las dos ramas (el
caso norteamericano)3.

 Según la distribución territorial del poder. Esta tipología corresponde con

la categoría denominada formas de Estado. Las formas de Estado pueden ir
desde el centralismo hasta el federalismo, que son las dos formas extremas,
entre las cuales pueden presentarse formas intermedias.
 El centralismo se caracteriza, como su nombre lo indica por la centralización del
poder político, un Estado que posee esta forma de distribución de poder se
reconoce como Estado unitario, lo característico para la centralización política es
que un único centro de poder puede hacer prevalecer de modo general en el
territorio la propia concepción del bien público, a través de una única
Constitución, detentando así el monopolio de la creación del Derecho positivo.
En el otro extremo se encuentra el Estado federal, en el cual el principio
constitucional que lo determina es la pluralidad de centros de poder que se
consideran soberanos pero que conservan una relación de coordinación entre sí,
de modo tal que el gobierno federal conserva una mínima cantidad de poder, el
indispensable para asegurar la unidad política y económica del Estado, los
poderes restantes los conserva cada estado federal para aplicarlos en su
correspondiente territorio.

2
ALEJO VARGAS VELASQUEZ. Notas sobre los conceptos de sistema y régimen político. En: Revista: Estudios
Políticos. Universidad de Antioquia. No. 13, Medellín, julio-diciembre 1998, p. 157.

3
ALEJO VARGAS. Ob cit.

Funciones del Estado

Cuando se habla de las funciones del Estado, se hace referencia al ejercicio real y
efectivo del poder, pueden definirse como las direcciones de la actividad del Estado
para cumplir sus fines. De modo simple podemos afirmar que las funciones equivalen a
lo que hay que hacer para realizar los fines del Estado.

En el Estado contemporáneo se reconocen tres funciones básicas: la legislativa, la

ejecutiva o administrativa y la jurisdiccional. Estás tienen correspondencia con la
tridivisión de poderes, es decir, cada una de las ramas del poder público está
instituida para llevar a cabo por regla general una de esas funciones. Sin embargo,
cada vez es más evidente que al lado de estas funciones clásicas han existido y cada
vez con mayor fuerza, otras que no encuadran en dicha clasificación, se trata de la
función constituyente, la función electoral, la función de control y otras que se han
venido desagregando de la función legislativa y ejecutiva, tales como la función
reguladora que cumplen en Colombia ciertos órganos.

A continuación se refieren algunas definiciones de las funciones tradicionales,

incluyendo en primer lugar la función constituyente, en estas definiciones prima un
criterio material:

Función constituyente:

Puede definirse como la actividad creadora de la norma fundamental, el rasgo más

esencial de la Constitución es que es un conjunto de normas fundamentales que sirven
para "constituir" el Estado.

Función legislativa:

Por una parte se trata de la misión de decidir en relación con el contenido de la

actividad estatal, es decir formular a partir de la Constitución, cuáles son los cometidos
del Estado y por otra, consiste en regular de modo general las conductas. La función
legislativa se caracteriza por el poder de iniciativa que traduce y la fuerza jurídica que
el resultado de dicho poder implica.

Función jurisdiccional:

Es la función relativa a la decisión de cuestiones jurídicas controvertidas mediante

pronunciamientos que adquieren fuerza de verdad definitiva.

Como se desprende de su nombre "a la jurisdicción le corresponde decir el derecho,

esto es, constatar la existencia de la norma jurídica, señalar su alcance y decidir su
aplicabilidad a casos concretos, con "fuerza de verdad legal" que da base entonces
para otorgarles a sus decisiones la autoridad de cosa juzgada" 4 .

Función administrativa:

Actividad concreta, práctica, desarrollada por el Estado para la inmediata obtención de

sus cometidos. "Tiende a concretar en hechos la actividad estatal".

Tiene un objeto perfectamente definido: realizar concretamente determinadas tareas

que el derecho ha puesto a cargo de las entidades estatales. Administrar es hacer,
traducir en hechos los mandatos contenidos en las normas cuando necesitan ejecución
material.

Podemos definirla como lo hace Sayagués Laso, se trata de una actividad estatal que
tiene por objeto la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución
práctica, mediante actos jurídicos y operaciones materiales5.

4
JESUS VALLEJO MEJIA. Curso de Derecho Administrativo General. En: Revista Estudios de Derecho, Universidad de
Antioquia, No. 9. Medellín, p. 57-100.
5
ENRIQUE SAYAGUES LASO. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, tercera edición, Montevideo: , 1963, p.
46.

Órganos del Estado

Son los miembros pertenecientes al Estado, ya sea que se trate de individuos o

corporaciones que desempeñen funciones especiales de la vida del Estado.

ORGANIZACIÓN DEL ESTADO COLOMBIANO

olombia no ha sido ajena a las concepciones demoliberales y es así como, a través de

sus nacientes constituciones, adhirió al sistema democrático, caracterizado
fundamentalmente por la división del poder en tres grandes ramas: La legislativa, la
ejecutiva y la judicial, permitiendo de esta manera una independencia que, al menos
en el plano teórico, aleja la posibilidad de sucumbir a gobiernos autocráticos y aleja la
sombra funesta de la esclavitud y el servilismo, tan comunes en los regímenes
despóticos.

Siguiendo con esta tradición la carta política del año 1.991 conservó las tres ramas del
poder si bien recalcando la necesidad de que entre ellas se establezca una relación
armónica; pero el constituyente fue más allá puesto que, aunque de forma tímida,
reconoció que existen otras funciones del estado que han surgido de la dialéctica
misma del sistema liberal como son los órganos de control y la función electoral, fue
así como las reconoció expresamente, sin darles la categoría de ramas del poder pero
sí otorgándoles categoría constitucional al dotar al Ministerio Público, a la Contraloría
General de la Nación y a la Organización Electoral de una autonomía suficiente para
surgir a la vida pública como entes independientes de las tradicionales ramas del
poder.

Estudiaremos una a una y de manera breve no sólo las ramas del poder público sino
cada uno de estos órganos autónomos, a fin de obtener una panorámica de la
estructura general del estado colombiano.

La rama legislativa

CONFORMACION

La función legislativa radica en cabeza del Congreso que está integrado por el Senado
de la República y por la Cámara de representantes, corporaciones cuyos miembros son
elegidos por votación popular, para un período de cuatro años que se inicia a partir del
20 de julio del año siguiente a la elección.

Si bien es cierto que en la conformación tradicional del Estado de derecho que nos legó
la revolución francesa de 1.789, la función legislativa compete única y exclusivamente
al Congreso, y al Presidente de la república excepcionalmente, es pertinente hacer
notar como, a partir de la carta política e 1.991, alguna Directivas del Banco de la
república, emitidas mediante resoluciones, alcanzan a tener fuerza normativa similar a
la de la ley, con lo cual se rompe, de alguna manera, el monopolio legislativo del
Congreso de la república.

a rama legislativa tiene, entre otras, tres grandes funciones:

 La expedición de las leyes o función legislativa.

 El control político sobre el gobierno y la administración.

 La facultad expresa de reformar la constitución o función constituyente.

Clasificación de las leyes

Para una mayor comprensión de la importancia que tienen las leyes, es conveniente
partir de la definición del concepto ley. Si se aplica un criterio orgánico y formalista
leyes son solamente las expedidas por el Congreso. Pero si se tiene en cuenta un
criterio material, ley es una norma general, abstracta e impersonal; estos calificativos
significan que la norma jurídica se dirige no a una persona o agente concreto, sino a
una categoría o clase de agentes (propietario por ejemplo), la ley por ende no es
particular o individual, además significan que la ley no contempla una acción
determinada sino una categoría o clase de acciones (por ejemplo el contrato de
compraventa genéricamente considerado), por consiguiente la ley no es concreta.

Enseguida se examinarán diversos tipos de leyes de acuerdo a su contenido y a su

jerarquización constitucional, para lo cual podemos dividirlas en:

Leyes orgánicas
 leyes estatutarias
Leyes marco
Leyes de facultades
Leyes de convocatoria a Asamblea Nacional Constituyente y de convocatoria a
Referendo
Leyes aprobatorias
Leyes ordinarias

Rama Ejecutiva

Colombia ostenta un régimen presidencialista lo cual quiere decir que el Presidente es

el eje en torno al cual gira toda la actividad estatal, lo que da a la rama ejecutiva una
marcada prevalencia sobre las otras ramas del poder público. Características del
régimen presidencialista

 El presidente designa libremente a sus ministros, sin tener que hacerlo de

acuerdo a la opinión dominante en el congreso.
 El presidente puede retirar libremente de su cargo a los ministros, por ser
empleados de confianza y de libre nombramiento y remoción.

 Los ministros no están supeditados a las opiniones o caprichos del congreso.

 El presidente es autónomo en el ejercicio de la función ejecutiva.

 Los ministros son responsables de sus actos.

 El presidente ejerce función legislativa y posee iniciativa legislativa.

onformación de la rama ejecutiva

El ejecutivo está constituido por:

El presidente de la república
Vicepresidente
Los ministros
Los directores de los departamentos administrativos
Los superintendentes
Las directivas de las entidades descentralizadas del orden nacional

La rama judicial

Corresponde a la rama judicial la administración de justicia la cual debe cumplir

dirimiendo los conflictos surgidos entre los particulares entre sí, entre las entidades
públicas y entre éstas y los particulares, dando soluciones que estén ajustadas a la
Constitución y a la ley, siempre en busca de un verdadero equilibrio entre el espíritu de
las leyes y la justicia que debe imperar en la solución de los conflictos.

Jurisdicción y competencia

Antes de abordar el estudio de los organismos encargados de administrar justicia es

necesario hacer unas breves consideraciones sobre lo que es la jurisdicción y la
competencia.

Por jurisdicción debemos entender la potestad que tiene el Estado para aplicar el
Derecho y decidir de manera definitiva los conflictos de intereses. Es una potestad
general ya que el Estado está investido de soberanía en cuanto a la aplicación de la ley
pero, para una mayor eficiencia en el desarrollo de su función jurisdiccional, ha
dividido esta potestad en sectores que conocemos de manera genérica como
jurisdicción; es así como hablamos de la jurisdicción civil y agraria, la jurisdicción
penal, la jurisdicción laboral, jurisdicción de familia y la jurisdicción contencioso
administrativa. Debemos, entonces, entender cada una de estas llamadas
jurisdicciones como simples divisiones operativas de la potestad jurisdiccional del
Estado.

Ahora bien, por competencia entendemos la capacidad tanto funcional como territorial
que el estado confiere a determinados funcionarios para que ejerzan la jurisdicción;
tenemos entonces funcionarios que pueden realizar determinadas actuaciones en un
determinado territorio, pues están investidos por el estado para ejercer
exclusivamente dichos actos dentro de los límites específicos que el mismo estado les
demarca. Si ejercen actos diferentes o por fuera del territorio asignado estarían
entonces obrando por fuera de su competencia y sus actuaciones carecerían de valor.

Organismos de control

El constituyente del año 1.991 no se atrevió a calificar a los órganos de control como
ramas del poder público con lo cual no se apartó de la teoría clásica del estado de
derecho demoliberal que estructura el Estado a partir de las tres ramas clásicas del
poder público: ejecutivo, legislativo y judicial. Pero en el convencimiento de que se han
venido desarrollando otros órganos que son igualmente indispensables para la
subsistencia misma del concepto de estado de derecho, el constituyente consagró en el
artículo 113 de la Carta Política la existencia de éstos, otorgándoles la categoría de
"autónomos e independientes" y dotándolos de "funciones separadas" aun cuando
enfatizando en la necesidad de que entre ellos y las diferentes ramas del poder público
se establezca una "colaboración armónica para la realización de sus fines".

Entre dichos órganos independientes se encuentran los de control. Conforme al artículo

117 de la norma superior se establece claramente que "El ministerio Público y la
Contraloría General de la República son órganos de control".

La organización electoral
Los órganos que constituyen la llamada organización electoral como sucede con los
órganos de control antes estudiados también son autónomos e independientes de las
tres ramas del poder público.

La organización electoral se compone por los siguientes organismos: Consejo Nacional

Electoral y el Registrador Nacional del estado civil.