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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO


PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM URBANISMO

Yasmim Ribeiro Mello

ANÁLISE DA POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO BÁSICO NO MUNICÍPIO


DO RIO DE JANEIRO: CONTRADIÇÕES NA ADOÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO
MARCO REGULATÓRIO NACIONAL (LEI Nº 11.445/2007)

Rio de Janeiro
2017

0
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM URBANISMO

Yasmim Ribeiro Mello

ANÁLISE DA POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO BÁSICO NO MUNICÍPIO


DO RIO DE JANEIRO: CONTRADIÇÕES NA ADOÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO
MARCO REGULATÓRIO NACIONAL (LEI Nº 11.445/2007)

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de


Pós-graduação em Urbanismo, da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal
do Rio de Janeiro, como requisito parcial à
obtenção do título de Doutora em Urbanismo.

Orientadora: Ana Lúcia Nogueira de Paiva Britto

Rio de Janeiro
2017

0
CIP - Catalogação na Publicação

Ribeiro Mello, Yasmim


R527a Análise da Política Pública de Saneamento Básico
no Município do Rio de Janeiro: contradições na adoção
dos princípios do marco regulatório nacional (Lei n.
11.445/2007) / Yasmim Ribeiro Mello. -- Rio de
Janeiro, 2017.
336+[40] f.

Orientadora: Ana Lúcia Nogueira de Paiva Britto.


Tese (doutorado) - Universidade Federal do Rio
de Janeiro, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,
Programa de Pós-Graduação em Urbanismo, 2017.

1. Saneamento Básico. 2. Políticas Públicas. 3.


Plano Municipal de Saneamento Básico. 4. Rio de
Janeiro. I. Nogueira de Paiva Britto, Ana Lúcia ,
orient. II. Título.

Elaborado pelo Sistema de Geração Automática da UFRJ com os


dados fornecidos pelo(a) autor(a).
O RIO E O OCEANO
Diz-se que, mesmo antes de um rio cair no oceano ele treme de medo.
Olha para trás, para toda a jornada, os cumes, as montanhas, o longo caminho sinuoso
através das florestas, através dos povoados, e vê à sua frente um oceano tão vasto que
entrar nele nada mais é do que desaparecer para sempre.
Mas não há outra maneira. O rio não pode voltar.
Ninguém pode voltar. Voltar é impossível na existência. Você pode apenas ir em frente.
O rio precisa se arriscar e entrar no oceano.
E somente quando ele entra no oceano é que o medo desaparece.
Porque apenas então o rio saberá que não se trata de desaparecer no oceano, mas
tornar-se oceano.
(Osho)

v
À memória de minha avó Eunice. Minha
melhor amiga e companheira de todas as
horas.
vi
AGRADECIMENTOS
A elaboração de uma tese de doutorado, embora seja uma tarefa individual, e
muitas vezes solitária, contou com a participação, direta e indireta, de pessoas muito
especiais, que contribuíram através de suporte acadêmico e emocional, essenciais para
que esse caminho fosse sendo trilhado e fosse tomando forma ao longo desses anos de
trabalho.
Agradeço aos meus pais, por suas palavras e gestos de afeto, sempre me
encorajando através de nossas conversas. Sou grata ao amor que vocês me dão e à
compreensão por esses anos em que a pesquisa se desenvolveu, sobretudo devido aos
tantos momentos que precisei estar ausente.
À minha orientadora, Ana Lucia Britto, faço um especial agradecimento.
Agradeço por ter confiado no meu trabalho e na minha capacidade ao longo desses
anos, tanto durante a elaboração da tese, como no desenvolvimento de pesquisas junto
ao Laboratório de Estudos de Águas Urbanas (LEAU). O caminho desta tese foi
caudaloso, e por isso sou muito agradecida por não ter desistido da orientação em curso
e por ser essa profissional e pesquisadora tão dedicada. Sua competência e paciência
foram muito importantes para que este trabalho fosse concluído. Sou grata pela
seriedade, pelo companheirismo, pelo rigor e, evidentemente, pela sua orientação,
através de colocações e questionamentos que foram essenciais para o resultado das
reflexões aqui apresentadas. Agradeço pelas leituras e revisões do trabalho, pelos livros
emprestados, pelos dias em que me recebeu em sua casa e pelos finais de semana que
você pôde estar ao meu lado.
Agradeço aos docentes e demais funcionários do Programa de Pós-Graduação
em Urbanismo, sobretudo às professoras Eliane Bessa e Margareth Pereira, às quais
tenho carinho e admiração. Obrigada pela leitura e contribuição neste trabalho.
Agradeço especialmente, também, às secretárias Keila e Patrícia (apoio técnico às
pesquisas do LEAU), sempre atentas às nossas solicitações.
Sou grata aos colegas de turma do curso de doutorado. Obrigada pelas tantas
conversas, desabafos, trocas de informações e conhecimentos que tivemos ao longo
desses anos de trabalho. Gostaria de agradecer, em especial, às colegas, Juliana
Loureiro, Juliana Demartini, Estela, Margarida, Gabriela, Débora e ao colega Carlos
Rodrigo. Apesar das distâncias, vocês foram muito importantes no meu encorajamento
para a realização desta tese.

vii
Aos colegas pesquisadores do LEAU, meu agradecimento pela companhia e
amizade que desenvolvemos ao longo de nossas reuniões e pesquisas realizadas. Paula
Barbosa, muito obrigada pelas tantas conversas, pela parceria na publicação de
trabalhos e artigos e pelas frequentes palavras de carinho. Antonella Maiello, obrigada
pela confiança, pelas trocas e pela dedicação na orientação da metodologia deste
trabalho. Paulo Carneiro, você foi essencial para que eu chegasse aqui. Carola, obrigada
pelo apoio com os mapas. Tatiana, apesar da pouca convivência, obrigada por todos os
momentos em que você se dispôs a auxiliar para que a tese pudesse dar prosseguimento.
Um especial agradecimento a um casal de amigos, Giovani Mattos e Júlia Righi.
Além de grandes amigos, vocês contribuíram muito nesta tese. Giovani, muito obrigada
por todas as nossas conversas e por compartilhar comigo toda a sua experiência e
conhecimento técnico na área de saneamento básico. Agradeço a todos os emails
respondidos, às mensagens de celular, ao apoio bibliográfico e à leitura de parte deste
trabalho. Nossas trocas e conversas foram fundamentais para o desenvolvimento da
pesquisa em curso.
Agradeço também à minha família de amigos que, sem vocês, eu não teria apoio
emocional para continuar: Andressa, Daniel, Erika, João, Lia, Mariana, Maria Emília,
Renata, Rodolpho, Vitor e Thiago. Agradeço a compreensão de vocês, meus amigos,
por entenderem a minha ausência durante esses anos e pelos tantos nãos que ouviram de
mim. Sou grata também, porque sei o quanto torceram para que este trabalho fosse
finalizado.
Obrigada também aos colegas de trabalho da rede municipal de ensino. Apesar
do pedido de licença de estudos ter sido negado pela Prefeitura do Rio de Janeiro e pela
falta de incentivo em minha formação acadêmica, agradeço a vocês pelas frequentes
palavras de apoio e pelo reconhecimento da importância da pesquisa que se
desenvolvia.
Obrigada ao meu companheiro Vinícius, por compreender que o processo de
elaboração da tese envolveu abdicar de muitos momentos ao seu lado. Seu apoio e suas
palavras de afeto e otimismo foram essenciais.
E, por fim, agradeço à uma ex-aluna que dividiu comigo uma parte de sua vida:
Ela, aos 14 anos, veio à mim feliz, dizer que tinha pela primeira vez em sua casa, um
banheiro. Agradeço por me contar essa história, que me fez lembrar por todos os dias
em que a presente pesquisa se desenvolvia, que o saneamento é básico.

viii
RESUMO
MELLO, Yasmim Ribeiro. Análise da Política Pública de Saneamento Básico no
Município do Rio de Janeiro: contradições na adoção dos princípios do marco
regulatório nacional (Lei nº 11.445/2007). Tese (Doutorado em Urbanismo). Programa
de Pós-Graduação em Urbanismo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade
Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: UFRJ/PROURB, 2017.

Em 5 de janeiro de 2007, foi promulgada a Lei Federal nº 11445, que estabelece


as diretrizes nacionais para o saneamento básico no Brasil. Em junho de 2010 a Lei foi
regulamentada pelo Decreto n° 7217. A Lei trata saneamento como o conjunto de
serviços, infraestruturas e instalações operacionais que envolvem abastecimento de água
e esgotamento sanitário, drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e manejo de
resíduos sólidos urbanos. A partir dos princípios de universalização, participação e
descentralização, e da noção mais ampla de saneamento, a Lei e seu Decreto, pretendem
tratar o setor de forma sistêmica e articulado a outras políticas públicas urbanas. A Lei
11.445 enfatiza o planejamento, destacando a obrigação da elaboração de um Plano
Municipal de Saneamento Básico, como objeto de um planejamento integrado; o
estabelecimento de mecanismos de controle social e de um sistema de informações,
articulado ao Sistema Nacional de Informações em Saneamento. A elaboração dos
Planos Municipais de Saneamento Básico, é de extrema importância no rebatimento do
planejamento municipal. Nessa tese abordamos o caso específico do município do Rio
de Janeiro e a política pública de saneamento no período pós adoção da Lei nº
11445/2007. Busca-se, em um primeiro momento, analisar as relações entre Prefeitura
do Rio de Janeiro, Governo do Estado e CEDAE, e as relações institucionais que se
estabelecem até o processo de formulação do Plano de Saneamento, bem como o
próprio plano. Que tipo de plano foi aprovado? Quem se articula em torno desse plano?
Quais os limites do plano, tendo como referencial a Lei 11.445/2007? Em um segundo
momento, busca-se analisar o processo de concessão à inciativa privada do sistema de
esgotamento sanitário da AP5. Como se estrutura historicamente a relação do município
com a CEDAE? Como se dá o processo de tomada de decisão sobre a mudança no
modelo de prestação de serviços? Pode-se observar uma mudança de trajetória nas
relações do município com a CEDAE? Como se dá a inserção da prestação privada na
gestão do saneamento?

Palavras-chave: Saneamento Básico, Política Pública, Rio de Janeiro, Plano


Municipal de Saneamento Básico.

ix
ABSTRACT

Mello, Yasmim Ribeiro. Analysis of the Public Policy of Basic Sanitation in the
Municipality of Rio de Janeiro: contradictions in the adoption of the principles of the
national regulatory framework (Law nº 11445/2007). Doctoral Thesis (Doctorate in
Urbanism). School of Architecture and Urbanism Graduate Program, Federal University
of Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: UFRJ/PROURB, 2017.

On January 5th, 2007, Federal Law nº 11445 was promulgated, which establishes
the national guidelines for basic sanitation in Brazil. In June 2010, the Law was
regulated by Decree No. 7217. The Law treats sanitation as the set of services,
infrastructures and operational facilities for the water supply and sewage supply
treatment, drainage and management of urban rainwater and management of solid
waste. Based on the principles of universalization, participation and decentralization,
and the broader concept of sanitation, the Law and its Decree, intend to treat the sector
in a systemic way and articulated with other urban public policies. Among other things,
it also requires governments to: prepare a basic sanitation plan as part of integrated
planning; establish means for civic engagement and empowerment; and provide an
information system about the services, articulated with the National System of
Sanitation Information database. The elaboration of the Municipal Plans of Basic
Sanitation, is of extreme importance in the municipal planning. In this thesis we address
the specific case of the municipality of Rio de Janeiro and the public policy of sanitation
in the period after the adoption of Law 11445/2007. At first, it seeks to analyze the
relations between the City Hall of Rio de Janeiro, State Government and CEDAE, and
the institutional relations that are established until the process of formulating the
Sanitation Plan, as well as the plan itself. What type of plan was approved? Who
articulates around this plan? What are the limits of the plan, having as reference the Law
11.445 / 2007? In a second moment, we seek to analyze the process of concession to the
private initiative of the sanitary sewage system of AP5. How is the relationship between
the municipality and CEDAE historically structured? How does the decision-making
process take place on the change in the service delivery model? Can one observe a
change of trajectory in the relations of the municipality with the CEDAE? How is the
insertion of private provision in sanitation management?

Key Words: Basic Sanitation, Public Policy, Rio de Janeiro, Municipal Basic
Sanitation Plan

x
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 – A relação entre a dimensão federalista do país, interesses de vários
segmentos no setor de saneamento e os condicionantes sistêmicos: cenários otimista e
pessimista.. ................................................................................................................. 21
Figura 2 –Comparação entre o método quantitativo e o método qualitativo.. ............... 35
Figura 3: A criação da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) ................ 66
Figura 4 Composição inicial da Frente, segundo natureza da organização dos grupos
integrantes. ................................................................................................................. 96
Figura 5 - Iniciativas da Frente para mobilizar os Executivos e Legislativos Locais e
suas bases de representação no Congresso Nacional (março a agosto de 2001) ............ 98
Figura 6 - Principais pontos de divergência entre as agendas municipalistas e
estadualistas, envolvidos na votação da Lei do Saneamento.. .................................... 104
Figura 7 Recursos onerosos e não onerosos desembolsados em ações diretas e
relacionadas com o saneamento básico. Brasil, 2005–2009. ...................................... 107
Figura 8 - Princípios de uma Política Pública de Saneamento. ................................... 111
Figura 9 - Formas de organização da prestação dos serviços públicos de saneamento
básico. ...................................................................................................................... 120
Figura 10 - Modelos de prestação de serviços na gestão municipal do saneamento
básico. ...................................................................................................................... 120
Figura 11 Distribuição de competências e estruturação legal do saneamento básico. . 124
Figura 12 Sistema de Gestão em Saneamento............................................................ 124
Figura 13 –Participação e Controle Social. ................................................................ 126
Figura 14: Elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico: fases, etapas e
produtos. ................................................................................................................... 136
Figura 15 - Processo para elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico:
Esquema ilustrativo a partir da Lei 11.445/2007. ....................................................... 140
Figura 16 - Gestão integrada das águas urbanas......................................................... 144
Figura 17 - Mapa de Localização do Município do Rio de Janeiro............................. 151
Figura 18 - Área territorial, extensão total da confrontação territorial, altitude média,
altitude do ponto culminante, áreas acima da cota 100m, extensão de praias, área total
das lagoas, principais divisores de água, principais bacias hidrográficas e divisão
administrativa – Município do Rio de Janeiro – 2004. ............................................... 152
Figura 19- Principais bacias hidrográficas do município do Rio de Janeiro. ............... 153

xi
Figura 20- Hipsometria, hidrografia e sub-bacias hidrográficas do município do Rio de
Janeiro. ..................................................................................................................... 154
Figura 21 - Áreas de Planejamento Regiões Administrativas. Município do Rio de
Janeiro ...................................................................................................................... 155
Figura 22: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X Áreas
ocupadas por favelas na AP1. 2013. .......................................................................... 156
Figura 23: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) - AP1 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
................................................................................................................................. 156
Figura 24 - Slogan da manifestação “Saneamento básico, sim. Elefante branco, não” 159
Figura 25: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X Áreas
ocupadas por favelas na AP2. 2013. .......................................................................... 160
Figura 26 - Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP2 - Rio de Janeiro, 2008-
2013.......................................................................................................................... 160
Figura 27 - Rede de Esgotamento Sanitário – Rio de Janeiro. .................................... 163
Figura 28 - Obras de esgotamento sanitário do PDBG . Sistema Alegria. .................. 164
Figura 29 - Obras de esgotamento sanitário do PDBG ............................................... 164
Figura 30: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas
ocupadas por favelas na AP3. 2013. .......................................................................... 165
Figura 31: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP3 - Rio de Janeiro, 2008-
2013.......................................................................................................................... 166
Figura 32: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas
ocupadas por favelas na AP4. 2013. .......................................................................... 169
Figura 33: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP4 - Rio de Janeiro, 2008-
2013.......................................................................................................................... 169
Figura 34: Bairros na Área de Planejamento 5.. ......................................................... 173
Figura 35 - Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP5 - Rio de Janeiro, 2008-
2013.......................................................................................................................... 176
Figura 36: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas
ocupadas por favelas na AP4. 2013. .......................................................................... 176
Figura 37 – Intervenções urbanas em Deodoro. ......................................................... 178
Figura 38 - Estrutura básica da Fundação Instituto das Águas Do Município Do Rio De
Janeiro – Rio-Águas. ................................................................................................. 201
Figura 39: Marcos legais na formação da Fundação Rio Águas. ................................ 203
Figura 40 - CONSEMAC – Organograma. ................................................................ 210
xii
Figura 41 - Representação nas reuniões do CONSEMAC e Câmaras Técnicas. ......... 228
Figura 42 Convite da apresentação do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio
de Janeiro.................................................................................................................. 231
Figura 43 – Aviso de Audiência Pública do Plano Municipal de Saneamento Básico do
Rio de Janeiro. .......................................................................................................... 232
Figura 44: Variação de pH do Lameirão – Guandu no período 2000-2001.. ............... 252
Figura 45 Guia do Usuário da CEDAE. ..................................................................... 273
Figura 46 Estrutura da concessão para a AP5. ........................................................... 285
Figura 47 Estrutura organizacional e institucional da concessão dos serviços de
esgotamento sanitário para a AP5 – Rio de Janeiro.................................................... 286
Figura 48 – Convênio de Cooperação ERJ/MRJ n° 01/2011 ...................................... 289
Figura 49 - A Concessão do Saneamento na AP5.. .................................................... 291
Figura 50 - Sistema de Cobrança - Concessão saneamento AP5.. .............................. 294
Figura 51 Proporção do total da população residente em favelas, período 1950 – 2010.
................................................................................................................................. 298
Figura 52: Total de áreas ocupadas por favelas (m²), por Áreas de Planejamento. Rio de
Janeiro – 2013.. ......................................................................................................... 299
Figura 53 Minuta do Contrato de Concessão para a AP5. .......................................... 312
Figura 54 Minuta do Contrato de Concessão para a AP5 – Cláusula 2. ...................... 312
Figura 55. Capa do Edital para Concessão dos Serviços de Esgotamento Sanitário na
AP5. ......................................................................................................................... 313
Figura 56 Capa e trecho da Minuta de Contrato de Concessão para a AP5................. 313
Figura 57 – Trecho do Contrato de Concessão para a AP5.. ...................................... 313

xiii
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1: Dimensões da policy analysis. ..................................................................... 17
Tabela 2 – Principais Aspectos das Vertentes Neoinstitucionalistas............................. 29
Tabela 3: Fontes documentais: pontos fortes e pontos francos. .................................... 40
Tabela 4: Categorias para análise do processo de elaboração do Plano Municipal de
Saneamento Básico do Rio de Janeiro. Fonte: Elaboração própria. .............................. 48
Tabela 5: Categorias para análise do processo de elaboração do Plano Municipal de
Saneamento Básico do Rio de Janeiro – Sobre o Plano Finalizado. Fonte: Elaboração
própria. ....................................................................................................................... 50
Tabela 6: Investimentos por administração Estadual ................................................... 75
Tabela 7 – Principais Programas em Saneamento (Década de 1990)............................ 83
Tabela 8 Princípios Constitucionais, da Política Urbana e da Lei Nacional de
Saneamento Básico que orientem a formulação de objetivos e programas e a definição
dos instrumentos da gestão para a Política Pública de Saneamento Básico ................ 114
Tabela 9 Princípios de políticas correlatas ao saneamento que orientem a formulação de
objetivos e programas e a definição dos instrumentos da gestão para a Política Pública
de Saneamento Básico .............................................................................................. 115
Tabela 10: Desafios e perspectivas da intersetorialidade sob três dimensões: normativa;
institucional e; territorial ........................................................................................... 119
Tabela 11 - Plano Municipal de Saneamento Básico – Equipe Mínima...................... 137
Tabela 12 Estações construídas pelo Município e que estavam inoperantes ............... 180
Tabela 13 - Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC) - Estrutura ................. 205
Tabela 14 - CONSEMAC – Câmaras Setoriais Permanentes ..................................... 211
Tabela 15 - CONSEMAC – Câmaras Técnicas ......................................................... 212
Tabela 16 - Debate da elaboração do PMSB-AE no âmbito do CONSEMAC – Resumo
das Atas .................................................................................................................... 220
Tabela 17 – Representação nas reuniões do CONSEMAC e Câmaras Técnicas ......... 227
Tabela 18: Instituições e membros contatados para análise documental do processo
participativo de elaboração do PMSB-AE do Rio de Janeiro. .................................... 236
Tabela 19 - Ações Plano Municipal de Saneamento Básico - Rio de Janeiro ............. 241
Tabela 20 - Estrutura dos Capítulos Apresentados no PMSB-AE RJ ......................... 243
Tabela 21: Bacias de Esgotamento. ........................................................................... 255
Tabela 22: Obras de Saneamento da Barra e Jacarepaguá .......................................... 256

xiv
Tabela 23: Ranking dos parâmetros com as maiores violações de classe 2 - Rio Guandu,
Ribeirão das Lajes e Canal de São Francisco ............................................................. 259
Tabela 24 Ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), juntamente com o
Pró-Moradia:............................................................................................................. 262
Tabela 25: Indicadores para avaliar a Recuperação e Prevenção da Qualidade da Água
de abastecimento. ...................................................................................................... 279
Tabela 26 - Prestação Indireta: Concessão Comum – Prós e Contras. ........................ 291
Tabela 27 Principais Obrigações das partes conforme Edital de Concorrência Pública nº
38/2011 – Concessão do Saneamento na AP5 ........................................................... 292
Tabela 28 Tarifa Mínima – Concessão AP5 .............................................................. 295
Tabela 29 Tarifa Social – Concessão AP5 ................................................................. 295
Tabela 30 - Taxas de fiscalização e regulação dos serviços de esgotamento sanitário na
AP5 .......................................................................................................................... 296
Tabela 31 Metas de Cobertura e atendimento – Concessão AP5 ................................ 299
Tabela 32: Metas de Tratamento – Concessão AP5 ................................................... 299

xv
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO / RELEVÂNCIA DA PESQUISA ....................................................................... 1
1.1 Hipótese: ............................................................................................................. 6
1.2 Questões: ............................................................................................................ 7
1.3 Objetivos ............................................................................................................. 7
1.3.1 Objetivo Geral .............................................................................................. 7
1.3.2 Objetivos específicos .................................................................................... 7
1.4 Organização da Tese ......................................................................................... 10

2. REFERENCIAL TEÓRICO .......................................................................................................... 12


2.1 Política Pública De Saneamento Básico ............................................................. 13
2.1.1 Politic, Policy e Polity ................................................................................ 13
2.1.2. Os aportes da abordagem neoinstitucionalista para a análise de políticas
públicas ............................................................................................................... 25
3. REFERENCIAL METODOLÓGICO .......................................................................................... 34
3.1 Metodologia Qualitativa .................................................................................... 34
3.1.1 Estudo de Caso ........................................................................................... 36
4. POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: RECORTE HISTÓRICO
53
4.1 Início do Século XX .......................................................................................... 54
4.2 Segunda metade do Século XX – A era PLANASA........................................... 63
4.3 Década de 1990 – Era FHC e a busca de mudança institucional no contexto das
políticas neoliberais................................................................................................. 81
4.4 Anos 2000 – Governo Lula.............................................................................. 100
4.5 A Lei Nacional De Saneamento Básico (LNSB): Lei nº 11.445/2007 .............. 109
4.5.1 Avanços da Lei nº 11.445/2007 ................................................................ 112
4.5.2 O Plano Municipal De Saneamento Básico: Desafios e Limitações ........... 132
5. POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO BÁSICO NO MUNICÍPIO RIO DE JANEIRO,
ENTRE 2007 E 2011............................................................................................................................... 151
5.1 Município do Rio de Janeiro: caracterização da área de estudo ........................ 151
5.2 Recorte temporal e a escolha da área de estudo: Justificativas.......................... 184
5.3 Política pública de saneamento no município do Rio de Janeiro - A estrutura
institucional da gestão dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário
............................................................................................................................. 192
5.3.1 O Termo de Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações entre
Prefeitura e Governo do Estado do Rio de Janeiro ............................................. 193
5.3.2 A Fundação Rio Águas ............................................................................. 196

xvi
5.3.3 A Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC) e o Conselho Municipal
de Meio Ambiente (CONSEMAC) .................................................................... 204
6. INSTRUMENTOS DA POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO NO MUNICÍPIO DO
RIO DE JANEIRO ................................................................................................................................. 217
6.1 O processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico no Rio de
Janeiro .................................................................................................................. 217
6.2 O Plano Finalizado .......................................................................................... 243
6.2.1 O Diagnóstico do Plano - Completude e Abrangência ............................... 248
6.2.2 Análise das Propostas ............................................................................... 267
6.3 A concessão onerosa do saneamento da AP5 ................................................... 281

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS: POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO BÁSICO E A


GESTÃO EMPRESARIAL DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO ................................................... 306
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................................ 319
9. ANEXO I ....................................................................................................................................... 335
10. ANEXO II ...................................................................................................................................... 336

xvii
1. INTRODUÇÃO / RELEVÂNCIA DA
PESQUISA

As preocupações relativas às questões ambientais urbanas vêm crescendo ao


longo das últimas décadas. Dentre as questões colocadas, um tema central para as
cidades brasileiras é o saneamento básico.

Em 28 de Julho de 2010, a Assembleia Geral das Nações Unidas, através da


Resolução A/RES/64/292, declarou a água limpa e segura, e o saneamento, um direito
humano essencial para gozar plenamente a vida e todos os outros direitos humanos.
Para além disso, em abril de 2011, o Conselho dos Direitos Humanos da ONU, adotou o
acesso a água potável segura e ao saneamento como um direito humano, à vida e à
dignidade humana.

Entre as metas dos Objetivos do Desenvolvimento do Milênio, está a redução


pela metade, até 2015, a proporção de população sem acesso sustentável a água potável
segura e a saneamento básico. Em 2015, a Organização Mundial da Saúde
(OMS/UNICEF), constatou que ainda são 2,4 bilhões de pessoas no mundo vivendo
sem saneamento adequado. A meta para a redução de pessoas que não possuem acesso
ao saneamento adequado não foi atingida.

No Brasil, dados recentes divulgados através do Ministério das Cidades, do


Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico e do Plano Nacional de
Saneamento Básico (PLANSAB), revelaram que 82,5% dos brasileiros são atendidos
com abastecimento de água tratada. São mais de 35 milhões de brasileiros sem o acesso
a este serviço básico. Menos de 50% da população brasileira têm acesso à coleta de
esgoto, destes, apenas 40% são tratados.

Segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB, 2000) e o Atlas de


Saneamento (IBGE, 2011), observa-se que cerca de 18% da população brasileira estava
exposta ao risco de contrair doenças em decorrência da inexistência de rede coletora de
esgoto.

Estima-se que o custo para universalizar o acesso aos quatro serviços do


saneamento (água, esgotos, resíduos e drenagem) é de R$ 508 bilhões, no período de

1
2014 a 2033. O Governo Federal, através do PAC, destinou recursos da ordem de R$ 70
bilhões em obras ligadas ao saneamento básico. Houve um investimento de R$ 1,69
bilhão, a mais em 2014, quando comparado a 2013.

A partir dos dados espacializados através do Atlas de Saneamento (IBGE, 2011),


observa-se que ainda são grandes as disparidades regionais. A coleta de esgoto, por
exemplo, melhorou em áreas urbanas, de forma mais significativa em torno dos grandes
centros urbanos do país. Por outro lado, extensas áreas do território nacional tiveram
baixos registros de melhorias e ampliações no sistema, apesar de apontarem crescimento
absoluto de população. Há um vazio, ainda, em termos de melhorias e mesmo de
inexistência da rede de esgotamento sanitário nas regiões Norte e Nordeste, onde
mesmo as áreas que exibem números positivos de crescimento absoluto, são
acompanhadas de fracos resultados em melhorias de esgotamento sanitário.

Por outro lado, em termos institucionais, houve um grande avanço no setor de


saneamento e nos setores com os quais ele tem estreitas interfaces. Em
aproximadamente 15 anos, o país consolidou um conjunto de marcos regulatórios que
têm sido de grande relevância para a implementação de políticas públicas setoriais
como, por exemplo, a Lei de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433/1997), o Estatuto das
Cidades (Lei nº 10.257/2001), a Lei Nacional de Saneamento Básico (Lei nº
11.445/2007) e, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/2010). Todos
estes marcos regulatórios visam, em última instância, a promoção da qualidade
ambiental das cidades, através da conservação ambiental, gerenciamento adequado dos
recursos hídricos e a universalização do acesso aos serviços de saneamento básico.

No caso da política pública de saneamento, objeto dessa tese, em 5 janeiro de


2007, foi promulgada a Lei Federal nº 11.445/2007, que vem estabelecer as diretrizes
nacionais para o saneamento no Brasil. Em junho de 2010 a Lei foi regulamentada pelo
Decreto n° 7217. A lei trata saneamento como o conjunto de serviços, infraestruturas e
instalações operacionais não apenas para abastecimento de água potável e esgotamento
sanitário, mas também para drenagem e manejo das águas pluviais urbanas, limpeza
urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos (coleta e disposição final do lixo urbano).

A partir dos princípios de universalização, participação e descentralização e da


noção mais ampla de saneamento, tanto a Lei, quanto seu Decreto regulamentador,

2
pretendem tratar o setor de forma sistêmica e articulada às outras políticas públicas
como, por exemplo, ao desenvolvimento urbano, habitacional, ao setor de recursos
hídricos. O decreto n° 7217, de 21 de junho de 2010, que regulamenta a Lei n° 11445,
de 5 de janeiro de 2007, na seção I, referente às Disposições Gerais, reforça esses
princípios e a articulação intersetorial.

Art. 3° Os serviços públicos de saneamento básico possuem natureza essencial e


serão prestados com base nos seguintes princípios:

I - universalização do acesso;

II - integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e


componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico, propiciando à
população o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficácia das
ações e resultados;

III - abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana, manejo dos


resíduos sólidos e manejo de águas pluviais realizados de formas adequadas à saúde
pública e à proteção do meio ambiente;

IV - disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços públicos de manejo


das águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio
público e privado;

V - adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades


locais e regionais, não causem risco à saúde pública e promovam o uso racional da
energia, conservação e racionalização do uso da água e dos demais recursos naturais;

VI - articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de


habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de
recursos hídricos, de promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas
para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator
determinante;

VII - eficiência e sustentabilidade econômica;

3
VIII - utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de
pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas;

IX - transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos


decisórios institucionalizados;

A Lei 11.445/2007 dá uma ênfase particular ao planejamento, destacando entre


outras obrigações do Poder Público1: a necessidade de elaboração de um plano de
saneamento básico como objeto de um planejamento integrado (sendo este um dos
instrumentos mais importantes da política); o estabelecimento de mecanismos de
controle social2 e de um sistema de informações sobre os serviços, articulado com o
Sistema Nacional de Informações em Saneamento (SINISA).

A respeito desse fato, indica a Lei para a importância da integração entre os


instrumentos de planejamento, em que os Planos de Saneamento Básico deverão ser
compatíveis com os Planos de Recursos Hídricos de Bacias Hidrográficas, com os
Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano e com as políticas de saúde e meio
ambiente.

A integração entre saneamento e política urbana (regulada pelo Estatuto das


Cidades) faz-se necessária, uma vez que este estabelece uma nova ordem jurídico
urbanística no país, baseada no direito à moradia, na função social da cidade e
propriedade, no planejamento de gestão do solo urbano como instrumento de estratégias
de inclusão territorial, com foco o direito à cidades equitativas, sustentáveis e
democráticas. Nesse sentido, o Estatuto das Cidades traz em seu artigo 2º, como diretriz
da Política Urbana, a garantia do direito ao saneamento.

Quanto aos Planos Diretores de Desenvolvimento Urbano, entre os instrumentos


previstos, têm-se aqueles de regularização fundiária, que contribuem para a urbanização
de favelas, melhorando as condições sanitárias dessas ocupações de baixa renda e
garantindo o direto à cidade, princípio fundamental da Lei 10257/2001, entendido como

1
Entende-se por poder público no Brasil o conjunto dos órgãos com autoridade para realizar os trabalhos
do Estado, constituído de Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário. A expressão é utilizada
também no plural (poderes públicos), também chamados de poderes políticos. Em sentido amplo,
representa o próprio governo, o conjunto de atribuições legitimadas pela soberania popular.
2
Controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações,
representações técnicas e participação nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de
avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico. (Art. 2º, §IV, Decreto Federal nº
7.217, de 21 de junho de 2010).
4
o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento, à infraestrutura urbana, ao transporte
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer (Artigo 2º, inciso I).

Entretanto, diversos problemas nas cidades como, ausência de acesso adequado


aos abastecimento de água e à coleta de esgoto, inundações e degradação dos corpos
hídricos por esgotos não tratados e por resíduos sólidos e industriais, poderiam ser
equacionados se houvesse uma integração entre esses diferentes setores diretamente
ligados ao planejamento urbano, que tratam de uso e ocupação do solo, habitação e os
setores que tratam do saneamento básico.

Nota-se, entretanto, uma desarticulação entre essas políticas setoriais, que


incidem sobre o espaço urbano, e ausência de diálogo, na tomada de decisão, entre
governo e demais setores da sociedade civil. Observa-se que, apesar de instrumentos de
controle social e participação estarem previstos legalmente nos diversos marcos
regulatórios, e diferentes leis que regulam políticas setoriais, como habitação, meio
ambiente e saneamento, esses, muitas vezes, são menosprezados pelo poder público na
construção de um planejamento com foco em políticas públicas.

A elaboração dos Planos Municipais de Saneamento (PMS), orientados pelo


Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB), com amplo apoio do Ministério
das Cidades, através de cartilhas, guias de elaboração e cursos de capacitação3, é de
extrema importância no rebatimento do planejamento municipal, quanto a
implementação dos serviços de saneamento. Observa-se que essa política nacional
coloca como tarefa aos municípios a elaboração de um plano.

Nessa tese abordaremos o caso específico do município do Rio de Janeiro e a


política pública de saneamento no período pós adoção da Lei nº 11445/2007. Como se
dá o processo de tomada de decisão do município sobre o modelo de prestação de
serviços? Pode-se observar uma mudança de trajetória nas relações do município com a
Companhia Estadual de Saneamento Básico (CEDAE)? Como se estrutura

3
São exemplos: Cartilha Plano De Saneamento Básico Participativo - Elabore o Plano de Saneamento de
sua cidade e contribua para melhorar a saúde e o meio ambiente do local onde você vive; Guia para a
Elaboração de Planos Municipais de Saneamento – com o objetivo de oferecer informações e orientações
que favoreçam a produção de conhecimento numa perspectiva de participação popular a fim de subsidiar
o planejamento municipal para a elaboração de um PMS e; Definição da Política e Elaboração de Planos
Municipais e Regionais de Saneamento Básico – o documento sistematiza a conceituação e as orientações
metodológicas para a formulação da Política Pública de Saneamento Básico e elaboração dos respectivos
Planos Municipais e/ou Regionais de Saneamento Básico.

5
historicamente a relação do município com a CEDAE? Quais são os momentos onde se
estabelece um conflito entre os três atores institucionais da política pública de
saneamento: governo municipal, governo estadual e CEDAE? Como se dá a inserção da
prestação privada na gestão do saneamento?

Diferentes estudos nacionais e internacionais mostram que a decisão municipal


acerca do modelo mais adequado de gestão dos serviços de saneamento básico pode ser
objeto de controvérsias e disputas. Segundo alguns autores, apesar de a opção adotada
por qualquer comunidade no que se refere aos modelos de prestação de serviços de
saneamento não seguir uma lógica clara, é mais provável que resulte de fatores
políticos, econômicos, sociais e culturais que constituem o que Heller & Castro, (2007)
denominam condicionantes sistêmicos. Estes têm uma influência significativa na
moldagem, e até na determinação de como esses serviços são organizados, sendo
produto de processos históricos nos quais os fatores políticos e sociais exercem
significativa influência (HELLER & CASTRO, 2007). Também podem ser
considerados integrantes desses condicionantes sistêmicos os interesses comerciais e
financeiros e o projeto de cidade que cada governo municipal assume, que devem
necessariamente ser incorporados à analise da política pública e da gestão dos serviços
de saneamento.

1.1 Hipótese:

Os processos que se estabelecem no âmbito da política pública de saneamento


básico no Rio de Janeiro, no período pós 2007, assim como os instrumentos de
planejamento relacionados à essa política são influenciados pelos contextos político-
institucionais, econômico e social local, que incidem na qualidade dos instrumentos de
planejamento, neste caso específico, no Plano Municipal de Saneamento Básico.

Neste sentido, desenha-se no município do Rio de Janeiro formas de poder sendo


redefinidas, e conduzidas, à instauração da cidade de exceção, onde as formas da
ilegalidade aparecem por toda parte e se multiplicam em virtude de um projeto de
cidade competitiva e de mercado, com foco em megaeventos como os Jogos Pan-
Americanos (2007), Copa do Mundo (2014) e Jogos Olímpicos (2016) (VAINER,
2011).

6
Concebe-se, assim, no espaço da cidade do Rio de Janeiro, o novo
empresariamento urbano, através, principalmente, da parceria público-privada tendo
como objetivo político e econômico imediato, muito mais o investimento e o
desenvolvimento econômico através de empreendimentos imobiliários pontuais e
especulativos do que a melhoria das condições em um âmbito específico (HARVEY,
2005).

1.2 Questões:

Como a realidade política e institucional local – condições sistêmicas (Heller &


Castro, 2007) – incide sobre a formulação e nos instrumentos da política pública de
saneamento básico, mais especificamente nos planos municipais de saneamento básico?

Como se constitui a política municipal de saneamento no Rio de Janeiro tendo


como marco o ano de 2007, ano de aprovação da Lei Nacional?

Em que medida a política pública desenvolvida no Rio de Janeiro se aproxima


ou se afasta dos princípios anunciados na Lei nº 11.445/2007? Ao se afastar, quais são
os rebatimentos na implementação dos serviços de saneamento para a população e no
município como um todo?

1.3 Objetivos

1.3.1 Objetivo Geral

Analisar a política pública de saneamento no município Rio de Janeiro e o Plano


de saneamento como sua principal ferramenta, tendo como marco a Lei nº 11.445/2007,
examinando como o contexto político institucional no período entre 2007 e 2011 incide
sobre essa política, com foco nos instrumentos da política pública de saneamento:
planos, procedimentos técnicos, administrativos e institucionais.

1.3.2 Objetivos específicos

Investigar como se constitui a política municipal de saneamento básico no Rio


de Janeiro, tendo como marco o ano de 2007;

7
Analisar os estágios pelos quais passam as questões e a influência de diferentes
fatores, na formulação da política de saneamento básico;

Identificar os atores envolvidos na política pública de saneamento básico do Rio


de Janeiro, assim como seus interesses diretamente afetados pelas decisões e ações que
compõem a política em questão;

Verificar como os contextos políticos locais rebatem na formulação do


instrumento de planejamento (plano municipal de saneamento básico);

Analisar como a realidade política e institucional local incide sobre a formulação


e nos instrumentos da política pública de saneamento básico;

Identificar como se apresentam os princípios da Lei n° 11.445/2007 na política


pública de saneamento do município do Rio de Janeiro;

Avaliar o rebatimento do contexto e das políticas públicas no resultado


qualitativo da política municipal de saneamento básico, tendo por base o plano
municipal de saneamento básico.

Discutir os impactos dessa política no caso específico da zona oeste do Rio de


Janeiro, particularmente na Área de Planejamento 5 (AP5)

Busca-se, em um primeiro momento, analisar as relações entre Prefeitura da


cidade do Rio de Janeiro, Governo do Estado e CEDAE, que precederam e estruturaram
esse acordo, e as relações institucionais que se estabelecem até o processo de
formulação do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro, bem como o
próprio plano. Neste sentido, são levantadas algumas indagações durante a pesquisa,
tais como: Que tipo de plano foi aprovado? Quem se articula em torno desse plano?
Quais são os interesses envolvidos? Quais os limites do plano, tendo como referencial a
Lei 11.445/2007?

Em um segundo momento, busca-se analisar o processo de concessão à inciativa


privada do sistema de esgotamento sanitário da AP5. Como se estrutura historicamente
a relação do município com a CEDAE? Como se dá o processo de tomada de decisão
sobre a mudança no modelo de prestação de serviços? Pode-se observar uma mudança
de trajetória nas relações do município com a CEDAE?
8
A análise da política pública de saneamento do município do Rio de Janeiro,
assim como dos instrumentos de planejamento, terá como base uma metodologia de
análise qualitativa. Para tal, serão selecionadas categorias de análise com o objetivo de
que fundamentem e embasem a intepretação de uma investigação documental. Esta, por
sua vez, será realizada através de leituras de fontes secundárias, tais como: material
acadêmico publicado (teses, dissertações e artigos), atas de audiências públicas,
legislações, matérias divulgadas pela imprensa e documentos públicos.

A fim de sustentar este caminho investigativo, a tese se debruça no estudo das


categorias de análise apresentadas no trabalho de Pereira (2012) – “Conteúdo e
Metodologia dos Planos Municipais de Saneamento Básico: Um Olhar Para 18 Casos
No Brasil”, FIOCRUZ; na Lei 11.445/2007 e no seu Decreto regulamentador. Estes
documentos são preponderantes para o desenvolvimento da presente pesquisa.

O recorte temporal dessa pesquisa se explica pois, em 2007, foi aprovada a Lei
11.445, que define os marcos legais para a construção das políticas municipais de
saneamento básico. Nesse mesmo ano, em 28 de fevereiro, foi celebrado o Termo de
Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações, entre o Estado do Rio de Janeiro,
a Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) e o Município do Rio de Janeiro.
Estabelece este Termo em seu parágrafo primeiro, entre outros temas relevantes, que:

a COMPANHIA permanecerá sendo a prestadora dos serviços de


captação, tratamento, adução e distribuição de água potável e coleta,
transporte e tratamento adequado dos esgotos sanitários e cobrança
pela prestação desses serviços no Município do Rio de Janeiro, pelo
prazo de 50 (cinquenta) anos, contados da celebração do presente
instrumento, prorrogáveis por outros 50 (cinquenta) anos,
independentemente de notificação prévia, com exceção apenas da
coleta, transporte e tratamento adequado dos esgotos sanitários e
cobrança pela prestação desses serviços na Área de Planejamento 5
(AP5) e nas Áreas Faveladas”. (PCRJ, 2007)4

Assim, a partir de 2007, o município do Rio de Janeiro passa a não mais ter a
totalidade dos serviços delegados à CEDAE, tornando-se um ator com maior
importância na construção da política municipal, seguindo os princípios da Lei
11.445/2007. Como observaremos ao longo da tese, o protagonismo do município na

4
Disponível em:
http://www.rio.rj.gov.br/documents/4282910/4517645/Termo+de+Reconhecimento+Reciproco+de+Direi
tos+e+Obrigacoes+entre+Estado+e+Municipio.pdf?version=1.0. Acesso em 10 abr. 2016
9
política municipal de saneamento tende a se acentuar, rompendo com uma trajetória
anterior onde a CEDAE era o ator com maior centralidade na política municipal.

1.4 Organização da Tese

Para uma melhor sistematização das ideias, e com base no que foi exposto
através do Capítulo 1, relativo à introdução, à hipótese, às questões e os objetivos, a
presente tese está dividida de maneira que os capítulos iniciais possibilitem
compreender as bases teóricas que estruturaram o caminho investigativo, e os capítulos
subsequentes, apresentam o desenvolvimento e a análise do estudo de caso proposto.
Por fim, são apresentadas as conclusões referentes à pesquisa realizada.

Neste sentido, é apresentado no Capítulo 2, o Referencial Teórico da tese, em


que, através do levantamento da literatura específica abordou-se as bases teóricas do
tema da política pública, bem como suas dimensões institucional, processual e material
(polity, politcs e policy). A fim de sustentar o caminho investigativo sobre a política
pública de saneamento básico no Brasil, o capítulo lança mão da compreensão da
abordagem neoinstitucionalista, fundamentando-se, assim, no conceito de dependência
da trajetória (path dependence).

A metodologia de pesquisa utilizada ao longo da tese, pode ser melhor


compreendida através da leitura do Capítulo 3. Neste capítulo, justifica-se a importância
do uso da metodologia escolhida, qualitativa, assim como da preferência pela adoção do
caminho metodológico do estudo de caso.

O capítulo 4, intitulado Política Pública De Saneamento Básico No Brasil:


Recorte Histórico, se propõe a apresentar a trajetória de implementação do marco
regulatório da política pública de saneamento no Brasil, através de um recorte histórico
apresentado em quatro grandes fases: i) primeiras décadas do século XX; ii) a partir da
década de 1960, sobretudo devido à implementação do PLANASA; iii) década de 1990,
quando vem à tona uma forte pressão para a privatização dos serviços de saneamento no
País e; iv) primeira década do século XXI, quando ocorre, após anos em discussão, a
implementação da Lei nº 11445/2007.

A Política Pública De Saneamento Básico no Município Rio De Janeiro, entre


2007 e 2011, é discutida no Capítulo 5. Neste ponto, a pesquisa se preocupou em
desenvolver um levantamento investigativo e documental em torno das ações, das

10
estruturas técnicas e políticas que se desenham no município do Rio de Janeiro,
moldando, portanto, a política pública de saneamento, mais especificamente, entre o
período mencionado.

O Capítulo 6, por sua vez, pretendeu investigar os Instrumentos Da Política


Pública De Saneamento No Município Do Rio De Janeiro, tomando como análise tanto
o Plano Municipal de Saneamento Básico do Município do Rio de Janeiro (água e
esgoto), como o modelo de concessão dos serviços de esgotamento sanitário na Área de
Planejamento 5, do município em questão.

Por fim, a conclusão desta pesquisa, é apresentada no Capítulo 7, Considerações


Finais: Política Pública De Saneamento Básico E A Gestão Empresarial Da Cidade Do
Rio De Janeiro, em que são apresentados as reflexões em torno dos resultados da
pesquisa, bem como a verificação da hipótese inicial deste trabalho.

11
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Esse trabalho, ao desenvolver o estudo da dimensão institucional de uma política
pública, adota, como referência, a perspectiva conhecida como policy analysis, que tem
como uma importante contribuição no Brasil o trabalho de Frey (2000). Nele, o autor
situa as três dimensões analíticas da policy analysis: a dimensão institucional (polity),
que se refere à ordem delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do
sistema político-administrativo; a dimensão processual (politics), que concerne o
processo político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à
imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição; a dimensão
material (policy) que se refere aos conteúdos concretos da política pública, isto é, à
configuração de programas, e aos problemas técnicos e de conteúdo material das
decisões políticas (FREY, 2000, p.216-217).

Para a dimensão processual, na compreensão dos atores envolvidos, nos


baseamos em trabalhos recentes que procuraram mapear e analisar as relações entre os
atores da política pública de saneamento no nível nacional: Panorama do Saneamento
Básico no Brasil - Avaliação político – Institucional do setor de saneamento básico
Volume IV (BRASIL, 2011); Política de Saneamento no Brasil: atores, instituições e
interesses – Tese de doutorado (SOUSA, 2011).

Quanto a dimensão material, pretende-se investigar a política pública de


saneamento com foco nos instrumentos e nas decisões que orientam a ação pública. A
fim de trazer uma melhor compreensão do que se entende na presente pesquisa, tanto
por ação pública, como por instrumentos da ação pública, faz-se importante destacar a
obra de Lascoumes & Le Galès (2012). Conceituam os autores que, “a ação pública é
um espaço sociopolítico construído tanto por técnicas e instrumentos quanto por
finalidades, conteúdos e projetos de ator” (LASCOUMES & LE GALÈS, 2012. p.21).

Assinalam Lascoumes & Le Galès (2012) que o instrumento de política pública


é um tipo de instituição, um conjunto mais ou menos coordenado de regras ou
procedimentos que governam as interações e comportamentos sociais, tornando-os mais
estáveis e previsíveis. Um dispositivo técnico com vocação genérica, que carrega um
conceito concreto da relação políticas/sociedade, sustentado por um conceito de

12
regulação. Assim, destacam os pesquisadores que, diferente do que é posto, a escolha do
instrumento de políticas públicas não seria uma questão técnica, mas política.

Os instrumentos da ação pública não são ferramentas axiologicamente


neutras e indiferentemente disponíveis. Ao contrário, eles são portadores de
valor, nutridos de uma interpretação do social e de concepções precisas do
modo de regulação considerado. Um instrumento de ação pública constitui
um dispositivo ao mesmo tempo técnico e social que organiza relações
sociais específicas entre o poder público e seus destinatários em função das
representações e das significações das quais é portador. (LASCOUMES &
LE GALÈS, 2012. p.21).

Nesse sentido, por instrumentação da ação pública entendem os autores citados


como, “o conjunto dos problemas colocados pela escolha e o uso dos instrumentos
(técnicas, meios de operar, dispositivos) que permitem materializar e operacionalizar a
ação governamental. Trata-se não somente de compreender as razões que levam a se
reter certo instrumento muito mais que outro, mas de considerar igualmente os efeitos
produzidos por essas escolhas.” (LASCOUMES & LE GALÈS, 2012. p.20).

Através do exposto, nota-se que, conforme abordado por Lascoumes & Le Galès
(2012), analisar políticas públicas, a partir de seus instrumentos, permite-nos assim
entender como se dão suas mudanças e quais os padrões de relação e governança entre
os diversos atores de uma arena de policy.

2.1 Política Pública De Saneamento Básico


2.1.1 Politic, Policy e Polity

O estudo das políticas públicas, para além das teses acadêmicas de


Administração Pública, Ciência Política, Sociologia ou Economia, tem sido cada vez
mais frequente. Este trabalho não pretende fazer um levantamento teórico profundo
sobre o tema, contudo, é preciso uma breve reflexão conceitual sobre o que se entende
por políticas públicas, visto que, embora seja formalmente um ramo da ciência política,
a ela não se resume, podendo também ser objeto analítico de outras áreas do
conhecimento, como planejamento urbano e urbanismo, aqui entendido na sua
dimensão socioespacial e, portanto, multidisciplinar, uma vez que dialoga com outras
disciplinas como, geografia, ecologia, história e ciências sociais.

Este trabalho, na medida que se propõe a discutir o saneamento básico brasileiro,


pretende, também, investigar a política pública, uma vez que o saneamento, para além

13
da sua dimensão material urbana, representada nas redes de infraestrutura e de serviços
à ela vinculados, se encontra nesta esfera, sendo uma área de atuação do Estado. Como
política pública, o saneamento demanda formulação, avaliação, organização
institucional e participação da população como cidadãos e usuários(as). Estudos no
campo do saneamento, podem recorrer à contribuições de diversas áreas do
conhecimento, tais como, engenharia, ciências humanas e sociais e as ciências da vida.

Para o sucesso das políticas e da adequada concepção das ações de


saneamento, pela sua multidimensionalidade, a contribuição das diversas
áreas de conhecimento tem o potencial de incrementar o benefício que estas
podem trazer aos seus usuários. Essa relação requer a abertura e o preparo
dos diversos campos disciplinares para o trabalho integrado, buscando a
abordagem interdisciplinar.
Por outro lado, verificam-se as intercessões entre a política pública de
saneamento e as de diversas outras áreas, obviamente dependendo da forma
como se organiza a estrutura institucional em cada cultura política. De
qualquer maneira, é usual se localizarem interfaces com a política de saúde, a
política ambiental, o planejamento do território e das áreas urbanas, a política
habitacional, a política de recursos hídricos e a política social, entre outras.
(BRITTO et al, 2012. p.68)

Fica evidente a importância da construção de um instrumental para a análise de


políticas públicas para o desenvolvimento desse trabalho, uma vez que os serviços
públicos de saneamento devem estar submetidos a uma política pública de Saneamento
Básico. A Lei 11.445/2007 e seu decreto de regulamentação reforçam esse aspecto
determinando que “o titular dos serviços formulará a respectiva política pública de
saneamento básico, devendo, para tanto:

I - elaborar os planos de saneamento básico, observada a cooperação das


associações representativas e da ampla participação da população e de associações
representativas de vários segmentos da sociedade, como previsto no art. 2o, inciso II, da
Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001;

II - prestar diretamente os serviços ou autorizar a sua delegação;

III - definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os
procedimentos de sua atuação;

IV - adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública;

V - fixar os direitos e os deveres dos usuários;

VI - estabelecer mecanismos de participação e controle social; e


14
VII - estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o
Sistema Nacional de Informações em Saneamento -SINISA.

Em Brasil (2009), Moraes (1994) define a política pública de saneamento como


o conjunto de princípios e diretrizes que conformam as aspirações sociais e/ou
governamentais no que concerne à regulamentação do planejamento, da execução, da
operação, da regulação, da fiscalização e da avaliação desses serviços públicos.
Entende-se nesse trabalho que a política pública, isto é, as aspirações sociais e/ou
governamentais com relação ao saneamento básico, pode ser formalizada ( na forma de
um decreto), ou não, podendo ser lida através de um conjunto de ações empreendidas
pelo poder público titular dos serviços.

Em termos analíticos, é importante perceber as duas faces da política pública: a


de administração (em todas suas fases, inclusive a de planejamento) aparentemente
racional e neutra realizado pelo Estado (policy) e a resultante de ações dos atores
políticos que tem interesse nessa política visando à defesa dos seus interesses e valores
(politics).

Rua (2009), ao apresentar o conceito de política pública, destaca que o termo


“política”, no inglês, politics, faz referência às atividades políticas: o uso de
procedimentos diversos que expressam relações de poder e se destinam a alcançar ou
produzir uma solução de conflitos relacionados a decisões públicas.

Com o objetivo de também discutir o conceito de política pública, Secchi (2013)


traz a concepção de Bobbio (2012), em que para este autor politics é a atividade humana
ligada à obtenção e manutenção dos recursos necessários para o exercício do poder
sobre o homem.

Já o termo policy, afirma Rua (2009), é utilizado para referir-se à formulação de


propostas, tomada de decisões e sua implementação por organizações públicas, tendo
como foco temas que afetam a coletividade, mobilizando interesses e conflitos. Em
outras palavras, policy concerne os múltiplos processos envolvidos na atividade de
implementação das decisões tomadas a partir do processo da política.

Secchi (2013) destaca que o termo política pública (public policy) está vinculado
ao sentido da palavra em inglês denominada policy, visto que tem relação com

15
orientações para a decisão e ação. Políticas públicas tratam do conteúdo concreto e do
conteúdo simbólico de decisões políticas, e de processo de construção e atuação dessas
decisões. Uma política pública, portanto, é uma diretriz elaborada para enfrentar um
problema público. A razão para o estabelecimento de uma política pública é o
tratamento ou resolução de um problema entendido como coletivamente relevante.

Souza (2007) apud Oliveira (2011) ressalta algumas definições clássicas de


políticas públicas:

Mead (1995) define-a como um campo dentro do estudo da política que


analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como
um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters
(1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos
governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a
vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como
“o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. Bachrach e Baratz (1962) já
mostravam que não fazer nada em relação a um problema também é uma
forma de política pública. A definição mais conhecida continua sendo a de
Laswell (1958), ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam
responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por que e que diferença
faz. (SOUZA, 2007 apud OLIVEIRA, 2011. p.5)

Por fim, cabe destacar a definição proposta a partir dos estudos realizados por
Heller & Castro (2007):

(...) política pública é um processo, que envolve decisões por parte de corpos
e autoridades governamentais, e ações, realizadas por um ator ou um
conjunto de atores, e é composto por metas e os meios para alcançá-las.
Devem-se destacar, dessa definição, as noções de processo, indicando o
dinamismo histórico-temporal da política pública; de tomada de decisões
como um seu aspecto inerente; do protagonismo do governo; e de metas e
meios para seu alcance, ainda que em alguns casos ambos possam se verificar
ocultos. (HOWLETT & RAMESH, 2003; JENKINS, 1993; NELSON, 1996
apud HELLER & CASTRO, 2007. p. 286)

Quanto aos estudos de análise da política pública, Rua (2009) expõe duas
grandes categorias apresentadas por Ham & Hill (1993):

 a análise que tem como objetivo produzir conhecimentos sobre o


processo de elaboração política (formulação, implementação e avaliação)
em si, revelando assim uma orientação predominantemente descritiva.
Esta categoria corresponde, na literatura anglo-saxã, ao que se conhece
como analysis of policy, referindo-se à atividade acadêmica visando,
basicamente, ao melhor entendimento do processo político; e

16
 a análise destinada a auxiliar os formuladores de política, agregando
conhecimento ao processo de elaboração de políticas, envolvendo-se
diretamente na tomada de decisões, assumindo um caráter prescritivo ou
propositivo. Corresponde, na literatura anglo-saxã, ao que se conhece
como analysis for policy, referindo-se à atividade aplicada voltada à
solução de problemas sociais.

Como mencionando anteriormente, adotamos nesse trabalho a abordagem


utilizada por Frey (2000), das três dimensões da política pública, que podem ser
sintetizadas na tabela a seguir (tabela 1).

Tabela 1: Dimensões da policy analysis.


Conceitos da
Dimensão Abordagem
policy analysis
Refere-se à ordem do sistema político, delineada pelo sistema
Polity Institucional
jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo
Tem-se em vista o processo político, frequentemente de caráter
Politics Processual conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos
conteúdos e às decisões de distribuição
Refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos
Policy Material programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material
das decisões políticas
Fonte: Elaboração própria. Adaptado de FREY, 2000.

Lembra Frey (2000) que, essa diferenciação teórica de aspectos peculiares da


política, fornece categorias que podem se evidenciar proveitosas na estruturação de
projetos de pesquisa. Todavia, sugere o autor, não se deve deixar de reparar que, na
realidade política, essas dimensões são entrelaçadas e se influenciam mutuamente.

Em trabalho publicado, Marta T. S. Arretche distingue avaliação de uma dada


política pública, de outras modalidades de avaliação, que ela assinala como avaliação
política e análise de políticas públicas. A avaliação política, segundo a autora, se dedica
a analisar o processo de tomada de decisão que resulta na adoção de determinado tipo
de política pública. Dessa forma, a pesquisadora entende por avaliação de política, o
exame dos pressupostos e fundamentos de um determinado curso da ação pública e de
seus resultados, independente de sua engenharia institucional.

Por análise de Políticas Públicas, entende Arretche (1998), o exame da


engenharia institucional e dos traços constitutivos dos programas. A análise de Políticas

17
Públicas, continua a autora, busca reconstituir as diversas características da Política
Pública específica de forma a apreendê-las em um todo coerente. Para a autora:

Ainda que a análise de uma dada Política Pública possa atribuir a um


determinado desenho institucional alguns resultados prováveis, somente a
avaliação desta política poderá atribuir uma relação de casualidade entre um
programa x e um resultado y. (ARRETCHE, 1998. p.2)

Portanto, afirmam Figueiredo & Figueiredo (1986) apud Arretche (1998), que a
particularidade da avaliação de uma Política Pública consiste na adoção de métodos e
técnicas de pesquisa que permitam estabelecer uma relação de casualidade entre um
programa x e um resultado y, ou ainda, que na ausência do programa x não teríamos o
resultado y.

Nesse sentido, o uso adequado dos instrumentos de análise e avaliação são


fundamentais para não se confundir opções pessoais com resultados de pesquisa.

Através do exposto, faz-se importante destacar a observação de Ivanete


Boschetti ao mencionar os estudos desenvolvidos por Arretche (1998), posto que, para
Boschetti (2009), mais que conhecer e dominar tipos e métodos de avaliação ou
diferenciar análise e avaliação, defende a autora que é fundamental reconhecer que as
políticas sociais têm um papel imprescindível na consolidação do Estado democrático
de direito e que, para exercer essa função, como seu objetivo primeiro, devem ser
entendidas e avaliadas como um conjunto de programas, projetos e ações que devem
universalizar direitos.

Para tanto, segue a autora, toda e qualquer avaliação de políticas sociais (ou de
programas e projetos) deve se sobrepor à mera composição de técnicas e instrumentos, e
se situar no âmbito da identificação da concepção de Estado e de política social que
determina seu resultado.

Conforme ressalta Boschetti (2009), a avaliação das políticas públicas carece de


uma abordagem mais qualitativa, haja visto a quantidade de estudos com foco em
técnicas e métodos diversos, ou seja, essencialmente tecnicistas e gerencialistas. A
perspectiva tecnicista, afirma, não considera as políticas sociais como resultado das
históricas e contraditórias relações entre Estado e sociedade, em diferentes contextos
históricos. Entende-se que a política de saneamento é afetada por atores, interesses e
instituições, que constituem as condições sistêmicas mencionadas por Heller & Castro
18
(2007). Não cabe, assim, pensá-la a partir de uma lógica meramente técnica, baseada na
estrutura de financiamento, incentivos ou tecnologia.

A fim de desenvolver uma análise que extrapole o caráter tecnicista, considera-


se importante nesta pesquisa, trazer a luz o conceito de path dependence, ou,
dependência de trajetória, como um elemento importante para entender o processo das
políticas públicas.

Para uma melhor compreensão deste termo, recorreu-se à publicação intitulada


Panorama do Saneamento Básico no Brasil (BRASIL, 2011). Nesta, entende-se que um
país, ao iniciar uma determinada trilha institucional, tem os custos aumentados para
revertê-la, pois as barreiras de certos arranjos institucionais obstruirão uma reversão
fácil da escolha original. Isso significa dizer que, as escolhas anteriores têm peso sobre
as escolhas futuras e a configuração de novas políticas sofre a influência de políticas
prévias.

Considera-se que a política pública de saneamento no Brasil incorpora influência


de atores, interesses e conjunturas críticas que configuraram a arena decisória do setor.
A noção de path dependency explicaria a permanência de determinados aspectos da
política de saneamento no Brasil, especialmente, conforme investigado por Sousa
(2011), nas duas últimas décadas e sua forte resiliência às inovações propostas por dois
governos (FHC: 1995-2002; Lula: 2003-2007) de orientação política divergente. Para a
autora, a noção de dependência de trajetória considera que as decisões dos atores,
sucessivas e acumuladas ao longo do tempo são capazes de criar instituições que
deixam legados quase irreversíveis. Contudo, não se descarta a possibilidade de que
novas opções de mudanças surjam durante a trajetória. Elas surgem e haverá outros
pontos de escolha, mas uma vez iniciadas certas trajetórias, analisa a pesquisadora, as
barreiras de certos arranjos institucionais dificultarão uma reversão fácil da escolha
original.

Nesta perspectiva, afirma Frey (2000) que:

A pergunta pelo grau de influência das estruturas políticas (polity) e dos


processos de negociação política (politics) sobre o resultado material
concreto (policy) – orientação característica da policy analysis – parte, no
meu entender, do pressuposto de concatenações de efeitos lineares. Tal
conjectura contradiz a experiência empírica da existência de inter-relações
entre as três dimensões da política, especialmente entre as dimensões policy e
politics. Ainda que seja imaginável que o arcabouço institucional, que por
19
sua vez condiciona os processos políticos, possa se manter estável durante
um período bastante longo (daí poderíamos concluir uma independência
relativa da variável polity para essa concreta situação empírica), é difícil
imaginar uma tal independência para as dimensões politics e policy. As
disputas políticas e as relações das forças de poder sempre deixarão suas
marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados. ” (FREY,
2000. p. 219)

Dessa forma, ressalta o Panorama do Saneamento Básico no Brasil (BRASIL,


2011), que a capacidade de um governo assumir novas políticas é influenciada por
políticas anteriores que geraram certas capacidades administrativas, definiram uma
distribuição de recursos, incentivaram alianças e consolidaram procedimentos
burocráticos. O legado se relaciona assim também com as variáveis estruturais e
políticas, na medida em que estas também são o resultado de arranjos e de
configurações produzidas historicamente.

Conforme analisa Oliveira Filho (2005) no estudo presente em Brasil (2011), a


trajetória do saneamento básico no Brasil é, portanto, um exemplo de como
determinadas políticas públicas expressam com bastante clareza as opções político-
institucionais assumidas por sucessivos governos nacionais em tempos passados que
influenciam fortemente os padrões de interação política vigentes entre os atores que
atuam no setor.

A partir do exposto por Frey (2000) e Oliveira Filho (2005), nota-se que, os
Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSB), instrumentos essenciais da política
pública de saneamento, por sua vez, são o resultado de um processo político,
intermediado por estruturas institucionais, que reflete constelações específicas de
interesse. Sabe-se, também, que provoca resistência por parte dos interesses econômicos
afetados, o que representa uma modificação das condições de politics.

A análise da política pública de saneamento e do instrumento de planejamento


principal desta política, que é o PMSB, conforme sugere Frey (2000), se propõe saber
mais detalhes sobre a gênese e o percurso de certos programas políticos, os fatores
favoráveis e os entraves bloqueadores. Deste modo, faz-se necessário que a pesquisa se
concentre de forma mais intensa na investigação da vida interna dos processos político-
administrativos. Com esse direcionamento processual, considera-se mais relevantes os
arranjos institucionais, as atitudes e objetivos dos atores políticos, os instrumentos de
ação e as estratégias políticas.

20
O estudo das políticas públicas e da gestão do saneamento básico necessita,
também, incorporar os condicionantes sistêmicos, em particular os processos
socioeconômicos, políticos e culturais que estruturam e determinam as opções de
políticas públicas. Considera-se importante, portanto, para a compreensão de como é a
dinâmica estabelecida no processo político que resulta na política pública e na
elaboração dos PMSB e, consequentemente, na gestão dos serviços.

No âmbito dos condicionantes sistêmicos supramencionados, poderia ser ainda


destacada a dimensão federalista do país, como no caso do Brasil, e os conflitos e
interesses resultantes da atuação da União, Estados e Municípios na área de saneamento
básico. A partir deste exemplo, elaborou-se o seguinte esquema analítico (figura 01)

Figura 1 – A relação entre a dimensão federalista do país, interesses de vários segmentos no setor
de saneamento e os condicionantes sistêmicos: cenários otimista e pessimista. Fonte: Elaboração
própria. Adaptado de: HELLER, 2009.

21
A fim de ilustrar a situação descrita na figura 01, tem-se a declaração do
professor de Economia Brasileira na PUC-Rio, Sérgio Besserman Vianna e atual
presidente do Jardim Botânico. Para ele, mais do que falta de recursos financeiros, a
baixa qualidade da democracia brasileira está na origem das dificuldades para modelar
de forma eficiente um processo de aceleração da cobertura de saneamento nas cidades
brasileiras. A afirmação do professor foi feita durante o seminário “O Rio
Metropolitano: Desafios Compartilhados”, realizado em 05 maio de 2015, no município
de Duque de Caxias/RJ.

Sabe-se que o saneamento básico constitui uma das áreas de políticas públicas
urbanas e que os problemas que definem a demanda por políticas públicas nas cidades
são interdependentes; um problema específico quase sempre envolve outros aspectos
relacionados: políticas habitacionais, políticas referentes à regulação do uso e ocupação
do solo e políticas de saneamento básico estão intimamente relacionadas. O saneamento
aborda situações que devem ser relacionadas e trabalhadas considerando as outras
políticas urbanas que incidem sobre a estruturação do espaço urbano.

Diante dos desafios vivenciados no setor, a questão financeira e a melhoria das


alternativas técnicas não são os únicos obstáculos à execução dos projetos. Os
problemas já amplamente apontados em diversos estudos sobre o tema, estão também
relacionados à gestão, à maneira como as decisões técnicas são tomadas, aos atores que
detém o poder decisório e à extensão dos benefícios a toda a esfera social. Neste
sentido, Heller & Castro (2007) declaram que, além dos clássicos fatores relacionados
ao financiamento das ações, são apontados como necessários para a superação das
deficiências, esforços no sentido do planejamento adequado para as infraestruturas e
serviços, a adoção de modelos institucionais efetivos e eficientes e uma abordagem
particular e distinta da convencional para atuação nos assentamentos informais.

Sendo assim, Heller & Castro (2007), grifam a necessidade em adotar


abordagens que:

I. Integrem os aspectos técnicos com o processo de formulação e


implementação de políticas públicas;

II. Incorporem na análise o papel dos condicionantes sistêmicos sobre tal


processo. Neste sentido, faz-se necessário que determinados enfoques não
22
mais prevaleçam, tais como, aqueles que sobre enfatizam o papel dos
agentes “racionais” por sobre as condições sistêmicas estruturantes que
influenciam e, em parte, determinam decisões; tanto aquelas relacionadas à
uma dada preferência tecnológica (como por exemplo, sofisticadas técnicas
de tratamento de esgotos adotadas em comunidades de pequeno porte)
quanto à eleição de uma determinada política (a concessão de
financiamentos com recursos oriundos de fundos públicos, como o FGTS, a
empresas de saneamento privadas em detrimento de serviços municipais ou
companhias estaduais públicos).

Lembra Castro (2013) que a maior parte dos estudos sobre política de
saneamento apresentam abordagens tecnocêntricas, negligenciando, em muitos casos, a
existência e a importância dos condicionantes sistêmicos, que dizem respeito a fatores e
processos que fazem parte, em linhas gerais, da dimensão social. Como exemplos da
importância dos condicionantes sistêmicos para a política de saneamento, exemplifica o
autor as seguintes situações:

a) A análise de consumo de água: fatores como desigualdades sociais estruturais


são mais importantes do que, por exemplo, restrições climáticas ou tecnológicas.

b) Diversidade em termos de estruturas institucionais: opções por políticas ou até


escolhas por estruturas tecnológicas também corroboram a tese de que fatores
processuais têm uma influência significativa na moldagem e até na determinação
de como os serviços são organizados; seja ela pública ou privada, essa
organização é um produto de processos históricos, no qual os fatores sociais
tiveram influência preponderantes. O autor ressalta condicionantes sistêmicos
cruciais na dimensão social que são predominantemente negligenciados nas
análises :

 Nota-se uma fragilidade institucional generalizada. As pesquisas fazem


o diagnóstico mais ou menos correto, porém, não se aprofundam o
bastante;

 Abordagem predominante dos serviços de saneamento, ilustrada pela


literatura, permanece em silêncio quanto ao fracasso das políticas da
corrente dominante implementadas no mundo inteiro no fim da década
23
de 1980, as quais promoveram a societarização e até a mercantilização
dos serviços: agravaram os condicionantes sistêmicos negativos, como as
desigualdades sociais estruturais e desencadearam novas restrições
sistêmicas, que são particularmente nocivas aos países mais pobres.

Observou Castro (2013) que as desigualdades sociais e estruturais são raramente


detectadas nas estatísticas oficiais. Os meros aspectos técnicos estruturais e
administrativos não bastam para compreender as causas dos problemas dos SAEs, uma
vez que existe pobreza hídrica; racismo hídrico; desigualdade estruturais étnicas, de
classe e de gênero que afetam seriamente o acesso de uma grande parcela da população
humana aos saneamento adequado.

Ao considerar a importância, no estudo da política de saneamento básico, o


conceito de path dependence e uma análise que abarque os condicionantes sistêmicos,
estamos trabalhando com o produto de processos políticos de negociação antecedentes,
que refletem as relações de poder existentes e podem ter efeitos decisivos para o
processo político e seus resultados materiais (PRITTWITZ, 1994, apud FREY, 2000).
Trata-se, portanto, de uma opção por uma abordagem neo-institucionalista que salienta
a importância do fator institucional para a explicação de acontecimentos políticos
concretos.

O neo-institucionalismo remete não somente às limitações de racionalidade


do processo de decisão como consequência de uma falta ou de um excesso de
informações, mas salienta a existência de regras gerais e entendimentos
fundamentais que prevalecem em cada sociedade e que exerceriam uma
influência decisiva sobre as interpretações e o próprio agir das pessoas (...).
Isso significa que os atores políticos e sociais agem não somente de acordo
com os seus interesses pessoais. Também as suas identidades, ora enquanto
cidadão, político, servidor público, ora enquanto engenheiro, médico,
sindicalista ou chefe de família, influenciam o seu comportamento nos
processos de decisão política. Regras, deveres, direitos e papéis
institucionalizados influenciam o ator político nas suas decisões e na sua
busca por estratégias apropriadas. (FREY 2000. p. 232-233)

Assim, conforme apontado por Souza (2006), a contribuição da corrente neo-


institucionalista na análise da política pública, é um caminho teórico possível para
examinar a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais, é o cerne da formulação
de políticas públicas. Essa luta é mediada por instituições políticas e econômicas que
levam as políticas públicas para certa direção, e privilegiam alguns grupos em
detrimento de outros, embora as instituições sozinhas não façam todos os papéis – há
também interesses, como nos diz a teoria da escolha racional, ideias, como enfatizam o
24
institucionalismo histórico e o estrutural, e a história, como afirma o institucionalismo
histórico. (SOUZA, 2006 p. 39)

Entende-se aqui as instituições como o conjunto de regras que condicionam a


ação dos atores na arena política, podendo essas regras serem formalmente estabelecidas
ou não, o que permite que as práticas sociais ou regras informais (hábitos, convenções e
valores) da interação humana também sejam consideradas durante o processo político.
(SECHI, 2013)

A partir do exposto, considera-se pertinente uma atenção sobre a abordagem


institucionalista, que será sistematizada a seguir.

2.1.2. Os aportes da abordagem neoinstitucionalista para a análise de


políticas públicas
As primeiras reflexões da abordagem institucional (em uma perspectiva da
Economia, da Ciência Política e da Sociologia), segundo registradas por Scott (1995)
apud Vicente (2009), datam dos idos de 1880 com os primeiros “institucionalistas”, até
a metade do século XX, quando surge, a partir de então, o corpo de ideias que virá a ser
chamado de “Novo Institucionalismo”, e o debate, por sua vez, é inserido na ciência
política.

Entretanto, o novo institucionalismo não é um corpo de conhecimento único; ao


contrário, é composto por três diferentes perspectivas analíticas: institucionalismo
histórico, institucionalismo da escolha racional e institucionalismo sociológico (HALL
& TAYLOR, 2003 apud VICENTE, 2009). Os autores buscam explorar o conjunto de
relações existentes entre as instituições e seu comportamento, bem como a explicação
dos processos pelos quais as organizações se originam ou se modificam nas diferentes
perspectivas: histórica, racional e sociológica.

Destacam Thelen & Steinmo (1992) apud Lima et al (2011), que, na perspectiva
do institucionalismo histórico, as instituições são compreendidas segundo duas funções
principais, as de produtos e de agentes da história. Conforme apresentam os autores
citados por Lima et al (2011), o institucionalismo histórico atribui às instituições não só
o papel de modelar as estratégias dos atores (como no institucionalismo da escolha
racional), mas também suas preferências e objetivos, ao mediarem as relações entre os

25
atores políticos. Verifica-se, portanto que, embora as instituições ganhem destaque
nessa vertente, não são as únicas variáveis analisadas, destacando-se também os
próprios atores, seus interesses e a distribuição de poder entre eles.

Nota-se que a noção de path dependence está inserida na perspectiva do


institucionalismo histórico, uma vez que acontecimentos do passado podem refletir as
determinações que influenciam as decisões políticas no presente, ou seja, no âmbito das
políticas públicas, quando se adota um caminho, os custos políticos e econômicos de
mudá-lo são, em geral, muito altos (PIERSON, 2004 apud LIMA et al, 2011).

Estudos desenvolvidos por Hall & Taylor (2003), apontam que os teóricos do
institucionalismo histórico definem instituição como os procedimentos, protocolos,
normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da
comunidade política ou da economia política. Entendem os autores que há quatro
características próprias ao institucionalismo histórico: primeiro, os teóricos tendem a
conceituar a relação entre as instituições e o comportamento individual em termos muito
gerais; segundo, enfatizam as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e ao
desenvolvimento das instituições; terceiro, tendem a formar uma concepção do
desenvolvimento institucional que privilegia as trajetórias, as situações críticas e as
consequências imprevistas.

Concluem Hall & Taylor (2003) que, embora chamem a atenção para o papel
das instituições na vida política, é raro que os teóricos do institucionalismo histórico
afirmem que as instituições são o único fator que influencia a vida política. De modo
geral, procuram situar as instituições numa cadeia causal que deixe espaço para outros
fatores, em particular os desenvolvimentos socioeconômicos e a difusão das ideias
(HALL & TAYLOR 2003. p. 201).

Os institucionalistas da escolha racional, apontam Hall & Taylor (2003),


importaram de maneira fecunda, para no domínio da ciência política, recursos teóricos
emprestados à “nova economia da organização”, a qual insiste na importância dos
direitos de propriedade, das rendas e dos custos de transação para o desenvolvimento e
funcionamento das instituições. Assim, a forma de organização da empresa se explica
por referência ao modo como ela minimiza os custos de transação, de produção e de
influência. O institucionalismo racional analisa a vida política como um encadeamento

26
da perplexidade dos atos coletivos, de modo que, para esta corrente, as instituições só
existem graças ao embate existente entre as forças da sociedade, e são geradas por
acordos entre essas forças.

Acerca do institutiocionalismo sociológico, esse movimento remonta ao fim dos


anos 1970, quando um grupo de sociólogos se puseram a contestar a distinção
tradicional entre a esfera do mundo social, vista como o reflexo de uma racionalidade
abstrata de fins e meios (de tipo burocrático) e as esferas influenciadas por um conjunto
variado de práticas associadas à cultura (HALL & TAYLOR, 2003). O
institucionalismo sociológico surgiu então como parte de um quadro da teoria das
organizações e possui ênfase em valores, normas, e crenças, dá destaque a construção
social do significado e como grupos de interesses, políticos, e administradores decidem
suas preferências políticas. Desse modo, mesmo a prática, aparentemente mais
burocrática, deveria ser explicada nesses termos culturalistas. Essa corrente, portanto,
defende que as instituições mudam suas práticas constantemente para tornarem sua
legitimidade perante a sociedade mais forte.

Nesse sentido, são destacadas por Hall & Taylor (2003), as seguintes
características do institucionalismo em Sociologia, que lhe conferem certa
originalidade: i) Os teóricos dessa escola tendem a definir as instituições de maneira
muito mais global do que os pesquisadores em Ciência Política, incluindo não só as
regras, procedimentos ou normas formais, mas também os sistemas de símbolos, os
esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem “padrões de significação” que
guiam a ação humana; ii) esse enfoque tende a redefinir a cultura como sinônimo de
instituições, aproximando-se de uma concepção que considera a cultura como uma rede
de hábitos, de símbolos e de cenários que fornecem modelos de comportamento.

Hall &Taylor (2003) argumentam que, embora sejam divergentes, em função da


complexidade das relações, as correntes institucionalistas podem ser complementares,
tendo em vista a necessidade, cada vez mais atual, da construção do pensamento
conjunto entre essas três escolas de pensamento, uma vez que cada uma das correntes se
detém a uma influência restrita do comportamento dos indivíduos. Sugerem os autores,
portanto, que é tempo de intensificar os intercâmbios entre essas diferentes escolas:

No mínimo, sugerimos que um melhor conhecimento recíproco permitiria aos


praticantes de cada uma delas perceber melhor as questões subjacentes ao seu

27
próprio paradigma (...). Somos partidários de levar esses intercâmbios tão
longe quanto possível, pela razão fundamental de que cada uma dessas
escolas parece revelar aspectos importantes do comportamento humano e do
impacto que as instituições podem ter sobre ele. Nenhuma dessas escolas
parece ir em má direção, ou ter em sua base postulados profundamente
errôneos. No mais das vezes, cada uma parece suprir uma explicação parcial
das forças ativas numa situação dada, ou exprimir dimensões diferentes do
comportamento humano e do impacto das instituições. (HALL & TAYLOR,
2003. p. 219-220)

Hall & Taylor (2003), nesse sentido, entendem que o neoinstitucionalismo faz
progredir de maneira significativa nossa compreensão do mundo político. Para eles, o
neoinstitucionalismo começou a sustentar que muitas das formas e dos procedimentos
institucionais utilizados pelas organizações modernas não eram adotadas simplesmente
porque fossem as mais eficazes tendo em vista as tarefas a cumprir, como implica a
noção de uma “racionalidade” transcendente. Segundo os autores, essas formas e
procedimentos deveriam ser considerados como práticas culturais, comparáveis aos
mitos e às cerimônias elaborados por numerosas sociedades.

Mendonça & Amantino-de-Andrade (2003) apud Vicente (2009), por sua vez,
enfatizam que o novo institucionalismo surgiu destacando o papel das normas culturais
e dos elementos do amplo contexto institucional, como as normas profissionais e a ação
do Estado na construção de estruturas e processos organizacionais.

O novo institucionalismo na teoria das organizações e sociologia compreende


uma rejeição dos modelos de atores racionais, um interesse nas instituições
como variáveis independentes, uma virada para interpretações cognitivos e
culturais, e um interesse em propriedades de unidades análises supra
individual que não podem ser reduzidos a consequências diretas dos atributos
ou motivos individuais. (DIMAGGIO & POWEL, 1991, apud VICENTE,
2009. p.4)

A partir da década de 1990, observa-se então que a perspectiva institucionalista


caminhou para uma abordagem mais abrangente que, reconhecendo a centralidade dos
processos cognitivos, enfatizando a importância dos padrões socialmente construídos,
que adquirem caráter objetivado em amplos sistemas sociais e podem passar a exercer
certa força coercitiva ou de homogeneização sobre as organizações (DiMAGGIO &
POWELL, 1991; SCOTT, 1995 apud VICENTE, 2009).

As contribuições apresentadas, acerca da dimensão institucional, destacando o


papel dos atores na dinâmica das políticas públicas, ajudam a entender o papel
fundamental que a análise institucionalista traz para a compreensão das políticas
públicas e, em particular, de saneamento básico, em que se observa um quadro instável,
28
em constante transformação, marcado pela presença de múltiplos agentes e atores
envolvidos e, portanto, por profundas incertezas. A tabela 02, a seguir, resume os
principais aspectos das vertentes neoinstitucionalistas.

Tabela 2 – Principais Aspectos das Vertentes Neoinstitucionalistas


Institucionalismo da Institucionalismo Institucionalismo
Correntes/ Aspectos
Escolha Racional Histórico Sociológico
Modelagem teórica de Busca
acordo com o contexto contextualizar a Busca contextualizar a ação
Abordagem teórica
específico (quando ação histórica e cultural e institucionalmente
possível) institucionalmente
Enfoque calculador: Atores exibem
Enfoque cultural: atores
atores são combinação de
Pressupostos teóricos seguem normas e
instrumentalmente lógica calculadora
convenções
racionais e cultural
Abordagem analítica Dedutiva Dedutivo-indutiva Dedutivo-indutiva
Teoricamente
Muitas vezes estatístico
Modelagem matemática informado,
Método (teste de hipóteses); às vezes
(onde possível) histórico,
narrativo
narrativo
Procedimentos,
rotinas, normas e
As regras do jogo em convenções Convenções culturais,
Conceito de Instituição
uma sociedade (North) formais e normas, quadros cognitivos
informais
(HALL)
-Foco na criação
das instituições -Foco na criação
como definidora institucional como difusão
- Foco nas funções
do curso das de modelo institucional pré-
(positivas) da
Mudança nas evoluções existente -Foco nos efeitos
instituição - Foco no
Instituições subsequentes- equilibradores da
desenho institucional
Pouca ênfase em institucionalização e na
racional
mudanças pós- lógica de apropriação de
formação práticas.
institucional
Dependência de
Racionalidade dos Difusão de modelos
Temas-chave trajetória (path-
atores institucionais
dependence)
Caráter
Caráter funcionalista e Caráter relativamente
relativamente
estático estático
estático
Fragilidades
Foco na gênese institucional, mas não no desenvolvimento institucional
posterior

Fonte: LIMA et al, 2011.

Com base nos aportes teóricos acerca da perspectiva neoinstitucionalista,


prosseguimos para a reflexão abordada por Frey (2000) quanto à análise da política
pública.

29
Frey (2000) chama atenção criticamente para a policy analysis5 tradicional e
reconhece a importância de uma vertente de pesquisa, designada “análise de estilos
políticos”, em que esta última apresenta uma dedicação mais ao aspecto do “como” da
política (politics), frisando fatores culturais, padrões de comportamento político e
inclusive atitudes de atores políticos singulares como essenciais para compreender
melhor o processo político, que, por sua vez, repercute na qualidade dos programas e
projetos políticos elaborados e implementados.

Neste sentido, conforme indica o autor supracitado, é importante a distinção


entre padrões de política e de comportamento que, ou são peculiares de certos atores ou
transcendem suas ações individuais. Segundo destaca Frey (2000), o primeiro caso se
refere aos padrões de comportamento de indivíduos ou de atores corporativos, de
unidades administrativas singulares, de partidos ou associações em contextos e
situações específicos, no segundo caso, tem-se em vista o concurso de padrões de
comportamento político como, por exemplo, o clientelismo, o paternalismo ou a
corrupção.

Trata-se, portanto, de elementos característicos de certos sistemas políticos, que


são decorrentes da interação e do inter-relacionamento permanentes de atores e grupos
de atores, e cujos impactos e efeitos podem ser detectados no âmbito da implementação
de políticas públicas, enriquecendo correspondentes estudos qualitativos. Assim, indica
Frey (2000), os estudos podem ser direcionados para a análise do estilo político que
predomina dentro de um sistema político-administrativo, ou para os processos de
negociação entre governo e sociedade civil. Esses padrões de caráter mais geral,
presentes em todas as modalidades de ação política, representam condições que
delimitam o comportamento dos atores individuais, estando estes, por sua vez,
reproduzindo permanentemente esses padrões de comportamento nas suas ações
cotidianas. (FREY, 2000. p. 235).

A análise de políticas públicas pode, e tem contribuído, para uma formação


teórica capaz de modificar a visão tradicional da própria política pública. Ao tomar

5
Laswell (1936) introduz a expressão policy analysis (análise de política pública), ainda nos anos 30,
como forma de conciliar conhecimento científico/acadêmico com a produção empírica dos governos e
também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo.
(SOUZA, 2006)
30
como exemplo a política municipal no Brasil, Frey (2000, p.243-245) apresenta quatro
problemas peculiares e fundamentais para a discussão da policy analisys:

 Primeiro problema:

O conhecimento científico no tocante ao quadro de referência, ou seja, no


tocante à configuração dos arranjos institucionais e das características dos processos
políticos municipais, é bastante limitado.

 Segundo problema:

É preciso considerar a ampla autonomia dos municípios, tanto em questões


financeiras e administrativas, como políticas. O direito de poder outorgar a sua própria
constituição local, concedido aos municípios com a Constituição de 1988, é sintomático
dessa abrangente autonomia organizacional que acarreta uma variedade muito grande de
arranjos institucionais nas Constituições municipais e nas respectivas leis
complementares. Apesar de as regras fundamentais que regem a relação entre executivo
e legislativo não divergirem muito na prática, a realização de tais estudos de políticas
públicas é dificultada pela multiplicidade institucional no que diz respeito à
configuração concreta da relação entre executivo e legislativo, às variadas formas de
negociação nos municípios e acima de tudo no que concerne aos múltiplos
regulamentos referentes à inserção da comunidade local no processo político. O “caráter
fluido” das estruturas institucionais é, portanto, ainda mais evidente nos níveis estadual
e, sobretudo, municipal, em que podemos observar uma verdadeira efervescência de
experimentação democrática.

 Terceiro problema:

As habituais modificações no que tange ao espectro de forças políticas atuantes


na arena política municipal. Permanentemente, surgem novas forças e atores políticos −
pensa-se, por exemplo, no crescimento contínuo e desordenado dos movimentos sociais
e associações de moradores − no palco político, enquanto outros perdem ao mesmo
tempo suas margens de ação e sua influência ou se retiram totalmente dos
acontecimentos políticos. Nem o arcabouço institucional e a rede dos relevantes atores
políticos, nem os padrões de conduta político-administrativa chegaram a se consolidar

31
sob as novas condições democráticas. Além do mais, tem contribuído para essa
instabilidade generalizada.

 Quarto problema:

A falta de consolidação e consumação da “determinação político-ideológica”


tanto da população, do eleitorado, como também dos políticos e até mesmo dos
partidos. Como consequência, verifica-se uma descontinuidade político-administrativa
na transição de um governo para o outro e, inclusive, no decorrer de gestões.

Souza (2006), ao refletir também sobre a análise de políticas públicas, traz à luz
o estudo realizado por Lindblom (1959; 1979), em que este propõe a incorporação de
outras variáveis à formulação e à análise dessas, tais como as relações de poder e a
integração entre as diferentes fases do processo decisório, o que não teria
necessariamente um fim ou um princípio. Daí por que as políticas públicas precisariam
incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de
racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos
de interesse.

O presente trabalho pretende identificar as diferentes variáveis que influenciam


as diversas etapas do percurso das políticas de saneamento, no município do Rio de
Janeiro, para explicar a difícil interação de intenções, construídas na fase de formulação
de políticas, e ações, presentes na fase de implementação. Outro desafio está na
discussão sobre a complexa relação que se estabelece entre atores governamentais e
entre atores governamentais e não-governamentais no processo de “fazer” política.

Ou seja, observa-se que os limites da política pública de saneamento não podem


mais estar focados apenas nas instituições e nos problemas estruturais destas, mas sim a
uma dinâmica complexa de regimes políticos que, como componente explicativo
adicional, entra na discussão o fator estilo de comportamento político.

De acordo com Souza (2011) apud Almeida & Moraes (2015), as instituições
são o meio pelo qual o Estado atua, para administrar conflitos e contradições, formar
consensos e produzir as políticas públicas, contudo, elas sozinhas não podem dar conta
da transformação de problemas em políticas e ações sem a minimização dos pontos de
veto da cadeia decisória.

32
Por fim, chama a atenção Frey (2000) que, o pesquisador, ao analisar a política
pública, corre o risco de ter que enfrentar mudanças significativas até durante o próprio
processo de pesquisa, uma vez que, no Brasil as estruturas e processos são sujeitos a
uma dinâmica peculiar e a uma transformação contínua. Essas mudanças podem ocorrer
não somente em relação à materialidade da política, objeto primordial da investigação,
mas também às instituições políticas e ao policy network (rede dos atores políticos que
determinam o processo político). Deste modo, alerta Frey (2000) que, os estudos de
política pública, sobretudo no que diz respeito às políticas municipais, são um projeto
desafiador e exigem a realização de levantamentos primários sobre as dimensões
politics e polity nos municípios escolhidos, indo dessa maneira além da dimensão
material das políticas setoriais.

33
3. REFERENCIAL METODOLÓGICO
3.1 Metodologia Qualitativa

A análise da política pública de saneamento proposta nessa tese se baseia em


uma dupla vertente: os processos que determinam a tomada de decisão e os
instrumentos da política: o Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro,
aprovado em 2010, e os documentos que orientaram o processo de concessão dos
serviços de esgotamento sanitário da Área de Planejamento 5 (AP5) à iniciativa privada.

As fontes de informação nos estudos sobre a gestão do saneamento são muitas e,


como assinalam Lorrain & Poupeau (2014), uma regra metodológica essencial é
multiplicar essas fontes: documentos contratuais; dados estatísticos ou jornais, que
servem para orientar uma cronologia dos fatos; relatórios oficiais, estudos comandados
por diferentes organismos, bases de dados municipais, estaduais ou nacionais, as
palavras dos atores entrevistados, informações recolhidas por questionários, etc.

No caso dessa pesquisa, ela deverá contemplar leitura de documentos,


identificando e avaliando os conteúdos neles presentes, com intuito de compreender e
interpretar a política pública de saneamento para o Rio de Janeiro no período
determinado. Deste modo, optou-se, para o desenvolvimento do trabalho em curso, pelo
uso da metodologia qualitativa:

O método qualitativo faz uso principalmente da observação, da entrevista e


do exame de documentos, utilizados como instrumentos para a coleta de
dados nos estudos de caso. No caso dos documentos, o pesquisador precisa
ficar atento no momento da análise, pois os documentos, geralmente,
apresentam perspectivas de vários indivíduos ou instituições. (FARIAS,
2011, p. 38)

O quadro a seguir, apresenta, de forma comparativa, os métodos quantitativo e


qualitativo.

34
Figura 2 –Comparação entre o método quantitativo e o método qualitativo. Fonte: Polit et al, 2004
apud Gerhardt & Silveira, 2009.

Em princípio, o método qualitativo caracteriza-se pela não-utilização de


instrumental estatístico na análise dos dados. Esse tipo de análise tem por base
conhecimentos teórico-empíricos que permitem atribuir-lhe cientificidade
(RICHARDSON et al, 2007 apud ZANELLA, 2009).

Para Minayo (2009), a pesquisa qualitativa trabalha com o universo de


significados, motivos, aspirações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um
espaço mais profundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser
reduzidos à operacionalização de variáveis.

A pesquisa qualitativa, conforme apresentado por Gerhardt & Silveira (2009),


não se preocupa com representatividade numérica, mas, sim, com o aprofundamento da
compreensão de um grupo social, de uma organização, etc. O cientista, na pesquisa
qualitativa, é ao mesmo tempo o sujeito e o objeto de suas pesquisas. “O
desenvolvimento da pesquisa é imprevisível. O conhecimento do pesquisador é parcial e
limitado. O objetivo da amostra é de produzir informações aprofundadas e ilustrativas:
seja ela pequena ou grande, o que importa é que ela seja capaz de produzir novas
informações” (DESLAURIERS, 1991, p. 58 apud GERHARDT & SILVEIRA, 2009, p.
32).

No trabalho aqui proposto, através da investigação documental (atas de reuniões,


audiências públicas, contratos entre empresas e governo, etc.), pretende-se identificar as
alianças e/ou os conflitos em torno da dinâmica de planejamento de uma política
pública de saneamento. A leitura de tais fontes documentais também almeja identificar

35
os atores e agentes que fazem parte desse processo, assim como a disputa entre os
diferentes interesses envolvidos.

3.1.1 Estudo de Caso


Esta pesquisa terá como base o caminho metodológico qualitativo, pautado pelo
Estudo de Caso, tendo como referências teóricas para a escolha desse caminho
metodológico, as obras publicadas por Gil (1991), Yin (2005), Ventura (2007) e Zanella
(2009). Defendem os autores que esse método de pesquisa é de grande relevância para
as ciências humanas e, diferente do que muitos pesquisadores a classificam como
“leve”, o estudo de caso é extremamente difícil. Os argumentos mais comuns utilizados
pelos críticos dos estudos de caso amparam-se na suposta falta de rigor metodológico,
possíveis influências do investigador, pouca base para generalizações e, quanto à sua
extensão, o que demanda muito tempo para serem concluídos.

Apesar das críticas, Yin (2005) justifica que há várias maneiras de evidenciar a
validade e a confiabilidade de um estudo de caso e que, conforme o autor, a
impossibilidade de generalizações estatísticas não é argumento convincente para colocar
em dúvida a validade de um estudo de caso. Assim, o estudo de caso pode ser tratado
como importante estratégia metodológica, pois permite ao investigador um
aprofundamento em relação ao fenômeno estudado, revelando nuances difíceis de serem
enxergadas “a olho nu”. A pesquisa, portanto, deve ser significativa, completa, que
considere perspectivas alternativas, apresente evidências suficientes e que seja
elaborada de maneira atraente.

Entre as vantagens da pesquisa que se utiliza do estudo de caso, Ventura (2007)


assinala: estimulam novas descobertas, em função da flexibilidade do seu planejamento;
enfatizam a multiplicidade de dimensões de um problema, focalizando-o como um todo
e; apresentam simplicidade nos procedimentos, além de permitir uma análise em
profundidade dos processos e das relações entre eles.

Segundo Yin (2005), o estudo de caso, apesar de reconhecido entre as várias


opções da pesquisa qualitativa, vai além desta. A pesquisa de estudo de caso, necessita
não apenas se empenhar na descrição, mas, entre as aplicações, está explicar os
presumidos vínculos causais nas intervenções da vida real que são demasiado
complexos para estratégias de levantamento ou experimentais. Outra aplicação é

36
descrever uma intervenção e o contexto da vida real na qual ela ocorreu. E, estudos de
caso podem ilustrar determinados tópicos em uma avaliação, novamente em um modo
descritivo. A estratégia de estudo de caso pode ser para explorar as situações em que a
intervenção sendo avaliada não possui um único e claro conjunto de resultados.

Assim, entre as definições propostas por Yin (2005), tem-se que “o estudo de
caso é uma investigação empírica que investiga um fenômeno contemporâneo (o ‘caso’)
em profundidade e em seu contexto de mundo real, especialmente quando os limites
entre fenômeno e o contexto puderem não ser claramente evidentes” (YIN, 2005. p. 17).

A pesquisa de estudo de caso ajuda, portanto, a entender um fenomeno do


mundo real e assumir que esse entendimento provavelmente englobe importantes
condições cotextuais pertinentes ao seu caso.

Ressalta Ventura (2007) que, em relação aos estudos de caso, deve haver sempre
a preocupação de se perceber o que o caso sugere a respeito do todo e não o estudo
apenas daquele caso. Pesquisar significa fazer uma escolha, pois em cada caso concreto,
deve-se definir um determinado nível de agregação. Os resultados obtidos devem
possibilitar a disseminação do conhecimento, por meio de possíveis generalizações ou
proposições teóricas que podem surgir do estudo. Entende a autora, portanto, que o
estudo de caso é uma metodologia ou a escolha de um objeto de estudo definido pelo
interesse em casos individuais. Visa à investigação de um caso específico, bem
delimitado, contextualizado em tempo e lugar para que se possa realizar uma busca
circunstanciada de informações.

Segundo Yin (2005), o estudo de caso vai além de uma estratégia de coleta de
dados, mas uma estratégia de pesquisa abrangente. Destaca o autor que os estudos de
caso podem ser causais/exploratórios ou descritivos.

 Causais/exploratórios: trata-se de um modelo de estudo de caso que,


embora não se resuma à exploração, permite ao investigador elencar elementos que lhe
permitam diagnosticar um caso com perspectivas de generalização naturalística;

 Descritivos: possibilitam, ao investigador, a descrição de fenômenos


contemporâneos dentro de seu contexto real.

37
Conforme os objetivos da investigação, Ventura (2007) aponta que o estudo de
caso pode ser classificado como:

 intrínseco ou particular, quando procura compreender melhor um caso


particular em si, em seus aspectos intrínsecos;

 instrumental, ao contrário, quando se examina um caso para se


compreender melhor outra questão, algo mais amplo, orientar estudos ou ser
instrumento para pesquisas posteriores e;

 coletivo, quando estende o estudo a outros casos instrumentais conexos


com o objetivo de ampliar a compreensão ou a teorização sobre um conjunto ainda
maior de casos.

Sobre a coleta de dados, estratégia central no caso do estudo aqui apresentado,


Zanella (2009), destaca que ela envolve a investigação em documentos internos (da
organização) ou externos (governamentais, de organizações não-governamentais ou
instituições de pesquisa, dentre outras).

 Documentos internos: A vantagem de utilizarmos os documentos


internos, como estatuto, regulamento, relatórios e manuais, está na disponibilidade e no
baixo custo de utilização.

 Documentos externos: Dependendo do objetivo da pesquisa você precisa


de documentos governamentais e oficiais que podem apresentar dificuldades de
localização e acesso aos mesmos. Os documentos governamentais podem ser
municipais, estaduais e federais. Assim, portarias, relatórios e anuários são documentos
oficiais que, dependendo do objeto de estudo, são de extrema relevância para a
investigação. Publicações parlamentares e documentos jurídicos são também exemplos
de documentos governamentais.

Gil (1991, p.29), ao discorrer sobre a pesquisa documental, elenca as principais


vantagens e limitações da pesquisa documental.

 Vantagens consideradas pelo autor:

38
 Os documentos constituem fonte rica e estável de dados. Como os
documentos subsistem ao longo do tempo, tornam-se a mais importante fonte de dados
em qualquer pesquisa de natureza histórica.

 O baixo custo. Como a análise dos documentos, em muitos casos, além


da capacidade do pesquisador, exige apenas disponibilidade de tempo, o custo da
pesquisa toma-se significativamente baixo, quando comparado com o de outras
pesquisas.

 Não exige contato com os sujeitos da pesquisa. Sabe-se que, em muitos


casos, o contato com sujeitos é difícil ou até mesmo impossível. Em outros, a
informação proporcionada pelos sujeitos é prejudicada pelas circunstâncias que
envolvem o contato.

 Limitações apresentadas por Gil (1991, p.30):

 As críticas mais frequentes a este tipo de pesquisa referem-se à não-


representatividade e à subjetividade dos documentos. São críticas sérias, todavia, o
pesquisador experiente tem condições para, ao menos em parte, contornar essas
dificuldades. Para garantir a representatividade alguns pesquisadores consideram um
grande número de documentos e selecionam certo número pelo critério de aleatoriedade.

 O problema da objetividade é mais crítico, contudo, este aspecto é mais


ou menos presente em toda investigação social. Por isso, é importante que o pesquisador
considere as mais diversas implicações relativas aos documentos antes de formular uma
conclusão definitiva. Ainda em relação a este problema, convém lembrar que algumas
pesquisas elaboradas a partir de documentos são importantes, não porque respondem
definitivamente a um problema, mas porque proporcionam melhor visão desse problema
ou, então, hipóteses que conduzem à sua verificação por outros meios.

Acerca da análise documental, Yin (2005), também apresenta os pontos fortes e


fracos dessa técnica de pesquisa, que podem ser visualizados na tabela 03.

39
Tabela 3: Fontes documentais: pontos fortes e pontos francos.
Pontos Fortes Pontos Fracos
Estável: pode ser revisado quantas vezes Recuperabilidade: pode ser difícil de
forem necessárias encontrar
Exato: contém, nomes, referências e Seletividade parcial, se a coleção for
detalhes incompleta
Ampla cobertura: longo espaço de tempo, Parcialidade do relatório: reflete
muitos eventos e ambientes distintos parcialidade (desconhecida) pelo autor
Discreto: não foi criado em consequência Acesso: pode ser negado
do estudo de caso deliberadamente
Fonte: Elaboração própria. Fonte das informações: Adaptado de Yin (2005, p.110)

Através do exposto, portanto, o presente estudo de caso, classifica-se como


projetos de caso único incorporado unidades múltiplas de análise, sendo um tipo de
estudo descritivo e intrínseco. Dessa forma, apresenta-se as seguintes justificativas para
o uso do Estudo de Caso neste trabalho acadêmico, respondendo aos questionamentos
propostos por Yin (2005) para a escolha da metodologia em particular:

1. Por que o estudo do caso específico?

No cenário brasileiro nesse final de século XX e início do século XXI, observa-


se a necessidade de desenvolvimento, pelos municípios, de uma série de instrumentos
legais de planejamento urbano (por exemplo: Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano, Planos de Saneamento Básico, Planos de Mobilidade). O município do Rio de
Janeiro, como parte desta conjuntura, apresenta particularidades quanto à elaboração
desses instrumentos estratégicos, sobretudo quanto ao principal instrumento que será
aqui objeto de análise, o Plano Municipal de Saneamento Básico.

Neste contexto, a cidade do Rio, desde o final da década de 1990, ainda na


gestão de César Maia (1993 – 1996; 2001 – 2004), vem se caracterizando por um
modelo de administração municipal orientado pela lógica empresarial, que se faz
presente nos instrumentos de planejamento.

Quanto à este tema, Ribeiro (2009) desenvolve uma investigação teórica acerca
do modelo de planejamento urbano estratégico, através da perspectiva de cidade
mercadoria. Lembra a autora que o discurso apoiado nesse modelo, utiliza-se de
palavras e expressões ‘sedutoras’, tais como: identidade, investimento, imagem
competitiva, ‘cidade global’, entre muitas outras, passando essa maneira de
planejamento urbano a ser utilizado como um instrumento de legitimação do

40
‘pensamento único’. A presença de tais expressões pode ser encontrada ao longo da
leitura dos documentos e planos, durante a análise da presente tese.

Destaca Ribeiro (2009) que, a partir dos anos 1980, assiste-se à passagem de
uma abordagem do gerenciamento urbano, traduzido pelas políticas de provisão de
infraestrutura e de serviços, para um comportamento empresarial em relação ao
desenvolvimento local ou para um modelo de gestão urbana, designado por Ascher
(1995) apud Ribeiro (2009), de empresariamento urbano estratégico, para quem as
grandes metrópoles são sistemas complexos determinados, em parte, por fenômenos
externos que os responsáveis públicos não podem dominar.

(...) esse novo contexto impõe uma mudança radical na concepção da política
urbana, substituindo-se a ideia de intervenção (essência do urbanismo
moderno) pelas de atração, acompanhamento e negociação, resultando disso
a existência de formas concretas de requalificação urbana, relativamente
fracionadas, que correspondem às lógicas operantes dos atores privados.
Assim, as cidades são feitas a golpes de projetos, de pedaços, substituindo-se,
em parte, as lógicas de zoneamento e de setorização do período precedente.
(ASCHER, 1994, p. 90 apud RIBEIRO, 2009, p.85).

Na cidade do Rio de Janeiro verifica-se, a partir do final da década de 1990, que


as administrações municipais buscam moldar e reconfigurar a fisionomia dos territórios,
baseando-se nessa concepção de requalificação urbana, da diferenciação e da promoção
de áreas com diferentes estágios de ocupação, com o intuito de torná-las atraentes ao
investimento do capital. Como parte dessa lógica de planejamento estratégico, está a
busca pela inserção da cidade no ‘circuito mundial’ e, segundo Sánchez & Moura
(2005) apud Ribeiro (2009), os governos, para tal, a concebem como mercadoria,
tratando a cidade, portanto, como um meio de atração de cidadãos-consumidores e
investidores. Neste sentido, destaca-se a seguinte afirmação de Harvey (1996):

O novo empresariamento urbano se caracteriza, então, principalmente pela


parceria público-privada tendo como objetivo político e econômico imediato
(...) muito mais o investimento e o desenvolvimento econômico através de
empreendimentos imobiliários pontuais e especulativos do que a melhoria
das condições em um âmbito específico (HARVEY, 1996, p. 53 apud
ARUEIRA, 2009).

Harvey (2005, p.172), apresenta então três características fundamentais


atribuídas ao novo empreendedorismo urbano. Para o autor,

 Em primeiro lugar => o novo empreendedorismo tem como elemento


principal a parceria público privada, em que a iniciativa tradicional local se integra com

41
o uso dos poderes governamentais locais, buscando e atraindo fontes externas de
financiamento e novos investimentos diretos ou novas fontes de emprego;

 Em segundo lugar => a atividade da parceria público privada é


empreendedora, pois, na execução e no projeto, é especulativa e, portanto, sujeita a
todos os obstáculos e riscos associados ao desenvolvimento especulativo, ao contrário
do desenvolvimento racionalmente planejado e coordenado;

 Em terceiro lugar => o empreendedorismo enfoca muito mais a economia


política do lugar do que território (em relação ao território, pensa o autor nos projetos
econômicos, como moradia, educação, etc.) idealizados principalmente para melhorar as
condições de moradia ou trabalho em uma jurisdição especial. A construção do lugar
(um novo centro cívico, um parque industrial) ou a melhoria das condições de um lugar
(intervenção, por exemplo, no mercado local de trabalho mediante programas de
requalificação ou pressão para a redução dos salários locais), por outro lado, pode ter
impacto menor ou maior do que o território especifico em que tais projetos se localizam.

Nesse contexto, analisa Ribeiro (2009) que, o Estado assume o papel de


empreendedor, os governos municipais assumem a liderança das iniciativas da produção
das cidades. Os municípios são os receptores primários de demandas sociais,
ambientais, entre outras, o que, portanto, produz uma feroz concorrência entre eles para
atrair investimentos capazes de gerar emprego e de promover o desenvolvimento
econômico. Nesse contexto se inserem as parcerias público-privadas na execução das
políticas públicas, que, por sua vez, organizaram os ‘sistemas de ações’ do modelo de
planejamento estratégico. As parcerias público-privadas, portanto, substituem
gradativamente a atuação urbanística comandada exclusivamente pelo Estado,
garantindo que o interesse do mercado participe diretamente do processo de decisão.

Faz-se importante destacar como essa conjuntura particular em seus elementos


políticos, enconômicos, sociais e espaciais se estrutura, contribui para uma melhor
compreensão do processo que ocorre em uma região específica da cidade do Rio de
Janeiro, como a Área de Planejamento 5 (AP5), onde se dá a concessão à iniciativa
privada dos serviços de esgotamento sanitário.

As transformações socioespaciais nas últimas décadas no Rio de Janeiro,


sobretudo com foco em tornar a cidade alvo de megaeventos, constitui-se como fatores
42
que moldam o que Heller e Castro denominam condições sistêmicas, trazem
transformações no interior das instituições, das políticas públicas, e seus intrumentos,
como o Plano Municipal de Saneamento, que merece um estudo específico.

Outra questão importante para a escolha do município do Rio de Janeiro está no


fato de que, apesar de se tratar de uma análise de instrumentos de planejamento urbano,
faz-se necessário examinar a concepção ou o modo de gestão urbana que prevalece.

Para fundamentar esta discussão, extraiu-se do trabalho de Mello (2011) as


seguintes contribuições. Segundo Souza (2003), o conceito de gestão está ligado à
administração dos recursos aqui e agora, sob uma perspectiva de curto e médio prazo.
É, pois, um conceito que remete ao presente, visto que gerir significa administrar uma
situação dentro dos marcos dos recursos presentemente disponíveis e tendo em vista
necessidades imediatas. Inicialmente, este conceito mostrava-se ligado às empresas.

No Brasil, a partir da segunda metade da década de 1980, observa-se uma


intensificação de usos do termo para: Gestão Urbana, Gestão Territorial, Gestão
Ambiental, Gestão Educacional, Gestão de Ciência e Tecnologia, etc. Esta
intensificação se deu, segundo Souza (2003), devido às heranças deixadas pelo uso do
termo planejamento, fruto de práticas autoritárias durante os governos militares.

Afirma ainda o autor que não se deve substituir um termo pelo outro
(planejamento e gestão), visto que possuem referenciais temporais distintos e tratam de
diferentes tipos de atividades. Enquanto a gestão remete ao presente, planejar remete ao
futuro.

Souza (2003) define, então, que planejar significa tentar prever a evolução de
um fenômeno ou, para dizê-lo de modo mais comprometido com o pensamento
convencional, é tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de
melhor precaver-se contra prováveis problemas ou, inversamente, com o fito de melhor
tirar partido de prováveis benefícios.

A gestão, por fim, é tratada, segundo este mesmo autor, como a efetivação, ao
menos em parte, das condições que o planejamento feito no passado ajudou a construir.
Desta forma, entende-se que planejamento e gestão são distintos e complementares.

43
“Negar o planejamento é negar a possibilidade de escolher o futuro, é aceitá-lo seja ele
qual for.” (MATUS, 1996 p.14 apud SOUZA, 2003 p.46).

A finalidade do planejamento e gestão urbanos identificada por Souza (2003) é


contribuir para a mudança social positiva sendo planejamento uma estratégia de
desenvolvimento socioespacial. O desenvolvimento urbano, portanto, como objetivo
principal do planejamento e gestão urbanos, visa à garantia da melhoria da qualidade de
vida e justiça social.

Por fim, considera Rattner (2009) sobre o planejamento, que este deve ser um
instrumento de democratização no processo de administração e expansão das cidades,
no lugar de um processo tecnocrático e autoritário, em que se reduz a distância entre a
esfera técnica do planejamento, e a esfera política da administração. Para o autor, mais
que um documento com um plano e projeto finalizado do espaço urbano, a definição de
metas, objetivos e instrumentos deveria ser o ponto inicial de uma aliança política, que
estabelecesse as linhas de intervenção nesse processo e os papéis dos diferentes atores
sociais.

Nesse aspecto é necessário reconhecer as potencialidades e os limites dos


planos, questão fundamental na discussão dos Planos Municipais de Saneamento
Básico, um dos temas abordados nessa pesquisa. Abordando a campanha nacional dos
planos diretores participativos empreendida pelo Ministério das Cidades a partir de
2005 em parceria com o Conselho Nacional das Cidades, em seu texto “O que esperar
dos Planos Diretores”, Ermínia Maricato afirma:

(...) considerando que o Estatuto da Cidade torna obrigatória a elaboração do


PD em determinados municípios fica evidente a oportunidade ímpar de
ampliar do debate sobre cada cidade formando novos sujeitos políticos e uma
nova consciência sobre os problemas urbanos. Nenhum de nós entretanto
acha que as mudanças serão profundas devido à aprovação dos PDs. Sabemos
que leis, no Brasil, se aplicam de acordo com as circunstâncias e dificilmente
contrariam interesse dos poderosos. (MARICATO, 2005, p.2).

Destacamos portanto, o papel central dos planos, elaborados a partir de uma


dinâmica participativa, na mobilização política da sociedade acerca de determinados
temas das políticas urbanas, que repercutem diretamente na vida cotidiana dos
moradores das cidades.

44
2. Como determinar os dados relevantes a serem pesquisados?

A pesquisa será fundamentalmente desenvolvida através da análise documental


e bibliográfica. Além destas, pretende-se, conjuntamente, investigar as declarações
realizadas pelos agentes do governo em diferentes mídias de divulgação, tais como
jornais impressos e eletrônicos. Quanto à coleta de dados através de entrevistas
diretas, se constituiu um desafio na presente pesquisa, tendo em vista que os gestores
responsáveis pela política pública de saneamento no município do Rio de Janeiro, não
responderam às recorrentes solicitações enviadas, demonstrando desinteresse em
fornecer informações aos pesquisadores.

A análise documental, inicialmente, será baseada na leitura e intepretação de


documentos oficiais do governo e das empresas envolvidas, sejam elas públicas ou
privadas. Entre os documentos legais, o Plano Municipal de Saneamento Básico, Plano
Diretor do Municipio do Rio de Janeiro, decretos e portarias municipais (tais como o
Decreto nº 313 de 28 de fevereiro de 2007 – Termo de Reconhecimento Recíproco de
Direito e Obrigações entre Estado do Rio, CEDAE e município do Rio; Decreto nº
29.398/08, que institui O Plano de Legado Urbano e Ambiental Rio 2016; Portaria Rio-
Águas nº 133 , de 21 de novembro de 2013 – Aprova Normas de Procedimento das
Atividades de Regulação, Fiscalização e Acompanhamento da Concessão dos Serviços
de Esgotamento e Tratamento de Efluentes Sanitários da AP-5; Decreto nº 34290/2011
que aprova o PMSB-AE do Rio de Janeiro). Além destes, também serão alvo de análise
as atas de audiências públicas do município do Rio de Janeiro, atas dos Conselhos
Municipais, apresentações feitas pelos atores da política pública de saneamento, leitura
de contratos de concessão da Área de Planejamento 5. A pesquisa também buscará
fontes documentais em reportagens de jornais de referência, impressos e eletrônicos.

Quanto à pesquisa bibliográfica, além da fundamentação teórica levantada nesta


tese, a leitura se debruça em documentos oficiais do governo, tais como as publicações
do Ministério das Cidades, artigos científicos publicados em revistas e anais de
congressos qualificados, produzidos por autores de peso e referência no meio
acadêmico. Contudo, sabe-se que a análise bibliográfica específica para a política
pública de saneamento no Rio de Janeiro, pós o marco regulatório de 2007, contitui-se
em um desafio da pesquisa, pois ainda é muito escassa.

45
3. O que fazer com os dados , uma vez coletados?

A partir do levantamento dos dados, faz-se importante uma leitura crítica e


profunda dos mesmos, com foco em atingir os objetivos da tese.

Uma primeira etapa consiste na reconstrução analítica da política pública


municipal, tendo como marco o ano de 2007; a partir da análise documental
anteriormente explicitada, buscando dar conta das diferentes dimensões: a dimensão
institucional (polity), a dimensão processual (politics), que concerne o processo político;
a dimensão material (policy) que se refere aos conteúdos concretos da política pública,
isto é, à configuração de programas, e aos problemas técnicos e de conteúdo material
das decisões políticas.

No âmbito da dimensão material o trabalho privilegia dois conteúdos: o processo


de elaboração do Plano Municipal de Saneamento e o resultado desse processo, isto é, o
PMSB aprovado em 2011; a concessão da prestação do serviço de esgotamento
sanitário ao setor privado na AP5. Procuraremos demonstrar como a intenção que
orienta a concessão influencia o processo de elaboração do plano.

Para a análise do plano serão escolhidas variáveis de análise com foco na leitura
da Lei nº 11.445/2007, observando o que a Lei determina, os possíveis desdobramentos
dessas determinações, quando se almeja um plano efetivo democrático, confrontando-os
ao PMSB do Rio de Janeiro.

A compreensão do Plano Municipal de Saneamento Básico, será baseada a partir


de tais variáveis, a fim de torná-las uma chave analítica para a leitura. As variáveis
analíticas, portanto, são a base para apontar os caminhos de interpretação e que irão
permitir observar em que medidas o PMSB se desvia ou se aproxima do marco legal
nacional.

Assim, a partir de dissertações e teses elaboradas por Pereira (2012) – Fundação


Oswaldo Cruz, Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca; Daronco (2014) –
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Instituto de Pesquisas Hidráulicas e Silva
(2012) – Universidade Federal de Minas Gerais, Escola de Engenharia; da leitura dos
Manuais e Guias de elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico,
publicados pelo do MCidades, da análise de diferentes PMSB já finalizados, tais como

46
dos municípios de Juiz de Fora e Salvador; e leituras de trabalhos técnicos sobre os
planos apresentados nos congressos da ASSEMAE, foram definidas categorias para a
análise do Plano Municipal de Saneamento do Rio de Janeiro.

A seguir, são destacadas as questões que fundamentaram a construção de tais


categorias de análise:

 Quanto à intersetorialidade. O PMSB está relacionado aos instrumentos


de planejamento urbano, tais como, o Plano de Bacia Hidrográfica, o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e a política de saúde? Faz referência às legislações, políticas e
planos?

 Os prazos e metas para a universalização dos quatro componentes de


saneamento estão bem definidos?

 Quanto à equidade, as ocupações irregulares (como favelas) e


comunidades especiais (como assentamentos) foram identificadas e contempladas no
plano, uma vez que o saneamento é direito humano?

 O plano contempla ações voltadas para a população carente? A definição


de programas e ações voltadas para a população carente, são fundamentais para reduzir
as desigualdades sociais na prestação dos serviços de saneamento.

 Quanto à política tarifária. O plano considera a tarifa social, que permite


acesso ao saneamento pela parcela da população que não tem condições de dispor de
recursos financeiros para custear os serviços?

 Apresenta-se o ente responsável pela regulação e fiscalização dos


serviços concedidos e os procedimentos para a sua atuação?

 Há mecanismos de controle social? Tais como: conselhos, conferências,


audiências públicas, reuniões comunitárias...

 Há o Sistema de Informações em Saneamento Básico, articulado ao


SINISA?

47
 O município aprovou a política municipal de saneamento básico? Esta
política necessita ser aprovada através de Lei ou Decreto.

 O plano apresentou os responsáveis pela prestação de cada um dos


serviços públicos de saneamento?

 O plano apresenta o contrato de prestação de serviços de água e esgoto


concedidos. Em muitos municípios esses instrumentos são inexistentes fazendo com
que, em muitos casos, a prestação dos serviços ocorra à revelia. Para tal, faz-se
necessário verificar no Sistema Nacional de Informações sobre saneamento (SNIS) a
existência desses contratos.

 Houve participação no processo de elaboração do PMSB? (a elaboração


deve ser assegurada a ampla participação da população e das associações e entidades
representativas dos vários segmentos da sociedade; deve haver ampla divulgação do
plano e dos estudos que o fundamentou, inclusive na internet; realização de audiências
ou consultas públicas com recebimento de sugestões e críticas).

As indagações apresentadas, portanto, nortearam para uma melhor


sistematização das categorias de análise com foco no Plano Municipal de Saneamento
Básico do Rio de Janeiro. Para uma melhor organização, essas foram divididas em dois
blocos de análise: I) Sobre o processo de elaboração do PMSB e; II) Sobre o PMSB
Finalizado. Destaca-se que o plano analisado na presente tese, diz respeito ao Decreto
nº 34290 de 15 de agosto de 2011, que aprova o Plano Municipal de Saneamento para
os Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário (PMSB-AE) do Rio de
Janeiro.

Tabela 4: Categorias para análise do processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento


Básico do Rio de Janeiro. Fonte: Elaboração própria.
I) SOBRE O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PMSB

1- Premissas político-institucionais da Prefeitura

1a) Obrigação – Exigência legal e obtenção de recursos

1b) Convicção – Objetivo de melhoria dos Serviços

1c) Conjuntura/ Oportunidade – Apoio externo (governo estadual, Comitê de Bacia); Condição para
concessão da prestação total ou parcial dos serviços à iniciativa privada (observa-se que no caso de PPPs
a Lei 11.445/2007 e seu decreto de regulação não exigem plano aprovado).

48
2- Processo administrativo e institucional

2a) Atores participantes institucionais participantes (secretarias de governo envolvidas; debate na Câmara
de Vereadores)
2b) Estrutura organizacional. Existência de Comitê Gestor do Plano e sua composição (Comitê de
Coordenação e Comitê de Execução)
2c) Participação dos Conselhos de políticas públicas (saúde, cidades, meio ambiente) no processo
institucional que conduz a elaboração do plano

3 - Formas de divulgação

Etapa 1: Fase anterior à elaboração do plano:

3a) Divulgação em sites do governo

3b) Divulgação na imprensa

3c) Produção de material explicativo e divulgação do mesmo de forma descentralizada ( escolas, igrejas,
entidades representativas de movimentos sociais, ONGs)

Etapa 2: Durante a elaboração do plano

3d) Criação de sistemas de acesso ao processo de elaboração, com divulgação de oficinas, relatórios
parciais em página web

3e) Multiplicação das formas de divulgação das etapas participativas do plano, além da página web:
folhetos distribuídos em escolas e igrejas, cartazes, convites na mídia ( jornais, rádio, redes sociais)

4- Participação da Sociedade Civil

4a) Existência de Plano de mobilização


4b) Realização de oficinas nos bairros para recolher sugestões da comunidade e promoção de participação
na etapa diagnóstico para identificar as formas concretas de acesso da população aos serviços, carências e
deficiências dos sistemas. O material resultante (filme, relatórios, etc. deverá ser divulgado na página web
do plano)
4c) Realização de conferências públicas descentralizadas para apresentação dos resultados do diagnóstico
e para recolher sugestões, críticas, reclamações (filme, relatórios, etc. deverá ser divulgado na página web
do plano)
4d) Realização de conferências públicas descentralizadas para divulgação das proposições: metas de
curto, médio e longo prazos, deixando clara a hierarquização das ações e as fontes de recursos esperadas
para realização das metas; ações de emergência e contingência; mecanismos e procedimentos para
avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas
4e) Audiência (s) pública (s) para apresentação do Plano

4f) Consulta Pública para acolhimento de emendas (aditivas, supressivas ou modificativas)


5 – Análise do resultado do processo de envolvimento da consulta pública (com relação à
participação, com base nos níveis estabelecidos pelo MinCidades)
Análise do resultado com relação às formalidades do processo, com etapas do procedimento
administrativo; análise em relação à informação e suas organizações dos conteúdos materiais
6- Versão final para aprovação na Câmara de Vereadores

49
Tabela 5: Categorias para análise do processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento
Básico do Rio de Janeiro – Sobre o Plano Finalizado. Fonte: Elaboração própria.

II) SOBRE O PMSB FINALIZADO

1 Completude e abrangência do diagnóstico

1.1 Uso de Indicadores


1.1.1) Situação dos serviços e de seus impactos nas condições de vida, correlacionando acesso aos
serviços com indicadores de saúde e epidemiológicos e diagnóstico socioeconômico
1.2 Condições de acesso aos serviços
1.2.1) Identificação de soluções alternativas aos serviços dentro de um mesmo município (verificar se
o plano identificou, além dos serviços disponibilizados, as soluções adotadas pela população que não
tem acesso aos serviços públicos)

1.2.2) Identificação das formas de apropriação do serviço pela população, ou seja, se a população
realmente utiliza o serviço, já que pode ocorrer da disponibilização não se converter em acesso. Como
por exemplo, ocorre com a população que não tem ligação à rede pública de água ou esgoto, que passa
em frente ao seu domicílio, ou àquela que não possui instalações hidrossanitárias.

1.2.3) Caracterização da população sem acesso à solução ou serviço, tais como renda, escolaridade,
cor da pele, gênero; assim como a situação do domicílio localizado em área de ocupação irregular
(favelas, margens de rios, etc.) ou comunidades especiais (quilombolas, indígenas, dentre outras)

1.3 Extensão espacial do serviço


1.3.1) Considerar e adotar todo o território do município, independentemente da localização do
domicílio ser urbana ou rural
1.4 Qualidade da água distribuída
1.4.1) Avaliar o tema da qualidade da água distribuída à população, através dos parâmetros
estabelecidos pela Portaria do Ministério da Saúde n° 518, que foi revisada pela n°2.914 (BRASIL,
2011) e o cumprimento da portaria pelo prestador

1.4.2) Caracterizar e avaliar as condições de tratamento dos efluentes domésticos e industriais, as


formas de lançamento atendimento às resoluções do CONAMA para o tema
1.5 Características da infraestrutura de rede
1.5.1). Apresentar um diagnóstico completo dos sistemas de abastecimento de água existentes: fontes
de abastecimento, sistemas de adução, reservação, distribuição e medição

1.5.2) Apresentar um diagnóstico completo dos sistemas de esgotamento, redes de coleta, troncos
coletores; áreas atendidas por soluções individuais (fossas)
1.5.3) Apontar a ocorrência de intermitência no abastecimento de água, identificando os locais onde
isso ocorre

1.6 Quadro dos atores e das ferramentas de participação e informação

1.6.1) Apresentar no plano o ente responsável pela regulação dos serviços concedidos e os
procedimentos para a sua atuação, ou se o plano fez recomendações para qual ente o município deve
delegar
1.6.2) Apontar através de quais mecanismos e instrumentos se dará́ a participação e o controle social
nas funções da gestão: planejamento, prestação, regulação e fiscalização. Se através de conselhos,
conferências, audiências, reuniões comunitárias, dentre outros.
1.6.3) Construção de um sistema de informações para auxílio à tomada de decisão dados levantados,
compilando, armazenando e georeferenciando os dados levantados no diagnóstico

50
2- Análise das propostas

2.1 Metas6
2.1.1) Adotar metas para a universalização

2.1.2) Considerar as características sociais da população (e.g. renda, escolaridade, cor da pele, gênero,
situação do domicílio (ocupações irregulares ou comunidades especiais); e a localização (urbana ou
rural) para definir essas metas

2.1.3) Considerar os Plano Diretor e a lei de uso e ocupação do solo considerando os vetores de
crescimento, o zoneamento e a política habitacional, notadamente o PLHIS

2.1.4) Considerar, quando existente, o plano de bacia hidrográfica

2.1.5) Considerar as diretrizes da política e do plano de saúde

2.1.6) Considerar se o plano respeita os princípios de proteção e preservação do meio ambiente e


observa as políticas de meio ambiente e de educação ambiental

2.2 Programas, projetos e ações necessários para atingir os objetivos e as metas

2.2.1) Definir programas e ações para alcançar as metas, com prazos e responsáveis

2.2.2) Verificar se foram observadas as características sociais da população; e a localização (urbana ou


rural), nos programas e ações e na priorização os investimentos

2.2.3) Verificar se estão definidos programas e ações voltadas para população carente, com vistas a
reduzir as desigualdades sociais no acesso aos serviços de saneamento

2.2.4) Hierarquizar os programas, identificando os prioritários de ação imediata

2.2.5) Incluir nos programas aqueles voltados para melhoria organizacional e gerencial

2.2.6) Apontar as fontes de investimento a serem mobilizadas para desenvolvimento dos programas

2.2.7) Incluir entre os programas um específico para educação para o consumo de água e redução de
perdas nos sistemas

2.2.8) Incluir nos programas um de estímulo ao uso de água de reuso pelo setor industrial

2.2.9) Incluir entre os programas aqueles voltados para recuperação de fundos de vale e recuperação/
requalificação de corpos hídricos inseridos no território municipal, envolvendo parcerias com comitês
de bacia e governo estadual

2.3 Tarifas e interrupção dos serviços por não pagamento

6
O Decreto que regulamenta a Lei 11.445/2007 indica como conteúdo mínimo para os planos a definição
de metas de curto, médio e longo prazos, com o objetivo de alcançar o acesso universal aos serviços,
admitidas soluções graduais e progressivas e observada a compatibilidade com os demais planos setoriais.
Ao formular as metas o plano deve:
51
2.3.1) Estabelecimento de uma política tarifária que permita o acesso mesmo àquela parcela da
população que não tenha condições de dispor de recursos financeiros para custear os serviços inibindo
reajustes abusivos, a definindo tarifas sociais e subsídios

2.3.2) Estabelecimento de critérios, condizentes com a Lei 11.445/2007 para a interrupção do


abastecimento de água por inadimplência (aviso prévio com no mínimo 30 dias, e a garantia da
preservação das condições mínimas de manutenção da saúde)

2.4 Ações para situações de emergências e contingências7.

2.4.1) Verificar se, em situações de escassez de água decorrentes de condições climáticas o plano
atende à Lei das Águas, indicando que abastecimento humano de água deve ser o uso prioritário

2.4.2) Existência de planos para situações de racionamento, com regras para atendimento operacional
em situações críticas

2.5 Mecanismos e procedimentos para avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações
programadas.

2.5.1) Verificar se o plano aponta indicadores de monitoramento dos programas e ações

2.5.2) Verificar se o plano aponta indicadores para avaliar a eficiência , podendo fazer referência ao
SNIS

2.5.3) Verificar se existe no plano a indicação de formas de publicizar o andamento das ações do
plano, já executadas e à executar ( site de internet; reuniões e audiências públicas, etc)

2.5.4) O plano de saneamento básico será revisto periodicamente, em prazo não superior a quatro anos,
anteriormente à elaboração do plano plurianual. Verificar se esse aspecto está explicitado no plano

A leitura e interpretação do Plano Municipal de Saneamento, portanto, tenciona


discutir os conteúdos presentes nele, examinando seus objetivos e características, a
evolução das ações, os recursos investidos, os atores envolvidos e seus resultados.

7
Assim deve ser verificado se:
52
4. POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO
BÁSICO NO BRASIL: RECORTE
HISTÓRICO

O livro intitulado “O saneamento no Brasil: políticas e interfaces”, publicado


por Rezende & Heller (2008), constitui uma referência para os estudos em saneamento e
apresenta uma importante análise histórica e política profunda sobre o caso brasileiro.
Segundo os autores, a história do saneamento no país pode ser dividida em três grandes
fases, entre os séculos XVI e XX:

 Na primeira, o Estado estava ausente das questões sanitárias (século XVI


até meados do século XIX);

 Na segunda, o Estado assume as ações sanitárias, havendo uma relação


entre a melhoria da saúde e a produtividade do trabalho (meados do
século XIX até o final de 1959) e;

 Na terceira (a partir da década de 1960), ocorre uma bipolarização entre


as ações de saúde e as de Saneamento Básico. A saúde passa a ter cada
vez mais um caráter assistencialista e o Saneamento Básico passa a ser
tratado como medida de infraestrutura. Entre os marcos desta última fase
tem-se, a implementação do Plano Nacional de Saneamento
(PLANASA), e, a partir da década de 1990, vem à tona uma forte
pressão para a privatização dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário no País, aparecendo como modelo de concessão
dos serviços, a Parceria Público-Privada (PPP).

Com o intuito de situar historicamente e auxiliar o estudo da política municipal


de saneamento, identificando a força do legado (path dependence) e as forças de
mudanças, a análise do passado torna-se necessária. Ela permite ampliar a compreensão
presente e servir para apoiar as reflexões futuras. Esta etapa do trabalho de reconstrução
histórica da política pública do saneamento básico traz à tona eventos pontuais da
segunda fase e se limita, basicamente, entre a terceira fase e o período subsequente,

53
primeira década do século XXI, quando ocorre, após anos de discussão, a
implementação do marco regulatório do saneamento básico brasileiro.

4.1 Início do Século XX


O início do século XX, concomitante às intervenções de reformas urbanas,
verificou-se a realização de ações coletivas de saneamento mas que, no entanto, como
afirma Rezende (2002), configuram-se em projetos que estavam vinculados aos
interesses das elites dominantes, o que resultou em programas de ações isoladas,
predominantemente em lugares de economia dinâmica, pontuais e insuficientes, focadas
em áreas de interesse econômico. A cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, apresentava
no início do século XX, um cenário de contrastes, pois ao mesmo tempo em que se
configurava a capital política e econômica, apresentava-se como o centro de doenças
como: a peste, o cólera, a tuberculose, malária e a febre amarela. Ao mesmo tempo que
a cidade atraía, ela repelia. (CUNHA & MELLO, 1998)

A saída encontrada para que a cidade do Rio de Janeiro fosse projetada ao


cenário internacional como um lugar próspero, de riqueza e notoriedade política, estava
nas obras de saneamento. É neste contexto que entram em cena os sanitaristas e as
reformas urbanas dos higienistas, iniciada pela união entre Pereira Passos (responsável
pela reforma urbana) e Oswaldo Cruz, nomeado para o cargo de diretor geral da Saúde
Pública, implementando a reforma sanitária no intuito de erradicar a febre amarela.

Nesse contexto, as condições de saneamento e o nível de saúde da população


estavam diretamente relacionados. A seguir, retirado do documento divulgado pelo
Ministério das Cidades (BRASIL, 2005), tem-se a seguinte definição clássica de saúde
pública:

Saúde pública é a ciência e a arte de prevenir doença, prolongar a vida e


promover saúde e eficiência física e mental, através esforços organizados da
comunidade para o saneamento do meio, o controle das doenças
infectocontagiosas, a educação do indivíduo em princípios de higiene
pessoal, a organização dos serviços médicos e de enfermagem para o
diagnóstico precoce e tratamento preventivo das doenças e o
desenvolvimento da maquinaria social de modo a assegurar a cada indivíduo
da comunidade um padrão de vida adequado à manutenção da saúde
(WINSLOW, 1958 apud MENEZES, 1984).

54
Fortemente influenciada pela experiência europeia, principalmente francesa, a
Reforma Pereira Passos na cidade do Rio de Janeiro, durante a administração do
Presidente Rodrigues Alves (1902-1906), ficou também conhecida como “Bota abaixo”,
visto que foi marcada pela remoção de famílias em prol da abertura das grandes
avenidas no centro da cidade do Rio de Janeiro (como a Avenida Rio Branco) e pelo
embelezamento da então capital da República, o que trouxe um alto custo social.

Os princípios do higienismo foram usados como justificativa para a destruição


dos cortiços, considerados focos de doenças, e para orientar diferentes ações no campo
do saneamento: a canalização de rios, o saneamento da Lagoa Rodrigo de Freitas, e a
definição de uma área específica para o depósito do lixo da cidade. Os serviços de
esgotamento sanitário permaneciam administrados separadamente pela City8, e os
serviços de abastecimento de água pela Inspetoria de Águas e Esgotos do Distrito
Federal. As ações do poder público, no campo do saneamento, se fazem sobretudo no
intuito de melhorar as condições sanitárias da cidade, ainda extremamente vinculadas à
questão da saúde, do controle de epidemias. (BRITTO & BESSA, 1999)

Neste sentido, tem-se como consequência e somando-se outros aspectos


relativos à sociedade brasileira da época, a exclusão de benefícios das massas, gerando
revoltas na população (REZENDE & HELLER, 2002 apud RUBINGER, 2008).
Segundo Carvalho (1987) apud Rezende (2002), a modernização do país, no referente à
reestruturação das cidades, em consonância com o plano de reformas sanitárias de
Oswaldo Cruz, excluiu grande parte da população de qualquer benefício. Foram estas as
perseguidas pela polícia sanitária e despejadas de suas casas, “antro de imundície,
perversão e anarquismo”. Portanto, a análise leva que o código sanitário, implementado

8
A City, The Rio de Janeiro City Improvements Company Limited, foi constituída ainda na época do
Império. Em 25 de abril de 1857, foi assinado pelo Imperador D. Pedro II, o contrato básico de
esgotamento sanitário da Cidade do Rio de Janeiro, com dois empresários, João Frederico Russel e
Joaquim Francisco de Lima Junior, com validade de 90 anos, mediante o qual era concedido à eles o
privilégio de construir e administrar a rede pública de esgotos sanitários, bem como executar as
instalações de esgotos dos prédios, dentro dos limites da área central. O contrato de 1857 admitiu a
constituição de uma empresa fora do país, com capitais estrangeiros (ingleses), para realizar as obras.
Coube a Eduardo Gotto, membro do Instituto de Engenheiros Civis de Londres elaborar o projeto do
sistema contratado, bem como desenvolver intensa atividade para organizar e constituir uma empresa de
capital inglês, a The Rio de Janeiro City Improvements Company Limited, empresa mantida pela casa
bancária britânica Gleen and Mills, conhecida depois como City, para a qual o contrato de Russel e Lima
Junior foi transferido, em maio de 1863. O contrato de 1857 encarregou também a City de construir e
conservar a rede de águas pluviais dos distritos localizados na área central da cidade, aproveitando muitas
das valas existentes.
55
por Oswaldo Cruz9, passou a ser chamado de “Código de Torturas” (CUNHA &
MELLO, 1998).

Entre os anos 1906 e 1909, na gestão do Presidente Afonso Pena, o engenheiro


José Matoso de Sampaio Correia tomou posse como Inspetor Geral de Obras Públicas
da Capital. Sampaio Correia aprovou um Plano para o novo abastecimento de água do
Rio de Janeiro (Decreto n° 5297/1906). O plano de adução envolvia o aproveitamento
dos mananciais das bacias de Xerém e do Mantiqueira e previa o reforço para atender ao
acréscimo da população no prazo de 15 anos. A construção das adutoras apresentou
problemas de saneamento, pois as bacias daqueles rios se localizavam na aba marítima
da serra de Petrópolis e as canalizações tiveram que atravessar a grande extensão
inundada e insalubre da Baixada Fluminense. O empreendimento só se tornou possível
graças à ajuda que o Instituto Manguinhos, dirigido por Oswaldo Cruz, proporcionou à
Comissão do Novo Abastecimento de água, à frente da qual se encontrava o Eng°
Sampaio Correia (RITTA, 2009).

Ressalta o autor que, no início da administração Sampaio Correia (1907)


distribuía-se, diariamente, na cidade do Rio de Janeiro, cerca de 153.500.000 litros de
água e, em 1909, esse número passou para aproximadamente 212.110.000 litros diários.
Contudo, lembra Ritta, que “Sampaio cometeu um grande erro ao não terminar,
definitivamente, as obras delineadas, mas ainda acabadas, no afã de reforçar com
presteza o abastecimento carioca. Seus sucessores não se interessaram, como era de se
esperar, pela ultimação de tão vultuosos trabalhos.” (RITTA, 2009, p. 184)

Nos primeiros anos do século XX, o crescimento da população da cidade do Rio


de Janeiro processou-se segundo as previsões e, de acordo com as hipóteses de cálculos
verificadas, o consumo de água deveria atingir as disponibilidades, quando concluídas
as obras do plano de adução, em 1925. Ainda assim, novas obras foram executadas,
decorrendo daí uma deficiência de adução agravada, em certos períodos, pelo déficit
resultante de estiagem. “Daí por diante, nunca mais pode a cidade do Rio ver
equilibrado o seu sistema de abastecimento de água, pois as obras reclamadas vieram,

9
Em maio de 1903, foi enviada, ao Congresso Nacional, mensagem do presidente da república
acompanhada da reforma dos serviços sanitários da Capital Federal. O Decreto n° 1151, de 5 de janeiro
de 1904, estabelecia os procedimentos a serem adotados com relação à notificação, isolamento e
desinfecção. (CUNHA & MELLO, 1998)
56
sempre, com grande atraso apenas para cobrir os déficits assinalados” (RITTA, 2009.
p.183).

De acordo com Ritta (2009) durante um longo período, a não ser obras de
emergência e de pequeno alcance, pouco foi realizado no sentido de fornecer a
população carioca mais água para as suas necessidades. Obras, algumas de vulto, foram
executadas visando à melhoria da distribuição para alguns bairros, especialmente os da
Zona Sul, onde o desenvolvimento da população mais se acentuava.

No início dos anos 1920 e firmando-se a partir da década de 30, entram em cena
o que Ribeiro & Cardoso (2003) denominaram de “urbanistas”, característicos pela
influência das experiências norte-americanas. É neste contexto, entre os anos de 1926 e
1930, lembra Carneiro (2008), que o arquiteto-urbanista Alfred Agache foi convidado
pelo Prefeito Antonio Prado Junior para idealizar um programa de “remodelação” da
cidade do Rio de Janeiro. O Plano Agache – nesse plano, pela primeira vez, aparece
entre nós a palavra “plan directeur” (VILLAÇA, 2005) – tinha como objetivos resolver
os problemas funcionais da cidade, dar-lhe uma feição de capital e incutir na mente de
seus habitantes um ideal social de vida moderna. Composto por três partes, abordou em
um primeiro momento um exaustivo e amplo estudo da situação da cidade; seguido do
plano propriamente dito e por fim, na terceira parte, “Os grandes problemas sanitários”,
abordou a questão do abastecimento de água, do esgotamento sanitário e das
inundações.

Segundo Barbosa et al (2013), o Plano Agache transitava entre as abordagens


corretiva e ambiental, apresentando soluções para o problema das inundações e para o
escoamento das águas pluviais, o que, portanto, mostrava-se um plano inovador. Entre
as medidas propostas, destaca-se o uso de reservatórios de detenção, associados à
superfícies de infiltração em lotes, possibilitando a redução de vazões de pico.

Alinhado a uma perspectiva sustentável, o tema das inundações e escoamento


das águas pluviais, é apresentado no capítulo II do Plano, identificando entre as causas
das inundações, o aumento da superfície edificada, da pavimentação e da
impermeabilização do solo, o que aumenta a velocidade de escoamento das águas de
chuvas para a rede pluvial. Como exemplo, têm-se no plano propostas de intervenções e

57
soluções para os casos de inundações da região da Praça da Bandeira, em que são
elencados um conjunto de soluções que envolviam a construção de reservatórios de
detenção de águas, o desvio do Rio Papa Couve e melhorias na estrutura do canal.
Segundo Agache, as águas retidas nesses reservatórios poderiam ser usadas para suprir
deficiências no abastecimento da cidade (BARBOSA et al, 2013).

Apesar do exposto, Carneiro (2008) assinala que o Plano se revelou pelo rígido
esquema de planejamento e a segregação de grupos sociais, o que não deixa de ser um
modelo metodológico na forma de abordar a cidade. Porém, defende o autor, era
também um plano integrado, uma vez que incluía quase todos os setores.

As reformas urbanas, portanto, eram vistas como sinônimo de progresso, e


muitas vezes chamadas de limpeza urbana, como o caso das políticas sanitaristas. Pode-
se observar que o discurso higienista era tão poderoso que médicos influíam
decisivamente em assuntos de ordenamento espacial e foram eles, muitas vezes, os
primeiros planejadores (SOUZA, 2003 p. 254). Ribeiro & Cardoso (2003) chamam a
estes médicos e engenheiros de “planejadores sem planos”, destacando as profundas
intervenções sobre a cidade e, principalmente, sobre as moradias populares, onde os
problemas urbanos eram confundidos com problemas sociais e as intervenções visavam
à realização de uma reforma social.

Em 1932, através do Decreto nº 21.630/1932, é criada no Rio de Janeiro a V


Divisão Provisória da Inspetoria de Águas e Esgotos. O decreto, além de trazer as
questões dos problemas de abastecimento de água na cidade do Rio de Janeiro,
ressaltava a arrecadação das taxas de água para o financiamento e desenvolvimento das
obras necessárias. O documento também aponta para a importância da criação de um
órgão especial, constituído de pessoal selecionado pela experiência e especialização,
uma vez que as obras de reforço sairiam da órbita normal dos serviços da Inspetoria de
Águas e Esgotos. Acerca das obras de saneamento, os maiores investimentos se deram
para atender aos bairros da Zona Sul e das áreas industriais da cidade. Este período
ficou conhecido pela “Era dos Superprojetos de Adução”(RITTA, 2009).

O governo do Distrito Federal resolveu abandonar os estudos de reforço de


suprimento de pequeno porte, voltando-se para soluções de grande porte e apresentou

58
dois projetos: o sistema Ribeirão das Lajes e a captação de águas dos rios Santana e
Paraíba do Sul, sendo executado o primeiro. No ano de 1940 foi inaugurada a 1ª
Adutora de Ribeirão das Lajes e, em 1949, da 2ª Adutora da “Usina de Fontes Velhas”
da LIGHT, o que oferecia uma indispensável garantia de abastecimento perene e
ininterrupto.

No caso do Rio de Janeiro, então Distrito Federal, com o término do contrato da


“City” em 1947, seus serviços e pessoal passaram para o Departamento de Águas e
Esgotos da antiga PDF (Prefeitura do Distrito Federal), que substitui a inspetoria, onde
construíram o Serviço de Esgotos. Vale lembrar que o Departamento já atuava na
implantação de redes, em partes da zona sul da cidade que não faziam parte da área de
concessão da City. Esta retomada dos serviços pela prefeitura do Distrito Federal, era
um procedimento tido como necessário, pois a rede da City já era considerada muito
antiga e beneficiava apenas, incluindo as partes construídas pelo Governo Federal e pelo
próprio Departamento, 30% da população. (BRITTO, 2006)

A fim de destacar os problemas de saneamento da época, sobretudo quanto ao


abastecimento de água no período mencionado, é enviado ao Presidente Getúlio Vargas
um relatório do engenheiro Alberto Pires Amarante, da Inspetoria de Águas e Esgotos.
Extraído do trabalho de Ritta (2009), destaca-se os seguintes pontos do documento:

 Insuficiência permanente de água para as necessidades da Capital;

 Rede de esgotos deficientes, beneficiando apenas área restrita do Rio de


Janeiro;

 Regime de distribuição intermitente, proveniente, em primeiro lugar, da falta


do que distribuir e, em segundo, das redes distribuidoras;

 Sistema de taxação inadequados quer para água quer para esgotos;

 Falta de proteção às águas distribuídas e de tratamento daquelas que desse


melhoramento necessitam;

 Organização e método do serviço inadequado;

59
 Instalações impróprias para o serviço.

Nota-se que o setor de saneamento básico vai se separando da visão global de


saúde pública. O engenheiro apresenta uma visão mais tecnicista e destaca ainda, a
importância da generalização dos hidrômetros, como proposta a solucionar os
problemas de abastecimento, defende a criação de laboratório para exame de qualidade
da água e dos efluentes de esgotos10 e propõe um sistema de taxação, em que este deve
ser maior ao usuário que mais se vale do serviço.

Durante os anos que se seguiram, a capital vai se deparar com um crescimento


importante da população urbana e, portanto, com problemas quanto ao abastecimento de
água. No segundo governo Vargas (1951-1956), é instituído para o então Distrito
Federal uma Comissão do “Plano Diretor, Necessidade de Novo Reforço de Adução”.
Tratava-se de um plano que abordava basicamente obras para resolver o problema da
escassez de água. A comissão levou em conta, quanto ao abastecimento de água para o
Rio de Janeiro, o desenvolvimento provável da população em 20 anos, a contar a partir
de 195011. Estimou-se, através de dados censitários, que a população da cidade chegaria,
em 1970, a aproximadamente 4,5 milhões habitantes.

Ainda na década de 1950, devido aos sucessivos problemas de falta d’água, é


realizado através do Departamento de Águas e Esgotos (DAE), o “Plano de Ação do
Rio Guandu”, para a elaboração de projetos, obras, captação, tratamento e adução do
Rio Guandu. A adução do Rio Guandu constituiu um marco na história do
abastecimento de água do Rio de Janeiro.

O saudoso profº Henrique de Novaes, grande autoridade em todas as questões


ligadas a abastecimento de água, já assinala que só a adução do Rio Guandu
poderia assegurar o abastecimento abundante e regular que a cidade estava a
exigir, com a vantagem ainda de se tratar de um manancial praticamente
inesgotável. Os exaustivos estudos então empreendidos pelos especialistas e
técnicos da Prefeitura confirmaram in totum a procedência de tal tese, e foi a
solução adotada. (RITTA, 2009. p. 271)

Contudo, assim como ocorrera com os demais projetos de adução para a capital
federal, as obras enfrentaram diversos impasses e passaram por diversos atrasos,
sobretudo devido ao emprego de elevados recursos que eram exigidos.
10
Em junho de 1933, é criado na capital o Laboratório de Análises e Tratamento de Águas e Esgotos.
11
Em 1950 a população da cidade do Rio de Janeiro era de, aproximadamente, 2,4 milhões de habitantes
(IBGE, 2010).
60
Em meados da década de 1950, é criada então no Rio de Janeiro a
Superintendência de Urbanização e Saneamento (SURSAN), com o objetivo de
executar o Plano de Realizações de Obras, que incluía, além de obras de urbanização, as
de saneamento com a canalização de diversos rios e as de esgotos sanitários e
abastecimento de água, bem como os serviços de limpeza urbana, e tinha como prazo
para a realização de tal projeto, um período de dez anos.

Analisa Ritta (2009) que a SURSAN, à sua época, foi a mais eficiente autarquia
do serviço público do País, isso porque, segundo o autor, tinha sua autonomia
administrativa e financeira. Todavia, o referido Plano sofreu diversas alterações, uma
vez que obras foram suprimidas e outras foram acrescentadas, “ao sabor das influências
e conveniências do momento” (RITTA, 2009. p. 280).

Faz-se importante destacar que, o problema da escassez de água no Rio de


Janeiro sempre foi um dos mais sérios que os governos debateram. Nota-se, entre as
décadas de 1930 e 1950, um predomínio de uma visão que, para o desenvolvimento dos
avanços na capital, era primeiramente necessário solucionar os problemas de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário. Contudo, no Rio de Janeiro, as
soluções propostas, para um universo de 15 a 20 anos, quase sempre chegavam
atrasadas porque as discussões intermináveis, as verbas, as burocracias e os mil entraves
retardavam a execução das obras, de modo que, quando estas eram concluídas, a água
aduzida mal atingia as necessidades em prazo certo, voltando logo a seguir, o período de
crise.

A partir do exposto, observa-se que, as primeiras décadas do século XX,


marcadas pelo processo de industrialização, acompanhado do forte êxodo rural e da
urbanização iniciada no país, os problemas quanto à falta de saneamento tornaram-se
ainda maiores, quando se aumentou a demanda por infraestrutura sanitária e os recursos
hídricos passaram a sofrer forte impacto e degradação em detrimento modelo
instaurado.

Conforme apresentado pelo IBGE (2000), as políticas governamentais para o


setor de saneamento básico, principalmente até a década de 1960, foram caracterizadas
por medidas esporádicas e localizadas, muitas vezes em detrimento das demandas por

61
bens e serviços provocadas pelo crescimento da população urbana. Com a precariedade
de atendimento por parte dos municípios, os efeitos da falta de investimentos se fizeram
sentir nas altas taxas de mortalidade infantil e no agravamento da deterioração sanitária.

Britto (2006) assina que ao longo das décadas de 1940 e 1950 era evidente a
separação entre duas concepções de saneamento: uma primeira, associada ao controle de
doenças decorrentes das condições ambientais, dentro de uma concepção de saúde
pública, e a segunda, associada a ideia de urbanismo, entendida como a de preparar o
espaço para a ocupação urbana, que no final do século XIX, e primeiras décadas do
século XX, encontravam-se fortemente imbricadas.

Os setores de saúde e saneamento vão se afastando e se autonomizando. Como


afirmam Rezende & Heller (2008), o saneamento é marcado pela hegemonia do saber
dos engenheiros. Britto (2006) mostra que o planejamento e projeto das redes de
infraestrutura e dos equipamentos relativos ao abastecimento de água e esgotamento
sanitário, passam a ser alçadas de uma nova concepção de saneamento, designada então
como “saneamento básico”, que tem como especialistas os engenheiros sanitários. O
saneamento básico se referia aos serviços de abastecimento de água e esgotamento
sanitário, geridos de forma autônoma dentro da administração pública, em uma
perspectiva de planejamento integrado e complementar dos dois sistemas, recorrendo à
técnicas modernas de engenharia e orientado por um modelo de gestão empresarial,
onde a manutenção e a extensão dos sistemas deve ser financiada pelas tarifas pagas
pelos usuários em função do consumo (BRITTO, 2006).

Marques (1998) destaca essa mudança indicando que, até os anos 50, a origem
dos recursos que financiavam os serviços de saneamento, até então, estava relacionada
diretamente com o orçamento municipal e os recursos do governo federal. A cobrança
pelos serviços era feita através de taxa, a ideia do retorno através da cobrança não estava
ausente, mas era entendida como uma questão de fluxo de caixa. Visava-se apenas a que
a operação e manutenção dos serviços não apresentassem déficit operacional, isto é, que
os gastos com pessoal, somados às despesas com material, não fossem maiores que o
que era arrecadado (MARQUES,1998).

62
No Rio de Janeiro, dentro da SURSAN foi criado o Departamento de Esgotos
Sanitários, DES. Foi criada ainda a COPES, Comissão de Planejamento de Esgotamento
Sanitário da Guanabara, através de um convênio entre a SURSAN e o Serviço Especial
de Saúde Pública – SESP – do Ministério da saúde. A COPES funcionou de 1958 a
1969. O Departamento de Águas se mantém independente até 1960, quando foi também
transferido para a SURSAN. A taxa de água foi reformulada e transformada em tarifa.
(BRITTO, 2006)

4.2 Segunda metade do Século XX – A era PLANASA


A segunda metade do século XX tem como marco inicial a transferência da
Capital Federal para Brasília. Em 21 de abril de 1960 foi criado o Estado da Guanabara,
sucedendo a Prefeitura do Distrito Federal, da antiga capital, Rio de Janeiro.

Em 1962, entre as principais medidas de saneamento para a Guanabara, destaca-


se: o Plano Diretor do Sistema de Esgotos Sanitários, estudos e pesquisas que levaram
ao Projeto do Emissário Submarino, em Ipanema e a criação do Instituto de Engenharia
Sanitária (IES) que, posteriormente, veio a ser a Fundação Estadual de Engenharia do
Meio Ambiente (FEEMA).

No período do governo militar, que se inicia em 1964, a ampliação da cobertura


dos serviços de saneamento foi dada como uma das prioridades explicitadas nos planos
de desenvolvimento do período, o que marca a década de 1960 pela interferência do
Estado brasileiro na política de saneamento.

No início do governo militar, o governador Carlos Lacerda (1960-1965) e seu


sucessor Negrão de Lima (1966-1970), procuram desenvolver um programa de
modernização administrativa. Em 1965, o Brasil firma acordo com os Estados Unidos,
criando o Fundo Nacional para o Abastecimento de Água. Seguindo, portanto, as
orientações do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), os serviços de água
do Rio de Janeiro foram retirados da SURSAN, e foi criada a Companhia Estadual de
Águas (CEDAG), empresa pública com autonomia gerencial vinculada à Secretaria de
Obras, e regida pelo direito privado.

63
O Banco Nacional de Habitação (BNH) ficou encarregado, a partir de 1967, em
realizar o diagnóstico inicial da situação do setor de saneamento. Neste contexto, criou-
se o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS) e os recursos do setor de Saneamento
Básico passam então a ser gerenciados pelo Banco, juntamente com os recursos
advindos do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço). Os objetivos do SFS
envolviam: viabilizar o acesso aos serviços de abastecimento de água e esgotamento
sanitário para qualquer aglomeração urbana do país, mesmo aquelas com menor número
de população e aquelas com predomínio de população de baixa renda.

Nesse mesmo ano, o Rio de Janeiro firma um acordo entre CEDAG e USAID
(United States Agency for International Development – Agência dos Estados Unidos
para o Desenvolvimento Internacional), a fim de avançar nos trabalhos destinados à
elaboração do Plano Diretor do Sistema Distribuidor de Água da Guanabara. Os
recursos provenientes deste acordo foram utilizados na aquisição de equipamentos,
Programa de Treinamento, Elaboração do Plano Diretor, Sistema de Telemetria,
Aquisição do Computador e Instalação do Centro de Processamento de Dados (RITTA,
2009).

Em 1971, como um marco na história do saneamento brasileiro, fica instituído


em campo nacional, o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). O Plano
incentivava a criação de Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs)12 sob a
forma de economia mista e a concessão dos serviços pelos municípios aos estados, que
passou a centralizar recursos e a coordenar ações no setor (TUROLLA, 2002). Para o
BNH, o estado apresentaria maior capacidade técnica e financeira que os municípios, e
a operação por uma mesma empresa de um conjunto de sistemas municipais seria mais
eficiente e viável economicamente. Haveria ganhos com economias de escala e escopo.

Em âmbito local, através da Lei nº 2027/1972, efetivada pelo Decreto “E” nº


5793/72, foi criada então a Empresa de Saneamento da Guanabara (ESAG) que tinha
encargo de dirigir e administrar os serviços de esgotos sanitários e dar combate aos
mosquitos em toda a área do Estado da Guanabara. Coube a ESAG elaborar o Plano
Estadual de Esgotamento Sanitário, considerando três grandes sistemas de esgotamento:

12
O PLANASA foi o responsável pela criação de companhias estaduais e pelo arcabouço institucional
que vigora até hoje na prestação dos serviços de saneamento em diversos municípios do país.
64
sistema Guanabara, Jacarepaguá e Sepetiba. Foi reformado o programa de obras do
Emissário Submarino de Ipanema e, em seguida, foi dado início a sua construção.

Destaca-se, portanto, que o cenário da prestação dos serviços de saneamento, no


contexto do Rio de Janeiro, apresentava-se da seguinte forma: no antigo estado da
Guanabara, havia a CEDAG e a ESAG. No antigo estado do Rio de Janeiro, até o final
de 1968, os serviços estavam a cargo da Comissão de Águas e Engenharia Sanitária,
subordinada ao Departamento de Obras Públicas. Nesse mesmo ano foi criada a
autarquia estadual SUCESA, Superintendência Central de Engenharia Sanitária, que
funcionava como uma holding de superintendências regionais. Em 1972, a SUCESA foi
transformada em empresa pública nos moldes preconizados pelo BNH, a SANERJ,
destinada a prestar serviços de águas e esgotos no estado.

Todavia, em 1975, com a mudança no quadro político, ocorre a fusão dos


Estados da Guanabara e do Rio de Janeiro e, como parte das premissas do PLANASA,
quanto ao estímulo para a criação das CESBs, ficou instituído, através do Decreto-Lei
nº 39, de 24 de março de 1975, a unificação entre a Companhia Estadual de Águas da
Guanabara (CEDAG), a Empresa de Saneamento da Guanabara (ESAG) e a Companhia
de Saneamento do Estado do Rio de Janeiro (SANERJ), resultando assim, no que será
denominada Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE).

Como mostra Marques (1999), a CEDAG apresentava melhores condições


econômicas e financeiras, contava com um quadro de pessoal bem pago e treinado, que
operava a empresa com padrões técnicos conservadores e com grande insulamento. A
SANERJ, ao contrário, não apresentava uma situação financeira sólida, sofria grande
ingerência política por parte do gabinete do governador, que utilizava a operação dos
sistemas do interior como moeda na negociação política com os prefeitos e não contava
com quadro técnico tão bem treinado e capacitado. A ESAG apresentava uma situação
intermediária, mais próxima da CEDAG. O processo de fusão foi realizado sob forte
comando da CEDAG. (MARQUES, 1999, p.53)

A figura 03, ilustra os caminhos históricos para a formação da CEDAE.

65
Figura 3: A criação da Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) Fonte: CEDAE

Nota-se, portanto, que nesse processo de rearranjo da estrutura administrativa e


de gestão do estado, houve uma fusão de empresas públicas responsáveis pelos setores
de abastecimento de água e esgotamento sanitário: as três empresas existentes, CEDAG,
ESAG e SANERJ, foram fundidas em uma só, criando uma nova empresa estadual em
1975, a CEDAE. Esta, passou a ser responsável pela prestação dos serviços na maior
parte dos municípios do novo estado, inclusive no município do Rio de Janeiro.

Observam Britto & Bessa (2011) que, a partir desse processo nunca foi
estabelecido um instrumento legal que regulamentasse a delegação da prestação dos
serviços do município do Rio de Janeiro à CEDAE13. Essa situação gerou vários

13
O modelo de delegação de serviços, não regulamentado por contrato, perdurou até 2007, quando, em 28
de fevereiro, foi celebrado o Termo de Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações, entre o
66
impasses ao longo de diferentes administrações municipais, sobretudo daquelas que
desejam assumir partes da gestão dos serviços (BRITTO & BESSA, 2011. p.5).

Acerca da criação das CESBs, sinaliza Britto (2013) que, para atingir os
objetivos do Sistema Financeiro do Saneamento, a centralização da gestão era
considerada como um aspecto central. Esta centralização permitiria a formação de
subsídios cruzados, ou seja, as tarifas arrecadas nos municípios onde as redes já estavam
consolidadas viriam a financiar a extensão dos sistemas nos municípios onde as redes
eram precárias ou inexistentes. Assim, para cada estado foram criadas Companhias
Estaduais, empresas de economia mista, onde o estado era o acionista majoritário,
geridas pelo direito privado. As Companhias deveriam ser constituídas pelo estado, com
aval do BNH, e a partir daí deveriam realizar as seguintes funções: obter junto aos
municípios a concessão dos serviços, estabelecida através de contrato, elaborar um
programa de saneamento para o estado e elaborar planos anuais de investimento.

Com a criação da CEDAE, os setores de água e esgotos, que ao longo de sua


história estiveram a maior parte do tempo separados, ficaram juntos para atender e
facilitar aos objetivos do Plano Nacional de Saneamento. Neste sentido, os estudos
elaborados pelo grupo de trabalho designado pelo governo federal, concluiu que a
diretriz mais aconselhável era a criação de uma única companhia. Extraído do trabalho
de Ritta (2009), tem-se, a seguir, os fatores que foram considerados mais relevantes para
tal:

 Possiblidade de captação de recursos através do BNH, para os


investimentos a realizar, pois era condição do Sistema Financeiro de
Saneamento, na época, a existência de uma só companhia no Estado;

 Inexistência de qualquer vantagem, para a ocorrência a nível estadual, de


mais de uma entidade atuando na área, cujos serviços reunidos, completam um
ciclo natural, que compreende a captação, o tratamento, a distribuição de água, e
a coleta de esgotos, seu tratamento e destinação final;

Estado do Rio de Janeiro, a Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) e o Município do Rio de
Janeiro.
67
 Possibilitar planejamento, com visão global dos interesses do Estado,
através de sistemas integrados quando possíveis e distribuição racional dos
recursos, estabelecendo prioridades;

 Economia de escala, englobando quantitativos consideravelmente


maiores;

 Padronização a nível estadual, embora respeitadas as características


regionais dos projetos, dos processos operacionais, dos materiais e dos
equipamentos;

 Economia pela melhor utilização e centralização dos sistemas, como, por


exemplo, Centro de Processamento de Dados;

 Estabelecimento de uma política comercial tarifária estadual, respeitadas


as características regionais;

 Maior facilidade na implantação de uma filosofia única na área de


recursos humanos;

 Implementação da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, que se


constituía em um projeto prioritário do governo federal.

O PLANASA fundamentou-se na lógica da autossustentação tarifária, o que


significa que as tarifas deveriam propiciar a cobertura dos custos de operação,
manutenção e amortização dos empréstimos. Como aponta Rezende (2002), a visão da
autossustentação tarifária, processada apenas a partir das companhias estaduais, afastou
a esfera municipal do PLANASA. Lembra-se que um dos motivos para o sucesso do
próprio BNH na implantação do PLANASA advinha também do fato de que o Estado
brasileiro funcionava, na prática, como Estado unitário.

A conversão do BNH na agência central da política de saneamento do País


representou um marco no estabelecimento de uma nova política para o setor,
conduzindo a um flagrante crescimento no monopólio dos serviços pelas
companhias estaduais. Estas adquiriram contornos empresariais e atraíram
para si investimentos diretos, concentrando o maior aporte de recursos
oriundos do PLANASA. (REZENDE & HELLER, 2008. p.243)

68
Analisam Cançado & Costa (2002) que, enquanto aos estados eram dadas todas
as facilidades, até mesmo empréstimos para viabilizar sua contrapartida nos
financiamentos, aos municípios poucas eram as chances de acesso a estes recursos.
Embora os financiamentos do PLANASA fossem teoricamente possíveis, exigiam uma
grande contrapartida municipal, o que dificultava sua participação. Recorrer ao estado
era inviável. Segundo a legislação do BNH, o Fundo de Financiamento de Água e
Esgoto (FAE)14 só poderia ser utilizado nas companhias estaduais. Sem empréstimos
federais ou estaduais, e com baixa capacidade financeira, só restavam aos municípios
concederam seus serviços às CESBs. Em meados dos anos setenta, as companhias
estaduais de saneamento já haviam se estabelecido em todo o Brasil.

O sistema de financiamento criado pelo BNH, reforçado a partir da instituição


do PLANASA na década de 1970 era, portanto, um incentivo fortíssimo à que os
municípios concedessem os serviços às companhias estaduais. A forma do contrato de
concessão deixava muito pouca margem de ação para os municípios, que perdiam o
controle sobre aspectos fundamentais da política de saneamento, como a política
tarifária e as decisões sobre os investimentos, questão chave no planejamento e na
gestão urbana. Para Britto (2006) esta é uma questão central, pois:

(...) durante os 25 anos de vigência dos contratos de concessão, o


planejamento das redes de abastecimento de água e esgotamento sanitário se
fez fora da competência municipal. Se consolidou, a partir desta forma de
gestão, uma cultura de que “saneamento básico” seria uma atribuição
estadual, desvinculada da gestão de outras redes e serviços urbanos. Este
modelo autoritário de gestão imposto pelas companhias estaduais foi durante
longo tempo pouco questionado pelos municípios, que encontram no mesmo
uma justificativa para se desresponsabilizar face a gestão do abastecimento
de água e do esgotamento sanitário. (BRITTO, 2006 p.14)

Faz-se importante destacar que o Plano Nacional de Saneamento, foi a principal


experiência brasileira na área de investimentos em serviços públicos de água, esgoto e
drenagem. O PLANASA foi criado no intuito de solucionar permanentemente o déficit
de abastecimento de águas e esgotamento sanitário, com metas de atender 90% da
população urbana com abastecimento de água e, 65% com esgotamento sanitário em
1981 (IBGE, 2000). Os objetivos específicos do Plano eram abastecimento urbano de
água e coleta de esgotos em curto prazo, instituindo tarifas reais pela prestação dos

14
Além da criação das companhias estaduais, os estados deveriam constituir um Fundo de Financiamento
de Água e Esgoto - FAE para garantir a viabilidade financeira da PLANASA. Por meio do FAE seria
dada a contrapartida estadual nos financiamentos via BNH.
69
serviços. Observa-se que suas metas, no entanto, não incluíam a coleta de lixo como
pauta para o saneamento.

Entre os anos 70 e meados dos anos 80, há uma expansão na oferta de serviços
de saneamento básico no Brasil que, apesar do modelo centralizado, foi possível
observar melhorias no atendimento por abastecimento de água para grande parcela da
população urbana (o Brasil já se apresentava com uma população predominantemente
urbana), revelando queda nas taxas de mortalidade infantil e de problemas de saúde
derivados da ausência de saneamento e aumento da expectativa de vida.

No entanto, ressaltam Rezende & Heller (2002) apud Rubinger (2008) que, a
fim de garantir o retorno dos investimentos, as atuações do plano se davam em áreas
preferenciais, o que contribuiu para agravar o quadro de desigualdades sociais no país,
uma vez que grande parte da população mais carente, destituídas de poder econômico e
representação política forte, residentes nas favelas e periferias urbanas e nas áreas
rurais, foi excluída no que se refere às ações implementadas.

No Rio de Janeiro, por exemplo, os espaços das classes altas e médias, assim
como os centros industriais se encontravam, portanto, quase totalmente abastecidos em
1975. Contudo, as favelas, parte dos subúrbios e a Barra da Tijuca, apresentavam
abastecimento precário ou irregular. Com relação ao esgotamento, somente os espaços
citados eram cobertos pelo sistema separador, enquanto que as favelas, a Barra da
Tijuca e a maior parte dos subúrbios eram excluídos do sistema.

Cabe aqui mencionar que, a região da Barra da Tijuca, particularmente, vai se


caracterizar como uma área nobre da cidade, de recente ocupação e, a partir da década
de 1980, será objeto de enormes investimentos em abastecimento e esgotamento
sanitário. Como nos investimentos nas periferias, o padrão tecnológico das obras
continuou complexo e caro. Contudo, a especificidade do investimento realizado está no
fato de que a elitização da Barra da Tijuca representou, ao longo da década de 1980, a
principal fronteira de expansão do grande capital imobiliário de incorporação. Essa área,
em 1980, foi beneficiada por contrato no valor de cerca de 17 milhões de dólares para
implantação do sistema de abastecimento de água. (MARQUES, 1996).

70
Quanto às ações oferecidas pelo PLANASA, o abastecimento de água era
privilegiado em detrimento dos serviços de esgotamento sanitário (que teve suas metas
longe de serem alcançadas) visto que o primeiro representa menor custo e propicia
retornos mais rápidos através de tarifas. Contudo, destaca-se que, ao privilegiar o
abastecimento de água, o PLANASA não considerou os impactos negativos dessa
decisão, visto que a ampliação do número de ligações residenciais de água foi
acompanhada pelo aumento na geração de esgotos não coletados e lançados in natura
no ambiente, resultando, portanto, em uma relação totalmente insustentável com o
ambiente, os recursos hídricos e a saúde. (REZENDE & HELLER, 2008 apud BRITTO
et al, 2012).

Como já mencionado, as demais ações consideradas integrantes do saneamento


tais como manejo dos resíduos sólidos, execução de obras de drenagem urbana, visando
o controle de cheias e o controle de vetores, não foram consideradas pelo PLANASA e
seu desenvolvimento, aponta Rezende (2002), continuou a cargo dos municípios, (em
alguns casos da União), sem possuir vínculo algum, na maior parte dos casos, com as
ações efetuadas pelas Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs).

Os argumentos que levaram à criação das CESBs foram amplamente aceitos


pelos militares, prosseguindo assim a marginalização dos municípios,
excluídos do processo de aplicação dos recursos para saneamento e sendo,
por isso, obrigados a repassarem a concessão desses serviços às CESBs. Essa
mudança no setor de saneamento, driblando a Constituição brasileira, que
atribuía aos municípios a titularidade dos serviços, foi mais um fator
determinante para o esfacelamento do poder municipal, consolidando-se,
então, a hegemonia do poder central sobre o local. ” (REZENDE &
HELLER, 2008. p.245)

Destaca-se, portanto, como deficiências deste modelo, a ausência de integração


da política de saneamento, definida pelas Companhias Estaduais, com outras políticas
públicas que incidem sobre o ordenamento do território municipal como, por exemplo,
relacionadas ao planejamento urbano. Embora o setor de saneamento tenha apresentado
avanços quanto à infraestrutura nas cidades, ao longo do tempo, ocorre o
enfraquecimento da noção de saneamento ambiental como uma medida fundamental de
saúde pública e, cada vez mais distante de uma política social. Verifica-se, neste
sentido, uma abordagem orientada ao mercado, que contribuiu com a ampliação das
assimetrias existentes e a caracterização de um injusto quadro de exclusão social no país
(REZENDE & HELLER, 2002 apud RUBINGER, 2008).
71
Rezende & Heller (2002) lembram, contudo, que algumas conquistas foram
alcançadas, sendo: aumento da capacidade técnica dos profissionais da área de
saneamento; planejamento de mananciais em escala regional e controle da qualidade da
água e cobrança dos serviços prestados com base em critérios de monitoramento
normatizado. Além do desenvolvimento de tecnologias de controle de perdas, e a
existência de uma estrutura sólida, como a Associação Brasileira de Engenharia
Sanitária (ABES).

Após o período mencionado, a década de 1980 é caracteriza pelo fim do


“milagre econômico” e início da crise, registrando a falta de recursos financeiros do
FGTS (visto o grande volume de saques em virtude do desemprego vigente) e a alta
inflação, que vem marcar um processo de crise do PLANASA.

O cenário brasileiro apresentava então, além de problemas pelo lado econômico,


tensões pelo lado político, consequências da emergência, no movimento de
redemocratização do país. É, a partir deste momento, que se desenvolve a rearticulação
da sociedade civil e a união das forças de oposição política, levando a sociedade a um
clima de esperança, de necessidade da retomada da democracia e da participação de
todos nas decisões sociais e políticas. Nesse período ocorre uma ampliação do campo da
cidadania, por meio de mobilização social, lutas pela moradia popular, pelo saneamento,
e a realização de um dos primeiros movimentos a desenvolver negociações com o poder
público Executivo e com o Legislativo: Movimento Assembleia do Povo.

No Rio de Janeiro, o debate envolve uma preocupação explícita com as


condições de vida da população residente nas favelas. O plano de governo apresentado
por Leonel Brizola (1983 – 1987) destacava a necessidade de realização de
investimentos urgentes nestas áreas, apontando, assim, que a implantação de sistemas e
serviços de abastecimento d’água e de coleta de esgotos nas favelas seria uma
prioridade.

Dentro da CEDAE, a mudança de atitude com relação às comunidades de baixa


renda, começa a se fazer notar em maio de 1983, quando a Direção de Planificação
organiza um seminário sobre o problema do saneamento nas favelas. No final do
seminário, os organismos participantes decidem criar dois grupos de estudo para

72
analisar a questão: o primeiro, no nível do governo do estado, composto por organismos
estaduais e municipais capazes de contribuir para o equacionamento do problema, o
segundo, dentro da CEDAE, no nível da direção da companhia (BRITTO, 2004).

Ficou então determinado pelo governo estadual do Rio de Janeiro, que caberia à
CEDAE a criação de um programa específico de interesse social destinado a
implantação de serviços de saneamento básico nas favelas. Neste sentido, foi criado o
PROFACE, programa de favelas da CEDAE, cuja ação começou em 1983. Conforme
analisa Britto (2004), dentro da CEDAE, a criação deste programa representou uma
ruptura total com as posições do passado, sendo que, esta mudança de atitude foi
atribuída a uma firme determinação do governo do Estado.

Entretanto, a partir das eleições de 1986, houve a uma mudança na ação da


CEDAE com relação às favelas do Rio de Janeiro. Durante o governo Moreira Franco
(1987 – 1991), a Companhia realizou os últimos investimentos do PROFACE. Observa
Britto (2004) que, a partir de então, os investimentos da CEDAE em favelas voltaram
aos patamares anteriores ao governo Brizola, ou seja, quase nada, sendo o programa
abandonado.

Por outro lado, observa Marques (1996) que, as transformações nos espaços
habitados pela população de maior renda e escolaridade e mais bem inserida na
estrutura produtiva, como no caso da Barra da Tijuca (fronteira de expansão do grande
capital imobiliário de incorporação), continuou sendo objeto de vultosos investimentos
públicos em equipamentos de saneamento. Lembra o autor que,

A maior parte do investimento realizado nas periferias tradicional e moderna


no período 1986-1988, também esteve associado à implantação de redes de
esgotos. A diferença entre o porte das inversões, grande entre o espaço das
classes altas e a periferia moderna e ainda maior quando comparado à
periferia tradicional, indica redes parciais e pulverizadas nas áreas periféricas.
Vale lembrar ainda que o investimento de porte observado no espaço das
classes altas em 1980 diz respeito exclusivamente ao abastecimento de água
da Barra da Tijuca. (MARQUES, 1996, p. 190)

Outro programa que deveria ser implementado nas favelas do Rio de Janeiro,
que nasceu a partir de uma proposta de financiamento externo, utilizando tecnologias
alternativas, baseado na adoção da metodologia condominial associada a atividades
sócio comunitárias, foi o Programa de Abastecimento de Água e Saneamento para a

73
População de Baixa Renda da Zona Urbana (PROSANEAR). Este Programa tinha como
objetivos a implantação de esgotamento sanitário; abastecimento de água; drenagem e
destinação final de resíduos sólidos em favelas e periferias urbanas. Incentivava, ainda,
a participação da comunidade na busca por soluções adequadas, visando então,
desenvolver novas técnicas e metodologias de baixo custo, que dessem conta das
dificuldades para efetivar projetos de abastecimento e esgoto em comunidades de baixa
renda das regiões urbanas.

Entre os pressupostos básicos do PROSANEAR estavam: i) Importância da


participação comunitária (a ideia era de que houvesse uma participação da população
em todas as etapas do projeto, ou seja, da formulação até a operação e manutenção); ii)
Tecnologias apropriadas a baixo custo; iii) Proteção ambiental (através da combinação
abastecimento de água, coleta e destinação final de esgoto; iv) Recuperação de custos
(cobrança aos usuários pelo consumo da água e coleta esgoto) e; v) Execução das
ligações domiciliares (para combater o comercio ilegal de água).

Nos estudo de Iung (2003) verifica-se que, para a realização do Programa foram
destinados U$ 100 milhões15, financiados pelo Banco Mundial da seguinte forma:
Governos Estaduais e Municipais (25%), Banco Mundial (50%) e CEF (25%). A gestão
do Programa ficou a cargo das empresas estaduais, responsáveis pelo abastecimento de
água, os governos estaduais e/ou municipalidades.

Marques (1998b), também aponta para uma importante reflexão, expondo que há
uma relação entre a distribuição de investimentos da CEDAE e o Executivo. Conforme
apresenta o autor, os cargos de presidente da CEDAE e de membro do Conselho de
Administração da empresa são ocupados por pessoas de estrita confiança do chefe do
executivo, assim, “pode-se imaginar que a política de investimentos em cada
administração segue grandes diretrizes de política originárias do núcleo do executivo, e
que os ciclos de investimento estão de alguma forma relacionados aos ciclos das
administrações” (MARQUES, 1998b, p.1605).

15
O Rio de Janeiro, inicialmente, não havia sido contemplado no PROSANEAR. A partir da reivindicação
do então governador Brizola, o estado foi incorporado ao Programa e recebeu U$42 milhões (IUNG, 2003
p.101)

74
Neste sentido, conforme indicado na pesquisa do autor supracitado, a tabela 06,
permite observar que os Governos Moreira Franco (1987 – 1991) e Faria Lima (1975 –
1979) se caracterizaram por altas proporções de investimentos para os espaços das
classes altas. O segundo Governo Brizola (1991 – 1994) apresentou volume total de
recursos reduzido, mas também direcionou a maior parte dos recursos para os espaços
das classes altas. Os três demais governos aplicaram mais em espaços com classes
baixas do que com classes altas. O governo Chagas Freitas (1979 – 1983), considerado
como populista e conservador, foi o que apresentou maior proporção para esses espaços
em todo o período, mas também foi o que apresentou o menor volume total de recursos.
O primeiro governo Brizola (1983 – 1987), se caracterizou como altamente
redistributivo e, assim como o Marcello Alencar (1995 – 1999), ambos investiram mais
em espaços das classes baixas que das classes altas. (Marques 1998b).

Tabela 6: Investimentos por administração Estadual

Fonte: MARQUES, 1998b.

Sinaliza Marques (1998b), entretanto, que os dados apresentados precisam de


um certo cuidado durante a análise, pois alguns programas de grande impacto social
foram negociados com agentes financiadores durante um governo, mas implantados
com maior intensidade durante o governo seguinte, como por exemplo: o Programa de
Esgotamento Sanitário da Baixada Fluminense (PEBS) e o PROSANEAR, negociados
durante o primeiro e segundo governos Brizola, respectivamente, mas implantados
quase em sua totalidade durante os governos Moreira Franco e Marcello Alencar.

Faz-se também importante salientar que, os sistemas implantados na periferia e


nas favelas, são muitas vezes incompletos e de má qualidade; chegam as obras, mas não
os serviços. Além disso, a qualidade das obras também se apresenta de modo inferior
àquelas executadas nas áreas centrais da cidade. A fiscalização, por parte da
75
Companhia, é sempre menos rigorosa, tanto com relação aos resultados, como em
relação ao processo. Contudo, frisa Marques (1998b), é importante que se explicite que,
ainda assim, apesar dos investimentos nas periferias serem incompletos, contribuíram
para uma sensível melhoria das condições de vida durante a década de 1980.

A análise acima realizada mostra que o governo municipal pouco interviu nas
ações de saneamento realizadas em seu território; estas ações de saneamento seguiam
sobretudo uma política definida pelo governo estadual e implementada pela CEDAE.
Nesse sentido, o Rio de Janeiro não difere da maior parte dos municípios do país que,
ao delegarem a prestação de serviços às Companhias Estaduais, delegam também a
definição da política pública. No período em questão, esta atitude é reforçada nas
cidades capitais, onde os prefeitos eram nomeados pelos governadores mediante
aprovação da Assembleia Legislativa. Observa-se assim no campo da politcs, um forte
alinhamento entre governo estadual e governo municipal.

No contexto nacional, a partir de 1985, ocorrem os primeiros anúncios para o


caminho do desmantelamento do PLANASA, quando foi criado o Ministério do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU)16, onde foram propostas novas
metas para o Plano, uma vez que àquelas não haviam sido cumpridas (REZENDE,
2002).

As propostas encaminhadas colocavam as populações de baixa renda (com renda


inferior a três salários mínimos) como prioritárias no atendimento, além de levar em
consideração que a execução de projetos deveria utilizar-se de tecnologias adequadas às
características locais e que buscassem menores custos com maior eficiência. A nova
meta foi, portanto, implantar sistemas de abastecimento de água para 500 mil moradias
e ligações de esgoto para quatro milhões de domicílios.

Observa-se assim que, apesar das propostas encaminhadas, a dispersão dos


organismos que fomentavam o PLANASA foi determinante para o declínio desse plano
sem que suas metas fossem atingidas. Em 1986, ocorre a extinção por decreto
presidencial do BNH, principal fonte de financiamento do setor, o que foi marcante para

16
Órgão que se tornou o responsável pela política de saneamento no Brasil e que trouxe para a sua esfera
o BNH, os programas habitacionais e de saneamento e os temas do meio ambiente.
76
o início de uma crise no saneamento e, quando então, os investimentos para o setor de
saneamento passam a ser geridos pela Caixa Econômica Federal.

Também em 1986 em plena crise econômica, assumem o governo das capitais os


prefeitos eleitos no ano anterior. No município do Rio de Janeiro foi eleito o prefeito
Saturnino Braga, de partido que fazia oposição ao governo estadual. Era possível de se
esperar uma mudança na lógica da política de saneamento, e um questionamento da
hegemonia do governo estadual. Em outros estados já emergia um movimento de
municipalização do saneamento, capitaneado pela ASSEMAE (Associação Nacional de
Serviços Municipais de Água e Esgoto), que possuía “papel estratégico na politização
do debate em torno do saneamento, fomentando, desde sua criação, em 1985, junto a
esses municípios, experimentos sobre modelos de gestão municipal, com experimentos
de participação e de consulta pública sobre os rumos da política local”(BRASIL, 2011).

Contudo, a situação do município do Rio de Janeiro era bastante frágil. Segundo


o Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC),
da Fundação Getúlio Vargas, na primeira quinzena de março de 1987, Saturnino
anunciou a necessidade de aumentar a arrecadação e reduzir os gastos públicos. Essa
decisão teria aberto séria crise entre o prefeito e a Câmara Municipal — inclusive com
os 12 vereadores que compunham a bancada do PDT —, que rejeitava propostas como a
extinção do gatilho salarial dos servidores.

A crise entre o prefeito e o PDT agravou-se no mês seguinte, quando, a fim de


evitar o colapso financeiro do município, Saturnino resolveu, entre outras coisas,
demitir cerca de três mil funcionários e fechar a fábrica de escolas da prefeitura,
contrariando um dos pilares do discurso pedetista. Em seguida, houve a ruptura com o
PDT, que tinha metade da bancada dos vereadores e teriam recebido ordens de fazer
oposição cerrada ao prefeito, que retornou ao seu antigo partido, o Partido Socialista
Brasileiro (PSB). A reportagem ‘Sucessão de erros leva Rio à falência”, publicada no
jornal O Globo de 25 de setembro de 1988, trazia um resumo da história da quebra do
município, ocorrida dias antes.

A crise financeira já vinha se arrastando desde os anos 70 e era sempre


contornada, a cada mês, com a rolagem da dívida. Na ocasião, o prefeito
Roberto Saturnino Braga disse que a gota d’água havia sido o telex enviado
pelo Banco Central às agências bancárias do país às 17h do dia 26 de agosto,
77
uma sexta-feira, determinando o bloqueio de todas as contas da Prefeitura.
Essa decisão, segundo Saturnino — eleito pelo Partido Democrático
Trabalhista (PDT) mas a esta altura já rompido com a legenda —, teve o
efeito de uma senha para os bancos: não emprestem dinheiro ao Rio, a cidade
está falida. (JORNAL O GLOBO, 198817)

Entre 1989 e 1992 se restabelece o alinhamento entre governo estadual e


governo municipal, sendo o governador (Leonel Brizola) e o prefeito (Marcello
Alencar) do mesmo partido, PDT. Contudo, ambos enfrentarão o limite de recursos
federais para a política de saneamento básico. Observa-se, também, uma reversão na
política de atenção às áreas populares como favelas. Como mencionado anteriormente,
o segundo governo de Leonel Brizola (1991-1994) apresentou volume total de recursos
reduzido, mas direcionou a maior parte dos recursos para as classes altas (MARQUES,
1996). A mudança na política de saneamento pode ser relacionada à dimensão politcs. O
segundo governo Brizola foi marcado pelas tentativas de conciliação política,
diferenciando-se muito do anterior. O PROFACE, programa de favelas da CEDAE teve
seus investimentos reduzidos (BRITTO).

As ações nas favelas ficaram quase que restritas ao PROSANEAR, que contava
com recursos do BIRD. Conforme lembra Marques (1998b), no contexto do Rio de
Janeiro, em 1992, a CEDAE foi informada pela Caixa Econômica Federal (CEF) que
havia uma dotação alocada há alguns anos, do PROSANEAR, para a favela da Rocinha
e não aplicada, e que esta seria redirecionada para outra companhia estadual. Um mês
depois, a CEDAE apresentou projetos de seis favelas (Mangueira, Morro do Estado,
Borel, Campinho, Rio das Pedras e Juramento), e como os custos previstos por estes
projetos, extremamente simplificados e preliminares, não consumiam todo o recurso, a
CEDAE solicitou a inclusão de mais cinco favelas (Providência, Vidigal, Urubu,
Ramos/Roquete Pinto e Alemão).

As licitações das obras foram feitas em 1993, utilizando esses projetos


realizados às pressas. Novas licitações foram realizadas para “obras complementares”.
A CEDAE negociou, ainda, com os agentes financiadores a inclusão de mais 42 favelas,
elaborando para estes projetos o mesmo nível de precisão que os anteriores. Estas

17
Prefeito Saturnino Braga decretou falência do Rio de Janeiro em 1988. Disponível em:
http://acervo.oglobo.globo.com/em-destaque/prefeito-saturnino-braga-decretou-falencia-do-rio-de-
janeiro-em-1988-18436051#ixzz4VTNTxY4Z. Acesso em 10 jan. 2017.
78
favelas foram divididas em dois novos pacotes de licitações18. Ao fim dos processos
licitatórios, conforme é apresentado na pesquisa de Marques (1998b), o valor inicial do
programa pulou de R$ 28 milhões (13 milhões do BIRD, 8,5 milhões da CEF e 6,5
milhões do Estado) para R$ 79 milhões (os mesmos 13 milhões do BIRD, 36 milhões
da CEF e 30 milhões do Governo Estadual). Entretanto, completa o pesquisador, mesmo
com estes aportes financeiros, quase nenhuma favela teve seus sistemas concluídos,
embora em diversos casos, redes tenham sido colocadas em carga. Considerando as
dificuldades de fechar as intervenções, o planejamento foi paulatinamente reduzido e,
em meados de 1997, a CEDAE esperava concluir apenas 10 obras (MARQUES,
1998b).

Iung (2003) mostra que, o PROSANEAR, aprovado em 1991, contava


inicialmente com o atendimento em 65 comunidades no município do Rio de Janeiro.
Contudo, após 3 anos de atividades, o Programa executou apenas 11,6% dos recursos,
quando em 1994, o Banco Mundial resolve cancelar o Programa. Em 1995, já na gestão
Marcello Alencar, o governo do estado fez novo acordo com o Banco, para finalizar as
obras consideradas prioritárias, onde são contempladas 54 comunidades com 37
empreendimentos.

Com a mudança de governo do Estado, em 1999, quando Garotinho substitui


Marcello Alencar, o cargo responsável pelo PROSANEAR foi ocupado por um membro
ligado diretamente ao governador. Nesta conjuntura, segundo analisa Iung (2003), tem-
se início o desmantelamento do Programa, com uma demissão, logo no primeiro mês do
novo Governo, de 80% do pessoal da área social. Em julho do mesmo ano, ocorre nova
redução do pessoal da área social e o setor de obras também é paralisado. A partir de
então o PROSANEAR ficou atuando como um Programa de Assistência Técnica (PAT-
PROSANEAR), basicamente com o intuito de difundir a “filosofia” do PROSANEAR.
(IUNG, 2003).

De acordo com a pesquisa apresentada por Iung (2003), o PROSANEAR


permitiu, por exemplo, um fortalecimento das relações entre vizinhança, foram criadas
parcerias para solucionar problemas comuns, como por exemplo, coleta de lixo; houve
maior compreensão da corresponsabilidade na manutenção das redes; redução dos

18
Para uma melhor compreensão desse processo licitatório, ver Marques (1998b).
79
índices de inadimplência onde o sistema funcionava bem e; maior investimento dos
moradores na melhoria de suas instalações sanitárias. Por outro lado, observa-se que,
após a finalização das obras, a CEDAE não realizou as obras complementares
necessárias, não fez a manutenção das redes implementadas, gerando esgotos
constantemente entupidos; não foram montados os núcleos de operação e manutenção
necessários ao bom funcionamento do sistema condominial, o que, portanto, contribuiu
para o fracasso do Programa.

Em 1992, ocorre a suspensão das contratações com o FGTS, devido à baixa


disponibilidade do Fundo e, finalmente, da extinção efetiva do PLANASA. Apenas na
metade do ano de 1995, lembra Rezende (2002), as disponibilidades de recursos do
FGTS voltaram-se novamente para o atendimento da demanda do setor de saneamento,
por intermédio do Programa Pró-Saneamento, a partir do qual foram firmadas novas
contratações. Os primeiros anos da década de 90 são, portanto, de investimentos
reduzidos para o setor de saneamento, sendo ações no Rio de Janeiro viabilizadas com
recursos dos Bancos Multilaterais.

No quadro nacional, o fim do PLANASA esteva atrelado às modificações das


condições político-institucionais. Observa-se que, de um lado recuperaram-se as bases
do Estado federativo no Brasil e, de outro, o governo federal já não dispunha dos
recursos financeiros e administrativos que viabilizaram a implantação do PLANASA. A
partir da crise que atingiu o PLANASA, houve uma pulverização institucional do setor
de saneamento que incluiu a transferência das instituições federais encarregadas das
políticas urbanas entre diferentes ministérios e de suas funções, entre diferentes
secretarias, até 1995. Isso dificultou a recriação de um espaço institucional definido,
como houvera nos 1970, para a formulação e gestão dos programas de saneamento.

No município do Rio de Janeiro a gestão dos serviços era hegemonizada pela


CEDAE, sendo que o município se desresponsabilizou da gestão dos serviços, seguindo
fielmente a cartilha do PLANASA.

80
4.3 Década de 1990 – Era FHC e a busca de mudança institucional
no contexto das políticas neoliberais

A década de 1990, por sua vez, vem apresentar avanços na regulamentação de


serviços públicos no que concerne a implementação da Política Nacional de Recursos
Hídricos (Lei nº 9.433/97). Contudo, a Política Nacional de Saneamento permaneceu
sem regulamentação, o que também contribui para a compreensão desse baixo
investimento no setor.

A primeira tentativa de regulamentação específica no período, foi introduzida


pelo governo Collor (1990 – 1992), quando se tem a discussão do Programa de
Modernização do Setor de Saneamento (PMSS)19, voltado para a modernização e para o
desenvolvimento institucional dos sistemas de saneamento. Paralelamente à
implementação do PMSS, diferentes atores do setor de saneamento, liderados pela
Associação Brasileira de Engenharia Sanitária (ABES) e pela Associação de Serviços
Municipais de Água e Esgotos (ASSEMAE)20, passaram a debater o formato de política
adequado para setor de saneamento no Brasil.

Neste contexto, é então apresentado em 1991 o Projeto de Lei Complementar nº


199, que dispunha sobre a Política Nacional de Saneamento e seus instrumentos.
Produto de discussão desses grupos com os demais atores da sociedade civil, o PLC 199
tinha como proposta a reorganização do setor. Mesmo contando com amplo apoio da
sociedade civil, e das entidades ligadas ao setor de saneamento, e tendo sido aprovado
pelo Congresso Nacional em 1994, foi vetado na íntegra pelo Presidente Fernando
Henrique Cardoso, logo após a sua posse em 1995, sob a justificativa de que o projeto
contrariava os interesses públicos.

19
Implementado em 1994, o Programa de Modernização do Setor de Saneamento tinha como lócus
institucional a então Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU), contando com recursos
financeiros do Orçamento da União, da Caixa Econômica Federal (CAIXA), do BNDES e do Banco
Mundial (BIRD) para financiar consultorias internacionais visando subsidiar o Governo Federal na
formulação de um marco regulatório para o setor; bem como a reestruturação de algumas companhias
estaduais. (CORDEIRO, 2002)
20
A ASSEMAE foi criada em 1985 e visava reunir os municípios que não tinham aderido ao PLANASA,
e que passa a defender a municipalização da gestão, utilizando entre os argumentos, o fato de que esta
forma de gestão possibilitaria uma planificação da intervenção pública capaz de considerar a
complementaridade entre os diversos setores da cidade, reduzindo as externalidades negativas.
81
O então presidente, instituiu, logo após o veto ao PLC 199, o Programa de
Modernização do Setor Saneamento (financiado pelo Banco Internacional para
Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD) e, sob os argumentos da escassez de recursos
públicos e da eficiência da iniciativa privada como marcadora de qualidade e referência
na prestação dos serviços, o governo federal passou a dar excessiva ênfase à concessão
dos serviços à iniciativa privada no saneamento nacional, que antes era uma, dentre
outras alternativas.

A política privatista ganhou contornos definidos pela Lei n° 8.987/1995, a Lei


das Concessões, que abriu a possibilidade de prestação de serviços públicos pela
iniciativa privada e a proposta do PMSS, passou então a ser uma diretiva que se
encontrava claramente definida no programa de governo da segunda gestão FHC,
quando, por exemplo em 1997, o Conselho Curador do FGTS aprovou a criação do
Programa de Financiamento a Concessionários Privados de Saneamento (FCP/SAN) e
disponibilizou, pela primeira vez, recursos do referido fundo para a iniciativa privada.
Em 1999, dentre outras ações privatistas, firmou-se um acordo entre o governo
brasileiro e o Fundo Monetário Internacional, com o compromisso do primeiro em
ampliar o escopo das privatizações no saneamento, tornando as companhias públicas
atraentes à iniciativa privada (OLIVEIRA FILHO & MORAES, 1999 apud BRITTO et
al 2012).

A tabela 07, extraída do trabalho desenvolvido por Turolla (2002), ilustra os


recursos disponíveis nos anos 1990. Nota-se que estes eram provenientes de programas
federais, do FGTS e das instituições de fomento, como os já mencionados, Banco
Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

82
Tabela 7 – Principais Programas em Saneamento (Década de 1990)

Fonte: TUROLLA, 2002

Conforme analisado por Cordeiro (2002), o estímulo à entrada do capital


privado no saneamento revelou uma tendência guiada no modelo do Estado Mínimo,
neoliberal, em que a competência passa a ser vista como prerrogativa exclusiva da
iniciativa privada. Nessa concepção, a ótica do mercado e da lucratividade concorre
com a essencialidade e a natureza pública que caracterizam a função social dos serviços
de saneamento.

Seguindo essa tendência, é dado o início às discussões pró privatização da


Companhia de Águas do Estado do Rio de Janeiro. Como justificativa para tal, estavam
os baixos níveis de eficiência comercial e operacional da Companhia, o que resultou em
investimentos precários, e teve como consequência, nos anos 1990, a perda de
concessões. É nesta ocasião que o então governador Marcello Alencar (1995-1998),
insere a CEDAE no Programa Estadual de Desestatização (PED). O PED (criado
através da Lei nº 2470/1995), foi responsável pela privatização de empresas estaduais
de transporte coletivo (metrô, trens e barcas), rodovias, e gás canalizado.

83
Em âmbito municipal e, concomitante ao debate das privatizações no Rio de
Janeiro, durante a primeira gestão do Prefeito César Maia (1993 – 1997), faz-se
importante destacar o desenvolvimento do Programa Favela Bairro, que apresenta, entre
seus objetivos, a extensão dos serviços de saneamento às favelas.

O Favela Bairro, diferente dos programas de urbanização de favelas já


desenvolvidos, almejava mais do que a implantação de infraestrutura e serviços, uma
vez que, tinha por objetivo claro à integração das favelas à cidade formal, isto é, a
transformação do irregular em regular, da favela em bairro. Envolvia ainda: a titulação,
a regularização da rede viária, a implantação de rede de drenagem e obras de contenção
de encostas, a instalação de equipamentos de educação, saúde e lazer, o
desenvolvimento de programas integrados de educação sanitária e de geração de
emprego e renda (BRITTO, 2004).

Todavia, o Programa enfrentou problemas com a CEDAE tais como: obtenção


de informações, problemas de manutenção dos sistemas, depois que os mesmos eram
instalados, como intermitência no abastecimento decorrentes da ausência de redes para
levar água aos reservatórios construídos, ausência de operação e posterior sucateamento
das estações de tratamento de esgotos construídas pelo programa. Sendo assim, no que
concerne ao saneamento, o Favela Bairro não obteve o êxito almejado, visto que a
relação entre o Programa e CEDAE, e os impasses com relação à manutenção das
infraestruturas implantadas, comprometeram, no médio prazo, a qualidade das
intervenções realizadas, o que deixou evidente os problemas de gestão da CEDAE, tais
como, ausência de cadastro de redes, dificuldade de produção de informações e de
gestão de sistemas instalados em áreas informais, reforçando os argumentos pró
privatização da Companhia.

Destaca-se que, diferentemente de outros setores, como por exemplo a telefonia,


o saneamento apresenta o caráter do monopólio natural, ou seja, são serviços e
infraestruturas que não oferecem concorrência, o que leva a se pensar sobre as
consequências da privatização no caso desses serviços que são essenciais. Esse
monopólio caracteriza-se pela presença de custos fixos elevados em capital específico,
como por exemplo, construção e manutenção de reservatórios, estações de tratamento
de água e esgoto, redes de distribuição e coleta e equipamentos. Além de custos
84
incrementais, os quais envolvem custos de curto prazo, como materiais de tratamento,
energia, depreciação de instalações (TUROLLA & OHIRA, 2005).

Sobre essa questão, Farias (2011) menciona os estudos de Nozaki (2007), posto
que, para este autor, o conjunto de setores de infraestrutura se caracterizam, na maior
parte dos casos, por possuírem três características: bem público, externalidade e
monopólio natural. Destaca o pesquisador que, o setor de saneamento apresenta as três
características, ou seja, é um bem público, produz externalidades e é classificado como
um monopólio natural:

I) BEM PÚBLICO: o saneamento básico é um setor que apresenta as


características de ser um bem público, pois ele é não rival, ou seja, a
utilização de abastecimento de água e a coleta e tratamento de esgoto por um
indivíduo não interfere no consumo de outro. II) EXTERNALIDADE:
saneamento básico é um dos serviços de infraestrutura que geram mais
claramente externalidades, tanto na área de saúde pública, meio ambiente, no
bem-estar da população e também no próprio crescimento econômico. Isto
porque investimentos em saneamento reduzem o risco de transmissão de
doenças, relacionadas a contaminação hídrica, fazendo com que os gastos em
saúde pública curativa se reduzam (...). III) MONOPÓLIO NATURAL: é
uma característica dos serviços de saneamento básico, pois se enquadram nas
características de monopólio natural, como retornos crescentes de escalas,
custos de produção declinam conforme aumenta a quantidade produzida;
dependendo do setor é muito mais vantajoso haver um único produtor do que
vários. E, ainda, o Governo, com a existência de monopólios, pode intervir
para regular o mercado caso o monopólio seja privado ou mesmo produzir o
bem (...). Um exemplo que ilustra a característica do saneamento como
monopólio natural (...) é o fato de que é economicamente inviável a
concorrência com mais de um prestador de serviços, pois se uma empresa A
possui uma rede de água e esgoto já instalada na cidade, o custo para que
uma empresa B entre no mercado é imenso além do fato de que a empresa A
já conta com informações privilegiadas sobre os seus consumidores, seus
problemas, seu perfil de consumo, ou seja, as informações são assimétricas
em comparação com empresa entrante. E também, fisicamente, é difícil a
instalação de duas redes paralelas de água e esgoto na cidade, ou seja,
praticamente inviável tanto do ponto de vista físico como econômico
(NOZAKI, 2007, p.15 apud FARIAS, 2011. p. 49).

Nesse sentido, lembra Cordeiro (2002) que, segundo esse modelo, torna-se
importante que qualquer proposta que envolva participação privada na gestão, assim
como as formas de regulação e de controle social para o setor de saneamento, deveriam
levar em conta a compreensão de que o saneamento constitui um monopólio natural e
um serviço essencial à saúde pública e à qualidade ambiental do nosso território. São,
portanto, propriedades que justificam sua natureza pública, de responsabilidade do
Estado.

85
A Era FHC (1995 – 2003), inaugurou para o setor um novo ciclo de organização
e ação do Estado, cuja ênfase situava-se na capacidade de articular e regular a prestação
de serviços públicos, ao invés de provê-los; esta provisão deveria ser feita por empresas
privadas. Cabe lembrar que, se as privatizações no setor de saneamento não avançaram
segundo se imaginava, o modelo de gestão dominante, representado pelas CESBs,
evoluiu dentro de uma lógica empresarial, na qual as ações de saneamento adquiriram,
cada vez mais, feições de bens de mercado.

No caso específico do Rio de Janeiro, o projeto de privatização da CEDAE


sofreu forte resistência, tanto por parte da oposição política, como pelas entidades de
classe e associações profissionais do setor, tais como, a Federação Nacional dos
Urbanitários e a ASSEMAE. Segundo analisa Vargas (2005), as batalhas política e
jurídico-institucional envolvendo a privatização da CEDAE no Governo Alencar (1995
– 1999), se desenrolaram em duas frentes regionais, com etapas e resultados bastante
diferenciados entre si: de um lado, a negociação em torno dos serviços de água e
esgotamento sanitário de oito municípios da Região dos Lagos, que culminou na
assinatura de dois contratos de concessão com empresas privadas distintas, depois de
um retirada pacífica da CEDAE da região; de outro, a tentativa fracassada de transferir
em bloco os serviços dos 16 municípios da Região Metropolitana do Rio de Janeiro,
inclusive os da capital, para uma concessionária privada.

Entre os 16 municípios da RMRJ, estavam aqueles que representavam a área


mais rentável da CEDAE. A capital e Niterói21 já tinham projetos de romper com a
concessionária estadual e conceder os serviços de água e esgoto à iniciativa privada.

A resistência dos municípios e a oposição de diversas entidades, conforme


indica Vargas (2005), incentivaram o governo estadual a adotar uma estratégia
diferente, partindo para a esfera legal. Neste contexto, é aprovada a Lei Complementar
n° 87/1997, que tratava sobre a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, sua
composição, organização e gestão, e sobre a Microrregião dos Lagos, definindo as
funções públicas e serviços de interesse comum. Neste sentido, como parte do art. 3º da
Lei Complementar, destaca-se:

21
Para uma melhor compreensão sobre o caso específico de Niterói, consultar “O caso de Niterói”,
disponível em Vargas (2005).
86
“Consideram-se de interesse metropolitano ou comum as funções públicas e os
serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território
de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou
integrados de funções públicas, bem como os serviços supramunicipais, notadamente:

(...)

II - saneamento básico, incluindo o abastecimento e produção de água desde sua


captação bruta dos mananciais existentes no Estado, inclusive subsolo, sua adução,
tratamento e reservação, a distribuição de água de forma adequada ao consumidor final,
o esgotamento sanitário e a coleta de resíduos sólidos e líquidos por meio de canais,
tubos ou outros tipos de condutos e o transporte das águas servidas e denominadas
esgotamento, envolvendo seu tratamento e decantação em lagoas para posterior
devolução ao meio ambiente em cursos d’água, lagos, baías e mar, bem como as
soluções alternativas para os sistemas de esgotamento sanitário;

(...)

V -aproveitamento, proteção e utilização racional e integrada dos recursos


hídricos, incluindo o transporte aquaviário, e o controle da poluição e preservação
ambiental, com vistas ao desenvolvimento sustentável” (ESTADO DO RIO DE
JANEIRO, 1997)

Estava em jogo a autonomia municipal dos serviços de saneamento. Através da


leitura mais adiante dessa Lei, tem-se ainda o art. 7º, evidenciando que o Estado do Rio
de Janeiro poderia cassar o poder concedente dos municípios pertencentes à região
metropolitana sobre os serviços de água e esgotos, assumindo, ele próprio, o papel de
detentor da titularidade dos serviços.

“Art. 7º- Ao Estado compete, ainda, conforme o disposto no artigo 242 da


Constituição do Estado do Rio de Janeiro, organizar e prestar, diretamente ou sob o
regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse metropolitano,
previstos nos incisos II, III, IV e V do artigo 3º desta lei, e, ainda, na hipótese em que,
abrangendo a dois ou mais municípios integrantes ou não de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, a prestação dos serviços for realizada através de

87
sistemas integrados entre si, bem como a fixação das respectivas tarifas, obedecidos os
preceitos estabelecidos no artigo 175 da Constituição Federal e demais normas
aplicáveis à espécie.

§ 1º - O Estado poderá transferir parcialmente, mediante convênio, aos


Municípios integrantes da Região Metropolitana, a aglomerações urbanas e a
microrregiões, diretamente ou mediante concessão ou permissão, os serviços a ele
cometidos.

§ 2º - Ficam ratificados e validados todos os ajustes celebrados entre o Estado e


os Municípios da Microrregião dos Lagos, destinados à regulação e concessão dos
serviços públicos de saneamento.” (ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 1997)

Diante disto, a prefeitura do Rio de Janeiro, sob gestão do prefeito Luiz Paulo
Conde (1997 – 2000)22, se posicionou, em princípio contra à privatização da CEDAE,
uma vez que a prefeitura estava investindo no sistema de esgotamento sanitário de
Jacarepaguá e Recreio dos Bandeirantes, e pretendia retomar para si a gestão e o poder
concedente dos serviços de água e esgoto, a cargo da CEDAE. A proposta de Conde não
era de garantir serviços públicos, pois na época, foi feita a modelagem da concessão à
iniciativa privada da exploração dos serviços na região da Barra da Tijuca e
Jacarepaguá. Era a primeira iniciativa da prefeitura do Rio no sentido de assumir a
titularidade dos serviços. No entanto, essa se insere dentro do que viria a se consolidar
como lógica da cidade mercantil.

Destaca-se que, as prefeituras do Rio de Janeiro e Niterói, protocolaram ações de


inconstitucionalidade acerca da Lei nº 87/97. As ações foram encaminhadas ao Superior
Tribunal Federal (STF) e, após longa batalha judicial, em 28 de fevereiro de 2013, o
STF declarou inconstitucional o artigo 7º da Lei, através da Ação Direta de
Inconstitucionalidade, ADI 842. “Por maioria, julgou parcialmente procedente a ação

22
No contexto político, destaca-se que o prefeito Conde foi secretário de urbanismo durante a gestão
César Maia, e, como prefeito, deu continuidade ao projeto de cidade iniciado pelo seu antecessor,
implementando projetos como Rio-Cidade e Favela-Bairro. Disputas políticas entre Conde e César Maia,
fizeram com que, em 1999, depois da derrota de César Maia na candidatura ao governo do Estado, a
aliança eleitoral fosse rompida. César Maia saiu do PFL e foi para o PTB para se candidatar a prefeito, já
que Conde era candidato à reeleição pelo PFL. Em 2001, com 51% de aprovação dos votos, César Maia
retorna para a sua segunda gestão na prefeitura da cidade. Em 2002, Conde filia-se ao PSB e é eleito vice-
governador juntamente com a governadora eleita Rosinha Garotinho.
88
para declarar a inconstitucionalidade da expressão ‘a ser submetido à Assembleia
Legislativa’, constante do inciso I do art. 5º; além do § 2º do art. 4º; do parágrafo único
do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11,
todos da LC nº 87/1997-RJ” (SUPERIOR TRIBUNAL FEDERAL, 2014). Os
julgamentos em torno da Lei nº 87/97 perduraram até 27 de março de 2014.23

Na reportagem publicada pelo jornal da ASEAC (Associação de empregados de


nível universitário da CEDAE), em junho de 1997, o Governo do Estado argumenta que
a CEDAE não seria privatizada, mas que seria preciso discutir o redesenho da
Companhia em que, segundo o então secretário de obras do Estado, a empresa precisaria
ser redimensionada em seu tamanho, inclusive promovendo algumas municipalizações e
concessões dos serviços ao setor privado, como no caso da Barra da Tijuca.

Acerca destes fatos, cabe mencionar a matéria divulgada por esse mesmo jornal,
um mês depois, em julho de 199724, acompanhada do seguinte título: “Conde e
Marcello acertam futuro da CEDAE no Rio – Acordo prevê a entrega de áreas nobres da
cidade à iniciativa privada”. Na matéria publicada, o governo municipal afirma não
descartar a concessão dos serviços de saneamento à iniciativa privada, depois que parte
deles fossem repassados à Prefeitura. Declarou o então prefeito ao jornal:

A prefeitura pode privatizar a sua parte, o Estado pode privatizar a parte dele.
Acho que certas áreas podem ser terceirizadas, outras o poder público tem
que fazer mesmo. A prefeitura, por exemplo, está fazendo o esgoto no
Favela-Bairro e em loteamentos populares. Agora, loteamentos mais caros,
de gente com mais renda, pode-se privatizar sem problema nenhum.
(JORNAL DA ASEAC, 1997 p. 2)

No entanto, apesar do anúncio de acordo, a disputa entre quem “ganharia” o


direito de privatizar os serviços continuou. A reportagem apresenta os debates ocorridos
na Câmara dos Vereadores e na ALERJ (Assembleia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro), em torno da gestão dos serviços de saneamento básico, entre o Estado e o
município do Rio. O texto evidencia os impasses e tentativas de diálogo entre a
Prefeitura e o Governo do Estado para a divisão dos serviços de produção e distribuição
de água e esgoto entre os dois poderes. Nota-se, nas declarações mencionadas no jornal,

23 ADI1842 - Ação Direta De Inconstitucionalidade (Processo Físico). Disponível em


http://www.stf.jus.br/portal/processo/verprocessoandamento.asp. Acesso em: 22 mai. 2016.
24
Informativo da Associação dos Empregados de Nível Universitário da CEDAE. Julho de 1997. Ano 1,
n° 12, páginas 1 e 3. Disponível em: http://www.aseac.com.br/jorn052.pdf. Acesso em 21 jun. 2016
89
uma mudança de comportamento, em que o Estado vai se apresentar mais aberto ao
diálogo com a prefeitura, e esta, por sua vez, manifesta interesse, em conjunto com o
Estado, em assumir os serviços de saneamento para a região da Barra da Tijuca, Recreio
dos Bandeirantes e Jacarepaguá, deixando claro que os serviços de saneamento, ao
serem passados para o poder municipal, poderiam ser concedidos à iniciativa privada.

A pesquisa desenvolvida por Vargas (2005) relata que, em novembro de 1998, já


no final da gestão de Marcello Alencar, a ALERJ aprovou uma lei que retirava a
CEDAE do Programa Estadual de Desestatização, com apoio do partido do governador
(PSDB). Ignorando a decisão da assembleia, o governador lançou novo edital que
reconhecia aos municípios o direito de participação nos valores arrecadados com a
venda da CEDAE. Seria então celebrado um convênio entre Estado e municípios, e os
municípios que não aceitassem o convênio, ficariam de fora. Entretanto, nesse mesmo
mês, tanto o convênio com os municípios, como o leilão que iria ocorrer para a
privatização da CEDAE, foram cancelados pelo STF.

Conforme apresenta o autor citado, foi então travado no Rio de Janeiro uma
batalha judicial, em torno da legalidade da Lei n° 87/97, que envolveu diversos recursos
e instâncias da Justiça. O governo do Estado recorreu ao STF do veto que excluía a
CEDAE do Programa, contudo, o veto foi derrubado pela ALERJ, e os trâmites para o
processo de privatização da Companhia continuariam seguindo, até que, foi instalada
uma Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar as denúncias de corrupção no
processo. Assim, depois de muitos impasses, o processo de privatização da CEDAE foi
encerrado, e o então Governador eleito, pelo Partido Democrático Trabalhista (PDT),
Anthony Garotinho (1999 – 2002)25, se comprometeu a manter a empresa sob o controle
do Estado.

Apesar das tentativas de diálogo entre Prefeitura e Estado, a primeira seguia com
o interesse em retomar os serviços de saneamento da CEDAE e concedê-los a iniciativa
privada.

25
Garotinho atuou no PDT até 2000, quando então se filia ao Partido Socialista Brasileiro (PSB). Entre
2003 e 2009, é filiado ao Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e, desde então,
encontra-se como político integrante do Partido da República (PR). Em 2002, Garotinho renuncia ao
mandato para concorrer à presidência da república, quando então assume o governo do Estado a vice
governadora, integrante do Partido dos Trabalhadores (PT), Benedita da Silva (2002 – 2003).
90
Em agosto de 1999, a Prefeitura lança um edital com o objetivo de conceder a
exploração dos serviços da região da Barra da Tijuca à iniciativa privada, determinando
que, em até quatro anos, 90% dos imóveis da região fossem ligados na rede de água e de
esgoto; 80% de todos os dejetos fossem tratados antes de enviados para alto-mar; e o
prazo de concessão fosse de 20 anos. Por outro lado, o projeto do Governo do Estado
previa, em dois anos, a construção de emissário com cinco quilômetros de extensão.
Seriam feitos ainda 286 Km de rede coletora, seis elevatórias e uma estação de
tratamento de esgoto, com capacidade para receber até 2,8 m³ de material por segundo.
A empresa escolhida seria aquela que oferecesse o menor preço pela obra.

Em meio a isso, o Governo do Estado ameaçava ir à Justiça, caso a Prefeitura


insistisse em lançar o edital para a construção do emissário submarino da Barra da
Tijuca, baseando-se em legislação específica. Conforme analisado por Britto em
relatório técnico de pesquisa enviado ao Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (CNPq), havia, portanto, dois editais de licitação, mas,
nenhuma obra. Enquanto o Governo do Estado anunciava para março de 2001 o início
das obras de construção do sistema de esgotamento da Barra da Tijuca, a Prefeitura
iniciava um processo de concorrência com o mesmo objetivo.

A posição de Garotinho contra privatização do saneamento se modificou após as


eleições, através de um convênio assinado entre prefeitura e governo do estado, que
permitia que a prefeitura viabilizasse a concessão do saneamento da Barra à iniciativa
privada. O governador Anthony Garotinho, contudo, afastou a possibilidade de a
empresa ser privatizada. “Fizemos uma parceria porque não tínhamos os R$ 190
milhões para investir”, disse26. O convênio foi assinado em fevereiro de 2000 entre
Garotinho e o prefeito Luiz Paulo Conde, prevendo que a iniciativa privada poderá
explorar a rede de água e esgotos da região por 25 anos.

Nesse contexto, foi promovida pelos secretários de meio ambiente e de obras


(Eduardo Paes e Eider Dantas, respectivamente) uma audiência pública na Prefeitura a
fim de divulgar o referido edital. Entretanto, o governo do estado se posicionou, através
do secretário estadual de saneamento (Luiz Henrique Lima) que, conforme a Lei n°
87/97, cabia ao Governo do Estado estabelecer as regras de concessão. Por sua vez, o

26
Jornal Folha de São Paulo, 23 de fevereiro de 2000
91
então Subsecretário Municipal de Obras (Cláudio Albuquerque), defendia que a
proposta da Prefeitura – que previa a exploração por concessão a terceiros – era
perfeitamente legal. O argumento se baseava na Constituição de 1988, que garantia ao
município o poder de legislar sobre o uso do solo. O edital do Município, segundo ele,
seria uma garantia de que as obras sairiam do papel. (BRITTO, 2005)

Entretanto, após inúmeras críticas feitas sobre o edital e batalhas na justiça entre
Prefeitura e Governo, o edital foi considerado ilegal e anulado por decisão liminar da
justiça. Segundo Britto (2005), entre as críticas, destaca-se: i) em relação à fiscalização
dos serviços a serem prestados, o edital não determinava o papel da Agência Reguladora
de Serviços Públicos (ASEP), nem como se daria a regulação desses serviços; ii) o
edital não fazia referência tanto a formas de garantir o controle da qualidade da água,
nem como seriam os mecanismos de controle social sobre a qualidade dos serviços; iii)
o edital não determinava o modelo de reajuste tarifário; iv) em relação ao meio
ambiente, o edital não explicitava o projeto de dragagem dos mananciais da região,
poluídos por esgotos, nem o local de disposição do material retirado e; v) inexistência
de instrumentos de punição quando do atraso no cronograma de investimentos como,
por exemplo, o estabelecimento de valores para multas, o que reduzia as possibilidades
reais de que as obras fossem executadas nos prazos requeridos.

Observa-se nesse momento que, a questão da concessão da Barra da Tijuca


incitou a mobilização, não só dos sindicatos de trabalhadores da CEDAE, como da
sociedade civil. A liminar que proibiu o lançamento do edital foi resultado de uma ação
popular dos vereadores Fernando Gusmão (PC do B), Eliomar Coelho (PT) e Paulo
Cerri (PTB), que contestaram a legalidade do edital e alegaram que a licitação traria
prejuízos ao patrimônio público.

No âmbito do Governo do Estado, o então governador Antony Garotinho decidiu


que não mais haveria a concessão dos serviços de saneamento à iniciativa privada, mas
até as eleições municipais, realizadas em outubro de 2000, o Governo do Estado dizia
que não teria condições de realizar as obras sem a participação da Prefeitura.

Porém, após a vitória do candidato César Maia, o discurso do então Governador


mudou, afirmando que teria condições de fazer sozinho a obra. Contudo, em fevereiro

92
de 2001, o município do Rio e o governo do Estado firmam um acordo, encerrando as
disputas entre as esferas. Nesse acordo, o Governo do Estado retirava os entraves para
que a prefeitura lançasse um edital para o saneamento da Zona Oeste, através da
construção da rede de esgotos entre Bangu e Santa Cruz. Em contrapartida, a Prefeitura
desistiu de lançar o edital para construção do emissário da Barra da Tijuca, uma vez que
este deveria ser construído pela CEDAE, a partir de licitação já concluída pelo Estado.
Assim, a CEDAE divulgou o resultado da licitação para a construção do emissário da
Barra.

Em fevereiro de 2001, o governo do estado e as empreiteiras assinaram


contratos para a construção do emissário submarino da Barra da Tijuca e da rede de
esgotos da baixada de Jacarepaguá. A assinatura do contrato pôs fim há quase duas
décadas de promessas de autoridades de que a obra seria executada.

Após essa explanação, nota-se que as tentativas de privatização do setor de


saneamento no Brasil envolveram uma série de debates, tanto políticos quanto jurídicos.
No caso do Rio de Janeiro, a dimensão politcs desse debate, que vê a concessão à
iniciativa privada como solução para extensão dos serviços à Baixada de Jacarepaguá
partilhada dos diferentes atores de diferentes orientações políticas, mesmo
reconhecendo o perfil ideológico fluido dos atores políticos envolvidos. Tanto Marcello
Alencar, como Garotinho, Cesar Maia e Conde, transitaram por diferentes partidos com
diferentes orientações políticas. Nessa fase, onde a privatização era apresentada pelo
governo federal como panaceia para atender com saneamento extensões urbanas da
cidade, a política no Rio de Janeiro, no nível municipal, era hegemonizada por forças
conservadoras. Tanto Conde, como Cesar Maia, implementam uma gestão pautada no
empreendedorismo urbano. (SILVA, 2001)

O projeto encontra como limite ou veto nas alianças construídas no nível


estadual pelo governo Garotinho. A aliança com o PT implicava em uma defesa da
CEDAE pública atendendo ao conjunto do Estado. Essa era a bandeira dos movimentos
sociais e dos sindicatos. Quando assumiu o governo do estado em 1999, o governador
Antony Garotinho nomeou para a presidência da CEDAE, o engenheiro Marcos
Montenegro, ligado ao PT, vindo de experiências extremamente bem sucedidas na
direção de empresas de saneamento, dentre as quais destacam-se a presidência da
93
CAESB de Brasília, durante a gestão de Cristovam Buarque. Ao mesmo tempo, o
governador assumiu posição contra o processo e privatização da companhia, articulado
no governo anterior, pelo então governador Marcello Alencar.

Porém, em menos de cinco meses, antecipando problemas políticos que levariam


a saída do PT do Governo do Estado, os dirigentes petistas da empresa pediram
demissão em caráter irrevogável, alegando não terem condições de implementar um
plano de recuperação da empresa. Dentre os problemas alegados, destacam-se: i) o fato
da gestão profissional ter sido inviabilizada por nomeações com critérios políticos
encaminhadas pelo gabinete do governador da maioria do segundo escalão da CEDAE,
incluindo gerentes e superintendentes, subvertendo a hierarquia da empresa; ii) a
existência de uma estrutura criada fora da companhia para gerir o Programa de
Despoluição da Baía de Guanabara, principal programa de investimentos sob
responsabilidade formal e financeira da CEDAE; iii) a submissão da CEDAE ao regime
de caixa único do estado. Marcos Montenegro foi substituído interinamente pelo
Secretário de Obras José Romulo de Melo e posteriormente pelo funcionário de carreira
da empresa, Alberto José Gomes.

De fato, durante todo o período entre 1999 e 2003, perduraram conflitos entre a
prefeitura do Rio de Janeiro e o Governo do Estado. Num primeiro momento, durante a
gestão de Luiz Paulo Conde na prefeitura, o objeto do conflito foi o saneamento da
Barra da Tijuca, posteriormente, já na administração Cesar Maia, as questões da
poluição da Lagoa Rodrigo de Freitas, do saneamento do Recreio dos Bandeirantes, e as
obras na praia do Leblon e no canal do Jardim de Ala e as obras do programa da
prefeitura, Favela Bairro, suscitaram conflitos. Entre janeiro e dezembro de 2001, os
vazamentos de água e esgoto da CEDAE no território do município deram origem a
1661 multas da Secretaria Municipal de Obras à companhia, a maioria delas relativas a
vazamentos na zona sul da cidade.

No que diz respeito aos programas realizados pela CEDAE, nesse período houve
uma continuidade dos investimentos na Barra da Tijuca; fevereiro de 2001, o governo
do estado e as empreiteiras assinaram contratos para a construção do emissário
submarino da Barra da Tijuca e da rede de esgotos da Baixada de Jacarepaguá.

94
Acerca do insucesso das privatizações no setor de saneamento, apresenta Souza
(2011) que, a indefinição jurídica a respeito da competência em relação ao setor,
provocou sérias disputas judiciais entre estados e municípios no país, o que acabou por
criar um obstáculo jurídico-institucional seríssimo para o investimento em municípios
que desejavam romper as concessões com o Estado e privatizar ou municipalizar os seus
serviços de saneamento. Desse modo, a autora menciona a análise de Arretche (1999)
lembrando que, as empresas de água e esgoto, privadas ou públicas, consideram
desvantajoso investir vultosas somas em obras desse porte numa realidade de
insegurança jurídico institucional elevada. Assim, diante do risco, não investem.

Para municipalizar esses serviços, os municípios teriam que, segundo


Arretche, romper seus contratos de concessão com as empresas estaduais, o
que implicaria uma longa batalha jurídica com alto risco de insucesso do
ponto de vista legal. Além disso, teriam ainda que arcar com a parcela de
investimento já realizada pela empresa estadual e realizar vultosos
investimentos concentrados no tempo. (ARRETCHE, 1999 apud SOUZA,
2011. p.30)

Esta mesma análise, quanto à titularidade municipal ser considerada um


empecilho à política de privatização dos serviços durante o governo FHC, também é
lembrada no trabalho de Britto (2004). A autora expõe que o próprio Banco Mundial
identificou a questão da titularidade como problema central no processo de privatização
do saneamento brasileiro: “A solução da questão do poder concedente é o passo crítico
para permitir o desenvolvimento proveitoso da participação da iniciativa privada no
setor de saneamento no Brasil” (BIRD, 1999 apud BRITTO, 2004). Assim, conclui a
pesquisadora:

De fato, se o direito de concessão dos serviços (titularidade) fosse


centralizado no nível dos estados da federação, diminuiriam os agentes que
poderiam se opor a processo de privatização. Além disso, com a política
federal de ajuste fiscal, parte dos estados havia assumido o compromisso com
a venda das empresas. Mesmo alguns governos estaduais de oposição ao
governo federal apoiavam a transferência da titularidade para os estados.
(BRITTO, 2004. p.9)

No caso do Rio de Janeiro, o governo estadual se afirmava como oposição ao


governo federal.o imbróglio jurídico na questão da titularidade e na relação entre
município do Rio de Janeiro impediram o avanço do projeto empreendedorista no
saneamento.

95
De acordo com Costa (2003) apud Farias (2011), um paradoxo caracterizou a
condução da política de saneamento durante a década de 1990 no Brasil: a
reorganização institucional, via privatização e focalização da política comandada pelo
Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS) versus o retorno a uma
política de universalização, mantendo a gestão estatal dos serviços. Assim, afirma Farias
(2011) que, nesse período, a postura da União face ao setor de saneamento foi muito
mais determinada pela visão política de governo que propriamente por uma imposição
legal ou regulatória.

Contrária às proposições privatistas e decisiva para a definição da política


pública para o setor de saneamento no Brasil, faz-se importante destacar a relevância da
mobilização da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental – FNSA (uma importante
coalizão de interesse setorial, criada em 1997, ainda durante a gestão FHC).

Nesse sentido, destaca-se o trabalho desenvolvido por Sousa (2011) em que a


autora reconhece e analisa a importância da Frente neste momento da história da
política de saneamento no país:

(...) embora constituído por diferentes grupos de interesse que ora se aliavam,
ora rivalizavam diante das reformas propostas, a Frente construiu uma
estratégia comum de resistência à privatização do saneamento nesse período,
calcada num discurso de defesa da gestão pública e do fortalecimento do
poder local na prestação desses serviços. (SOUSA, 2011. p.42)

O quadro a seguir (figura 04), ilustra a composição inicial da Frente

Figura 4 Composição inicial da Frente, segundo natureza da organização dos grupos integrantes.
Fonte: Oliveira Filho, A. “Brasil: luta e resistência contra a privatização da água”, 2002. Retirado
de SOUSA (2011. p. 44).

Deste modo, conforme destacado por Sousa (2011), a Frente foi conduzida pelos
interessados diretos na regulação do saneamento: as entidades sindicais, profissionais e

96
os setores municipalistas. Observou a autora que, a FNSA se engajou em inúmeras
campanhas em prol de uma política nacional para o setor baseada na gestão pública do
saneamento, concebido como atividade estratégica ao desenvolvimento nacional e
direito social fundamental assegurado a todo cidadão independentemente da condição
social. No Congresso, essa agenda produziu a PL 2763/00 que instituía diretrizes
nacionais para o saneamento básico, cuja proposição foi resultado de ampla mobilização
política das entidades que compunham ou apoiavam a Frente.

A fim de dar peso ao movimento, a Frente buscou apoio em forças políticas


adversárias às propostas privatistas do governo, tendo sido seus presidentes ligados ao
Partido dos Trabalhadores (PT), principal oposição ao governo. Outro apoio
fundamental foi dado pela Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional
(FASE), uma organização não-governamental ligada aos direitos urbanos, com atuação
em nível nacional e articulada ao Fórum Nacional pela Reforma Urbana (FNRU). A
FASE, segundo Sousa (2011), foi o elo da Frente com os movimentos sociais ligados ao
direito à moradia e à cidade, entre eles, a Confederação Nacional de Associação de
Moradores (CONAM).

As mobilizações da Frente tiveram peso contra o PL 4147/01, projeto de lei este


submetido ao Congresso em fevereiro de 2001, para ser apreciado em regime de
urgência, que deveria disciplinar o setor de saneamento no país. O projeto representou
uma tentativa de esvaziamento político dos municípios e, por isso, encontrou forte
resistência dos prefeitos das regiões metropolitanas.

De acordo com Britto et al (2012), a crítica maior ao PL 4147 era de que ele
visava, sobretudo, facilitar a privatização das empresas estaduais na medida em que, ao
passar a titularidade para os estados em regiões metropolitanas, ele dispensava a
necessidade de negociar a renovação dos contratos de concessão (ou convênios) dos
municípios mais importantes (em termos de mercado) às companhias estaduais, e assim
agregar valor de venda às mesmas, valor este perdido em razão do esgotamento das
concessões originadas no PLANASA.

A pressão da oposição conseguiu derrubar a urgência de votação do PL 4147 e,


até o final do governo Fernando Henrique Cardoso, o projeto não foi votado.

97
Permaneceu um vácuo institucional no que diz respeito à política de saneamento e à
definição de um marco regulatório que orientasse a prestação dos serviços (BRITTO et
al, 2012).

A seguir, extraída da pesquisa de Sousa (2011), a imagem 05 resume as


principais iniciativas da Frente nesse sentido e seus desdobramentos:

Figura 5 - Iniciativas da Frente para mobilizar os Executivos e Legislativos Locais e suas bases de
representação no Congresso Nacional (março a agosto de 2001)
Fonte: SOUSA (2011)

98
Através do exposto, nota-se que por toda a década de 1990 discutiu-se a
necessidade de criação de marcos regulatórios para a prestação do serviço de
saneamento, visto que se trata de um serviço essencial. Contudo, apesar do debate,
pouco se avançou na estrutura para a implantação de uma lei. Lembra Sousa (2011) que
a agenda da Frente também não conseguiu gerar consenso para a edição de um marco
regulatório alternativo, devido às divergências existentes no interior da própria Frente
em torno da titularidade municipal ou estadual, pois reunia tanto os sindicatos e
associações, aos quais estavam trabalhadores e técnicos das companhias estaduais,
quanto a ASSEMAE, que representava as forças que defendiam a gestão municipal do
saneamento Dessa forma, o consenso obtido pela Frente só tornou possível uma atuação
para o veto à privatização.

O período apresentado ficou marcado pela ausência de instrumento legal que


estabelecesse regras claras para a prestação de serviços de saneamento, o que resultou
na precária cobertura que ainda vigora nas cidades brasileiras, onde se observa,
principalmente, uma disparidade entre regiões no acesso a água potável e déficit entre
camadas sociais no acesso aos serviços de esgotamento sanitário.

Com a redemocratização, portanto, a política de saneamento não chegou a ser


institucionalizada na forma de lei, o que prejudicou severamente a sua implementação,
se tornando, assim, a “filha bastarda” das políticas sociais brasileiras (SOUSA, 2011).
Constata-se, desse modo que, na virada do século XXI, o acesso ao esgotamento
sanitário não atingiu sequer metade da população brasileira, especialmente os mais
pobres.

Nota-se, então, que os programas executados pelo Governo Federal, sem o


estabelecimento de um marco regulatório específico, não foram capazes de produzir
alterações estruturais que permitissem um novo salto para o saneamento básico.
Analisam Britto et al (2012) como marca importante desse período, que também
implicou legado para os períodos posteriores, uma visão encapsulada do setor, muito
pouco aberto à ação transversal com os outros setores, e o tecnocentrismo das
intervenções, também pouco afeito à visão interdisciplinar. Concluem os autores que,
talvez tais fatores tenham sido dos principais reveses para o avanço de um saneamento
inclusivo e sustentável.
99
4.4 Anos 2000 – Governo Lula

Posterior à era FHC, o Governo Lula (2003 – 2010) vem sinalizar novos rumos
para o saneamento básico, visando a implementação de novos marcos legais e
institucionais.

Em escala municipal, observa-se o reforço da estratégia iniciada nos últimos


anos da décadas de 90 de preparar a cidade a fim de inseri-la, de forma competitiva, nos
espaços econômicos globais, estabelecer metas de desenvolvimento (com vistas a
atender demandas do BIRD), e buscar relacionar isso aos apelos e desejos sociais. O
objetivo é, sobretudo, de criar um ambiente favorável ao desenvolvimento moldado e
produzido por investimentos governamentais e, sobretudo, privados. Neste contexto, a
cidade do Rio de Janeiro vai ser alvo de uma série de intervenções urbanas, sobretudo
na área central da cidade e na Zona Oeste, intervenções estas que abarcarão, inclusive, a
área de saneamento básico.

Como marco inicial dessas propostas, tem-se os Planos “Rio Sempre Rio” e “As
Cidades da Cidade”, com destaque para as seguintes linhas temáticas abordadas no
primeiro: Rio Competitivo (visando atrair empresas, especialmente as de serviços de alta
tecnologia) e Rio 2004, – polo regional, nacional e internacional (almejando tornar-se
sede dos Jogos Olímpicos 2004, criando atratividades turísticas diferenciais, tornando o
centro da cidade um polo cultural).

Esses e outros planos estratégicos para o desenvolvimento da cidade do Rio de


Janeiro, baseados na concepção de cidade como parte do contexto do mercado
econômico global, terão continuidade nos anos subsequentes, perdurando pela “Era
César Maia” (1993 – 2008) e revelando-se ainda mais intensos ao longo da gestão do
prefeito Eduardo Paes (2009 – 2017), no sentido que construir a cidade para o mercado.

Em âmbito nacional, uma das primeiras ações do Governo Lula, quanto ao setor
de saneamento, foi a decisão de retirar da tramitação no Congresso o Projeto de Lei nº
4147, que era objeto de críticas pelo seu caráter favorável à privatização dos serviços.
Criou-se um novo ambiente para o debate, em condições de igualdade de oportunidades,
entre as diversas forças políticas, econômicas e sociais que atuam no setor.

100
A União, em 2003, assumiu seu papel financiador e regulador do setor de
saneamento e, teve início em nível federal, um intenso processo de reestruturação
institucional. A concessão dos financiamentos foi condicionada à viabilidade econômica
e social dos novos projetos. Avanços no campo da estrutura organizacional e da
definição da política foram alcançados com a criação do Ministério das Cidades
(MCidades) e, sobretudo, com as Conferências das Cidades.

Diferente da fragmentação ocorrida nos anos do PLANASA, e mudando o


paradigma da desarticulação, para implementar o conceito de políticas urbanas
integradas, o MCidades veio com a proposta de integrar as políticas ligadas ao
desenvolvimento urbano, e se tornou o responsável pelas políticas setoriais e habitação,
saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito. Destaca-se, no âmbito do
MCidades, a criação da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), o que
estabeleceu para o setor um endereço institucional e, em princípio, articulado às outras
políticas públicas de desenvolvimento urbano.

A Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental foi criada com o objetivo de


coordenar e articular as ações da União na área do saneamento, visando promover a
universalização do acesso aos serviços e a melhoria das condições de salubridade
ambiental. Ressalta Sousa (2011) que a SNSA contou com a nomeação do engenheiro
Abelardo Oliveira Filho, presidente da FNSA até 2002. Além deste, outros atores da
Frente foram nomeados para assumir cargos na administração federal, o que significa
que a expectativa era que, uma vez no governo e contrários à privatização, seria o
momento de rediscutir a edição de um marco regulatório que viabilizasse uma gestão
pública democrática e universalizante do saneamento.

Neste mesmo período, foi também organizado um Grupo de Trabalho


Interministerial (GTI), cujo objetivo era elaborar, através de um Projeto de Lei, o novo
marco regulatório para o saneamento no Brasil.

Em 2003, destaca-se como evento importante, a já mencionada Primeira


Conferência Nacional das Cidades, visto que foi central na reestruturação do setor em
nível nacional. Neste evento foram aprovados os princípios e as diretrizes para a
formulação da política nacional de desenvolvimento urbano. Conforme levantamento de

101
Sousa (2011), determinou-se na Conferência, para o setor de saneamento, que tais
serviços seriam, por definição, públicos e prestados sob o regime de monopólios,
essenciais e vitais para o funcionamento das cidades, as condições de vida da população
urbana e rural, a preservação do meio ambiente e o desenvolvimento da economia.
Quanto às diretrizes aprovadas, têm-se: articulação intersetorial, participação social,
respeito à diversidade urbana, regional e cultural e implementação de estrutura
institucional, políticas de desenvolvimento e capacitação técnico-institucional e
políticas abrangentes e massivas voltadas para a universalização. Foi criado o Conselho
Nacional das Cidades, de caráter deliberativo e consultivo, cabendo a esse planejar e
propor as políticas setoriais para as áreas de habitação, transporte, direito urbanístico,
regularização fundiária e regiões metropolitanas, bem como acompanhar e avaliar a sua
execução. Todavia, observam Britto et al (2012), que

A estruturação de um Conselho com esse formato marca a iniciativa do


governo de estimular um diálogo entre os saberes e concepções relacionados
à gestão das cidades, sendo, portanto, um passo importante na construção de
políticas urbanas orientadas por princípios de intersetorialidade. Contudo, é
importante assinalar que, quando se considera a questão da articulação entre
os diferentes conselhos nacionais de políticas setoriais, na discussão e
formulação de políticas públicas que têm interfaces, como por exemplo meio
ambiente e políticas urbanas, verifica-se que são escassos os mecanismos
eficientes de incentivo à interação desses espaços visando à construção de
agendas comuns. (BRITTO et al, 2012. p.71)

Faz-se relevante trazer à tona que, quando o tema é planejamento urbano e


saneamento básico, a intersetorialidade, negada em sua trajetória histórica desde a era
PLANASA, é fundamental, sobretudo quando se trata de áreas densamente urbanizadas,
como por exemplo, nas Regiões Metropolitanas. Torna-se importante destacar que o
conceito de intersetorialidade visa romper com a visão fragmentada da ação pública, o
que exige a integração de políticas, objetivos, ações, metas, procedimentos, implicando
a necessidade de mudanças de estratégias, formas de destinar recursos públicos,
estrutura organizacional e burocrática (LEITE & DUARTE, 2005 apud MORAES,
2009).

Após algumas reuniões do Grupo de Trabalho Interministerial foi elaborado o


projeto de Lei n° 5296/05, que instituía as diretrizes para os serviços públicos de
saneamento básico e a Política Nacional de Saneamento Básico (PNS), e foi submetido

102
a uma consulta pública (via internet) e à aprovação dos Conselhos Nacionais de Saúde e
das Cidades.

O PL n° 5296/05 incluía o favorecimento da titularidade municipal sobre os


serviços de interesse local, uma concepção de saneamento que compreendia,
abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem urbana e resíduos sólidos, e a
criação de um Sistema Nacional de Saneamento (SISNASA), que subordinaria a ação
dos prestadores a normas e princípios federais, prevendo ainda a criação de agências
reguladoras e de instrumentos políticos de gestão como planos municipais e estaduais
de saneamento. Previa ainda a instituição de fundos municipais e estaduais e
mecanismos de controle social, que incluíam a realização de audiências públicas para o
debate de importantes questões do setor e a criação de órgãos colegiados bastante
participativos na política de saneamento.

Tendo sido aprovado pelos Conselhos Nacionais de Saúde e das Cidades, o PL


n° 5296/05 foi encaminhado pela Casa Civil da Presidência à câmara dos Deputados.
Na Câmara, conforme destacado por Sousa (2011), o projeto foi apensado a outros
cinco Projetos de Lei sobre o tema e foi alvo único das 862 emendas apresentadas, isto
é, quase quatro vezes mais do que o PL n° 4147/01 de FHC. Salienta a autora que,
segundo a FNSA, as emendas pretendiam uma completa modificação da proposta
governista, com o objetivo de atender às demandas estadualistas e de natureza privada.
O artigo em que se encontrava a questão da titularidade, foi o maior alvo de emendas
(63).

Lembra Sousa (2011) que, durante esse processo para a votação e


implementação do marco regulatório do saneamento, outro projeto de Lei tramitava no
Senado, o PLS n° 155/05 (para definir as diretrizes nacionais para os serviços de
saneamento básico) e seu conteúdo contemplava questões tipicamente vinculadas às
atividades e demandas das empresas.

[o PLS 155/05] (...) restringia a abrangência dos serviços de saneamento ao


abastecimento de água e esgotamento sanitário, protegia o investimento já
realizado pelas prestadoras – minimizando a incerteza jurídica diante da lide
em torno da titularidade, estimulava a rentabilidade econômica da prestação.
Não previa, em contrapartida, medidas de efetiva proteção ao consumidor,
nem instrumentos de controle social, permitindo inclusive que os planos de
saneamento pudessem ser elaborados pelas próprias prestadoras do serviço.

103
Além disso, não tocava na questão do financiamento e nem na criação de um
Sistema Nacional voltado para o setor. (SOUSA, 2011 p. 81)

O quadro a seguir (figura 06), elaborado por Sousa (2011), ilustra o conflito de
interesses entre municipalistas e estadualistas em questão da regulamentação do setor de
saneamento no Brasil.

Figura 6 - Principais pontos de divergência entre as agendas municipalistas e estadualistas,


envolvidos na votação da Lei do Saneamento. Fonte: SOUSA, 2011.

Através de pressão da Frente contra o PLS n° 155/05 e após muita negociação


para que houvesse consenso entre municipalistas e estadualistas, foi criada uma
Comissão Mista de Saneamento e, por fim, o Projeto de Lei n° 7361/06 que estabelecia
as diretrizes nacionais para o saneamento básico foi finalmente aprovado em dezembro
de 2006. Encaminhado para a sanção presidencial, e através de “consenso possível”
(SOUSA, 2011), esta ocorreu no dia 05 de janeiro de 2007.

Conforme conclui Sousa (2011), a edição do marco de 2007, ao custo de uma


intensa disputa política no Congresso, só foi possível porque contemplou os pontos
considerados essenciais para a agenda estadualista. Percebeu-se, durante a trajetória
para a mobilização e, finalmente, a elaboração da Lei de Saneamento, ainda uma
estrutura de vetos mobilizada por agentes que se sentem ameaçados com a mudança e,
por isso, atuaram no sentido da manutenção do status quo (“path dependence”).

Cordeiro (2014), em sua tese de doutorado, desenvolve uma análise do processo


decisório acerca do marco regulatório do saneamento no governo Lula, tendo em vista
que, a política pública de saneamento se apresenta com um resultado de intrincados
processos decisórios, sendo que estes decorrem de um complexo sistema de relações
que os agentes estabelecem sob a forma de embates e alianças.

104
Neste sentido, Cordeiro (2014) apresenta a hipótese de que “no processo de
regulamentação do saneamento transcorrido no governo Lula, ensaiou-se uma ruptura
com a trajetória resiliente do setor, marcada pela visão predominantemente tecnicista e
empresarial, e que a Lei n.º 11.445/2007 representa muito mais o resultado do conflito
do que a expressão de um consenso, tal como vocalizado pelos principais protagonistas
engajados nesse processo.” (CORDEIRO, 2014 p.64). Assim, analisou a autora um
longo movimento de embates no processo político desencadeado, e que trouxeram tanto
a possibilidade de ruptura com a trajetória resiliente do saneamento no Brasil, como a
manutenção do sistema, marcado pela lógica do saneamento como mercadoria.

Entre os pontos de divergência, entretanto, Cordeiro (2014) discorda de Sousa


(2011), quando se trata da natureza da disputa. Para a primeira, apesar de reconhecer o
embate entre estadualistas e municipalistas, a essência da disputa não estaria apenas
nesse campo, mas, segundo a linha analítica adotada por Cordeiro (2014), se daria
através da compreensão do saneamento segundo as posições que os agentes ocupam
nesse espaço social, em que a questão da titularidade é uma das polaridades não
estruturais que organizam o campo. Assim, defende a pesquisadora que, o campo do
saneamento é estruturado com base em dois princípios diferenciadores, tomados como
polaridades estruturais “mercadoria e visão técnica versus direito e saber popular”:
no eixo do capital econômico, a disputa se dá entre o significado do saneamento como
mercadoria ou como direito e no eixo do capital cultural, a disputa se dá entre a
predominância da visão técnica ou do saber popular. (CORDEIRO, 2014 p. 77)

Ratificando sua hipótese inicial, Cordeiro (2014) conclui, portanto, que houve
uma ruptura incompleta com a trajetória resiliente, uma vez que, segundo apresentado
com maiores detalhes na obra da autora, tratou-se, de um processo bastante complexo
para que a ruptura fosse feita, ou seja, “a ruptura é incompleta pelos constrangimentos
postos pelo Estado capitalista” (CORDEIRO, 2014, p. 117).

Por outro lado, concluiu a pesquisadora que, apesar das “condições possíveis
para mudar a trajetória resiliente do setor não tenham sido completadas, que não tenha
sido possível atuar na sua totalidade no processo de aprovação do PL 5296/2005, sem
dúvida desenharam um processo novo, que mesmo não chegando a impor uma inflexão

105
radical, certamente esboçam uma ruptura incompleta que coloca em aberto o futuro e os
rumos da política de saneamento no Brasil”(CORDEIRO, 2014. p. 120).

Já Rodrigues (2010) apud Farias (2011) enfatiza as contradições da política do


governo Lula :

(...) a Política Nacional de Saneamento do governo Lula apresenta as mesmas


contradições presentes no governo FHC, onde, por um lado defende os
princípios de universalização, disponibilidade, integração e controle social,
aliado ao poder público e; por outro, defende a incorporação de mecanismos
privatistas, como o de Parcerias Público-Privadas no setor. (RODRIGUES,
2010 apud FARIAS, 2011 p.26)

Neste sentido, observa-se que, apesar de indicar para uma nova direção quanto à
organização institucional implementada no setor, verifica-se também, durante o
primeiro mandato do Presidente Lula (2003-2006), o peso da inércia institucional nos
níveis estadual e municipal, que acaba por estabelecer os contornos e limites de
eventuais processos de mudança (BRITTO, 2012) e a permanência de determinados
aspectos da política de saneamento de um período anterior (path dependence) e sua
forte resiliência às inovações propostas (SOUSA, 2011).

Por outro lado, o governo Lula, apesar das contradições, inaugurou um processo
de debates sobre as formas de regulação dos serviços de saneamento, com marcos
normativos claros, e sua importância para novos avanços do setor no país. Portanto,
apesar das resiliências e da herança, em parte, do modelo PLANASA, a promulgação da
Lei nº 11.445/2007 não deixa de ser uma vitória, em que se renovam as esperanças
sobre reformas no setor de saneamento no Brasil.

Destaca-se que, a partir de 2003, os gastos com saneamento básico foram sendo
aumentados, ressaltando que, a partir de 2007 os desembolsos com recursos não
onerosos foram mais significativos, o que evidenciou o reflexo de um projeto político
governamental que deu uma maior prioridade à agenda social, que foi o PAC-
Saneamento.

Neste sentido, conforme analisado em Brasil (2011b), considerando-se os


recursos onerosos e não onerosos, em 2009, os níveis de desembolsos atingiram R$ 10,0
bilhões, sendo cerca de R$ 6,0 bilhões em ações diretas de saneamento básico
(abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem das águas pluviais e resíduos
106
sólidos e saneamento integrado) e R$ 4,0 bilhões em ações relacionadas com o
saneamento básico, a exemplo de urbanização, desenvolvimento urbano e infraestrutura
hídrica (Figura 07).

Figura 7 Recursos onerosos e não onerosos desembolsados em ações diretas e relacionadas com o
saneamento básico. Brasil, 2005–2009. Fonte: Brasil, 2011b

No mesmo ano da promulgação da Lei Nacional de Saneamento, a CEDAE


lança um Plano Estratégico para modernização e ação. A justificativa era para atender
aos preceitos da Lei, uma vez que para a universalização do acesso, seria necessário o
fim das dívidas acumuladas27, assim como superar seu histórico de prestação ineficiente
e instável. A partir dessa remodelação a NOVA CEDAE, entre os anos de 2007 e 2009,
vai renovar 32 convênios com municípios fluminenses.

Conforme lembra Britto (2012b), Governo do Estado, CEDAE e Prefeitura do


Rio de Janeiro, desde a década de 1970, nunca haviam celebrado um instrumento legal
regulamentando a relação de prestação de serviços de saneamento básico. Essa situação
gerou vários impasses ao longo de diferentes administrações municipais, sobretudo
daquelas que desejavam assumir partes da gestão dos serviços. A hipótese, segundo a
pesquisadora, é que havia um acordo político entre governo do Estado e Prefeitura e que
esta não via a necessidade de regulamentar a relação com a CEDAE através de um
contrato que estabelecesse um plano de investimentos, uma vez que o munícipio sempre
foi a maior fonte de arrecadação da companhia, via tarifas, e sempre foi privilegiado em
termos de investimentos.

Em 28 de fevereiro de 2007, um mês após a edição da Lei nº 11.445, foi então


celebrado o Termo de Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações, entre o
Estado do Rio de Janeiro, a Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) e o
Município do Rio de Janeiro. Este termo estabelece, entre outros temas relevantes, que a
27
Em 2007, a CEDAE apresentava um fluxo de caixa negativo na ordem de R$ 30 milhões
107
CEDAE deveria permanecer como prestadora dos serviços de captação, tratamento,
adução e distribuição de água potável e coleta, transporte e tratamento adequado dos
esgotos sanitários e cobrança pela prestação desses serviços no município do Rio de
Janeiro, pelo prazo de 50 anos, prorrogáveis por outros 50 anos, independentemente de
notificação prévia, com exceção apenas da coleta, transporte e tratamento adequado dos
esgotos sanitários e cobrança pela prestação desses serviços na Área de Planejamento 5
(AP5) e nas Áreas Faveladas. Na AP5 e nas favelas os sistemas de esgotos sanitários
passariam a ser geridos pela prefeitura, através da Subsecretaria de Gestão de Bacias
Hidrográficas – Rio Águas.

Analisa criticamente Britto (2012b) que, o acordo entre prefeitura e CEDAE, e


que vigora até a presente data, não obedece às determinações da Lei. Destaca a autora
que:

(...)não foram elaborados os instrumentos necessários à delegação: contrato


de programa e convênio de cooperação, instrumentos jurídicos que passam a
regular as relações entre estados e municípios. Segundo a Lei 11.445/2007, a
relação entre o município e a concessionária pública estadual deve ser
mediada pelos seguintes instrumentos: Lei Municipal, autorizando a
celebração do convênio de cooperação do município com o Estado; convênio
de cooperação entre município e o Estado, prevendo a forma de gestão
associada dos serviços e o apoio ao planejamento regional e aos municípios;
contrato de programa entre Município e Companhia Estadual. O contrato de
programa e o convênio de cooperação são, portanto, os dois novos
instrumentos que devem regular a relação entre os municípios, estados e as
companhias estaduais prestadoras dos serviços, segundo a Lei 11.445/07.
Porém, no caso do município do Rio de Janeiro, esses instrumentos não
chegaram a ser formulados. Também não foi instituído o órgão que regula a
relação de prestação de serviço entre a CEDAE e o município. (BRITTO,
2012b. p.66)

No ano seguinte, em 2008, na Cidade do Rio de Janeiro, o candidato Eduardo


Paes (secretário e subsecretário nos mandatos do ex-prefeito César Maia), apoiado pelo
Presidente Lula, vence as eleições municipais. Conforme iniciado pelo seu antecessor,
os ideais de promoção do município e de captação de recursos nacionais, internacionais,
públicos e privados, continuaram a persistir no quadro político e governamental carioca.
Esse período específico, pós promulgação da Lei Nacional de Saneamento, com foco
nas intervenções no Rio de Janeiro, será melhor abordado em capítulo mais adiante.

A aprovação, em janeiro de 2007, da Lei Nacional de Saneamento, que


estabelece diretrizes para o saneamento básico no país, constituiu-se em uma iniciativa
de grande relevância, que pretendia cobrir uma histórica lacuna na legislação deste setor
108
após aproximadamente 30 anos de debates. Esse marco legal será analisado na sessão
seguinte.

4.5 A Lei Nacional De Saneamento Básico (LNSB): Lei nº 11.445/2007

Em 5 janeiro de 2007, após amplo debate, foi promulgada a Lei nº 11.445/2007,


que vem estabelecer as diretrizes básicas para o saneamento no país. Trata-se,
finalmente, de um marco regulatório para o setor, que intensifica o processo de
universalização do acesso ao Saneamento Básico e aponta para uma reforma
institucional das atividades de gestão e regulação, envolvendo governos, prestadores de
serviço, indústria, agentes financeiros e sociedade, por meio de suas organizações e
canais de participação. Os Municípios, estados e o Distrito Federal deverão estabelecer
legislações, normas e entidades próprias de regulação, para as atividades operacionais
dos serviços. Esta lei define a obrigatoriedade de todos os municípios, na elaboração
tanto da Política, como do Plano de Saneamento Básico. (BRASIL, 2009)

A partir dos princípios de universalização, participação e descentralização e


da noção mais ampla de saneamento, esta é uma lei que pretende tratar o setor de forma
sistêmica e articulada às outras políticas públicas como, por exemplo, ao
desenvolvimento urbano, habitacional, ao setor de recursos hídricos. A universalização
do acesso ficou como o primeiro princípio fundamental da Lei do Saneamento,
considerada e descrita pela norma como a “ampliação progressiva do acesso de todos os
domicílios ocupados ao saneamento básico” (BRASIL, 2007).

A Lei de Saneamento apresenta a integralidade como o seu segundo princípio


fundamental, definindo-a no artigo 2º “como o conjunto de todas as atividades e
componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico, propiciando à
população o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficácia das
ações e resultados”. Os serviços mencionados se referem aos quatro componentes do
saneamento básico – abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e
manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas (BRASIL,
2007). Borja & Bernardes (2013) consideram que a efetividade, eficiência e eficácia das
ações de saneamento, em muitos casos, dependem da existência de todos os
componentes.

109
Dentre as características relevantes da Lei 11.445/2007, está a definição de
saneamento básico, que no passado esteve sempre voltada para a importância do
abastecimento de água – dentro de uma perspectiva de ampliação estrutural da oferta
baseada em uma concepção de inesgotabilidade dos recursos hídricos (BRITTO, 2009)
– e esgotamento sanitário. A lei trata saneamento, neste novo contexto, como o conjunto
de serviços, infraestruturas e instalações operacionais não apenas para abastecimento de
água potável e esgotamento sanitário, mas também para drenagem e manejo das águas
pluviais urbanas, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos (coleta e
disposição final do lixo urbano). Prevê, ainda, entre outras obrigações do Poder Público:
a necessidade de elaboração de um plano de saneamento básico como objeto de um
planejamento integrado (que é um dos instrumentos mais importantes da política); o
estabelecimento de mecanismos de controle social e de um sistema de informações
sobre os serviços, articulado com o Sistema Nacional de Informações em Saneamento.

Observa-se que, a partir dos princípios de universalização, participação e


descentralização e da noção de saneamento de maneira mais integrada, esta é uma lei
que vem trazer a ideia de saneamento ambiental, ou seja, pretende tratar o setor de
forma sistêmica e articulada às outras políticas públicas como, por exemplo, ao
desenvolvimento urbano, habitacional, ao setor de recursos hídricos (quando é expresso
que os planos de saneamento básico deverão ser compatíveis com os planos das bacias
hidrográficas em que estiverem inseridos), etc.

O quadro a seguir (figura 08) apresenta de maneira sistematizada os princípios


de uma política pública de saneamento:

110
Figura 8 - Princípios de uma Política Pública de Saneamento. Fonte: BORJA (2004)

Acerca do tema saneamento ambiental, o Guia para a Elaboração de Planos


Municipais de Saneamento (BRASIL, 2006), divulgado pelo Ministério das Cidades,
apresenta que esse conceito possui uma abrangência historicamente construída, com o
objetivo de alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental, compreendendo
111
abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos, manejo de
águas pluviais, controle de vetores e a disciplina e ocupação do solo.

Borja & Moraes (2005) relatam que a noção de saneamento, ao longo do tempo,
assumiu conteúdos distintos de acordo com a cultura, em função da relação existente
entre homem e natureza e também de acordo com a classe social, em função das
condições materiais de existência e dos níveis de informação e conhecimento. A
incorporação de questões de ordem ambiental, além daquelas de ordem sanitária, às
preocupações no campo do saneamento, resultou na perda de força da visão
antropocêntrica que vigorava, dando lugar a uma nova perspectiva da relação sociedade-
ambiente. Dessa forma, o saneamento passa a ser tratado, também, em termos de
saneamento básico e saneamento ambiental.

Moraes (2009) ressalta, neste contexto, que o estudo de políticas públicas e da


gestão do Saneamento Básico necessita incorporar os condicionantes sistêmicos, em
particular os processos socioeconômicos, políticos e culturais que estruturam e
determinam as opções de políticas públicas, reafirmando perspectiva analítica
apresentada por Heller & Castro (2007).

Uma outra dimensão central da política pública de saneamento é a


intersetorialidade. Britto (2009) defende que a integração intersetorial é fundamental
para a sustentabilidade do ambiente urbano; Moraes (2009), coloca a importância da
intersetorialidade como caminho para romper com a velha fragmentação setorial,
sobretudo porque a complexidade da problemática ambiental apresenta caráter tanto
inter como transdisciplinar.

4.5.1 Avanços da Lei nº 11.445/2007


O primeiro avanço da Lei 11.445/2007, é que o saneamento básico, conforme já
mencionado, é apresentado de maneira mais ampla, deixando de lado a antiga lógica
limitada aos setores de abastecimento água e esgotamento sanitário. Assim, logo no
artigo 3º da Lei, fica considerado como saneamento básico: o conjunto de serviços,
infraestruturas e instalações operacionais de:

112
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infraestruturas e
instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até
as ligações prediais e respectivos instrumentos de medição;

b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e instalações


operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos
sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente;

c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades,


infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e
destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros
e vias públicas;

d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades,


infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de
transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento
e disposição final das águas pluviais drenadas nas áreas urbanas.

A LNSB também inova quando trata o saneamento básico como direito social,
um direito não apenas dos atuais usuários, mas de todos os cidadãos. Essa concepção,
ao resgatar o sentido social da salubridade ambiental, vai no caminho oposto daqueles
que vêm o setor de saneamento como mercadoria ou bem econômico.

Ao representar um grande avanço na política de saneamento do país, faz-se


relevante destacar a importância de alguns dos instrumentos da Lei, a fim de ilustrar não
somente os avanços, mas também apontar para a compreensão da adoção deste novo
paradigma de planejar, o que inclui ações interligadas com as demais políticas públicas
de recursos hídricos e planejamento urbano.

Neste sentido, fica indicado que, primeiramente, a Política Pública de


Saneamento Básico deve estabelecer os princípios que orientem a formulação de seus
objetivos e programas e a definição dos instrumentos da gestão, conforme as
peculiaridades locais e a observância dos princípios da Constituição Federal, da LNSB,
do Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001) e de políticas correlatas, como a Política de
Saúde (Lei 8.080/1990) e a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/1997),

113
(BRASIL, 2010). Deste modo, são ressaltados nas tabelas 08 e 09 os seguintes
princípios:

Tabela 8 Princípios Constitucionais, da Política Urbana e da Lei Nacional de Saneamento Básico


que orientem a formulação de objetivos e programas e a definição dos instrumentos da gestão para
a Política Pública de Saneamento Básico
PRINCÍPIOS DA
PRINCÍPIOS PRINCÍPIOS DA LNSB
POLÍTICA URBANA
CONSTITUCIONAIS (LEI 11.445/07)
(LEI 10.257/2001)
Direito a cidades Universalização do acesso (inciso I)
sustentáveis, ao saneamento com integralidade das ações (inciso
Direito à saúde, mediante ambiental, [...] para as atuais II), segurança, qualidade e
políticas de redução do risco de e futuras gerações (inciso I, regularidade (inciso XI) na prestação
doença e outros agravos e de art. 2º). dos serviços.
acesso universal e igualitário aos
serviços (arts. 6º e 196). E a
competência do Sistema Único Direito da sociedade à
de Saúde para participar da participação na gestão Promoção da saúde pública (incisos III
formulação da política e municipal [...] na formulação, e IV), segurança da vida e do
execução das ações de execução e avaliação dos patrimônio (inciso IV), proteção do
saneamento básico (inciso IV, do planos de desenvolvimento meio ambiente (inciso III)
art. 200). urbano (inciso II, art. 2º).

Garantia das funções sociais


da cidade; do controle do uso
do solo; e do direito à
Direito ao ambiente equilibrado, expansão urbana compatível Articulação com as políticas de
de uso comum e essencial à com a sustentabilidade desenvolvimento urbano, proteção
qualidade de vida. ambiental, social e econômica ambiental e interesse social (inciso VI)
e a justa distribuição dos
benefícios e ônus da
urbanização (art. 2º).

Adoção de tecnologias apropriadas às


Direito à educação ambiental em peculiaridades locais e regionais
Garantia à moradia digna
todos os níveis de ensino para a (inciso V), uso de soluções graduais e
como direito e vetor da
preservação do meio ambiente progressivas (inciso VIII) e integração
inclusão social
(art. 225). com a gestão eficiente de recursos
hídricos (inciso XII).

Gestão com transparência baseada em


sistemas de informações, processos
decisórios institucionalizados (inciso
IX) e controle social (inciso X)

Promoção da eficiência e
sustentabilidade econômica (inciso
VII), considerando à capacidade de
pagamento dos usuários (inciso VIII).
Fonte: Elaboração Própria. Fonte das informações: Brasil, 2010.

114
Tabela 9 Princípios de políticas correlatas ao saneamento que orientem a formulação de objetivos e
programas e a definição dos instrumentos da gestão para a Política Pública de Saneamento Básico

PRINCÍPIOS DE POLÍTICAS CORRELATAS AO SANEAMENTO

POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS


POLÍTICA DE SAÚDE (LEI 8.080/1990)
(LEI 9.433/1997)

Água como um bem de domínio público (inciso I, art. 1º),


Direito universal à saúde com equidade e como um recurso natural limitado, dotado de valor
atendimento integral. Promoção da saúde econômico (inciso II, art. 1º), devendo ser assegurada à
pública. Salubridade ambiental como um atual e às futuras gerações (inciso I, art. 2º). Promover a
direito social e coletivo. conservação da água como valor socioambiental
relevante.

Direito ao uso prioritário dos recursos hídricos para o


Saneamento Básico como fator determinante
consumo humano e a dessedentação de animais em
e condicionante da saúde (art. 3º).
situações de escassez (inciso III, art. 1º).

Gestão dos recursos hídricos de forma a garantir o uso


Articulação das políticas e programas da
múltiplo das águas (inciso IV, art. 1º) e articulação dos
Saúde com o saneamento e o meio ambiente
planos de recursos hídricos com o planejamento dos
(inciso II, art. 13).
setores usuários (inciso IV, art. 3º).

Considerar a realidade local e as


Adequação à gestão de recursos hídricos e à diversidade
especificidades da cultura dos povos
ambiental, demográficas, econômicas, sociais, culturais e
indígenas no modelo a ser adotado para a
regionais (inciso II, art. 3º).
atenção à saúde indígena (art. 19-F).

Fonte: Elaboração própria. Fonte das informações: Brasil, 2010.

A partir da consideração dos princípios mencionados, faz-se necessária a


elaboração dos planos de saneamento básico (a serem elaborados pelos titulares de
serviços – municípios), sendo esses o principal instrumento de planejamento da política
pública – policy (FREY, 2000), que orientarão os investimentos a serem realizados e
deverão conter diagnóstico, objetivos e metas de curto, médio e longo prazos e, nos
instrumentos orçamentários, as fontes de financiamento. Uma análise mais aprofundada
deste importante instrumento previsto na Lei é feita no item 4.5.2 deste trabalho.

Quanto à titularidade dos serviços de saneamento básico, destaca-se que após


12 anos de longa discussão no Superior Tribunal Federal (STF), entende-se que esses
ficam a cargo dos municípios, porém, aqueles situados nos ambientes de regiões
metropolitanas devem aderir à gestão compartilhada e à cooperação (ALOCHIO, 2013).

O tema acerca da titularidade dos serviços de saneamento, merece uma


observação, visto que, a ação ajuizada pelo PDT para questionar a LC 87/1997,
115
ocasionou uma discussão jurídica no STF, que durou longos anos em torno da já
mencionada Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1842- RJ.

Entre os argumentos, estava a polêmica sobre a titularidade, que envolvia,


também, o debate entre municípios tidos como lucrativos e aqueles que eram
deficitários. Conforme exposto por Lyra & França (2010), grande parte dos Estados
havia investido, por anos, no saneamento, onde, na maioria dos Municípios, a tarifa
sequer foi capaz de amortizar os investimentos, por isso era preciso fundamentar melhor
a decisão de assumir os serviços. Em realidade, continuam os autores, a tarifa paga pelo
usuário sustenta não só a rede de distribuição municipal, que leva água à sua residência,
mas financia, também, adutoras, emissários e estações de tratamento de água e esgoto.
Além disso, “somente por meio de uma prestação em escala (subsídios cruzados) e de
forma universal é possível que o Saneamento Básico esteja presente em todos os
Municípios, ricos e pobres”(STF. ADI 1842-RJ). É necessário, assim, compensar, por
meio dos subsídios cruzados, os Municípios lucrativos com os Municípios deficitários.

Este ponto do debate aponta para o fato de que, os municípios, segundo Lyra &
França (2010), ganharam status de ente federal, mas ao mesmo tempo, são, na
República, os mais frágeis no que toca aos recursos financeiros. Assim, “o alto custo e a
complexidade das obras e serviços de caráter intermunicipal ou metropolitana não
permitem que as Prefeituras os realizem isoladamente, até porque o interesse não é
apenas local, mas regional, afetando a vida e administração de toda a região, e em certos
casos, do próprio Estado e também da União” (GRANZIEIRA, 1998 apud LYRA &
FRANÇA, 2010 p.21).

Assim, mencionam os autores a afirmação do Ministro Nelson Jobim:

Estamos diante de um problema que transborda os limites da interpretação


literal da Constituição. A questão exige do SUPREMO, mais do que tudo,
sensibilidade política, econômica e social para uma solução que seja
constitucionalmente aceitável e que não inviabilize por completo o setor e
prejudique o cidadão - usuário do serviço. Muitas decisões políticas e
administrativas estão no aguardo do julgamento dessa questão e da fixação da
titularidade do serviço. Isso decorre do fato de que os serviços já são
prestados e a eventual alteração do quadro poderá resultar em suspensão
desses serviços e prejuízo para parcela considerável da população. Como se
percebe, a doutrina, embora escassa quando trata do tema, clama por uma
maior discussão do mesmo. (STF. ADI 1842-RJ apud LYRA & FRANÇA,
2010 p.24):

116
Em março de 2013, após mais de 10 anos tramitando o processo, o STF
finalmente concluiu o julgamento, tendo prevalecido o voto do Ministro Gilmar
Mendes28. Neste sentido, definiu-se que a titularidade fica a cargo dos municípios,
reafirmando a autonomia municipal como um dos pilares do federalismo brasileiro
expresso na Constituição Federal e, em caso de regiões metropolitanas, opinou o
Ministro pela criação de um órgão colegiado, formado por estados e municípios, a ser
criado por Lei Complementar Estadual, ao qual seria atribuída competência para cuidar
de regiões metropolitanas, devendo este ente híbrido zelar para que não haja predomínio
absoluto de qualquer dos entes.

Entretanto, conforme apresentado pelo Ministro Luiz Fux, a súbita transferência


da gestão dos serviços públicos prestados no âmbito fluminense, decorrente de uma
imediata necessidade de adequação ao que decidido pela Suprema Corte, poderia
inviabilizar a continuidade dos serviços públicos prestados, bem como ocasionar
incerteza jurídica e problemas substanciais aos seus usuários. Isto posto, na decisão
final do STF, foram dados 24 meses, após março de 2013, para que as regiões
respeitassem o estabelecido e, assim, cumprissem tal decisão.

O debate em torno da titularidade dos serviços, envolvendo também a


capacidade financeira dos municípios, tem um papel de destaque quando observamos a
posição hegemônica do município do Rio de Janeiro, no contexto de sua Região
Metropolitana, uma vez que, segundo apresentado pelo relatório de demonstrações
financeiras da CEDAE (Companhia Estadual de Águas e Esgotos, 2014), o município
do Rio de Janeiro é responsável por cerca de 78% da Receita Bruta da Companhia. Este
dado torna-se relevante quando observamos toda a discussão que envolveu, desde a
década de 1990, o tema da titularidade, concluindo-se, neste sentido que, para a
CEDAE, e, portanto para o Estado, era fundamental, ter o controle sobre os serviços de
saneamento básico da cidade do Rio de Janeiro.

A partir do exposto, observa-se que, da mesma maneira que as políticas urbanas


e de recursos hídricos têm apontado tendências a fim de tomar decisões integradas aos

28
Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 1842. Rio de Janeiro. Relator: Min. Luiz Fux. Redator do
acórdão: Min. Gilmar Mendes. Reqte.: Partido Democrático Trabalhista- PDT. Disponível em:
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?doctp=ac&docid=630026. 310p. Acesso em: 20 mai.
2016.
117
demais territórios, sobretudo quando se trata de planejar em Regiões Metropolitanas
(RMs), os planos de saneamento também devem considerar, além da escala municipal, a
relação com os outros municípios, visto que problemas ambientais e sociais, dentro de
uma visão de saneamento ambiental, não se esgotam nos limites territoriais locais.

Portanto, destaca Moraes (2009) que, embora o território municipal seja o lócus
privilegiado para o planejamento em Saneamento Básico, algumas vezes ele pode se
mostrar limitado na solução de problemas, necessitando ser ampliado para uma escala
regional. Pode-se citar como exemplos da necessidade de consorciamento entre
municípios a destinação final de resíduos sólidos e um sistema de abastecimento de
água que utiliza manancial fora dos limites político administrativos de um determinado
município.

Ainda nesta mesma análise sobre planejar em RMs, Nascimento & Heller (2005)
apud Britto (2009) enfatizam a ideia de cooperação intermunicipal, por razões que
segundo os autores, são intrinsecamente técnicas dos sistemas hidráulicos de
infraestrutura urbana, e decorrem da necessidade de harmonização de políticas de
desenvolvimento urbano, habitação, ambiental e de recursos hídricos na escala espacial
de grandes conglomerados urbanos.

Deste modo, observa-se que o já citado tema da intersetorialidade também é


ponto importante da Lei 11.445/2007, uma vez que o setor de saneamento básico se
relaciona tanto direta como indiretamente com os setores de desenvolvimento urbano,
saúde, recursos hídricos e meio ambiente. Através do art.2º, inciso VI, é possível
observar referência ao conceito de intersetorialidade, sendo este um dos princípios da
Lei: “articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitação,
de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de promoção da
saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de
vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante” (BRASIL, 2007)

Segundo apresentado no volume IV do relatório sobre o Panorama Do


Saneamento Básico No Brasil (Brasil, 2011), se faz importante trazer à luz o conceito de
intersetorialidade no planejamento do saneamento básico a partir de dois pressupostos:

118
i) a concepção do setor de saneamento básico como campo político; ii) a afirmação da
política pública de saneamento básico como estruturadora da cidade.

Contudo, de acordo com o referido relatório, a intersetorialidade da política


pública do saneamento básico brasileiro, requer desafios que envolvem as dimensões
normativas, institucionais e territoriais. Estes desafios também são pertinentes para a
análise e elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico, uma vez que
acreditamos que a intersetorialidade se faz relevante para o planejamento das ações de
saneamento. A tabela a seguir (tabela 10), com base nos estudos do Panorama, ilustra os
desafios conforme estas dimensões analíticas:

Tabela 10: Desafios e perspectivas da intersetorialidade sob três dimensões: normativa;


institucional e; territorial
DIMENSÃO DESAFIOS / QUESTÕES
Em que medida as normas que regem cada política pública dificultam ou impedem
o exercício da intersetorialidade? A promoção da intersetorialidade implica no
enfrentamento dessa disputa política, inclusive quanto ao financiamento. Para isso,
Normativa
faz-se necessária a criação de mecanismos institucionais capazes de reduzir o
poder de veto dos agentes que atuam no sentido de manter o status quo da
setorialização.
Envolve a própria composição política do campo, ou seja, como os agentes que se
Institucional movem e se organizam em torno de cada área, e os interesses que defendem,
cristalizam a política praticada no setor.
Questão central: como se define a escala de intervenção? Para isso não se tem
resposta pronta. Qual é a escala da intersetorialidade? A escala pode ser
Territorial construída, a partir do problema e do tipo de ação que reivindica. Esta concepção
abarca, além da referência territorial, a percepção social dos agentes sobre o
problema e a própria organização dos demais serviços que o tangenciam.
Fonte: Elaboração própria. Fonte das informações: BRASIL, 2011

No que tange à prestação dos serviços de saneamento básico, o titular poderá


prestar:

I) diretamente, por meio de órgão de sua administração direta ou por


autarquia, empresa pública ou sociedade de economia mista que integre a
sua administração indireta;

II) de forma contratada: a) indiretamente, mediante concessão ou


permissão, sempre precedida de licitação na modalidade concorrência
pública, ou b) no âmbito de gestão associada de serviços públicos,
mediante contrato de programa autorizado por contrato de consórcio
público ou por convênio de cooperação entre entes federados,

119
III) nos termos de lei do titular, mediante autorização a usuários organizados
em cooperativas ou associações, desde que os serviços se limitem a: a)
determinado condomínio; ou b) localidade de pequeno porte,
predominantemente ocupada por população de baixa renda, onde outras
formas de prestação apresentem custos de operação e manutenção
incompatíveis com a capacidade de pagamento dos usuários (art. 38,
Decreto Federal 7217/2010)

Através da figura 09, tem-se uma explicação esquemática das formas de


organização da prestação dos serviços públicos de saneamento básico:

Figura 9 - Formas de organização da prestação dos serviços públicos de saneamento básico. Fonte:
BRASIL, 2013

A imagem a seguir (figura 10) apresenta os modelos de prestação de serviços na


gestão municipal do saneamento básico:

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELOS CONCESSÃO POR TEMPO


MUNICÍPIOS DETERMINADO
Administração direta (departamento e Sociedade de Economia Mista (Companhias
secretarias municipais) estaduais ou locais)
Autarquias Municipais (SAAEs) Parcerias Público Privadas (PPPs)

Consórcios Intermunicipais
Gestão Associada
Figura 10 - Modelos de prestação de serviços na gestão municipal do saneamento básico. Fonte:
Elaboração própria.

120
Dentre os principais modelos de organização dos serviços de abastecimento de
água e esgotamento sanitários adotados pelos municípios brasileiros, cinco deles foram
apresentados no trabalho de mestrado de Pedro Heller (2007b) da seguinte forma:

I) Serviços vinculados à Administração Direta Municipal => modelo como


sendo aquele organizado e operado através de unidades administrativas, vinculadas às
estruturas das respectivas administrações diretas (no caso, as prefeituras municipais) e
que participam do sistema de “caixa único”, onde os orçamentos públicos não vinculam
as receitas tarifárias exclusivamente aos serviços. Raramente são realizados controles
financeiros nesses serviços, não havendo meios adequados para se saber se o serviço é
autossustentável, se há subsídios orçamentários, ou quanto da receita do serviço vai para
o custeio geral da administração. Também são comuns casos em que os serviços nem
sequer são cobrados, fato este que incentiva o desperdício de água, podendo acarretar
em um alto consumo per capita. Nesse tipo de modelo gerencial, a Prefeitura Municipal
é a responsável pelas atividades de planejamento, projeto, operação e administração
desses sistemas.

II) Autarquias Municipais => caracteriza-se por ser uma administração indireta,
ou seja, o poder é transferido pelo poder público para uma entidade de gestão
descentralizada. O nome mais comum atribuído a esse tipo de autarquia é Serviço
Autônomo de Água e Esgoto (SAAE). Esses serviços também são denominados de:
Superintendência de Água e Esgoto (SAE) e Serviço Municipal de Água e Esgoto
(SEMAE), dependendo da lei específica de criação. Uma autarquia constitui um ente
administrativo autônomo, criado por lei específica, com personalidade jurídica de
direito público, patrimônio próprio e atribuições outorgadas na forma da lei, tendo como
princípio fundamental a descentralização. Possui autonomia jurídica, administrativa e
financeira, competindo-lhe exercer as atividades relacionadas à administração,
operação, manutenção e a expansão dos serviços de água e esgotos.

III) Companhias Municipais => modelo empresarial de gestão e operação dos


serviços de saneamento através de concessões obtidas junto aos municípios, os titulares
dos serviços. As Companhias constituem-se de concessionárias dos municípios, por
prazo determinado e sujeitas ao regime de contratos administrativos. Atualmente,

121
apenas uma parcela mínima dos municípios brasileiros adota esse tipo de modelo como
forma de organização e gestão dos serviços de saneamento.

IV) Companhias Estaduais (CESBs) => situam-se como outro exemplo de


modelo de gestão empresarial para os serviços de água e esgotos. As CESBs são
empresas de economia mista que obedecem a um sistema centralizador administrativo e
financeiro, sendo que a operação dos serviços e manutenção é realizada através de
escritórios regionais em municípios sedes.

V) Empresas Privadas => modelo de gestão apresentado pelos serviços de água


e esgotos com a participação de capital privado. A partir da promulgação da Lei de
Concessões, em 1995, não havia mais impedimentos legais para os municípios
privatizarem seus serviços de saneamento, sendo necessário apenas que o Prefeito
aprovasse um Projeto de Lei na Câmara Municipal para esse fim. A primeira
experiência de concessão privada foi referente à cidade de Limeira, estado de São
Paulo, com início de operação em 1996, seguida de outros municípios que também
concederam os serviços de água e esgoto à iniciativa privada. Apesar da pretensa
disponibilidade financeira do setor privado, esse modelo não se expandiu no país nos
primeiros anos da década de 2000. Em 2004, foi sancionada a Lei Nº 11.079 que dispõe
sobre as Parcerias Público-Privadas (PPP). A PPP consiste em um acordo firmado entre
a administração pública e entes privados, que estabelece vínculo jurídico entre eles,
visando à implantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e
atividades de interesse público, inclusive no saneamento. A primeira parceria entre o
poder público e a iniciativa privada firmada para investimentos em saneamento pode ser
evidenciada no estado da Bahia, visando à construção, operação e manutenção de um
emissário submarino de esgotos para a cidade de Salvador.

Uma outra forma de prestação dos serviços de saneamento, e que tem sido
apontada como um modelo ideal, mas que ainda não existe na prática, sobretudo quando
se trata de municípios integrantes de Regiões Metropolitanas, se configura na gestão
associada através de consórcios intermunicipais, que podem assumir a prestação de
serviços. Em regiões densamente urbanizadas, onde os sistemas são compartilhados, por
exemplo, os sistemas de instalações de captação, tratamento e adução de água,
transporte e tratamento de esgoto, tratamento e destinação final de resíduos sólidos,
122
seria uma alternativa possível. A gestão associada além de proporcionar aos municípios
ganhos em escala econômica, pode contribuir, também, para uma gestão mais
sustentável dos recursos hídricos, especialmente quando os municípios são integrantes
de uma mesma bacia hidrográfica.

(...) A contaminação de fontes de água afeta o sistema hídrico amplamente e


não apenas os mananciais de um Município isolado. Acrescenta-se, ainda,
que a drenagem mal desempenhada altera o ciclo hidrológico da região, uma
vez que direciona volumes enormes de água para corpos hídricos que
originalmente não os recebiam. Opera-se, nesses casos, uma verdadeira
transposição de água que altera o regime da vazão dos rios e, portanto, o
abastecimento de água em toda a bacia de determinada região. Assim, não
somente a interconexão entre as atividades do saneamento, como também sua
influência nas comunidades limítrofes podem justificar ao menos sua
regulação concatenada. (BORELLI, 2010, p.124 apud FARIAS, 2011 p.143)

Além dos modelos de prestação dos serviços de saneamento básico, faz-se


importante apresentar o esquema hierárquico institucional do saneamento que, de
maneira sistematizada, é apresentado no caso brasileiro da seguinte forma:

I) O Governo Federal => estabelece diretrizes gerais, formula e apoia programas


de saneamento em âmbito nacional;

II) Os Estados => operam e mantém sistemas de saneamento, além de


estabelecer as regras tarifárias e de subsídios nos sistemas operados pelo estado e;

III) Os Municípios => são responsáveis para prestar, diretamente ou via


concessão a empresas privadas, os serviços de saneamento básico e também elaborar os
Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSB). O município que não apresentar o
plano fica impedido de contar com recursos federais disponíveis para os projetos de
saneamento.
O esquema a seguir (figura 11) pode auxiliar na compreensão da distribuição de
competências e estruturação legal do saneamento básico no Brasil.

123
Figura 11 Distribuição de competências e estruturação legal do saneamento básico. Elaboração
própria. Adaptado de FECAM

A partir do exposto sobre a distribuição de competências e estruturação legal do


saneamento, além das formas de organização da prestação dos serviços públicos de
saneamento básico, apresenta-se, a seguir (figura 12), o esquema de gestão em
saneamento, conforme indicado pela Lei n° 11445/2007.

Figura 12 Sistema de Gestão em Saneamento. Fonte: SEA, 2012

124
Além do Plano de Saneamento, a referida lei define, ainda, instrumentos e regras
para o planejamento, a fiscalização, a prestação e a regulação dos serviços, e traz como
um de seus princípios fundamentais o controle social (Art. 2º, inciso X), sendo este o
elemento de apoio na regulamentação do setor, em que há a possibilidade da
participação social na gestão e no controle dos serviços de saneamento. Define a Lei,
portanto, que o controle social é “um conjunto de mecanismos e procedimentos que
garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos
processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos
serviços públicos de saneamento básico” (BRASIL, 2007).

Neste sentido, detalha o art. 34 do Decreto n° 7217/2010, regulamentador da Lei


n° 11445/2007, que o controle social dos serviços públicos de saneamento básico
poderá ser instituído mediante adoção dos seguintes mecanismos: debates e audiências
públicas; consultas públicas; conferências das cidades; participação de órgãos
colegiados de caráter consultivo na formulação da política de saneamento básico, bem
como no seu planejamento e avaliação. Destaca ainda o Decreto mencionado que, após
31 de dezembro de 2014, fica vedado o acesso aos recursos federais ou aos geridos ou
administrados por órgão ou entidade da União, quando destinados a serviços de
saneamento básico, àqueles titulares de serviços públicos de saneamento básico que não
instituírem, por meio de legislação específica, o controle social realizado por órgão
colegiado.

O controle social pode ser entendido, segundo Correia (2000) apud Moraes
(2009), como a capacidade que a sociedade civil tem de interferir na gestão pública,
orientando as ações do Estado e os gastos estatais na direção dos interesses da
coletividade. A lei, desta forma, aborda que o órgão ou ente responsável pelo controle
social deve conter representação por órgãos governamentais relacionados ao setor de
saneamento básico; prestadores de serviços públicos de saneamento básico; usuários de
serviços de saneamento básico; entidades técnicas, organizações da sociedade civil e de
defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento básico (Figura 13).

125
Figura 13 –Participação e Controle Social. Fonte: BRASIL, 2013

Como bem sinaliza Jacobi (2009), os desafios para uma gestão democrática de
saneamento não diferem daqueles presentes na elaboração do Plano Diretor, pois o setor
de saneamento no nível municipal também é caracterizado pela fragilidade da gestão,
forte cultura política, clientelismo, pequena parcela da população que se organiza em
torno de interesses coletivos, etc. Cabe lembrar que, na história do saneamento, as
medidas tomadas apresentavam caráter autoritário e centralizador, dentro de uma
estrutura institucional refratária à participação. No entanto, sabe-se que o controle social
é um instrumento essencial para a gestão democrática do saneamento, e que problemas
dessa natureza precisam e vêm, em casos específicos, sendo enfrentados com algumas
experiências bem sucedidas de participação e controle social.

Destaca Jacobi (2009), por fim, que a participação da sociedade na gestão


pública introduz uma mudança qualitativa, na medida em que incorpora outros níveis de
poder além do Estado; e isto se configura como um direito ao autodesenvolvimento que
pode ser alcançado numa sociedade participativa que contribui para a formação de uma
cidadania qualificada.

A fim de apoiar o debate acerca do tema em questão, Heller et al (2007),


apresentam o controle social e a participação como a participação de usuários e não-
usuários dos serviços de saneamento na sua provisão, no acompanhamento e
fiscalização da sua prestação e, ou, no processo de tomada de decisão sobre políticas e
programas. Assim, expõem os autores que, a participação dos usuários situa-se no
âmbito dos direitos do consumidor, do cidadão. Por sua vez, a participação dos não-
126
usuários refere-se à dimensão do direito à cidadania, que deveria ser assegurado a todos
os indivíduos de uma sociedade.

Neste sentido, tem-se a definição proposta por Janoski (1998) e citada por Heller
et al (2007), em que cidadania é “o pertencimento passivo ou ativo de indivíduos a uma
nação-estado, com certos direitos e deveres universais, em um nível específico de
equidade”. Assim, continuam os autores, no referente à participação nas políticas
públicas, o reconhecimento do direito à cidadania confirma a divisão dos indivíduos em
usuários e não-usuários, estes últimos como aqueles que não conquistaram tais direitos,
no mesmo nível de equidade dos cidadãos, sendo, portanto, alijados dessa sociedade.
(HELLER et al, 2007).

Outro avanço da Lei 11.445/07 diz respeito à regulação, exercida


obrigatoriamente por órgão público. A lei elege a regulação como condição de validade
dos contratos dos serviços, atribui ao regulador a função de arbitrar os conflitos entre
distintos prestadores atuantes na cadeia e a possibilidade do titular do serviço de delegar
a atividade regulatória para entidade de regulação pertencente à administração pública
de outro ente federado situado dentro dos limites territoriais do respectivo estado.
Caracteriza-se por mais um avanço porque, sendo os serviços de saneamento
municipais, o poder local poderá delegar a regulação para um ente de outro município
ou estado, para um consórcio de municípios situados nos limites estaduais ou para ente
regulador do respectivo estado. (NETO, 2009)

Segundo comenta Neto (2009), a Lei Nacional de Saneamento coloca três


grandes objetivos a serem perseguidos pela regulação:

I) a universalização dos serviços (ideia central da lei) => para


atingir este pressuposto, a lei coloca a necessidade de subsídios para
atendimento das populações de mais baixa renda (instituição de fundos
de universalização, art. 13);

II) a qualidade e eficiência da prestação (o que implica uma


mudança substancial em relação ao modelo vigente) => eficiência esta
tanto no sentido econômico (no desperdício financeiro e de recursos

127
naturais) como na integralidade e qualidade (contra uma prestação
desarticulada, negligente ou disfuncional) e;

III) a modicidade tarifária. => objetivo que está de acordo com o


princípio da sustentabilidade, considerando as desigualdades sociais e
regionais (categorias de usuários, níveis de serviços, capacidade de
pagamento dos consumidores, etc.). Outra característica importante a ser
ressaltada é a transparência, determinando que as tarifas sejam fixadas de
forma clara e objetiva.

O regulador terá incumbências de assegurar o atingimento dos objetivos postos


nas políticas públicas setoriais, além de exercer um forte conteúdo de regulação social.

Essa regulação, continua Neto (2009), deve ser realizada com independência,
definida como autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade
reguladora, além de transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.

Segundo o Decreto n° 7217/2010, cada um dos serviços públicos de saneamento


básico pode possuir regulação específica. Quanto às normas de regulação, define o
Decreto que serão editadas por legislação do titular, e por norma da entidade de
regulação. Quanto às atividades administrativas de regulação, inclusive organização, e
de fiscalização, indica o artigo 31 que estas poderão ser executadas pelo titular,
diretamente, mediante órgão ou entidade de sua administração direta ou indireta,
inclusive consórcio público do qual participe; mediante delegação, por meio de
convênio de cooperação, a órgão ou entidade de outro ente da Federação ou a consórcio
público do qual não participe, instituído para gestão associada de serviços públicos.
Neste sentido, os modelos de regulação autorizados pela Lei Federal no 11.445/2007,
são por entes estaduais, por entes municipais e por consórcios de regulação.

Quanto aos objetivos da regulação, segundo a Lei 11445/2007, eles se coadunam


com as atividades básicas da regulação, ou seja, a normatização da prestação dos
serviços (inciso I), a regulação técnica, por meio da fiscalização do cumprimento das
regras aplicáveis e das metas previstas na atividade de planejamento (inciso II), a
regulação econômica, pela definição de tarifas módicas (inciso IV) e pela fiscalização
de práticas referentes ao abuso do poder econômico (inciso III). É importante destacar
128
que, como consequência necessária da atribuição de fiscalização, o ente regulador deve
ter o poder de aplicar penalidades, pois, conforme analisado em Brasil (2011), seria
inútil se a lei conferisse a competência para identificar irregularidades sem a respectiva
possibilidade de reprimir os prestadores de serviços ou de incentivá-los a corrigi-las.

Entre as competências para o ente regulador, destacam-se: i) indicar a


intervenção e a retomada dos serviços ao titular (art. 9º, VII); ii) verificar o
cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores (art. 20, parágrafo
único), que, aliada ao disposto no inciso II do art. 22, traz obrigação nova para a
entidade de regulação; iii) interpretar e fixar critérios para a fiel execução dos contratos,
dos serviços e para a correta administração de subsídios (art. 25, § 2º); iv) definir pautas
das revisões tarifárias e autorizar o repasse de custos e encargos tributários, não
previstos originalmente aos usuários (art. 38, §§ 1º e 4º); v) estabelecer modelo de fatura
(art. 39, parágrafo único); vi) aprovar manual de prestação do serviço e de atendimento
ao usuário (art. 27, III) e negociações de tarifas com grandes usuários (art. 41); vi)
auditar e certificar investimentos, valores amortizados, depreciação e respectivos saldos
(art. 42, § 2º); e vii) determinar mecanismos tarifários de contingência, nos casos de
escassez ou contaminação de recursos hídricos (art. 46). Ainda nos termos da Lei
11445/2007, caberá ao titular dos serviços, na elaboração da política pública de
saneamento básico, definir os procedimentos da atuação do ente regulador (art. 9º, II),
respeitando a disciplina legal da regulação.

Observa-se que o desenho regulatório é considerado o instrumento basilar para


se garantir eficiência e eficácia à atividade reguladora, e serve como modelo padrão
para análise do atendimento das agências reguladoras aos princípios da regulação. Nos
termos do art. 21, da Lei Federal nº 11.445/2007, são princípios básicos da regulação, a
independência decisória, aliada à autonomia administrativa, orçamentária e financeira, a
transparência e a tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões. Entre os principais
mecanismos do desenho regulatório, que possibilitam minimizar riscos de captura dos
entes reguladores, desvios de finalidade e corrupção, destacam-se a independência da
agência, os mandatos de seus dirigentes, a participação social, a capacidade técnica e
decisões tomadas por órgãos colegiados. (BRASIL, 2011).

129
Ressalta-se que regulação e prestação de serviços são atividades distintas, mas,
como afirma Cordeiro (2009), estão necessariamente vinculadas, o que quer dizer que
serviços prestados à população devem ser bem planejados e regulados.

Por fim, observa-se no art. 53 da Lei mais um avanço, que vem tratar da criação
de um sistema de informações, assim como a disseminação de seu conteúdo, princípio
este que está atrelado à transparência das ações: “Fica instituído o Sistema Nacional de
Informações de Saneamento Básico – SINISA, com os objetivos de:

I. – coletar e sistematizar dados relativos às condições da prestação de


serviço públicos saneamento básico;

II. – disponibilizar estatísticas, indicadores e outras informações relevantes


para a caracterização da demanda e da oferta de serviços públicos de
saneamento básico;

III. – permitir e facilitar o monitoramento e a avaliação da eficiência e da


eficácia da prestação dos serviços de saneamento básico.

§1º. As informações do SINISA são públicas e acessíveis a todos, devendo ser


publicadas por meio da Internet.

§2º. A União apoiará os titulares dos serviços a organizar o sistema de


informação em saneamento básico, atendimento ao disposto inciso VI do caput do art. 9
desta lei.”

A criação do sistema de informações relaciona-se ao controle social, pois


garante a transparência das ações e oferece subsídios para o monitoramento e para as
revisões do Plano. A ideia principal é fornecer um banco de dados ao qual a população
geral tenha acesso quanto às condições de salubridade ambiental e dos serviços de
saneamento, de maneira que se constitua em um instrumento de cidadania, permitindo
identificar problemas, planejar ações e avaliá-las.

Dessa maneira, o Sistema de Informações permite orientar a aplicação de


recursos de investimentos, a construção de estratégias de ação, acompanhamento de
programas, fornece insumos para a melhoria dos níveis de eficiência e eficácia da
130
gestão, etc. Os dados históricos, por exemplo, permitem a identificação de tendências
em relação a custos, receitas e padrões de serviços. Deste modo, permite que o controle
social se torne efetivo, assim como a transparência que coloca as informações acessíveis
ao público em geral.

Miranda (2009) ressalta ainda a importância de o Sistema estar articulado à


academia e aos agentes públicos e privados, contendo informações complementares
sobre formação e capacitação; informações acadêmicas; pesquisa e desenvolvimento
tecnológico; experiências exitosas; publicações e bibliografia de interesse; congressos,
seminários, etc.

Como lembra esse mesmo autor, sabe-se, contudo, que a construção de um


sistema de informações é um processo que requer tempo, capacitação e estabilidade de
equipe. Além de que, também, são necessárias, dentre outras ações, a manutenção da
continuidade do sistema, a constituição de uma série histórica, uma eficaz coordenação
e que as informações sejam de domínio público e fortemente disseminadas. Há ainda
alguns agentes do setor que apresentam resistências iniciais para tornar públicos dados
que mensuram, desempenham e avaliam resultados de investimentos; mas segundo
Miranda (2009), estas pessoas tendem a desaparecer com a permanência dos não
resistentes no sistema.

A trajetória do setor de saneamento, desde o PLANASA, registra uma histórica


e forte assimetria de informação e de poder, de negação das interfaces setoriais mesmo
em relação às áreas mais próximas do saneamento, como saúde e meio ambiente,
habitação e recursos hídricos. Lembra Cordeiro (2009) que, a própria formação dos
especialistas em saneamento segrega os que trabalham com água e esgoto daqueles que
trabalham com resíduos sólidos e relega o manejo das águas pluviais urbanas e um
serviço eventual e episódico, sem uma referência determinada na administração pública.

A promulgação da Lei Nacional de Saneamento Básico, bem como a instituição


dos instrumentos previstos nesta Lei, expressam, portanto, um avanço na trajetória
histórico-social do setor. A LNSB é, assim, consequência da integração de lutas sociais
e articulações de movimentos sociais no campo do saneamento, em que este é
reivindicado como público, direito social e coletivo, essencial à salubridade do meio

131
ambiente e à vida com qualidade (CORDEIRO, 2009). Outro ponto a ser destacado é a
percepção cada vez maior da necessidade de realizar políticas de planejamento
integrado, o que é possível observar não apenas no campo do saneamento, mas na
política de recursos hídricos e no planejamento urbano, trazendo para a discussão uma
ideia mais holística de meio ambiente e planejamento.

4.5.2 O Plano Municipal De Saneamento Básico: Desafios e Limitações


A ausência de planejamento no setor de saneamento básico colabora para a
manutenção das desigualdades sociais, o que se constitui em ameaça à saúde pública e
ao agravamento da degradação urbano-ambiental, comprometendo, portanto, a
integridade e qualidade de vida das populações. Assim, faz-se necessário fomentar um
planejamento integrado para o setor, englobando as relações com as questões
ambientais, urbanísticas, tecnológicas, políticas, sociais e econômicas.

É neste sentido que a Lei nº 11.445/2007 aponta para um dos mais importantes
instrumentos para o setor de saneamento, que é a obrigatoriedade dos municípios na
elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico, fortalecendo, assim, a
importância do processo de planejamento para o setor e reduzindo as disparidades
sociais e ambientais entre a população brasileira.

Os planos devem orientar a ação pública; eles são a base para a formulação de
políticas públicas pelos diferentes governos. A Lei nº 11.445/2007 diz que os PMSBs
são indelegáveis, ou seja, cada município é obrigado a elaborar o seu Plano, dentro do
prazo estabelecido, e estes devem ser atualizados num período máximo de quatro em
quatro anos. Para ter acesso aos recursos federais, os municípios devem apresentar o
PMSB, sendo este é condição para a validade dos contratos de prestação de serviços,
tendo como pré-requisito a previsão de mecanismos de controle social nas atividades de
planejamento, regulação e fiscalização dos contratos de concessão e de programa, de
convênios de cooperação técnica e do próprio PMSB.

O Decreto nº 7.217, de 21 de junho 2010, que regulamenta a Lei nº 11.445/2007,


instituiu através do artigo 26º § 2º que, “A partir do exercício financeiro de 2014, a
existência de plano de saneamento básico, elaborado pelo titular dos serviços, será
condição para o acesso a recursos orçamentários da União ou a recursos de

132
financiamentos geridos ou administrados por órgão ou entidade da administração
pública federal, quando destinados a serviços de saneamento básico.” (BRASIL,
2010b). Contudo, o prazo para a obrigatoriedade da entrega dos Planos Municipais de
Saneamento Básico foi postergado por três vezes pelo Governo Federal e, mais
recentemente, a partir do Decreto nº 8.629, de 30 de dezembro de 2015, alterando
aquele de 2010, estendeu-se o período para elaboração dos PMSB para até 31 de
dezembro de 2017.

O período médio de elaboração do plano é de doze meses, a depender do


contexto e das condições locais. O Guia para a Elaboração de Planos Municipais de
Saneamento Básico (BRASIL, 2006) apresenta as seguintes diretrizes que deverão
nortear o processo para elaboração dos PMSB:

 Integração de diferentes componentes da área de saneamento básico e outras


que se fizerem pertinentes em relação à saúde, ao ambiente e ao desenvolvimento
urbano;

 Promoção do protagonismo social a partir da criação de canais de acesso à


informação e à participação que possibilite a conscientização e a autogestão da
população;

 Promoção da saúde pública;

 Promoção da educação ambiental em saúde e saneamento que vise à


construção da consciência individual e coletiva e de uma relação mais harmônica entre
o homem e o ambiente;

 Orientação pela bacia hidrográfica;

 Sustentabilidade;

 Proteção ambiental;

 Inovação e utilização de tecnologias adequadas;

 Transparência das ações e informações para a sociedade.

133
O plano de saneamento tem como macro objetivo a universalização dos serviços
de saneamento e o alcance de níveis crescentes de saneamento básico no território
nacional, observando a compatibilidade com os demais planos e políticas da União.
Para o alcance do macro objetivo, os Planos devem conter objetivos e metas de curto,
médio e longo prazos e planos de investimentos, além de mecanismos e procedimentos
para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas.

Ressalta-se ainda que, o poder público local e os órgãos responsáveis pela


política pública de saneamento básico, têm a responsabilidade institucional de elaborar
seu Plano, sendo peça fundamental para a mobilização e a participação social, o que
significa que devem ser promovidos seminários, oficinas e audiências públicas, a fim de
congregar representantes de todos os segmentos sociais locais.

Sendo assim, Moraes (2009) sugere que, para atingir o macro objetivo da
universalização dos serviços de saneamento básico, a antiga visão de planejamento
precisa ser abandonada, visto que o plano não deve apresentar um caráter
eminentemente técnico, de difícil elaboração e entendimento por leigos, mas, sim, fruto
de um processo de decisão político-social, apresentando uma linguagem clara e efetiva.
Defende, dessa maneira, um planejamento integrado, de construção coletiva e com visão
estratégica, que deve ser caracterizado, segundo esse autor, por:

a) político => fruto do processo de decisão político-social; um plano muito bom


tecnicamente pode ser inviável politicamente;

b) transparente => tornar públicos os estudos, a situação atual e as prioridades


para os serviços de saneamento;

c) democrático => garantido pela participação da sociedade

As fases de elaboração do plano encontram-se destacadas e detalhadas na página


do site do Ministério Das Cidades (2010) 29 e constituem-se, de modo geral, em:

 Planejamento do processo de participação da sociedade;

29
www.cidades.gov.br/
134
 Elaboração de diagnóstico integrado da situação dos quatro componentes do
saneamento básico, dados atualizados, projeções e análise do impacto nas condições na
saúde e nas condições de vida da população;

 Estabelecimento de objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a


universalização e a prestação dos serviços de saneamento básico, com integralidade,
qualidade e prestados de forma adequada à saúde pública, à proteção do meio ambiente
e à redução das desigualdades sociais;

 Definição de programas, projetos e ações necessárias para atingir os


objetivos e as metas e para assegurar a sustentabilidade da prestação dos serviços;

 Definição de ações para emergências e contingências; Proposição do


sistema de avaliação das ações programadas;

 Proposição do Sistema de Informações Municipais de Saneamento Básico,


culminando a finalização do processo com a aprovação e divulgação do Plano;

 O estabelecimento, no âmbito da Política, das instâncias de participação e


controle social sobre a política e ações e programas de saneamento básico

O esquema a seguir (figura 14) foi retirado de uma apresentação do Ministério


das Cidades, realizada pelo Coordenador de Projetos da Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental, Marcelo de Paula Neves Lelis (2011), em que se pretendeu
ilustrar as fases, etapas e produtos da elaboração do PMSB:

135
Figura 14: Elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico: fases, etapas e produtos. Fonte:
LELIS (2011)

Sabendo-se que o PMSB é um instrumento de política pública (policy) e não da


administração, os princípios de universalidade, integralidade das ações e equidade
deverão ser considerados quando da elaboração do Plano, lembrando que a participação
da comunidade é de extrema importância para atuar e acompanhar o processo de
planejamento.

Durante a formulação dos Planos, também é importante abordar, além dos


princípios mencionados, os condicionantes sistêmicos e as interfaces setoriais. O
planejamento em políticas públicas deve ser visto e praticado como um processo de
decisão político-social e não apenas como um produto técnico, como um processo
ordenado e sistemático de decisão, que incorpora e combina as dimensões política e
técnica. É fundamental, portanto, que a discussão técnica seja acompanhada por uma
discussão política, para evitar que sejam tomadas decisões políticas que beneficiem uma
minoria. (BRASIL, 2006).

136
Os problemas que devem ser enfrentados nas cidades, sobretudo quando se trata
de regiões densamente urbanizadas, são sempre marcados por suas naturezas
transversais, já que perpassam horizontalmente diversas especialidades, e por isso, cada
vez mais, é necessário formar profissionais e gestores com a visão multidisciplinar das
cidades, para perseguir a articulação das diversas políticas públicas (MATUS, 2007
apud PEREIRA, 2012). O Ministério das Cidades sugere uma equipe mínima para
formular e participar da elaboração do PMSB. A tabela 11 apresenta a configuração
desta equipe, conforme o perfil do profissional, acompanhado de uma experiência
mínima:

Tabela 11 - Plano Municipal de Saneamento Básico – Equipe Mínima


PERFIL EXPERIÊNCIA
Planejamento urbano; Planejamento do setor
Coordenador
público
Sistema de abastecimento de água e esgotamento
Engenheiros Civis, Sanitaristas ou
sanitário; Macrodrenagem urbana e Recursos
Ambientais
hídricos; Resíduos sólidos
Pedagogo, Assistente Social ou
Mobilização e envolvimento de comunidades
Sociólogo
Avaliação da situação econômico-financeira de
Economista prestação de serviços públicos e análise de
viabilidade e sustentabilidade econômico-financeira
Caracterização do município e diagnóstico de
Demógrafo
prestação de serviços públicos
Biólogo Educação Ambiental
Área de saneamento ou em prestação de serviços
Advogado
públicos
Elaboração própria. Fonte: Adaptado de Brasil (2013)

Moraes (2013) ressalta que, o início da elaboração do Plano pode ser um


momento estratégico para instalar no município um fórum permanente de discussão
sobre as questões de saneamento básico. Sugere o autor que este processo pode se
configurar através da formação de um Conselho Municipal de Saneamento Básico ou
Conselho da Cidade que deverá aprová-lo.

Segundo consta nas Diretrizes para a Definição da Política e Elaboração do


Plano de Saneamento Básico (BRASIL, 2010), a participação no processo de elaboração
do Plano deve ocorrer a partir da mobilização social e incluir divulgação de estudos e
propostas e a discussão de problemas, alternativas e soluções relativas ao saneamento
básico, além da capacitação para a participação em todos os momentos do processo. “A
formulação da Política e elaboração e revisão do PMSB deverão ser democráticos e

137
participativos de forma a incorporar as visões e necessidades da sociedade e atingir
função social dos serviços prestados.”(BRASIL, 2010. p. 13).

Através do Guia para Elaboração dos Planos Municipais de Saneamento


(BRASIL, 2006), fica proposto um modelo para análise e avaliação da participação da
sociedade, em que esta é definida através de três aspectos: nível de participação; formas
de participação e os grupos participantes. A seguir, apresenta-se a classificação
recomendada pelo Guia:

 Quanto ao nível de participação

 Nível 0 (Nenhuma) => a comunidade não participa na elaboração e nem do


acompanhamento do PMSB;

 Nível 1 => A comunidade recebe informação do Plano e espera-se sua


conformidade;

 Nível 2 => A comunidade é consultada. A administração busca apoios que


facilitem sua aceitação e o cumprimento das formalidades que permitam sua aprovação;

 Nível 3 => A comunidade opina. A Administração apresenta o PMSB à


comunidade já elaborado e a convida para que seja questionado, esperando modificá-lo
só no estritamente necessário;

 Nível 4 => Elaboração conjunta. A Administração apresenta à comunidade


uma primeira versão do PMSB aberta a ser modificada, esperando que o seja em certa
medida;

 Nível 5 => A comunidade tem poder delegado para elaborar. A


Administração apresenta a informação à comunidade junto com um contexto de
soluções possíveis, convidando-a a tomar decisões que possam ser incorporadas ao
PMSB;

 Nível 6 => A comunidade controla o processo. A Administração procura a


comunidade para que esta diagnostique a situação e tome decisões sobre objetivos a
alcançar no PMSB.

138
Considera-se importante que, quando da análise qualitativa dos Planos
Municipais de Saneamento Básico, seja incorporado o nível de participação da
comunidade. Acredita-se que para alcançar o verdadeiro envolvimento da comunidade
no que se entende como uma participação cidadã, é necessário que esta ocorra entre os
níveis 4 e 6.

 Quanto à forma ou modo de participação

 D => Participação direta da comunidade por meio de apresentações, debates,


pesquisas e qualquer meio de expressar opiniões individuais ou coletivas

 S => Participação em fases determinadas da elaboração do Plano por meio de


sugestões ou alegações, apresentadas na forma escrita

 T => Participação por meio de grupos de trabalho

 Quanto aos grupos de participantes

 O => Organizações sociais, econômicas, profissionais, políticas, culturais,


etc;

 PE => População Exterior, mas próxima à área afetada pelo Plano Municipal
de Saneamento;

 PR => População Residente no Município.

A proposta de classificação apresentada é de grande utilidade para a análise dos


PMSB, contudo, sabe-se que um dos maiores desafios nas etapas de elaboração e
avaliação do Plano de Saneamento está na a participação da comunidade.

Outro princípio apontado como fundamental pela Lei de Saneamento, é a adoção


de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais, e
a utilização de tecnologia apropriada. Espera-se que, para a implementação desse
princípio, os profissionais envolvidos tenham um olhar integrado das dimensões sociais,
culturais, políticas, institucionais e ambientais. Faz-se também necessária uma maior
participação cidadã, para que assim enriqueça o debate acerca da seleção de
metodologias a serem implementadas.
139
É esperado que o plano seja concebido em harmonia com essas tendências, e que
seja indutor das melhores práticas tecnológicas, ou seja, daquelas que tragam mais
benefícios para a população e para o meio ambiente (HELLER; GOMES, 2011 apud
PEREIRA, 2012). A política e o plano de saneamento devem tanto enxergar o padrão
tecnológico a ser incentivado, prevendo transições de tecnologias a médio e longo
prazos, como induzir que o desenvolvimento científico e tecnológico aponte para a
investigação e aprofundamento em questões relacionadas à eficácia e à efetividade das
soluções tecnológicas, como o questionamento da relação entre a implantação de obras
de saneamento e os seus benefícios para a população; a qualificação dos benefícios na
seleção tecnológica; a comparação de diversas soluções tecnológicas, modelos de gestão
e soluções individuais; avaliar a efetividade de programas e intervenções visando
aprimorar futuras ações (HELLER, 201 apud PEREIRA, 2012).

Outro aspecto que é considerado fundamental, diz respeito a integração entre o


Plano Municipal de Saneamento, o Plano de Bacia Hidrográfica e o Plano Diretor, visto
que as diferentes formas de uso e ocupação do espaço urbano têm impactos sociais e
ambientais sobre os serviços de saneamento básico, podendo dificultar ou encarecer a
ampliação das redes de distribuição de água, de coleta de esgotos, de drenagem urbana e
a coleta de lixo.

A partir do exposto, a figura 15 apresenta de modo esquemático o processo para


a elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico, onde é possível notar a relação
entre este, o Plano Diretor e o Plano de Bacia.

Figura 15 - Processo para elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico: Esquema


ilustrativo a partir da Lei 11.445/2007. Fonte: LELIS (2011)

140
Nesse sentido, faz-se importante lembrar que, em cumprimento ao Estatuto da
Cidade (Lei Federal n° 10.257/01), grande parte dos municípios com população superior
a 20 mil habitantes, ou integrantes de regiões metropolitanas, já elaboraram seus Planos
Diretores Municipais e estes devem conter as metas e diretrizes gerais da política de
saneamento ambiental. Por sua vez, essas diretrizes precisam ser acatadas durante a
elaboração dos PMSB, cabendo a estes promover a adequação e integração de suas
propostas aos objetivos e diretrizes do Plano Diretor Municipal.

A seguir, a respeito do Plano Diretor, são listadas algumas informações contidas


no Guia para Elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico (BRASIL,
2010):

a) O PD deve conter as metas e diretrizes gerais da política de saneamento


ambiental;

b) O saneamento ambiental integrado ou a utilização dos serviços de forma


integrada deve ter uma diretriz do PD;

c) A capacidade de expansão e de adensamento das áreas urbanas é orientada


com base na capacidade da infraestrutura instalada e dos recursos naturais. O
saneamento é, portanto, elemento orientador na leitura da cidade, na definição dos
vetores de crescimento e na proposta de zoneamento;

d) Os instrumentos de política urbana estabelecidos no Estatuto da Cidade, ao


serem propostos para as cidades, devem considerar a sobrecarga na infraestrutura que
poderão gerar;

e) As soluções de saneamento adequadas às realidades socioambientais que


visem sua sustentabilidade devem ser um subsídio às propostas do PD;

f) O zoneamento poderá indicar áreas de preservação de mananciais. O PD deve


caracterizar e analisar as condições dos mananciais em uso e indicados para futuro
abastecimento e a necessidade de recuperação dos mananciais degradados;

141
g) A relação entre as inundações urbanas e a impermeabilização do solo deve ser
analisada durante a fase de leitura da cidade e na fase de propostas. A taxa de
impermeabilização de lotes deve refletir os parâmetros definidos a partir dessa relação;

h) A possibilidade de reutilização de água e esgotos e o aproveitamento de águas


pluviais podem ajudar na solução de problemas detectados durante a fase de leitura da
realidade municipal;

i) O local mais indicado para a disposição final dos resíduos sólidos, a


declividade e a largura de vias para a coleta de lixo, a existência de catadores são fatores
que deverão ser considerados na elaboração do PD;

j) O levantamento de áreas de risco ecológico à inundação e as restrições à


impermeabilização são parte do levantamento;

k) As medidas para coleta de água de chuvas ou a definição de áreas para bacia


de detenção devem ser consideradas e;

l) A necessidade de estações de tratamento de esgotos, a tecnologia a ser adotada


e a sua melhor localização é parte da pactuação das propostas.

Nesse contexto, Nascimento et al (2004) levantam duas questões importantes


sobre a interação entre o planejamento urbano e as ações de saneamento, questões essas
que devem ser levadas em consideração no momento de formulação dos instrumentos
de planejamento, tais como o Plano Diretor ou o Plano de Saneamento Básico:

 Em que medida os serviços e a infraestrutura existentes de saneamento atuam


como limitadores do desenvolvimento urbano?

 Em que medida e por quais meios o setor de saneamento pode fornecer


subsídios e indicadores que orientem decisões de planejamento urbano com maior
influência sobre a viabilidade, a qualidade, os custos e a efetividade de ações de
saneamento?

Sabe-se que a elaboração do PD envolve (ou deveria envolver), em parte de seu


conteúdo, o diagnóstico dos serviços de saneamento; o cadastramento da infraestrutura

142
existente para tal; e avaliação da efetividade das ações de saneamento, no que diz
respeito a redução dos riscos à saúde, proteção ao meio ambiente e melhoraria da
qualidade de vida para as diferentes classes socioeconômicas da população. Por outro
lado, o desenvolvimento do PMSB depende das informações fornecidas pelo Plano
Diretor, em que este que pode auxiliar na definição das soluções propostas no Plano de
Saneamento, com o objetivo de alcançar níveis crescentes de salubridade ambiental,
inclusive os programas e ações e os investimentos necessários para a prestação
universal, integral e atualizada dos serviços públicos de saneamento básico. Ratifica-se,
portanto, a importância e a inter-relação entre o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano e os Plano Municipal de Saneamento Básico.

Conforme já apresentado pela figura 14, que trata das etapas de elaboração dos
Planos Municipais de Saneamento Básico, considera-se também fundamental que os
PMSB dialoguem com os planos de bacia hidrográfica, sobretudo quando se trata de
bacias localizadas em ambientes densamente urbanizados, onde os desafios de gestão e
os conflitos de uso causam problemas mais imediatos e com um potencial de
desdobramento mais agudo e visível.

De acordo com a Constituição Federal e a “Lei das Águas” (Lei n° 9433/1997),


os recursos hídricos são estabelecidos como bens públicos, de domínio da União ou dos
estados federados, ou seja, não há domínio municipal dos corpos hídricos. Por outro
lado, os Estados e a União estão distantes para buscar uma solução gerencial adequada
para apoiar os municípios.

Acerca dos problemas e conflitos decorrentes da concentração urbana e do


desenvolvimento acelerado das cidades, Tucci (2002) menciona:

 degradação ambiental dos mananciais;

 aumento do risco das áreas de abastecimento, com a poluição orgânica e


química;

 contaminação dos rios por esgotos doméstico, industrial e pluvial;

143
 enchente urbana gerada pela inadequada ocupação do espaço e pelo
gerenciamento inadequado da drenagem urbana;

 falta de coleta e disposição do lixo urbano.

Esses problemas, observa Tucci (2002), são tratados de forma isolada, sem que
medidas de planejamento preventivo ou curativo sejam tomadas. Em outro artigo, Tucci
(2004), mais uma vez, nos alerta quanto à forma setorial de gestão municipal, visto que,
segundo o autor, é realizada sem a menor integração entre os diferentes componentes da
água no meio urbano. E, assim, exemplifica que, na maioria das vezes, existe um
departamento ligado ao planejamento urbano, transporte, água e esgotamento sanitário,
limpeza urbana. Como consequência, observam-se prejuízos econômicos, forte
degradação da qualidade de vida, com retorno de doenças de veiculação hídrica, mortes,
perdas de moradias e bens, interrupção de atividade comercial e industrial em algumas
áreas, entre outras. Elaborada pelo professor Dr. Carlos M. Tucci, em apresentação do
seu Curso de Gestão das Águas Pluviais, a figura 16 ilustra a visão integrada do
planejamento dos aspectos da água no ambiente urbano.

Figura 16 - Gestão integrada das águas urbanas. Fonte: TUCCI.

Verifica-se a necessidade da gestão integrada, em que haja uma visão


interdisciplinar, abarcando os principais componentes da água no meio urbano. O
gerenciamento integrado das águas urbanas envolve, portanto, o estabelecimento de
interfaces de planejamento e gestão.

Dessa maneira, a ação coordenada entre os poderes públicos, estaduais, federais


e municipais é essencial para encontrar um caminho viável, legal, institucional e
econômico, visando a uma sustentabilidade social e ambiental.
144
Publicado em Brasil (2007), e em Tucci (2002 e 2004), a questão de
coordenação envolve também a inserção dos municípios nas estratégias de gestão, uma
vez que eles são responsáveis por variáveis decisivas como a legislação de uso e
ocupação do solo, os serviços de saneamento, intervenções em drenagens e disposição
de resíduos sólidos, dentre outras.

Destaca-se também a questão da cooperação intermunicipal em regiões


metropolitanas, apontada por Heller & Nascimento (2005) como indispensável à
necessidade de harmonização de políticas de desenvolvimento urbano, de habitação,
ambiental e de recursos hídricos, na escala espacial de grandes conglomerados urbanos.

Entretanto, em investigação desenvolvida por Krause & Heller (2014), foi


identificado, entres os resultados, que a gestão do saneamento básico nas RMs
apresentou um cenário de baixo nível de integração gerencial e administrativa, a
despeito de frequentes situações de integração física dos sistemas. Os autores
constataram a inexistência de esforços consistentes na direção da construção de modelos
de gestão metropolitana dos serviços, que, segundo os mesmos, poderia ser um
importante meio para a concertação entre os interesses diversos dos municípios
metropolitanos e de suas populações, no atendimento por serviços adequados.

Destacaram os autores mencionados que o abastecimento de água nas RMs,


frequentemente se apresenta muito integrado em seu sistema de produção, ou seja,
encontram-se sistemas produtores que integram suas águas em grandes sistemas
adutores, responsáveis pelo abastecimento de um número significativo de municípios.
Estes sistemas são gerenciados pelos prestadores de serviço, que, na maioria dos casos,
são companhias estaduais que decidem autonomamente a repartição da água entre os
diferentes municípios. Neste sentido, analisaram Krause & Heller (2014), que tal função
pode ser livre de conflitos quando há produção suficiente para atender as demandas,
mas pode ser extremamente enviesada nas situações de escassez, pois o prestador, com
base em discutíveis critérios técnicos, decide a forma como a escassez é “partilhada”
entre os usuários.

Em relação ao esgotamento sanitário, destacaram Krause & Heller (2014), que o


nível de integração física pode ser menor que para o abastecimento de água. Neste

145
sentido, para este componente, prevalece fortemente a lógica da bacia hidrográfica,
sendo que a configuração espacial destas é um fator importante para determinar a forma
como os municípios se integram. Neste caso, observam os autores que a integração
ocorre no “transporte intermunicipal” dos efluentes e sobretudo nas “pontas” dos
sistemas, em emissários e instalações de tratamento que abrangem mais de um
município. A integração da gestão visualizada para o esgotamento sanitário teria um
caráter principalmente operacional. Contudo, considerando que a prestação dos serviços
de esgotamento sanitário e de abastecimento de água tem sido de responsabilidade da
mesma prestadora, é inevitável a integração da gestão, no que diz respeito à cobrança de
tarifas, investimentos, planejamento, regulação, fiscalização e controle social (KRAUSE
& HELLER, 2014).

A gestão integrada de recursos hídricos (GIRH), envolve, sem dúvidas, o setor


de saneamento básico, e o planejamento urbano, sendo estes fundamentais para que as
metas para um desenvolvimento sustentável sejam atingidas. Esta forma integrada de
gestão requer a mudança de paradigmas no planejamento, tanto na esfera pública como
na privada.

Silva (2002) julga de extrema importância a integração entre os sistemas


institucionais de recursos hídricos e de política urbana, considerando os horizontes de
articulação entre jurisdições estadual e municipal e gestão cooperada do território
metropolitano e entre agentes usuários da bacia hidrográfica no aproveitamento do uso
múltiplo dos recursos hídricos. Nesta mesma direção, Tucci (2005) acredita que a
estrutura institucional é a base do gerenciamento dos recursos hídricos urbanos e da sua
política de controle. A definição institucional, portanto, vai depender dos espaços de
atribuição da organização do país, sua inter-relação tanto legal quanto de gestão, da
água, do uso do solo e do meio ambiente.

Quanto à integração setorial, defende Silva (2002) que, deve haver uma
articulação entre os setores usuários de água – industrial, abastecimento público,
esgotamento, drenagem pluvial – e àqueles que se constituem usuários de forma indireta
da gestão municipal, como o caso do transporte e habitação, mas que interferem tanto
em quantidade como em qualidade das águas. Sendo assim, é de extrema importância a

146
ligação estrutural que se faz entre o sistema de gestão de recursos hídricos e os
instrumentos de planejamento regional/metropolitano.

Tem-se, portanto, duas dimensões integradoras de grande importância:


territorial/jurisdicional e funcional/setorial. No entanto, Silva & Porto (2003) pontuam
que o sistema institucional de planejamento e gestão dos recursos hídricos enfrenta
quatro ordens de desafios de integração, sendo eles:

a) integração entre sistemas / atividades diretamente relacionadas ao uso da


água na área da bacia hidrográfica, em particular o abastecimento público, a
depuração de águas servidas, o controle de inundações, a irrigação, o uso industrial, o
uso energético, ou ainda sistemas com impacto direto sobre os mananciais, como o de
resíduos sólidos, tendo em vista a otimização de aproveitamentos múltiplos sob a
perspectiva de uma gestão conjunta de qualidade e quantidade;

b) integração territorial / jurisdicional com instâncias de planejamento e gestão


urbana – os municípios e o sistema de planejamento metropolitano – tendo em vista a
aplicação de medidas preventivas em relação ao processo de urbanização, evitando os
agravamentos de solicitação sobre quantidades e qualidade dos recursos existentes,
inclusive ocorrências de inundações;

c) articulação reguladora com sistemas setoriais não diretamente usuários dos


recursos hídricos – como habitação e transporte urbano – tendo em vista a criação de
alternativas reais ao processo de ocupação das áreas de proteção a mananciais e das
várzeas, assim como a viabilização de padrões de desenvolvimento urbano que em seu
conjunto não impliquem agravamento nas condições de impermeabilização do solo
urbano e de poluição sobre todo o sistema hídrico da bacia, à parte as áreas de proteção
aos mananciais de superfície;

d) articulação com as bacias vizinhas, tendo em vista a celebração de acordos


estáveis sobre as condições atuais e futuras de importação de vazões e de exportação de
águas utilizadas na Bacia.

Dessa forma, tanto Silva (2002) como Tucci (2004) reforçam a importância da
gestão integrada em ambientes urbanos e em áreas metropolitanas, visto que os muitos

147
impactos ambientais observados são resultantes de práticas insustentáveis e de um
modelo de desenvolvimento instaurado no passado. Para ambos os autores, é de grande
relevância considerar que ações do município – como planejamento e uso do solo –
sejam realizadas não de forma setorial, mas integrada quanto às possíveis respostas
futuras das águas.

Assim como Silva & Porto (2003) pontuaram dificuldades na integração, Tucci
(2001 e 2004) revela, neste mesmo sentido, dificuldades na compreensão do que seja
gestão integrada dos recursos hídricos nas áreas urbanas:

• Falta de conhecimento generalizado sobre o assunto: a população e os


profissionais de diferentes áreas não possuem informações adequadas sobre os
problemas e suas causas e, geralmente, se movem da tomada de decisão para custos
altos, em que algumas empresas se apoiam para aumentar seus lucros. Por exemplo, o
uso de canalização para drenagem, que apresenta custos muito altos e, geralmente,
agrava o problema que pretendia resolver.

• Concepção inadequada dos profissionais de engenharia para o planejamento e


controle dos sistemas: uma parcela importante dos profissionais de engenharia que
atuam no meio urbano está desatualizada quanto à visão ambiental e, geralmente, busca
soluções estruturais que alterando o ambiente com excesso de áreas impermeáveis
provocando aumento de temperatura, inundações, poluição, entre outros.

• Visão setorizada do planejamento urbano: o planejamento e o


desenvolvimento das áreas urbanas são realizados muitas vezes, levando-se em
consideração somente abastecimento e saneamento, não incorporando os aspectos
relacionados com os diferentes componentes da infraestrutura de água, como a
drenagem urbana, resíduos sólidos e saúde;

• Falta de capacidade gerencial: os municípios não possuem estrutura para o


planejamento e gerenciamento adequados dos diferentes aspectos da água no meio
urbano.

Dificuldades como essas já mencionadas pelos autores, também são apontadas


quando a discussão trata mais especificamente do planejamento no setor de saneamento

148
básico. Frequentemente em audiências públicas, em reuniões de grupos de trabalho
sobre saneamento, Assembleias da ASSEMAE ou durante Seminário oferecido pelo
Ministério das Cidades30, é comum o surgimento das seguintes questões (levantadas
tanto por gestores, como acadêmicos, representantes dos setores públicos e privados ou
da sociedade civil como um todo):

 As dificuldades enfrentadas para se trabalhar com planejamento no Brasil;

 As gestões municipais que mudam e não dão continuidade aos projetos;

 Dificuldade em concretizar os projetos;

 Baixa capacidade técnica;

 Falta de um corpo técnico efetivo e qualificado. Alta rotatividade de técnicos


nas secretarias.

 Municípios não capacitam nem investem na formação de técnicos


qualificados;

 Muitos municípios não têm órgão/secretaria de saneamento;

 Dificuldade em obter dados dos municípios para elaboração de diagnóstico.


Base de dados praticamente não existe;

 Precariedade na obtenção de dados como, por exemplo, quanto aos dados de


drenagem. São poucos dados disponíveis, devido ao número de ocupações irregulares;

 Falta de padronização dos dados como um todo;

 Questão da autonomia financeira dos municípios e os custos, não apenas para


elaboração dos Planos, mas para atingir as metas de universalização. No caso dos
municípios, a maioria deles não desfruta de autonomia financeira suficiente para exercer

30
Seminário Regional "Política e Plano de Saneamento Básico" - Rio de Janeiro/RJ, realizado pelo
Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental - SNSA, no âmbito
do Programa Nacional de Capacitação das Cidades (CAPACIDADES) e com apoio da Caixa Econômica
Federal, no dia 18 de julho de 2013.
149
um maior protagonismo na implementação de políticas de saneamento, dependendo de
transferências financeiras dos estados e da União;

 Como melhorar a elaboração do plano e sua capacidade executiva? A gestão


local como um dos grandes desafios;

 Como fazer audiências públicas para que o plano seja realmente


participativo? Dificuldade no entendimento do que é a participação social. Dificuldades
metodológicas e conceituais;

 Baixa participação da população;

 Falta de interlocução entre instâncias de governo.

A partir do exposto observa-se que, ao mesmo tempo que a Lei Nacional de


Saneamento Básico apresenta avanços significativos para o setor, sobretudo quando são
trazidos ao debate a importância do planejamento integrado e a elaboração de um
instrumento de planejamento que seja participativo e articulado com os demais setores
de planejamento, por outro lado, nota-se que os desafios também são muitos,
principalmente quando a pauta da discussão é a universalização dos serviços de
saneamento, uma vez que as metas estabelecidas pelo governo federal estão ficando
cada vez mais difíceis de serem alcançadas.

150
5. POLÍTICA PÚBLICA DE SANEAMENTO
BÁSICO NO MUNICÍPIO RIO DE JANEIRO,
ENTRE 2007 E 2011

5.1 Município do Rio de Janeiro: caracterização da área de estudo


Localizado na região sudeste do país, no Estado do Rio de Janeiro, o município
do Rio de Janeiro (figura 17) localiza-se entre as coordenadas geográficas 22°54’10’’S
e 43°12’28’’W e ocupa uma área total de aproximadamente 1199,83 Km² , onde
concentra uma população de cerca de 6.321.000 habitantes (IBGE, 2010).

Figura 17 - Mapa de Localização do Município do Rio de Janeiro

Conforme divulgado pelo Portal Geo31, a figura 18, a seguir, ilustra as principais
características físico-territoriais do município do Rio de Janeiro

31
http://portalgeo.rio.rj.gov.br/. Site oficial da Prefeitura do Rio de Janeiro, onde são divulgadas análises,
pesquisas e projetos, os mapeamentos digitais e bases de dados da Cidade do Rio de Janeiro.

151
Figura 18 - Área territorial, extensão total da confrontação territorial, altitude média, altitude do
ponto culminante, áreas acima da cota 100m, extensão de praias, área total das lagoas, principais
divisores de água, principais bacias hidrográficas e divisão administrativa – Município do Rio de
Janeiro – 2004. Fonte: PCRJ, Instituto Pereira Passos (IPP)32

A hidrografia do município abrange, principalmente, as Baías de Guanabara e de


Sepetiba. Além destas, destaca-se como vertentes principais o Oceano Atlântico, a
Lagoa de Jacarepaguá e os divisores de águas marcados pelo Maciço da Pedra Branca,
Maciço da Tijuca e Maciço de Gericinó.

32
(1)- O IPP calculou uma área territorial de 1.224,56 Km2 para o município e também as parciais dos
Bairros, Regiões Administrativas e Áreas de Planejamento, segundo as delimitações descritas no Decreto
nº 5.280 de 23-08-85 e suas posteriores alterações. A metodologia adotada inclui os acidentes
hidrográficos (lagoas, rios etc), as ilhas oceânicas e as da Baía de Guanabara, utilizando como referência
a base cartográfica na escala 1:10.000 gerada a partir de uma restituição aerofotogramétrica realizada em
1999. A diferença entre a área territorial do município calculada pelo IPP e a do IBGE ocorre devido à
adoção de metodologia e bases cartográficas distintas em seus cálculos.

152
A rede hidrográfica do Município, devido ao intenso uso e ocupação do solo
urbano, encontra-se já altamente modificada; a maior parte dos rios está canalizada e
poluída. A impermeabilização das planícies de inundação, remoção da mata ciliar,
canalizações, assoreamento e outras intervenções urbanísticas, tornam a cidade bastante
vulnerável à inundações. Potencializando o problema, na época das chuvas, ocorre ainda
o aumento dos níveis das marés cheias, que interceptam na foz o escoamento das águas,
o que contribui para a ocorrência de grandes áreas permanentes alagadas, sobretudo
naquelas conhecidas como “baixadas”.
Os mapas a seguir (figuras 19 e 20) ilustram as principais bacias hidrográficas
do município, bem como seus principais cursos fluviais.

Figura 19- Principais bacias hidrográficas do município do Rio de Janeiro. Fonte: PCRJ – Instituto
Pereira Passos (IPP)

153
Figura 20- Hipsometria, hidrografia e sub-bacias hidrográficas do município do Rio de Janeiro.
Fonte: PCRJ, 2011

Quanto à regionalização, o município do Rio de Janeiro é dividido em quatro


regiões geográficas comumente conhecidas como: Centro, Zona Norte, Zona Sul e Zona
Oeste. Em 1981, quando o Rio de Janeiro instituiu-se a codificação institucional das
Áreas de Planejamento, conhecidas por “AP’ (figura 21), das Regiões Administrativas,
conhecidas por “RA”, e dos Bairros. Atualmente o Rio de Janeiro está dividido
administrativamente em 5 Áreas de Planejamento, 33 Regiões Administrativas e 160
bairros. As APs possibilitam um olhar direcionado sobre as diferentes áreas da cidade,
agregando, para cada uma destas, resultados envolvendo dados e informações
provenientes de pesquisas territoriais, contribuindo na administração das regiões que
abarcam.

154
Figura 21 - Áreas de Planejamento Regiões Administrativas. Município do Rio de Janeiro

 Área de Planejamento 1 – AP1

A AP1 engloba a antiga cidade, o centro e os bairros do entorno, abrangendo as


seguintes Regiões Administrativas: Centro, Rio Comprido, Portuária, Ilha de Paquetá,
São Cristóvão e Santa Teresa. Na AP1 predominam atividades de comércio e serviços, e
ainda, em menor grau, estabelecimentos industriais. Essa área corresponde ao centro
histórico da cidade e teve suas redes de abastecimento de água e esgotamento sanitário
implantadas ainda no século XIX. O abastecimento de água nas áreas formais é de
100%. Partes das redes de esgotamento em determinadas RAs, como Centro e Portuária,
são ainda as canalizações da Companhia Rio de Janeiro City Improvements que atendeu
a cidade do Rio de Janeiro, então distrito federal entre 1857 e 1947.

Vivem na AP1 apenas 4,7% da população municipal, segundo dados do Censo


2010. Localizam-se na AP1, aproximadamente, 69 favelas (ARMAZÉM DOS DADOS

155
PCRJ, 2000)33, a área é a que possui menor número de residentes e menor número de
ocupações irregulares e favelas (figura 22).

Figura 22: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X Áreas ocupadas
por favelas na AP1. 2013. Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS.
IPP/SABREN, 2014

Conforme relatório da organização Rio Como Vamos (2014), as áreas ocupadas


por favelas na AP1, entre o período de 2009 e 2013, em termos de crescimento e
ocupação espacial, apresentou estabilidade (figura 23).

Figura 23: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) - AP1 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS. IPP/SABREN, 2014

Desde o final da década de 1990 e início deste século, durante os mandatos dos
prefeitos César Maia e Eduardo Paes, a região da AP1 vem passando por grandes
transformações socioespaciais, envolvendo, sobretudo, estratégias de marketing urbano
com o objetivo de exibir o Rio de Janeiro como um Polo Turístico Regional, Nacional e
Internacional, com capacidade de competir com outras cidades no que diz respeito a
atração de recursos, eventos e turistas. No foco das intervenções, estão aquelas voltadas

33
Dados: IBGE - Censo Demográfico 2000 e IPP/DIC. Cálculos: IPP/DIC e Oficina Engenheiros
Consultores Associados Ltda (serviço contratado pela SMH e coordenado pelo IPP)
156
para os megaeventos recentemente promovidos pela cidade do Rio de Janeiro, dentre as
quais, destaca-se os projetos de mobilidade (Binário do Porto, com duas grandes
avenidas no trecho entre a Praça Mauá e a Rodoviária Novo Rio, implementação de
Veículo Leve Sobre Trilhos – VLT ligando o Centro à Região Portuária); e de
“revitalização”, como o Projeto Rio-Cidade Pavilhão (tendo o Centro Luiz Gonzaga de
Tradições Nordestinas como uma alavanca ao processo de requalificação urbana no
bairro de São Cristóvão e entorno) e da Zona Portuária (Projeto Porto Maravilha;
museus MAR e do Amanhã).

O projeto Porto Maravilha incide sobre as redes de saneamento; ele previa a


recuperação/construção das redes de água, esgoto e drenagem, na área delimitada como
Área de Especial Interesse Urbanístico (AEIU) da Região Portuária do Rio de Janeiro.
A Concessionária Porto Novo foi contratada via licitação para executar as obras e
prestar serviços públicos municipais até 2026, na maior parceria público-privada do
País. O grupo é um consórcio de três empresas (OAS, Odebrecht Infraestrutura, ambas
com 37,5% do capital e Carioca Engenharia com 25%). O projeto previa a construção
de 79 km de rede abastecimento de água e 76 km de rede de esgotamento sanitário, cuja
operação será feita pela CEDAE.

Observa-se que, do total da população residente em favelas na AP1, 27% estão


em comunidades consideradas urbanizadas, através de projetos de implantação de
infraestrutura básica que, segundo definições da Secretaria Municipal de Habitação do
Rio de Janeiro, são aquelas que tenham sido objeto de programas de urbanização
integrada, tais como: Favela Bairro (PROAP), Bairrinho e Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC (CAVALLIERI & VIAL, 2012).

Entretanto, a região vem tendo suas redes de saneamento renovadas, através do


projeto Porto Maravilha, via Concessionária Porto Novo. Nota-se, portanto que, tais
intervenções, na sua componente de saneamento, têm seu caráter prioritário
questionável, uma vez que, além da região possuir o menor percentual de ocupação do
município, existem demais áreas de favelas, como por exemplo na AP4 e AP5, que
sequer foram alvo de tais projetos de urbanização e infraestrutura em saneamento
básico.

157
 Área de Planejamento 2 – AP2

A Área de Planejamento 2 é formada por 25 bairros, distribuídos por 6 Regiões


Administrativas (RA), sendo: XXVII – Rocinha; IV – Botafogo; V – Copacabana; VI –
Lagoa; VIII – Tijuca e; IX – Vila Isabel), ocupando cerca de 8,2% do território
municipal, abrigando em torno de 17% da população residente da cidade.
Correspondem:
 RA da Rocinha – Favela/bairro da Rocinha;
 RA de Botafogo – Bairros de Botafogo, Catete, Cosme Velho, Flamengo,
Glória, Humaitá, Laranjeiras e Urca;
 RA de Copacabana – Bairros de Copacabana e Leme;
 RA da Lagoa – Bairros da Gávea, Ipanema, Jardim Botânico, Lagoa,
Leblon, São Conrado e Favela/bairro do Vidigal;
 RA da Tijuca – Bairros do Alto da Boa Vista, Praça da Bandeira e
Tijuca;
 RA de Vila Isabel – Bairros do Andaraí, Grajaú, Maracanã e Vila Isabel.

Os bairros da Zona Sul e adjacências, com cerca de um milhão de habitantes e


alta densidade demográfica, se caracterizam por apresentarem circulação turística,
grandes hotéis, consultórios médicos, restaurantes e programações culturais voltadas
para as classes alta e média alta.

Na AP 2, encontra-se a maior favela da cidade e do Brasil, Rocinha, com cerca


de 69 mil moradores. Essa comunidade ampliou sua população em quase 13 mil
pessoas, um crescimento de 23% em dez anos. Logo após a Rocinha, mas com muito
menos população, vem o Complexo do Morro dos Macacos, em Vila Isabel, com cerca
de 19 mil habitantes. Outros assentamentos importantes são: Vidigal, com 9.678
habitantes, conjunto Cantagalo/Pavão‐ Pavãozinho (10.338); Complexo do Borel com
10.090 moradores (CAVALLIERI & VIAL, 2012).

Em todas essas favelas existem problemas de intermitência no abastecimento de


água e de inexistência de sistema adequado para esgotamento sanitário. No caso da
Rocinha, é importante notar como os sucessivos programas realizados não conseguiram
viabilizar o acesso ao esgotamento na comunidade. Como visto anteriormente, a favela

158
recebeu obras do PROMORAR, e mais recentemente obras do PAC 1 e do PAC 2, onde
está prevista a construção de um teleférico. Ativistas comunitários continuam a exigir
que os fundos para o projeto sejam redirecionados para prioridades mais urgentes. O
grupo Rocinha Sem Fronteiras, se opôs ativamente à instalação do teleférico desde que
os planos foram anunciados em 2013, alegando que os R$152,2 milhões, destinados
para o teleférico, deveriam ser usados para melhorias na infraestrutura de saneamento
básico, que estão sendo aguardadas há muito tempo34 (figura 24).

Figura 24 - Slogan da manifestação “Saneamento básico, sim. Elefante branco, não”35

A densidade da Rocinha produz ventilação limitada que, combinada com a


insuficiência na coleta de lixo e infraestrutura de esgoto formal, estabelecem um terreno
fértil para doenças infecciosas. Durante décadas, a Rocinha sofreu com as maiores taxas
de tuberculose no Brasil – com uma taxa nacional de infecção de 37,2 casos por
100.000 pessoas, e uma taxa na Rocinha de 380 casos por 100.000 pessoas. Os casos de
tuberculose diminuíram substancialmente após as obras financiadas pelo PAC de
expansão da Rua 4, que era o corredor mais crítico. No entanto, melhorias no
saneamento continuam sendo necessárias e demandadas pelos moradores.

Vivem na AP2 17% da população da cidade, sendo que estima-se que 14,7% do
total da população da Zona Sul, vivem distribuídos entre as suas 62 favelas (IBGE,
2010). Em comparação com o total das áreas ocupadas por favelas no município do Rio
de Janeiro (m²), a AP2 apresenta um baixo percentual dessas ocupações. (Figura 25)

34
Reportagem “Manifestação Contra Teleférico Divide Opiniões”. 23 de fevereiro de 2014. Disponível
em: http://www.brasil247.com/pt/247/favela247/131165/Manifesta%C3%A7%C3%A3o-contra-
telef%C3%A9rico-divide-opini%C3%B5es.htm. Acesso em 13 jan. 2017.
35
Reportagem “Moradores da Rocinha: Lei do tráfico era mais respeitada que a UPP”. Disponível em:
http://www2.sidneyrezende.com/noticia/217593+moradores+da+rocinha+lei+do+trafico+era+mais+respe
itada+que+a+upp. Acesso em 13 jan. 2017.

159
Figura 25: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X Áreas ocupadas
por favelas na AP2. 2013. Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS.
IPP/SABREN, 2014

A AP2 viu decrescer sua população total (-3,5%) e nos últimos anos, passou a
apresentar crescimento populacional negativo. A figura 26, a seguir, ilustra esse
decréscimo em termos espaciais (m²) nas áreas formadas por favelas na AP2, tendendo
a uma certa estabilidade, a partir de 2012.

Figura 26 - Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP2 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS. IPP/SABREN, 2014

Verifica-se que, do total da população residente em favelas na AP2, 33%


habitam em comunidades que passaram por projetos de urbanização (CAVALLIERI &
VIAL, 2012). Essas, caracterizam-se, portanto, como comunidades que, relativamente,
já são atendidas por algum tipo de infraestrutura em saneamento básico. Entretanto,
destaca-se que, apesar dessas favelas terem sido beneficiadas por programas
governamentais, os serviços apresentam qualidade precária: intermitência no
abastecimento de água e esgoto à céu aberto. O problema tem várias causas, tais como:
ausência de manutenção pelo responsável, crescimento vertical sobrecarregando os
sistemas existentes e expansão da área favelada, incorporando novas áreas não atendidas
160
pelas redes. Constitui-se também uma limitação, o fato de grande parte das favelas da
região estarem localizadas em encostas, o que, devido à declividade dos terrenos, se
constitui uma dificuldade técnica para o atendimento dos serviços de saneamento e,
portanto, um desafio à universalização.

 Área de Planejamento 3 – AP3

A Área de Planejamento 3 é formada pela maior parte das planícies das Baixada
de Inhaúma e Irajá que se estendem ao norte do maciço da Tijuca, também agregando a
Ilha do Governador. A AP3 possui 80 bairros distribuídos em 13 Regiões
Administrativas (Ramos, Penha, Vigário Geral, Anchieta, Méier, Jacarezinho,
Complexo do Alemão, Ilha do Governador, Inhaúma, Irajá, Pavuna, Complexo da Maré
e Madureira), que correspondem a 16,6% do território municipal e a 40% do total da
população residente no Rio de Janeiro (IBGE, 2010).

Segundo consta no Plano Municipal de Saneamento Básico, essa é uma região


que se organizou, historicamente, segundo os três eixos de ferrovias e linhas de bonde
que a serviam. Hoje, o seu eixo central é formado pelas rodovias da Avenida Brasil e da
Linha Vermelha, as principais vias das relações interestaduais da cidade. A importância
desta faixa pode ser reconhecida, ainda, pelo fato de conduzir para a ponte Rio/Niterói e
para o aeroporto internacional. A prevalência da grande circulação longitudinal foi
quebrada com a implantação da Linha Amarela, cujo traçado se estende da Barra da
Tijuca à Linha Vermelha, cortando o relevo por túneis e pontes e cruzando a Zona
Norte.

Os grandes eixos de circulação influíram para a localização industrial nesta


faixa, onde se situa a refinaria de Manguinhos, grandes mercados, como o São
Sebastião e o Irajá. Há ainda instituições como a Fiocruz e a UFRJ, esta sobre a Ilha do
Fundão, além de instalações militares.

Vivem na AP3 a maior parte dos habitantes da cidade do Rio de Janeiro em um


total de 2,4 milhões de habitantes (IBGE, 2010). A AP3 apresenta a maior densidade
populacional da cidade, uma taxa significativa de 117,87 hab/ha. Por apresentar tecido
urbano com alto índice de consolidação, a tendência é a manutenção dessa característica
de elevada densidade demográfica. Contudo, essa estrutura urbana encontra-se
161
recentemente em processo de mudanças, atraindo grandes interesses imobiliários e
tendendo a uma futura verticalização (BAHIANA et al, 2016). Essa verticalização terá
impactos na infraestrutura de saneamento existente.

As áreas formais são atendidas por abastecimento de água, contudo, diversos


bairros sofrem com problemas de intermitência, em decorrência de falhas na
manutenção da CEDAE. Problemas como esses são relatados com frequência em
matérias de jornal e na TV local.

Há duas semanas sem água, moradores de Bonsucesso, na zona norte do Rio


de Janeiro fecharam a avenida Itaoca, para protestar contra a falta de água na
região. (Portal Notícias R7, 201336)

Um vazamento espalhou água, no bairro da Piedade, zona norte do Rio de


Janeiro. O problema, que, segundo os moradores da região, começou há cerca
de três semanas, permanecia sem solução até a manhã desta terça-feira (...). O
vazamento aconteceu (...) próximo ao local onde, há menos de um mês,
ocorreu um caso semelhante, devido a um problema na rede de esgoto. De
acordo com o leitor (...) os vazamentos acontecem com frequência na rua.”
(Portal de notícias UOL, 201537)

A falta de água atrapalhou o Natal dos moradores da na Rua Baepina, em


Irajá, pelo segundo ano consecutivo. Os vizinhos se reuniram em um protesto
na manhã deste domingo, para cobrar providências da Cedae. Marcelo (...)
afirma que o abastecimento na região é feito de forma irregular há anos e que
os planos para as festas foram modificados para evitar os transtornos.(Jornal
Extra, 201638)

Verifica-se através de mapas e dados divulgados, tanto pelo Programa de


Saneamento Ambiental dos Municípios do Entorno da Baía de Guanabara (PSAM),
como pelo Programa de Despoluição da Baía de Guanabara (PDBG), que grande parte
dos bairros da região, como por exemplo, a região do Méier, Abolição, Pilares, Engenho
de Dentro e Bonsucesso, apresentam redes de esgotos em carga sem tratamento. Os
mapas também revelam uma parcela do território da AP3 onde as redes de esgoto ainda
estão em construção, como nas regiões de Guadalupe e Anchieta (Figura 27).

36
Reportagem: Moradores fecham avenida em protesto contra falta de água em Bonsucesso (RJ). 12 ago.
2013. Disponível em: http://noticias.r7.com/rio-de-janeiro/balanco-geral-rj/videos/moradores-fecham-
avenida-em-protesto-contra-falta-de-agua-em-bonsucesso-rj-17102015. Acesso em 13 jan. 2017.
37
Reportagem: Você Repórter - Água vaza em rua da zona norte do Rio. 24 jul. 2015. Disponível em:
https://noticias.terra.com.br/brasil/cidades/agua-vaza-em-rua-da-zona-norte-do-rio-de-
janeiro,6a2c4593c91d104302baa87e18c82c7audrmRCRD.html;. Acesso em 13 jan. 2017.
38
Reportagem: Moradores da Zona Norte do Rio passam o Natal sem água. 25 dez. 2016. Disponível em:
http://extra.globo.com/noticias/rio/moradores-da-zona-norte-do-rio-passam-natal-sem-agua-
20692741.html#ixzz4VkRllyzM. Acesso em 13 jan. 2017.
162
Figura 27 - Rede de Esgotamento Sanitário – Rio de Janeiro. Fonte: Adaptado do PSAM39

As imagens a seguir, ilustram as intervenções propostas e divulgadas em 2013


pelo PDBG. Em vermelho são os troncos coletores, rede coletora, ETE e elevatórias a
serem executadas, o que revela a carência dos serviços de saneamento na região. É
possível notar, na segunda imagem, que a grande mancha alaranjada é classificada como
“redes a serem requalificadas SEA/CEDAE”, enquanto que a mancha azul, refere-se à
“requalificação Porto Maravilha”.

39
Dados: CEPERJ, 2007. CENSO, 2010. AMAE, 2014. ERSB, 2013. Fontes da Serra de Saneamento de
Guapimirim, 2014.PDE da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, CEDAE VER. 2012. PDBG Projeto
Pavuna, 2006. Planos Municipais de Saneamento 2013/2014. Prefeitura Municipal de Cachoeira de
Macacu, Magé, Guapimirim, Tanguá, Rio Bonito, Nova Iguaçu, São João de Meriti, Belford Roxo,
Programa Nova Baixada 2006; Projeto AP5 2010.
163
Figura 28 - Obras de esgotamento sanitário do PDBG . Sistema Alegria. (CEDAE, 2013)

Figura 29 - Obras de esgotamento sanitário do PDBG (CEDAE, 2013)

A CEDAE, em abril de 2016, apresentou projeto para implantação de sistemas


de esgotamento sanitário com ampliação da rede coletora para a ETE Pavuna (Colégio,
Irajá, Vista Alegre, Brás de Pina e Rocha Miranda), com investimento estimado de R$
229 milhões, financiados pelo Governo do Estado e BID, com metas de conclusão das
obras em novembro de 2018.

Na AP3 são encontradas 366 favelas (PCRJ, 2010), totalizando


aproximadamente mais de 654 mil habitantes nessa situação (CAVALLIERI & VIAL,
164
2012), que demarcam, aproximadamente, 28% das áreas ocupadas por favelas do
município (figura 30).

Figura 30: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas ocupadas
por favelas na AP3. 2013. Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS.
IPP/SABREN, 2014

Relativamente próxima do centro de negócios e empregos e, em passado recente,


concentrando muitas indústrias, a região da AP3 sempre atraiu as classes trabalhadoras,
por suas vantagens locacionais. Nesta região, destacam‐se as chamadas RA‐favela
(Jacarezinho, Complexo do Alemão e Maré) com enorme proporção de moradores nas
mesmas (89%, 87% e 58%, respectivamente).

Das dez maiores favelas da cidade em número de habitantes, sete estão na AP3:
Complexos da Maré (64.094), do Alemão (60.583), da Penha (36.862), do Jacarezinho
(34.603), de Acari (21.999), de Vigário Geral/Parada de Lucas (20.570) e do Bairro da
Pedreira (20.515), na Pavuna. Tal fato, por si só mostra a importância que os grandes
conjuntos favelados assumem na paisagem urbana da chamada Zona Norte da cidade.
Além desses, que se encontram entre os dez maiores, os conjuntos de Manguinhos
(20.039) em Ramos, do Morro do Dendê (17.210) na Ilha do Governador, do Morro do
Chapadão (15.561) na Pavuna, do Bairro Proletário do Dique (15.550), em Vigário
Geral, e do Lins (15.105) na RA do Meiér, todos com mais de 15 mil habitantes,
também se destacam (CAVALLIERI & VIAL, 2012).

Apesar de ainda revelar o maior contingente de população residente em favelas


do município do Rio de Janeiro, o relatório apresentado pela organização Rio como
Vamos (2014), identificou que a área ocupada por favelas na região da AP3 está caindo.

165
Figura 31: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP3 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS. IPP/SABREN, 2014

Porém, observa-se nas favelas da região, um outro tipo de crescimento:


verticalização e densificação, com impactos claros nas infraestruturas de saneamento
existentes.

Segundo CAVALLIERI & VIAL (2012), entre o total de moradores em favelas


na AP3, 23% localizam-se em comunidades que passaram por obras dos programas de
urbanização. No entanto todas apresentam os mesmos problemas: intermitência no
abastecimento e sistemas inexistente ou incompletos de coleta de esgotos sanitários. Em
reportagem do Jornal O Globo, de 30/06/2009, é retratada tal a situação:

O Morro da Fé, no Complexo da Penha, parece ser um exemplo disso. Lá,


nem o Favela-Bairro, concluído em 1998, tampouco o Pouso foram
suficientes para pôr fim à expansão desordenada ou resolver os problemas de
saneamento. Na área de reflorestamento em volta da comunidade, por
exemplo, pelo menos dez casas foram erguidas nos últimos anos. Para a
presidente da associação de moradores, Nêmese da Silva do Nascimento, a
explicação para a favela continuar crescendo é que faltou o poder público se
fazer presente de forma mais contundente na comunidade, dando
continuidade às obras.
- Em 98, eles urbanizaram as ruas na entrada da comunidade, mas, nos pontos
mais altos, as valas negras continuaram. Até hoje, o esgoto se mistura com a
rede de água pluvial e, quando chove, tem casa invadida por água
podre.(JORNAL O GLOBO, 200940)

 Área de Planejamento 4 – AP4

A AP4, composta pelas Regiões Administrativas: Jacarepaguá, Barra da Tijuca e


Cidade de Deus, é formada por mais de 25 km de praia oceânica, que se estende na

40
Reportagem: “ Favelas um Problema em Expansão na Cidade”. 30 /09/2009. Disponível em:
http://extra.globo.com/noticias/rio/favelas-um-problema-em-expansao-na-cidade-
308241.html?versao=amp. Acesso em 12 jan. 2017.
166
metade ocidental do município do Rio de Janeiro. Grande parte é uma restinga que isola
as lagoas de Marapendi, Jacarepaguá e Tijuca. A restinga se constitui na fachada da
Baixada de Jacarepaguá, entre os maciços da Tijuca e da Pedra Branca.

A região, considerada nos anos 60 área privilegiada de expansão da cidade, foi


objeto de um plano urbanístico elaborado por Lucio Costa. Foi durante o governo
Negrão de Lima (1965-71), marcado por intervenções viárias de grande porte na cidade,
que se realizaram as obras que conduziram ao desenvolvimento da Baixada de
Jacarepaguá́ , destacando-se a Autoestrada Lagoa - Barra, constituída por diversas obras
de arte - túneis, viadutos, pontes, elevados - permitindo o acesso da Zona Sul, através da
Lagoa Rodrigo de Freitas à Jacarepaguá. Incluía os túneis Dois Irmãos, Joá e São
Conrado entre outros. Obras complementares, como ponte sobre o Canal da Barra da
Tijuca, pavimentação do trecho Pontal - Sernambetiba e outros da Estrada da Grota
Funda, construção dos acessos às pontes de Marapendi e Sernambetiba, asfaltamento da
Avenida das Américas e da Avenida Alvorada (via 11 do Plano original, atualmente
Ayrton Senna) viabilizaram a ocupação da região. O plano de Lucio Costa deveria
estabelecer critérios para a ocupação da área.

Em março de 1976 o governo municipal publicou o Decreto 324, aprovando


instruções normativas comuns à área da Baixada de Jacarepaguá, consolidando,
definitivamente, o Plano Piloto elaborado por Lucio Costa. Como visto anteriormente, a
região passou a ser priorizada nos investimentos municipais: a CEDAE estendeu a rede
de abastecimento de água, sendo criada uma adutora para atender a região, através do
Sistema Guandu.

A orla marinha desta região, conhecida como Barra da Tijuca, viu a partir dos
anos 1970, o início de um processo acelerado de urbanização, compreendendo setores
de população de classe alta. Anteriormente, a região mais povoada era a parte mais
setentrional da planície interior, conhecida como Jacarepaguá. A população era de
classe média baixa, em sua maioria e havia ainda amplos trechos de caráter rural. A
abertura de túneis e viadutos nos espigões que separam a Gávea de São Conrado, e esta
da Barra, abriu a faixa costeira para uma urbanização mais intensa, de novo conteúdo
social e que passou a avançar de leste para oeste, já atingindo o Recreio dos
Bandeirantes, no extremo ocidental da praia.
167
Até o final da década de 90, a expansão urbana não foi devidamente
acompanhada pela implantação das redes de abastecimento de água e de esgotamento
sanitário, com o adequado tratamento. Apenas uma pequena parcela de efluentes é
tratada, sendo uma parte operada pela CEDAE e a outra em instalações particulares
(condomínios e conjuntos habitacionais).

O diagnóstico do Meio Socioambiental integrante do Estudo de Impacto


Ambiental do Projeto de Recuperação Ambiental da Macrobacia de Jacarepaguá,
realizado pela Sondotécnica, e publicado em 1998, traz algumas informações sobre o
saneamento básico na região da AP4. O grau de atendimento com abastecimento de
água entre os bairros das regiões da Barra da Tijuca e Jacarepaguá era bastante
diferenciado. O bairro da Barra da Tijuca era o que apresentava melhores condições,
seguido do Joá e Pechincha, este na RA de Jacarepaguá. A partir daí, os bairros com
características urbanas, e portanto dependentes da rede de abastecimento para receber o
serviço, começam a apresentar índices bem mais desfavoráveis, sendo a pior situação a
de Jacarepaguá. (SONDOTÉCNICA, 2008, p.31)

Os bairros com características ainda rurais, ou onde as densidades demográficas


eram baixas, apresentavam os piores índices. Assim, Vargem Pequena e Vargem
Grande não possuíam rede; os moradores recorriam e, alguns continuam recorrendo, a
outras formas de abastecimento, como poços e nascentes.

Vivem atualmente na AP4 14,4% dos habitantes do município do Rio de Janeiro.


A Baixada de Jacarepaguá, segundo levantamento realizado por Cavallieri & Vial
(2012), está se aproximando de um milhão de habitantes, 26% dos quais residindo em
favelas, praticamente o mesmo nível da zona suburbana, muita mais antiga e
consolidada. Na AP4, as proporções de favelados oscilam bastante, variando de
expressivos 31% na RA de Jacarepaguá, a 18% na Barra da Tijuca e a 13% na Cidade
de Deus, majoritariamente formada por conjuntos habitacionais. O gráfico abaixo
(figura 32) compara, em termos percentuais, a distribuição espacial de favelas na AP4
com o total de áreas ocupadas por favelas no município do Rio de Janeiro.

168
Figura 32: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas ocupadas
por favelas na AP4. 2013. Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS.
IPP/SABREN, 2014

Ainda que represente 13% das áreas ocupadas por favelas do município,
verifica-se, através do gráfico a seguir (figura 33), que nos últimos anos, diferente das
demais ocupações em favelas nas Áreas de Planejamento 1, 2, e 3, este contingente na
AP4 sofreu um aumento de maneira expressiva.

Figura 33: Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP4 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS. IPP/SABREN, 2014

O Complexo de Rio das Pedras com 63.484 habitantes teve, em todo o


município, o maior crescimento, em termos absolutos: cerca de 20 mil pessoas, o que
representou um acréscimo de cerca da metade da população que tinha em 2000. Situado
em Jacarepaguá, apontam Cavallieri & Vial (2012) que este é, de longe, o maior
aglomerado de favelas da AP4. O segundo maior complexo de favelas é a Colônia
Juliano Moreira, com pouco mais de 15 mil habitantes (IBGE, 2010). Depois desses
dois grandes aglomerados de favelas, aparecem outros também dignos de nota na
Região:

169
 Em Jacarepaguá => os complexos, do Comandante Luis Souto (7.792),
do Canal do Anil (6910), da Fazenda Mato Alto (6.808);

 Na Barra da Tijuca => os complexos da Tijuquinha (8.908 habitantes),


Canal das Tachas (6.006) e Muzema (5.980);

 Vila Nova Esperança => com 5.501 habitantes, em Jacarepaguá e Canal


do Cortado, com 5.130 moradores, na Barra da Tijuca, duas favelas
isoladas.

Observam Cavallieri & Vial (2012) que, nessa área de Planejamento, dominada
pela Baixada de Jacarepaguá, há um sem número de pequenas favelas isoladas que
experimentaram grandes taxas de crescimento no período 2000‐2010, mas cuja
população individual ainda é relativamente pequena (uma média de 600 pessoas).

Apesar do considerado crescimento em termos espaciais nas áreas de favelas,


nota-se, através da análise dos dados apresentados por Cavallieri & Vial (2012), que
apenas 6% da população residente em favelas da AP4, localizam-se em comunidades
que foram, em algum momento, contempladas com projetos de urbanização, o que
representa uma parcela muito pequena de habitantes desses espaços que foram
atendidos por redes de infraestrutura e por programas como o PAC.

Observa-se que o abastecimento de água melhorou ao longo dos anos 2000,


sendo as áreas formais dessa região particularmente privilegiadas pela CEDAE.
Entretanto, devido ao acelerado crescimento urbano na AP4, a região tem sofrido
frequentemente com a falta d’água.

[Em Vargem Grande] é comum ficarmos dez, até 15 dias sem água! E que
chega é muito barrenta. Somos obrigados a comprar água mineral para fazer
comida
(...)
O problema se estende ao Recreio, onde moradores (...) também são privados
de abastecimento regular de água. Uma moradora (...) diz que há três anos
deu entrada com pedido de ligação à rede da Cedae. E um morador (...) relata
que o abastecimento de sua casa é inconstante. (Reportagem do Jornal O
Globo, 2012)41

41
Reportagem: “Moradores das Vargens e do Recreio sofrem falta de água - Fornecimento de serviços
básicos não acompanhou o crescimento populacional da região”. 16 jun. 2012. Disponível em:
170
Neste mesmo sentido, os trechos das reportagens a seguir, ilustram a recorrentes
problemas no abastecimento de água que, segundo a população, ocorreu em função do
crescimento da região e da construção de equipamentos para as Olimpíadas.

Moradores dos bairros do Recreio dos Bandeirantes e Barra da Tijuca, na


zona oeste do Rio, realizaram na tarde deste domingo (25) uma manifestação
pedindo uma solução para as constantes falhas de abastecimento de água que
estão ocorrendo na região. O protesto, que reuniu cerca de 100 pessoas, foi
organizado pelo movimento “Ocupa Golfe”, que afirma que a falta de água
na região pode estar relacionada à irrigação ininterrupta do campo de golfe
olímpico. [Segundo uma moradora do Recreio] “Quase todos os dias falta
água. É um absurdo ficarmos assim. Muitas pessoas têm crianças, chegamos
do trabalho e não podemos nem tomar um banho neste calor que está
fazendo. Isso é desumano. Acho que pelo menos neste período sem chuvas,
deveriam conseguir uma outra forma de irrigarem os campos, pois se o
fornecimento já está fraco, com eles usando fica muito pior.” (Jornal FOLHA
DE SÃO PAULO, 201542)

Na Comunidade do Terreirão, também no Recreio, moradores dizem que o


abastecimento de água só é feito de madrugada. Mesmo assim, segundo [a
moradora], a água sequer tem pressão para chegar às casas. Por isso, as
pessoas fazem fila para buscar água em uma bica, ao lado de um valão. “Eles
abrem a água à 1h da manhã e tenho que ficar a madrugada toda esperando
aqui para encher um balde. A fila é imensa. Às 7h, já não tem mais água. (...).
Tem gente tentando fazer poços artesianos, mas é muito caro, cerca de R$ 3
mil”, disse Valéria. (AGÊNCIA BRASIL, 201543)

Moradores do Recreio dos Bandeirantes, reclamam que estão há mais de seis


dias sem água. Conceição Alves, (...) reclama que a síndica se viu obrigada a
pedir um carro pipa para abastecer o prédio. “É como se eu estivesse pagando
duas contas: a da Cedae, porque a conta continua chegando, apesar da falta
de água, e a conta do carro pipa”, lamenta. (...) De acordo com Luciana,
“Todo verão falta água durante o dia, mas na madrugada ainda chega alguma
coisa. Agora, não cai em horário nenhum. Nunca faltou água desse jeito”.(...)
“O Recreio é um bairro que cresceu muito e sem infraestrutura. Se não
houver um investimento nesse sentido, essa situação vai se repetir o ano
todo”, alerta (JORNAL DO BRASIL, 201544)

A CEDAE, através do Programa de Saneamento da Barra da Tijuca, Recreio dos


Bandeirantes e Jacarepaguá (PSBJ), visa ampliar as estruturas de abastecimento na
região, com a construção de novos reservatórios. Segundo o Programa, em 2011, foi

http://oglobo.globo.com/rio/bairros/moradores-das-vargens-do-recreio-sofrem-falta-de-agua-
5191818#ixzz4VlOZpuav. Acesso em 12 jan. 2017.
42
Reportagem: “Manifestantes protestam contra falta de água na zona oeste do Rio”. 25 jan. 2015.
Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2015/01/1580306-manifestantes-protestam-
contra-falta-de-agua-na-zona-oeste-do-rio.shtml. Acesso em 12 jan. 2017.
43
Reportagem: “Moradores do Rio buscam alternativa para ter água e secretaria faz operação”. 15 jan.
2015. Disponível em: http://agenciabrasil.ebc.com.br/geral/noticia/2015-01/rio-faz-operacao-contra-
captacao-ilegal-de-agua-em-lencois-freaticos. Acesso em 12 jan. 2017.
44
Reportagem: Moradores da Zona Oeste do Rio sofrem com a falta de água. Disponível em:
http://www.jb.com.br/rio/noticias/2015/01/16/moradores-da-zona-oeste-do-rio-sofrem-com-a-falta-de-
agua/. 16 jan. 2015. Acesso em 12 jan. 2017.
171
criado um Centro de Controle Operacional de Água da Barra da Tijuca, Recreio e
Jacarepaguá, com o objetivo em monitorar os trinta principais pontos do Sistema de
Abastecimento de Água da Barra, Recreio e Jacarepaguá. Verificou-se, através da
leitura do PSBJ, que um dos objetivos da criação de tal centro é o monitoramento dos
locais que receberão eventos Olímpicos.

Acerca do esgotamento sanitário, fez-se importante lembrar que, em julho de


2009, o Governo do Estado e a CEDAE, estabeleceram, com anuência do Governo
Municipal, uma pareceria público privada para construção da rede de captação de
esgotos na área compreendida pela Península, Gleba F e O2, áreas de empreendimentos
comerciais e habitacionais de alta renda dos grupos RJZ Cyrela e Carvalho Hosken,
situada às margens das lagoas que recebem o esgotamento sanitário das construções.
Conforme analisou Britto (s/d), os investimentos em rede de esgotamento nessa região,
contribuíram para a valorização imobiliária da área pertencente ao maior grupo
imobiliário do país, a Cyrela.

Destaca-se que, o grupo Cyrela é o responsável pelo empreendimento Riserva


Golf que, através de um investimento de aproximadamente R$ 60 milhões no campo de
golfe olímpico, a construtora recebeu autorização do poder público municipal para
construir na área 22 prédios de mais de 20 andares, com apartamentos avaliados entre 6
milhões e 13 milhões de reais.

Através da análise do PSBJ, verifica-se que em grande parte do bairro do


Recreio dos Bandeirantes, na totalidade dos bairros de Vargem Grande, Vargem
Pequena e em uma parcela do Itanhangá e Jacarepaguá, ainda não possuíam rede
coletora de esgotamento sanitário, nem tampouco troncos coletores.

Entre os objetivos do Programa, ressalta-se a execução do esgotamento sanitário


no Eixo Viário formado pelas Avenidas Abelardo Bueno e Salvador Allende, na região
onde seriam concentradas as principais atividades Olímpicas. A leitura do Programa
permitiu constatar que, praticamente nenhuma área de favelas foi contemplada para os
projetos de esgotamento sanitário na região. Trata-se, portanto, de instalações de
infraestrutura para o saneamento, voltadas, principalmente, aos novos empreendimentos
da região, sobretudo grandes empreendimentos imobiliários de empresas como Gafisa,

172
Carvalho Hosken e Queiroz Galvão, tais como: condomínios, Shoppings Centers,
hotéis, hospitais privados e instalações olímpicas. Nota-se, deste modo, que a não
inclusão de favelas revela ainda um grande obstáculo para a universalização do
saneamento nesta área do município.

 Área de Planejamento 5 – AP5

A Área de planejamento 5, mais conhecida como Zona Oeste, caracteriza-se por


ser uma região periférica e de grande expansão demográfica. Corresponde a 48,4% do
território do Município, sendo a segunda mais populosa AP da cidade (um milhão e 700
mil habitantes), formada por 21 bairros e 5 regiões administrativas. Os bairros que
compõem a AP5 são: Bangu, Gericinó, Padre Miguel, Senador Camará, Campos dos
Afonsos, Deodoro, Jardim Sulacap, Magalhães Bastos, Realengo, Vila Militar, Campo
Grande, Cosmos, Inhoaíba, Santíssimo, Senador Vasconcelos, Barra de Guaratiba,
Guaratiba, Pedra de Guaratiba, Paciência, Santa Cruz e Sepetiba. O mais recente bairro
acrescentado foi o de Gericinó, cujo território, antes de 2004, pertencia ao Bairro de
Bangu. As Regiões Administrativas são: Realengo, Bangu, Campo Grande, Santa Cruz
e Guaratiba. Em sua região formada entre os maciços, estão as Baixadas de Santa Cruz
e Guaratiba.

Figura 34: Bairros na Área de Planejamento 5. Fonte: PCRJ, IPP.

A configuração geográfica dessa Área de Planejamento possui características


próprias, onde são notados em seu terreno serras, planícies e descampados. Esta
característica se acentua ainda mais quando se aproxima do litoral, ao extremo oeste,
173
limitando-se com a Baía de Sepetiba, com o adensamento de rios e canais, que aí vão
desaguar e a presença de vegetação de pequeno porte, principalmente os manguezais na
orla da baía. Essa área está encravada em um grande vale que tem como contrafortes a
Serra do Gericinó-Mendanha, que separa o Município do Rio de Janeiro da Baixada
Fluminense e, do outro lado, o Maciço da Pedra Branca dividindo a cidade
(CONCEIÇÃO, 2008)

Em relação à drenagem, a área nordeste da AP 5 (englobando a Região do Plano


Estratégico correspondente à Bangu) é composta pelas bacias dos rios Sarapuí e
Marangá, sendo a primeira formada por afluentes da encosta leste do Maciço do
Gericinó e da encosta norte do Maciço da Pedra Branca. A segunda, a bacia do Rio
Marangá, afluente do Acari, é formada por afluentes da encosta norte do Maciço da
Pedra Branca. Ambos os rios Sarapuí e Acari são afluentes do Rio Pavuna. Essa região
compreende uma área de sedimentação, na qual o controle do assoreamento dos rios
Pavuna e Acari deve ser uma constante. (PCRJ, 2004 apud CONCEIÇÃO, 2008).

A Zona Oeste foi tratada como última fronteira da urbanização do Rio de


Janeiro. Nela, foram mantidos, durante muito tempo, os usos agrícolas e as extensas
propriedades, que foram se extinguindo com a pressão da urbanização, a partir da
década de 1960. Através de uma passagem estreita entre os maciços da Pedra Branca e
de Gericinó, se instalou um ramal da Central e de forma linear foram estabelecidos
aglomerados urbanos em torno das estações ferroviárias, uma ocupação descontínua, em
meio a enorme área rural.

O governo federal utilizou a presença de amplos vazios para a instalação de


bases militares, a Vila Militar, as bases aéreas de Campo dos Afonsos e Santa Cruz, e de
áreas de treinamento e experimentação, como o campo do Gericinó. Foram construídos
conjuntos habitacionais para militares e para setores populares civis.

Progressivamente, a urbanização começou a se espalhar e crescer, tendo se


multiplicado os loteamentos para habitações populares. Seguiu-se a criação dos distritos
industriais em Santa Cruz e Campo Grande, onde se instalaram a Cosigua/Gerdau, a
Michelin, a Vale Sul, entre outras.

174
Segundo apresentado pelo Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de
Janeiro (PCRJ, 2011e), atualmente, a AP5 é a que mais cresce em população, porém
com camadas populares e de classe média baixa, em sua maioria. Nesta AP ainda
prevalece o casario baixo e muitos espaços vazios. A verticalização se apresenta em
torno dos centros de Santa Cruz e Campo Grande. Vivem na AP5, aproximadamente,
1.704.773 habitantes, perfazendo 27% da população da cidade (IBGE,2010).

Com base nos dados do Censo Demográfico de 2010 do IBGE, entre os dez
bairros mais populosos do município do Rio de Janeiro, cinco se encontram na Área de
Planejamento 5, com destaque para Campo Grande como o bairro mais populoso do
município com 328.370 habitantes, seguido por Bangu em 2º lugar com 243.125
habitantes, Santa Cruz em 3º lugar com 217.333 habitantes, Realengo em 4º lugar com
180.123 habitantes e Guaratiba em 10º lugar com 110.049 habitantes.

Conforme investigaram Cavallieri & Vial (2012), a região já apresenta a


existência de grandes aglomerados favelados, entre os quais, os maiores complexos são:

 Fazenda Coqueiro: com 45.415 habitantes, na RA de Bangu;

 Vila do Vintém: com 15.298 habitantes, na RA de Realengo;

 Nova Cidade: com 14.193 habitantes, na RA de Campo Grande, a única


favela isolada;

 Três Pontes: com 10.694 habitantes, na RA de Santa Cruz:

 Vila Eugênia: com 10.430 habitantes, na RA de Bangu;

 Saquaçu: com 9.434 habitantes, na RA de Santa Cruz;

 Tibagi: com 7.981 habitantes, na RA de Bangu;

 Alto Kennedy: com 7.645 habitantes, na RA de Bangu.

175
Observa-se, neste sentido, que a AP5, embora uma região de expansão
relativamente recente, já acusa acelerado crescimento de favelas (figura 35),
totalizando um número de 25745 .

Figura 35 - Total das áreas ocupadas por favelas (m²) – AP5 - Rio de Janeiro, 2008- 2013
Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS. IPP/SABREN, 2014

Segundo os dados levantados pelo Censo de 2010, as proporções de favelados


em Guaratiba eram de aproximadamente 25%, e 22% em Bangu. Campo Grande,
Realengo e Santa Cruz apresentaram percentuais entre 12% e 15%. Destacam Cavallieri
& Vial (2012) que, a AP5 revelou-se como a segunda maior região com população
residente em favelas do município, ficando atrás apenas da AP3. (Figura 36).

Figura 36: Total de áreas ocupadas por favelas no Município do Rio de Janeiro X áreas ocupadas
por favelas na AP4. 2013. Elaboração própria. Fonte das informações: RIO COMO VAMOS.
IPP/SABREN, 2014

A AP5 foi alvo de intervenções urbanas com foco nas competições dos Jogos
Pan-Americanos de 2007 e nos Jogos Mundiais Militares de 2011. Além dos
equipamentos para os jogos de 2007 e 2011, a AP5 também sofreu investimentos para a

45
Fonte: Dados:IBGE - Censo Demográfico 2000 e IPP/DIC. Cálculos: IPP/DIC e Oficina Engenheiros
Consultores Associados Ltda (serviço contratado pela SMH e coordenado pelo IPP)
176
Jornada Mundial de Juventude e, mais recentemente, vem passando por maiores
intervenções tais como, sistemas de transporte, drenagem, sistema de esgotamento
sanitário, pavimentação e demais infraestruturas urbanas, devido às Olimpíadas de
2016. Entretanto, verifica-se segundo dados apresentados por Cavallieri & Vial (2012)
que, do total de 274.739 residentes em favelas na AP5, apenas 34.369, ou seja 11% dos
moradores em favelas, habitam comunidades consideradas urbanizadas.

Entre os equipamentos mais recentes para os jogos olímpicos e paralímpicos,


ressalta-se o Complexo Esportivo de Deodoro (figura 37), com instalações para as
competições de Hipismo (Salto, Adestramento e CCE), Ciclismo (BMX e Mountain
Bike), Pentatlo Moderno, Tiro Esportivo, Canoagem Slalom, Hóquei sobre Grama,
Rúgbi e Basquete. O consórcio formado pelas construtoras Queiroz Galvão e OAS (e
único a apresentar propostas) foi o vencedor da licitação, no valor de R$
643.707.225,7046, das obras de construção e reforma das instalações da área norte do
Complexo Esportivo de Deodoro47.

46
Informação disponível nas matérias “Sai a primeira licitação de Deodoro. Agora Vai?” , divulgada pelo
site http://esportesolimpicos.ig.com.br/ em 02 de jun. de 2014 e “Consórcio formado por Queioz Galvão e
OAS assume obras do Deodoro”, divulgada pelo site http://espn.uol.com.br/noticia/415524_consorcio-
formado-por-queiroz-galvao-e-oas-assume-obras-do-complexo-esportivo-deodoro, em 03 de jun. de 2014.
Acesso em: 02 jun. de 2016.
47 Em março de 2016, a Justiça Federal do Rio de Janeiro bloqueou repasse de recursos da Caixa
Econômica Federal (R$128,5 milhões) ao consórcio formado pelas construtoras Queiroz Galvão e OAS,
responsável pelas obras do Complexo de Deodoro dos Jogos Olímpicos do Rio de Janeiro por suspeita de
fraude na documentação dos serviços de terraplanagem da obra. A decisão judicial foi tomada acatando
solicitação do Ministério Público Federal (MPF) e da Controladoria-Geral da União (CGU). Fonte:
reportagem “Justiça suspende repasse da Caixa para obra da Olimpíada por suspeita de fraude”, publicada
em 29 de mar. de 2016. Disponível em: http://br.reuters.com/article/sportsNews/idBRKCN0WV1XF.
Acesso em 02 jun. 2016.
177
Figura 37 – Intervenções urbanas em Deodoro. Fonte: Jornal O Globo, 2013.

A AP5, até 2011, conforme diagnóstico publicado pela Secretaria Municipal de


Obras (PCRJ, 2011b), apresentava-se, praticamente em toda a região, com deficiência
na oferta de serviços de esgotamento sanitário. Apontou o documento que, em mais de
70% do território com a ocupação já consolidada, não se constatava rede separadora de
esgotos sanitários. A área apresentava índices de tratamento desprezíveis, com menos
de 2% dos efluentes gerados tratados e, onde existia a oferta dos serviços com redes de
esgotamento sanitário, este serviço praticamente se limitava ao afastamento dos dejetos,
sem realmente efetuar o próprio tratamento e disposição correta dos efluentes. Entre os
exemplos de bairros apontados no relatório, e que se encontravam praticamente sem
rede de esgotamento sanitário, tem-se: Realengo, Bangu, Campo Grande, Santa Cruz e
Guaratiba.

Através de inspeções realizadas pelo Tribunal de Contas do Município (TCM),


nos anos de 2003 e 2004 (PCRJ, 2011b), em que foram analisados diversos contratos,
178
entre os quais, os relativos ao Programa Bairrinho48 e Favela Bairro, contatou-se que os
sistemas de esgotamento sanitário encontravam-se com as ETEs abandonadas, paradas e
sem operação, com boa parte dos equipamentos sucateados. Verificou-se também que
os convênios entre o Município e a CEDAE, efetivamente, não estavam sendo
cumpridos.

(...) foi constatada a existência de 14 estações que estavam sendo operadas


diretamente pelo Município, dentre as quais, 7 encontravam-se sucateadas.
(...)
O abandono dessas estações representa prejuízo ambiental, por deixar de
tratar o esgoto das comunidades, deterioração do patrimônio público e risco
iminente de acidente para os moradores, principalmente crianças, que
encontram acesso livre às suas dependências. (PCRJ, 2011b. Anexo 08, p.17)

De acordo com informações fornecidas pela Prefeitura ao TCM, o município, ao


longo dos anos, vinha executando obras de urbanização em comunidades carentes, e em
alguns casos, existia a necessidade de inclusão de ETEs nos projetos de esgotamento
sanitário, em virtude da inexistência de rede coletoras próximas às intervenções. Após a
construção, as estações eram então repassadas, através de convênios, para a CEDAE
que, por sua vez, era a responsável legal por captar e tratar o esgoto do município do
Rio de Janeiro. Entretanto, revelou o relatório do TCM que, todas as estações
construídas e repassadas, através de convênios, para o Estado, encontravam-se
abandonadas e, em alguns casos, depredadas (PCRJ, 2011b).

Conforme o diagnóstico apresentado pela SMO (PCRJ, 2011b), a tabela 12,


ilustra as estações construídas pelos programas Favela Bairro, Morar Legal, Morar Sem
Risco e Bairrinho, e que se mostravam inoperantes.

48
O Programa Bairrinho, foi instituído em 1998 pela Secretaria Municipal de Habitação, com foco em
urbanização de favelas de menor porte, não conurbadas, entre 100 e 500 residências. Entre os projetos,
estavam: construção de estações de tratamento de esgoto e ampliação de reservatórios de água.
179
Tabela 12 Estações construídas pelo Município e que estavam inoperantes

Fonte: PCRJ, 2011b

O diagnóstico apresentado em 2011 (PCRJ, 2011b) indicou a existência dos


seguintes projetos de esgotamento sanitário elaborados na AP5, antes da concessão dos
serviços à empresa privada:

 Projeto Executivo de Esgotamento Sanitário de Guandu-Mirim =>


componente do Programa de Despoluição da Baía de Guanabara (PDBG); elaborado em
2003 para a CEDAE. A previsão de custo da obra chegou a mais de 100 milhões de
dólares e sua área de abrangência é superior a 100 km². O projeto tem por objetivo
beneficiar os bairros de Santíssimo, Campo Grande, Senador Vasconcelos, Inhoaíba e
Cosmos através da coleta, encaminhamento e tratamento dos esgotos gerados nestas
áreas. São 33 km de coletores troncos projetos, com o objetivo de levar os esgotos
gerados nas quatro sub-bacias atendidas para uma estação elevatória (EE do Tinguí) e,
em seguida, para a estação de tratamento (ETE Guandu-Mirim), ambas projetadas. A
estação de tratamento foi concebida para duas etapas e, assim como todo o sistema de
transporte dos esgotos até ela, foi dimensionada para a vazão final corresponde à
previsão de vazão futura para o ano de 2030.

180
 Projeto Executivo do Sistema de Esgotamento Sanitário da Bacia
Sepetiba => Caracteriza e dimensiona o sistema de esgotamento da parte mais povoada
da sub-bacia. O projeto foi concluído em 2003 para a CEDAE com uma previsão de
custo da obra superior a 70 milhões de dólares. A área de cobertura é de
aproximadamente 30 km² e atende a população futura prevista para 2030 de mais de 355
mil habitantes.

 PAC Santa Cruz => Na composição do PAC Santa Cruz foram incluídos
3 projetos elaborados pela Prefeitura para a AP5: Saneando Paciência, Saneando Santa
Cruz e Saneando Vala do Sangue. A área total de abrangência é de aproximadamente 14
km² e a população atendida é estimada em 120 mil pessoas dos bairros de Paciência e
Santa Cruz. O objetivo é atender esses bairros através da coleta, encaminhamento e
tratamento dos esgotos gerados nestas áreas. Foram projetadas redes coletoras de esgoto
do tipo separador absoluto, coletores troncos, interceptores, duas estações elevatórias e
uma estação de tratamento. A estação de tratamento Santa Cruz foi projetada para
atender os esgotos de uma população de 300 mil habitantes.

 Projeto Saneando Sepetiba => Desenvolvido pela Prefeitura, a área total


de abrangência é de 6,6 km². População atendida é de aproximadamente 60 mil
moradores dos bairros: Sepetiba e Pedra de Guaratiba. Entre as intervenções
urbanísticas do projeto estão: implementação de 101 km de rede coletora de esgoto do
tipo separador absoluto e a construção de duas estações. Encontra-se em fase avançada
de implantação, com a maior parte já executada.

 Projeto Cinco Marias => Estudo de microintervenção do Planejamento


de Esgotamento Sanitário da AP5 na sub-bacia Piaí e faz parte do Programa Bairro
Maravilha Oeste, desenvolvido pela Prefeitura. A área de projeto é pequena, cerca de
0,5 km² e atende a comunidade de Cinco Marias no bairro de Guaratiba. O projeto visa
à implantação de 14,8 km de rede coletora de esgoto do tipo separador absoluto que
encaminham os efluentes para a estação elevatória projetada e, em seguida, para a ETE
da Bacia Piaí

 Projeto Vinte e Nove de Março => Estudo de microintervenção do


Planejamento de Esgotamento Sanitário da AP5 na sub-bacia Caminho. Faz parte do

181
Programa Bairro Maravilha Oeste. A área é pequena, cerca de 0,3 km², e atende a
comunidade de Vinte e Nove de Março no bairro de Cosmos. Visa impedir o
lançamento in natura de esgotos no Canal Santa Margarida pela implantação de 10,5
km de coletores nas duas margens da Av. Canal e encaminhamento através de uma
estação elevatória subterrânea projetada para a ETE Campo Grande.

 Projeto Nova Conquista => Estudo de microintervenção do Planejamento


de Esgotamento Sanitário da AP5 e faz parte do Programa Bairro Maravilha Oeste. A
área é de cerca de 0,2 km², e atende a comunidade de Nova Conquista no bairro de
Inhoaíba. O projeto visa impedir o lançamento in natura de esgotos no Córrego das Rãs
pela implantação de 7,6 km de rede coletora do tipo separador absoluto e
encaminhamento através de 6 km projetados de coletor tronco para a ETE Campo
Grande.

Quanto ao abastecimento de água na AP5, o Plano Municipal de Saneamento do


Rio de Janeiro (PCRJ, 2011e), indica que a CEDAE estaria desenvolvendo o projeto
Apoio aos Serviços de Operação e Manutenção de Sistemas de Abastecimento de Água
em Áreas de Baixa Renda, com o objetivo de atender 111 comunidades na operação e
manutenção dos sub-sistemas das localidades, contemplando uma população de
1.020.846 habitantes. O plano indica que a CEDAE estaria também atuando na
recuperação dos reservatório de Bangu, além da ampliação do Sistema de
Abastecimento da Zona Oeste e Adjacências: implantação de 6 reservatórios (Cosmos,
Mirante, Guaratiba I e II e Barra de Guaratiba), troncos de alimentação para os
reservatórios, rede distribuidora, e execução de 40000 ligações prediais.

Apesar das intervenções apresentadas no Plano, continuam frequentes os


problemas relacionados a falta de água na região.

Amigos do Jardim Garrido, realmente nossa comunidade vive este problema


de abastecimento de água há muito tempo. Estive com o presidente da
CEDAE, o senhor Wagner Victer, que me garantiu que o abastecimento de
água vai melhorar em Pedra de Guaratiba. A CEDAE já tem a liberação de
verbas da Caixa Econômica Federal e as intervenções ja começam em 2013.
(PORTAL GUARATIBA A VOZ DA COMUNIDADE, 201249)

49
Portal Guaratiba A Voz da Comunidade Disponível em:
http://www.portalguaratiba.com.br/forum/archive/index.php/thread-133.html. Acesso em 10 jan. 2017.
182
Moradores de Santa Cruz, na Zona Oeste do Rio, reclamam de falta de água em
suas torneiras. Os Parceiros do RJ mostraram nesta terça-feira (14) que parte do
bairro Cesarão sofre há mais de 15 anos com problema de abastecimento durante o
verão. Com isso, moradores recorrem aos carros-pipa, à bombas improvisadas e
até ao transporte de baldes e garrafas para as necessidades básicas, como tomar
banho e cozinhar. (REPORTAGEM PORTAL G1, 201450)

Moradores de Barra de Guaratiba sofrem com a falta d’água todo verão. A rotina se
repete há 15 anos, como mostrou o RJTV. Os cidadãos pagam as contas, mas a água não
chega ao local. Na casa do aposentado Marcus Vinícius Albino, a banheira e dois tanques
viraram reservatórios para armazenar água. Ele afirma que entrou em contato com a
CEDAE inúmeras vezes, mas nada mudou. (...)“É sempre nessa mesma época. Tudo se
inicia por volta do dia 10, 15 de dezembro. Aí vamos o verão todo passando por esse
sufoco” (REPORTAGEM PORTAL G1, 201751)

50
Reportagem: “Moradores de Santa Cruz, Rio, pedem solução para falta d'água”. 15 jan. 2014. Disponível em:
http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/parceiro-rj/noticia/2014/01/moradores-de-santa-cruz-rio-pedem-solucao-para-falta-
dagua.html,. Acesso em 16 jan. 2017.
51
Reportagem: “ Moradores de Barra de Guaratiba sofrem com a falta d’água em mais um verão no Rio”
16 jan. 2017. Disponível em: http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/moradores-de-barra-de-guaratiba-
sofrem-com-falta-dagua-em-mais-um-verao-no-rio.ghtml. Acesso em 16 jan. 2017.
183
5.2 Recorte temporal e a escolha da área de estudo: Justificativas
Esta etapa do trabalho visa analisar, especificamente, a política pública de
saneamento básico no município do Rio de Janeiro, debruçando-se a partir do marco
temporal definido, que será o ano de 2007. Para tal, são apresentadas as seguintes
justificativas:

 Em 2007 é quando ocorre a promulgação da Lei Nacional de Saneamento


Básico, Lei n° 11445/2007;

 Neste mesmo ano, em 28 de fevereiro de 2007, é celebrado o Termo de


Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações, entre o Estado do
Rio de Janeiro, a Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE) e o
Município do Rio de Janeiro.

 Esse marco temporal também se faz relevante porque diz respeito às


ações ambientais, sociais, econômicas e urbanísticas, que foram
impulsionadas pela celebração da escolha da cidade do Rio de Janeiro
como sede de megaeventos esportivos e culturais. Tais ações foram
desencadeadas a partir dos últimos anos da gestão César Maia (2001 –
2008) e prosseguiram durante a gestão Eduardo Paes (2009 – 2016). São
exemplos: em 2002, o Rio de Janeiro foi eleito para sediar o XV Jogos
Pan-Americanos (realizados em julho de 2007); em 2006, o Comitê
Olímpico Brasileiro (COB) escolheu a cidade do Rio de Janeiro como a
representante à candidatura para sediar os Jogos Olímpicos de 2016 (o
resultado de que o Rio de Janeiro seria a cidade sede dos jogos
olímpicos, saiu em 2009, já na gestão Eduardo Paes); em 2007, no dia 30
de outubro, a Associação Internacional de Futebol e Associados (FIFA),
anunciou o Brasil como país sede da Copa do Mundo de 2014.

O período mencionado é caracterizado por planos estratégicos e intervenções


urbanas que trazem, por objetivo, a ascensão da cidade no cenário internacional de
negócios. Faz-se importante lembrar que, o início deste projeto de cidade, que tinha por
meta tornar o Rio de Janeiro um polo atrativo de recursos internacionais, se dá ainda
durante a primeira gestão César Maia (1993 – 1996), quando este fundou suas ações em
184
torno da composição de parcerias público-privadas. Logo no primeiro ano de sua
eleição, em 1993, a Prefeitura firmou um contrato de consultoria com a empresa
TUBSA (Tecnologias Urbanas Barcelona), para que fosse confeccionado o I Plano
Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro (I PECRJ), sob a denominação “Rio sempre
Rio”, formalizando, dessa forma, a participação do setor empresarial no governo
municipal, a partir da formação de um convênio entre a Prefeitura, a Associação
Comercial do Rio de Janeiro (ACRJ) e a Federação das Indústrias do Rio de Janeiro (
Firjan) (ARUEIRA, 2009).

Conforme apresentado na pesquisa de Arueira (2009), o I PECRJ referia-se ao


Rio de Janeiro como “metrópole empreendedora”, evidenciando, assim, a adoção deste
novo paradigma de planejamento urbano, que pode ser identificado no trecho do próprio
documento:

Tornar o Rio de Janeiro uma metrópole com crescente qualidade de vida,


socialmente integrada, respeitosa da coisa pública e que confirme sua
vocação para a cultura e a alegria de viver. Uma metrópole empreendedora e
competitiva, com capacidade para ser um centro de pensamento, de geração
de negócios para o país e sua conexão privilegiada com o exterior (PECRJ,
1996, p.61 apud ARUEIRA, 2009 p.118).

A administração municipal, a partir dos anos 1990, passa então a exercer um


papel, juntamente com agentes privados, de agente do desenvolvimento urbano, dentro
de um contexto de competitividade econômica, não só no ‘mercado mundial de
cidades’, mas também no contexto intraurbano. Nota-se a atração de empresas e de
investimentos a partir da eficiência da administração municipal, que investe na
concepção estratégica de que os projetos voltados à urbanização de espaços públicos
detêm alto valor simbólico para a imagem da cidade (RIBEIRO, 2009).

Essas mudanças nos ‘sistemas de ações’, do mesmo modo, materializaram


‘sistemas de objetos’ elaborados para se constituírem em monumentos
espaço-âncora de processos de requalificação urbana ou em objetos
arquitetônicos com forte simbolismo, considerados capazes de alcançar
visibilidade, sobretudo no exterior, para a representação, a ‘venda’ e o
consumo da mercadoria cidade (RIBEIRO, 2009 p. 206)

Entretanto, dadas as justificativas aqui mencionadas, a pesquisa se detém entre o


período que contempla a última gestão Cesar Maia (2004 – 2008) e a gestão Eduardo
Paes (2009 – 2016), quando são realizados, planos e projetos, assim como as
intervenções urbanas, com objetivos de preparar a cidade do Rio de Janeiro para sediar

185
os megaeventos esportivos e culturais, além do fato de que, este período contempla o
marco regulatório nacional do saneamento básico.

São emblemáticos, durante a “era Cesar Maia”: o Plano de Revitalização e


Reestruturação da Zona Portuária; a Cidade da Música, a construção de diversos
equipamentos esportivos monumentais, tais como, o Estádio Olímpico João Havelange,
a Arena Olímpica, o Parque Aquático Maria Lenk, o Velódromo e as Vilas Olímpicas.
Dando continuidade ao projeto de cidade mercadoria, a “Era Eduardo Paes”, apresenta
transformações socioespaciais de grandes magnitudes na cidade, como a requalificação
da Zona Portuária (Projeto Porto Maravilha), a construção de diversos equipamentos
esportivos (são exemplos: Campo de Golfe Olímpico, Parque Olímpico, Complexo
Esportivo de Deodoro, reformas do Maracanã, do Velódromo e do Estádio Olímpico
João Havelange), implementação de corredores viários baseados nos modelos BRT –
Bus Rapid transit e VLT – Veículo Leve Sobre Trilhos, Programa de Recuperação da
Bacia de Jacarepaguá e Programa de Saneamento na Zona Oeste.

Destaca-se que o recorte espacial para a análise da política pública de


saneamento básico do Rio de Janeiro, com foco na Zona Oeste da cidade, e mais
especialmente na Área de Planejamento 5, se dá pelos seguintes fatos:

 AP 5 tem sido alvo de investimentos de grande porte para a


implementação de equipamentos e infraestrutura necessários para a
realização dos megaeventos, dentre os quais, os Jogos Pan Americanos
(2007), os Jogos Mundiais Militares (2011), a XXVIII Jornada Mundial
da Juventude – JMJ (2013) e os Jogos Olímpicos e Paralímpicos (2016).

 São exemplos das intervenções realizadas na AP 5: i) O Complexo


Esportivo de Deodoro; ii) A construção do Campus Fidei, ou Campo da
Fé, em Guaratiba, onde seriam realizadas a Vigília e a celebração da
Missa de encerramento da Jornada Mundial da Juventude de 201352; iii)

52
A missa de encerramento da Jornada Mundial da Juventude, prevista para ser realizada domingo (28/07/2013)
no Campo da Fé, em Guaratiba, na Zona Oeste do Rio, foi transferida para a Praia de Copacabana, na Zona Sul.
Segundo o Comitê Organizador da JMJ, o mau tempo tornou a realização impraticável, já que o local
amanheceu tomado por lama nesta quinta. Segundo reportagem: “Por chuva, missa e vigília mudam de Guaratiba para
Copacabana” 25/07/2013. Fonte: http://g1.globo.com/jornada-mundial-da-
186
Os programas de urbanização Bairro Maravilha (o programa contempla a
implantação de pavimentação, calçadas, sistema de drenagem, além de
rede de esgoto) e Domínio Urbano do Complexo de Deodoro (projeto
que visa requalificar as áreas vizinhas às futuras instalações olímpicas,
seguindo o padrão dos Programas Bairro Maravilha e Asfalto Liso. O
programa objetiva implantar uma rede de drenagem de 5100 metros,
iluminação, sinalização e paisagismo local.53).

 Quanto às intervenções diretamente relacionadas ao saneamento básico,


a prefeitura do Rio de Janeiro ficou responsável pela coleta e tratamento
de esgotos nos 21 bairros da Zona Oeste, a partir de 2007.

 Em 2011, a prefeitura decidiu conceder a exploração dos serviços à


iniciativa privada, sendo realizada uma licitação na qual saiu vencedor o
consórcio Foz Águas 5. O consórcio deveria, segundo o contrato, realizar
as seguinte obras: construção e reforma de 10 Estações de Tratamento de
Esgoto (ETEs), 2.100 km de rede coletora e 142 elevatórias, além da
reforma da Estação de Tratamento de Esgoto em Deodoro.54

 Quanto às intervenções de mobilidade urbana na AP 5, estas envolvem os


sistemas de corredores viários do BRT, principalmente, a Transolímpica.
Considerada a maior obra da cidade nos últimos 30 anos, a
Transolímpica deverá cortar os bairros da Barra da Tijuca, Recreio dos
Bandeirantes, Camorim, Curicica, Taquara, Jardim Sulacap, Magalhães
Bastos, Vila Militar e Deodoro. O Consórcio formado por Invepar,
Odebrecht Transport e CCR, chamado Rio Olímpico, venceu o leilão do
projeto da Ligação Transolímpica, realizado pela prefeitura do Rio de
Janeiro. Dentre as principais intervenções na região, está a construção do
Túnel do Maciço da Pedra Branca. A Transolímpica vai fazer integração

juventude/2013/noticia/2013/07/missa-e-vigilia-sao-transferidas-de-guaratiba-para-copacabana-na-
jmj.html
53
Informações disponibilizadas pela Secretaria Municipal de Obras – SMO, através do site
http://www.rio.rj.gov.br/web/smo/exibeconteudo?id=1030913. Acesso em 15 mai 2016
54
Informações disponibilizadas através do site http://www.cidadeolimpica.com.br/. Acesso em 15 mai
2016
187
com a Transoeste, no Recreio, com a Transcarioca, em Curicica, e com
os trens da SuperVia, em Magalhães Bastos, Vila Militar e Deodoro.55

Além das justificativas mencionadas, vale lembrar que, segundo o Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano da Cidade Do Rio de Janeiro (Lei n° 111/2011), os bairros
da AP 5, contemplam no zoneamento proposto, a Macrozona de Ocupação
Condicionada e a Macrozona de Ocupação Assistida. Nestes termos, a seguir, são
apresentados as Macrozonas de Ocupação, definidas conforme o art. 32 do PD:

Macrozona de Ocupação Condicionada => Onde o adensamento


populacional, a intensidade construtiva e a instalação das atividades econômicas serão
restringidos de acordo com a capacidade das redes de infraestrutura e subordinados à
proteção ambiental e paisagística, podendo ser progressivamente ampliados com o
aporte de recursos privados.

Através do no Anexo III da Lei 111/2011, têm-se as seguintes diretrizes para a


Macrozona de Ocupação Condicionada:

 Incentivo à atividade hoteleira com a instalação de tipos diversificados de


hospedagem; Incentivar o desenvolvimento de atividades turísticas, desportivas
e culturais, em especial o ecoturismo e atividades ligadas à educação ambiental e
à pesquisa e proteção da fauna, flora e dos recursos naturais;

 Estabelecer padrões de urbanização a serem adotados nas áreas em processo


de ocupação pela iniciativa privada e condições de estabelecer as contrapartidas
cabíveis visando a boa da qualidade do ambiente urbano e a proteção ambiental
na implantação de novos empreendimentos de grande porte;

 Melhorias nas condições de mobilidade e acessibilidade implantação do túnel


da Grota Funda.

Macrozona de Ocupação Assistida => Onde o adensamento populacional, o


incremento das atividades econômicas e a instalação de complexos econômicos deverão

55
Informações disponibilizadas através do site http://www.brtbrasil.org.br/. Acesso em 15 mai 2016.
188
ser acompanhados por investimentos públicos em infraestrutura e por medidas de
proteção ao meio ambiente e à atividade agrícola.

Nesse sentido, conforme apresentadas no Anexo III da Lei 111/2011, tem-se


algumas das diretrizes propostas para a Macrozona de Ocupação Assistida:

 Priorizar a melhoria das condições de ocupação, mediante programas e


iniciativas tais como: implantação de subzonas de incentivo à produção de
moradias regulares de interesse social; urbanização de favelas; regularização
urbanística e fundiária; implantação de infraestrutura de saneamento ambiental;
estimular o desenvolvimento de sub-centros funcionais na região de Santa Cruz;
implantação de infraestrutura de saneamento ambiental com ênfase na
despoluição da Baía de Sepetiba;

 Promover a melhoria nas condições do ambiente urbano, mediante:


Reurbanização de áreas de interesse significativo; Promoção da regularização
urbanística; Desenvolver o turismo na Baía de Sepetiba, através da criação de
um pólo turístico no bairro de Sepetiba.

 Promover melhorias nas condições de mobilidade e acessibilidade mediante:


Reestruturação do sistema viário de circulação e de transporte público com
prioridade para a criação de faixas exclusivas para transporte de alta capacidade
nas vias estruturais, para a construção de terminais rodoviários de integração;
Ampliação da rede cicloviária na região promovendo a ligação entre os bairros
de Campo Grande, Bangu e Santa Cruz/Paciência e pontos de integração com
outros sistemas modais ao longo da Avenida Brasil e no Parque Industrial de
Campo Grande; Fortalecer a integração viária e de transportes entre Campo
Grande e Guaratiba; duplicação Estrada do Mendanha; construção de terminal
rodoviário em Bangu; Incentivo ao desenvolvimento de hidrovias, visando o
escoamento da produção industrial local com a devida adequação da legislação
urbanística e ambiental;

 Promover a proteção do meio ambiente natural mediante: Controle da


ocupação de faixas marginais de proteção de corpos hídricos, privilegiando a
implantação de avenidas canais, áreas de lazer, ou replantio de mata ciliar,
189
reassentando a população localizada em áreas de risco, quando necessário;
Implantação de Unidades de Tratamento nos rios e dragagem permanente de rios
e canais, principalmente aqueles próximos às áreas de produção agrícola e às
áreas sujeitas à inundação; Instituição e regulamentação de Unidades de
Conservação Ambiental; estímulo aos programas de reflorestamento das
encostas e controle da sua ocupação em toda a região;

 Promover a proteção conservação do patrimônio cultural utilizando-os para


fins culturais, educativos e de lazer;

 Estimular as atividades turísticas na região litorânea, contemplando: serviços


e equipamentos com preservação das características ambientais e culturais;
implantação de Pólo Turístico e Gastronômico; abertura de trilhas de acesso às
paisagens naturais.

 Revitalizar as atividades do setor agropecuário e pesqueiro, por meio da:


Proteção das áreas e atividades remanescentes; Criação de mercados do produtor
para venda dos produtos da região; Apoio ao desenvolvimento da floricultura,
priorizando a instalação de centro de comercialização de plantas e flores;
Recuperar as vias de escoamento da produção e as estradas vicinais.
Organização de centros de comercialização pesqueira direta ao consumidor;
Criação de Reserva Extrativista de Pesca Sustentável da Baía de Sepetiba e
adjacências; implantação de fazendas marinhas para criação de moluscos e
crustáceos em Sepetiba/Guaratiba; despoluição da baía em Sepetiba.

 Alargamento da estrada de Sepetiba.

 Saneamento e duplicação da Estrada de Sepetiba, desde o seu entroncamento,


com início na Estrada da Pedra com a Rua Felipe Cardoso, até o entroncamento
da Estrada do Piaí.

Através das justificativas temporal e espacial expostas, observa-se que no foco


do planejamento estratégico da cidade, estão as intervenções e projetos apresentados.
Nota-se, nesse sentido, que esses são, inclusive, previstos e regulamentados através das

190
diretrizes expostas pelo principal instrumento de planejamento urbano, o Plano Diretor,
aprovado em 2011.

A construção desses equipamentos culturais e esportivos voltados ao turismo,


contemplam em seus projetos intervenções de: pavimentação; iluminação; paisagismo;
mobiliário urbano; habitação, atividades ligadas ao comércio e aos serviços, transporte
público e infraestruturas de drenagem pluvial, abastecimento e captação de água e de
esgotamento sanitário. São projetos que incidem diretamente na transformação da
paisagem do Rio de Janeiro e têm seu rebatimento de acordo com a forma em que as
relações vão se desenvolvendo entre o município do Rio de Janeiro e os agentes
envolvidos no processo, onde a política pública será implementada. No caso específico,
tratamos da política pública de saneamento básico.

Observa-se, portanto, que a escolha do estudo de caso para o saneamento na


cidade do Rio de Janeiro, com ênfase na análise do modelo de gestão implementado na
AP 5, se dá pelo fato de que o município se apresenta, nessas primeiras décadas do
século XXI, particularidades que merecem tal análise. A cidade teve, nas últimas
gestões municipais, transformações intensas em seus territórios, de maneira que o atual
Prefeito se compara, e se projeta, tal qual o antigo prefeito Pereira Passos56.

O objetivo da projeção da cidade ao cenário internacional, é evidente, e o alvo


está na atração de investimentos e parcerias do capital privado nacional e internacional.
Essas parcerias foram ainda intensificadas por um alinhamento com o Governador
Sérgio Cabral (2007 – 2011), com apoio do Governo Federal e, ainda, reforçado quando
o Prefeito eleito, Eduardo Paes (2009 – 2016), é do mesmo partido do Governador
(PMDB) e partilham do mesmo projeto político, cujo foco central eram os megaeventos
dos próximos anos. Neste contexto, deu-se início a diversas obras para preparar o
município, principalmente para: a Rio+20 (2012), a Jornada Mundial da Juventude
(2013), a Copa das Confederações FIFA (2013), a Copa do Mundo (2014) e os Jogos
Olímpicos e Paraolímpicos (2016)

56
Conforme reportagem divulgada pelo Jornal O Globo “O novo bota-abaixo: Os Rios de Passos e Paes”.
Texto de Flavio Tabak (1 de jul. 2012). Disponível em: http://oglobo.globo.com/rio/em-campanha-paes-
tenta-vincular-sua-imagem-as-transformacoes-feitas-por-pereira-passos-5433676 . Acesso em 10 jul.
2012.
191
Entre os grandes projetos envolvidos para atender à demanda dos eventos
citados, estão a despoluição das lagoas de Jacarepaguá e despoluição da Baía de
Guanabara, além de diversas obras de drenagem e esgotamento sanitário para a região
da Zona Oeste da Cidade. O período específico para o Rio de Janeiro, pós promulgação
da Lei Nacional de Saneamento, será abordado a seguir.

5.3 Política pública de saneamento no município do Rio de Janeiro - A


estrutura institucional da gestão dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário

Apesar da gestão dos serviços de saneamento básico ser reconhecida como uma
função do município, durante décadas, os diferentes governos municipais nunca
assumiram essa responsabilidade. Até 2007 a delegação da gestão dos serviços à
companhia pública estadual, CEDAE, significou uma abdicação do governo municipal
de interferir na prestação dos serviços à população (BRITTO, 2012).

De acordo com o Ministério das Cidades, 30% da população do Rio de Janeiro


não está ligada a um sistema de saneamento formal, e até mesmo em áreas com
conexões formais, apenas cerca de metade dos esgotos é tratada antes de entrar nos
cursos das águas. Esses valores são de um cenário otimista, tendo em vista que muitas
áreas informais da cidade não são contabilizadas, e até mesmo em áreas que
tecnicamente têm saneamento básico, muitas vezes, os sistemas não estão em condições
adequadas de funcionamento.

A expectativa da cidade do Rio de Janeiro em sediar megaeventos, tais como a


Copa do Mundo de 2014 e Jogos Olímpicos de 2016, motivou uma mudança nessa
situação, visto que entre as determinações das instituições e comissões organizadoras de
tais eventos, havia exigências ambientais, a lógica de valorização imobiliária, e que o
município do Rio de Janeiro passou a ter uma posição mais proativa com relação ao
saneamento, orientada, contudo, para a construção de parcerias público-privadas (PPP)
(BRITTO & BESSA, 2011).

192
5.3.1 O Termo de Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações entre
Prefeitura e Governo do Estado do Rio de Janeiro

Em 28 de fevereiro de 2007, o governador do Estado do Rio de Janeiro Sérgio


Cabral Filho (2007 – 2014), o prefeito do município do Rio de Janeiro, Cesar Maia, e o
presidente da Nova CEDAE, Wagner Victer, assinaram o Termo de Reconhecimento
Recíproco de Direitos e Obrigações (TRRDO) entre a Prefeitura e o Governo do Estado
na área de saneamento básico. Pelo convênio, o Estado repassa para a prefeitura a
responsabilidade do esgotamento sanitário na Zona Oeste, na denominada Área de
Planejamento 5 (AP5), e de todas as áreas compostas por favelas no município do Rio.

Destaca-se que, o modelo de delegação de serviços à CEDAE, não


regulamentado por nenhum tipo de instrumento legal, perdurou até 2007, quando então,
o Termo estabelece que o convênio tem prazo de 50 anos, prorrogáveis
automaticamente por mais 50 anos, exceto notificação prévia com 2 anos de
antecedência:

“a COMPANHIA permanecerá sendo a prestadora dos serviços de captação,


tratamento, adução e distribuição de água potável e coleta, transporte e
tratamento adequado dos esgotos sanitários e cobrança pela prestação desses
serviços no Município do Rio de Janeiro, pelo prazo de 50 (cinquenta) anos,
contados da celebração do presente instrumento, prorrogáveis por outros 50
(cinquenta) anos, independentemente de notificação prévia, com exceção
apenas da coleta, transporte e tratamento adequado dos esgotos sanitários e
cobrança pela prestação desses serviços na Área de Planejamento 5 (AP5) e
nas Áreas Faveladas, definidas nos ANEXOS I e II, deste instrumento.”
(PCRJ, 2007)

Segundo define o Termo, as Áreas Faveladas são as “áreas de ocupações


irregulares, de uso predominantemente habitacional, caracterizada por ocupação
irregular de terra por população de baixa renda, normalmente dotadas de infraestrutura
urbana e serviços públicos precários, vias estreitas e de alinhamentos irregulares, lotes
de formas e tamanhos irregulares e construções não licenciadas pelo poder público.”
(PCRJ, 2007)

As áreas da AP5 contempladas pelo acordo, abarcam 21 bairros, sendo eles:


Deodoro, Vila Militar, Campo dos Afonsos, Jardim Sulacap, Bangu, Magalhães Bastos,
Realengo, Padre Miguel, Gericinó, Senador Camará, Santíssimo, Campo Grande,

193
Cosmos, Inhoaíba, Senador Augusto Vasconcelos, Paciência, Santa Cruz, Guaratiba,
Barra de Guaratiba, Pedra de Guaratiba, Sepetiba.

Estabelece o Termo assinado entre Estado, CEDAE e Município que:

i) A rede coletora de esgotos, dispositivos operacionais de transporte e


elevatórias, da AP5 e áreas faveladas são transferidos do Estado e/ou
Companhia ao município, passando também a operação, manutenção e
custos ao município;

ii) O Estado e/ou Companhia cede ao município a utilização das estações de


tratamento de esgotos, que estiverem instaladas na AP5 (Vila Kennedy,
Coqueiros, Palmares, Sepetiba (1, 2 ,3 4 e 5) e Acari, assim como as
existentes nas áreas faveladas, passando também a operação, manutenção
e custos ao município;

iii) Município cede à Companhia toda a rede coletora e demais dispositivos


operacionais necessários ao transporte de esgotos, inclusive elevatórias,
localizadas na área do município, que estejam fora da AP5 e das áreas
faveladas, transferindo também a operação, manutenção e custos à
Companhia;

iv) Município cede à Companhia utilização das estações de tratamento de


esgotos sanitários, sendo, ETE Glaucio Gil, ETE Barra Bonita, ETE
Novo Horizonte ( I e II ) transferindo também a operação, manutenção e
custos à Companhia.

Britto & Bessa (2011) e Britto (2012) expõem que esse acordo, assinado em
fevereiro de 2007, um mês após a promulgação da Lei nº 11445, não obedece às
determinações da mesma. Segundo analisado pelas autoras, não foram elaborados os
instrumentos necessários à delegação dos serviços.

Segundo estabelece a Lei nº 11.445/2007, a relação entre o município e a


concessionária pública estadual deve ser mediada pelos seguintes instrumentos: Lei
Municipal, autorizando a celebração do convênio de cooperação do Município com o
Estado; Convênio de Cooperação entre Município e o Estado, prevendo a forma de
194
gestão associada dos serviços e o apoio ao planejamento regional e aos municípios;
Contrato de Programa entre Município e Companhia Estadual. O contrato de programa
e o convênio de cooperação são, portanto, os dois novos instrumentos que devem
regular a relação entre os municípios, estados e as Companhias Estaduais prestadoras
dos serviços, segundo a Lei nº 11.445/07. Porém, conforme apresentam criticamente
Britto & Bessa (2011), no caso do município do Rio de Janeiro, esses instrumentos não
chegaram a ser formulados. Também não foi instituído o órgão que regula a relação de
prestação de serviço entre a CEDAE e o município do Rio.

Na AP5 e nas favelas, os sistemas de esgotos sanitários, ao serem geridos pela


prefeitura, ficam então sob a responsabilidade da Subsecretaria de Gestão de Bacias
Hidrográficas – Rio Águas. Entretanto, sinalizou Britto (2012) que, até a data da
publicação de sua pesquisa, a Rio Águas não havia assumido a gestão dos esgotos nas
favelas, e praticamente todas as ETEs construídas estavam abandonadas. Entre as
justificativas apresentadas pela Prefeitura do Rio de Janeiro, os serviços de esgotamento
sanitários foram paralisados em abril de 2009, sob o argumento de que as comunidades
não arrecadam impostos e, portanto, não geram recursos para custear a limpeza e
manutenção das redes57.

Em junho de 2011, depois de quatro anos sob a responsabilidade da Prefeitura, a


manutenção das redes de água e esgoto de favelas cariocas deverá voltar para a Cedae.
Os jornais noticiaram um acordo, através do qual a companhia iria, em três meses,
assumir os serviços nas 17 comunidades que já contam com Unidades de Polícia
Pacificadora (UPP). Pelo acordo, até 2016 todas as redes das favelas com UPPs – com
exceção da Zona Oeste, cujo sistema será operado pela iniciativa privada – passariam a
ter a manutenção da Cedae.

Em 2012, Eduardo Paes colocou novamente a questão na mesa e, atualmente, as


redes de favelas com UPP são operadas pela CEDAE, as da Área de Planejamento 5
(região que abrange Bangu, Campo Grande, Santa Cruz, Realengo e Guaratiba) pela
concessionária Foz Águas 5 (que tem, desde 2012, um contrato de 30 anos) e as das

57
Fonte das informações: http://of.org.br/noticias-analises/quem-cuida-do-esgoto-das-favelas/. “Quem
cuida dos esgotos nas favelas?” Por Marília Gonçalves, em 14 jul. 2010. Acesso em: 8 jun. 2016.
195
favelas sem UPP pela Prefeitura, através da Fundação Rio Águas. A instalação de novas
redes é, segundo lei federal, responsabilidade do município.

5.3.2 A Fundação Rio Águas

A Fundação Instituto das Águas do Município do Rio de Janeiro – Rio-Águas,


tem sua origem na Lei nº 2656 de 23 de junho de 1998 e sua criação, no âmbito do
Poder Executivo Municipal, se justifica em atendimento ao antigo Plano Diretor da
Cidade de 1992, que previa a criação de um órgão municipal encarregado da gestão do
manejo de águas pluviais e do sistema de esgotamento sanitário, bem como a elaboração
do Plano Diretor de Drenagem Urbana.

Neste contexto, foi então criada a Rio Águas, com os objetivos de planejar e
coordenar as atividades de saneamento, de prevenção e controle de enchentes da cidade
do Rio de Janeiro, além de desenvolver estudos, pesquisas e divulgação técnica e
científica de projetos e ações desenvolvidas nas áreas de manejo de águas pluviais e
esgotamento sanitário e, ainda, prestar assistência técnica a entidades públicas e
privadas, nacionais e internacionais (PCRJ, 2016). Entre os projetos desenvolvidos pela
Fundação, são destacados pela Prefeitura, o Programa de Esgotamento Sanitário na
Baixada de Jacarepaguá, na Área de Planejamento 4, através de programa de
financiamento do governo federal, e o cadastramento das redes de concessionária, para a
construção do Cadastro de Subsolo da Cidade do Rio de Janeiro.

Em 2006, a prefeitura, sob a gestão de César Maia, transfere as competências da


Fundação Rio Águas para a Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos e todo
órgão foi absorvido na forma de Subsecretaria de Águas Municipais:

(...)CONSIDERANDO, ainda, a necessidade de otimizar a Administração


Municipal; e CONSIDERANDO, por fim, a necessidade de se buscar
mecanismos que contribuam para a eficácia da atuação administrativa e
concomitantemente com a diminuição das despesas públicas; DECRETA:
Art. 1º Ficam transformadas, sem aumento de despesa, as Autarquias e as
Fundações, na forma a seguir estabelecida: (...) III - Fundação Instituto das
Águas do Município do Rio de Janeiro - RIO-AGUAS, na Subsecretaria de
Águas Municipais da Secretaria Municipal de Obras e Serviços
Públicos.(PCRJ, 2006)

No ano seguinte a esta decisão, foi firmado Convênio entre Estado e Município,
para a absorção das competências referentes ao serviço de esgotamento sanitário na

196
Área de Planejamento 5, anteriormente, delegadas à concessionária CEDAE. O Decreto
"P" nº 313 de 27 de fevereiro de 2007, delegou à Secretaria Municipal de Obras e
Serviços Públicos, através da então Subsecretaria de Águas Municipais, a operação,
expansão e aperfeiçoamento dos serviços de esgotamento sanitário na AP5, exceto nas
áreas de favela, visto que estas ficaram a cargo da Secretaria Municipal de Habitação
(SMH).

Além dessas determinações, o documento legal, também definiu que a SMO


ficaria encarregada de elaborar na AP 5, diagnóstico da situação e extensão, com
detalhamento espacial por Região Administrativa (R.A.), da atual rede receptora de
águas pluviais e da rede receptora de efluentes sólidos, sem e com tratamento adequado,
apresentando ao Prefeito proposta para expansão e aperfeiçoamento desses serviços a
curto, médio e longo prazos (PCRJ, 2007).

A Prefeitura, em atendimento ao art.3º do Decreto “p” 313, ficou encarregada de


implantar as redes de drenagem e de esgotamento sanitários em localidades desprovidas
de tais serviços, além de privilegiar a construção das ligações das redes receptoras de
esgotamento sanitário nas estações de tratamento de efluentes já feitas dentro do
programa Favela-Bairro em dez comunidades de baixa renda.

Segundo consta no art. 4º do Decreto mencionado, a SMH ficou encarregada de


dar publicidade ao nome das comunidades de baixa renda já contempladas, no bojo do
projeto Favela-Bairro, com os serviços de esgotamento sanitário pelo método de
separadores absolutos, elaborando levantamento nas demais favelas – de todos os portes
– da situação atual e extensão dos serviços de esgotamento sanitário.

A Secretaria Municipal de Fazenda e a Controladoria Geral do Município,


tratariam com os órgãos do Estado, em especial com a CEDAE, para os ajustes
regulamentares necessários à implementação do disposto no artigo 4º do Termo de
Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações, firmado entre o Estado do Rio de
Janeiro, a CEDAE e a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

A SMO, por sua vez, na forma do TRRDO firmado entre o Estado do Rio de
Janeiro, a CEDAE e a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, valendo-se da
colaboração de técnicos indicados pela SMH, ficaria encarregada de estabelecer os
197
contatos com a CEDAE relativos a transferência de informações e serviços (PCRJ,
2007).

Ainda no ano de 2007, através do Resolução “SMO” nº 789 de 29 de junho de


2007, a prefeitura regulamentou o disposto no Decreto “P” nº 313/2007 quanto às
competências delegadas à Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos na Área de
Planejamento 5, determinando que a execução dos serviços de coleta, transporte e
tratamento de esgoto sanitário ficariam a cargo da Subsecretaria de Águas Municipais,
órgão que, na referida área, assumiu as responsabilidades atribuídas à concessionária na
AP 5, exceto as áreas de favelas.

A Resolução também indicou que, no âmbito da Subsecretaria de Águas


Municipais, deveriam ocorrer ações e projetos com vistas à operação, expansão e
aperfeiçoamento dos serviços de esgotamento sanitário na referida área. Determinou
ainda que, obras de assentamentos de canalizações, instalação de equipamentos e a
execução das ligações prediais são de responsabilidade da Subsecretaria de Águas
Municipais, assim como a operação e manutenção dos sistemas de esgoto sanitário na
área em questão.

A Resolução 789/2007 destacou em seu art. 2º, §1º, que nenhum projeto relativo
a sistemas públicos de esgoto sanitário, na AP 5, poderia ser executado sem que este
tivesse sido elaborado ou aprovado pela Subsecretaria de Águas Municipais, cabendo a
esta a coordenação geral das Estações de Tratamento de Esgoto (ETE), Divisões de
Esgoto e Divisões de Operação e Manutenção, assim como a coordenação das
atividades desempenhadas pelos mesmos.

Em 2009, com o estabelecimento do Plano Estratégico para a Cidade do Rio de


Janeiro, ações foram desenvolvidas e executadas através da Subsecretaria de Gestão de
Bacias Hidrográficas tais como: os Programas Saneando Sepetiba e Saneando Santa
Cruz, que implantaram sistema de separador absoluto em parte da Zona Oeste; obras do
Programa de Recuperação Ambiental da Bacia de Jacarepaguá58. A Subsecretaria

58
O Programa de Recuperação Ambiental da Bacia de Jacarepaguá entrou para a agenda dos
compromissos olímpicos, entretanto, quase nada foi feito. Reportagens: “Rio descumpre todas as metas
ambientais para a Olimpíada”. Disponível em: http://olimpiadas.uol.com.br/noticias/2016/03/17/rio-
rescinde-contrato-e-abandona-ultimo-legado-ambiental-da-olimpiada.htm. Acesso em 05 jul. 2016.
198
também desenvolveu projetos para a Bacia do Canal do Mangue para a prevenção de
enchentes para a área da Grande Tijuca, incluindo a Praça da Bandeira e a elaboração do
Plano Diretor de Manejo de Águas Pluviais da Cidade do Rio de Janeiro, que tem como
um de seus objetivos fazer o diagnóstico da capacidade de escoamento de calhas e rios
da cidade (PCRJ, 2016).

Em 6 maio de 2011, durante a gestão do prefeito Eduardo Paes, a Fundação Rio


Águas, através do Decreto nº 33767, foi restabelecida com autonomia orçamentária,
administrativa e financeira, vinculada à SMO, absorvendo a Subsecretaria de Gestão de
Bacias Hidrográficas e acrescida da função de Agência Reguladora e Fiscalizadora dos
serviços públicos de esgotamento sanitário da AP5. O Decreto incluiu, na estrutura da
Fundação Rio Águas, um Conselho Consultivo, responsável pela participação e controle
social, o qual deve atuar, sempre que convocado, a se manifestar.

Entre as atribuições, define o decreto n° 33767/2011 que cabe a Rio Águas


planejar, supervisionar e operar, direta ou indiretamente, o sistema de esgotamento
sanitário, salvo na AP 5, onde a atuação se dá de forma exclusivamente fiscalizatória e
regulatória e nas áreas faveladas, cuja competência foi delegada à Secretaria Municipal
de Habitação, através do Decreto n° 313/2007. A Rio Águas também fica encarregada
de emissão de parecer quanto à possibilidade de esgotamento sanitário e pluvial para
novos empreendimentos, salvo, neste caso, no âmbito da AP 5, quando concedido o
serviço, e nas áreas faveladas.

A publicação do Decreto 33767/2011, que considera a Rio Águas um ente


regulador, inicia-se dentro da prefeitura do Rio de Janeiro como uma novidade na
estrutura municipal, tendo em vista que até a presente data, esse órgão não tinha a
função de regulação e fiscalização de serviços públicos.

Quanto à atuação fiscalizatória e regulatória da concessão do serviço de


saneamento básico no âmbito da AP 5, cabe à Rio Águas as seguintes competências
definidas pelo Decreto n° 313/2007:

“Poluição das lagoas da Barra chega à praia” http://oglobo.globo.com/rio/poluicao-das-lagoas-da-barra-


chega-praia-19208598. Acesso em: 05 jul. 2016.
199
 Assegurar a adequada prestação dos serviços públicos de esgotamento sanitário
na Área de Planejamento 5, e de outros serviços que lhe forem submetidos, assim
entendidos aqueles que satisfazem as condições de regularidade, continuidade,
eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade
das tarifas ou contraprestações;

 Garantir a harmonia entre os interesses dos usuários, poder concedente e


prestadores dos serviços públicos sob sua competência regulatória;

 Zelar pelo equilíbrio econômico-financeiro dos serviços públicos delegados sob


sua competência regulatória;

 Agir com justiça e responsabilidade no exercício de suas atribuições;

 Cumprir e fazer cumprir a legislação, os contratos de concessão ou de parceria


público-privada, e demais contratos ou termos para prestação de serviços públicos sob a
sua competência regulatória, podendo, para tanto, determinar diligências junto ao poder
concedente e entidades reguladas, e ter amplo acesso a dados e informações relativos à
prestação dos serviços;

 Implementar as diretrizes e políticas públicas estabelecidas pelo poder


concedente em relação aos serviços públicos sujeitos à sua competência;

 Fiscalizar, diretamente ou mediante contratação de terceiros, os aspectos técnico,


econômico, contábil, financeiro, operacional e jurídico dos serviços públicos delegados,
aplicando as sanções cabíveis, em conformidade com as demais normas legais e
contratuais;

 Fixar critérios, indicadores, fórmulas, padrões e parâmetros de qualidade dos


serviços e de desempenho dos prestadores, estimulando a constante melhoria da
qualidade, produtividade e eficiência, bem como a preservação e conservação do meio
ambiente;

 Fixar critérios para o estabelecimento de tarifas e contraprestações relativas aos


serviços públicos delegados, bem como cumprir as regras quanto aos reajustes e
promover as revisões destes valores em consonância com as normas legais e contratuais;
200
 Deliberar, no âmbito de suas atribuições, quanto à interpretação das leis, normas
e contratos, bem como sobre os casos omissos relativos aos serviços públicos
delegados.

Em 2013, a estrutura organizacional da Fundação Rio Águas é alterada pelo


Decreto nº 36735 de 18 de janeiro, com o objetivo de atender, através dos novos órgãos
que integram a Fundação, as competências relacionadas à Regulação e Fiscalização dos
serviços concedidos na AP5 e absorvendo as competências da Subsecretaria de Gestão
de Bacias Hidrográficas, excluindo-a definitivamente da estrutura organizacional da
Secretaria Municipal de Obras (PCRJ, 2013).

Cerca de dez meses depois, o Decreto nº 38054 de 08 de novembro de 2013,


altera o Estatuto da Rio Águas, incluindo então as atividades referentes à atuação
Fiscalizatória e Regulatória da Concessão do Serviço de Saneamento Básico no âmbito
da Área de Planejamento 5. A seguir (figura 38), apresenta-se a estrutura básica da
fundação Rio Águas, conforme indicado pelo Estatuto:

Figura 38 - Estrutura básica da Fundação Instituto das Águas Do Município Do Rio De Janeiro –
Rio-Águas. Fonte: http://www.rio.rj.gov.br/web/rio-aguas/organograma

201
Em 21 de novembro de 2013 foi assim publicada a Portaria Rio Águas nº 133,
em que são aprovadas as normas de procedimento das atividades de regulação,
fiscalização e acompanhamento da concessão dos serviços de esgotamento e tratamento
de efluentes sanitários da AP 5 e de outros serviços que forem submetidos à Fundação
Rio Águas.

Conforme analisou Souza (2013b), nota-se que o caso da Rio Águas, como
agência reguladora, não emerge de um vacum institucional, mas de uma adaptação de
uma instituição pré-existente, ilustrando a importância da trajetória histórica do setor. A
função de agência reguladora designada à Rio Águas foi estruturada no intuito de
atender a Lei nº 11445/2007, quando esta trata das concessões nos serviços de
saneamento. Para atrair o capital privado no saneamento, observou-se o que era imposto
pelo marco legal, buscando-se cumprir as exigências para tal, de forma que a concessão
tivesse o menor risco jurídico.

Em entrevista concedida à pesquisa desenvolvida por Souza (2013b), o então


diretor da Fundação Rio Águas, (denominado pelo pesquisador de I7) declarou o
seguinte:

No primeiro dia de trabalho do prefeito Eduardo Paes, criou-se um decreto


para a formação de um grupo de trabalho para aceleração do saneamento na
zona oeste. O objetivo deste grupo de trabalho, comandado pela casa civil,
era para modelar o processo de PPP ou concessão da área da AP 5.
Evidentemente, a Rio-Águas colaborou neste trabalho desde o primeiro dia e
isso resultou, três anos depois, na concessão. A concessão foi um trabalho
muito complexo de arranjo, montagem, estrutura... O objetivo [deste grupo]
era uma concessão que tivesse menos dificuldades de atração de
investimentos privados.... No momento que se decidiu fazer os estudos para
que houvesse uma concessão à iniciativa privada, o pensamento da prefeitura
sempre foi na direção de o que eu vou oferecer para que esta concessão seja
regulada e fiscalizada. Isso era uma demanda, fazia parte do escopo legal
necessário para que a concessão tivesse sucesso e respeito.... Seguindo a lei,
procurou-se identificar um órgão já existente para a regulação. Nós
[Fundação RIO-ÁGUAS] já éramos operadores do sistema, então era mais
adequado que esta atividade ficasse conosco. (I7 apud SOUZA, 2013b. p. 65)

Verifica-se, portanto que, em 18 anos, a Fundação Rio Águas passou por


diferentes status e designações (figura 39). Atualmente, a Rio Águas é uma autarquia
que, além das funções de gestão do manejo de águas pluviais e condução do controle de
enchentes, deve atuar, também, como ente regulador e fiscalizador dos serviços de
esgotamento sanitário concedidos na AP5.

202
Figura 39: Marcos legais na formação da Fundação Rio Águas. Fonte: Elaboração própria

Faz-se importante ressaltar, por fim, que a Rio-Águas não regula a prestação dos
serviços pela CEDAE. Sua atuação, enquanto órgão regulador, restringe-se aos serviços
de esgotamento sanitário prestados na AP 5. Desde agosto de 2015, o governo do
Estado definiu que a regulação da CEDAE deve ser feita pela Agência Reguladora de
Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio (Agenersa), por força do Decreto nº
43982/2012. Entretanto, verifica-se neste caso um problema, uma vez que, o artigo 12
da Lei nº 11445/2007 prevê que, no caso de prestação regionalizada dos serviços de
água e esgoto, haverá um regulador único. Neste sentido, é posta a seguinte questão:
Como compatibilizar a regulação? O artigo mencionado apresenta que: Nos serviços
públicos de saneamento básico em que mais de um prestador execute atividade
interdependente com outra, a relação entre elas deverá ser regulada por contrato e
haverá entidade única encarregada das funções de regulação e de fiscalização. A
entidade de regulação definirá, pelo menos :

I - as normas técnicas relativas à qualidade, quantidade e regularidade dos


serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores envolvidos;

203
II - as normas econômicas e financeiras relativas às tarifas, aos subsídios e aos
pagamentos por serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores
envolvidos;

III - a garantia de pagamento de serviços prestados entre os diferentes prestadores


dos serviços; (...)

V - o sistema contábil específico para os prestadores que atuem em mais de um


Município.

No caso de execução mediante concessão de atividades interdependentes, deverão


constar do correspondente edital de licitação as regras e os valores das tarifas e outros
preços públicos a serem pagos aos demais prestadores, bem como a obrigação e a forma
de pagamento (art. 12, § 4o, Lei 11445/2007).

Constatou-se que, a cobrança da água na AP5, segue a estrutura tarifária da


CEDAE. Segundo Anexo II do Contrato de Interdependência (cláusula 10ª), de 9 de
maio de 2011, cabe à CEDAE informar à concessionária sobre mudanças de tarifas e
sobre os valores cobrados de cada usuário, acerca dos serviços complementares. O
Contrato expõe ainda que, a concessionária não se responsabiliza por problemas de
informações fornecidas pela CEDAE em relação à tarifa de água na AP5.

Em 2015 o prefeito Eduardo Paes Estabeleceu por Decreto (nº 39721 de 16 de


janeiro de 2015) a criação da Secretaria Municipal de Saneamento e Recursos Hídricos
– SMAR, pertencente à estrutura básica do Poder Executivo Municipal. Através desse
Decreto, a Fundação Instituto das Águas do Município do Rio de Janeiro –
RIO-ÁGUAS passa a vincular-se a Secretaria Municipal de Saneamento e Recursos
Hídricos – SMAR.

5.3.3 A Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC) e o Conselho


Municipal de Meio Ambiente (CONSEMAC)

Em 2010, no âmbito do poder executivo municipal, iniciou-se o processo de


discussão com foco na elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico. Neste
contexto, a Secretaria Municipal de Meio Ambiente ficou responsável pela

204
coordenação, condução e acompanhamento da elaboração do plano, assim como seu
Conselho, que é então indicado para acompanhar, opinar e fiscalizar o desenvolvimento
do referido instrumento de planejamento.

Criada através da Lei Municipal nº 2138, de 11 de maio de 1994, a Secretaria


Municipal de Meio Ambiente (SMAC) é o órgão executivo central do sistema
municipal de gestão ambiental, com a finalidade de planejar, promover, coordenar,
fiscalizar, licenciar, executar e fazer executar a política municipal de meio ambiente.

Entre os objetivos da Secretaria em questão, destacam-se: i) promover a defesa e


garantir a conservação, recuperação e proteção do meio ambiente; ii) Coordenar o
sistema de gestão ambiental para execução da política de meio ambiente do Município;
iii) Promover a gestão integrada da política de resíduos sólidos no Município; iv)
Promover a gestão integrada de áreas contaminadas no Município; v) Implementar a
política de redução de gases de efeito estufa no âmbito do Município e; vi) Contribuir
para a melhoria da qualidade das águas do sistema lagunar da baixada.

Observa-se, neste sentido, que os objetivos expostos pela Secretaria de Meio


Ambiente, não tratam especificamente do saneamento básico ou, dos temas de
abastecimento de água e esgotamento sanitário. Faz-se importante tal observação, visto
que, conforme será destacado mais adiante, a SMAC foi a Secretaria escolhida pela
Prefeitura, inclusive através de Decreto59 publicado em Diário Oficial, para estar à
frente da coordenação do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro,
bem como o CONSEMAC, que foi apontado como o mais bem indicado para debater o
processo de elaboração do Plano. A tabela 13, apresenta a atual estrutura da SMAC:
Tabela 13 - Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC) - Estrutura
Secretaria Municipal de Meio Ambiente - Estrutura
Conselho Municipal de Meio Ambiente Coordenadoria de Monitoramento Ambiental
Fundo de Conservação Ambiental Coordenadoria de Recursos Hídricos
Coordenadoria Geral de Áreas Verdes Coordenadoria de Resíduos Sólidos
Coordenadoria Geral de Controle Ambiental Gerência de Implantação de Projetos Especiais
Coordenadoria de Licenciamento Ambiental Centro de Educação Ambiental
Coordenadoria de Fiscalização Ambiental Gerência de Agroecologia e Produção Orgânica
Gerência de Estudos de Controle Ambiental Gerência de Programa Cicloviário
Coordenadoria de Conservação e Proteção Gerência de Mudanças Climáticas e
Ambiental Desenvolvimento Sustentável
Coordenadoria de Recuperação Ambiental
Elaboração Própria. Fonte das informações: http://www.rio.rj.gov.br/web/smac/estrutura

59
Decreto n° 32775/2010
205
Como parte integrante da estrutura da SMAC, a Coordenadoria de Recursos
Hídricos (CRH), criada no primeiro ano da gestão do prefeito Eduardo Paes e a
Fundação RIOÁGUAS “(...) em conjunto com o Governo do Estado e a sociedade civil,
elaborou o Plano Municipal de Saneamento Básico, caracterizando as intervenções e os
investimentos com o intuito de prestação adequada dos serviços de água e esgoto no
Município” (http://www.rio.rj.gov.br/web/smac/recursos-hidricos).

A partir desta informação recorreu-se aos objetivos da CRH, a fim de


compreender como esta Coordenadoria se insere na política de saneamento básico para
o Rio de Janeiro. De maneira resumida, destaca-se os seguintes objetivos específicos da
Coordenadoria de Recursos Hídricos: i) Implementar a política de utilização dos
recursos hídricos do município do Rio de Janeiro; ii) Planejar, coordenar e executar
ações de revitalização das bacias hidrográficas no município; iii) Coordenar a
recuperação e a conservação das lagoas e praias do município; iv) Promover a
integração da gestão de bacias hidrográficas com a gestão costeira; v) Planejar,
coordenar, implantar e manter um banco de dados de informações de suporte a gestão
municipal de recursos hídricos; vi) Desenvolver, implantar e monitorar ações de
preservação e valorização dos corpos hídricos; vii) Propor e analisar convênios de
cooperação técnica do interesse da gestão dos recursos hídricos; viii) Acompanhar, dar
informações e apoio técnico ao CONSEMAC.

Nota-se que a CRH não aponta especificamente em seus objetivos, para a


importância do saneamento básico na conservação e melhoria da gestão dos recursos
hídricos. Entretanto, são objetivos que, se de interesse da coordenadoria, podem
apresentar medidas mais direcionadas com foco no saneamento.

Como mencionado anteriormente, em 16 de janeiro de 2015, através do Decreto


n° 39721, a Prefeitura do Rio de Janeiro criou a Secretaria Municipal de Saneamento e
Recursos Hídricos (SMAR), que tem como finalidades:

Planejar, promover e coordenar, em parceria com os demais órgãos


municipais, ações referentes à prevenção e controle de enchentes e à proteção
e valorização dos corpos hídricos na Cidade do Rio de Janeiro, em
consonância com as Políticas Nacionais de Recursos Hídricos e de
Saneamento; planejar e coordenar o manejo de águas pluviais na Cidade do
Rio de Janeiro (PCRJ, 2015b)

206
A partir de então, a Fundação Rio Águas passou a vincular-se à SMAR (PCRJ,
2015a). Faz-se importante destacar que, através de levantamento das publicações do
Diário Oficial do Município e da leitura do site60 da própria SMAR, a Prefeitura não
especifica oficialmente os objetivos, as ações, os projetos nem os programas
desempenhados por esta Secretaria, sobretudo quanto ao tema do saneamento básico, o
que dificulta a compressão do papel efetivo desse órgão, bem como suas metas, dentro
da instituição municipal. A respeito das ações dessa Secretaria, o que foi possível
encontrar foram publicações do tipo “notícia” dentro do próprio site da SMAR, em que
essas ilustravam algumas medidas desempenhadas pela Secretaria, tais como:

A Secretaria Municipal de Saneamento e Recursos Hídricos (SMAR) iniciou,


neste domingo (29/11), as obras de drenagem, urbanização e pavimentação
na região do Alto Cação, em Paciência. Esta intervenção faz parte do
Programa Bairro Maravilha Oeste e consiste na canalização de 1.540 metros
de galeria até o Rio Cação Vermelho, além da construção de 1.948, 24 metros
de rede de drenagem, 4.265,68 metros de rede de esgoto, 28.526 m² de
pavimentação em asfalto e 11.082 m² de passeio e calçadas em concreto.
(http://prefeitura.rio/web/smar/exibeconteudo?id=5762562)61

Ressalta-se que a Coordenadoria de Recursos Hídricos não foi suprimida, e


continuou atuando vinculada à Secretaria de Meio Ambiente. Nota-se, porém, que o
planejamento, a gestão e ações referentes aos recursos hídricos do município do Rio de
Janeiro, bem como ao saneamento básico (sobretudo abastecimento de água, drenagem
e esgotamento sanitário), ficaram compartimentadas, principalmente, entre três órgãos
municipais: Rio Águas, SMAR e SMAC, sendo nesta última, mais precisamente, na
coordenadoria de Recursos Hídricos.

Em outubro de 2016, através do Decreto nº 42359/2016, a prefeitura extinguiu a


recém-criada Secretaria Municipal de Saneamento e Recursos Hídricos (SMAR) e, a
Fundação Instituto das Águas do Município do Rio de Janeiro (Rio Águas) passou então
a vincular-se a Secretaria Municipal da Casa Civil (PCRJ, 2016b).

Observa-se, portanto, que não houve uma real intenção do governo municipal de
criar um órgão com status de Secretaria para atuar no planejamento do abastecimento de
água e do esgotamento sanitário. As funções atribuídas à secretaria não mencionam

60
http://prefeitura.rio/web/smar/
61
Prefeitura inicia obras do Bairro Maravilha no Alto Cação. 30/11/2015 11:23:00.
http://prefeitura.rio/web/smar/exibeconteudo?id=5762562. Acesso em: 23 ago. 2016

207
claramente estes serviços; o foco são as ações referentes à prevenção e controle de
enchentes e à proteção e valorização dos corpos hídricos na Cidade do Rio de Janeiro. O
texto que explicita as funções da secretaria, que teve curta duração, menciona que a
mesma deve atuar “em consonância com as Políticas Nacionais de Recursos Hídricos e
de Saneamento”. No entanto, no que se refere aos quatro setores definidos pela Lei nº
11445/ 2007, ela se limita a “planejar e coordenar o manejo de águas pluviais na Cidade
do Rio de Janeiro”.

O município não reconhece, portanto, suas atribuições com relação à formulação


da política e ao planejamento dos serviços de abastecimento de água e esgotamento
sanitário. A causa dessa atitude poderia ser atribuída ao resquício da atitude herdada do
período que precede a Lei nº 11.445/2007 de delegar essas funções, essencialmente
municipais, ao prestador de serviço, no caso, a CEDAE.

A discussão do Plano Municipal de Saneamento se fez, portanto, no âmbito da


Secretaria Municipal de Meio Ambiente. A Secretaria segue a estrutura imposta pelo
Sistema Nacional de Meio Ambiente (Lei nº 6938/1981, regulamentada pelo Decreto nº
99274/1990), que também determina que deve ser criado um Órgão Colegiado –
Conselhos Municipal de Meio Ambiente consultivo e de assessoramento ao executivo
(Secretaria) municipal, sendo deliberativo no âmbito de sua competência. No Rio de
Janeiro, foi criado o Conselho Municipal de Meio Ambiente da Cidade do Rio de
Janeiro (CONSEMAC).

O CONSEMAC, denominado pela Lei Municipal nº 2.390, de 01 de dezembro


de 1995, constitui-se em órgão deliberativo, normativo e fiscalizador e tem, como
finalidade básica, auxiliar a administração pública na análise, planejamento, formulação
e aplicação de políticas, na fiscalização das ações governamentais e nas decisões de
matéria de sua competência, relativas ao meio ambiente.

A composição do Conselho é definida conforme o regimento interno, sendo


paritária de membros do Poder Executivo e da sociedade civil, em que esta é formada
mediante processo eleitoral, constituída de vinte membros efetivos com direito a voto e
dois convidados sem direito a voto. Fica exposto, através do regimento mencionado,
que podem participar do processo eleitoral, os movimentos sociais e as organizações da

208
sociedade civil organizada de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham no
mínimo dois anos de existência e atuação comprovada na área de meio ambiente e
sustentabilidade, no âmbito do Município do Rio de Janeiro, que sejam representativas
dos seguintes segmentos, para as respectivas vagas:

 3 representantes de entidades de defesa e proteção do meio ambiente;

 3 representantes de associações comerciais;

 2 representantes de associações profissionais e entidades técnico-científicas;

 1 representante de entidade comunitária;

 1 representante de entidade sindical.

Quanto à organização do Conselho, tem-se no esquema gráfico a seguir (figura


40), a seguinte configuração:

209
Figura 40 - CONSEMAC – Organograma. Fonte: PCRJ, 2010.

O Plenário é o órgão deliberativo superior do CONSEMAC, configurado pela


reunião ordinária ou extraordinária dos seus membros efetivos. Entre as atividades que
cabem ao plenário, destaca-se: i) propor e autorizar a criação de Câmaras Técnicas e
Comissões Temáticas; ii) debater e votar as matérias constantes da pauta e os pareceres
das Câmaras Técnicas e Comissões Temáticas, apresentando emendas substitutivas,
supressivas e/ou aditivas; iii) propor e deliberar sobre a inclusão ou adiamento de
matéria na pauta de reuniões; iv) reexaminar matérias em caráter definitivo, cujas
deliberações a respeito tenham sido objeto de recursos interpostos e admitidos; v)
debater as proposições a ele submetidas e deliberar sobre os atos do CONSEMAC e; vi)
encaminhar e aprovar solicitações de estudos e informações pertinentes às suas
atribuições.

210
A Presidência é o órgão de representação do CONSEMAC, podendo esta
representação ser delegada a qualquer dos Conselheiros em caso de necessidade.
Conforme define o artigo 16 do regimento interno do Conselho, o presidente do
CONSEMAC é o Secretário Municipal de Meio Ambiente. Lembra-se que, no ano de
2010, ano de elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico do Município do
Rio de Janeiro, o CONSEMAC esteve participando dos debates do plano, e o presidente
do Conselho, e também secretário de meio ambiente, ocupava o cargo de vice-prefeito
do Rio de Janeiro.

As matérias submetidas ao CONSEMAC para deliberação são examinadas


previamente por Câmaras Técnicas ou Comissões Temáticas, podendo passar por mais
de uma, por decisão do Plenário. As tabelas 14 e 15 apresentam, respectivamente, as
atuais Câmaras Setoriais Permanentes e as Câmaras Técnicas do CONSEMAC.

Tabela 14 - CONSEMAC – Câmaras Setoriais Permanentes


CONSEMAC – Câmaras Setoriais Permanentes
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Fundação Parques e Jardins – FPJ
Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Unidades de APEDEMA
Conservação Associação Profissional dos Engenheiros Florestais – APEFERJ
Ambiental Federação de Esportes e Montanha do RJ – FEMERJ
Câmara Comunitária da Barra da Tijuca – CCBT
Federação de Associação de Moradores – FAM/Rio
Defensores do Planeta
Procuradoria Geral do Município – PGM
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Câmara Municipal do Rio de Janeiro – CMRJ
Instituto INVERDE
Direito
FIRJAM
Ambiental
GAE
Associação Brasileira de Eng. Sanitária – ABES/RJ
Ordem dos Advogados do Brasil – OAB/RJ
Amb&Tech Soluções Ambientais
Secretaria Municipal de Obras – SMO
Fundo Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Conservação Companhia Municipal de Limpeza Urbana – COMLURB
Ambiental Câmara Municipal do Rio de Janeiro – CMRJ
Associação Brasileira de Eng. Sanitária – ABES/RJ

211
Sindicato dos Engenheiros do RJ – SENGE/RJ
Conselho Regional de Química – CRQ3.
Rede de Educação Ambiental do Rio de Janeiro – REARJ
Secretaria Municipal de Fazenda – SMF
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Secretaria Municipal de Educação – SME
Secretaria Municipal de Habitação – SMH
Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Educação
Companhia Municipal de Limpeza Urbana – COMLURB
Ambiental
Instituto Moleque Mateiro
Defensores do Planeta
Conselho Regional de Biologia – CRBio-2
Rede de Educação Ambiental do Rio de Janeiro – REARJ
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Companhia Municipal de Limpeza Urbana – COMLURB
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro – ALERJ
Câmara Municipal do Rio de Janeiro – CMRJ
Gestão de Conselho Regional de Engenharia e Agronomia – CREA/RJ
Resíduos
Conselho Regional de Química – CRQ3.
Secretaria Municipal de Fazenda – SMF
Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Associação dos Aterros de Resíduos da Construção Civil do Estado do Rio de Janeiro
– ASSAERJ
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Secretaria Municipal de Saneamento e Recursos Hídricos – SMAR
Secretaria Municipal de Ordens Públicas – SEOP
Licenciamento e
Fiscalização Federação de Associação de Moradores – FAM/Rio
Ambiental ACRJ
Associação dos Aterros de Resíduos da Construção Civil do Estado do Rio de Janeiro
– ASSAERJ
APEDEMA-RJ
SINDUSCON-Rio
Elaboração Própria. Fonte das informações: PCRJ, 2014

Tabela 15 - CONSEMAC – Câmaras Técnicas


Câmaras Técnicas
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Associação Brasileira de Eng. Sanitária – ABES/RJ
Políticas Conselho Regional de Biologia – CRBio2
Ambientais Câmara Municipal do Rio de Janeiro – CMRJ
Universidade Veiga de Almeida – UVA
Ordem dos Advogados do Brasil – OAB/RJ
Conselho Regional de Química – CRQ3
212
Agenda 21 – Paquetá
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Secretaria Municipal de Saneamento e Recursos Hídricos – SMAR
Companhia Municipal de Limpeza Urbana – COMLURB
Bacia Instituto Estadual do Ambiente – INEA
Drenante à
Secretaria Municipal de Habitação – SMH
Baía de
Guanabara Secretaria de Estado do Ambiente – SEA
Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE
Agenda 21
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro – ALERJ
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Secretaria Municipal de Obras – SMO
Bacia Secretaria Municipal de Habitação – SMH
Drenante à Federação de Associação de Moradores – FAM/Rio
Baía de
Associação Brasileira de Eng. Sanitária – ABES/RJ
Sepetiba
Associação dos Aterros de Resíduos da Construção Civil do Estado do Rio de
Janeiro – ASSAERJ
Instituto Estadual do Ambiente – INEA
Acqua Consulting
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Secretaria Municipal de Obras – SMO
Bacia Instituto Estadual do Ambiente – INEA
Drenante às
Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE
Lagoas
Costeiras Câmara Comunitária da Barra da Tijuca – CCBT
Conselho Regional de Engenharia e Agronomia – CREA/RJ
Freitas Consultoria
OAB – Barra da Tijuca
Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC
APEDEMA
Fundação Parques e Jardins – FPJ
Áreas Verdes e Secretaria Municipal de Urbanismo – SMU
Patrimônio Federação de Associação de Moradores – FAM/Rio
Ambiental Associação Profissional dos Engenheiros Florestais – APEFERJ
Câmara Comunitária da Barra da Tijuca – CCBT
Companhia Municipal de Limpeza Urbana – COMLURB.
Associação de Moradores e Amigos do Jardim Botânico – AMAJB
Elaboração Própria. Fonte das informações: PCRJ, 2014

Em 10 de agosto de 2010, quando ocorreu a 67ª Reunião Ordinária do


CONSEMAC, foi dado início ao processo de discussão, no âmbito do Conselho, sobre o
tema do Plano Municipal de Saneamento Básico, chamado, na ocasião, conforme

213
verificado em ata (PCRJ, 2010b), de Plano Municipal de Esgotamento Sanitário
(PMES). Indicou-se, nessa reunião, que o CONSEMAC seria o órgão de participação e
controle social para acompanhar a elaboração do Plano. Conforme descrito na ata da
referida reunião:

(...) o Presidente do Conselho, Carlos Alberto Muniz, informou sobre o início


da elaboração do Plano Municipal de Esgotamento Sanitário (PMES) pela
Rio-Águas, com duração de elaboração do Plano prevista de três meses, e
ressaltou que o CONSEMAC, considerando a participação expressiva da
sociedade civil, é o Conselho que melhor se adequa para acompanhar, opinar
e fiscalizar o desenvolvimento do Plano, e para ajudar na sua aprovação.
Edson Mendonça (Rio-Águas) fez a apresentação do Plano abordando
tópicos sobre suas diretrizes, planejamento, elaboração, aprovação e relatório
final. Ressaltou que dentre as diretrizes é estabelecido um processo
participativo e de controle social, incluindo o CONSEMAC, grupos de
trabalho e audiências públicas. Lembrou que, segundo convênio firmado com
o governo estadual, o esgotamento sanitário das áreas da AP-1, AP-2, AP-3 e
AP-4 é de responsabilidade estadual, e da AP-5 e áreas faveladas é de
responsabilidade do município (PCRJ, 2010c, grifo nosso).

Torna-se importante sublinhar que, a determinação do prazo de três meses para a


elaboração do Plano é considerada inferior aos prazos indicados pela literatura
específica. Tanto as publicações amplamente divulgadas pelo Ministério das Cidades,
assim como as referências técnicas e acadêmicas, apontam que as experiências
brasileiras indicam um tempo médio de elaboração do plano, por meio de processo
participativo, um período de dez a doze meses, a depender do contexto e das condições
locais (BRASIL, 2006; ReCESA, 2008; MORAES, 2009; FUNASA, 2012; BRASIL,
2014.).

O artigo 24, §2º, do decreto regulamentador da Lei de Saneamento, postergou


por três vezes o prazo de entrega pelos municípios dos PMSB. Inicialmente esse prazo
era a partir do exercício financeiro de 2014, passando para dezembro de 2014 e, na
última alteração, o prazo se estendeu para 31 de dezembro de 2017. Observa-se,
portanto que, quanto ao cumprimento do prazo estabelecido pelo Decreto nº 7217/2010,
o município do Rio de Janeiro tinha tempo para elaborar o PMSB, obedecendo às
orientações quanto aos prazos indicados nas publicações do MinCidades.

Entendemos que a urgência da Prefeitura do Rio de Janeiro em apresentar o


Plano Municipal de Saneamento Básico, deve-se ao cumprimento das determinações da
Lei nº 11445/2007 para a realização da concessão dos serviços de saneamento na AP5,
que será analisada no capítulo 6, uma vez que, segundo o artigo 11 da Lei, fica previsto
214
que “São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de
serviços públicos de saneamento básico: I - a existência de plano de saneamento básico”
(BRASIL, 2007).

A reunião de 10 de agosto também estabeleceu que o CONSEMAC participaria


da elaboração do Plano através de suas seguintes três Câmaras Técnicas: Câmara
Técnica da Bacia Drenante à Baía de Guanabara, Câmara Técnica da Bacia Drenante às
Lagoas Costeiras, e Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de Sepetiba. Foi sugerido
que o acompanhamento do Conselho fosse iniciado através da Câmara Técnica da Bacia
Drenante à Baía de Sepetiba, da qual Edson Mendonça é membro.

Destaca-se que, a Câmara Técnica de Sepetiba não se reunia para discussão


desde o ano de 2005, tendo sido restituída no mês de fevereiro de 2010. Conforme
observado em ata de reunião realizada em 04 de fevereiro de 2010,

(...) foi comentada a importância de reinício desta Câmara, diante das metas
estabelecidas no plano estratégico da cidade (‘Rios pós 2016’) para o meio
ambiente, que prevê, como primeira meta, aumentar para 30% a taxa de
cobertura da rede coletora de esgoto com tratamento na AP5 até 2012, e o
ritmo acelerado de ocupação daquela área. (PCRJ, 2010k)

Segundo a deliberação CONSEMAC n° 072/2010, de 09 de fevereiro de 2010, a


Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de Sepetiba era formada, então, pelos
seguintes componentes: Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC); Conselho
Regional de Engenharia e Arquitetura (CREA/RJ); Secretaria Municipal de Urbanismo
(SMU); Secretaria Municipal de Obras e Conservação (SMO); Federação de Associação
de Moradores (FAM/Rio); Associação Brasileira de Engenharia Sanitária (ABES/Rio).

Aproximadamente um mês após a reunião ocorrida em agosto daquele ano no


CONSEMAC, o Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro publicou então, o
Decreto nº 32775, de 13 de setembro de 2010, que “Dispõe sobre o planejamento do
processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento para os Serviços de
Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário (PMSB-AE) no Território do
Município” (PCRJ, 2010d).

Entre as determinações do Decreto, está a criação do Comitê de Coordenação,


coordenado pelo Secretário Municipal de Meio Ambiente, em instância deliberativa,

215
responsável pela coordenação, condução e acompanhamento da elaboração do plano
específico, assim formado:

I- Secretário Municipal de Meio Ambiente

II- Secretário Municipal da Casa Civil

III- Secretário Municipal de Obras

IV- Secretário Municipal de Saúde e Defesa Civil

O Decreto nº 32775/2010, cria também o Comitê Executivo, coordenado pela


Rio Águas, responsável pela operacionalização do processo de elaboração do PMSB-
AE, constituído da seguinte forma:

I- Representante da Subsecretaria de Gestão de Bacias Hidrográficas – Rio-


Águas;

II- Representante Secretaria Municipal de Meio Ambiente;

III- Representante da Secretaria Municipal da Casa Civil;

IV- Representante da Secretaria Municipal de Saúde e Defesa Civil;

V- Representante da Secretaria Municipal de Habitação;

VI- Representante do Conselho Municipal de Política Urbana – COMPUR;

VII- Representante do Conselho Municipal de Saúde.

A partir da leitura da ata da 67ª Reunião Ordinária do CONSEMAC e do


Decreto supracitado, observa-se que, tanto a Secretaria Municipal de Meio Ambiente,
como o seu Conselho, foram os órgãos designados para estarem à frente do debate de
formulação do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro (água e
esgoto), através de seminários, debates e audiências públicas.

Neste sentido, as demais reuniões realizadas no âmbito do CONSEMAC


trouxeram, como item de pauta, o tema da elaboração do PMSB-AE, que será alvo de
análise no capítulo a seguir.
216
6. INSTRUMENTOS DA POLÍTICA PÚBLICA DE
SANEAMENTO NO MUNICÍPIO DO RIO DE
JANEIRO

O capítulo em questão desenvolve uma análise acerca dos seguintes


instrumentos que orientam a política pública, o Plano Municipal de Saneamento Básico
do Rio de Janeiro e a concessão dos serviços de esgotamento sanitário do município, na
Área de Planejamento 5.

Pretende-se, neste sentido, discutir em que medida esses instrumentos da


dimensão material, da policy, se aproximam ou se afastam dos marcos Legais do
Saneamento Básico. Para tal, faz-se necessário, primeiramente, uma contextualização e
investigação a respeito do processo de elaboração do Plano (politcs) que, por fim, deu
origem ao documento final, intitulado como Decreto nº 34290 de 15 de agosto de 2011.

Como parte da fundamentação teórica desta tese, retoma-se aos conceitos


apresentados por Lascume & Le Gales (2012). Consideram os autores que, “a ação
pública é um espaço sociopolítico construído tanto por técnicas e instrumentos, quanto
por finalidades, conteúdos e projetos de ator” (LASCOUMES & LE GALÈS, 2012.
p.21).

Acerca da instrumentação da ação pública, entendem os autores como “o


conjunto dos problemas colocados pela escolha e o uso dos instrumentos (técnicas,
meios de operar, dispositivos) que permitem materializar e operacionalizar a ação
governamental. Trata-se não somente de compreender as razões que levam a se reter
certo instrumento muito mais que outro, mas de considerar igualmente os efeitos
produzidos por essas escolhas.” (LASCUME & LE GALES, 2012 p.20)

6.1 O processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico


no Rio de Janeiro

Neste item da tese, é importante ressaltar que, a presente análise do processo de


elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro foi feita de

217
acordo com a metodologia apresentada no Capítulo 3 deste trabalho, mais
especificamente no subitem Estudo de Caso, atendendo, assim, as categorias de análise
elencadas na tabela 4, intitulada: Categorias para análise do processo de elaboração do
Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro

Em 13 de setembro de 2010, conforme apresentado no item 5.3.4 desta tese, o


município do Rio de Janeiro publicou no Diário Oficial, o Decreto nº 3277562, que
“Dispõe sobre o planejamento do processo de elaboração do Plano Municipal de
Saneamento para os Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário
(PMSB-AE) no Território do Município” (PCRJ, 2010d).

Em conformidade tanto com o artigo 19º da Lei Nacional de Saneamento


Básico, quanto com o artigo 5º, § 1º, do Decreto Regulamentador desta Lei Nacional, o
Decreto Municipal nº 32775/2010, indicou que o Rio de Janeiro optou por elaborar
planos específicos de saneamento básico, ou seja, por componentes: i) abastecimento de
água e esgotamento sanitário; ii) manejo de resíduos sólidos e; iii) manejo de águas
pluviais.

O documento esclarece, assim, que o Plano específico a ser elaborado é relativo


aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, e que o mesmo tem
como prazo de elaboração o período de noventa dias, prorrogáveis por igual período.

Neste sentido, e conforme já indicado no item 5.3.4 dessa tese, a partir da


publicação do Decreto nº 32775/2010, foram criados os Comitês Executivo e de
Coordenação, sendo o primeiro coordenado pela Rio Águas, responsável pela
operacionalização do processo de elaboração do PMSB-AE, e o segundo, coordenado
pelo Secretário Municipal de Meio Ambiente, em instância deliberativa, responsável
pela coordenação, condução e acompanhamento da elaboração do Plano Municipal de
Saneamento Básico.

62
Segundo consta em ata de reunião do CONSEMAC, de 25 de agosto de 2010, o Decreto nº 32775/2010
foi elaborado pelos representantes da Rio Águas (Edson Mendonça e Tatiana Mattos), que na ocasião
afirmaram terem preparado a minuta do documento e que, na época, encontrava-se em análise pela Casa
Civil. O Decreto estabeleceu o comitê gestor e o comitê executivo para o desenvolvimento do Plano.

218
O Comitê de Coordenação, segundo estabelecido pelo Decreto citado, ficou
responsável pela participação social, ou seja, foi o encarregado de determinar o
cronograma de debates, seminários e audiências públicas, abertas a população para
discussão e participação na formulação do diagnóstico e do PMSB-AE. Ressalta ainda o
Decreto que, “a participação e comunicação social, o acesso à informação, a
representação técnica e a participação no processo de elaboração do PMSB-AE se dará
prioritariamente através da SMAC” (PCRJ, 2010c).

Considera-se importante lembrar que, em reunião realizada em 10 de agosto de


2010, no Conselho Municipal de Meio Ambiente (CONSEMAC), foi indicado que este
seria o órgão, junto da Secretaria Municipal de Meio Ambiente, para estar à frente na
participação e no controle social para acompanhar a elaboração do Plano. Ressalta-se
que, segundo a Lei nº 11445/2007:

Art. 47 O controle social dos serviços públicos de saneamento básico poderá


incluir a participação de órgãos colegiados de caráter consultivo, estaduais,
do Distrito Federal e municipais, assegurada a representação: I dos titulares
dos serviços; II - de órgãos governamentais relacionados ao setor de
saneamento básico; III - dos prestadores de serviços públicos de saneamento
básico; IV - dos usuários de serviços de saneamento básico; V - de entidades
técnicas, organizações da sociedade civil e de defesa do consumidor
relacionadas ao setor de saneamento básico. §1 As funções e competências
dos órgãos colegiados a que se refere o caput deste artigo poderão ser
exercidas por órgãos colegiados já existentes, com as devidas adaptações das
leis que os criaram.

Através do exposto, a presente pesquisa recorreu aos registros das atas das
reuniões no CONSEMAC, sobre o PMSB. O Conselho realizou, além do encontro do
dia 10 de agosto de 2010, outras três reuniões, onde a discussão acerca da elaboração do
Plano Municipal de Saneamento esteve na pauta e pode ser analisada na tabela 16, a
seguir.

219
Tabela 16 - Debate da elaboração do PMSB-AE no âmbito do CONSEMAC – Resumo das Atas
Data da Reunião
O Plano Municipal de Saneamento Básico na pauta do CONSEMAC
Reunião CONSEMAC
Apresentação sobre o Plano Municipal de Esgotamento Sanitário (PMES). O Presidente do Conselho, Carlos Alberto Muniz, informou
sobre o início da elaboração do Plano Municipal de Esgotamento Sanitário (PMES) pela Rio-Águas, com duração de elaboração prevista de
três meses, e ressaltou que o CONSEMAC, considerando a participação expressiva da sociedade civil, é o Conselho que melhor se adequa
para acompanhar, opinar e fiscalizar o desenvolvimento do Plano, e para ajudar na sua aprovação. Edson Mendonça (Rio-Águas) fez a
apresentação do Plano. Ressaltou que dentre as diretrizes é estabelecido um processo participativo e de controle social, incluindo o
67ª Reunião
10/08/2010 CONSEMAC, grupos de trabalho e audiências públicas. Em seguida, esclareceu dúvidas do Plenário, e após debate ficou estabelecido que o
Ordinária
CONSEMAC participe através de suas seguintes três Câmaras Técnicas, que deverão atuar em conjunto: Câmara Técnica da Bacia Drenante
à Baía de Guanabara, Câmara Técnica da Bacia Drenante às Lagoas Costeiras, e Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de Sepetiba. Na
próxima reunião do Conselho, o assunto será item de pauta do dia e as Câmaras citadas deverão apresentar ao Plenário a situação da
evolução do Plano. Foi sugerido que o acompanhamento do CONSEMAC seja iniciado pela Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de
Sepetiba, da qual Edson Mendonça é membro.
Apresentação sobre a evolução da elaboração do Plano Municipal de Saneamento. Edson Mendonça (Rio-Águas) apresentou o Decreto
32775 de 13/09/2010, enviado a todos os Conselheiros pela Secretaria Executiva, e que “Dispõe sobre o planejamento do processo de
elaboração do Plano Municipal de Saneamento para os Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário (PMSB-AE) no
Território do Município. Edson Mendonça expôs a situação atual da evolução da elaboração do plano, numa versão preliminar, destacando o
18ª Reunião seguinte conteúdo: 1)Introdução; 2)Diagnóstico da Situação Atual; 3)Avaliação dos Sistemas existentes; 4) Diagnóstico Institucional;
14/09/2010.
Extraordinária 5)Estrutura Tarifária; 6)Estudos Complementares; 7)Princípios e Diretrizes do Plano; 8)Objetivos do Plano; 9)Plano de Metas;
10)Programas, Projetos e Ações; 11)Instrumentos de Avaliação e Monitoramento; 12)Ações de Emergências e Contingências;
13)Compatibilização com a Política e o Plano Estadual de Recursos Hídricos; 14)Hierarquização das Áreas de Intervenção Prioritária.
Foram esclarecidas dúvidas do Plenário e fornecido um CD a cada membro do Conselho presente contendo a situação preliminar atual. Foi
programada uma apresentação da conclusão da versão preliminar para a próxima reunião do CONSEMAC de 19/10/2010.
Informe sobre o desenvolvimento do Plano Municipal de Saneamento. Edson Mendonça (Rio-Águas) apresentou a penúltima versão do
“Plano Municipal de Saneamento Básico – Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário”. Ressaltou que a universalização do
saneamento é a tônica do plano. Enfatizou a importância do acompanhamento do assunto pelo CONSEMAC e por suas Câmaras Técnicas
68ª Reunião de Bacias, considerando a expressiva participação da sociedade civil no Conselho. Forneceu um CD com o conteúdo completo do plano a
19/10/2010
Ordinária cada membro do Conselho presente, e informou que o CONSEMAC poderá colaborar com apresentação de comentários ainda antes de sua
publicação no Diário Oficial e convocação de audiência pública. Disponibilizou seu e-mail para solicitações de esclarecimentos e
recebimento de comentários (edsonbm@pcrj.rj.gov.br), e lembrou que, conforme Decreto 32775 de 13/09/2010, a participação no processo
de elaboração do plano se dará prioritariamente através da Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC.

220
Apresentação da versão final do Plano Municipal de Saneamento. Após a realização da audiência pública em 23/11/2010 sobre a versão
preliminar, o Plano Municipal de Saneamento foi revisado, resultando na versão final, cujo conteúdo foi entregue a todos os membros do
Conselho presentes à reunião sob a forma de um CD. O índice da versão final contempla os seguintes itens: 0. Sumário; 1. Introdução; 2.
Objetivos do Plano de Saneamento; 3. Avaliação dos Sistemas Existentes; 4. Diagnóstico Institucional; 5. Estrutura Tarifária; 6. Demais
69ª Reunião Planos Específicos e Estudos Complementares; 7. Princípios e Diretrizes do Plano de Saneamento; 8. Plano de Metas; 9. Programas,
14/12/21010
Ordinária Projetos e Ações; 10. Instrumentos de Avaliação e Monitoramento; 11. Ações para Emergências e Contingências; 12. Hierarquização das
Áreas de Intervenção Prioritárias; 13. Controle Social; e 14. Bibliografia. A apresentação foi feita por Edson Mendonça (Rio-Águas), que
destacou os seguintes tópicos nos quais foram incorporadas alterações importantes com relação à versão preliminar: Resíduos; Diagnóstico
Institucional; Estrutura Tarifária; e Plano de Metas. Esclareceu dúvidas do Plenário e ressaltou a importância do CONSEMAC em continuar
acompanhando o assunto.
Elaboração própria. Fontes das Informações: PCRJ .

221
Através da análise dos trechos das atas expostas (tabela 16), nota-se que a forma
como Plano Municipal de Saneamento Básico fora abordado nas reuniões do
CONSEMAC, se aproxima mais de um caráter informativo do processo de elaboração,
em detrimento de uma abordagem com proposições, debates ou questionamentos acerca
do instrumento de planejamento em curso.

É importante lembrar que o Ministério das Cidades indica que, nos debates que
envolvem o processo de elaboração do plano, podem ser utilizados diversos canais para
tal, e em vários níveis. Inclui-se, portanto, as consultas públicas e pesquisas de opinião,
a capacitação em cursos e oficinas63, debates em reuniões descentralizadas, as
audiências públicas e os seminários, a formulação de propostas em comitês e grupos de
trabalho (BRASIL, 2011).

Art.51 O processo de elaboração e revisão dos planos de saneamento básico


deverá prever sua divulgação em conjunto com os estudos que os
fundamentarem, o recebimento de sugestões e críticas por meio de consulta
ou audiência pública e, quando previsto na legislação do titular, análise e
opinião por órgão colegiado criado nos termos do art. 47 desta lei.
Parágrafo único: A divulgação das propostas dos planos de saneamento
básico e dos estudos que as fundamentarem dar-se-á por meio da
disponibilização integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por
meio da internet e por audiência pública. (BRASIL, 2007)

Ressalta-se, dessa forma que, conforme recomendado pelo Ministério das


Cidades:

O titular deverá assegurar as condições para a ampla e efetiva participação da


sociedade civil e dos prestadores dos serviços que não pertençam à
administração, bem como de outras instituições com interfaces com o
saneamento. Para tanto, devem ser divulgadas todas as atividades e criados
canais de participação em cada etapa de discussão e deliberação. E, ainda,
assegurar a difusão ampla das informações relativas ao Plano, incluindo o
acesso aos estudos e aos resultados do diagnóstico (BRASIL, 2011, p.21)

Neste sentido, para a formulação do diagnóstico, podem ser desenvolvidas ações


de mobilização social, tais como: Workshops, conferências e pré-conferências locais e
regionais, assembleias, entrevistas com pessoas de referência da sociedade, elaboração
de cartilhas para ampla divulgação, sessão especial na Câmara dos Vereadores, amplo
acesso da população, através da internet, do volume contendo o diagnóstico e

63
O Ministério das Cidades, por exemplo, através do CAPACIDADES (Programa Nacional de
Capacitação das Cidades), oferece regularmente cursos e oficinas gratuitos, presenciais ou via internet,
para gestores públicos ou população em geral, com objetivos na orientação e elaboração do Plano
Municipal de Saneamento Básico.
222
prognóstico dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, assim como
um canal de comunicação entre a população e os representantes dos Comitês de
Execução e Coordenação do Plano. Ações como essas são, inclusive, citadas em estudos
de caso como, por exemplo, nos Planos de Saneamento Básico dos Municípios de
Alagoinhas – BA, Morada Nova – CE e Ouro Branco – MG (BRASIL, 2011c;
PEREIRA, 2012; HELLER & PEREIRA, 2015) além do PMSB de Juiz de Fora, que
pode ser consultado através da internet64.

No caso do Rio de Janeiro, apesar do Decreto municipal nº 32775/2010


determinar que o Comitê de Coordenação, através da SMAC, ficaria encarregado do
cronograma de debates, envolvendo a participação social na formulação do diagnóstico,
a leitura das atas (tabela 16) também possibilitou constatar que, a Secretaria Municipal
de Meio Ambiente, através do Conselho eleito como órgão para discutir a formulação
do plano, não debateu, de maneira ampla e participativa, a elaboração do diagnóstico do
Plano. Este fato fica evidente logo na segunda reunião sobre o PMSB-AE quando, em
14 de setembro de 2010, lê-se na ata que:

"Edson Mendonça (Rio-Águas) expôs a situação atual da evolução da


elaboração do plano, numa versão preliminar, destacando o seguinte
conteúdo: 1)Introdução; 2)Diagnóstico da Situação Atual; 3)Avaliação dos
Sistemas existentes; 4) Diagnóstico Institucional; 5)Estrutura Tarifária;
6)Estudos Complementares; 7)Princípios e Diretrizes do Plano; 8)Objetivos
do Plano; 9)Plano de Metas; 10)Programas, Projetos e Ações;
11)Instrumentos de Avaliação e Monitoramento; 12)Ações de Emergências e
Contingências; 13)Compatibilização com a Política e o Plano Estadual de
Recursos Hídricos; 14)Hierarquização das Áreas de Intervenção Prioritária.
Foram esclarecidas dúvidas do Plenário e fornecido um CD a cada
membro do Conselho presente contendo a situação preliminar atual. Foi
programada uma apresentação da conclusão da versão preliminar para a
próxima reunião do CONSEMAC de 19/10/2010". (PCRJ, 2010l. Grifo
nosso)

A frase “foram esclarecidas dúvidas do plenário”, foi lançada nas atas de duas
das quatro reuniões, contudo, nota-se que esse registro no texto do documento é
genérico, o que, portanto, não permitiu a compreensão sobre quais temas ou
questionamentos foram levantados em torno do plano.

A entrega do CD na reunião de setembro, com a versão preliminar do plano e,


semanas depois, no encontro de 19 de outubro, a apresentação de uma versão completa

64
Plano de Saneamento Básico de Juiz de Fora / MG:
http://www.planodesaneamento.pjf.mg.gov.br/o_plano.html. Acesso em 15 ago. 2014
223
ao grupo, demonstra que a elaboração do diagnóstico teve pouca ou nenhuma
participação social. O conteúdo do resultado na versão final foi entregue a todos os
membros do Conselho presentes, em 14 de dezembro de 2010, durante a 69ª Reunião
Ordinária do CONSEMAC, sob a forma também de CD. Ressalta-se que esta última
reunião ocorreu após a audiência pública, que será tema deste item da tese mais adiante.

Observa-se, neste sentido que, nem a Rio Águas (Comitê Executivo), nem a
SMAC, através de seu Conselho (Comitê de Coordenação), trouxeram para as pautas
das reuniões a importância, tanto da efetiva participação, como da discussão com a
sociedade, com o objetivo de desenvolver o diagnóstico do Plano.

Entretanto, nota-se que a Rio Águas sinalizou para a questão do processo


participativo e do controle social, mencionando para tal o CONSEMAC, grupos de
trabalho e audiências públicas. Todavia, durante as reuniões do Conselho, não foram
observadas apresentações de propostas mais efetivas em prol de uma mobilização
social, no intuito de garantir um debate maior com a sociedade civil, prestadores de
serviço, agência reguladora, Comitês de Bacia Hidrográfica, indivíduos do legislativo e
membros da Região Metropolitana do Rio de Janeiro.

Durante reuniões junto ao CONSEMAC, a Rio Águas informou que, para


elaboração do diagnóstico ela contaria com o apoio da iniciativa privada para pesquisas,
o que é previsto conforme o § 3° do Artigo 25° do Decreto de regulamentação da Lei
Nacional de Saneamento Básico:

O plano de saneamento básico, ou o eventual plano específico, poderá ser


elaborado mediante apoio técnico ou financeiro prestado por outros entes da
Federação, pelo prestador dos serviços ou por instituições universitárias ou
de pesquisa científica, garantida a participação das comunidades,
movimentos e entidades da sociedade civil (BRASIL, 2010b).

A pesquisa, portanto, através de investigação documental e buscas na internet,


constatou que o diagnóstico do PMSB-AE foi elaborado pela empresa CONEN, em que
esta afirma ter tido como cliente, para elaboração do Plano, a empresa EBP. Ressalta-se
que a EBP é a mesma empresa que, em 15 de janeiro de 2010, foi autorizada pela
Prefeitura a realizar os estudos técnicos para a concessão de serviços de esgotamento
sanitário na AP5 (PCRJ, 2010h). Segundo afirma o site da CONEN Engenharia:

224
Este Plano teve como premissa básica o desenvolvimento de alternativas e
indicação de soluções de engenharia para os Sistemas de Abastecimento de
Água e Esgotamento Sanitário, abrangendo uma área de 1.223,40 km² e
beneficiando uma população de 6.803.847 habitantes no final do plano. Este
trabalho contemplou, entre outros assuntos: (i) a caracterização e o
diagnóstico técnico e operacional dos Sistemas, (ii) a definição de metas,
programas, projetos e ações, (iii) a avaliação econômico-financeira de Planos
e Programas, (iv) a orçamentação e hierarquização de investimentos para
curto, médio e longo prazo, (v) a elaboração de base legal e institucional, (vi)
trabalhos de conscientização e educação ambiental com a participação da
comunidade e ainda, a avaliação da situação atual do saneamento básico e
seus impactos na condição de vida da população e a definição dos critérios
para a organização ou a melhoria da prestação dos serviços.
(http://conen.com.br/projetos/pmsb-da-rm-do-rio-de-janeiro/65)

Embora os membros do Comitê Executivo do Plano terem indicado, em reunião


do Conselho, sobre a participação da iniciativa privada na elaboração do documento e,
essas informações terem sido divulgadas no site da empresa de engenharia citada, nota-
se que, na versão final do Plano Municipal de Saneamento, não há indício que o
documento contou com a participação das empresas EBP e CONEN.

Outro fato curioso, apesar do site da CONEN afirmar que elaborou o PMSB-AE
do Rio de Janeiro, a empresa não disponibiliza em seu sítio eletrônico o documento
final, nem tampouco o link de acesso para tal. Sabe-se que a empresa não é obrigada a
disponibilizar em seu site o documento ou o link de acesso ao Plano, essa é uma
obrigação do titular dos serviços, contudo, a pesquisa observou que é usual as empresas
criarem um endereço eletrônico, geralmente no formato blog, para disponibilizar os
documentos.

Entende-se que, se o município do Rio de Janeiro contratou terceiro para


consultoria e elaboração do Plano, seria importante constar tanto nos debates, quanto na
versão final do documento, de maneira clara, a fonte de recurso, o termo de referência, a
caracterização das equipes técnicas da prefeitura e da consultoria, etc. A seguir, têm-se
alguns exemplos de PMSB que contaram com empresas na execução de trabalhos de
consultoria, e que indicam no texto final como se deu essa relação: Plano Municipal de
Saneamento Básico de Nova Iguaçu; Plano Municipal de Saneamento Básico de Areal;
Plano Municipal de Saneamento Básico de Juiz de Fora e; Plano Municipal de
Saneamento Básico de Florianópolis.

65
Fonte: Conen Engenharia. Acesso ao site em 15 de outubro 2016.
225
Faz-se importante lembrar que, segundo a determinação do Decreto municipal nº
32775/2010, coube à SMAC (e ao CONSEMAC) coordenar o Comitê de Coordenação
sobre o planejamento do processo de elaboração do Plano Municipal de Saneamento,
em relação à participação social, estabelecendo o cronograma de debates, seminários e
audiências públicas, abertas a população para discussão e participação na formulação
do diagnóstico e do PMSB-AE. Entretanto, constatou-se que a elaboração do
diagnóstico pela empresa CONEN não contou com esse debate determinado pelo
Decreto Municipal, nem tampouco com as determinações da própria Lei Nacional de
Saneamento e as publicações do Ministério das Cidades, referentes à elaboração do
PMSB, por exemplo, Guia para a Elaboração de Planos Municipais de Saneamento
Básico (2006) e Diretrizes para a Definição da Política e Elaboração do Plano de
Saneamento Básico (BRASIL, 2010).

Em material disponibilizado pela Rio Águas, assim como no item Memória Do


Plano De Saneamento, presente no texto final do PMSB-AE, é feita uma alusão sobre o
suporte técnico na elaboração do Plano, através da CEDAE e Rio Águas. Contudo, o
texto do Plano, não expõe de maneira clara se houve (e como se deu), de fato, a
contribuição da Companhia na formulação do mesmo.

Além das quatro reuniões apresentadas na tabela 16, o CONSEMAC também se


reuniu por meio das Câmaras Técnicas, as quais foram designadas para debater e
conduzir o processo de elaboração e fiscalização do Plano Municipal de Saneamento
Básico.

Entre os representantes que estavam nas reuniões que ocorreram no âmbito tanto
do CONSEMAC, como em suas respectivas Câmaras Técnicas, nota-se que a
representação se deu de maneira majoritária entre os técnicos da própria prefeitura, com
destaque para SMAC, que exibiu uma média de 20 técnicos por reunião. Além dos
técnicos das secretarias, houve também a participação de associação de profissionais,
representantes de empresas privadas, de ONGs e representantes do Estado. O conjunto
de tabelas abaixo ilustra, de forma quantitativa, a representação dessas entidades nas
reuniões do CONSEMAC e das Câmaras Técnicas, onde o PMSB-AE foi colocado na
pauta.

226
Tabela 17 – Representação nas reuniões do CONSEMAC e Câmaras Técnicas
Poder Público Municipal
Conselhos Regionais e Representantes da Sociedade
(Secretarias e Conselhos
Assoc. Profissionais Civil
Municipais)
SMAC 92 FIRJAN 4 FAM-Rio 8
SMO 5 CREA-RJ 3 ONG Sentinela Ambiental 1
SMH 15 ABES-Rio 14 ONG Bicuda Ecológica 3
SMU 21 SENGE-RJ 3 GRUDE 1
RIO-ÁGUAS 24 APEFERJ 1 AMOUR 1
SEOP 3 SOBEMA 1 GAE 4
SME 5 SINDUSCON-Rio 3 Total 18
COMLURB 4 CRBio 2
PGM 5 Total 31
SMDSDC 1
CVL 2
SMTR 3
RIOTUR 1
Total 181

Empresas privadas Poder Público Estadual Legislativo


CONEN 7 CEDAE 5 CMRJ 2
EBP 5 INEA 5 Total 2
BAIN 2 Total 10
ODEBRECHT 1
Total 15

O valor numérico representa a soma de todas as vezes que a sigla ou nome da


instituição apareceu nas listas de presença das atas analisadas, ou seja, é o número de
vezes que tal instituição se fez representada no total das reuniões. Destaca-se que, se por
exemplo, uma mesma secretaria levou para uma reunião quatro representantes,
considerou-se, então, que esta secretaria foi representada por quatro vezes, visto que, em
uma reunião, cada um destes sujeitos pôde se manifestar, apresentar suas questões e
posicionamento. No caso de um mesmo indivíduo, que esteve presente em mais de uma
reunião, este número também foi somado, a fim de ilustrar o número de vezes que a
instituição também se fez representada.

Como exemplo, destaca-se a ONG Bicuda Ecológica, que esteve presente em


três reuniões, entretanto, o membro representante foi sempre a mesma pessoa. Por outro
lado, a Rio Águas esteve, em determinados casos, apenas com um membro presente e,
em outros, este membro foi acompanhado de mais representantes. Incluiu-se na soma da
representação, portanto, todas as vezes que os membros da Rio Águas, por exemplo,

227
estiveram presentes, mesmo que esse representante tenha participado mais de uma vez
das reuniões.

A partir dessa informação, o gráfico a seguir (figura 41), ilustra a configuração


da representação percentual das entidades presentes nos debates acerca do PMSB-AE,
que ocorreram no âmbito do CONSEMAC e das Câmaras Técnicas da Baía de Sepetiba
e Lagoas Costeiras66.

Figura 41 - Representação nas reuniões do CONSEMAC e Câmaras Técnicas. Elaboração própria

Quanto às reuniões nas Câmaras Técnicas do CONSEMAC, fez-se uma análise


das atas destes encontros, publicadas pela Prefeitura do Rio de Janeiro, a fim de obter
novas informações sobre o debate que envolveu o PMSB-AE RJ.

Na Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de Sepetiba (CTBDBS), o Plano


foi tratado em seis reuniões, mais especificamente nos dias, 16 de agosto de 2010; 20 de
setembro de 2010; 18 de outubro de 2010; 16 de novembro de 2010; 20 de dezembro de
2010 e; 21 de março de 2011.

Em reunião ocorrida em 16 de agosto, é então exposto que o CONSEMAC foi o


conselho escolhido para acompanhar o processo de elaboração do Plano, e que a
participação seria através das Câmaras Técnicas. Neste dia, sobre o Plano
especificamente, não houve debate, uma vez que foi indicado que o representante da
66
Não foi contabilizada a participação de membros representantes da Câmara Técnica da Bacia Drenante
à Baía de Guanabara, visto que a pesquisa não teve acesso às atas dessa Câmara Técnica.
228
Rio-Águas, faria uma apresentação em uma próxima reunião do Conselho. Nesse
mesmo encontro, também é mencionado que o CONSEMAC seria o principal canal
para atingir tal objetivo da ampla participação popular, mas que o Compur67 e o
Conselho de Saúde também participariam da divulgação do debate do Plano. A partir
dessa informação, a presente pesquisa recorreu às atas desses conselhos, contudo não foi
possível identificar referências ao debate sobre o Plano Municipal de Saneamento
Básico.

Destaca-se que, no caso do Rio de Janeiro, as questões centrais de saneamento


estão intimamente ligadas às políticas urbanas: universalização do acesso aos serviços
às favelas e ocupações irregulares; extensão dos serviços às áreas de expansão urbana,
temas tratados pelo COMPUR, conselho que no Rio de Janeiro, cumpre parcialmente as
funções do Conselho das Cidades, nunca criado. O Conselho Municipal de Política
Urbana – COMPUR, foi criado pela Lei nº 3.957/05. Trata-se de um órgão participativo
de caráter consultivo do Poder Público Municipal, relativo ao desenvolvimento urbano,
vinculado à Secretaria Municipal de Urbanismo.

Em reunião ocorrida no mês seguinte (20/09/2010), o representante da Rio


Águas questionou sobre outros temas a serem tratados pela Câmara, além do Plano de
Saneamento. Esclareceu sobre o Decreto 32775/2010, e informou aos membros,
portanto, que as observações sobre o PMSB-AE poderiam lhes ser enviadas através de
e-mail.

Apesar do plano ter estado na pauta das demais reuniões ocorridas na Câmara
Técnica de Sepetiba, as atas não permitiram identificar quais foram os temas específicos
do PMSB-AE discutidos, nem como se deu o debate, visto que o texto se apresenta
genericamente da seguinte forma: “A seguir discutiu-se o plano de saneamento” (PCRJ,
2010e); “Edson esclarece que todas as perguntas e sugestões serão respondidas e
publicadas” (PCRJ,2010g).

Quanto aos encontros da Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de


Guanabara, a presente investigação não conseguiu acesso às atas ou documentos oficiais
que comprovassem as reuniões daquela época. Foram consultados técnicos da

67
Conselho Municipal de Política Urbana
229
Coordenadoria de Recursos Hídricos da SMAC, membros do CONSEMAC e das
Câmaras Técnicas, em que a pesquisadora foi pessoalmente aos gabinetes destes
profissionais, assim como fez contato telefônico, e através de e-mail, a fim de conseguir
tal documentação. Consultou-se, também, amplamente o site do Conselho e o Diário
Oficial do Município, entretanto, não foi possível obter o relato de tais reuniões.

Os técnicos consultados e questionados quanto ao registro documental,


informaram que não conseguiram ter acesso às atas do ano de 2010, referentes aos
encontros da Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de Guanabara, período este em
que o PMSB-AE foi alvo de discussões. A seguir o trecho do depoimento de um dos
membros consultados: “Quando entrei em 2012 (...) as Câmaras Técnicas eram meio
desativadas (...) não havia ata publicada, nem publicações nem nada. (...) O Conselho
existia no papel e nada era feito.” (Membro de uma das Câmaras Técnicas do
CONSEMAC)

Já na Câmara Técnica da Bacia Drenante às Lagoas Costeiras, observou-se que o


tema do PMSB-AE foi pauta em três reuniões, nos dias, 25 de agosto; 25 de outubro e
17 de novembro de 2010.

Ressalta-se que, no encontro de agosto, fez-se referência à Lei 11445/2007 e a


Rio Águas mencionou que o Plano seria elaborado, recomendando aos membros da
câmara técnica a leitura dos documentos divulgados pelo Ministério das Cidades. Nesta
mesma reunião, conforme indicado em ata, a Rio Águas ficou encarregada de
apresentar, em 20 de setembro, na Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de
Sepetiba, um plano de trabalho contendo o planejamento do processo de elaboração do
Plano de Saneamento.

Em reunião seguinte, ou seja, no dia 25 de outubro, a Rio Águas informou que a


elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico já estava em fase final e
apresentou a itemização do referido instrumento de planejamento. Comunicou-se
também sobre a audiência pública, que seria realizada em 23 de novembro de 2010
(terça feira), no auditório da Prefeitura.

Ainda sobre a Câmara Técnica das Lagoas Costeiras, a ata da reunião do dia 17
de novembro, indica que, neste dia, não houve debate sobre o Plano, uma vez que o
230
representante da Rio Águas não compareceu à reunião. Disponibilizou-se então um e-
mail desta instituição para que as propostas fossem sugeridas através do endereço
eletrônico. Nesta mesma reunião, foi mencionado que a ABES e a Sociedade dos
Engenheiros e Arquitetos do Estado do Rio de Janeiro (SEAERJ) estavam patrocinando
um debate sobre o Plano, a ser realizado na sede da SEARJ, em 18 de novembro às
15:00h (figura 42).

Figura 42 Convite da apresentação do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro.

A respeito do debate mencionado, observa-se, contudo, que o endereço


divulgado no convite (figura 42) está relacionado ao edifício onde se localiza a sede da
ABES-Rio e não, na SEAERJ, conforme relatado, e documentado em ata, na reunião do
CONSEMAC.

Quanto à audiência pública, foi exposto no Diário Oficial do Município do Rio


de Janeiro (figura 43), em 28 de outubro de 2010, o aviso público da audiência, que
seria realizada em 23 de novembro (terça feira), às 9 horas, no auditório da própria
Prefeitura do Rio de Janeiro. A pesquisa identificou, através de buscas na internet, que
houve divulgação no próprio site da Prefeitura68 e na página eletrônica da Associação de
Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário (ADEMI)69.

68
“Plano Municipal de Saneamento terá audiência pública às 9h de 23 de novembro”. Disponível em:
http://prefeitura.rio/web/guest/exibeconteudo?id=1257969. Acesso em 17 ago. 2016.
69
“Audiência Pública de apresentação do Plano Municipal de Saneamento”. Disponível em:
http://www.ademi.org.br/article.php3?id_article=39364&var_recherche=plano+municipal+de+saneament
o. Acesso em: 17 ago. 2016.
231
Figura 43 – Aviso de Audiência Pública do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de
Janeiro. Fonte: PCRJ, 2010.

Com o objetivo de conseguir informações a respeito tanto do debate promovido


pela ABES-Rio, quanto sobre a audiência pública do Plano Municipal de Saneamento
Básico, a pesquisa acadêmica recorreu às mais diversas secretarias e instituições, a fim
de obter documentos que sustentassem a análise do processo de participação do plano
em curso. Solicitou-se, neste sentido, uma série de possíveis registros que pudessem ter
sido realizados, aproveitando também para questionar aqueles registros que iam além do
debate e da audiência, como as conferências, workshops e demais possíveis reuniões
que pudessem ter ocorrido em diferentes lugares, no intuito de discutir o Plano
Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro.

Para a solicitação de tais documentos, foram utilizados contato telefônico, e-


mails e idas diretamente às instituições que pudessem ter algum envolvimento e
documentação sobre o processo participativo de elaboração do plano. Nas solicitações
(tanto pessoais, como por telefone ou e-mail) indicou-se que, entre os registros
procurados, poderiam ser: planos de comunicação e mobilização social, planilha
contendo organograma sobre os eventos, ata dos eventos, lista de presença, registros
(fotográficos de áudio ou vídeo), os slides apresentados, reportagens, folders, cartilhas,
registros das questões colocadas pelo público presente, etc. Observa-se, portanto, que a

232
pesquisa pretendeu acessar a memória do processo de elaboração do PMSB, ao qual
entende-se que, vai além dos registros das atas publicadas pelo Conselho Municipal de
Meio Ambiente.

Neste sentido, demandou-se por um registro histórico acerca do Plano, uma vez
que, a elaboração de um Plano de Saneamento pressupõe, conforme prescrição legal,
participação de diversos segmentos da sociedade. Solicitou-se um registro do processo,
incluindo atas, convocações, imagens, atores envolvidos, gravação de áudio,
cronograma de atividades, etc. Contudo, tanto os técnicos e membros de tais secretarias,
como do CONSEMAC, informaram que os únicos registros do processo de elaboração
do PMSB-AE, eram as atas das reuniões do Conselho.

Ressalta-se que a pesquisa também se debruçou em buscas intensas no Diário


Oficial do Município. Apesar da busca insistente, sobre o registro da audiência pública
que debateu o Plano Municipal de Saneamento Básico, a investigação concluiu que não
houve registro do ocorrido, ou, se houve, este não foi amplamente divulgado nem
tampouco se encontra de fácil acesso à população.

Em consulta à Wladimir Ribeiro, especialista de Direito Administrativo,


Regulatório, Orçamentário, Ambiental, Urbanístico, Água, Esgoto e Resíduos Sólidos,
consultor do Ministério das Cidades, a presente pesquisa constatou que, da audiência
pública deve ser lavrado um registro, ao qual se dá o nome de ata, contendo lista de
presença anexada. Tal documento não precisa ser necessariamente publicado na
Imprensa Oficial, porém, deve ser acessível por todos, tendo em vista a Lei de Acesso à
Informação Administrativa.

Quanto às audiências públicas, tem-se o seguinte trecho do artigo 34 do Decreto


n° 7127/2010:

As audiências públicas (...) devem se realizar de modo a possibilitar o acesso


da população, podendo ser realizadas de forma regionalizada. (...) É
assegurado aos órgãos colegiados de controle social o acesso a quaisquer
documentos e informações produzidos por órgãos ou entidades de regulação
ou de fiscalização, bem como a possibilidade de solicitar a elaboração de
estudos com o objetivo de subsidiar a tomada de decisões. (BRASIL, 2010b
art. 34)

233
Cabe comentar neste ponto que, tanto o dia (terça-feira), como o horário (9
horas) escolhidos para a ocorrência da audiência pública do Plano, podem ser
considerados um limitador para a ampla participação dos diferentes segmentos sociais.

Cabe também notar que, a realização de apenas uma audiência pública, em um


munícipio com a população e as dimensões territoriais do Rio de Janeiro, e a
inexistência de qualquer processo de descentralização na discussão do plano, indicam a
fragilidade do processo participativo.

A questão do limite da divulgação do horário, também cabe para o evento


promovido pela ABES, visto que foi realizado em uma quinta-feira, às 15 horas, em
local diferente do anunciado no folder de divulgação.

Com o objetivo de conseguir maiores informações a respeito dos eventos


ocorridos, a presente pesquisa, além de efetuar buscas na internet, recorreu,
insistentemente, diretamente aos membros que estiveram presentes durante o processo
de elaboração do PMSB-AE, a fim de obter documentos que expressassem, de forma
mais consistente, o debate público acerca do Plano.

Recorreu-se, então, intensamente aos gabinetes da Secretaria Municipal de Meio


Ambiente e à Rio Águas, uma vez que foram esses os órgãos designados pelo Decreto
n° 32775/2010, para estarem à frente do debate público do Plano através dos Comitês de
Coordenação e Execução do plano respectivamente. A tentativa de contato para tal, se
deu através de e-mails, contato telefônico, visita pessoal aos gabinetes e, até mesmo
através de um pedido protocolado junto à Rio Águas, registrado pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro, solicitando informações acerca dos debates ocorridos. Os
contatos, portanto, foram direcionados diretamente aos representantes da Rio Águas e
da SMAC, mas também à membros de associações, vereadores, CEDAE, INEA e
empresas privadas, em que os nomes apareciam nas atas das reuniões do CONSEMAC.

A representante da Rio Águas, apesar de afirmar ter feito a apresentação do


Plano no evento promovido pela ABES, alegou não ter em sua posse nenhum arquivo
sobre o debate, e indicou que o mesmo ocorrera no auditório da SEARJ, e, por isso,
deveria estar registrado nos arquivos da própria Sociedade. Essa mesma engenheira da

234
Rio Águas também sugeriu que o material solicitado deveria estar em posse da SMAC,
uma vez que esta secretaria foi a responsável pela mobilização social do plano.

Neste sentido, recorreu-se aos gabinetes tanto da SMAC, mais especificamente


junto à Coordenadoria de Recursos Hídricos, quanto contato diretamente com o então
Presidente da SEARJ. Apesar de tal indicação ter sido feita pela técnica responsável da
Rio Águas, ambas as instituições informaram não possuir o material solicitado e,
afirmaram que todo o material solicitado estaria sob posse da Rio Águas. Em uma nova
tentativa, com o objetivo de conseguir alguma referência sobre o evento ocorrido,
percorreu-se os gabinetes da ABES-Rio, entretanto, esta instituição também declarou
não possuir os documentos do debate ocorrido no dia 18 de novembro de 2010. Em
conversas informais com pesquisadores e técnicos que participaram do evento
(Professora Ana Lucia Britto, da UFRJ, e José Stelberto Soares, engenheiro da
Secretaria de Habitação, e então membro da diretoria do Sindicato de Engenheiros no
Estado do Rio de Janeiro) podemos concluir que a participação de pessoal não técnico
no evento da ABES foi muito limitada.

Como não houve resposta imediata sobre a audiência pública, a pesquisa


percorreu demais canais. Neste sentido, visitou-se três gabinetes de vereadores
(incluindo contato direto com o vereador representante da comissão especial para o
saneamento básico). Solicitou-se entrevista com tais vereadores (sem resposta) e foi
realizada uma investigação juntamente com a Biblioteca da Câmara Municipal do Rio
de Janeiro Rio de Janeiro (CMRJ), onde os bibliotecários presentes fizeram contato
telefônico com a funcionária responsável pelo setor arquivístico da Secretaria Municipal
de Meio Ambiente. Os bibliotecários também fizeram contato telefônico com a Rio
Águas, contudo, não tiveram resposta.

Quanto à existência, ou não, do debate público no âmbito da Câmara dos


Vereadores, cabe aqui a seguinte informação, fornecida, inclusive, através de um
assessor de vereador e do próprio funcionário da biblioteca da CMRJ: Tendo em vista
que o Plano foi aprovado como Decreto, e não como Lei, não há necessidade de ter sido
levado para discussão no plenário da Câmara dos Vereadores. “O Plano foi pedido pelo
Prefeito e, quando ocorre isso, já é para ser aprovado. Então, nem ocorre o debate.”

235
(Assessor de um dos vereadores que faziam parte da Comissão Especial de Saneamento
Básico)

A pesquisa também solicitou informações através dos representantes da


CEDAE, da AGENERSA (Agencia Reguladora de Energia e Saneamento Básico do
Estado do Rio de Janeiro) e da CONEN Engenharia. O técnico da Agência Reguladora
foi o único que respondeu à solicitação de pesquisa, entretanto, afirmou que a
documentação solicitada estaria sob responsabilidade da Rio Águas.

A tabela 18 apresenta as instituições e membros consultados:

Tabela 18: Instituições e membros contatados para análise documental do processo participativo de
elaboração do PMSB-AE do Rio de Janeiro.
FORMA COMO SE DEU O
INSTITUIÇÃO / MEMBROS
CONTATO
Biblioteca da Câmara dos Vereadores
ALERJ
Câmaras Técnicas (CONSEMAC)
Ida ao local, contato telefônico
CONSEMAC
e e-mails
Gabinetes de Vereadores
Rio Águas
SMAC
ABES-Nacional
Ida ao local e e-mails ABES-Rio
SEAERJ
AGENERSA
COMPUR
CONEN Engenharia
E-mails e contato telefônico
Gabinete de Deputado Estadual
INEA
SEA
CEDAE
E-mails FAM-Rio
Técnicos especializados
Fonte: Elaboração própria

A presente pesquisa, em consulta direta com os representantes da Rio Águas,


SMAC e CONSEMAC, solicitou também acesso ao referido Plano de Trabalho do
planejamento do processo de elaboração do Plano de Saneamento, contudo, apesar de
ter sido indicado em ata de reunião do Conselho que este Plano de Trabalho seria
enviado pela Rio Águas, através de e-mail aos representantes do CONSEMAC, a
resposta de todos os consultados expressou total desconhecimento sobre a
documentação solicitada.

236
Durante a investigação mencionada, entre as pessoas que responderam ao
solicitado, segue abaixo algumas das respostas mais comuns, e aquelas que merecem
destaque:

 O debate ocorreu em 2010? Mas isso já faz muito tempo!

 Estou aqui há pouco tempo, portanto, não tenho essa informação.

 A pessoa que esteve à frente deste debate está afastada por motivo de
saúde.

 Essas informações que você busca estão todas no Diário Oficial do


Município.

 Você pode me mandar esse pedido de novo por e-mail? (Quando feito
contato presencial ou por telefone, sendo que o primeiro contato sempre
foi via e-mail)

 Os documentos que você procura estão em http://www.rio.rj.gov.br.


(Resposta bastante genérica, uma vez que este é o site da prefeitura).

 Segue em anexo o documento solicitado. (Em anexo enviava-se o próprio


Plano Municipal de Saneamento Básico)

 A documentação a qual você busca está na Rio Águas (Resposta dada


pela AGENERSA, Câmara dos Vereadores, INEA, SMAC,
CONSEMAC e SEAERJ)

 Você poderia “scannear” o pedido que foi protocolado e enviá-lo por e-


mail novamente? (Resposta da pessoa responsável no protocolo da Rio
Águas. Após a pesquisadora protocolar pedido pessoalmente e telefonar
solicitando informação sobre o andamento do processo.)

Ressalta-se que a Rio Águas, um mês após o pedido protocolado, entregou em


mãos diretamente à UFRJ, um conjunto de informações, em formato papel, sobre o que
essa instituição considerou pertinente acerca do processo de elaboração do Plano tais

237
como as seguintes cópias70: Atas do CONSEMAC que se referiram ao PMSB-AE;
Decreto n° 32775/2010 e apresentação realizada pela Rio Águas na Reunião do
CONSEMAC.

Destaca-se, porém, que nenhuma das pessoas ou instituições consultadas,


atendeu ao objetivo dessa etapa da pesquisa, que era obter informações de registro da
memória de elaboração do plano, registros esses que fossem além das atas publicadas do
CONSEMAC, incluindo nesta solicitação e, sem resposta, o registro da audiência
pública do Plano.

Por fim, a pesquisa concluiu, através da presente investigação e em consulta ao


especialista, Wladimir Ribeiro que, a ausência, ou a realização defeituosa da audiência
ou da consulta pública, macula o ato administrativo, podendo ele ser declarado nulo.
Neste sentido, portanto, o Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro,
pode ser anulado. O registro da audiência pública, inclusive, serve para demonstrar a
seriedade do ato, no sentido inclusive de que as contribuições da sociedade civil foram
devidamente levadas em consideração.

A partir do exposto, nota-se que o desenvolvimento da elaboração do Plano


Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro, não atendeu ao que é considerado,
pela literatura específica, e apresentado no item 4.5.2 desta tese (O Plano Municipal De
Saneamento Básico: Desafios e Limitações), como um quadro satisfatório de
participação e mobilização social. A formulação do PMSB-AE ateve-se ao que o Guia
para Elaboração dos Planos Municipais de Saneamento (BRASIL, 2006), classifica
como nível 2: A comunidade é consultada. A administração busca apoios que facilitem
sua aceitação e o cumprimento das formalidades que permitam sua aprovação.

Neste sentido, destaca-se o seguinte trecho retirado da ata de 21 de março de


2011, em reunião realizada na Câmara Técnica da Bacia Drenante à Baía de Sepetiba:
“(...) a Rio Águas está consolidando as sugestões encaminhadas durante as Audiências
Públicas e adequando o texto original, sem, no entanto alterar os principais conceitos já
aprovados.” (PCRJ, 2011d).

70
A documentação enviada pela Rio Águas pode ser apreciada no Anexo II desta Tese.
238
Conforme é apresentado no Guia supracitado, considera-se que a forma ou modo
de participação do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro, ocorreu
segundo o modelo S, em que a participação se dá em fases determinadas da elaboração
do Plano por meio de sugestões ou alegações, apresentadas na forma escrita.

Quanto à forma do debate ocorrido no âmbito das reuniões do Conselho, assim


como nas Câmaras Técnicas, verifica-se, através da leitura das atas, que o Plano foi
apresentado pela Rio Águas, e tratado no plenário de maneira expositiva, através de
itens, ou seja, não houve proposições ou questões acerca do conteúdo do próprio plano,
tais como, o tema da regulação nem sobre os programas, projetos e ações necessárias
para atingir aos objetivos plano. As atas, portanto, revelam que o Plano foi pouco
debatido e estudado pelos membros do Conselho e da sociedade civil.

Entre as poucas propostas apresentadas, ressalta-se a fala de um dos membros da


Federação das Associações de Moradores do Município do Rio de Janeiro (FAM-Rio),
que indicou que as audiências públicas ocorressem por regiões, conforme bacias. Tal
proposta, porém, não foi levada adiante na reunião. Outra questão levantada, através de
um membro da Secretaria Municipal de Habitação (SMH), foi sobre a relação com o
Plano de Habitação de Interesse Social (na época em elaboração), e a forma como as
favelas e as soluções técnicas que lhes são inerentes, abordadas no Plano de
Saneamento, descrevendo a situação atual das elevatórias e das ETEs em diversas
comunidades. A representante da SMH ficou sem resposta. Destaca-se que, segundo o
artigo 19, § 8º, da LNSB, o Plano de Saneamento Básico, exceto quando regional,
deverá englobar integralmente o território do ente da Federação que o elaborou.

Ressalta-se que, além do Plano de Habitação de Interesse Social, o município,


antes mesmo do ano de 2010, já vinha debatendo o Plano Diretor da Cidade do Rio de
Janeiro (Lei Complementar Nº 111 de 2011). São exemplos de discussões ocorridas em
torno do PD do Rio de Janeiro: debate na OAB (15/03/2010)71; Câmara Municipal do
Rio de Janeiro: discursos e votações72e; Audiências Públicas, convocadas pela

71
Debate sobre o Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro. Por uma cidade inclusiva. 15/3/2010.
Disponível em: http://www.oabrj.org.br/evento/11324-evento-plano-diretor-do-riodebate---oabrj---oabrj.
Acesso em 26 out 2016
72
Câmara dos Vereadres: Discursos e Votações. Disponível em:
http://mail.camara.rj.gov.br/APL/Legislativos/discvot.nsf/assuntoplanodirint?OpenForm&Start=1&Count
=100&Expand=4.1
239
Comissão Especial do Plano Diretor73. Entretanto, através da leitura das atas, nota-se
que a relação entre a elaboração do Plano Diretor e do Plano Municipal de Saneamento
Básico, não foi tema de discussão durantes as reuniões no CONSEMAC.

A partir do exposto, tanto pelo membro da FAM-Rio, como pelo representante


da SMH, e, conforme já discutido ao longo do texto desse trabalho acadêmico, cabe
lembrar que, a LNSB apresenta em seu artigo 19, que versa sobre o conteúdo mínimo
do plano, o seguinte:

Programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas,


de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros
planos governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de
financiamento. (...) § 3o Os planos de saneamento básico deverão ser
compatíveis com os planos das bacias hidrográficas em que estiverem
inseridos. (BRASIL, 2007, grifo nosso)

A Rio Águas disponibilizou o plano em CD e orientou aos conselheiros sobre as


fontes documentais disponibilizadas pelo Ministério das Cidades, para que os mesmos
compreendessem melhor sobre a elaboração do PMSB-AE. A Rio Águas também
disponibilizou e-mail para que os componentes do CONSEMAC enviassem suas
questões.

A leitura das atas das reuniões do CONSEMAC, revelou, entretanto, que o tema
do Plano Municipal de Saneamento Básico não teve peso nas discussões das reuniões.

A tabela 19, a seguir, foi extraída das informações apresentadas no texto final do
Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro, em que se pretendeu datar e
sistematizar o processo de debate e elaboração do plano.

Destaca-se, através da leitura das primeiras linhas da tabela 19, que descrevem
ações entre o período de maio a dezembro, que não houve indicação no texto do Plano
quanto ao ano em que tais ações foram realizadas, ou seja, indica-se apenas os meses.
Entretanto, conforme a pesquisa identificou na leitura das atas do CONSEMAC,
entende-se que tais atividades ocorreram ao longo do ano de 2010. Por outro lado, o
Plano apresenta, no segundo bloco de ações, entre janeiro e agosto, que estas atividades
ocorreram ao longo do ano de 2012, indicando que, em 4 de agosto de 2012, foi feito
73
Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro. Audiências Públicas. Assessoria de Comunicação Social.
Rio de Janeiro, 14 de setembro de 2009. Disponível em:
http://www.camara.rj.gov.br/planodiretor/convoca_audienciapublica.pdf
240
encaminhamento da versão final do Plano. Nota-se, portanto, que a própria apresentação
da Memória do Plano de Saneamento (PCRJ, 2011e. p.8) deixa margem para dúvida
quanto ao processo de elaboração do mesmo, assim como para a obtenção dos
documentos que resultaram no Plano. Se a publicação do Diário Oficial é de agosto de
2011, não há como o segundo bloco de ações ter sido realizado em 2012. Apesar de ser
um erro que pode ser facilmente corrigido, pode também provocar dúvidas sobre o
processo de elaboração do PMSB-AE RJ.

Tabela 19 - Ações Plano Municipal de Saneamento Básico - Rio de Janeiro


2010
Reunião dos técnicos da Rio-Águas para estruturar uma metodologia de elaboração de um
Plano de Saneamento que se atende a exigência legal:

Maio • Estabelecimento que o Plano seria elaborado neste momento apenas para os serviços de água
e esgotamento sanitário (PMSB-AE) e posteriormente consolidado com os outros dois
serviços: manejo de águas pluviais e limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos.
• Compilação de documentação, legislação, normativos e experiências de Planos já elaborados
Reunião no INEA:
Junho
(09/06) •Exposição da necessidade de elaboração de um Plano de Saneamento para os serviços de água
e esgotamento sanitário, a ser elaborado em conjunto – Estado / Município / CEDAE.
Organização entre a Rio-Águas, a Casa Civil (CVL) e a CEDAE de metodologia e
cronograma:
• Estabelecer o conteúdo mínimo adequado e buscar, de forma mais dinâmica possível com
apoio de colaboradores, os conteúdos atualizados disponíveis.
Julho
• Manter um calendário de reuniões semanais com todos os entes diretamente envolvidos com
o PMSB-AE.
• Fazer o acompanhamento da evolução dos trabalhos por meio de uma entidade colegiada
estabelecida por Lei. A opção identificada como apropriada foi o CONSEMAC.
20/07 Reunião na CVL com técnicos envolvidos na redação do PMSB-AE.
Reunião na SMAC:
Agosto
• Preparatória para apresentação no CONSEMAC com todos os envolvidos.
67° Reunião Ordinária do CONSEMAC com a apresentação da Metodologia para a confecção
do PMSB-AE:
10/08 • Apresentação ao CONSEMAC da organização proposta, em sua Reunião Plenária. Nesta
reunião por votação, o Conselho aprovou a o acompanhamento da elaboração do plano pela
plenária e suas câmaras técnicas.
Câmara Técnica bacias drenantes a Baía de Sepetiba:
16/08 • Nova apresentação da evolução da minuta do PMSB-AE. Entrega de CD’s para avaliação
(críticas e/ou sugestões) aos membros da Câmara.
Câmara Técnica Lagoas Costeiras:
25/08 • Nova apresentação da evolução da minuta do PMSB-AE. Entrega de CD’s para avaliação
(críticas e/ou sugestões) aos membros da Câmara.
30/08 Reunião na CEDAE com todos os envolvidos no PMSB-AE
31/08 Câmara Técnica bacias drenantes a Baía de Guanabara:
• Nova apresentação da evolução da minuta do PMSB-AE. Entrega de CD’s para avaliação
(críticas e/ou sugestões) aos membros da Câmara.
Setembro
Reunião PMSB-AE na Rio-Águas com todos os envolvidos para evolução da versão do
02/09
PMSB-AE.
08/09 Câmara Técnica bacias drenantes a Baía de Sepetiba
241
• Publicação do Decreto 32775 que dispõe sobre o planejamento do processo de elaboração do
13/09 Plano Municipal de Saneamento para os Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento
Sanitário (PMSBAE) no Território do Município.
18° Reunião Extraordinária do CONSEMAC com a apresentação da versão atualizada do
14/09
PMSB-AE.
Outubro
14/10 Reunião PMSB-AE na CEDAE para revisão da minuta do PMSB-AE.
18/10 Reunião PMSB-AE na Rio-Águas para revisão da minuta do PMSB-AE.
18/10 Câmara Técnica – CONSEMAC
19/10 68º Reunião Ordinária do CONSEMAC com apresentação da versão atualizada do PMSB-AE.
Publicação no Diário Oficial do Município do aviso de Audiência e do prazo de consulta
pública: “Esta Audiência Pública terá por objetivo apresentar o Plano Municipal de
Saneamento - PMSB-AE, consolidado pela Prefeitura, através da Subsecretaria de Gestão das
28/10
Bacias Hidrográficas (Rio-Águas) em conjunto com a Companhia Estadual de Águas e
Esgotos, CEDAE, para conhecimento, esclarecimento de possíveis dúvidas e coleta de
sugestões para formatação da versão final do documento”.
Novembro Câmara Técnica – CONSEMAC
Apresentação do PMSB-AE Versão preliminar do plano e m na promovida o da SEAERJ
18/11 r t ( r r li i r) r i* pela ABES no Auditório
Audiência Pública realizada no Auditório do Centro Administrativo São Sebastião – CASS:
23/11
• Exposição esclarecimento de dúvidas e coleta de sugestões quanto ao PMSB-AE.
Compilação das contribuições recebidas na apresentação da ABES/SEAERJ, Audiência
24 a 28/11
Pública e correio eletrônico.
Reunião na CVL para consolidação dos dados compilados com os participantes da redação do
29/11
PMSB-AE
Dezembro Reunião na Rio-Águas do comitê executivo do PMSB-AE.
10/12 Elaboração do texto final para apresentação no CONSEMAC.
14/12 69º Reunião Ordinária do CONSEMAC com apresentação da versão final do PMSB-AE.
14 a 21/12 Compilação das contribuições e ratificações da 69º Reunião Ordinária do CONSEMAC
2011**
Elaboração da minuta do Contrato de Interdependência.
Elaboração da minuta do Projeto de Lei no âmbito municipal que autoriza o poder executivo
municipal a celebrar convênio com o Estado do Rio de Janeiro com a finalidade de estabelecer
Janeiro a e regulamentar a gestão associada dos serviços públicos de esgotamento sanitário da região
Maio definida no plano diretor municipal como área de planejamento 5.
Elaboração da minuta do Projeto de Lei no âmbito estadual que autoriza o poder executivo
estadual a celebrar convênio com o Município do Rio de Janeiro com a finalidade de
estabelecer e regulamentar a gestão associada dos serviços públicos de esgotamento sanitário
da região definida no plano diretor municipal como área de planejamento 5.
Contrato de Interdependência firmado pelo Município do Rio de Janeiro e Companhia
Estadual de Água e Esgotos do Rio de Janeiro - CEDAE, tendo como intervenientes –anuentes
o Estado do Rio de Janeiro, Fundação Instituto das Águas do Município do Rio de Janeiro Rio-
09/05 Águas e Secretaria de Estado de Obras- SEOBRAS.
Publicação do Decreto Nº 33767 de 06 de maio de 2011 que restabelece a Fundação Instituto
das Águas do Município do Rio de Janeiro- Rio-Águas- como entidade integrante da
Administração Pública Indireta e exercício de suas funções regulatória e fiscalizatória.
Agosto
Encaminhamento da Versão Final
(04/08)
Todas as versões foram disponibilizadas na internet na página da Prefeitura do Rio de Janeiro
e da CEDAE.
Fonte: Elaboração própria. Fonte das informações: PCRJ, 2011e (PMSB AE) *Trecho sem compreensão.
Transcrito diretamente do PMSB-AE RJ. **No texto final do PMSB-AE- RJ, consta como 2012.

242
6.2 O Plano Finalizado

Em agosto de 2011, o Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro,


componente água e esgoto, foi finalmente publicado no Diário Oficial do Município do
Rio de Janeiro, sob o Decreto nº 34290 de 15 de agosto de 2011.

O texto do documento final apresenta-se distribuído através de treze grandes


capítulos (Tabela 20), cada qual com seus respectivos subitens, e bibliografia:

Tabela 20 - Estrutura dos Capítulos Apresentados no PMSB-AE RJ


Estrutura dos Capítulos Apresentados no PMSB-AE RJ
1 – Introdução
2 – Objetivos do plano de saneamento
3 – Diagnóstico da situação atual
4 – Diagnóstico institucional
5 – Estrutura tarifária
6 – Demais planos específicos e estudos complementares
7 – Princípios e diretrizes do plano de saneamento
8 – Plano de metas
9 – Programas, projetos e ações
10 – Instrumentos de avaliação e monitoramento
11 – Ações de emergências e contingências
12 – Hierarquização das áreas de intervenção prioritárias
13 – Controle social
14 – Bibliografia
Fonte: Elaboração própria. Fonte das informações: PCRJ, 2011e

Esta etapa da corrente pesquisa se propõe a desenvolver uma análise com


sustentação em uma leitura interpretativa, a partir da versão final do Plano. Para tal,
serão utilizadas como base, as categorias de análise do Plano, elencadas na tabela 5, do
item 3.1.1 desta tese, que tratou da metodologia da pesquisa acadêmica em curso.

O PMSB-AE/RJ inicia-se apresentando uma lista com os nomes dos membros


componentes da Prefeitura do Rio de Janeiro, incluindo o Prefeito e os representantes
das Secretarias Municipais daquele ano. A partir de então, são apresentados o sumário e
as listas de figuras, tabelas e gráficos.

243
O Plano dedica, também, nos elementos pré-textuais, parte das legislações
Federal, Estadual e Municipal pertinentes, seguindo-se, assim, para a introdução do
plano propriamente dito.

A introdução do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro, faz


uma exposição da importância do saneamento para as populações do mundo, citando o
setor como parte dos objetivos do milênio e apresentando dados da PNUD (2006)
quanto ao acesso dessas às condições básicas de saneamento. São apresentados,
também, dados nacionais quanto à coleta e tratamento de esgoto, tendo como fonte o
IBGE (2008).

A publicação segue traçando breves comentários sobre o contexto histórico do


saneamento no Brasil. Dedica-se um parágrafo para lembrar a origem das Companhias
Estaduais de Saneamento, na era PLANASA, segue-se mencionando as tentativas de
privatização do setor na década de 1990 e, por fim, é apresentada, de maneira sucinta, a
Lei nº 11445/2007.

O documento afirma que o texto técnico traduz a elaboração do Plano


Saneamento Básico para o Município do Rio de Janeiro, caracterizando as ações, as
intervenções e os investimentos com o intuito de universalização e prestação adequada
dos serviços de água e esgoto no Município, tendo como premissa básica, o
desenvolvimento de alternativas e indicação de soluções de engenharia para os sistemas
de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, em consonância com os demais
equipamentos (PCRJ, 2011e).

Conforme apresentado na introdução do texto do Plano, o planejamento foi


realizado para um horizonte de vinte anos, com projeções até o ano de 2030, e que,
atendendo ao pressuposto do § 2º do artigo 52, da LNSB, o Plano deverá sofrer revisões
a cada quatro anos. Observa-se, todavia que, até o momento final desta tese, e já
decorridos cinco anos da publicação do Decreto Municipal que regulamentou o PMSB-
AE/RJ, não foi constatado o desenvolvimento de tais revisões, nem tampouco houve
publicações em torno do debate para a atualização do mesmo.

A parte introdutória do Plano Municipal de Saneamento Básico também salienta


que a elaboração do documento em questão “teve a preocupação de estar em estreita
244
sintonia com a realidade da região e com a Política de Saneamento Básico da Prefeitura
Municipal do Rio de Janeiro, especificamente com as normas e diretrizes vigentes em
todas as esferas de competência” (PCRJ, 2011e). Faz-se importante, neste ponto, uma
observação, visto que o município do Rio de Janeiro não possuía, até a presente data,
uma Política de Saneamento aprovada. Na verdade, o que existe, é um capítulo, parte
integrante do Plano Diretor do Munícipio do Rio de Janeiro, em que se trata “Da
Política de Saneamento Ambiental e Serviços Públicos” (PCRJ, 2011f).

Segundo a Lei nº 11445/2007, bem como o Decreto n° 7127/2010 e a Resolução


Recomendada n° 75, de 02 de julho de 2009 do Conselho das Cidades (BRASIL,
2009b) entende-se que é importante o município formular sua Política Pública de
Saneamento, e o Plano é o instrumento de definição de estratégias e de diretrizes. A
Política Municipal de Saneamento é indelegável e deve conter:

 Elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico;

 Definição da forma de prestação dos serviços;

 Definição das funções de regulação e fiscalização;

 Parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde, inclusive


quanto ao volume mínimo per capita e à qualidade da água;

 Definição dos direitos e deveres dos usuários;

 Criação do fundo de universalização;

 Definição dos mecanismos de controle social;

 Condição para intervenção e retomada dos serviços delegados;

 Sistemas de informações de Saneamento.

Por fim, na apresentação do texto do Plano Municipal de Saneamento Básico do


Rio de Janeiro, é declarado que este contempla:

245
 Avaliação da situação atual do saneamento básico e seus impactos na
condição de vida da população, com a identificação das demandas atuais
e futuras, incluindo outros aspectos relevantes da prestação dos serviços;

 As prioridades e as metas temporais;

 A identificação e a seleção de alternativas para a ampliação, a melhoria e


a atualização da oferta dos serviços públicos de saneamento básico e seus
respectivos custos;

 Os critérios para a organização ou melhoria da prestação dos serviços,


especialmente com a previsão e a identificação dos instrumentos de
regulação, de fiscalização e de avaliação.

 O Plano Municipal de Saneamento deverá ser complementado com os


estudos e proposições para os serviços de drenagem pluvial e de resíduos
sólidos, que serão desenvolvidos oportunamente. (PCRJ, 2011e)

Acompanhando a leitura do documento, tem-se início o item 2, que versa sobre


os objetivos do plano, em que são apresentados os objetivos específicos e, em seguida,
os objetivos gerais. Em termos didático-metodológicos pensa-se que seria mais
adequado os objetivos gerais do plano antecederem os objetivos específicos, uma vez
que estes últimos devem aprofundar os primeiros.

São apresentados onze objetivos gerais, sendo cada um desmembrado em uma


série de tópicos. Um único objetivo específico é exposto, e para este, estão relacionados
os seguintes itens: i) Diagnóstico integrado da situação local; ii) Objetivos e Metas
municipais ou regionais de curto, médio e longo prazos; iii) Estabelecimento de sistema,
instrumentos e mecanismos de gestão apropriados, bem como, programas, projetos e
ações; iv) Ações para emergências, contingências e desastres; v) Estabelecimento das
instâncias de participação e controle social e; vi) Instrumentos, mecanismos e
procedimentos para a avaliação (PCRJ, 2011e).

Entende-se, neste sentido, que tais pontos não se configuram como objetivos
específicos do Plano, se aproximam, portanto, do que pode ser considerado o conteúdo

246
do documento e que, a fim de possibilitar uma melhor compressão durante a leitura do
texto, poderiam ter sido apresentados em um item separado dos objetivos específicos.

Conforme mencionado, o documento apresenta onze objetivos gerais, que por


sua vez, são desmembrados em um total de 39 subitens. Essa forma de apresentação dos
objetivos ficou confusa, tendo em vista que o item denominado de objetivos gerais, se
aproxima mais do que se pode considerar como objetivo específico, ao passo que este,
ganhou característica de objetivo geral.

Por fim, entre os objetivos gerais, é indicado que, para a proteção dos recursos
hídricos e controle da poluição, o “atendimento de toda a área urbanizada do município
com sistemas de drenagem e tratamento dos efluentes” (PCRJ, 2011e). Observa-se que,
apesar de indicar sobre o atendimento aos sistemas de drenagem, o plano trata de
abastecimento de água e esgotamento sanitário. Neste sentido, o objetivo enunciado não
encontra-se de acordo com os serviços propostos pelo próprio Plano.

Faz-se importante lembrar que, segundo, a Lei Nacional de Saneamento Básico,


o Plano de Saneamento Básico deve englobar integralmente o território do ente da
Federação que o elaborou. Neste sentido, conforme é discutido mais adiante, o Plano
Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro não considerou como parte da
política de planejamento para o setor, as áreas de favelas74, ou, os aglomerados
subnormais.75

74
Segundo Cavalieri & Vial (2012), as favelas foram classificadas como: aquelas que, por se constituírem
em áreas de risco ou em locais inadequados para o uso residencial, podem ser consideradas, a princípio,
em favelas não urbanizáveis, necessitando de maiores análises para verificação da impossibilidade de
urbanização e; urbanizáveis, agrupadas em quatro subcategorias, conforme o tamanho e o grau de
urbanização. Além dessas, foi destaca-se a favela urbanizada, que, segundo definições da Secretaria
Municipal de Habitação, é aquela que tenha sido objeto de programas de urbanização integrada, tais como
Favela Bairro (PROAP), Bairrinho, Programa de Aceleração do Crescimento, PAC e outros similares,
cujo projeto tenha garantido a implantação de infraestrutura básica, equipamentos públicos e níveis de
acessibilidade satisfatórios; ou que, por esforço próprio de seus moradores e ações públicas diversas, ao
longo do tempo, conseguiu alcançar uma situação bastante satisfatória de urbanização.
75
Aglomerado Subnormal é o conjunto constituído por 51 ou mais unidades habitacionais caracterizadas
por ausência de título de propriedade e pelo menos uma das características: irregularidade das vias de
circulação e do tamanho e forma dos lotes e/ou carência de serviços públicos essenciais (como coleta de
lixo, rede de esgoto, rede de água, energia elétrica e iluminação pública) (IBGE, 2011).
247
6.2.1 O Diagnóstico do Plano - Completude e Abrangência

O Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro, apresenta o


diagnóstico através de dois grandes capítulos sendo, o Capítulo 3, intitulado
Diagnóstico da Situação Atual e, o Capítulo 4, Diagnóstico Institucional.

O Diagnóstico da Situação Atual é desenvolvido através dos itens: i) Contexto


Regional; ii) Divisão Administrativa; iii) Aspectos Ambientais (Clima, Relevo,
Geologia, Hidrografia, Flora, Fauna); iv) Aspectos Socioeconômicos (entre eles: saúde,
transporte, cultura, educação, Turismo, v) Uso do solo, áreas de restrição à ocupação,
macrozoneamento, vetores de crescimento, crescimento populacional); vi) Histórico do
Saneamento no Município (desde a época da descoberta, passando pelos períodos
francês , colonial , imperial até o republicano) e; vii) Avaliação dos Sistemas Existentes.
Destaca-se que os itens mencionados, a fim de dar mais especificidade para cada tema
abordado são, ao longo do texto do Plano, desdobrados em demais subitens,

Verifica-se que o Capítulo 3 apresenta um título que não corresponde com seu
conteúdo, uma vez que, ao ser denominado de Diagnóstico da Situação Atual, imagina-
se que se trata de uma descrição da situação atual da prestação dos serviços de
saneamento básico do município do Rio de Janeiro, tanto sob o ponto de vista
institucional, mas também em relação às questões jurídico-legais, econômico-
financeiras e, questões técnico-operacionais.

Entretanto, o capítulo desenvolve uma caracterização geral do município,


incluindo dados históricos. Acredita-se que seria mais compreensível, e melhor, se não
fossem todos os itens agrupados em um só capítulo, evitando-se misturar os dados
históricos à caracterização física, geopolítica e socioambiental do município.

Quanto à situação atual, são apresentados dados de maneira ampla, tais como de
saúde, educação, crescimento populacional e turismo. Além deste fato, nota-se que os
números indicados não estão diretamente relacionados aos serviços de saneamento
básico. Acerca dos dados numéricos, cabe mencionar que, parte dos dados
socioeconômicos apresentados, utilizou-se como fonte o CENSO de 2000, realizado
pelo IBGE. Tendo em vista que o Plano foi publicado em agosto de 2011, o

248
levantamento poderia ter lançado mão dos dados preliminares do Censo de 201076, ou
trabalhado com projeções, ou ainda atualizado os dados antes da divulgação, portanto,
mais recentes.

Ao discutir o tema Saúde (item 3.1.4.3), nota-se que neste item do Plano não
foram apresentados indicadores de saúde nem epidemiológicos. Apresentou-se, por
outro lado, informações em torno da estrutura do município, tais como: número de
leitos, número de médicos e enfermeiros e quantitativo de estabelecimentos de saúde
privados, municipais, estaduais e federais. Entre os dados de saúde apresentados,
observa-se que são informações genéricas, como o número de óbitos no município do
Rio de Janeiro por grupo de causas, no ano de 2006, sem caracterizar especificamente o
grupo ou áreas afetadas.

Na área da saúde é razoável o plano abordar, por exemplo, a ocorrência de


morbidades relacionadas à ausência de saneamento; estado nutricional e ocorrência de
diarreia aguda em crianças de até quatro anos; programas de educação sanitária,
ambiental e de assistência social (BORJA, 2011). O diagnóstico do Plano Municipal de
Saneamento Básico do Rio de Janeiro, ao discorrer sobre o tema Saúde, poderia, neste
sentido, ter apresentado índices mais específicos, que fossem relacionados ao setor de
saneamento básico, tais como, dados de situação epidemiológica do Aedes Aegypti (por
exemplo, casos de dengue), hepatite, verminoses, febres entéricas (doenças que
possuem como agente etiológico as diferentes espécies de Salmonella, sendo as mais
comuns a Febre Tifoide e a Febre Paratifoide), leptospirose, cólera, amebíase, doenças
infecciosas intestinais e diarreia.

Além desse fato, os números obtidos para os dados de saúde têm como fonte o
DATASUS de 2006 e 2007. Tendo em vista que a publicação do plano no Diário
Oficial data de 2011, esses dados, portanto, poderiam, também, ser mais atualizados.

76
O IBGE divulgou os dados do Censo 2010, de acordo com o seguinte calendário. Em novembro de
2010: Censo demográfico 2010: primeiros resultados. Em 2011: abril, sinopse do censo demográfico
2010, Censo demográfico 2010: resultados preliminares do universo; malha digital do Brasil: situação
2010; julho: malha de setor censitário digital do Brasil: situação 2010; base de informações do censo
demográfico 2010: resultados da sinopse por setor censitário e mapas municipais estatísticos; novembro:
características da população e dos domicílios: resultados do universo; indicadores sociais municipais
básicos; base de informações do censo demográfico 2010: resultados do universo por setor censitário;
resultados do universo visualizados em aplicação web; resultados preliminares da amostra; cadastro
nacional de endereços para fins estatísticos; censo demográfico 2010: aglomerados subnormais
249
Por outro lado, observa-se através da leitura mais adiante do Plano, no item 3.4,
intitulado Aspectos Relevantes para a Avaliação do Saneamento, que o diagnóstico
dedicou um subitem denominado Aspectos Epidemiológicos, em que é possível verificar
a preocupação do Plano quanto a relação saúde x saneamento. Entende-se que este
ponto poderia ter sido incorporado ao item específico que tratou do tema saúde, o que
permitiria uma melhor compreensão para a leitura do diagnóstico.

Ao discorrer sobre os aspectos epidemiológicos, o Plano aborda para o


Município do Rio de Janeiro os casos de dengue, leptospirose, leishmaniose e hepatite
A, indicando no documento uma parte específica para cada uma dessas doenças, além
de relacioná-las às questões de saneamento básico, citando, neste sentido, a questão das
instalações de escoamento de águas de chuva, a ocorrência de ligações clandestinas de
esgoto e o acúmulo de lixo. Sem apontar especificamente as áreas de maior ocorrência
ou classificar especificamente a população, o Plano mencionou, de forma abrangente,
que as áreas de ocupação irregular e encostas são as regiões de maior risco. Segundo o
Plano, diarreias de diversas causas, febres entéricas, conjuntivites, micoses superficiais,
helmintíases e teníases, não são doenças de notificação compulsória, por isto não se
pode produzir taxas.

Ao descrever a Situação Socioeconômica da População, observa-se que o Plano


não fez um levantamento caracterizando-a em relação aos acessos, ou não, dos serviços
de saneamento. As informações apresentadas são quantitativas e genéricas, tais como:
projeção do quantitativo da população residente ao longo dos anos nas quatro bacias
hidrográficas principais (Bacia de Sepetiba, de Jacarepaguá, da Zona Sul e da Baía da
Guanabara); taxa geométrica de crescimento da população por bairros; evolução do
número de matriculados na educação infantil e nos ensinos fundamental e médio nos
últimos 5 anos e; número de óbitos por grupo de causas no ano de 2006 no município do
Rio De Janeiro.

A leitura do diagnóstico do Plano permite identificar, deste modo, que não


houve um estudo da população do Rio de Janeiro, sem acesso à solução ou serviços de
saneamento, classificando-a através da renda, gênero, escolaridade, assim como a
situação do domicílio (localizado em favela, margens de rio, etc.), nem tampouco foram
consideras as comunidades especiais, como o caso de quilombolas. Seria mais
250
pertinente, portanto, se o Plano tivesse realizado uma avaliação da população
relacionando a apropriação das soluções ou serviços, identificando as características
sociais da população sem acesso.

O Plano também desconsidera as formas de apropriação dos serviços, ou seja, a


população que não tem ligação à rede pública, identificando, assim, aquelas que
utilizam poço, açude, chafariz, cisterna, carro-pipa, nascente, água envasada e até
mesmo algumas técnicas para o tratamento domiciliar, como filtração, fervura e
cloração.

Quanto às características da Infraestrutura Da Rede, nota-se no item que se


refere à Avaliação Dos Sistemas Existentes, que o foco do diagnóstico desses sistemas
está nos aspectos quantitativos e na ausência de indicação de problemas. O Plano
apresenta os principais sistemas de abastecimento do município do Rio de Janeiro
(Guandu, Ribeirão das Lajes e Acari), apontando as fontes de abastecimento, a situação
da adução, reservação, distribuição e medição. São apresentadas as características dos
mananciais, das estruturas de captação e tomada d’água, os desarenadores, as
elevatórias e linhas de recalque, o tratamento, a adução e bombeamento.

Ao descrever sobre o Tratamento e Qualidade da Água Tratada, o Plano expõe


o tratamento químico utilizado, porém não o relaciona aos parâmetros utilizados nas
análises com as determinações legais. Toma-se como exemplo, o trecho a seguir,
quando o plano se refere ao tratamento realizado nos sistemas Ribeirão das Lajes e
Acari, respectivamente:

A qualidade da água bruta se vista simplesmente do ponto de vista dos


parâmetros turbidez e cor aparente, é relativamente boa em razão da sua
origem em mananciais de serra. Essa é a razão para o tratamento químico que
se utiliza até então: desinfecção e fluoretação efetuadas numa instalação
executada em local posicionado logo à saída do túnel 4 do sistema adutor.
(...) Em razão de suas origens de manancial de serra as águas do sistema
apresentam parâmetros de turbidez e cor aparente relativamente bons, salvo
na ocorrência de chuvas intensas, quando ocorrem alterações nestes
parâmetros. (PCRJ, 2011 p. 49)

Na qualidade da água, por exemplo, o Plano apresenta gráficos que possibilitam


a análise das variações dos valores máximos e mínimos mensais relativos aos seguintes
parâmetros de qualidade da água tratada: pH, cloro residual livre, fluoreto, cor aparente
e turbidez. Os gráficos, todavia, poderiam ter legendas para uma melhor compreensão.
251
A seguir, a título de exemplo, apresenta-se a figura 44, que ilustra um dos gráficos
apresentados no PMSB_AE-RJ:

Figura 44: Variação de pH do Lameirão – Guandu no período 2000-2001. Fonte das informações
CEDAE. FONTE: PCRJ, 2011.

É possível verificar que, os parâmetros apresentados para Tratamento e


Qualidade da Água, datam dos anos 2000, 2001 e 2002, ou seja, são dados obtidos com
dez anos de antecedência à formulação do Plano. Cabe observação similar para o item
referente aos Indicadores de Tratamento de Água, que utilizou dados do Censo
Demográfico do ano de 2000.

A partir da exposição dos dados, o Plano apresenta ainda os parâmetros


determinados pelas portarias correlatas do Ministério da Saúde: Portaria n° 36-MS/9077
e Portaria n°1469-MS/0078. Destaca-se que ambas são consideradas desatualizadas,
tendo em vista que sofreram revisão pela Portaria n° 2914/201179 do Ministério da
Saúde. Entretanto, sabe-se que o Plano foi publicado em Diário Oficial do Município
em agosto de 2011 e, esta última Portaria, data de dezembro de 2011. Espera-se, neste
sentido, que quando da revisão do documento, a nova Portaria seja incorporada.

Ao tratar do tema Indicadores de Abastecimento de Água, o diagnóstico do


Plano informa que os dados levantados têm como origem o Censo de 2000, e que foram
considerados, para o presente diagnóstico, os domicílios com abastecimento de Rede
Geral. Esses, conforme classificação adotada pelo IBGE, caracterizam-se por
propriedades que se encontram ligadas à rede geral de abastecimento de água. Reflete-

77
Portaria n° 36 MS/GM, de 19 de janeiro 1990 D.O.U. D.O.U. DE 23/01/90. Aprova normas e o padrão
de Potabilidade da Água destinada ao consumo humano. Fonte:
http://189.28.128.100/dab/docs/legislacao/portaria36_19_01_90.pdf
78
PORTARIA N.º 1469, DE 29 DE DEZEMBRO DE 2000. Estabelece os procedimentos e
responsabilidades relativos ao controle e vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu
padrão de potabilidade, e dá outras providências.
79
PORTARIA Nº 2914, DE 12 DE DEZEMBRO DE 201.1 Dispõe sobre os procedimentos de controle e
de vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.
252
se, conforme já mencionado no presente trabalho, que o Plano não julgou para a análise
do diagnóstico, outras formas de abastecimento de água (também consideradas nas
pesquisas censitárias), muito utilizadas pela população do município do Rio de Janeiro
tais como: poço, nascente, rio, açude, carro-pipa, cisterna ou armazenamento de água da
chuva.

Ainda sobre os Indicadores de Abastecimento de Água, o PMSB-AE do Rio de


Janeiro também não contemplou a continuidade e a regularidade dos serviços, deixando
de apresentar e avaliar dados de hidrometração, a ocorrência de intermitência no sistema
de abastecimento de água e as perdas no sistema, situações estas que são recorrentes no
município.

O Capítulo 5, ao tratar da Estrutura Tarifária, discorre sobre uma Campanha da


CEDAE, em que fica evidente a importância do controle de perdas, através da
regularização das ligações de água. Entretanto, o texto do Plano, por sua vez, se
aproxima mais de um folheto de propaganda da CEDAE do que de um instrumento de
planejamento para o setor de saneamento básico.

A Cedae mantém uma campanha para regularização das ligações de água,


objetivando reduzir o número de ligações irregulares, melhorar o
abastecimento, e aumentar a arrecadação da empresa para fazer face aos
novos investimentos que estão sendo realizados em toda a rede de
abastecimento de água.
(...)
Basta ir a uma das lojas da Cedae. As Equipes da Cedae estão treinadas e
mobilizadas para fazer a regularização da forma mais simples e rápida
possível. (PCRJ, 2011e p.

Apesar do Diagnóstico não tratar deste tema, o índice de perdas é indicado


apenas no Capítulo 8, quando se apresenta o Plano de Metas, e é citado o programa da
CEDAE, Gestão Integrada para a Redução de Perdas. Neste ponto do Plano é citado
então que, as perdas físicas atingem o patamar de 30%.

O Plano de Saneamento, contudo, não apresenta nem no Diagnóstico, nem


tampouco no Plano de Metas, uma análise quantitativa e regional destas perdas físicas
do abastecimento de água. Neste caso, o diagnóstico deveria identificar os locais onde
tais problemas ocorrem, levantando, por exemplo, as seguintes questões: Quais são os
bairros mais afetados? Quais as soluções que estão sendo adotadas? (rodízios,
racionamento, etc.).
253
Acerca das Considerações Gerais Sobre o Esgotamento Sanitário (PCRJ, 2011e
- item 3.3.2.1), o Plano assinala a existência de soluções diferentes para o despejo e
tratamento dos efluentes, sobretudo quando se trata de áreas urbanas ou rurais.
Conforme destaca o texto do documento, a solução utilizada depende do tipo e da
localização do imóvel, como por exemplo, áreas com ocupação de população mais
vulnerável ou onde haja uma barreira física natural. Os sistemas são classificados entre
estáticos ou dinâmicos.

Nas áreas urbanas a solução tradicional é composta pela ligação dos


domicílios à rede de coleta pública, onde os esgotos são transportados através
de tubulações enterradas até uma unidade coletiva de tratamento. Algumas
vezes, durante o transporte, se fazem necessárias estações elevatórias para
vencer algum obstáculo natural ou para a simples elevação da rede a jusante.
Este tipo de solução é chamado de sistema dinâmico, uma vez que os esgotos
são transportados por gravidade ou acionados por sistemas de bombeamento.
(...)
Seguindo a mesma linha de raciocínio, nos sistemas estáticos não há redes
coletoras públicas. Os efluentes sanitários dos domicílios são tratados em
seus próprios terrenos, em fossas sépticas ou outro tipo de solução
individualizada. Este tipo de solução é comumente aplicado em locais
caracterizados por ocupação de população mais vulnerável, em zonas rurais
ou em pequenas povoações, ou ainda, nas zonas urbanas mais afastadas.
(PCRJ, 2011e p. 57)

O diagnóstico aponta que as regiões das Áreas de Planejamento 4 e 5 são as que


mais sofrem com a precariedade dos serviços de esgotamento sanitário. É ressaltado
também que, a deficiência na oferta de serviços de esgotamento sanitário, apresentando
cobertura extremamente inferior à desejável, é praticamente uniforme em todas as
Regiões Administrativas menos favorecidas com infraestrutura urbana.

Deste modo, o Plano cita a questão da precariedade dos serviços de esgotamento


sanitário no município do Rio de Janeiro, mencionando o fato da não existência, em
muitas regiões, de rede separadora de esgoto sanitário e, onde se verificam redes de
coleta esgoto, estes são lançados, de forma bruta, no meio hídrico ou através de sistemas
de drenagem de águas pluviais. O documento afirma ainda que, onde existem os
serviços de tratamento do esgotamento sanitário, esses são deficientes, e se encontram,
na maior parte, em estado de abandono e inoperância.

Acerca dos sistemas existentes de esgotamento sanitário, é realizada, então, uma


descrição indicando: i) Área de Estudo; ii) Situação Atual de Esgotamento Sanitário e;
iii) Projetos de Esgotamento Sanitário Existentes. Para tal, são apresentados os
254
diagnósticos dos seguintes sistemas: Sistema da Barra da Tijuca, Jacarepaguá e Recreio
dos Bandeirantes; Sistema Zona Sul; Sistema de Alegria; Sistema Pavuna/Meriti;
Sistema Sarapuí e; Sistema Ilha do Governador.

Neste sentido, o diagnóstico discorre sobre as elevatórias e troncos coletores de


cada um dos sistemas descritos, apontando a vazão atendia e a extensão das redes.
Indica-se, por exemplo, se a bacia possui rede coletora, se os efluentes são destinados
para emissário, rede pluvial ou separador absoluto, classificando-se, também, o tipo do
tratamento. Nesta etapa do Plano, entretanto, pensa-se que poderia haver uma
complementação através de informações visuais, tais como mapas ou plantas, a fim de
possibilitar uma melhor visualização dos sistemas apresentados.

Em relação aos Indicadores do Sistema de Esgotamento Sanitário, o plano


expõe dados de acordo com o Plano Diretor de Esgotamento Sanitário da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro e das Bacias Contribuintes à Baía de Guanabara
(PDESRMRJ). Os dados podem ser analisados na tabela 21, extraída do Plano:

Tabela 21: Bacias de Esgotamento.

Fonte das informações: CEDAE. Fonte: PCRJ, 2011e

Faz-se importante mencionar que o PDESRMRJ, data de 1994, ou seja, são


informações levantadas dezessete anos antes da elaboração do Plano de Saneamento, o
que, portanto, as torna passíveis de questionamento, uma vez que podem estar
obsoletas.

255
Por outro lado, são utilizados indicadores extraídos do SNIS, compreendendo
um período entre 1996 e 2006. Os indicadores, todavia, se referem ao município como
um todo, sem distinção ou classificação por Áreas de Planejamento ou qualquer outro
de tipo de regionalização. Entre os indicadores apresentados, destaca-se: i) população
atendida; ii) quantidade de economias ativas de esgoto (coletado, tratado e faturado); iii)
volumes e extensão da rede coletora do sistema de esgotamento; iv) % de tratamento e
extensão da rede; v) índice de atendimento total de esgoto; iv) índice de coleta de esgoto
e tratamento de esgoto, vi) extensão da rede de esgoto por ligação e; vii) índice de
consumo de energia elétrica.

O PMSB-AE/RJ também denomina como indicadores, obras realizadas pela


CEDAE, referindo-se a estas como investimentos no Município do Rio de Janeiro.
Entre as intervenções citadas, tem-se: i) Obras de Saneamento do Recreio dos
Bandeirantes; ii) Assentamento de Nova Linha de Recalque da Estação Elevatória
André Azevedo; iii) Serviço de Modernização da Estação Elevatória de São Conrado,
respectivo Recalque e Emissário por Gravidade; iv) Complementação dos Troncos
Coletores e ETE do Sistema Alegria; v) Sistema de Coleta e Transporte de Esgotamento
da Pavuna; entre outras.

Conforme descrito no Plano, tais obras são classificadas como indicadores:


“Apresentamos como indicadores desta empresa [CEDAE], os principais investimentos
no Município do Rio de Janeiro, traduzidos no objetivo e na população atendida”
(PCRJ, 2011e p.62). Apesar do documento afirmar que são indicadores da CEDAE,
nota-se que as informações apresentadas não se enquadram como tal, uma vez que são
apenas denominações das obras, de acordo com o tipo, lugar, e o número da população
atendida através de tal intervenção (tabela 22). As informações também não deixam
evidente se, as obras já foram realizadas, se estão em andamento ou se ainda irão
acontecer, uma vez que não são expressas as datas, ou o ano, de tais intervenções.

Tabela 22: Obras de Saneamento da Barra e Jacarepaguá

Fonte: PCRJ, 2011e

256
Faz-se importante observar que, apesar da apresentação dos estudos técnicos dos
sistemas de esgotamento sanitário, o diagnóstico do plano desconsiderou o uso de
soluções individuais, tais como as fossas sépticas, uma vez que estas, apesar de
mencionadas de forma generalizada, não foram quantificadas, nem tampouco indicadas
as áreas onde ocorrem. Sabe-se que no município do Rio de Janeiro, soluções como
estas ainda se fazem presentes em um grande número de residências.

Os dados do Censo 2010, por exemplo, contemplam o percentual de existência


ou não de banheiro sanitário, o percentual destes que são ligados à rede geral de esgoto
ou à rede pluvial, se possuem fossa séptica, ou uso de fossa rudimentar, vala, rio, lago
ou mar para deposição dos efluentes. Os dados do Censo 2010 são, inclusive,
classificados, para os aglomerados subnormais. O Plano do Rio de Janeiro, porém,
desconsiderou a apropriação destas informações para o levantamento do diagnóstico do
município.

Seguindo a leitura do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro,


destaca-se que o documento apresenta um item 3.4, intitulado Aspectos Relevantes para
a Avaliação do Saneamento, em que são desmembrados demais temas: i) qualidade do
meio hídrico; ii) aspectos epidemiológicos; iii) população mais vulnerável; iv)
adensamento urbano e população; v) áreas favelizadas; vi) Copa do Mundo de 2014 e
Olimpíadas 2016.

A leitura de tais temas, seguidos de seus subitens, permitiu observar que esses
poderiam ter sido desenvolvidos ao longo do diagnóstico do Plano, juntamente com os
itens que lhes cabiam. Ao tratar de aspectos relevantes do saneamento, nota-se que o
texto do plano, aborda, mais uma vez, dados de saúde, informações históricas acerca da
ocupação urbana do Rio de Janeiro, dados dos sistemas de abastecimento de água,
informações de saneamento para as áreas consideradas de favelas, parâmetros de
avaliação dos corpos hídricos e características socioeconômicas da população.

A partir do exposto, toma-se como exemplo, o subitem dedicado ao Meio


Hídrico. Neste ponto, são apresentados os principais sistemas de abastecimento de água
que atendem o Município do Rio de Janeiro: Sistema Guandu, Sistema Ribeirão das
Lajes e Sistema Acari. Lembra-se que, estes sistemas já haviam sido descritos no

257
decorrer do documento, quando este se referiu ao abastecimento de água, o que,
portanto, a repetição da apresentação desses, em um novo tópico, torna-se
desnecessária.

O item que trata especialmente das questões epidemiológicas, por sua vez, é
mais um exemplo que poderia ter sido incorporado ao longo do texto do plano,
principalmente quando este se dedica a apresentar os dados de saúde do município do
Rio de Janeiro.

Neste sentido, nota-se que a estruturação do conteúdo exposto no item 3.4,


poderia ter sido incorporada ao longo do diagnóstico, de acordo com os itens que
tratavam de cada assunto, tais como a caracterização socioeconômica, física e ambiental
do município.

Outro exemplo também apresentado no item 3.4, é o tema do adensamento.


Neste ponto é desenhado um histórico do município que também poderia ter sido
incorporado na parte dedicada ao histórico da cidade do Rio De Janeiro, uma vez que ao
relatar sobre o adensamento, o texto desenvolveu uma descrição expondo características
e intervenções na cidade que vão desde 1555, e perpassam pelos séculos XVII, XVIII,
até o ano de 2006.

Ao ler o item 3.4 do instrumento de planejamento, portanto, observa-se uma


estruturação confusa, e a impressão que dá ao leitor, é de que tais análises não haviam
sido incorporadas e, a partir de sugestões, foram “anexadas” ao plano sob a forma de
um item genérico, intitulado de Aspectos Relevantes para a Avaliação do Saneamento,
em que é possível encontrar uma miscelânea de cada tema. Estes, por sua vez, foram
abordados, sem aprofundamento, uma vez que são apresentadas informações
abrangentes e, muitas vezes, sem qualquer caracterização ou especificação para o caso
do Rio de Janeiro. Tal confirmação pode ser observada a seguir, através da leitura do
trecho extraído do tema referente à População mais Vulnerável

A falta de saneamento tem consequências muito graves para a qualidade de


vida da população, principalmente aquelas mais pobres. No município do Rio
de Janeiro isto é facilmente constatado nas populações de baixa renda,
especialmente em assentamentos irregulares. (...) Uma variável do
saneamento básico que merece atenção é o esgotamento sanitário, pois sua
coleta, tratamento e disposição ambientalmente adequada são fundamentais

258
para a melhoria do quadro de saúde da população do município, sendo esta
uma das principais fontes de doenças e contaminação das águas.

Segundo dados de 2008, do Instituto Trata Brasil, cerca de 50% da população


brasileira não possui esgoto tratado e a classe “E” é a mais afetada pela falta
de rede de esgoto, chegando a 70% da população sem acesso.

Vale destacar que os investimentos em saneamento têm um efeito direto na


redução dos gastos públicos com serviços de saúde, e segundo o “Projeto
Esgoto é Vida”: para cada R$ 1,00 (um real) investido no setor de
saneamento economiza-se R$ 4,00 (quatro reais) na área de medicina
curativa. (PCRJ,2011e p.70)

Acerca da Qualidade da Água do Meio Hídrico, o referido item 3.4, expõe


parâmetros para avaliação dos recursos hídricos, dentre eles: Fósforo total, Coli fecais,
DBO80, Manganês, Mercúrio, Cianeto e Cobre. Conforme exemplificado a seguir
(tabela 23), tais parâmetros são apresentados de acordo com o curso hídrico, o código da
estação e o local, elencando-se, a partir de então, um ranking de violação percentual
para cada um desses.

Tabela 23: Ranking dos parâmetros com as maiores violações de classe 2 - Rio Guandu, Ribeirão
das Lajes e Canal de São Francisco

Fonte das informações: CEDAE. Fonte: PCRJ, 200e

A análise dos parâmetros, assim como a violação destes, relaciona-se à


Resolução Conama 357/200581, entretanto, ao indicar que o curso hídrico é de Classe II,
faltou mencionar que esta é determinada pela Resolução citada. A não explicação sobre
essa determinação e classificação do corpo hídrico, dificulta uma melhor compreensão
do leitor.

Referindo-se ainda ao item 3.4 do Plano, entre os temas abordados, verifica-se o


item 3.4.5, especialmente dedicado às Áreas Favelizadas. O plano, ao reconhecer a

80
Demanda Bioquímica de Oxigênio (DBO) corresponde à quantidade de oxigênio necessária para
ocorrer a oxidação da matéria orgânica biodegradável sob condições aeróbicas. O valor da Demanda
Bioquímica de Oxigênio é usado para estimar a carga orgânica dos efluentes e dos recursos hídricos, e
com esses valores é possível calcular qual a necessidade de aeração (oxigenação) para degradar essa
matéria orgânica nas Estações de Tratamento de Esgoto (ETEs).
81
Resolução CONAMA 357 de 15 de março de 2005: Dispõe sobre a classificação dos corpos de água e
diretrizes para o seu enquadramento, bem como estabelece as condições e padrões de lançamento de
efluentes, e dá outras providências. Fonte: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res05/res35705.pdf.
Acesso em 08 nov. 2012.
259
precariedade dos serviços de saneamento básico nestas áreas, indica que o desafio para
tal é de responsabilidade da Prefeitura do Rio de Janeiro. Entre os caminhos para a
solução de tais problemas, o documento aponta as intervenções realizadas através dos
Programas de Saneamento, conhecidos, como: PROAP (Programa de Assentamentos
Populares); Favela Bairro; Morar Legal e; Morar Carioca. Menciona-se também, que,
entre as ações realizadas no município, tem-se aquelas relacionadas ao Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC).

O texto do Plano destaca que, através do Programa Morar Carioca, pretende-se


urbanizar todas as favelas até o ano de 2020, meta bastante ousada, tendo em vista a
complexidade destes arranjos espaciais na Cidade do Rio de Janeiro.

Cabe ressaltar, também, que o Favela Bairro foi concluído. O Programa Favela-
Bairro iniciou-se em 1994 na gestão de Cesar Maia na prefeitura do Rio e foi encerrado
em 2008, com o final do segundo mandato do prefeito. Ele se inseria na linha de
financiamentos do BID para urbanização integrada de bairros, sendo neste caso aplicado
às favelas. O PROAP I, Programa de Urbanização de Assentamentos Populares,
desenvolveu-se entre 1996 e 2000, atendendo 54 comunidades. Em 2000, foi negociado
o PROAP II. O PROAP II deveria desenvolver-se entre 2000 e 2004, com possibilidade
de prorrogação até 2006, sendo previsto o atendimento de 89 comunidades inscritas.
Foram ainda desenvolvidos dois programas complementares: o Programa Grandes
Favelas e o Programa Bairrinho.

O Morar Carioca foi anunciado pelo prefeito Eduardo Paes em 2010. O


programa se propunha a melhorar a acessibilidade, abrir ruas, acabar com as moradias
em áreas de risco, fornecer equipamentos de cultura, lazer e interação social, levar água,
esgoto, iluminação pública e gás às favelas. O programa teve um orçamento total de
R$8 bilhões. A proposta previa iniciativas conduzidas tanto pelas várias secretarias e
empresas municipais como pelas concessionárias de serviços públicos.

Segundo o site RioOnWatch (Rio Olympics Neighborhood Watch), em


publicação intitulada “Morar Carioca: O Desmantelamento do Sonhado Programa de
Urbanização para as Favelas”82 (uma revisão de trabalho apresentado na Reunião Anual

82
Disponível em: http://rioonwatch.org.br/?p=12410. Acesso em 05 dez. 2016.
260
da Associação de Geógrafos Americanos – Tampa, FL. Abril 2014), assim como a
pesquisa desenvolvida por Britto (2015), o Programa Morar Carioca, nunca realmente
existiu:

O concurso dos projetos urbanísticos a serem desenvolvidos foi realizado em


2010. Em 2012, a Secretaria Municipal de Habitação realizou a chamada para
contratação de dez dos 40 premiados, garantindo que os demais seriam
contatados em seguida, o que não aconteceu. No último balanço da
prefeitura, o número chegava a 19 contratados, com apenas duas obras
efetivamente licitadas. Os técnicos dos escritórios contratados têm levantado
o problema seguinte: os orçamentos começaram a ser reduzidos, com
drásticas alterações nos projetos. Abrir ruas ficou proibido, bem como a
construção de acessos aos bairros do entorno. Novas praças, creches, planos
inclinados e elevadores foram abolidos. Retirar casas também foi vetado. Os
atrasos e as mudanças têm feito os escritórios selecionados desistirem dos
projetos. O Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB) deixou o convênio.
(BRITTO, 2015 p. 508)

Acerca das chamadas áreas favelizadas, o Plano Municipal de Saneamento


Básico do Rio de Janeiro, apresenta aquelas onde foram objeto de intervenções do PAC,
com foco em saneamento. Entre as áreas consideradas, tem-se: Complexo do Alemão,
Manguinhos, Colônia Juliano Moreira Vila Esperança, Comunidades na Tijuca, Areal
(Guaratiba) Azevedo Lima e Santos Rodrigues (Rio Comprido), Vila Rica de Irajá
(Acari) e; Vila Catiri (Bangu), e outras que podem ser observadas através da leitura do
Plano.

O instrumento de planejamento apresenta cada uma dessas regiões, nomeando as


comunidades, o número de domicílios atendidos, o quantitativo de população
beneficiada e as intervenções propriamente ditas. Faz-se, contudo, o seguinte
comentário, o texto do Plano não deixa claro se tais intervenções já foram concluídas, se
estão em andamento ou se ainda serão objeto de futuras ações. Em alguns trechos, é
possível notar que estas ainda serão realizadas, entretanto, na maior parte dos casos
citados, não é possível constatar em que fase, especificamente, se encontram as
intervenções apontadas. Quanto às obras que serão futuramente executadas, não foram
apresentadas datas apontando o início das mesmas, nem prazos. Nota-se, portanto que,
são informações que dificultam a interpretação e compreensão do leitor, assim como o
entendimento do próprio diagnóstico do Plano, uma vez que se confundem entre
informações de situações atuais, com possíveis situações futuras. A tabela 24, a seguir,
ilustra dois casos apresentados no texto do Plano.

261
Tabela 24 Ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), juntamente com o Pró-
Moradia:
Área População
Comunidades Intervenções
Favelizada beneficiada
Redes de água, esgoto e drenagem,
cinco estações elevatórias de esgoto,
CHP2, Vila Turismo, Parque João
pavimentação de ruas, construção de
Goulart, Vila União, Mandela de 46 mil
Manguinhos quatro creches, áreas de esporte e
Pedra, e os conjuntos habitacionais moradores
lazer, iluminação pública,
Nelson Mandela e Samora Machel
arborização, um posto do Programa
Saúde da Família e praças
Estão previstas a urbanização da
região e implantação de
infraestrutura, inclusive das
comunidades Entre Rios e o Espaço
de Desenvolvimento Infantil Zilda
Arns – Arco-Íris, Vale do Ipê,
Caminho da Creche, Parque Dois
Irmãos, Curicica 1 e Nossa Senhora
Colônia
dos Remédios; a canalização e
Juliano 21,8 mil
retificação dos rios Engenho Novo e
Moreira moradores
Areal; a construção de 1665
(Jacarepaguá)
moradias e regularização fundiária
da área com entrega dos títulos de
propriedade. Também está
programada a preservação da
memória local com a recuperação do
aqueduto e do centro histórico, onde
será criado o Museu Bispo do
Rosário, no antigo Pavilhão 1
Fonte das informações: PCRJ, 2011e. Fonte: Elaboração própria.

O plano apresenta também um grupo de tabelas, com o objetivo de informar


cada intervenção nas áreas de favelas, conforme cada Área de Planejamento do
Município. São, neste sentido, dados apresentados de acordo com os Programas de
Saneamento citados, em que são indicados os bairros, endereços, número de domicílios,
fonte e ano. Segundo o Plano, configuram-se como obras em andamento, entretanto, ao
analisar as informações das tabelas, há intervenções que antecedem em trinta anos a
elaboração do PMSB-AE/RJ, uma vez que, parte dessas, data de 1980.

A variedade de temas tratados no item 3.4, assim como a repetição das


informações, também se faz expressiva quando se observa o subitem 3.4.6, dedicado ao
tema dos megaeventos esportivos, intitulado de Copa do Mundo de 2014 e Olimpíadas
de 2016. Neste, mais uma vez, são apresentados dados da população do Rio de Janeiro
quanto ao acesso a abastecimento de água e serviços de saneamento, tais como:
Domicílios ligados à rede geral de esgotos; Número de domicílios com instalações
sanitárias ligadas a rede geral no Estado do Rio de Janeiro; Domicílios particulares do
262
município do Rio de Janeiro com esgotamento sanitário, por região administrativa. São
apresentados, gráficos, tabelas e mapas, contendo informações sobre o Saneamento,
cuja fonte data do Censo de 2000.

O Plano julga o fato do município ser sede dos jogos da Copa e Olimpíadas um
fator preponderante para a realização de metas nas intervenções dos serviços de
saneamento básico. Cita-se como fonte de informações, o Plano de Legado Urbano
Ambiental (PLUA), desenvolvido pela Secretaria Municipal de Urbanismo e que tem
como foco o objetivo da realização dos jogos.

O PMSB-AE/RJ, lança mão do documento publicado pelo Comitê Especial de


Legado Urbano (CELU) e indica quais são os programas de saneamento básico
apresentados por este Comitê. São apontadas, assim, as ações a serem realizadas,
conforme os Programas de Drenagem, Esgotamento Sanitário e Manejo de Resíduos
Sólidos. Observa-se, neste sentido, que o PMSB-AE/RJ extraiu diversos trechos do
documento elaborado pelo referido Comitê. Nota-se que, em diversos momentos, há
trechos que descrevem ações que serão futuramente realizadas. Assim, mais uma vez, o
diagnóstico do Plano confunde o leitor, contradizendo tanto ao que é definido como
diagnóstico na Lei nº 11445/2007, quanto a si mesmo, tendo em vista que o título deste
grande Capítulo 3 é, Diagnóstico da situação atual.

Estas obras beneficiarão a população diretamente atingida pelas inundações


periódicas, que deixará de sofrer suas consequências (...) Será viabilizado o
funcionamento das redes de meso e microdrenagem, permitindo ainda o
funcionamento adequado do sistema de esgoto sanitário (...) Serão, ainda,
recuperadas através de reflorestamento, as matas ciliares (...). (PCRJ, 2011e.
p. 78, grifo nosso.)

Conforme analisou Pereira (2012), “o município do Rio de Janeiro considerou a


realização das Olimpíadas como critério de hierarquização, mas não considerou as
características sociais de seus habitantes, ou seja, considerou a realização do grande
evento mais importante do que a estrutura social e demográfica de sua população”
(PEREIRA, 2012. p.95) .

Outro ponto a ser destacado sobre a leitura do Plano Municipal de Saneamento


Básico do Rio de Janeiro, refere-se ao último item do Capítulo 3, intitulado de
Diagnóstico da Situação Atual do Saneamento, despertando confusão durante a leitura

263
do documento, uma vez que esse Capítulo é denominado de Diagnóstico da Situação
Atual. E, para dificultar ainda mais a compreensão durante a leitura do Plano, esse
último item é seguido de um subitem que recebe o nome de Diagnóstico.

O Diagnóstico citado, apresenta trechos do estudo “Perspectivas para o


Saneamento Ambiental” elaborado pelo pesquisador da UFRJ, Isaac Volschan Jr.. Os
fragmentos retirados do trabalho elaborado pelo reconhecido pesquisador, não
contribuem de maneira específica para o diagnóstico do Plano Municipal de
Saneamento do Rio de Janeiro, uma vez que são trechos em que as informações
apresentadas são genéricas, pois se referem à problemas de saneamento no Brasil e no
Estado do Rio de Janeiro, incluindo informações históricas, e pouco aprofundadas,
sobre os anos de desenvolvimento do Programa de Despoluição da Baía de Guanabara
(PDBG).

O Capítulo 4 do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro,


discorre sobre o Diagnóstico Institucional, seguido, logo adiante por um item definido
de Identificação e Caracterização das Concessionárias.

Lembra o Plano que, no Município do Rio de Janeiro, a CEDAE é responsável


pelo abastecimento e tratamento da água e coleta e tratamento do esgoto da região, com
exceção da região da AP5 e as áreas faveladas do município, onde as atividades
relacionadas ao esgotamento sanitário são de responsabilidade da Rio Águas.

O Diagnóstico Institucional, preocupa-se em apresentar e caracterizar tanto a


CEDAE como a Rio Águas, dedicando, assim, subitens para descrever, tanto a primeira
como a segunda. Desse modo, são apresentados, o histórico de formação tanto da
CEDAE como da Rio Águas, o quantitativo de recursos técnicos e humanos destas
instituições e as competências legais de ambas. São citados, também, o Termo de
Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações, entre o Estado do Rio de Janeiro,
a Companhia Estadual de Águas e Esgotos (Cedae) e o Decreto “P” nº 313/2007, que
delega à Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos (SMO) a operação,
expansão e aperfeiçoamento dos serviços de esgotamento sanitário na Área de
Planejamento 5, exceto áreas faveladas, sob responsabilidade da Secretaria Municipal
de Habitação – SMH.

264
Conforme apresentado neste trabalho acadêmico, através do item Avanços da Lei
nº 11.445/2007, o plano poderia ter explicitado se o modelo dos serviços adotado pelo
Município é: i) vinculado à Administração Direta Municipal; ii) Autarquia Municipal;
iii) Companhia Municipal, iv) Empresas Privadas; v) Prestação Indireta (parceria
público privada) ou; vi) Gestão Associada (BRASIL, 2007; BRASIL 2013; HELLER,
2007b). O Plano não deixa essa informação clara, nem tampouco a relação entre a
Prefeitura e as empresas

Nota-se também, que não foi discutida a questão da titularidade dos serviços, o
que dá a entender que o Plano entende como titular tanto a CEDAE como a Rio Águas.
De mesmo modo, o Plano também não definiu quem é o poder concedente.

O referido Capítulo 4 também apresenta um tópico para tratar da Identificação


da Legislação Relacionada. Dentre as regulamentações legais mencionadas, destaca-se
a Constituição Federal, a Lei Nacional de Saneamento Básico, as Resoluções
CONAMA, o Estatuto das Cidades e a Lei de Consórcios. São mencionados, também,
além de uma série de Portarias, Leis e Decretos Estaduais e Municipais, que têm como
temas: prevenção e o controle da poluição do meio ambiente; licenciamento de
atividades poluidoras; classificação das águas; classificação dos corpos receptores;
critérios e padrões para lançamento de efluentes líquidos e; cobrança pela utilização dos
recursos hídricos de domínio do Estado do Rio de Janeiro. São também citados trechos
do capítulo referente ao saneamento básico da Lei Orgânica do Município do Rio de
Janeiro. Apresenta-se, ainda, uma tabela nomeando as Leis e Decretos referentes ao
saneamento para o Município do Rio de Janeiro, como por exemplo, os decretos que
trataram de autorizar o Poder Executivo a contratar empréstimo com a Caixa Econômica
Federal, no âmbito do Programa Saneamento para Todos.

Referente ao quadro dos atores e das ferramentas de participação e informação, o


Plano dedica um item específico para a Regulação. Segundo o PMSB-AE/RJ,

existe a necessidade da elaboração de um diagnóstico situacional voltado


para o saneamento no cenário regulado, visando o equilíbrio econômico-
financeiro da prestação dos serviços, a busca pela universalização do acesso,
a qualidade dos serviços, os prazos e as descrições das limitações impostas
pelo volume de investimentos para soluções dos problemas apresentados,
levando-se em conta o modelo de gestão compartilhada, celebrado no Termo
já firmado entre o Estado e o Município (PCRJ, 2011e. p.92)

265
O Plano indica que a Fundação Rio Águas é a responsável em exercer as
atividades de regulação e fiscalização dos serviços públicos de esgotamento sanitário na
Área de Planejamento 5, caso concedidos a terceiros. Ou seja, restringe-se o tema da
regulação para uma possível concessão na AP5, sem, contudo, apontar quem seria o
ente regulador, na hipótese de uma não concessão, ou quem atuava na regulação no
período em que o Plano foi formulado. Ainda assim, a regulação, segundo o Plano, na
ocasião de uma concessão, é limitada regionalmente à AP5 e ao serviço prestado, uma
vez que seria para o caso de concessão de esgotamento sanitário na Área de
Planejamento citada.

Verifica-se, portanto, que o Plano, negligencia as demais áreas de planejamento


do município, como também não apresenta o ente regulador para os demais serviços de
saneamento básico, como por exemplo, para o abastecimento de água, uma vez que o
referido instrumento de planejamento trata dos eixos, esgotamento sanitário e
abastecimento de água. Não se sabe através do plano, qual é o modelo de regulação
proposto para o município do Rio de Janeiro: Conselho Municipal? Agência Reguladora
Estadual? Agência Reguladora Municipal? Consórcio Público?

Quanto à participação e controle social nas funções de gestão (planejamento,


prestação, regulação e fiscalização), o Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio
de Janeiro dedica um capítulo para tratar exclusivamente do tema Controle Social
(Capítulo 13).

O capítulo 13, por sua vez, menciona de forma sucinta a Lei n° 11445/2007,
transcrevendo o artigo 47 e citando a definição que este apresenta para o controle social.

Além da LNSB, o referido Capítulo cita a Resolução 25 do Conselho das


Cidades, que aborda a questão de participação popular, e trata da gestão do processo de
elaboração, implementação e execução do plano.

Por fim, define o Plano que,

Na estrutura Organizacional e do Pessoal da Fundação Instituto das Águas do


Município do Rio de Janeiro, por meio do Decreto nº 33767 de 6 de maio de
2011 está previsto um Conselho nos termos da Lei de Saneamento: Art. 8°.
Parágrafo único. Fica incluída na estrutura da Fundação Rio-Águas um
Conselho Consultivo, nos termos da Lei Federal nº 11.445, de 5 de janeiro de

266
2007, responsável pela participação e controle social, o qual deverá atuar
sempre que convocado a se manifestar. (PCRJ, 2011e p. 122 grifo nosso)

A Rio Águas, portanto, fica encarregada, segundo o Plano, como órgão


regulador, de participação e controle social e de gestão do saneamento no município do
Rio de Janeiro, o que contradiz a Lei 11.445/2007.

Vale lembrar que, conforme já mencionado neste trabalho, o município do Rio


de Janeiro adotou para a elaboração do Plano, como órgão de participação social, o
Conselho Municipal de Meio Ambiente (CONSEMAC).

Quanto à construção de um Sistema de Informações para auxílio à tomada de


decisão, o Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro não fez menção a
este mecanismo, contrariando, assim os artigos 9º e 23º da Lei nº 11445/2007 e do
Decreto nº 7217/2010, respectivamente, em que é posto que o titular dos serviços
formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto,
estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o Sistema
Nacional de Informações em Saneamento – SINISA (BRASIL, 2007 & BRASIL, 2010)

A presente tese, nesse item do Capítulo sobre a análise do diagnóstico do Plano


Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro, preocupou-se em desenvolver uma
leitura crítica em torno do conteúdo do diagnóstico do PMSB-AE/RJ. A seguir, é feita
uma análise das propostas do Plano.

6.2.2 Análise das Propostas

Nesta etapa da presente pesquisa, pretendeu-se desenvolver uma análise das


propostas apontadas no Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro,
componente água e esgoto. Neste sentido, o foco desta parte do trabalho em curso, são
as propostas que o PMSB-AE/RJ apresenta, conforme os preceitos da Lei nº
11.445/2007, e de seu Decreto regulamentador. Debruçou-se, inicialmente, na
investigação das metas para o saneamento. Além das metas, também se fez uma análise
acerca dos programas, projetos e ações, necessários para atingir tais objetivos e metas.
Fez-se importante observar, por sua vez, como o Plano abordou o tema das tarifas para
os serviços de água e esgoto, assim como os critérios estabelecidos para a interrupção
dos serviços devido ao não pagamento dessas. Considerou-se, também nesta análise, as
267
ações para situações de emergência e contingência, conforme previsto no artigo 19º da
LNSB e no artigo 25º do Decreto nº 7217/2010. Por fim, observou-se como o Plano
apresentou os mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e
eficácia das ações programadas.

Definição de metas de curto, médio e longo prazos

O Capítulo 8 recebe o título de Plano de Metas, subdividindo-se em: i) Sistema


de Abastecimento de Água e; ii) Sistema de Esgotamento Sanitário.

Para buscar a universalização são necessárias metas que possibilitem e orientem


o seu alcance. A Lei nº 11445/2007, assim como seu Decreto regulamentador, indicam
como conteúdo mínimo do Plano, a definição de metas de curto, médio e longo prazos,
com o objetivo de alcançar o acesso universal aos serviços, admitidas soluções graduais
e progressivas e observada a compatibilidade com os demais planos setoriais.

Como parte das metas apresentadas, o Plano Municipal de Saneamento do Rio


de Janeiro indica que, a partir do programa da CEDAE, “Gestão Integrada para a
Redução de Perdas”, o município pretende atingir, em 2030, uma redução de 30% do
índice de perdas, o que pode ser considerado um planejamento bastante ousado e
otimista, uma vez que o PLANSAB considera 29% de perdas para a região Sudeste, em
2033.

Para as metas de cobertura mínima dos serviços de abastecimento de água, o


Plano prevê que, a partir de 2012, o município já tenha atingido sua cobertura total
(99%). Entretanto, faz-se importante ressaltar a seguinte observação apresentada para
esta meta, o Plano exclui as áreas irregulares e “áreas de obrigação de fazer de
terceiros”. Outra observação importante, o PMSB-AE/RJ foi aprovado em 2011, o
documento prevê, então, que tal meta fosse alcançada em um ano.

Conforme analisou Pereira (2012), sabe-se que é responsabilidade do poder


público municipal, realizar a regularização fundiária dessas localidades ou o
reassentamento das famílias, e também garantir o direito humano de acesso aos serviços
de saneamento pela população. Neste sentido, considerou a autora que, o Rio de Janeiro

268
não previu metas para a universalização, entendida como o acesso de todos, e não
apenas de uma parte da população.

Quanto às metas de esgotamento sanitário, fica previsto que, em 2025, 90% do


município seja coberto por esses serviços. Apresenta-se também um quadro de Metas
por Bacia, em que as bacias de Sepetiba, Jacarepaguá, Baía de Guanabara e Zona Sul
atingem a meta de 90%, a partir de 2025. O Plano indica também que, para o esgoto já
coletado no município, a partir de 2012, 90% já deva ser tratado, chegando em 2020
com 100% de tratamento do esgoto coletado.

O Plano de Metas deixou de mencionar os planos de bacia hidrográfica, como o


caso do Plano de Bacia do Comitê Guandu, denominado de Plano Estratégico de
Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas dos Rios Guandu, da Guarda e Guandu-
Mirim. Destaca-se que o Plano da Bacia do Rio Guandu, propõe ações de saneamento e,
como é sabido, o Guandu é o principal manancial de abastecimento do Rio de Janeiro.
O referido Plano de Bacia, é mencionado no documento apenas no item Aspectos
Relevantes para a Avaliação do Saneamento, em que “As condições atuais de qualidade
da água dos corpos hídricos foram avaliadas, segundo o Plano Estratégico de Recursos
Hídricos da Bacia Hidrográfica dos rios Guandu, da Guarda e Guandu Mirim, por meio
dos dados das estações de monitoramento da FEEMA (atual INEA), CEDAE e
UNIRIO, e da modelagem de qualidade da água dos rios dos Poços, Queimados,
Ipiranga e Cabuçu”. (PCRJ, 2011e p.64)

O PMSB também não menciona em suas metas, nem no diagnóstico, o Plano


Diretor de Recursos Hídricos da Região Hidrográfica V - Baía de Guanabara, elaborado
em 2005. O referido documento propõe o planejamento dos recursos hídricos
considerando um horizonte de 15 anos (2005 a 2020).

Por sua vez, também foram desconsideradas no Plano de Metas, as diretrizes da


política de saúde, assim como princípios de proteção e preservação do meio ambiente,
observadas as políticas de meio ambiente e de educação ambiental.

A partir desta leitura do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de


Janeiro, conclui-se que o documento previu metas bastante genéricas e sem
fundamentação para a universalização dos serviços de abastecimento de água e
269
esgotamento sanitário. Em relação às metas de cobertura dos serviços, não se esclarece
em quais regiões, ou bairros, ou parte de bairros, essas serão atendidas, tornando-as,
portanto, muito vagas.

O Plano, por sua vez, poderia ter explicitado melhor as metas de curto, médio e
longo prazos. Estas, por exemplo, poderiam ter sido apresentadas através de planilhas
ou gráficos, o que permitiria uma melhor visualização e, assim, uma maior
compreensão, uma vez que, ao propiciar uma leitura temporal, acompanha-se melhor o
andamento de tais metas para a universalização dos serviços de água e esgoto para o
município do Rio de Janeiro.

Observa-se, por fim, que o Plano não considerou as características sociais da


população (como renda, escolaridade, gênero, cor da pele), bem como a situação do
domicílio (ocupações irregulares ou comunidades especiais) para definir suas metas. Ao
contrário, ao definir as metas de abastecimento de água, o Plano excluiu as áreas
irregulares.

Ações para situações de emergência e Contingências

O Capítulo 11 é dedicado às Ações de Emergências e Contingências, em que são


apresentadas: i) Ações de Emergência e Contingência relativas ao Abastecimento de
Água; ii) Ações de Emergência e Contingência relativas ao Sistema de Esgoto e; iii)
Ações Educativas e Preventivas – Informação para a População.

Os prestadores de serviços devem estar atentos ao planejamento de ações para


reduzir os impactos das situações emergenciais ou de contingências a que pudessem
estar sujeitas as instalações de seus sistemas e, por consequência, a qualidade dos
serviços. As situações emergenciais decorrem, em geral, de acidentes nos sistemas de
previsibilidade incerta. As de contingência significam eventualidades que podem ser
minimizadas mediante um planejamento preventivo de ações, em particular as
vinculadas à manutenção constante e à proteção de equipamentos.

Observa-se, entretanto, que o PMSB-AE/RJ não fez referência à planos


específicos do município sobre o tema de segurança da água, nem se propôs a
apresentar um plano para situações emergenciais, tais como para circunstâncias que

270
necessitem de racionamento, definindo-se regras para atendimento operacional de
situações críticas.

A leitura do Plano de Saneamento, permitiu identificar que parte das indicações


para os casos de emergência e contingência não definem especificamente quais são as
medidas a serem adotadas no município do Rio de Janeiro, nem tampouco como tais
medidas serão implementadas. São exemplo citados no Plano:

 O ente regulador poderá adotar mecanismos tarifários de contingência,


com objetivo de cobrir custos adicionais decorrentes, garantindo o
equilíbrio financeiro da prestação do serviço e a gestão da demanda.

 Eventualmente, podem ser alocados recursos financeiros, provenientes de


financiamentos em geral, de concessões plenas ou parciais, ou de
parcerias público privadas na forma da lei.

 Dependendo de quão crítica é a situação de escassez ou da abrangência


da contaminação de recursos hídricos, pode ser necessária à adoção de
racionamento, declarada pela autoridade gestora de recursos hídrico.

 Quando a falta de água é consequência de falta de energia elétrica,


sistemas de geração autônoma de energia em elevatórias estratégicas
podem solucionar o problema.

 Faltas de água e interrupções no abastecimento podem ocorrer, por


manutenção do sistema, eventualidades, problemas de contaminação,
falhas no sistema, dentre outros.

 Para suprir a população da quantidade mínima necessária de água, deve-


se fazer um abastecimento emergencial. A água então é coletada em
pontos de suprimento de água distantes e transportada em viaturas
cisternas até os depósitos locais, sendo distribuída para a população.

Nota-se que o plano não especifica, por exemplo, as situações que podem levar
ao racionamento, nem indicou a realização de rodízios de abastecimento. Poderiam
também ter sido apontados os meios e os instrumentos formais de comunicação entre
271
Prestador, Regulador, instituições, autoridades e Defesa Civil, como por exemplo, a
criação de um canal específico no município para isso. O PMSB-AE/RJ também deveria
ter indicado os serviços prioritários para o abastecimento, tais como, hospitais e escolas.
De mesmo modo, não houve definição de quantidade mínima a disponibilizar nem a
periodicidade de entrega de água pelos caminhões pipa.

Outro critério também importante, seria a determinação de uma escala do grau


dos riscos e a probabilidade destes, de acordo com as regiões ou áreas de risco do
município.

Quanto às Ações de Emergência e Contingência relativas ao Sistema de Esgoto,


destaca o plano que “a primeira medida seria o acionamento imediato de uma equipe
para atendimento emergencial” (PCRJ, 2011e p.117). Verifica-se, neste sentido, que
esta medida é um tanto genérica, uma vez que não é indicado qual equipe deve ser
mobilizada, nem tampouco qual é o canal de comunicação que deve ser acionado para
tal. Lembra-se que, no município do Rio de Janeiro, segundo o plano, os serviços de
esgotamento sanitário são realizados pela CEDAE e pelo Município, a depender da área
de planejamento.

Entre os procedimentos apontados para as situações de acidente relativas ao


esgotamento sanitário, destaca o plano:

 Identificar áreas com estrutura danificada;

 Identificar abrangência da área afetada;

 Identificar se há casos de contaminação; em caso afirmativo, encaminhar


para órgão de saúde, para os procedimentos indicados.

Conclui-se que, as regras e procedimentos indicados para as medidas de


emergência e contingência do Plano, não foram bem definidas, uma vez que, conforme
o texto do documento expõe, muitas medidas “podem” ser tomadas, contudo, não há
uma definição no sentido de orientar para o planejamento do município, a fim de
solucionar ou mitigar problemas, tanto no abastecimento de água quanto nos serviços de
esgotamento sanitário.

272
Quanto às Ações Educativas e Preventivas, o Plano utilizou-se como base a
ilustração proposta pelo Guia do Usuário da CEDAE (figura 45).

Figura 45 Guia do Usuário da CEDAE. Fonte: PCRJ, 2011e.

Apesar de mencionar a importância da articulação com as instituições de ensino


para mobilizar a comunidade, o Plano indica que a responsabilidade de elaborar e
divulgar material informativo é da empresa responsável pelos serviços de água e esgoto,
retirando, assim, essa responsabilidade do município e demais instituições. Nota-se que,
a ação educativa apresentada no plano, restringe-se, portanto, ao folder divulgado pela
CEDAE.

Programas, projetos e ações necessários para atingir os objetivos e as metas

Os Programas, Projetos e Ações, podem ser observados através da leitura do


Capítulo 9 do Plano.

No início, o Capítulo descreve os principais investimentos em andamento para o


abastecimento de água da CEDAE, que totalizam aproximadamente R$
750.000.000,00. São mencionados os programas em andamento e o quantitativo de
população atendida que, conforme o Plano, representam o alcance das metas de curto
prazo, ou seja, metas de um a quatro anos.

São apresentados, também, os Investimentos a serem realizados para a


Universalização do Sistema de Abastecimento de Água, seguido de um subitem
denominado, Tendências de Crescimento e Planejamento para Abastecimento de
273
Água/Reservatórios Existentes e Previstos. Inicialmente, é feita uma descrição de cada
área de planejamento, descrição esta já contemplada no diagnóstico do Plano e,
portanto, desnecessária. Trata-se de uma descrição quanto às características da
densidade habitacional das APs e do uso do solo, além de uma pequena descrição
histórica do lugar.

Acerca dos investimentos a serem realizados, estes representam as metas de


médio prazo, ou seja, de cinco a oito anos. São metas representadas pela manutenção do
índice de cobertura em 99% e o de perdas em 20%. Entre os investimentos realizados,
são descritos no Plano: Projeto de Ampliação do Sistema Guandu; Implantação do
Sistema Guandu Novo – Produção; Implantação do Sistema Ribeirão das Lajes –
Produção e; Sistema Guandu – Reservação. Os projetos citados estão detalhados no
Plano, entretanto, não são indicadas as fontes financeiras nem os recursos específicos
para que tais ações sejam realizadas.

O Capítulo 9 apresenta um item específico para tratar do tema do Índice De


Perdas. Indica-se que os mecanismos existentes para o estímulo à redução de perdas
são, a outorga e a cobrança pelo uso da água, bem como a regulação tarifária e da
prestação dos serviços. Todavia, observa-se que o Plano não propõe nenhum outro
programa ou ação a fim de contribuir com a redução desse índice. O único programa
mencionando, vagamente ao longo do texto do documento, é a campanha para
regularização das ligações de água, da CEDAE. O Plano também não trata de medidas e
programas com foco na educação para consumo de água, nem tampouco na reutilização
desta. Faz-se importante lembrar que, entre os objetivos elencados no PMSB-AE/RJ,
tem-se: “Reduzir perdas do sistema de abastecimento de água e incentivar a redução de
consumo por parte da população, incluindo reutilização da água; Assegurar uma gestão
racional da demanda de água, em função dos recursos disponíveis e das perspectivas
socioeconômicas” (PCRJ, 2011e p. 9).

O item 9.2 discorre sobre os programas e ações para o Sistema De Esgotamento


Sanitário. Neste ponto, são mencionados os Investimentos em Andamento para os
serviços, de modo que estes contemplem as metas de curto prazo. Entretanto, em
comparação com aqueles apresentados para o abastecimento de água, nesse caso, não
foi apontado o quantitativo do valor empregado, em termos financeiros, para o
274
andamento de tais ações em esgotamento sanitário. Apesar de indicar que o objetivo é
atender as metas de curto prazo, os projetos também não apresentam prazos para início,
nem conclusão das ações planejadas.

Quanto aos Investimentos a serem realizados para a Universalização do Sistema


de Esgotamento Sanitário, o Plano menciona mais de R$ 3,4 bilhões para o
investimento da CEDAE no setor, a fim de atender à “implantação, ampliação e
modernização de suas instalações, pretendendo executar, até 2012 o maior programa de
investimentos em saneamento básico da história do Rio de Janeiro” (PCRJ, 2011e p.
111). Esses recursos são oriundos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)
do Governo Federal e recursos próprios do Governo Fluminense, entretanto, não são
especificados o percentual ou quantitativo para cada programa definido.

Entre os programas apresentados para os serviços de esgotamento sanitário,


destaca-se: Programa de Despoluição da Baía de Guanabara; Programa de Saneamento
da Barra da Tijuca, Recreio dos Bandeirantes e Jacarepaguá; Programa de Esgotamento
Sanitário da AP5 e Áreas Faveladas

Ao indicar os programas, o Plano aponta os valores já investidos, para cada ação


específica, e apresenta uma tabela-resumo, sobre os valores de investimento nos
programas PDBG e da Barra da Tijuca, Recreio e Jacarepaguá. Esses, por sua vez, são
oriundos de compromissos com o Comitê Olímpico Internacional (COI) e de
negociação com o BID. Os valores apresentados nessa tabela, contudo, não deixam
claro se, já haviam sido investidos ou se estes serão objeto de futuro investimento.

A única informação mais específica, refere-se ao fato de que “A CEDAE


investirá cerca de R$ 60.000.000 anualmente na melhoria dos sistemas de
abastecimento de água existentes, no Programa Água para Todos, atendendo 95
comunidades do município do Rio de Janeiro com uma população de 934.969
habitantes. ” (PCRJ, 2011e p. 113)

A realização dos Jogos da Copa e das Olimpíadas de 2016, é apontada como


fator preponderante para o cumprimento dos prazos mencionados. Segundo o Plano, a
CEDAE estimou um investimento de R$ 888,3 milhões em saneamento na capital até as
Olimpíadas.
275
Nota-se, portanto, que nos projetos mencionados, tanto para abastecimento de
água como para esgotamento sanitário, não houve uma preocupação, na maior parte dos
casos, em relacioná-los especificamente às fontes de financiamento, nem tampouco
houve um estudo quanto ao investimento financeiro necessário para a realização de tais
intervenções. As informações apresentadas são genéricas. Porém, nota-se que, para os
serviços de esgotamento, houve um cuidado maior em expor que, parte das fontes seria
proveniente do PAC, do COI, e do BID. O Plano, por fim, poderia ter apresentado um
cronograma físico-financeiro para os investimentos, o que daria maior sustentabilidade
às ações programadas.

Também não foi realizada uma hierarquização dos programas tanto para
abastecimento de água, como para esgotamento sanitário, uma vez que seria importante
identificar aqueles prioritários de ação imediata. De mesmo modo, as áreas ou
populações carentes também não foram demarcadas nos programas e ações
apresentados, medida esta que estaria relacionada aos princípios de universalização e
equidade dos serviços de saneamento, contribuindo, portanto, com a redução das
desigualdades sociais no acesso ao saneamento básico. O Plano, por sua vez, demarca
como prioridade, as áreas onde serão realizados os megaeventos esportivos: “(...) a
priorização de áreas de intervenções deste Plano passa a ser coincidente com as áreas de
interesse para a realização do evento esportivo, ou seja, os chamados clusters, seus
entornos e demais áreas de influência direta” (PCRJ, 2011e p. 121).

Também não foi possível identificar programas voltados para recuperação de


fundos de vale e requalificação de corpos hídricos, envolvendo parcerias com comitês
de bacia e governo estadual.

Tarifas e interrupção dos serviços por não pagamento

Quanto à Estrutura Tarifária, este tema é tratado no Capítulo 5 do Plano. Entre


os subitens do capítulo, destaca-se: i) Análise da Estrutura Tarifária Existente, ii) Tarifa
Social, iii) Procedimentos Utilizados para o Sistema de Cadastro dos Consumidores; iv)
Sistema de Leitura e Faturamento; v) Sistema de Cobrança e Arrecadação; vi)
Atendimento ao Público.

276
Segundo o Plano, as tarifas de água e esgoto são aplicáveis em todo o território
municipal de acordo com a estrutura tarifária da CEDAE e as respectivas regras de
faturamento. O Plano apresenta, através de tabelas, as tarifas da Companhia, além de
um item dedicado ao tema da Tarifa Social. As tarifas da CEDAE classificam os
usuários entre as seguintes categorias: domiciliar conta mínima, domiciliar, comercial,
industrial, pública e Estado.

Quanto à Tarifa Social, o PMSB-AE/RJ, descreve esta conforme o “Manual de


Processos Comerciais: Módulo Cobrança”, elaborado em 25 de fevereiro de 2010, pela
CEDAE.

Verifica-se que o modelo de tarifas sociais da CEDAE é referendado sem análise


ou questionamento. Vale lembrar que cabe ao titular definir esse tema e discuti-lo com o
prestador e com a agência reguladora. Por outro lado, se o município é o responsável
pelos serviços de esgotamento sanitário na AP5 e nas áreas de favela, e o Plano indica
apenas o modelo de tarifa social da CEDAE, estão excluídas do acesso a esta tarifa as
populações residentes nas referidas áreas do município? Ou será adotado nas mesmas o
modelo da CEDAE, onde a tarifa de esgoto corresponde ao valor cobrado pelo
fornecimento de água? Esse valor está de acordo com a capacidade de pagamento dos
moradores? Se a CEDAE cobra pela água e o esgoto nas favelas ela repassa o valor do
esgoto para a prefeitura? Ou ela cobra apenas pela água? É justo cobrar pela coleta de
esgoto nas favelas onde as redes de coleta não são generalizadas? Estas questões não
são esclarecidas no PMSB-AE/RJ.

O Plano, cita também a Campanha da CEDAE para regularização das ligações


de água, a fim de “aumentar a arrecadação da empresa para fazer face aos novos
investimentos que estão sendo realizados em toda a rede de abastecimento de água”
(PCRH, 2011e p. 93). O PMSB-AE/RJ apresenta ainda um item dedicado ao Sistema de
Cobrança e Arrecadação. Este, na verdade, é apresentado através de folder da própria
CEDAE. O Plano também apresenta um tópico especialmente para apontar os endereços
e telefones das Lojas de Atendimento da CEDAE ao consumidor.

Conclui-se, a partir da leitura crítica do Capítulo 5 que, este, ao apresentar a


estrutura tarifária do município do Rio de Janeiro, seguiu os fundamentos definidos pela

277
Companhia, deixando de realizar uma análise crítica da estrutura tarifária aplicada pelo
prestador de serviços de água e esgoto. Faz-se importante o Plano indicar condições
para que não ocorra reajustes abusivos, assim como critérios para a interrupção do
abastecimento de água por inadimplência (aviso prévio com no mínimo 30 dias, e a
garantia da preservação das condições mínimas de manutenção à saúde).

Mecanismos e procedimentos para avaliação sistemática da eficiência e


eficácia das ações programadas

Quanto à análise dos mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática


da eficiência e eficácia das ações programadas, o Plano Municipal de Saneamento
Básico do Rio de Janeiro, apresenta no Capítulo 10 os Instrumentos de Avaliação e
Monitoramento.

O Plano expõe a obrigatoriedade das avaliações das águas segundo as


Resoluções CONAMA nº 274/2000 e nº 357/2005, recomendando que, a partir desses
parâmetros, podem ser elaborados mapas temáticos e formação de indicadores
específicos.

O Plano adota os seguintes indicadores para avaliação dos sistemas de


abastecimento de água e esgotamento sanitários: i) Recuperação e Prevenção da
Qualidade da Água; ii) Abastecimento de Água às Populações e Atividades
Econômicas; iii) Proteção dos Ecossistemas Aquáticos e Terrestres Associados; iv)
Prevenção e Minimização dos Efeitos das Cheias, Secas e Acidentes de Poluição; e v)
Valorização dos Recursos Hídricos. Estes, por sua vez, são divididos em temas e
subdivididos em demais indicadores. A tabela 25, a seguir, ilustra este fato.

278
Tabela 25: Indicadores para avaliar a Recuperação e Prevenção da Qualidade da Água de
abastecimento.

Fonte: PCRJ, 2011e

O Plano indica que, para utilizar os indicadores previstos, faz-se necessário


quantificá-los através da realização de diagnóstico ao longo do tempo, em intervalos
regulares e pré-estabelecidos. “A comparação dos valores assumidos pelos indicadores
nessas medições periódicas dará uma ideia da evolução do município no que diz
respeito aos recursos hídricos e aos sistemas de saneamento” (PCRH, 2011e p. 113).
Verifica-se, entretanto, que não foram estabelecidos critérios nem os prazos para tais
medições periódicas.

Quanto ao monitoramento dos programas e ações, nota-se que o Plano não


apontou mecanismos para tal. Os indicadores apresentados, não correspondem
especificamente ao monitoramento das intervenções apontadas no Plano. A avaliação e
o monitoramento das ações programadas, neste sentido, permite o conhecimento do
andamento destas, possibilitando, por sua vez, a tomada de decisões baseadas no
planejamento.

279
Apesar do Capítulo 10, apontar para o uso de indicadores, não deixou claro os
procedimentos e ações para o monitoramento e avaliação, nem a instância colegiada que
deverá participar desse processo.

Lembra-se que na leitura da apresentação do PMSB-AE/RJ, identificou-se que,


entre o conteúdo do presente documento, havia os instrumentos, mecanismos e
procedimentos para a avaliação sistemática das ações programadas e revisão do plano.
Além do que já fora mencionado, nesta pesquisa, acerca dos mecanismos de avaliação
dos programas e ações, o Plano também não explicitou sobre a revisão do instrumento
de planejamento.

Ressalta-se, por fim, que também não foram identificadas formas de publicizar o
andamento das ações do Plano, tanto as já executadas, como aquelas a serem realizadas.
O Plano aponta um canal de comunicação entre o usuário e a CEDAE, com telefones e
endereços dos postos de atendimento. Contudo, este fato não pode ser considerado uma
forma de publicizar as ações, visto que se espera um canal específico para tal como,
sites, reuniões ou audiências públicas.

A análise do Plano Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro,


componente água e esgoto, permite concluir que, o diagnóstico é incompleto e genérico,
e a estrutura e organização do texto são confusas, tendo em vista que, por diversas
vezes, os conteúdos são abrangentes, repetitivos e se confundem ora como diagnóstico,
ora com situações futuras. De mesmo modo, o Plano de Metas é extremamente
superficial, pois apenas menciona, por exemplo, que a universalização do esgoto tratado
seria atingida em 2020.

O plano apresenta como metas para o saneamento a realização da Copa do


Mundo e das Olimpíadas, em detrimento do atendimento da população com foco na
solução de questões socioambientais, relacionadas ao saneamento. Consequentemente,
tal instrumento de planejamento, não se compromete a atender integralmente o princípio
da universalização dos serviços e o direito à cidade.

A leitura do Plano também permitiu identificar o caráter publicitário, mercantil,


da cidade do Rio De Janeiro. Dedica-se um item específico para tratar do turismo e do
“Carioca”:
280
Mais que a simples designação de quem nasce na cidade do Rio de Janeiro,
ser carioca é um estado de espírito. É ter espírito leve, ser naturalmente
alegre, receptivo e simpático (...) A cidade do Rio de Janeiro é bastante
democrática e o turista se mistura ao morador, com muitas atividades ao ar
livre, muitas atrações gratuitas e pontos de interesse inseridos no dia-a-dia da
cidade. Não há uma divisão entre o Rio turístico e o Rio dos habitantes.
(PCRJ, 2011e)

Entende-se, portanto, que o Plano reforça o estereótipo da “Cidade


Maravilhosa”, desconsiderando neste instrumento de política pública, as desigualdades
socioespaciais, assim como a solução para estas, através de metas que poderiam ser bem
definidas e por meio de instrumentos de participação e controle social.

6.3 A concessão onerosa do saneamento da AP5


O início dos trâmites, com foco na concessão dos serviços de esgotamento
sanitário na AP5, começa a ser mais bem delimitado nos meses iniciais de 2010, quando
é então publicado pela Prefeitura do Rio de Janeiro o Aviso Público para Manifestação
de Interesse Seguido de Consulta Pública, para a realização de estudos destinados à
exploração do serviço de esgotamento sanitário dos bairros que integram a Área de
Planejamento 5. Conforme destacado pela Prefeitura, os estudos apresentados poderiam
servir de lastro, caso efetivamente utilizados pela Administração, numa virtual licitação,
à elaboração de um futuro edital. Apresenta-se ainda que, os estudos são destinados à
“formatação” de uma modelagem econômico-financeira destinada à exploração,
mediante concessão, do serviço de esgotamento sanitário nos bairros que constituem a
AP 5:

Com esta Consulta Pública, a Secretaria Municipal da Casa Civil, além de


garantir maior transparência aos estudos prévios à realização de um provável
processo licitatório, antes mesmo da elaboração do respectivo Edital,
aprofunda a qualidade de instrução desse processo, mediante participação
democrática de todos os potenciais interessados no serviço a ser prestado.
(PCRJ, 2010)

A empresa vencedora para a realização de tais estudos, conforme autorização de


15 de janeiro de 2010, publicada em 22 de janeiro de 2010, no Diário Oficial do
Município do Rio de Janeiro83 (PCRJ,2010h), foi a Estruturadora Brasileira de Projetos

83
Secretaria da Casa Civil e Governo. Comissão de Licitação. Aviso. Expediente de 15/01/2010
Autorização Conjunta. Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro. Ano XXIII. nº 206, Rio de Janeiro.
Sexta feira, 22 de janeiro, de 2010. p.23.
281
S.A. – EBP84, que atua em parceria com as empresas Bain & Company, Conen
Engenharia e Lacaz Martins Advogados.

Localizada na capital do Rio de Janeiro, a EPB foi criada 2009 e, conforme


apresentado através de seu Estatuto, a companhia terá prazo de 10 anos. Segundo
informações disponibilizadas pelo site85 da empresa, a Companhia, que tem como
objetivo desenvolver estudos técnicos para área de infraestrutura, é formada pelo Banco
do Brasil, Banco Espírito Santo, Bradesco, Citibank, Itaú-BBA, Santander, HSBC e
Banco Votorantim, além do próprio BNDES.

A partir de uma análise das informações disponibilizadas na página eletrônica, a


EBP, antes de realizar os estudos para a AP5, havia desenvolvido apenas outros três
projetos: BR 101 – ES; Estádio Mineirão – BH (2009) e; Tratamento de Resíduos – São
José dos Campos/SP. Nota-se que a empresa não tinha experiências em estudos sobre
saneamento básico, especificamente nas áreas de abastecimento de água e esgotamento
sanitário. Contudo, atualmente, conforme indica o site mencionado, a empresa está
realizando mais um conjunto de estudos na RMRJ. Estes, desde outubro de 2015,
encontram-se em andamento sob o título de “Desenvolvimento de Estudos para a
Modelagem Técnica, Ambiental, Econômico-Financeira e Jurídica para Universalização
de Serviços de Saneamento Básico para as Regiões da Baixada Fluminense/Bacia do
Guandu e, Leste Metropolitano Fluminense, por meio da realização de uma Concessão
Comum ou Parceria Público-Privada” (http://www.ebpbrasil.com/).

Avançando com os trâmites acerca da concessão dos serviços de saneamento na


AP5, foi celebrado em 9 de maio de 2011, o Contrato de Interdependência da CEDAE
com o município do Rio de Janeiro, tendo como intervenientes anuentes, o Estado, a
Fundação Rio Águas e a SEOBRAS. O contrato, publicado em DO de 17/05/2011, teve
por objeto regular os direitos e obrigações entre a CEDAE e o Município em relação às
atividades de gestão comercial e atividades operacionais realizadas de forma
interdependente entre as partes, no âmbito da Área de Planejamento 5. Neste
documento, também é expresso que o município pretende, no futuro, através de
licitação, delegar a terceiros, por meio de concessão, os serviços de esgotamento

84
A empresa que ganhasse a licitação para operar na AP5, ficaria encarregada de pagar à EBP os estudos
que foram realizados à AP5, sendo esses no valor R$ 14.000.000,00 (quatorze milhões de reais).
85
http://www.ebpbrasil.com/
282
sanitário na AP5. Entende-se, de forma sucinta, que a gestão comercial definida no
contrato, que caberia a concessionária, envolve:

 Fornecimento do conjunto de dados comerciais, na forma e prazos necessários


para que a CEDAE possa atender suas obrigações societárias;

 Gestão do cadastro dos usuários da AP5;

 Manutenção e operação da estrutura de atendimento da concessionária;

 Medição do consumo de água dos usuários da AP5, cálculo dos valores devidos
pelos usuários da AP5 em razão da prestação dos serviços de abastecimento de
água e de esgotamento sanitário, faturamento no local e entrega imediata das
faturas aos usuários, observando estritamente todas as regras de faturamento da
CEDAE referente aos serviços de abastecimento de água e seus serviços
correlatos;

 Arrecadação das tarifas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário,


segregação e repasse, da parcela a que tiver direito à CEDAE;

 Execução das ações para recuperação de crédito e redução de inadimplência;

 Instalação, manutenção e troca de hidrômetros, atendendo todas as normas


técnicas e atualizando diariamente o conjunto de dados comerciais, mediante
envio dos arquivos relativos às trocas e instalações para fins de controle da
CEDAE e fornecendo à CEDAE, quando solicitado, informações adicionais
necessárias para cumprir suas obrigações;

 Outras atividades correlatas, necessárias à gestão comercial dos serviços de


abastecimento de água na Área de Planejamento 5.

Destaca-se que, no referido contrato, fica criado o Comitê de Gestão Comercial


(CGC), integrado por representantes da CEDAE, do Município e/ou da Concessionária
e das entidades de fiscalização. O Comitê, segundo este documento, encarrega-se de
gerir a troca do conjunto de dados comerciais de usuários dos serviços de água e esgoto
da AP5, “de forma a garantir a visualização instantânea de todas e quaisquer

283
informações comercialmente relevantes para todos e aperfeiçoar a parceria, e
otimizando a prestação dos serviços e as práticas interdependentes.” (PCRJ et al, 2011).
Cabe também ao CGC estabelecer o protocolo de procedimentos dos serviços
comerciais e gestão de práticas interdependentes, com vistas à eficiência no atendimento
do usuário, em relação aos serviços de abastecimento de água.

A leitura do contrato de interdependência evidencia que, tanto a gestão


comercial da água, como os serviços de esgotamento sanitário, deverão ser
desenvolvidos na AP5 pelo município, através da concessionária responsável. Entre os
temas tratados no documento, destaca-se: i) medição, cálculo e faturamento dos serviços
de abastecimento de água e esgotamento sanitário; ii) tarifas de água e esgoto e preços
dos serviços complementares e; iii) responsabilidades das partes pelos serviços de
saneamento básico, arrecadação, segregação e repasse dos valores. Apresenta o texto
que, parte desses temas (como é o caso das tarifas), deve ser mais bem explicitado no
corpo do Contrato de Concessão, sendo este o instrumento jurídico que tem como
objeto a delegação dos serviços públicos de esgotamento sanitário na Área de
Planejamento 5, a ser celebrado entre o município e a concessionária. Assim, os
usuários da AP5 passam a ter como único interlocutor na prestação dos serviços a
empresa privada. As normas referentes a cortes por inadimplência no pagamento de
água, para aqueles que ainda não têm serviços de esgoto serão, por exemplo, definidas
na relação de regulação entre a Rio Águas e consórcio que assume a prestação dos
serviços de esgotamento sanitário.

O contrato de interdependência explicita ainda que, a gestão comercial da água


na AP5, feita pela concessionária, trará benefícios ao município, uma vez que poderá ser
aumentada a receita de esgoto. Fica determinado também, que as tarifas serão
repassadas da concessionária à CEDAE.

284
Figura 46 Estrutura da concessão para a AP5. Fonte: Marques & Ribeiro (2015)

Em curso intitulado “PPPs de Saneamento Básico”, promovido pela ABES,


Marques & Ribeiro (2015) apontaram, todavia, que o contrato de interdependência
apresentou irregularidades, visto que, conforme o art. 12° da Lei 11445/2007, o contrato
de interdependência deve ser celebrado entre dois prestadores dos serviços de
saneamento básico. Ressaltaram ainda que, nos procedimentos pré licitatórios da AP5
não houve também o cumprimento dos requisitos do artigo 11° da Lei de Saneamento:

São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação
de serviços públicos de saneamento básico: I) a existência de plano de
saneamento básico; II) a existência de estudo comprovando a viabilidade
técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços,
nos termos do respectivo plano de saneamento básico; III) a existência de
normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das
diretrizes desta Lei, incluindo a designação da entidade de regulação e de
fiscalização; IV) a realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre
o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato.
(BRASIL, 2007)

A Prefeitura do Rio de Janeiro, logo após a assinatura do contrato mencionado,


realizou uma audiência pública sobre a concessão dos serviços de esgotamento sanitário
da Área de Planejamento 5. Ressalta-se que a audiência ocorreu na sede da Prefeitura,
no Núcleo de Atividades Audiovisuais (subsolo), na sexta-feira, dia 27 de maio de
2011, às 10h, com duração de 02:00h impreterivelmente86. Considera-se, entretanto, que
tanto o dia, como o horário escolhido para a realização da audiência, são fatores que
podem ter contribuído para limitar a amplitude do debate público. Ainda será
examinado no escopo dessa tese como se deu esse debate no âmbito do legislativo
municipal.

86
Informação divulgada no Diário Oficial do Município do Rio de Janeiro. Publicação de 9 de maio de
2011, p. 35.
285
A figura 47, exposta pela Prefeitura do Rio de Janeiro, exibe a estrutura
organizacional e institucional da concessão.

Figura 47 Estrutura organizacional e institucional da concessão dos serviços de esgotamento


sanitário para a AP5 – Rio de Janeiro.

Apresentou-se nesta audiência o modelo de concessão desejado para a AP 5. O


objeto da concessão defendido é a prestação dos serviços públicos de esgotamento
sanitário, compreendendo coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados
dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio
ambiente e, ampliação, modernização, operação e manutenção, e realização de todos os
investimentos correspondentes.

Entre os critérios expostos para o edital de licitação, conforme o modelo de


concessão, destacou a Prefeitura: i) a modalidade do contrato, que deve apresentar
concorrência internacional; ii) o critério de julgamento, através de maior outorga; iii)
habilitação técnica incluindo: experiência nos serviços em questão em municípios com
população igual ou superior a 150 mil habitantes, participação em empreendimentos de
grande porte, com investimento de pelo menos R$ 425 milhões de capital próprio ou
terceiros, captação de pelos R$ 318,5 milhões para realização dos investimentos de
infraestrutura e com retorno econômico financeiro de longo prazo, superior a 5 anos e;
iv) processo licitatório: garantia de proposta R$ 15 milhões, garantia de execução R$
150 milhões e valor de contrato R$ 3 bilhões.

286
Em 18 de Agosto de 2011, o prefeito do município do Rio de Janeiro (Eduardo
Paes), o Governador do Estado (Sérgio Cabral), Wagner Victer (Presidente da CEDAE),
Armando Costa Junior (Diretor da CEDAE) e Mauro Duarte (Presidente da Rio Águas),
assinaram então o Convênio de Cooperação ERJ/MRJ nº 01/2011, que trata da gestão
associada para prestação dos serviços públicos de esgotamento sanitário e da gestão
comercial do abastecimento de água na AP5, entre município e CEDAE com
interveniência-anuência do Estado, da SEOBRAS e Rio Águas, esta última como órgão
regulador. A vigência deste convênio será de até 28 de fevereiro de 2057, podendo
ainda ser prorrogado por mais 50 anos.

Conforme define a cláusula 1ª do documento, a gestão associada compreende


todas as atividades, infraestrutura e instalações necessárias à adequada prestação dos
serviços públicos de esgotamento sanitário e da gestão comercial do abastecimento de
água na AP5, ressaltando-se que, a prestação desses serviços deverá observar o Plano
Municipal de Saneamento Básico do Rio de Janeiro. Entre as demais cláusulas do
convênio, são tratados, de forma aqui resumida, os seguintes termos:

 A prestação dos serviços públicos de esgotamento sanitário e gestão comercial


do abastecimento de água na AP5;

 A cobrança pelos serviços de esgotamento e abastecimento de água na AP5;


delegação dos serviços de gestão comercial da água e do esgotamento sanitário;

 As licenças ambientais referentes ao esgotamento sanitário;

 As obrigações do Estado na AP5 (clausula 6ª). Entre estas, compete ao Estado,


através da CEDAE (todas as obrigações do Estado estendem-se a CEDAE):

 Captar, tratar, distribuir, operar, manter e conservar o sistema de


abastecimento de água na AP5;

 Realizar investimentos necessários a adequada prestação dos serviços


públicos de abastecimento de água, em conformidade com o Plano Diretor de
águas da CEDAE, nos termos do PMSB- RJ e;

287
 Fornecer, mediante solicitação do município, as informações e dados a
que disponha acerca do planejamento dos serviços em âmbito estadual e cadastro
de todos os imóveis servidos de abastecimento de água e esgotamento sanitário,
entre 2007 e 2011, na AP5.

 As obrigações do Município (cláusula 7ª). Entre estas, destaca o convênio que


compete ao município:

 Operar manter e conservar o sistema de esgotamento sanitário na AP5;

 Realizar investimentos necessários a adequada prestação dos serviços


públicos de esgotamento sanitário, em atendimento às metas previstas nos
termos do PMSB-RJ;

 Fornecer, mediante solicitação do Estado, informações e documentos de


que disponha do serviço público de esgotamento sanitário, bem como as plantas
de localização da rede física de redes coletoras de esgotamento sanitário fora da
AP5 e em áreas faveladas;

 Cumprir os níveis para a prestação do serviço de esgotamento sanitário


relacionados no Regulamento de Prestação dos Serviços de Esgotamento
Sanitário;

 Declarar bens imóveis de utilidade pública, em caráter de urgência, para


fins de desapropriação ou instituição de servidão administrativa, estabelecer
limitações administrativas e autorizar ocupações temporárias de bens imóveis,
com a finalidade de assegurar a realização de obras.

 São obrigações de ambos (Estado e Município):

 Criar programas de educação ambiental;

 Manter em seus arquivos todas as informações relativas às redes de


instalação, manutenção e equipamentos utilizados na prestação do abastecimento
de água e no esgotamento sanitário.

 Entre as obrigações da Rio Águas (Cláusula 10ª):


288
 Regulação e fiscalização dos serviços de esgotamento sanitário e da
gestão comercial da água na AP5.

A figura 48, ilustra o Convênio de Cooperação ERJ/MRJ n° 01/2011.

Figura 48 – Convênio de Cooperação ERJ/MRJ n° 01/2011

Aproximadamente uma semana após a assinatura do convênio de cooperação, foi


aberta, em 25 de agosto de 2011, através da Secretaria Municipal de Obras do Rio de
Janeiro, a Concorrência Pública nº 38/2011 para a concessão87 do serviço público de
esgotamento sanitário na Área de Planejamento 5 do município do Rio de Janeiro.

(...) torna público que se acha aberta a presente Licitação, na modalidade de


Concorrência Pública, a ser julgada pelo critério de maior oferta pela outorga
da concessão, com o fim de selecionar a proposta mais vantajosa pela outorga
dos serviços públicos de esgotamento sanitário na Área de Planejamento 5 do
Município do Rio de Janeiro, conforme especificações contidas neste Edital.
(PCRJ, 2011)

Destacou o edital que os envelopes contendo a garantia de proposta, os


documentos de habilitação e a proposta comercial das licitantes seriam entregues à
Comissão de Licitação88 em sessão pública, realizada às 10h do dia 18 de outubro de
2011, na sede da Gerência de Licitações da Secretaria Municipal Obras. O vencedor da
licitação, por sua vez, seria aquele que apresentasse a proposta comercial mais
vantajosa, com vistas à outorga onerosa da concessão para a prestação dos serviços de
esgotamento sanitário na Área de Planejamento 5, em caráter de exclusividade,

87
Entende-se no edital que concessão é a delegação onerosa, feita pelo Município (Poder concedente) à
concessionária, para a prestação dos serviços de esgotamento sanitário, nos termos da legislação
pertinente, do edital e do contrato a ser celebrado, entre o Município e a concessionária, com a
interveniência-anuência da Rio Águas.
88
A Comissão Especial de Licitação foi designada para promoção e execução da Licitação, pelo Decreto
Municipal nº 34.323 de 24 de agosto de 2011, incluindo a análise e julgamento dos documentos de
habilitação e da proposta comercial.
289
compreendendo a realização dos investimentos necessários à ampliação, conservação e
manutenção do sistema.

Neste sentido, apresentou o edital mencionado que o valor estimado do contrato,


para efeito da licitação, seria de R$ 2.900.000.000,00 (dois bilhões e novecentos
milhões de reais), correspondente ao valor presente do somatório das receitas
provenientes da cobrança das tarifas e da remuneração pelos serviços complementares,
projetadas para o prazo da concessão. A garantia de proposta, então, deveria ser
entregue em envelopes opacos, fechados e rubricados sobre o fecho (envelope nº 1). A
proposta comercial (envelope nº 02), por sua vez, deveria conter o valor referente à
oferta da licitante pela outorga da concessão, correspondendo ao valor a ser pago
previamente à assinatura do contrato.

A elaboração das propostas comerciais, conforme indicado no edital, deveriam


levar em consideração um volume medido de água aos usuários de, no mínimo, 163
litros/habitantes/dia, durante todo o prazo da concessão, destacando, ainda, que o
volume de água fornecido anualmente seria analisado, levando em consideração o
número de habitantes indicado no Censo realizado pelo IBGE.

Em 25 de novembro de 2011, o consórcio Foz/Saab, formado pelas empresas


Foz do Brasil S/A e Saneamento Ambiental Águas do Brasil S/A ganhou a concessão
para explorar o saneamento na Zona Oeste do Rio (figura 49). A outorga era de R$ 78
milhões, e o consórcio vencedor ofereceu R$ 84,2 milhões, uma diferença de 8%.89

89
Valor Econômico 25/11/2011
290
Figura 49 - A Concessão do Saneamento na AP5. Elaboração própria.
Faz-se importante destacar que o modelo dos serviços de esgotamento sanitário e
gestão comercial da água licitado para a Área de Planejamento 5, no município do Rio
de Janeiro, é parte de um modelo contratual alternativo, em que a prestação dos serviços
se dá de maneira indireta, sendo esse denominado por Concessão Comum (Marques &
Ribeiro (2015). O objeto deste modelo, é a delegação da prestação de um serviço
público ou parte dele, precedido ou não por obra, tendo as seguintes características: i) a
prestação do serviço é “por conta e risco” do concessionário; ii) reversão dos bens
amortizados, mas sem indenização para o concessionário; iii) Remuneração feita pela
própria exploração do serviço, por meio das receitas tarifárias; iv) em princípio, as
tarifas são pagas diretamente pelo usuário final do serviço; v) tarifa fixada pelo Poder
Concedente. Assim, através da tabela 26, destacaram Marques & Ribeiro (2015), sobre
este modelo de concessão os seguintes aspectos:
Tabela 26 - Prestação Indireta: Concessão Comum – Prós e Contras.
Prós Contras
Dificuldade de estabelecimento do crivo de
Equilíbrio econômico financeiro dinâmico
equilíbrio
Remuneração atrelada por meio de tarifas Grande atribuição de responsabilidade ao particular
Inviável quando a operação não é economicamente
Prazo longo para proporcionar a amortização dos
autossuficiente (aspecto político da autossuficiência
investimentos e modicidade tarifária
econômica)
Investimento inicial com recursos do particular
Prestação do serviço por conta e risco do particular
Fonte: Marques & Ribeiro (2015)

291
O valor fixado no edital pela outorga de concessão para a AP 5 foi R$ 78
milhões e a empresa que oferecesse valor inferior a este, estaria, assim, desclassificada.
O primeiro lugar, portanto, ficaria para a proposta comercial que apresentasse o maior
valor pela outorga da concessão. O resultado do julgamento das propostas seria então
divulgado, mediante aviso publicado, uma única vez, na imprensa oficial. O contrato,
deste modo, ficaria celebrado entre o poder concedente e a concessionária, com a
interveniência-anuência da Rio Águas. Determinou-se como prazo de vigência da
concessão, trinta anos, podendo este ser prorrogado por até mais vinte anos.

Foi também indicado que, no prazo de dois dias úteis antes da assinatura do
contrato, a licitante vencedora deveria comprovar o pagamento do valor de R$ 14
milhões à Estruturadora Brasileira de Projetos S.A – EBP, a título de ressarcimento pela
realização dos estudos relacionados à concessão, conforme autorização publicada em 22
de janeiro de 2010.

Destacou-se também que, a concessionária ficaria encarregada em pagar à Rio


Águas pelas atividades de regulação e fiscalização dos serviços de esgotamento
sanitário, e o valor para tal, sendo calculado com base na receita bruta mensal da
concessionária.

A tabela 27 ilustra as principais obrigações das partes, conforme apresentado no


referido edital de licitação:

Tabela 27 Principais Obrigações das partes conforme Edital de Concorrência Pública nº 38/2011 –
Concessão do Saneamento na AP5
Município Rio Águas Concessionária
Auxiliar a Rio-Águas na
Regulamentar os serviços de Prestar os serviços de esgotamento
fiscalização dos serviços de
esgotamento sanitário sanitário
esgotamento sanitário
Realizar a gestão comercial dos
Concluir as obras no bairro Fiscalizar os serviços prestados
serviços de abastecimento de água e
de Santa Cruz pela concessionária
de esgotamento sanitário
Zelar pela boa qualidade dos
Fixar o valor das tarifas e
serviços de esgotamento Prestar os serviços complementares
homologar o seu reajuste
sanitário
Promover a revisão do contrato
Avaliar o desempenho da
concessionária
Elaboração própria. Adaptado de MARQUES & RIBEIRO (2015)

292
O sistema de cobrança proposto para a AP5, envolve uma interrelação entre
contas da CEDAE, da Concessionária e do Município. Conforme exposto nos
documentos contratuais, as faturas são confeccionadas e emitidas pelo município, via
concessionária, com a logomarca desta e da CEDAE. Para a emissão da fatura, a
concessionária deve aplicar, em relação à cobrança pelos serviços de abastecimento de
água prestados na AP5, os valores das tarifas e demais preços públicos indicados, por
escrito, pela CEDAE.

Neste sentido, os valores arrecadados pela concessionária em decorrência da


cobrança dos serviços de abastecimento de água prestados pela CEDAE são, então,
destinados à conta da CEDAE, após o desconto dos custos assumidos pela mesma, na
forma especificada no Contrato de Interdependência. A concessionária, por sua vez, é a
única e exclusivamente responsável da cobrança das tarifas, bem como dos preços
relativos à prestação dos serviços de esgotamento sanitário, na AP5. Os valores
arrecadados são destinados à conta centralizadora, aberta junto ao banco administrador
de contas, que fica responsável pela vinculação e respectiva transferência de tais
valores, da seguinte forma:

1º) O banco administrador de contas identifica os valores constantes das faturas


atribuíveis à CEDAE e destina-os à conta da CEDAE, em razão da prestação dos
serviços de abastecimento de água, descontando-se, com relação a cada fatura paga
pelos respectivos usuários, os custos assumidos, na forma do contrato de
interdependência;

2º) Do montante remanescente, são destinados à conta do município os valores


devidos pela concessionária a título de outorga pela concessão;

3º) Fica destinado à conta da concessionária, o restante do valor existente na


conta centralizadora.

Para realização do repasse, a concessionária deve apresentar ao banco


administrador de contas, após a emissão das faturas, as informações necessárias à
identificação dos valores relativos aos serviços de abastecimento de água a serem
repassados. Além do valor fixo pago previamente à assinatura do contrato de concessão,
a concessionária deve também pagar mensalmente ao município um montante variável
293
correspondente a 4% da receita bruta da concessionária, excluídos os valores de
eventuais receitas extraordinárias auferidas. O repasse mencionado é realizado pelo
banco administrador de contas, com base nos valores apurados mensalmente pela
concessionária, na forma do contrato.

Caberá a Rio Águas realizar, a cada seis meses, auditoria sobre os valores
repassados, podendo contar com o apoio de empresa especializada em auditoria
independente.

A seguir, a figura 50 ilustra o sistema de cobrança proposto para a AP5, entre


município, concessionária e CEDAE:

Figura 50 - Sistema de Cobrança - Concessão saneamento AP5. Elaboração própria.

Quanto à tarifa, fica indicado que uma tarifa mínima deve ser cobrada (tabela
28), mesmo nos casos em que não haja consumo por qualquer período. Essa tarifa é
referente ao consumo mensal de 15m³ para usuários tanto domiciliares ou públicos, e 20
m³ para usuários comerciais e industriais. Os reajustes e a revisão tarifária (reajuste
anual dos valores da tarifa de água e esgoto e dos preços relativos aos serviços
complementares) são calculados através do índice IPCA-E/IBGE. Prevê o edital a
possibilidade de revisão extraordinária do valor das tarifas, a qualquer tempo, como
mecanismo de reequilíbrio econômico-financeiro. A competência para homologar o
reajuste e a revisão do valor das tarifas será da Rio Águas.

294
Tabela 28 Tarifa Mínima – Concessão AP5
Tarifa Mínima
Categoria Multiplicador Tarifa R$/m³ Valor R$
Domiciliar 1,00 1,4939 22,41
Comercial 3,90 5,8188 116,38
Industrial 5,38 8,0436 160,87
Público 1,32 1,9719 29,58
Elaborações própria. Fonte das informações: PCRJ (2011b).

Quanto à tarifa social (tabela 29), o Anexo V do edital de licitação explicita que
tem acesso a esta tarifa, as comunidades carentes e conjuntos habitacionais destinados a
moradores de baixa renda, que apresentarem documentação em atendimento aos
requisitos da Fundação Rio-Águas e apresentarem um consumo de até 21,24m³ por mês.
O excedente deste volume será cobrado pela tarifa domiciliar comum. Faz-se importante
ressaltar que, a indicação de que o órgão regulador, neste caso a Rio Águas, ficaria
encarregado de criar uma portaria específica tratando da Tarifa Social, não foi
cumprida, uma vez que, até a presente data, tal Portaria ainda não havia sido publicada.

Vale lembrar que, a AP5 concentra a maior parte dos empreendimentos do


Minha Casa Minha Vida, nas faixas entre zero e três salários mínimos e de três a seis
salários mínimos, e que esses empreendimentos deveriam ter acesso a tarifa social.

Tabela 29 Tarifa Social – Concessão AP5


Faixa Tarifa
Tarifa Social 0 –21,24m³ R$ 8,35
Aplicar tabela progressiva
>21,24m³
domiciliar comum
Elaborações própria. Fonte das informações: PCRJ (2011b)

O modelo estimado de consumo, segundo apontou o documento, é calculado, no


caso das unidades residenciais, de acordo com o número de quartos do imóvel
(incluindo o quarto de empregados), atribuindo-se a cada um o valor correspondente a
500 litros por dia, ou 15 m³ por mês de 30 dias. O consumo estimado também é adotado
para as unidades comerciais, industriais ou públicas desprovidas de hidrômetro. Aqui,
no entanto, o cálculo para cobrança é feito em função da área construída, em metros
quadrados (m²), ou, para áreas de construção superiores a 80m², pela vazão do ramal.

Entretanto, conforme apresentou o Presidente da Concessionária (Armando


Araújo Neto) na palestra “Histórico e consolidação da concessão do saneamento na AP5
– Município do Rio de Janeiro”, promovida em 2 de dezembro de 2014 pelo Clube de
295
Engenharia, foi identificado pela empresa que o cadastro da CEDAE era antigo e,
conforme destacou, a concessionária Foz 5 tem adotado a hidrometração, pois, como
alegou o palestrante, esta seria uma forma mais justa, uma vez que se paga o que
consome. A CEDAE então paga 50% do hidrômetro e o serviço de hidrometração, que é
terceirizado. O interesse da concessionária em controlar a água é, segundo Armando,
para poder cobrar o esgoto, sendo que no modelo tarifário da CEDAE, adotado em todo
município, inclusive na AP5, é calcular a tarifa de esgoto com base no montante de água
disponibilizada ao consumidor.

As taxas de fiscalização e regulação dos serviços de esgotamento sanitário, são


pagos da concessionária à Rio Águas, variando entre 1% e 2% da receita bruta mensal
da concessionária, a depender do ano da concessão (tabela 30).

Tabela 30 - Taxas de fiscalização e regulação dos serviços de esgotamento sanitário na AP5


Percentual da receita
Ano
bruta da concessionária
1-5 2%
6 - 10 1,5 %
11 - 30 1%
Elaborações própria. Fonte das informações: PCRJ (2011b)

Além disso, a concessionária paga mensalmente ao Poder Concedente, ou seja, à


Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, conforme disposto na Cláusula 30 do referido
contrato, um montante variável correspondente a 4,00% (quatro por cento) da receita
bruta, excluídos os valores de eventuais receitas extraordinárias auferidas. Acerca das
receitas extraordinárias, o compartilhamento é feito da seguinte forma: 75% para a
concessionária e 25%, do total faturado pela concessionária, para o Município do Rio de
Janeiro. Estes valores repassados ao município, pela concessionária, deverão ser
integralmente destinados ao Fundo Municipal de Saneamento Básico.

Observa-se, contudo, que, não existe Fundo Municipal de Saneamento


regulamentado por Lei. Em 2008, foi colocado em discussão na Câmara dos Vereadores
o projeto de Lei nº 1919, de autoria do Vereador Carlos Caiado, para criar o Fundo
Municipal de Saneamento Básico, o que é recomendado pela legislação nacional.
Entretanto, constatou-se através de pesquisas no Diário Oficial da Câmara dos
Vereadores, que o projeto de lei segue tramitando, com última publicação sobre o tema
datando de 10 de abril de 2013 (DCM, 2013).
296
Segundo dados fornecidos pela empresa Foz Águas 5, em novembro de 2016,
desde a assunção dos serviços, em 2012, a FozÁguas 5 pagou R$ 150 milhões em
outorgas para o Poder Concedente e Agência Reguladora. Considerando que a receita
operacional bruta declarada pela empresa ao Sistema Nacional de Informações sobre
Saneamento (SNIS) em 2012, foi de R$ 208.104.558,08, e que a taxa de regulação é de
2%, isto significa que o valor da regulação foi de R$ 4.162.091,76. Logo, deveriam ir
para o Fundo Municipal de Saneamento R$ 16.642.466,32. Esse valor somado a outorga
inicial de R$ 84,2 milhões, se aproxima de R$ 104,9 milhões. As diferenças podem ser
atribuídas ao fato de nossos cáculos estarem baseados na receita declarada ao SNIS em
2012. Contudo, observa-se que um valor importante vem rendo sepassado à Prefeitura,
que, por sua vez, deveria ser alocado no Fundo não criado.

Outro ponto a ser destacado, é o Plano de Metas, previsto no Anexo III do edital
de licitação, desmembrado da seguinte forma:

 Meta de Cobertura => estabelece limites mínimos de disponibilização do


serviço de coleta de esgotamento sanitário aos usuários. Para assegurar o cumprimento
desta meta, indica-se que a concessionária terá de investir tanto em extensão da rede de
coleta, como investir no crescimento vegetativo do sistema;

 Meta de Atendimento => determina o valor mínimo de índice de conexão efetiva


à rede pública;

 Meta de Tratamento => fixa percentual mínimo de esgoto tratado face ao esgoto
coletado. Esta meta é aferida através do Indicador de Tratamento de Esgoto, que
consiste no número de economias que tem o esgoto coletado, transportado e tratado em
relação ao total de economias com esgoto coletado e transportado.

Apresenta o Anexo III que, a meta de cobertura ficará sempre limitada à


cobertura do serviço de abastecimento de água da AP5. Vale lembrar que a AP5 é área
com atendimento mais precário pela CEDAE.

Observa-se ainda que, as populações residentes em áreas de proteção ambiental


e áreas invadidas de propriedade privada, não são consideradas sujeitas ao atendimento.
Apresenta o documento, que o processo de aumento de cobertura do sistema de

297
esgotamento sanitário, será acompanhado pela urbanização de favelas e loteamentos
irregulares, conforme os Planos Municipais de urbanização de todas as favelas do
Município até 2020, por meio do programa Morar Carioca. Neste sentido, destaca-se
que a concessionária não fica obrigada a instalar rede coletora em áreas onde a
população residente não se apresente minimamente adensada (densidade inferior a 50
habitantes/hectare). De forma a esclarecer a definição desta meta, o Anexo em questão
define como economias elegíveis “todas aquelas que se situem na AP 5 com exceção
das que se encontrem implantadas em áreas de proteção de mananciais, faixas lindeiras
aos rios e córregos ou implantadas em áreas invadidas de propriedade privada” (PCRJ,
2011b).

Nesse aspecto é importante destacar que, como mostra o estudo de Cavalieri &
Vial (2012), com base no Censo do IBGE, a AP5 é a área que vem apresentando ao
longo do últimos anos, maior índice de crescimento de população favelada (Figura 51).

Figura 51 Proporção do total da população residente em favelas, período 1950 – 2010. Fonte:
Cavallieri & Vial (2012)

De mesmo modo, dados do Rio Como Vamos mostraram que a AP5, em 2013,
apresentou um crescimento expressivo das áreas ocupadas por favelas, sendo a segunda
da cidade depois da AP3 (figura 52).

298
Figura 52: Total de áreas ocupadas por favelas (m²), por Áreas de Planejamento. Rio de Janeiro –
2013. Fonte: RIO COMO VAMOS, 2014.

A tabela 31, a seguir, apresenta as metas de cobertura e atendimento, previstas


na minuta do contrato de concessão:

Tabela 31 Metas de Cobertura e atendimento – Concessão AP5

Fonte: PCRJ, 2011b

Quanto às metas de tratamento, estas são apresentadas no documento da seguinte


forma (tabela 32):

Tabela 32: Metas de Tratamento – Concessão AP5

Fonte: PCRJ, 2011b

O Plano de Metas aponta para a necessidade de verificar o nível de utilização


das estações de tratamento para, assim, detectar a saturação destas e prever novos
investimentos. A verificação será feita através do indicador de Saturação do Tratamento
de Esgoto, calculado para cada Estação de Tratamento de Esgoto. Se o número de anos
em que a ETE ficar saturada for igual ou inferior a quatro anos, a concessionária ficará
obrigada a incluir no Plano de Prestação dos Serviços de Esgotamento Sanitário, a

299
construção de nova ETE e desativar a antiga, ou ampliar a ETE em questão, incluindo
as alterações pertinentes ao despejo do efluente tratado e do respectivo lodo.

Fica também previsto que a concessionária deverá apresentar para a Rio Águas,
a cada quatro anos, um Plano de Prestação dos Serviços de Esgotamento Sanitário,
alinhado com o orçamento plurianual do município. Entre os conteúdos a serem
apresentados no Plano, destacam-se: análise da situação atual, considerando os
habitantes com cobertura de rede de esgotamento sanitário; habitantes atendidos;
capacidade instalada em cada sistema; estudos demográficos para os quatro anos
subsequentes, baseados nos dados do IBGE; relação dos principais projetos urbanísticos
e de habitação em desenvolvimento ou planejados para o horizonte do plano quadrienal;
demanda de infraestrutura por sistema e; necessidades de infraestrutura por sistema.

Além das metas, o Anexo III aborda, os níveis para prestação dos serviços de
esgotamento sanitário, que pretendem estipular padrões mínimos de qualidade para as
atividades da concessionária. Estas atividades foram divididas entre serviços
operacionais e serviços de atendimento, sendo:

 Qualidade da Prestação de Serviço Operacional => Relacionado às obstruções e


vazamentos. Qualquer que seja a causa das obstruções, a responsabilidade pela redução
dos índices será da concessionária, seja pela melhoria dos serviços de operação e
manutenção da rede coletora ou por meio de mecanismos de correção e campanhas
educativas, de modo a conscientizar os usuários do correto uso das instalações sanitárias
de seus imóveis. Para controlar o número máximo de obstruções que acontecem no
sistema, definiu-se um indicador para quantificar a ocorrência de desobstruções em
ramais (IDR) e outro que quantifica as operações de desobstrução de coletores (IDC);

 Qualidade da Prestação de Serviço Comercial => Relacionado à eficiência nos


prazos de atendimento ao público e na prestação do serviço pela concessionária. Estes
são avaliados através de indicadores específicos apresentados no Anexo III, quanto: ao
cumprimento de prazos de atendimento, à satisfação do usuário a adequação das
estruturas de atendimento e à adequação dos sistemas de comercialização dos serviços.

300
Determina o edital que, se o resultado para os indicadores estiver aquém dos
níveis de serviço definidos, a concessionária fica sujeita à aplicação de penalidades,
calculadas sobre a receita líquida do período.

Outro componente tratado entre os anexos do edital de licitação, é o Modelo de


Governança para a prestação de serviços de esgotamento sanitário durante o período de
vigência da concessão na AP5. Neste sentido, trata o Anexo XI do referido edital que, o
principal mecanismo de implementação da governança é a instituição de Comitês de
Governança (“comitês”), que insere os atores envolvidos em um mesmo foro de
discussão e deliberação. O Anexo lembra a importância em estimular, também, a
participação de organizações sociais interessadas, por meio de audiências ou consultas
públicas. São apontados os seguintes atores envolvidos:

 Poder Concedente: Município do Rio de Janeiro;

 Concessionária: Sociedade de propósito específico (SPE) constituída para a


execução do contrato;

 Rio Águas: entidade responsável pela fiscalização e regulação dos serviços de


esgotamento sanitário na área de planejamento 5 e pela regulação e fiscalização das
atividades de gestão comercial tratadas no contrato de interdependência;

 CEDAE: Companhia Estadual de Águas e Esgotos;

 CET-RIO: Companhia de Engenharia de Tráfego, vinculada à Secretaria


Municipal de Transportes;

 O/COR: Comissão Coordenadora de Obras e Reparos em Vias Públicas,


vinculada à Secretaria Municipal de Conservação e Serviços Públicos;

 SMAC: Secretaria Municipal do Meio Ambiente;

 SMH: Secretaria Municipal de Habitação;

 SMU: Secretaria Municipal de Urbanismo;

 SMO: Secretaria Municipal de Obras.