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Perspectivas Teóricas sobre o Processo de

Formulação de Políticas Públicas*

Ana Cláudia N. Capella

Introdução Modelo de Multiple Streams

Este trabalho tem como objetivo apresen- Em Agendas, alternatives, and public poli-
tar e discutir modelos teóricos que auxiliem cies, Kingdon procura responder à seguinte
na compreensão do processo de formulação questão: por que alguns problemas se tornam
de políticas públicas. A análise privilegiará o importantes para um governo? Como uma
processo de formação da agenda de políticas idéia se insere no conjunto de preocupações
governamentais (agenda-setting), procurando dos formuladores de políticas, transforman-
investigar de que forma uma questão específi- do-se em uma política pública? Kingdon con-
ca se torna importante num determinado mo- sidera as políticas públicas como um conjunto
mento, chamando a atenção do governo e formado por quatro processos: o estabalecimento
passando a integrar sua agenda. de uma agenda de políticas públicas; a consi-
deração das alternativas para a formulação de
Dois modelos, em especial, desenvolvi-
políticas públicas, a partir das quais as escolhas
dos na área de políticas públicas, destacam-
serão realizadas; a escolha dominante entre o
se por sua capacidade em explicar como as
conjunto de alternativas disponíveis e, final-
agendas governamentais são formuladas
mente, a implementação da decisão. Em seu
e alteradas: o modelo de Múltiplos Fluxos
modelo de multiple streams, o autor preocupa-
(Multiple Streams Model) desenvolvido por se especificamente com os dois primeiros pro-
John Kingdon (2003) e o modelo de Equi- cessos, chamados estágios pré-decisórios: a
líbrio Pontuado (Punctuated Equilibrium formação da agenda (agenda-setting) e as alter-
Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones nativas para a formulação das políticas (policy
(1993). formulation). A seguir, procuraremos apresen-
Esses modelos representam importantes tar e analisar o modelo de Kingdon, destacan-
ferramentas na análise de processos de formu- do suas bases teóricas, benefícios potenciais
lação de políticas e de mudança na agenda para a compreensão dos processos de forma-
governamental, reservando grande destaque à ção da agenda governamental, bem como as
dinâmica das idéias no processo político. principais críticas direcionadas ao modelo.

* Este trabalho foi apresentado no GT “Políticas Públicas” no 29º Encontro Anual da Anpocs, Caxambu,
em outubro de 2005. Agradeço aos comentários e sugestões dos participantes do encontro e dos pare-
ceristas anônimos do BIB.

BIB, São Paulo, nº 61, 1º semestre de 2006, pp. 25-52 25


Dinâmica do modelo: os três fluxos Em momentos críticos esses fluxos conver-
gem, e é precisamente neste momento que
Inicialmente formulado para analisar as são produzidas mudanças na agenda. Assim,
políticas públicas nas áreas de saúde e trans- para o modelo de Kingdon, a mudança da
portes do governo federal norte-americano, o agenda é o resultado da convergência entre
modelo de Kingdon tornou-se referência para três fluxos: problemas (problems); soluções ou
os estudos voltados à análise da formulação de alternativas (policies); e política. (politics).
políticas governamentais (Zahariadis, 1999). No primeiro fluxo, o modelo busca
Baseado em um corpo extenso de dados empí- analisar de que forma as questões são reco-
ricos, obtidos em sua maior parte por meio de nhecidas como problemas e por que deter-
entrevistas com altos funcionários públicos, o minados problemas passam a ocupar a agen-
modelo preocupa-se com os estágios pré-deci- da governamental. Considerando que as
sórios da formulação de políticas. A agenda pessoas não podem prestar atenção a todos
governamental, para Kingdon, é definida co- os problemas durante todo tempo, Kingdon
mo o conjunto de assuntos sobre os quais o parte do pressuposto de que esses indivíduos
governo e pessoas ligadas a ele concentram concentrarão sua atenção em alguns deles
sua atenção num determinado momento.1 ignorando outros.
Uma questão passa a fazer parte da agen- Para entender o processo de seleção,
da governamental quando desperta a atenção Kingdon estabelece uma importante dife-
e o interesse dos formuladores de políticas. renciação entre problemas e questões (condi-
No entanto, em virtude da complexidade e tions). Uma questão, para o autor, é uma
do volume de questões que se apresentam a situação social percebida, mas que não des-
esses formuladores, apenas algumas delas são perta necessariamente uma ação em contra-
realmente consideradas num determinado partida. Esse tipo de questão configura-se
momento. Estas compõem a agenda decisio- como problema apenas quando os formula-
nal: um subconjunto da agenda governamen- dores de políticas acreditam que devem fazer
tal que contempla questões prontas para uma algo a respeito. Dado o grande volume de
decisão ativa dos formuladores de políticas, decisões e a incapacidade de lidar com todas
ou seja, prestes a se tornarem políticas (poli- as questões ao mesmo tempo, a atenção dos
cies).2 Essa diferenciação faz-se necessária, formuladores de políticas depende da forma
segundo o autor, porque ambas as agendas como eles as percebem e as interpretam e,
são afetadas por processos diferentes. Existem mais importante, da forma como elas são
ainda agendas especializadas – como aquelas definidas como problemas.
específicas da área de saúde, transportes e As questões transformam-se em proble-
educação –, que refletem a natureza setorial mas ao chamar a atenção dos participantes
da formulação de políticas públicas. de um processo decisório, despertando a
Para compreender como algumas ques- necessidade de ação por meio de três meca-
tões passam a ser efetivamente consideradas nismos básicos: indicadores; eventos, crises e
pelos formuladores de políticas, Kingdon símbolos; e feedback das ações governamen-
(2003) caracteriza o governo federal norte- tais. Quando indicadores – custos de um
americano como uma “anarquia organizada”3, programa, taxas de mortalidade infantil,
na qual três fluxos decisórios (streams) se- variações na folha de pagamento de servido-
guem seu curso de forma relativamente inde- res, evolução do déficit público, por exemplo
pendente, permeando toda a organização. – são reunidos e apontam para a existência

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de uma questão, esta pode ser percebida problemas, para posteriormente alcançar a agen-
como problemática pelos formuladores de da governamental.
políticas. Indicadores, no entanto, não deter- Do ponto de vista da estratégia política, a
minam per si a existência concreta de um definição do problema é fundamental. A
problema, antes são interpretações que auxi- forma como um problema é definido, articu-
liam a demonstrar a existência de uma ques- lado, concentrando a atenção dos formulado-
tão. Assim, contribuem para a transformação res de política pode determinar o sucesso de
de questões em problemas, principalmente uma questão no processo altamente competi-
quando revelam dados quantitativos, capazes tivo de agenda-setting.
de demonstrar a existência de uma situação No segundo fluxo – policy stream – temos
que precisa de atenção. O segundo grupo de um conjunto de alternativas e soluções (policy
mecanismos compreende eventos (focusing alternatives) disponíveis para os problemas, ou
events), crises e símbolos. Muitas vezes, um “what to do ideas”5. Kingdon (2003) conside-
problema não chama a atenção apenas por ra que as idéias geradas nesse fluxo não estão
meio de indicadores, mas por causa de even- necessariamente relacionadas à percepção de
tos de grande magnitude, como crises, desas- problemas específicos. Como afirma o autor:
tres ou símbolos que concentram a atenção “As pessoas não necessariamente resolvem
num determinado assunto. Esses eventos, no problemas. […] Em vez disso, elas geralmen-
entanto, raramente são capazes de elevar um te criam soluções e, então, procuram proble-
assunto à agenda, e geralmente atuam no mas para os quais possam apresentar suas
sentido de reforçar a percepção preexistente soluções” (Idem, p. 32).6 Assim, as questões
de um problema. Finalmente, o terceiro presentes na agenda governamental (que atrai
grupo consiste no feedback sobre programas a atenção das pessoas dentro e fora do gover-
em desenvolvimento no governo. O monito- no) não são geradas aos pares, com problemas
ramento dos gastos, o acompanhamento das e soluções.
atividades de implementação, o cumprimen- A geração de alternativas e soluções é
to (ou não) de metas, possíveis reclamações explicada pelo modelo de multiple streams em
de servidores ou dos cidadãos e o surgimen- analogia ao processo biológico de seleção
to de conseqüências não-antecipadas são natural. Da mesma forma como moléculas
mecanismos que podem trazer os problemas flutuam no que os biólogos chamam de
para o centro das atenções dos formuladores “caldo primitivo”, o autor entende que as
de políticas. idéias a respeito de soluções são geradas em
Mesmo que indicadores, eventos, símbolos comunidades (policy communities) e flutuam
ou feedbacks sinalizem questões específicas, esses em um “caldo primitivo de políticas” (policy
elementos não transformam as questões auto- primeval soup). Neste “caldo”, algumas idéias
maticamente em problemas. Essencial para o sobrevivem intactas, outras confrontam-se e
entendimento do modelo é compreender que combinam-se em novas propostas, outras
problemas são construções sociais, envolvendo ainda são descartadas. Nesse processo compe-
interpretação: “Problemas não são meramente as titivo de seleção, as idéias que se mostram viá-
questões ou os eventos externos: há também um veis do ponto de vista técnico e as que têm
elemento interpretativo que envolve percepção” custos toleráveis geralmente sobrevivem,
(Kingdon, 2003, pp. 109-110, trad. nossa).4 assim como aquelas que representam valores
Portanto, as questões podem se destacar entre os compartilhados contam com a aceitação do
formuladores de políticas, transformando-se em público em geral e com a receptividade dos

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formuladores de políticas. Como resultado (policy stream) produz uma lista restrita de pro-
final, partindo de um grande número de postas, reunindo algumas idéias que sobrevive-
idéias possíveis, um pequeno conjunto de ram ao processo de seleção. Tais idéias não
propostas é levado ao topo do “caldo primiti- representam, necessariamente, uma visão con-
vo de políticas”, alternativas que emergem sensual de uma comunidade política a respeito
para a efetiva consideração dos participantes de uma proposta, mas sim o reconhecimento,
do processo decisório. pela comunidade, de que algumas propostas
As comunidades geradoras de alternativas são relevantes dentro do enorme conjunto de
(policy communities) são compostas por espe- propostas potencialmente possíveis.
cialistas – pesquisadores, assessores parlamen- Kingdon assegura às idéias um papel
tares, acadêmicos, funcionários públicos, ana- importante em seu modelo, argumentando
listas pertencentes a grupos de interesses, entre que elas são freqüentemente mais importan-
outros – que compartilham uma preocupação tes na escolha de uma alternativa do que a
em relação a uma área (policy area). No pro- influência de grupos de pressão, por exemplo,
cesso de seleção descrito acima, quando uma e chama a atenção dos cientistas políticos
proposta é percebida como viável, ela é rapi- para essa dimensão do processo decisório:
damente difundida, ampliando a consciência
dos atores sobre uma determinada idéia. Isso Cientistas políticos estão acostumados a
não significa que todos os especialistas de uma conceitos como poder, influência, pressão e
comunidade compartilhem das mesmas cren- estratégia. No entanto, se tentarmos com-
ças: algumas comunidades são extremamente preender as políticas públicas somente em
fragmentadas, abrigando pontos de vista bas- termos desses conceitos, deixamos de enten-
tante diversificados. A difusão das idéias tam- der muita coisa. As idéias, longe de serem
pouco se dá de forma automática, uma vez meras desculpas ou racionalizações, são par-
que comunidades bem estruturadas apresen- te integrais do processo decisório dentro e
tam tendência a resistirem às novas idéias. A em torno do governo (idem, p. 125).7
difusão é descrita pelo autor como um pro-
cesso no qual indivíduos que defendem uma Abordagens que, como o modelo de
idéia procuram levá-la a diferentes fóruns, na multiple streams, destacam a centralidade das
tentativa de sensibilizar não apenas as comu- idéias, das interpretações e da argumentação
nidades de políticas (policy communities), mas no processo de formulação das políticas
também o público em geral, vinculando a constituem um desafio à análise tradicional
audiência às propostas e construindo progres- sobre a formulação de políticas públicas, au-
sivamente sua aceitação. Dessa forma, as xiliando na compreensão da dimensão sim-
idéias são difundidas, basicamente, por meio bólica desse processo.8
da persuasão. A importância desse processo Finalmente, o terceiro fluxo é composto
de difusão – chamada de soften up pelo autor pela dimensão da política “propriamente
– vem da constatação de que, sem essa sensi- dita” (politics stream). Independentemente do
bilização, as propostas não serão seriamente reconhecimento de um problema ou das al-
consideradas quando apresentadas. ternativas disponíveis, o fluxo político segue
Com o processo de difusão ocorre uma sua própria dinâmica e regras. Diferentemen-
espécie de efeito multiplicador (bandwagon), te do fluxo de alternativas (policy stream), em
em que as idéias se espalham e ganham cada que o consenso é construído com base na per-
vez mais adeptos. Assim, o fluxo de políticas suasão e difusão das idéias, no fluxo político

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(politics stream) as coalizões são construídas a tal (turnover); mudanças de gestão; mudan-
partir de um processo de barganha e negocia- ças na composição do Congresso; mudanças
ção política. na chefia de órgãos e de empresas públicas.
Nesse fluxo, três elementos exercem in- Esses acontecimentos podem exercer grande
fluência sobre a agenda governamental. O pri- influência sobre a agenda governamental ao
meiro é chamado por Kingdon de “clima” ou desencadearem mudanças que potencializam
“humor” nacional (national moodino) e é ca- a introdução de novos itens na agenda, ao
racterizado por uma situação na qual diversas mesmo tempo em que podem também blo-
pessoas compartilham as mesmas questões quear a entrada ou restringir a permanência
durante um determinado período de tempo. de outras questões. O início de um novo go-
O “humor nacional” possibilita algo seme- verno é, segundo Kingdon, o momento mais
lhante ao “solo fértil” para algumas idéias “ger- propício para mudanças na agenda.
minarem”, ajudando a explicar por que algu- Outro tipo de mudança dentro do go-
mas questões chegam à agenda enquanto verno, com efeitos importantes sobre a agen-
outras são descartadas. A percepção, pelos par- da, é a mudança de competência sobre uma
ticipantes do processo decisório, de um hu- determinada questão. Cada setor dentro do
mor favorável cria incentivos para a promoção governo, sejam agências administrativas,
de algumas questões e, em contrapartida, po- sejam comitês parlamentares, reivindica au-
de também desestimular outras idéias. toridade para atuar no seu campo de ativida-
O segundo elemento do fluxo político é de. Muitas vezes uma questão envolve áreas
composto pelas forças políticas organizadas, distintas, gerando disputas sobre sua compe-
exercidas principalmente pelos grupos de tência. Essas disputas podem levar a uma
pressão. O apoio ou a oposição dessas forças a situação de imobilidade governamental, mas
uma determinada questão sinaliza consenso também à inclusão de questões na agenda.
ou conflito numa arena política, permitindo Parlamentares, por exemplo, podem disputar
aos formuladores de políticas avaliarem se o os créditos por um projeto com impacto
ambiente é propício ou não a uma proposta. popular e, nessa disputa, o assunto pode se
Quando grupos de interesses e outras forças tornar proeminente e ganhar espaço na agen-
organizadas estão em consenso em relação a da. Por outro lado, algumas questões podem
uma proposta, o ambiente é altamente propí- ser sistematicamente ignoradas devido à sua
cio para uma mudança nessa direção. Mas localização na estrutura administrativa. Pes-
quando existe conflito em um grupo, os de- quisando a área de saúde dentro do governo
fensores de uma proposta analisam o equilí- norte-americano, Kingdon percebeu que
brio das forças em jogo, procurando detectar muitas questões faziam parte de agendas
setores favoráveis ou contrários à emergência especializadas sem, no entanto, integrarem a
de uma questão na agenda. A percepção de agenda de decisão mais ampla do setor. Isto
que uma proposta não conta com apoio de acontecia porque o conjunto de especialistas
alguns setores não implica necessariamente no preocupados com essas questões estava redu-
abandono de sua defesa, mas indica que have- zido a uma área específica dentro da estrutu-
rá custos durante o processo. ra do Poder Executivo, restringindo a difusão
Finalmente, o terceiro fator a afetar a desses assuntos para outras comunidades.
agenda são as mudanças dentro do próprio Grupos de pressão, a opinião pública, as
governo: mudança de pessoas em posições pressões do Legislativo e das agências admi-
estratégicas dentro da estrutura governamen- nistrativas, os movimentos sociais, o processo

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eleitoral, entre outros fatores, determinam o governo, políticos buscam alternativas nas po-
clima político para a mudança da agenda go- licy communities. Portanto, embora a mudan-
vernamental, podendo tanto favorecer uma ça na agenda seja resultado da convergência
mudança, como restringi-la. Entre os elemen- dos três fluxos, a oportunidade para que esta
tos considerados no fluxo político, Kingdon mudança se processe é gerada pelo fluxo de
destaca as mudanças no clima nacional (natio- problemas e pelo fluxo político e dos eventos
nal mood) e as mudanças dentro do governo que transcorrem no interior desse processo.
(turnover) como os maiores propulsores de Por outro lado, a rede de soluções, embora
transformações na agenda governamental. não exerça influência sobre a formação da
Em determinadas circunstâncias, estes agenda governamental, é fundamental para
três fluxos – problemas, soluções e dinâmica que uma questão já presente nessa agenda
política – são reunidos, gerando uma oportu- tenha acesso à agenda decisional.
nidade de mudança na agenda. Neste momen- Mudanças na agenda acontecem, portan-
to, um problema é reconhecido, uma solução to, quando os três fluxos são unidos, processo
está disponível e as condições políticas tornam denominado por Kingdon (2003, p. 172)
o momento propício para a mudança, permi- como coupling. O coupling, ou a junção dos
tindo a convergência entre os três fluxos e pos- fluxos, por sua vez, ocorre em momentos em
sibilitando que questões ascendam à agenda. que as policy windows se encontram abertas.
As circunstâncias que possibilitam a con- Vimos que essas janelas se abrem, sobretudo, a
vergência dos fluxos – denominadas por partir dos fluxos de problemas e políticas. No
Kingdon (2003, p. 165) como policy windows seu interior, alguns eventos acontecem de for-
– são influenciadas, sobretudo, pelo fluxo de ma periódica e previsível, como em situações
problemas (problems stream) e pelo fluxo polí- de mudanças no governo (transição adminis-
tico (politics stream). De acordo com o autor, trativa, mudanças no Congresso, mudanças na
uma oportunidade para a mudança surge presidência de estatais) e em algumas fases do
quando um novo problema consegue atrair a ciclo orçamentário (momentos de inclusão de
atenção do governo (por meio de indicado- propostas, por exemplo). Outros eventos – ou
res, eventos ou feedback), ou quando mudan- janelas – desenvolvem-se de maneira imprevi-
ças são introduzidas na dinâmica política sível. Assim, a oportunidade de mudança na
(principalmente mudanças no clima nacional agenda pode se dar tanto de forma programa-
e mudanças dentro do governo). O fluxo de da como de maneira não-previsível.
soluções (policy stream) não exerce influência Uma característica da oportunidade de
direta sobre a agenda: as propostas, as alter- mudança – abertura das janelas – no modelo
nativas e as soluções elaboradas nas comuni- de Kingdon é seu caráter transitório. Pro-
dades (policy communities) chegam à agenda vocadas por eventos programados ou não, as
apenas quando problemas percebidos, ou oportunidades de acesso de uma questão à
demandas políticas, criam oportunidades agenda não perduram por longos períodos de
para essas idéias. tempo. Da mesma forma que as “janelas” se
Assim, ao tomarem consciência de um abrem, elas também se fecham. A oportuni-
problema, os formuladores de políticas acio- dade de mudança na agenda cessa quando
nam a policy stream em busca de alternativas um dos fluxos desarticula-se com relação aos
que apontem soluções para o problema per- demais. Tomando o fluxo político, por exem-
cebido. Da mesma forma, ao encampar de- plo, da mesma forma como mudanças de
terminadas questões em suas propostas de governo (turnover) criam oportunidades para

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o acesso de uma questão à agenda, novas ciadores e mantêm conexões políticas; são
mudanças, como processos de reorganização persistentes na defesa de suas idéias, levando
ministerial e institucional, podem “fechar a suas concepções de problemas e propostas a
janela” para uma idéia. De forma semelhante, diferentes fóruns. Conseguem, além disso,
quando há uma percepção de que um pro- “amarrar” os três fluxos, sempre atentos à
blema foi resolvido, a atenção dos formula- abertura de janelas: “O empreendedor de
dores de políticas se volta para outros assun- políticas que está pronto não perde oportu-
tos. No fluxo de soluções, quando as nidades”, afirma Kingdon (2003, p. 182).10
alternativas não surtem efeitos, levando os Quando as janelas abrem, os empreendedo-
formuladores de políticas a julgar inúteis seus res entram em ação. Caso contrário, esses
esforços, também há grandes possibilidades atores deverão aguardar pela próxima opor-
de a janela se fechar. tunidade e, então, promover a conexão entre
Afirmamos que a junção dos fluxos – cou- problemas, soluções e clima político.
pling – ocorre em momentos em que as jane- Assim, os policy entrepreneurs desempe-
las (policy windows) se encontram abertas. Há nham um papel fundamental, unindo solu-
ainda um outro componente fundamental, ções a problemas; propostas a momentos polí-
sem o qual esses momentos não promovem ticos; eventos políticos a problemas. Sem um
mudanças na agenda: a atuação dos policy empreendedor, a ligação entre os fluxos pode
entrepreneurs. Kingdon destaca a importância não acontecer: idéias que não são defendidas;
de indivíduos (empreendedores de políticas) problemas que não encontram soluções;
que, tal como empreendedores de negócios, momentos políticos favoráveis à mudança que
são perdidos por falta de propostas.
[…] estão dispostos a investir seus recursos A Figura 1 apresenta um esquema do
– tempo, energia, reputação, dinheiro – para modelo de multiple streams, no qual os três
promover uma posição em troca da anteci- fluxos são reunidos pelos empreendedores
pação de ganhos futuros na forma de bene- de políticas em momentos em que as opor-
fícios materiais, orientados a suas metas ou tunidades de mudança se apresentam.
solidários (Idem, p. 179).9

Esses indivíduos, dispostos a investir Atores no processo de definição da


numa idéia, podem estar no governo (no agenda e formulação de políticas públicas
Poder Executivo, ocupando altos postos ou
em funções burocráticas; no Congresso, co- Por que algumas questões são bem-suce-
mo parlamentares ou assessores), ou fora didas no processo até a agenda governamen-
dele (em grupos de interesse, na comunida- tal? Até agora vimos que o modelo de multiple
de acadêmica, na mídia). O empreendedor é streams responde a esta questão analisando a
o indivíduo especialista em uma determina- confluência entre o fluxo de problemas (pro-
da questão, geralmente com habilidade em blems stream) e o fluxo de políticas (political
representar idéias de outros indivíduos e stream). E por que algumas soluções recebem
grupos; ou ainda que desfruta de uma posi- maior atenção do que outras? Kingdon expli-
ção de autoridade dentro do processo deci- ca a geração de alternativas com base na dinâ-
sório, característica que faz com que o pro- mica do fluxo de soluções e alternativas (poli-
cesso de formulação de políticas seja cy stream), por meio do processo de difusão e
receptivo a suas idéias. Eles são hábeis nego- “amaciamento” (soften up) das idéias junto às

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Figura 1
O Modelo de Kingdon

PROBLEM STREAM POLICY STREAM POLITICAL STREAM


(Fluxo de problemas) (Fluxo de soluções) (Fluxo político)

Indicadores; Viabiliade técnica; “Humor nacional”;


Crises; Aceitação pela Forças políticas
Eventos focalizadores; comunidade; organizadas;
Feedback de ações. Custos toleráveis. Mudanças no governo.

OPORTUNIDADE DE MUDANÇA
(Windows)

Convergência dos fluxos


(coupling) pelos empreendedores
(policy entrepreneurs)

AGENDA - SETTING

Acesso de uma
questão à agenda

comunidades de políticas (policy communities) que no modelo: “Nenhum outro ator no sis-
e ao público em geral. Mas há ainda um ter- tema político tem a capacidade do presidente
ceiro fator que contribui decisivamente para a em estabelecer agendas numa dada área de
chegada de uma questão na agenda e para a políticas para aqueles que lidam com elas”
construção de alternativas: os atores envolvi- (Idem, 2003, p. 23).11 Por manejar recursos
dos nesse processo. institucionais (principalmente o poder de ve-
Central ao modelo de Kingdon é a idéia to e o poder de nomear pessoas para cargos-
de que alguns atores são influentes na defini- chave do processo decisório), recursos organi-
ção da agenda governamental, ao passo que zacionais e recursos de comando da atenção
outros exercem maior influência na definição pública, o presidente é considerado por King-
das alternativas (decision agenda). O primeiro don o ator mais forte na definição da agenda.
grupo de participantes é composto por atores No entanto, embora ele possa influenciar e
visíveis, que recebem considerável atenção da mesmo determinar as questões presentes na
imprensa e do público; no segundo grupo agenda, não lhe é reservado o controle sobre
estão os participantes invisíveis, que formam as as alternativas a serem consideradas, que se
comunidades nas quais as idéias são geradas e concentram nas mãos de especialistas. Por-
postas em circulação (policy communities). tanto, embora fundamental ao modelo, este
Com relação à definição da agenda, a ator não tem condições de determinar o
influência presidencial recebe especial desta- resultado final de uma política.

32
Também influenciam a agenda os indi- por exemplo. Dessa forma, o papel do Con-
víduos nomeados pelo presidente nos altos gresso é central para o processo de formação
escalões da burocracia governamental, como da agenda, seja porque os parlamentares bus-
ministros e secretários-executivos de minis- cam satisfazer seus eleitores, seja porque bus-
térios. Além de inserirem novas idéias na cam prestígio e diferenciação entre os demais
agenda, esses atores podem ajudar a focalizar congressistas, seja ainda porque defendem
uma questão já existente. A alta administra- questões relacionadas a seus posicionamen-
ção, de uma forma geral, é central ao pro- tos político-partidários.
cesso de agenda-setting, embora, de forma Outro grupo de atores influente é com-
semelhante à atuação presidencial, tenha posto pelos participantes do processo eleitoral,
menor controle sobre o processo de seleção principalmente partidos políticos e campaig-
de alternativas e de implementação. ners. Partidos podem elevar uma questão à
Além dos atores que fazem parte da agenda governamental por meio de seus pro-
administração, atores do Poder Legislativo gramas de governo; no entanto, em suas aná-
também exercem influência sobre a agenda lises, Kingdon observa que nem sempre a pla-
governamental. É o caso de senadores e de- taforma eleitoral direciona as ações de um
putados, uns dos poucos atores que, segundo partido quando assume o poder: “A platafor-
Kingdon, além de exercerem grande in- ma é um dos muitos fóruns nos quais defen-
fluência sobre a agenda, também contribuem sores da mudança nas políticas buscam con-
para a geração de alternativas. Isso é possível quistar audiência” (Idem, p. 64).12 Outra
porque os parlamentares dispõem de recur- forma importante pela qual os partidos
sos, como autoridade legal para a produção podem fazer questões ascender à agenda
de leis essenciais à grande maioria das mu- governamental está relacionada à influência
danças. Além disso, eles estão também fre- de sua liderança no Congresso. Além dos par-
quentemente expostos aos outros participan- tidos, os campaigners também podem influen-
tes e à cobertura midiática por meio de seus ciar a agenda. A coalizão construída durante a
discursos nas tribunas, de suas participações campanha é um elemento importante na defi-
em grupos e comissões internas e da divulga- nição da agenda de um novo governo:
ção de textos e notas em que justificam sua
atuação. Outro recurso disponível aos atores Como forma de atrair grupos e indivíduos
do Poder Legislativo é o acesso a informações durante uma campanha, candidatos à presi-
de caráter mais generalista, ao contrário de dência prometem ações em muitas frentes
burocratas, acadêmicos, consultores e outros políticas. Uma vez eleitos, é possível que es-
atores que lidam basicamente com informa- sas promessas possam afetar diretamente as
ções especializadas, técnicas e freqüentemen- agendas da nova administração, porque pre-
te detalhadas. sidentes e seus aliados mais próximos acredi-
Outra explicação para a grande influên- tam em suas metas políticas estabelecidas e
cia desses atores reside em sua estabilidade. querem vê-las promovidas. Mas há também
Embora a mudança nos quadros do Legis- pelo menos uma troca implícita envolvida –
lativo seja constante, Kingdon afirma que a o apoio ao candidato em troca da ação sobre
alternância desses indivíduos é comparativa- a promessa. Políticos podem se sentir força-
mente menor do que entre aqueles que fa- dos a cumprir com sua parte da barganha, e
zem parte dos altos escalões da burocracia aqueles que lhe dão suporte desejam que
governamental, como ministros de Estado, mantenham suas promessas (Idem, p. 62).13

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As promessas feitas à coalizão de apoio, se desapontadores. Os meios de comunicação
da mesma forma que os programas de gover- de massa foram apontados como importantes
no, podem influenciar a agenda governa- em apenas 26% das entrevistas, bem menos
mental, porém não asseguram que mudanças do que os grupos de interesse (84%) ou pes-
sejam promovidas. Para que as promessas se quisadores (66%) (Idem, p. 58).15
tornem ações concretas, cabe ao partido, ao
assumir o poder, elevar as questões oriundas Uma das explicações apresentadas por
desses fóruns à agenda. Kingdon para tais resultados é que a mídia
Além dos indivíduos participantes do transmite ao público as questões apenas depois
processo eleitoral, os grupos de interesse de a agenda ser formada. Segundo ele, a mídia
são considerados pelo modelo atores im- enfatiza um assunto por um período limitado
portantes na formação da agenda governa- de tempo, selecionando o que parece ser inte-
mental. Tais grupos podem se constituir de ressante para publicação e, passado algum
diversas formas: como grupos centrados em tempo, descarta esta questão e desloca o foco de
indústrias e negócios, categorias profissio- atenção para outras, consideradas mais impor-
nais, grupos de interesse público e lobistas tantes. O processo pré-decisional na formação
(Idem, p. 47). Alguns desses grupos afetam da agenda não apresenta questões interessantes
a agenda governamental de forma positiva, para a mídia, o que acontece geralmente apenas
influenciando mudanças nas ações gover- após o final do processo de formulação das polí-
namentais; outros atuam de forma negati- ticas. Dessa forma, a mídia pode destacar al-
va, restringindo as ações: “Na verdade, mu- guns pontos de uma agenda já estabelecida, não
itas das atividades dos grupos de interesse tendo efeito direto sobre sua formulação: “A
nesses processos consistem não apenas em mídia informa o que acontece no governo, em
ações positivas, mas em obstrução negati- vez de ter um impacto independente sobre as
va”. (Idem, p. 49).14 Apesar dessas possibili- agendas governamentais” (Idem, p. 59).16 Ainda
dades, o modelo considera ser difícil rela- que com menor impacto sobre a formulação da
cionar a emergência de uma questão na agenda governamental do que inicialmente es-
agenda exclusivamente pela ação – positiva perado pelo autor, o modelo assegura aos meios
ou negativa – dos grupos de interesse. As de comunicação um papel importante, princi-
questões freqüentemente emergem por palmente na circulação das idéias dentro das
meio de um complexo conjunto de fatores, policy communities. A focalização de uma ques-
envolvendo, também, a participação de ou- tão pela mídia impressa e televisiva pode auxi-
tros atores. liar na canalização da atenção de diversos atores
Finalmente, o último ator visível anali- em relação a ela. O mesmo é válido para publi-
sado no modelo é a mídia. Embora reco- cações especializadas (jornais destinados a servi-
nheça que grande parte dos estudos sobre dores, revistas acadêmicas, entre outros) que
agenda-setting considere a mídia um instru- circulam entre os participantes das policy com-
mento poderoso na formulação da agenda, munities. Kingdon nota ainda que a importân-
Kingdon afirma não ter confirmado essa cia da mídia, como agente focalizador, varia de
expectativa em suas análises: acordo com o tipo de participante no processo
de formulação da agenda. Para os atores que
Apesar das boas razões para acreditar que a têm poder de decisão dentro da estrutura go-
mídia teria um impacto substancial na agenda vernamental, a influência da mídia é menor,
governamental, nossos indicadores revelaram- quando comparados aos atores que precisam

34
ganhar a atenção dos formuladores ou que têm um modelo centralizador de agenda-setting. A
menor acesso a estes. Além disso, se a análise de formulação da agenda parte da cúpula orga-
Kingdon não encontra elementos para afirmar nizacional, perpassando os diversos níveis hi-
que a mídia afeta diretamente a agenda gover- erárquicos, nos quais os servidores – princi-
namental, ainda assim há estudos que corrobo- palmente os de linha –, concentra-se mais na
ram a hipótese de a mídia influenciar a opinião proposição de soluções e alternativas e na
pública. Sendo assim, a mídia exerce um efeito, administração de políticas já existentes do
mesmo que indireto, sobre os participantes do que na sua formulação. Um secretário execu-
processo decisório. Uma opinião pública ne- tivo, nomeado para um ministério, por exem-
gativa, por exemplo, pode fazer com que os ato- plo, ocupa uma posição de grande influência
res do Poder Legislativo deixem de defender na formulação da agenda, mas consulta os
uma determinada questão. Mesmo que não funcionários de carreira com relação às alter-
desempenhe um papel preponderante no pro- nativas disponíveis para uma política e solici-
cesso de agenda-setting, a mídia tem enorme ta seu apoio para elaborar as propostas de
importância ao amplificar questões relaciona- ação, uma vez que os burocratas de carreira
das à agenda já estabelecida, por vezes aceleran- são especialistas nos meandros técnicos e ad-
do seu desenvolvimento ou ampliando seu ministrativos daquele ministério. Muitos fun-
impacto. Dessa forma, como aferido em suas cionários públicos, por outro lado, desenvol-
entrevistas, a mídia não cria questões, mas pode vem suas próprias propostas e esperam por
auxiliar a destacá-las: “A mídia pode ajudar a uma oportunidade para apresentá-las.
dar forma a uma questão e estruturá-la, mas Acadêmicos, pesquisadores e consulto-
não pode criar uma questão” (Idem, p. 60).17 res formam o segundo grupo de atores invi-
Estes atores – o presidente, indivíduos síveis, e sua atuação é mais freqüente na
por ele nomeados para altos postos na buro- elaboração de alternativas. Uma vez que
cracia governamental, atores do Poder Le- uma questão ascende à agenda governa-
gislativo, grupos de interesse, participantes do mental, os formuladores de políticas vol-
processo eleitoral, mídia e opinião pública – tam-se para comunidades que podem ser
são chamados de atores visíveis, por recebe- relevantes na proposição de soluções para
rem atenção da imprensa e do público e exer- os problemas. Assim, idéias geradas na
cerem influência, em maior ou menor grau, comunidade acadêmica são disseminadas
sobre a agenda governamental. Outro grupo entre os atores influentes no processo de
– os participantes invisíveis – tem influência agenda-setting. Esse grupo é chamado a
predominante sobre a geração das alternativas opinar em comissões especiais no Con-
e soluções. Esse grupo é composto por servi- gresso e em grupos de altos funcionários do
dores públicos, analistas de grupos de interes- Poder Executivo; consultorias também
se, assessores parlamentares, acadêmicos, pes- difundem idéias entre os formuladores de
quisadores e consultores. políticas governamentais.
Os servidores públicos exercem maior Assessores parlamentares e assessores da
influência sobre a geração de alternativas e presidência, da mesma forma, atuam em
sobre o processo de implementação de políti- maior grau na geração das alternativas.
cas do que com relação ao processo de for- Também os analistas de grupos de interesse
mulação da agenda governamental. A pesqui- desenvolvem estudos, gerando soluções
sa de Kingdon atribui esse fato, em parte, à muitas vezes à espera de oportunidades polí-
forte hierarquia organizacional que favorece ticas para serem apresentadas.

35
Em suma, os atores “visíveis” têm uma ticas como um processo de estágios seqüen-
atuação mais influente na definição da agen- ciais e ordenados, no qual um problema é
da, participando intensamente dos fluxos de inicialmente percebido, soluções são desen-
problemas e de política, os quais, como volvidas sob medida para aquele problema,
vimos, são responsáveis pela criação das sendo então implementadas. O modelo fo-
oportunidades de acesso à agenda governa- caliza a dinâmica das idéias: o desenvolvi-
mental. Os participantes “invisíveis”, por mento de políticas é visto como uma dispu-
outro lado, são determinantes na escolha de ta sobre definições de problemas e geração
alternativas, atuando principalmente sobre a de alternativas. Rompendo com esquemas
agenda de decisão. interpretativos deterministas, o modelo as-
sume uma lógica contingencial. A mudança
na agenda depende da combinação entre
Análise crítica do modelo problemas, soluções e condições políticas. A
existência de um problema não determina a
Algumas das mais significativas alterações adoção de uma solução específica e não cria
introduzidas no modelo de Multiple Streams por si só um ambiente político favorável
foram desenvolvidas por Zahariadis (1995; para a mudança. Tomando esta perspectiva,
1999). Em sua análise sobre o processo de pri- uma das maiores vantagens do modelo é
vatização na Inglaterra e na França (Zahari- permitir lidar com condições de ambigüida-
adis, 1995), o autor propõe três adaptações ao de e incerteza, fatores que seriam tratados
modelo original. Enquanto Kingdon instru- como anomalias pelas abordagens raciona-
mentaliza o modelo para a análise dos proces- listas de formulação de políticas:
sos pré-decisionais, Zahariadis amplia o alcan-
ce do modelo até a fase de implementação. Em O modelo de Múltiplos Fluxos descreve uma
segundo lugar, o autor aplica o modelo para o situação que as teorias da escolha tradicionais
estudo comparativo de políticas públicas, estu- e normativas condenam como patológica e
dando e relacionando políticas semelhantes geralmente tratam como aberração […].
em países distintos. E, finalmente, a terceira Complexidade, fluidez e falta de clareza são
alteração consiste na mudança da unidade de caracterizações apropriadas da formulação de
análise. O modelo de multiple streams toma políticas no nível nacional (Zahariadis,
como unidade de análise toda a extensão do 1999, p. 98).18
governo federal e analisa diversas questões que
circulam por entre a estrutura de governo. Essas mesmas características são bastan-
Zahariadis focaliza uma única questão – a pri- te criticadas por diversos autores. Uma das
vatização – e sua movimentação no processo críticas mais freqüentes com relação ao mo-
decisório. Uma última alteração, de caráter delo proposto por Kingdon dirige-se à sua
metodológico, promovida pelo autor consistiu estrutura. Alguns autores afirmam que o
na combinação das três variáveis do fluxo polí- modelo é muito fluido em sua estrutura e
tico – humor nacional, grupos de interesse e operacionalização (Sabatier, 1997), e que
mudanças no governo (turnover) – em uma emprega um nível de abstração muito eleva-
única variável, a qual nomeou “ideologia”. do (Mucciaroni, 1992). A estrutura fluida do
Essas considerações não alteram a lógi- modelo, que não estabelece relações mecâni-
ca fundamental do modelo de Kingdon, que cas entre problemas e alternativas, deriva das
não compreende o desenvolvimento de polí- características da idéia de garbage can, que se

36
propõe a trabalhar numa lógica bastante padrão na dinâmica interna de cada um dos
diferente do determinismo presente nas fluxos, não sendo estes totalmente aleatórios.
abordagens de sistemas fechados.19 Kingdon No fluxo de problemas, por exemplo, nem
responde às críticas afirmando haver uma todos os problemas são igualmente passíveis
estrutura no modelo de garbage can, sendo de chamar a atenção dos formuladores de
esta, no entanto, bastante diferente das teori- políticas. Para que um problema seja entendi-
zações convencionais: do como tal, vimos que o modelo aponta al-
guns pré-requisitos, como indicadores, even-
Uma razão pela qual alguns leitores julgam tos focalizadores e feedback, caso contrário
difícil avaliar a estrutura nos modelos lata de esses problemas não passarão de questões. Da
lixo é que, nestes modelos, a estrutura não é mesma forma, no fluxo de alternativas (policy
familiar. As classes no marxismo, por exem- stream), nem todas as propostas são igualmen-
plo, ou a hierarquia burocrática, ou a ordem te possíveis. Propostas viáveis do ponto de vis-
constitucional, são estruturas muito mais ta técnico, congruentes com os valores com-
familiares. Mas isso não significa que o tipo partilhados pela comunidade, pelo público
de modelo desenvolvido neste livro não mais geral e pelos políticos, por exemplo, têm
tenha estrutura; é apenas um tipo de estru- maiores chances de sobreviver. Finalmente, no
tura não familiar e não ortodoxa (Kingdon, fluxo político, nem todos os eventos são igual-
2003, p. 223).20 mente prováveis. Algumas mudanças no “hu-
mor nacional” são mais prováveis do que ou-
A ausência de estrutura seria responsável, tras num determinado contexto, da mesma
de acordo com Mucciaroni (1992, pp. 473- forma que determinadas mudanças nas forças
474), por um tipo de explicação que caminha políticas organizadas e dentro do governo são
por entre uma sucessão de eventos fortuitos e melhores aceitas e mais prováveis do que ou-
aleatórios, além de tornar o modelo inviável tras. Podemos pensar nessas condições como
para a previsão de mudanças na agenda: “A variáveis intermediárias, agindo dentro de ca-
questão aqui é que, para desenvolver explica- da fluxo.
ções significativas e prever mudanças na agen- Quando observamos o mecanismo pelo
da, precisamos ir além da formulação abstrata qual os fluxos são reunidos (coupling), tam-
presente no modelo da lata de lixo” (Idem, pp. bém podemos perceber que o modelo não é
464-465).21 Enquanto Mucciaroni recomenda exclusivamente aleatório. Algumas possibili-
a criação de variáveis intermediárias para com- dades de junção dos fluxos são mais prováveis
plementar as variáveis apresentadas por do que outras. Dependendo do momento em
Kingdon – problemas, soluções e política – que uma questão chega a um determinado
“muito abrangentes e amplas”, segundo ele, e fluxo, temos maiores ou menores chances de
assim habilitar o modelo a prever mudanças convergência. Uma oportunidade pode surgir
na agenda, Sabatier propõe o desenvolvimen- enquanto uma solução não está disponível na
policy stream e, neste caso, a janela (policy win-
to de um modelo explícito de ação indivi-
dow) se fecha sem a junção dos três fluxos.
dual22: “Os fatores causais não são determina-
Ou, por outro lado, uma solução pode estar
dos em parte porque não há um modelo claro
disponível na policy stream sem encontrar
do indivíduo” (1997, p. 7).23
condições políticas favoráveis. Novamente, as
Quanto à estrutura, embora o modelo
possibilidades de mudanças são limitadas.
reserve espaço para eventos acidentais, essa
Dessa forma, “nem tudo pode interagir com
característica não reflete sua essência. Há certo
tudo”, segundo Kingdon (2003, p. 207).24

37
Respondendo às críticas sobre a estrutu- desenvolvidas; a dinâmica política segue seu
ra de seu modelo, Kingdon afirma: “Na próprio curso, independentemente das solu-
minha visão, o modelo […] é estruturado, ções produzidas pelos especialistas. Apenas
mas há também espaço para uma aleatorieda- em momentos críticos, os policy entrepreneurs
de residual, como acontece no mundo real” conectam problemas a soluções, e estes ao
(Idem, p. 222).25 Esta “aleatoriedade residual” contexto político, unindo, portanto, os flu-
garante que o modelo assuma o processo de xos (coupling).
formulação de políticas como sendo imprevi- Embora os fluxos sejam independentes,
sível (mesmo que não completamente). eles parecem se conectar mesmo antes desses
Assim, o modelo procura fornecer ferramen- momentos críticos. Entre os critérios de so-
tas para a compreensão e o entendimento brevivência das idéias nas comunidades (policy
desse processo, mais do que se concentrar na communities), por exemplo, figura a anteci-
previsão de eventos futuros. Compreender pação, pelos especialistas, de aceitação polí-
por que algumas questões chegam à agenda tica, o que revela algum grau de conexão
enquanto outras são negligenciadas é mais entre o fluxo político (politics stream) e o de
importante para o modelo de multiple streams soluções e alternativas (policy stream). Mu-
do que prever mudanças na agenda. Assim danças de pessoas-chave no governo e mudan-
como entender por que algumas alternativas ças do “humor nacional” (political stream)
recebem mais atenção do que outras também podem estar relacionadas a preocupações com
é mais importante do que prever quais serão um problema específico.
as alternativas disponíveis ou quais delas serão Mucciaroni (1992, pp. 473-474) susten-
finalmente adotadas. Zahariadis (1999), no ta que a manutenção da idéia de indepen-
entanto, assinala que o modelo também pode dência dos fluxos deve ser abandonada em
prever mudanças na agenda, levando em con- benefício de uma visão de interdependência
sideração os eventos que se desenrolam no dos fluxos, o que, segundo ele, contribuiria
interior de cada fluxo e da participação dos para reduzir o caráter aleatório do modelo e
atores no processo de agenda-setting: torná-lo mais estratégico e intencional. Dessa
forma, sugere que o modelo procure mostrar
O modelo teórico prevê, por exemplo, que a como os eventos em um fluxo influenciam os
ideologia dos partidos políticos será um acontecimentos nos demais fluxos, investi-
fator importante na elevação de questões gando convergências durante o processo e
para o topo da agenda do governo […]. E não apenas no estágio final da formação da
prevê que burocratas tenderão a escolher agenda. Por outro lado, Zahariadis afirma
soluções em vez de manipular a agenda que a vantagem da independência dos fluxos
governamental (Idem, p. 87).26 é fundamental para preservar a lógica do
modelo de garbage can e assim manter uma
Outro ponto controverso reside na perspectiva diferenciada com relação aos
interdependência dos fluxos. O modelo ba- modelos racionalistas: “A vantagem da inde-
seia-se em três fluxos independentes, que pendência é que ela possibilita aos pesquisa-
perpassam todo o sistema decisório. É cen- dores revelar a racionalidade, mais do que
tral ao modelo a independência dos fluxos, o assumi-la, isto é, não se supõe que soluções
que significa que cada um segue sua dinâmi- sejam sempre desenvolvidas em resposta a
ca própria em relação aos demais. Soluções problemas claramente definidos” (Zahariadis,
não dependem de problemas para serem 1999, p. 82).27

38
Em suas reflexões mais recentes28, Embora Kingdon não se aprofunde na
Kingdon rediscute a idéia de independência reflexão sobre as instituições, um outro
dos fluxos inicialmente proposta. Mantém modelo de agenda-setting, também desenvol-
fiel ao modelo de garbage can, mas aceita a vido no campo das políticas públicas, pode
hipótese da existência de conexões entre os lançar luzes sobre essa questão. O modelo do
fluxos em momentos diferentes daqueles em equilíbrio pontuado (Punctuated Equilibrium
que as janelas (policy windows) se abrem e se Model), de Baumgartner e Jones (1993), que
opera a união dos fluxos (coupling), tal como consideraremos a seguir, traz proposições
sugerido por Zahariadis (1999). importantes sobre a relação entre a formula-
ção da agenda e a dinâmica institucional,
Penso que uma correção […] é razoável. complementando as idéias de Kingdon.
Existem ligações entre os fluxos em outros
momentos que não apenas na abertura de
janelas ou nas convergências finais. […] As Baumgartner e Jones e o Modelo de
convergências são empreendidas sempre, Punctuated Equilibrium
não somente perto do momento final. Mas
a independência dos fluxos é ainda evidente Com esse modelo, os autores procura-
no mundo real e ainda é útil para a constru- ram criar um mecanismo que permitisse a
ção de teorias (Kingdon, 2003, p. 229).29 análise tanto de períodos de estabilidade,
como aqueles em que ocorrem mudanças
Além dessa ponderação, Kingdon tam- rápidas no processo de formulação de políti-
bém, recentemente, passou a reconhecer a cas públicas:31
importância das instituições no processo de
formulação de políticas, embora não propo- A teoria do equilíbrio pontuado procura expli-
nha alterações substantivas ao modelo a esse car uma observação simples: os processos polí-
respeito. Essa questão já havia sido levantada ticos são muitas vezes guiados por uma lógica
por Mucciaroni (1992), que chamou a aten- de estabilidade e incrementalismo, mas às
ção para a necessidade de incorporar a di- vezes produzem também mudanças em gran-
mensão institucional no modelo de agenda- de escala (Baumgartner e Jones, 1999, p. 97).32
setting proposto por Kingdon:
Nesse modelo, longos períodos de estabi-
Mesmo supondo que exista um processo lidade, em que as mudanças se processam de
que lembre o modelo da lata do lixo, ainda forma lenta, incremental e linear, são inter-
precisaremos investigar especificamente rompidos por momentos de rápida mudança
quais os tipos de estruturas institucionais (punctuations). Essa idéia é aplicada às agen-
que facilitam ou limitam os diversos proble- das que mudam de forma rápida devido ao
mas e soluções em seu caminho até a agen- que os autores chamam de feedback positivo:
da […] deve haver uma capacidade institu- algumas questões se tornam importantes, a-
cional pré-existente que sirva como base traindo outras que se difundem como um
para os esforços dos reformadores quando as efeito cascata (bandwagon), tal como descreve
variáveis situacionais (problemas, soluções e Kingdon no processo de difusão das idéias
condições políticas) forem favoráveis a suas dentro das policy communities. Quando isso
idéias (Idem, p. 467).30 acontece, algumas idéias tornam-se populares
e se disseminam, tomando o lugar antes ocu-

39
pado por antigas proposta e abrindo espaço cesso decisório compartilham as idéias sobre
para novos movimentos políticos. uma determinada questão:

Tal difusão de políticas pode ser descrita Todo interesse, todo grupo, todo empreende-
como uma curva de crescimento, ou uma dor de políticas tem um interesse básico em
curva em forma de S. No início, a adoção da estabelecer um monopólio – monopólio
política é lenta e depois muito rápida e nova- sobre o entendimento político relativo à polí-
mente lenta à medida que o ponto de satura- tica de interesse, e um arranjo institucional
ção é atingido. Durante a primeira fase, que reforce tal entendimento (Idem, p. 6).34
enquanto as idéias são testadas e descartadas,
a adoção pode ser bastante lenta. Em segui- Duas características fundamentais defi-
da, enquanto as idéias se difundem rapida- nem e constituem os monopólios, tal como
mente, inicia-se para alguns programas uma mencionado pelos autores no trecho supra-
fase de reação positiva . Por fim, restabelece- citado: estrutura institucional definida, pela
se a reação negativa no ponto de saturação qual o acesso ao processo decisório é permi-
(Baumgartner e Jones, 1993, p. 17).33 tido (ou restringido); e uma idéia fortemen-
te associada com a instituição e com os valo-
Desenvolvido originalmente para a aná- res políticos da comunidade. Assim, a chave
lise do processo político norte-americano, para a compreensão dos períodos de estabi-
esse modelo procura explicar de que forma lidade e mudança, segundo Baumgartner e
se alternam momentos de rápida mudança e Jones, reside na forma como uma questão é
estabilidade, tomando como base dois eixos: definida, considerando que essa definição se
estruturas institucionais e processo de agen- desenvolve dentro de um contexto institu-
da-setting. cional que pode favorecer determinadas
Considerando que os indivíduos ope- visões políticas em detrimento de outras.
ram com racionalidade limitada, para lidar Para instrumentalizar a análise, os autores
com a multiplicidade de questões políticas, criaram o conceito de policy image: “A forma
os governos delegam autoridade para agentes como uma política é compreendida e discuti-
governamentais, em subsistemas políticos. da é sua imagem” (Idem, p. 25).35 As policy
Esses subsistemas processam as questões de images são idéias que sustentam os arranjos
forma paralela, enquanto os líderes governa- institucionais, permitindo que o entendimen-
mentais (macrossistema) ocupam-se de ques- to acerca da política seja comunicado de forma
tões proeminentes de forma serial. Assim, simples e direta entre os membros de uma
comunidade, e contribuindo para a dissemina-
segundo Baumgartner e Jones (1993), algu-
ção das questões, processo fundamental para a
mas questões permanecem nos subsistemas,
mudança rápida e o acesso de uma questão ao
formados por comunidades de especialistas
macrossistema. “A criação e a manutenção de
(à semelhança das policy communities), ao
um monopólio de políticas está intimamente
passo que outras acabam por integrar o
ligadas com a criação e a manutenção de uma
macrossistema, promovendo mudanças na
imagem de apoio” (Idem, p. 26).36 Isso signifi-
agenda. Quando um subsistema é dominado
ca que quando uma imagem é amplamente
por um único interesse, os autores o caracte-
aceita, o monopólio se mantém. Por outro
rizam como monopólio de políticas (policy
lado, quando há divergências em relação ao
monopoly), no qual os participantes do pro-
entendimento de uma política, defensores de

40
uma idéia focalizam determinadas imagens ao Assim, a imagem de uma política intervém
passo que seus oponentes podem se concentrar fortemente na transformação de questões
num conjunto diferente de imagens, o que em problemas.
pode levar ao colapso do monopólio. A disputa para a criação de consenso em
As policy images são desenvolvidas com torno de uma política – ou da policy image –
base em dois componentes: informações é considerada pelos autores um elemento
empíricas e apelos emotivos (tone). O tone é crucial na luta política. Os formuladores
considerado pelos autores um fator crítico no empenham-se na construção de imagens cal-
desenvolvimento das questões, uma vez que culando os ganhos advindos da consolidação
mudanças rápidas no campo dos “apelos de um determinado entendimento. No en-
emotivos” da imagem podem influenciar a tanto, eles não têm controle sobre os impac-
mobilização em torno de uma idéia. A ima- tos dessas imagens no sistema político, nem
gem criada em torno da potência norte-ame- sobre as possíveis soluções que podem ser
ricana é um exemplo desse tipo de situação: apresentadas para os problemas.
enquanto predominava uma imagem associa- Os diversos estudos de caso desenvolvi-
da a progresso econômico e científico, existia dos por Baumgartner e Jones (1993, pp. 150-
um policy monopoly; no entanto, a partir do 171) corroboram a idéia de Kingdon (2003)
momento em que ameaças de segurança e de que soluções e problemas percorrem cami-
degradação ambiental a transformaram, hou- nhos diferentes. Os autores mostram também
ve, pois, um esgotamento do monopólio. que a focalização de um problema não garan-
Novas imagens podem atrair novos partici- te que uma solução específica seja seleciona-
pantes (ou afastá-los), bem como criar opor- da: a conexão entre soluções e problemas pre-
tunidades para promover determinadas ques- cisa ser assegurada por um policy entrepreneur
tões (ou desencorajar outras). para que, dessa forma, mudanças sejam pro-
Da mesma forma que Kingdon (2003), duzidas na agenda. Nesse processo, os autores
Baumgartner e Jones entendem que ques- chamam a atenção novamente para a impor-
tões políticas e sociais não se transformam, tância da argumentação e da criação de um
necessária e automaticamente, em proble- novo entendimento sobre uma questão:
mas. Para que um problema chame a aten-
ção do governo, é preciso que uma imagem, A formulação de políticas é fortemente in-
ou um consenso em torno de uma política, fluenciada não apenas pela mudança nas
efetue a ligação entre o problema e uma pos- definições de quais questões sociais são su-
sível solução (1993, p. 27). A criação de jeitas a uma resposta do governo […] mas
uma imagem é considerada um componen- também, e ao mesmo tempo, pela mudança
te estratégico na mobilização da atenção do nas definições de quais seriam as soluções
macrossistema em torno de uma questão. mais efetivas para um dado problema públi-
Quando há consenso de que questões inde- co (Baumgartner e Jones, 1993, p. 29).37
sejadas são causadas por elementos como
catástrofes naturais, por exemplo, não se A policy image é central, portanto, não
espera a atuação governamental; no entanto, só para a definição de problemas mas tam-
se as mesmas questões são atribuídas à negli- bém para a seleção de soluções no modelo
gência governamental, cria-se uma demanda proposto pelos autores, devendo, assim, ser
pela intervenção estatal, e a questão passa a considerada no contexto institucional em
ter grandes chances de emergir na agenda. que é desenvolvida. A autoridade para deci-

41
dir sobre as questões pertence às instituições, aos investimentos –, resultando em equilí-
o que os autores chamam de policy venue: “As brio e mudança incremental.
arenas políticas são locais institucionais em Em alguns “momentos críticos”, o equilí-
que as decisões oficiais sobre uma determi- brio pode ser pontuado por períodos de rápida
nada questão são tomadas” (Idem, p. 32).38 mudança. Esses momentos têm início quando
Algumas questões estão associadas à compe- a atenção a uma questão rompe os limites do
tência de uma única instituição, ao passo que subsistema e chega ao macrossistema político
outras podem estar submetidas a várias com- (ou à agenda governamental, no modelo de
petências ao mesmo tempo. Além disso, os Kingdon). Mudanças na percepção das ques-
autores mostram que, no sistema de governo tões (que as transformam em problemas), em
norte-americano, as mudanças na definição eventos que focalizem atenção (focusing events),
das competências para lidar com uma ques- ou na opinião pública, por exemplo, podem
tão são bastante freqüentes e envolvem tam- levar uma questão de um subsistema para o
bém os níveis federativos. Dadas essas carac- macrossistema. Ao contrário dos subsistemas,
terísticas, ao mesmo tempo em que os os macrossistemas políticos caracterizam-se por
formuladores de políticas procuram assegu- intensas e rápidas mudanças, diversos entendi-
rar um entendimento comum sobre as ques- mentos sobre uma mesma política (diferentes
tões com as quais estão lidando, procuram policy images) e feedback positivo: “A macropo-
também influenciar as instituições que têm lítica é a política da pontuação – a política
autoridade sobre essas questões. Enquanto de mudanças em larga escala, das imagens
uma instituição pode ser refratária aos argu- que competem, da manipulação política e da
mentos desenvolvidos para dar suporte a reação positiva” (Baumgartner e Jones, 1999,
uma política, outra pode aceitar a imagem. A p. 102).39 Quando uma questão ascende ao
busca de arenas favoráveis para a difusão de macrossistema, o subsistema, por sua vez, tor-
problemas e soluções (venue shopping) e a na-se propenso à mudança, já que a atenção
criação de policy images estão, portanto, for- dos líderes governamentais e do público pode
temente vinculadas. levar à introdução de novas idéias e de novos
Assim, nos subsistemas, prevalecem atores naquele subsistema. Além disso, os “mo-
mudanças lentas, graduais e incrementais, mentos críticos” podem estabelecer novas poli-
configurando uma situação de equilíbrio, cy images e reorganizações institucionais (novas
reforçada pela constituição de um monopó- policy venues) que reestruturam o subsistema.
lio de políticas, uma imagem compartilhada Essas novas idéias e instituições tendem a per-
e feedback negativo (questões que não se manecer no tempo (policy legacy), criando um
difundem para além dos limites deste sub- novo estado de equilíbrio no subsistema que,
sistema). As decisões, em muitos subsiste- após um período, tende a voltar à estabilidade.
mas, são dominadas por um número peque- Temos, assim, no modelo de equilíbrio
no de participantes que compartilham um pontuado, uma explicação tanto para a estabi-
entendimento comum sobre uma questão e lidade como para a mudança no sistema polí-
criam monopólios, limitando o acesso de tico, que enfatiza, ao mesmo tempo, o proces-
novos atores e restringindo o surgimento de so de agenda-setting e a dinâmica institucional
novas idéias. Subsistemas são caracterizados na qual as idéias são geradas e difundidas.
pela estabilidade, e propostas de mudanças
são desencorajadas pelo feedback negativo –
pouco ganho dos atores políticos em relação

42
Similaridades e Diferenças entre os duas características são então ligadas à solu-
Modelos ção, num processo aparentemente menos
fluido do que o imaginado por Kingdon.
Tanto o modelo de multiple streams Com relação à participação dos atores
como o de punctuated equilibrium compar- no processo de agenda-setting, os modelos
tilham muitas características com relação ao reservam grande influência ao papel desem-
processo de agenda-setting. Ambos enten- penhado pelo presidente, uma vez que este
dem que a definição de uma questão, ex- ator tem à sua disposição recursos institu-
pressa numa imagem ou símbolo, é central cionais, organizacionais e de atenção públi-
ao estudo da formação da agenda. Com o ca. O modelo de multiple streams, como vi-
conceito de policy image, Baumgartner e mos, considera o presidente o ator de maior
Jones (1993) enfatizam a definição da ques- influência sobre a formação da agenda;
tão como a força que impulsiona a mobili- Baumgartner e Jones, embora mais preocu-
zação de atores previamente indiferentes, pados em mostrar a forma pela qual arenas
ocasionando mudança da agenda. A mani- institucionais se relacionam a imagens, sen-
pulação das imagens, com efeitos diretos so- do a estrutura do Poder Executivo apenas
bre a mobilização de indivíduos e grupos, uma, entre as diversas arenas existentes, tam-
liga o equilíbrio dos subsistemas às mudan- bém afirmam o presidente como o ator de
ças repentinas no macrossistema. Kingdon maior preponderância sobre o processo de
(2003), por outro lado, enfatiza as estraté- agenda-setting: “Nenhum outro ator pode
gias dos policy entrepreneurs na tentativa de focalizar a atenção de forma mais clara, ou
chamar a atenção de indivíduos influentes mudar as motivações de um grande número
no governo e nas comunidades em geral. de atores, como o presidente” (Baumgartner
Kingdon (2003) denomina “eventos fo- e Jones, 1993, p. 241).40
calizadores” (focusing events) as imagens rela- Mudanças no governo são vistas por
cionadas a uma política. Fazem parte desses Kingdon (2003) como fatores que influen-
eventos crises, desastres, símbolos e a expe- ciam, no fluxo político, a mudança na agenda
riência pessoal dos formuladores de políti- governamental. A eleição de novos membros
cas. Baumgartner e Jones (1993) destacam para o Congresso e para os cargos eletivos do
os componentes empíricos e valorativos Poder Executivo, bem como a nomeação de
(tone) desses eventos. O processo de argu- altos funcionários e assessores nessas duas
mentação, a criação de histórias causais e a
esferas criam condições para que algumas
utilização de números e estatísticas são cita-
questões cheguem à agenda, restringindo, em
dos como formas de representar problemas
conseqüência, a entrada de outras. A visão de
e, mais tarde, ligá-los a soluções.
ciclos políticos como elemento crítico no
Tal elo também é analisado pelos dois
processo de agenda-setting não é compartilha-
modelos, que consideram não haver necessa-
da por Baumgartner e Jones (1993). Embora
riamente um vínculo entre esses dois
os estudos conduzidos por esses autores
momentos. Vimos que, para Kingdon, a
apontem, em alguma medida, para a idéia de
abertura de uma “janela” cria possibilidades
ciclos políticos, o modelo rejeita essa idéia,
de junção dos fluxos de problemas, soluções
devido ao “legado institucional” do processo
e políticas. O punctuated equilibrium model
de agenda-setting:
relaciona a definição de um problema à sua
imagem e a seu contexto institucional. Essas

43
Na medida em que os subsistemas são cria- resse desempenham papel importante na
dos, novas instituições também o são, e estas definição de questões, especialmente quando
estruturarão a futura formulação de políticas elas afetam a opinião pública; determinam os
e a influência de grupos externos. Essas mu- termos do debate e as policy venues (Idem, p.
danças institucionais guardam pouca seme- 190). Analisando as políticas de pesticidas e
lhança com aquelas existentes há uma ou tabaco, por exemplo, os autores concluíram
duas gerações, porque cada uma delas envol- que grupos de interesse mobilizados forma-
ve a definição de questões políticas […]. Um ram uma coalizão de defesa (advocacy coali-
modelo de equilíbrio pontuado do sistema tion) em torno dessa questão, atraindo novos
político difere drasticamente do tipo de dinâ- atores e pressionando por mudanças na
mica de equilíbrio implícito em qualquer dis- agenda: “A mobilização de grupos de interes-
cussão de ciclos (Idem, pp. 244-245).41 se desempenha um papel importante na
determinação da imagem, nas arenas e nos
Além das mudanças no governo, a questão resultados” (Idem, p. 184).42
da autoridade ou da competência sobre uma A mídia é outro ator que recebe ênfases
política é outro fator influente no fluxo políti- diferentes nos dois modelos analisados.
co, segundo o modelo de multiple streams. Enquanto para Kingdon os meios de comu-
Uma mudança na delimitação da competência nicação geralmente retratam questões que já
sobre uma política pode levar a uma situação estão presentes na agenda governamental,
de imobilidade governamental, mas Kingdon não tendo grande influência em sua estrutu-
(2003) avalia que essas alterações levam à ração, Baumgartner e Jones enfatizam a ca-
inclusão de questões na agenda principalmente pacidade da mídia em direcionar a atenção
quando tratam de uma questão com grande para diferentes aspectos de uma mesma ques-
apelo popular. Nesse caso, a competição sobre tão ao longo do tempo, e também em mudar
as competências retoma outras forças já em a atenção dos indivíduos de uma questão
ação. Vimos que a questão da competência para outra. E mudanças na atenção também
também é crítica no modelo de Baumgartner e podem contribuir para conectar as diferentes
Jones (1993), embora, diferentemente de policy venues:
Kingdon, os autores enfatizem o aspecto insti-
tucional (policy venues) na mudança da ima- Muitas vezes, as arenas são fortemente arti-
gem de uma questão. culadas, e mudanças na atenção em uma
Alguns atores desempenham papéis delas são rapidamente seguidas por mudan-
muito diferentes nos modelos em análise. Os ças nas demais. A mídia ajuda a unir todas
grupos de interesse, por exemplo, são consi- as outras arenas, porque é um meio de
derados por Kingdon (2003) um dos atores comunicação privilegiado, a forma pela qual
mais importantes fora da estrutura governa- atores desarticulados conferem a atuação
mental. No entanto, sua atuação se dá mais dos demais e consideram a opinião pública.
no sentido de bloquear questões do que de Essas características ajudam a explicar por
levá-las à agenda. Mesmo que atuem de que os empreendedores de políticas têm
forma positiva, Kingdon afirma ser difícil incentivos para influenciar o que é apresen-
relacionar a emergência de uma questão na tado na mídia (Idem, p. 107).43
agenda exclusivamente à ação dos grupos de
interesse. Baumgartner e Jones (1993), por As principais características de ambos os
outro lado, acreditam que os grupos de inte- modelos de agenda-setting que fundamen-

44
tam nosso estudo estão sintetizadas no qua- fundamentais para a compreensão da dinâ-
dro (abaixo) (na página seguinte). mica da ação estatal. Focalizar a formação da
agenda de um governo, compreender como
questões se tornam relevantes num determi-
Considerações Finais nado momento, mobilizando esforços e
recursos, são também questões importantes,
Os modelos analisados neste estudo porém ainda pouco exploradas pela produ-
apresentam, como vimos, muitas similarida- ção acadêmica em ciências sociais no Brasil.
des, complementando-se em alguns pontos
como, por exemplo, na análise da dinâmica
institucional destacada por Baumgartner e
Jones (1993) e ausente no modelo de
Kingdon (2003). Ambos tratam do processo
decisório numa perspectiva que podemos
chamar de “pós-positivista” (Faria, 2003),
enfatizando idéias, tratadas de forma inde-
pendente (sem relação de causa e efeito),
que movem soluções e problemas. É impor-
tante também o fato de que esses dois mode-
los abordam tanto a ação individual – na
figura dos policy entrepreneurs – como a
estrutura (sistema político e subsistemas de
comunidades), permitindo vislumbrar res-
trições e oportunidades de mudança.
As diferenças residem nas ênfases que os
modelos depositam em determinadas caracte-
rísticas do processo, o que pode estar relacio-
nado à metodologia aplicada pelos autores na
condução de seus estudos. Enquanto Kingdon
buscou coletar dados principalmente por meio
de entrevistas com a elite governamental, e
também mediante estudos de caso em perío-
dos de quatro anos, Baumgartner e Jones codi-
ficaram centenas de artigos publicados pela
mídia e por audiências no Congresso relacio-
nadas às políticas em estudo num período de
quarenta a cem anos.
Esperamos que esses modelos possam
estimular novos estudos sobre a formulação
de políticas públicas e o processo de agenda-
setting. Discutir como os problemas são con-
ceituados no processo de formulação de polí-
ticas e as maneiras pelas quais as alternativas
são apresentadas e selecionadas são questões

45
Quadro 1
Agenda-setting – Os Modelos de Kingdon e Baumgartner/Jones

KINGDON BAUMGARTNER E JONES


MULTIPLE STREAMS MODEL PUNCTUATED EQUILIBRIUM MODEL

Não há vínculo causal entre problemas e


Não há vínculo causal entre problemas e soluções.
soluções.
Questões não se transformam em proble-
Questões não se transformam em proble- mas automaticamente: problemas são cons-
mas automaticamente: problemas são cons- truídos (policy images) e difundidos.
truções que envolvem interpretação sobre a
PROBLEMAS dinâmica social. Definição de problemas é essencial para
mobilizar a atenção em torno de uma ques-
Definição de problemas é fundamental para tão.
atrair a atenção dos formuladores de políticas.
Problemas são representados por meio de
Problemas são representados por meio de componentes empíricos e valorativos (tone):
indicadores, eventos, crises e símbolos que números, estatísticas, argumentação, histó-
relacionam questões a problemas. rias causais.

Não são desenvolvidas necessariamente


para resolver um problema. Não são desenvolvidas necessariamente
Geradas nas comunidades (policy communi- para resolver um problema.
ties), difundem-se e espalham-se Geradas nos subsistemas, difundem-se e
(bandwagon) no processo de amaciamento
SOLUÇÕES (soften up). espalham-se rapidamente (bandwagon).
Soluções que têm imagens fortemente vin-
Soluções tecnicamente viáveis, que repre- culadas a uma instituição e representam
sentam valores compartilhados, contam valores políticos (policy images) têm maio-
com consentimento público, e a receptivida- res chances de chegar ao macrossistema.
de dos formuladores de políticas têm maio-
res chances de chegar à agenda.
O contexto político cria o “solo fértil” para O contexto político e institucional exerce
problemas e soluções. influência sobre a definição de problemas e
“Clima nacional”, forças políticas organiza- soluções.
DINÂMICA
POLÍTICO-
das e mudanças no governo são fatores Imagens sustentam arranjos institucionais
que afetam a agenda. (policy venues), incentivando ou restringin-
INSTITUCIONAL do a mudança na agenda.
Idéias, e não apenas poder, influência, pres-
são e estratégia são fundamentais no jogo Disputa em torno da policy image é funda-
político. mental na luta política.
O presidente exerce influência decisiva
sobre a agenda. Alta burocracia e O presidente exerce influência decisiva
Legislativo também afetam a agenda. sobre a agenda.
ATORES Grupos de interesse atuam mais no sentido Grupos de interesse desempenham papel
de bloquear questões do que de levá-las à importante na definição das questões.
agenda. A mídia direciona a atenção dos indivíduos,
A mídia retrata questões já presentes na sendo fundamental à formação da agenda.
agenda, não influenciando sua formação.
Momentos críticos, em que uma questão
Oportunidades de mudança (windows) pos- chega ao macrossistema, favorecem rápidas
MUDANÇA sibilitam ao empreendedor (policy entrepre- mudanças (punctuations) em subsistemas
neur) efetuar a convergência de problemas, anteriormente estáveis. Policy
NA AGENDA
soluções e dinâmica política (coupling), entrepreneurs, imagens compartilhadas
mudando a agenda. (policy image) e a questão institucional são
fundamentais nesse processo.

46
Notas

1. Na definição original de Kingdon, “The agenda, as I conceive of it, is the list of subjects
or problems to which governmental officials, and people outside of government closely
associated with those officials, are paying some serious attention at any given time”
(2003, p. 3).
2. No original, “We should also distinguish between the governmental agenda, the list of
subjects that are getting attention, and the decision agenda, the list of subjects within
governmental agenda that are up for an active decision” (Kingdon, 2003, p. 4).
3. O processo de agenda-setting de Kingdon tem suas raízes no “modelo da lata do lixo” (gar-
bage can model). Este modelo foi desenvolvido para a análise de organizações que se con-
figuram como “anarquias organizadas”, operando em condições de grande incerteza e
ambigüidade (como universidades e governos nacionais), nas quais estão presentes três
características principais: participação fluida, preferências problemáticas e tecnologia
pouco clara. Sobre o modelo de garbage can e a idéia de “anarquias organizadas”, ver
James March, P. Olsen Johan e M. D. Cohen (1972).
4. No original: “Problems are not simply the conditions or external events themselves: there
is also a perceptual, interpretative element”. Todas as traduções que se seguem são de
nossa autoria.
5. O fluxo de políticas governamentais é onde são desenvolvidas diversas alternativas, ou so-
luções. Empregaremos esses termos como sinônimos, seguindo a utilização de Kingdon.
6. No original: “people do not necessarily solve problems. […] Instead, what they often do
is generate solutions, and then look for problems to which to hook their solutions”.
7. No original: “Political scientists are accustomed to such concepts as power, influence,
pressure and strategy. If we try to understand public policy solely in terms of these con-
cepts, however, we miss a great deal. The content of the ideas themselves, far from being
mere smokescreens or rationalizations, are integral parts of decision making in and
around government”.
8. Essas abordagens, que incluem os modelos de agenda-setting que utilizamos neste estudo,
procuram mostrar que o processo de formulação de políticas está mais próximo do campo
das idéias, da argumentação e da discussão do que de técnicas formais de solução de pro-
blemas. Uma reflexão aprofundada sobre esse tema é desenvolvida por Majone (1989). Faria
(2003) denomina tais abordagens como perspectivas “pós-positivistas”, destacando o fato de
a produção acadêmica brasileira não incorporar, ainda, essa orientação em suas análises.
9. No original: “are willing to invest their resources – time, energy, reputation, money – to
promote a position in return for anticipated future gain in the form of material, purpo-
sive or solidary benefits”.
10. No original: “the policy entrepreneur who is ready rides whatever comes along”.
11. No original: “No other single actor in the political system has quite the capability of the
president to set agendas in given policy areas for all who deal with those policies”.
12. No original: “Rather, the platform is one of many forums in which advocates for policy
change attempt to gain a hearing”.
13. No original: “As a part of attracting groups and individuals during a campaign, presi-
dential candidates promise action on many policy fronts. Once in office, it is possible that

47
these promises rather directly affect the agendas of new administrations, partly because
presidents and their close aides believe in their stated policy goals and want to see them
advanced. But there is also at least an implicit exchange involved – support for the can-
didate in return for action on the promise. Politicians may feel constrained to deliver on
their part of the bargain, and supporters attempt to hold them to their promises”.
14. No original: “Actually, much of interest group activity in these processes consists not of
positive promotion, but rather of negative blocking”.
15. No original: “Despite good reasons for believing that media should have a substantial
impact on the governmental agenda, our standard indicators turn out to be disappoin-
ting. Mass media were discussed as being important in only 26 percent of the interviews,
far fewer than interest groups (84 percent) or researchers (66 percent)”.
16. No original: “The media report what is going on in government, by large, rather than
having an independent impact on governmental agendas”.
17. No original: “Media can help shape an issue and help structure it, but they can’t create
an issue”.
18. No original: “It [multiple streams] describes a situation that traditional normative theo-
ries of choice condemn as pathological and usually treat as an aberration [...].
Complexity, fluidity, and fuzziness are particularly appropriate characterizations of poli-
cy-making at the national level”.
19. O modelo de garbage can é também criticado por muitos autores, tendo sido apontado
como uma “teoria do caos” (Lane, 1993) ou como uma abordagem “fatalista” (Hood,
1998).
20. No original: “One reason that some readers find it difficult to appreciate the structure in
something like the garbage can model is that its structure is not familiar. A Marxist-style
class structure, for instance, or a bureaucratic hierarchy, or a constitutional order is all
more familiar. But that doesn’t mean that the sort of model developed in this book has
no structure; it’s just an unfamiliar an unorthodox sort of structure”.
21. No original: “The point here is that to develop meaningful explanations and predict
agenda change, one needs to go beyond the abstract formulation of garbage can model”.
22. Sobre essa questão específica do modelo de ação individual, Kingdon afirma que o mul-
tiple streams não tem como objetivo principal explicar de que forma os indivíduos tomam
suas decisões finais, mas apenas entender por que se preocupam com algumas questões e
não com outras (Kingdon, 2003, p. 196).
23. No original: “The causal drivers are underspecified, in part because there are no clear
models of the individual”.
24. No original: “Everything cannot interact with everything else”.
25. No original: “In my view, the model [...] is structured, but there also is room for residual
randomness, as is true of the real world”.
26. No original: “The lens predicts, for example, that the ideology of political parties will be
an important factor in raising issues to the top of the government’s agenda [...]. And it
predicts that bureaucrats will be more likely to shape alternative solutions than to mani-
pulate the government’s agenda”.
27. No original: “The advantage of independence is that it enables researchers to uncover rat-
her than assume rationality; that is, one does not assume that solutions are always deve-
loped in response to clearly defined problems”.

48
28. A segunda edição de Agendas, alternatives, and public policies, lançada em 2003, e que uti-
lizamos neste estudo, traz um capítulo adicional, no qual Kingdon apresenta suas refle-
xões posteriores à primeira edição, de 1984.
29. No original: “I think that one amendment [...] is reasonable: There are some links bet-
ween these streams at times other than the open windows and the final couplings. [...]
Couplings are attempted often, and not just close to the time of final enactment. But the
independence of the streams is still noticeable in the real world, and postulating that
independence in building theories still has its uses”.
30. No original: “Even if we assume the existence of a process that resembles garbage can
model, we still need to trace out specifically what kinds of institutional structures facili-
tate or constrain various problems and solutions from reaching the agenda [...] there had
to be a pre-existing institutional capacity that underpinned the efforts of reformers when
the situational variables (problems, solutions, and political conditions) were favorable for
pushing their ideas forward”.
31. O termo “equilíbrio pontuado” é tomado emprestado, pelos autores, da teoria da evolu-
ção. No modelo de Darwin, a diferenciação entre as espécies é compreendida como um
processo lento, com evoluções graduais. No início dos anos 1970, dois paleontólogos,
Stephen Gould e Niles Eldredge, sugeriram uma nova abordagem – punctuated equili-
brium theory – na qual introduzem a idéia de que mudanças poderiam acontecer de forma
rápida em determinados períodos geológicos, com extinções de espécies em pequenas
populações e substituição destas espécies por outras.
32. No original: “Punctuated-equilibrium theory seeks to explain a simple observation: poli-
tical processes are often driven by a logic of stability and incrementalism, but occasional-
ly they also produce large-scale departures from the past”.
33. No original: “Such policy diffusion can be described by a logistic growth curve, or an S-
shaped curve. Policy adoption is slow at first, then very rapid, then slow again as the satu-
ration point is reached. During the first phase, adoption may be very slow as ideas are
tried out and discarded. Then a positive feedback phase takes place for some programs,
as they rapidly diffuse. Finally, negative feedback is reestablished as the saturation point
is reached”.
34. No original: “Every interest, every group, every policy entrepreneur has a primary inte-
rest in establishing a monopoly – a monopoly on political understandings concerning the
policy of interest, and an institutional arrangement that reinforces that understanding”.
35. No original: “How a policy is understood and discussed is its policy image”.
36. No original: “The creation and maintenance of a policy monopoly is intimately linked
with the creation and maintenance of a supporting policy image”.
37. No original: “Policymaking is strongly influenced not only by changing definitions of
what social conditions are subject to a government response […] but also and at the same
time by changing definitions of what would be most effective solution to a given public
problem”.
38. No original: “Policy venues are the institutional locations where authoritative decisions
are made concerning to a given issue”.
39. No original: “Macropolitics is the politics of punctuation – the politics of large-scale
change, competing policy images, political manipulation, and positive feedback”.

49
40. No original: “No other single actor can focus attention as clearly, or change the motiva-
tions of such great number of those actors, as the president”.
41. No original: “As subsystems are created, new institutions are created that structure futu-
re policymaking and the influence of outside groups. These institutional changes need
bear no resemblance to those that existed a generation or two previously because each
involves a fresh definition of political issues [...]. A punctuated equilibrium model of the
political system differs dramatically from the type of dynamic equilibrium model impli-
cit in any discussion of cycles”.
42. No original: “Mobilization of interest groups appears to play an important role in deter-
mining policy images, venues and outcomes”.
43. No original: “Venues are often tightly linked, and shifts in attention in one are likely
quickly followed by shifts in others. The media help link all the other venues together,
for they are the privileged means of communication, the way by which disjointed actors
keep tabs on each other and on what they consider the ´public mood´. These features
help to explain why policy entrepreneurs have such incentives to influence what is pre-
sented in the media”.

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• Artigo recebido em Mai/2006


• Aprovado em Jun/2006

Resumo

Perspectivas Teóricas sobre o Processo de Formulação de Políticas Públicas

Este artigo pretende contribuir para os estudos sobre o processo de formulação de políticas
públicas, destacando o importante momento de construção da agenda governamental (agen-
da-setting). Para tanto, apresentamos dois modelos teóricos que apresentam a dinâmica das
idéias e da representação simbólica na formulação de políticas públicas. Sustentamos que
ambos os modelos apresentam similaridades e podem ser considerados complementares, cons-
tituindo-se em importantes ferramentas para a análise do processo de formulação de políticas
públicas.

Palavras-chave: Políticas públicas; Agenda governamental; Processo decisório; Processo político.

Abstract

Theoretical Perspectives on the Process of Public Policies Formulation

This article seeks to contribute towards studies on the process of formulating public policies,
highlighting the important current stage of government agenda-setting situation. We there-

51
fore present two theoretical models which emphasize the dynamics of ideas and symbolic
representation when formulating public policies. We argue that both models present simila-
rities and might be considered complementary, being also important tools in analyzing the
policy formulation process.

Keywords: Policy formulation; Governmental agenda; Decision making; Political process.

Résumé

Perspectives Théoriques sur le Processus de Formulation des Politiques Publiques

Cet article propose une contribution aux études sur le processus de formulation des politiques
publiques. Il met en avant le moment important de construction de l’agenda gouvernemen-
tal (agenda-setting). Deux modèles sont, ainsi, proposés. Ils présentent la dynamique des idées
et de la représentation symbolique dans la formulation des politiques publiques. L’auteur
défend que les deux modèles présentent des similitudes et peuvent être considérés complé-
mentaires, constituant d’importants outils pour l’analyse du processus de formulation de poli-
tiques publiques.

Mots-clés: Politiques publiques; Agenda gouvernemental; Processus décisionnel; Processus


politique.

52