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ATUAÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO


 O processo histórico sempre demonstrou a associação entre política e a economia. Em
cada fase da evolução dos povos são concebidas doutrinas filosóficas que oferecem seus
axiomas para compatibilizar as formas de direção do Estado com os interesses
econômicos.
 No estado moderno, vicejou nitidamente a teoria do liberalismo econômico, segundo a
qual cada indivíduo deve ter liberdade de promover seus interesses, porque ninguém
melhor que ele para avaliá-los. Ao Estado não caberia a interferência nem a regulação
da economia; limitava-se apenas a uma postura de mero observador da organização
processada pelos indivíduos. A pretensa liberdade na ordem econômica conferida pelo
Estado aos indivíduos surtiu efeito contrário, revelando-se forma de alargar os abismos
entre as classes sociais e tornando o pobre cada vez mais pobre e o rico cada vez mais
abastado. A liberdade para as classes desfavorecidas transformou-se em escravidão.
Definitivamente, o Estado não poderia ficar indiferente ao crescimento das
desigualdades sociais.
 Diferentemente do que vinha ocorrendo, o Estado saía de sua posição de indiferença
para uma posição atuante e fiscalizadora e, o que é mais importante, uma postura
compatível com os reclamos invocados pela própria sociedade. Do modelo liberal o
Estado passou a adotar o modelo interventivo.
 A intervenção do Estado o capacitou a regular a economia, permitindo a inauguração da
fase do dirigismo econômico, em que o Poder Público produz uma estratégia
sistemática de forma a participar ativamente dos fatos econômicos. Com esse tipo de
atuação, o Estado procura garantir melhores condições de vida aos mais fracos, sem
considerar seu status no mercado de trabalho, e ainda corrige o funcionamento cego das
forças de mercado, estabelecendo parâmetros a serem observados na ordem econômica.
 O sistema do dirigismo econômico implantado pelo Estado no fim do século passado e
início do século atual propiciou o estabelecimento de regras jurídicas reguladoras da
ordem econômica em várias Constituições. É o fenômeno da constitucionalização
normativa, em que regras jurídicas insculpidas em lei são guindadas ao plano político e
inseridas na Constituição.
 A partir da Constituição de 1934, todas as cartas subsequentes dedicaram um de seus
capítulos à ordem econômica.
 Nos termos do art. 170 da CF, a ordem econômica é fundada em dois postulados
básicos: a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa. Todas as atividades
econômicas, independentemente de quem possa exercê-las, devem com eles
compatibilizar-se. Extrai-se dessa premissa, por conseguinte, que, se a atividade
econômica estiver de alguma forma vulnerando os referidos fundamentos, será
considerada inválida e inconstitucional.
 ATENÇÃO: a garantia da liberdade de iniciativa ao setor privado é tão expressiva que
prejuízos causados a empresários pela intervenção do Poder Público no domínio
econômico são passíveis de ser indenizados em determinadas situações, com
fundamento na doutrina da responsabilidade objetiva do Estado.
 O agente atua de duas formas na ordem econômica. Numa primeira, ele é o agente
regulador do sistema econômico. Nessa posição, cria normas, estabelece restrições e
faz um diagnóstico social das condições econômicas. É um fiscal da ordem econômica
organizada pelos particulares. Noutra forma, o Estado executa atividades econômicas
que, em princípio, estão destinadas à iniciativa privada. Aqui a atividade estatal pode
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estar mais ou menos aproximada à atuação das empresas privadas. O certo, porém, é
que não se limita a fiscalizar as atividades econômicas, mas ingressa efetivamente no
plano da sua execução. Sob esse ângulo, é considerado Estado executor.
 Estado regulador é aquele que, através de regime interventivo, se incumbe de
estabelecer regras disciplinadoras da ordem econômica com o objetivo de ajustá-la aos
ditames da justiça social. O mandamento fundamental do Estado Regulador está no art.
174 da CF. Como agente normativo, o Estado cria regras jurídicas que se destinam à
regulação da ordem econômica. Cabem-lhe três formas de atuar: a de fiscalização, a de
incentivo e a de planejamento. A de fiscalização implica a verificação dos setores
econômicos para o fim de serem evitadas formas abusivas de comportamento de alguns
particulares, causando gravames a setores menos favorecidos, como os consumidores,
hipossuficientes, etc. O incentivo representa o estímulo que o governo deve oferecer
para o desenvolvimento econômico e social do país, fixando medidas como as isenções
fiscais, o aumento de alíquotas para importação, a abertura de créditos especiais para o
setor produtivo agrícola e outros gêneros. Por fim, o planejamento é um processo
técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos
previamente estabelecidos.
 Quando figura como regulador, o Estado não deixa sua posição interventiva. A
intervenção nesse caso se verifica através das imposições normativas destinadas
principalmente aos particulares, bem como de mecanismos jurídicos preventivos e
repressivos para coibir eventuais condutas abusivas. As normas, os fatores preventivos e
os instrumentos repressivos se originam diretamente do Estado. Assim, a atuação do
Estado regulador se consuma de forma direta. Desse modo, pode-se caracterizar a
função do Estado-Regulador como intervenção direta no domínio econômico.
 No vigente sistema de partilha constitucional de atribuições, a competência quase que
absoluta para a atuação do Estado-Regulador é da União Federal. A União tem
desenvolvido a atividade de regulação do setor econômico privado por intermédio das
agências reguladoras, autarquias instituídas diretamente para esse escopo. A elas cabe
também a regulação dos serviços públicos econômicos, quando delegados a empresas
privadas, sobretudo através das concessões e permissões dos serviços públicos. Nesse
aspecto, os demais entes federativos podem criar suas próprias entidades controladoras
visando à regulação de atividades de sua competência constitucional.
 O poder econômico é derivado do acúmulo de riquezas. Comumente esse poder acaba
por provocar certas distorções no plano econômico, extremamente prejudiciais aos
setores mais desfavorecidos da coletividade. Quando isso ocorre, o uso do poder
transforma-se em abuso do poder econômico, que, por isso mesmo, precisa ser
combatido pelo Estado-regulador interventivo. Usualmente, o abuso do poder
econômico é cometido pela iniciativa privada, na qual alguns setores do empresariado,
com ambição desmedida de lucros e total indiferença à justiça social, procuram e
executam fórmulas altamente danosas ao público em geral. Não obstante, o próprio
Estado pode conduzir-se de forma abusiva no domínio econômico, principalmente
quando atua por intermédio de entidades paraestatais a ele vinculadas e por ele
controladas.
 A repressão ao abuso do poder econômico pode ser definida, assim, como o conjunto de
estratégias adotadas pelo Estado que, mediante intervenção no domínio econômico, têm
o objetivo de neutralizar os comportamentos causadores de distorção nas condições
normais de mercado em decorrência do acúmulo de riquezas.
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 O texto constitucional, no art. 173, §4°, aponta as formas pelas quais se consuma o
abuso do poder econômico. Tem-se a dominação de mercados, a eliminação da
concorrência (a eliminação da concorrência deriva da dominação do mercado) e o
aumento arbitrário dos lucros (sempre que a empresa intenta dominar o mercado e
eliminar o sistema de concorrência, seu objetivo é mesmo o de auferir lucros
despropositados e arbitrários).
 O domínio abusivo dos mercados no setor econômico se apresenta sob múltiplas
espécies, dentre as quais se destacam os trustes, os cartéis e o dumping.
o Truste é a forma de abuso do poder econômico pela qual uma grande empresa
domina o mercado e afasta seus concorrentes, ou os obriga a seguir a estratégia
econômica que adota. É uma forma impositiva do grande sobre o pequeno
empresário.
o Cartel é a conjugação de interesses entre grandes empresas com o mesmo
objetivo, ou seja, o de eliminar a concorrência e aumentar arbitrariamente os
lucros.
o O dumping normalmente encerra abuso de caráter internacional. Uma empresa
recebe subsídio oficial de seu país de modo a baratear excessivamente o custo
do produto. Como o preço é muito inferior ao das empresas que arcam com
seus próprios custos, ficam estas sem condições de competir com aquelas,
propiciando-lhes uma inevitável elevação de lucros.
 De forma crescente, o Estado tem trazido a lume várias leis que visam a combater as
condutas abusivas na economia e estabelecer as sanções para seus autores. São elas:
o Lei n° 8.884/94: dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações contra a
ordem econômica e transforma o CADE em autarquia;
o Lei n° 8.137/90: define crimes contra a ordem tributária, econômica e contra as
relações de consumo;
o Lei Delegada n° 4/62: dispõe sobre a intervenção no domínio econômico para
assegurar a livre distribuição de produtos necessários ao consumo do povo;
o Lei 8.078/90: dispõe sobre a proteção do consumidor.
 Controle de abastecimento é a forma interventiva do Estado que objetiva manter no
mercado consumidor produtos e serviços suficientes para atender à demanda da
coletividade. Em momentos de crise econômica, ou de galopante processo inflacionário,
é frequente que as empresas retenham seus produtos ou deixem de prestar seus serviços,
provocando insuficiência de consumo no mercado e impedindo que a população
obtenha regularmente os bens e serviços. Tal situação é geralmente especulativa e
representa, sem dúvida, modalidade de abuso do poder econômico. É diante desse
quadro que entra em cena o Estado-regulador para, mesmo contra a vontade dos
fornecedores, proporcionar a regularização do abastecimento da população, ainda que
sejam necessárias algumas medidas coercitivas para alcançar esse objetivo.
o A lei delegada n° 4/62 prevê várias hipóteses que justificam a intervenção do
Estado no setor econômico. A intervenção pode dar-se através da compra,
armazenamento, distribuição e venda de produtos alimentícios, animais,
tecidos, medicamentos, máquinas, etc. Pode ainda verificar-se por meio da
fixação de preços dos produtos. E, por fim, pela desapropriação por interesse
social. Nota-se, portanto, que o legislador ofereceu ao Poder Público todos os
instrumentos necessários à manutenção de bens e serviços de mercado, de modo
a permitir o abastecimento regular de toda a coletividade.
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 Os preços de bens e serviços existentes num determinado sistema econômico retratam a


expressão monetária de seus valores. Os preços classificam-se em privados, aqueles que
se originam das condições normais do mercado, e públicos, aqueles fixados
unilateralmente pelo poder Público para os serviços que ele ou seus delegados prestem à
coletividade, cobrados através de tarifas. A atuação interventiva do Estado ocorre em
relação aos preços privados, coordenados pela lei da oferta e da procura. Os preços,
assim, devem ser naturalmente fixados pelo mercado, mas nem sempre é isso o que se
passa. Em alguns momentos da vida econômica, a sonegação de bens e serviços para o
consumo regular do mercado provoca uma alta artificial dos preços. É exatamente
quando se dá esse desequilíbrio nas condições de mercado que o Estado-regulador atua
de forma interventiva. Para tanto, utiliza o mecanismo mais apropriado para regular o
mercado: o tabelamento de preços. Tabelamento de preços, portanto, é a fixação dos
preços privados de bens e produtos pelo Estado quando a iniciativa privada se revela
sem condições de mantê-los nas regulares condições de mercado.
o A competência para essa atuação é privativa da União ou de entidades a ela
vinculadas, às quais tenha sido delegada essa atribuição. Estão fora, portanto, os
Estados, o DF e os Municípios.
 Além do grande empresariado, o setor econômico possui um grande número de
empresas menores que, sem dúvida, são também responsáveis pelo desenvolvimento
econômico do país. Foi com essa visão que a Constituição contemplou sistema de
proteção às microempresas e às empresas de pequeno porte. O objetivo constitucional
foi o de propiciar a essa categoria de empresas a oportunidade de competição, ou ao
menos de desenvolvimento, diante das grandes empresas que, naturalmente, precisam
de menor ajuda por terem situação econômica mais sólida e melhores meios para
alcançarem seus objetivos.
o Para regulamentar a matéria em sede infraconstitucional, foi promulgada a Lei
Complementar n° 123, que instituiu o Estatuto da Microempresa e da Empresa
de Pequeno Porte.
o A proposta do legislador foi a de estabelecer normas gerais relativas ao
tratamento diferenciado e favorecido às microempresas e empresas de pequeno
porte em nível federal, estadual, distrital e municipal. Três foram os pontos
objeto do foco da lei: i) regime único de arrecadação para produção e
recolhimento de impostos e contribuições; ii) regras específicas para
cumprimento de obrigações trabalhistas e previdenciárias; iii) acesso ao crédito
e ao mercado, à tecnologia, ao associativismo e às regras de inclusão.
o Segundo a lei, só podem enquadrar-se como ME ou EPP a sociedade
empresária, a sociedade simples, a EIRELI e o empresário a que se refere o art.
966 do CC, devidamente registrados no Registro de Empresas Mercantis ou no
Registro Civil de Pessoas Jurídicas.
o O associativismo foi contemplado com a possibilidade de as MPs e EPPs
constituírem sociedade de propósito específico, para realizar negócios de
compra e venda de bens, destinados ao mercado nacional e internacional.
 O Estado também age exercendo, e não apenas regulando, atividades econômicas. É
claro que o exercício estatal dessas atividades não pode constituir-se em regra geral. Ao
contrário, a Constituição estabelece uma série de limite à atuação dessa natureza,
exatamente para preservar o princípio da liberdade de iniciativa, concedido aos
particulares em geral.
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 O Estado pode assumir duas posições. A primeira é aquela em que o próprio Estado se
incumbe de explorar a atividade econômica através de seus órgãos internos. É o
exemplo em que uma Secretaria Municipal passa a fornecer medicamentos ao mercado
de consumo, para favorecer sua aquisição pelas pessoas de baixa renda. Pode-se dizer
neste caso que há exploração direta de atividades econômicas pelo poder Público.
Contudo, o que mais frequentemente acontece é a criação pelo Estado de pessoas
jurídicas a ele vinculadas, destinadas mais apropriadamente à execução de atividades
mercantis. Para tanto, institui normalmente empresas públicas e sociedade de economia
mista. Nesse caso, pode-se dizer que há exploração indireta de atividades econômicas
pelo Estado.
 A regra relativa à exploração direta das atividades econômicas pelo Estado se encontra
no art. 173 da CF. A regra é que o Estado não explorará atividades econômicas,
podendo fazê-lo, contudo, em caráter especial, quando estiverem presentes os
pressupostos de segurança nacional (pressuposto de natureza claramente política. Se a
ordem econômica conduzida pelos particulares estiver causando algum risco à soberania
do país, fica o Estado autorizado a intervir no domínio econômico, direta ou
indiretamente) ou relevante interesse coletivo (conceito jurídico indeterminado. Desse
modo, será necessário que o Governo edite a lei definidora do que é interesse coletivo
relevante para permitir a intervenção legítima do Estado no domínio econômico).
ATENÇÃO: há um terceiro pressupostos que está implícito no texto. O dispositivo, ao
ressalvar os casos previstos na Constituição, está admitindo que o só fato de haver
disposição em que haja permissividade interventiva contida no texto constitucional é
suficiente para autorizar a exploração da atividade econômica pelo Estado,
independentemente de ser hipótese de segurança nacional ou de interesse coletivo
relevante.
 O que se verifica, em última instância, é que o Estado não deve mesmo exercer a função
de explorar atividades econômicas. O papel que deve desempenhar é realmente o de
Estado-Regulador, controlador e fiscal, mas deixando o desempenho às empresas da
iniciativa privada.
 A forma mais comum pela qual o Estado intervém no domínio econômico é através das
entidades paraestatais. Nesse caso, o Estado não é executor direto das atividades
econômicas. Para executá-las, socorre-se dessas entidades, que têm a sua criação
autorizada por lei e já nascem com objetivos predeterminados.
 A análise do texto constitucional denota a existência de três categorias de pessoas
jurídicas ligadas ao Estado, que podem explorar atividade econômica. As duas
primeiras são as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Caracterizam-se
pelo desempenho de atividades econômicas e pela prestação de serviços públicos.
Quando exercem atividades econômicas, podem agir como verdadeiros particulares no
campo mercantil, seja no setor de comércio, seja no de indústria, e, ainda, no de
serviços. A outra categoria mencionada é o das empresas subsidiárias, que são aquelas
que, derivando das empresas públicas e sociedade de economia mista primárias, estão
sob controle destas no que toca ao capital e, obviamente, às diretrizes operacionais. São
também denominadas de empresas de segundo grau, que, a seu turno, também podem
controlar o capital de entidades derivadas, de terceiro grau, e assim sucessivamente. As
subsidiárias exigem autorização legislativa para sua instituição.
 Se as empresas paraestatais tivessem prerrogativas e vantagens específicas do Estado,
teriam eles muito maiores facilidades que as empresas privadas e, por certo, causariam a
ruptura do postulado da livre concorrência e do equilíbrio de mercado. Apesar de
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pessoas privadas, essas entidades sujeitam-se às regras de vinculação com a respectiva


Administração Direta; obrigam-se à prestação de contas ministerial e ao Tribunal de
Contas; só podem recrutar mediante concurso público de provas ou de provas e títulos;
obedecem ao princípio da obrigatoriedade da licitação. Há, portanto, um regime híbrido,
pelo qual, de um lado, sofrem o influxo de normas de direito privado quando
explorando atividades econômicas, e de outro submetem-se a regras de direito público
quando aos efeitos decorrentes de suas relação jurídica com o Estado.
 ATENÇÃO: tais entidades nunca podem estar preordenadas apenas aos interesses
econômicos, como os particulares em geral, mas, ao contrário, devem perseguir sempre
e sempre o interesse público. Este é que é o fim último da atuação do Estado; a atuação
interventiva na ordem econômica não pode ser senão um meio de alcançar aquele fim.
 As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de
privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. Cumpre ressaltar que não está
proibido que o Estado conceda privilégios fiscais a suas empresas; o que se proíbe é que
os conceda somente a elas. Se elas forem beneficiadas pelos privilégios, a extensão
destes deve alcançar também as empresas da iniciativa privada. Nesse aspecto é
decisiva a aplicação do princípio da igualdade.
 Monopólio estatal: é a exploração exclusiva de um negócio, em decorrência da
concessão de um privilégio. O monopólio privado é absolutamente vedado pela
Constituição, porque permite a dominação do mercado e a eliminação da concorrência,
fatores que espelham o abuso do poder econômico. O mesmo não se passa com o
monopólio estatal, isto é, aquele exercido pelo Estado ou por delegados expressamente
autorizados a tanto, que visa à proteção do interesse público.
 Monopólio é o fato econômico que retrata a reserva, a uma pessoa específica, da
exploração da atividade econômica. Nem sempre, no entanto, o titular do monopólio é
aquele que explora a atividade. Pode delegar a atuação a outra pessoa. Privilégio é a
delegação do direito de explorar a atividade econômica a outra pessoa. Sendo assim, só
quem tem o monopólio tem idoneidade para conceder privilégio.
 O monopólio pode ser expresso (relacionado no art. 177 da CF, onde figuram atividades
petrolíferas e relativas a materiais nucleares) ou implícito.
 O Estado, segundo critério proposto por Eros Roberto Grau, pode intervir na economia
por meio das seguintes formas:
o a) absorção: ocorre quando o Estado atua em regime de monopólio, avocando
para si a iniciativa de exploração de determinada atividade econômica;
o b) participação: ocorre quando o Estado atua paralelamente aos particulares,
empreendendo em atividades econômicas ou, ainda, prestando serviço público
economicamente explorável, concomitantemente com a iniciativa privada;
o c) direção: ocorre quando o Estado atua na economia por meio de
instrumentos normativos de pressão, seja através de edição de leis ou de atos
normativos;
o d) indução: ocorre quando o Estado incentiva, por meio de benesses
creditícias, a prática de determinados setores econômicos, seja através de
benefícios fiscais, abertura de linhas de crédito para fins de incentivo de
determinadas atividades, por meio de instituições financeiras privadas ou
oficiais de fomento.