DIÁLOGO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA: UNA ESTRATEGIA PARo

A LA GESTIÓN DEL CONFLICTO SOCIAL EN EL SECTOR MINERO

DIALOGUE AND CITIZEN PARTICIPATION: A STRATEGY FOR THE

MANAGEMENT OF SOCIAL CONFLICT IN THE MINING SECTOR

Danny Hayashida Calderón

Jubith Arpasi Tarqui
Heber Moises Idme Ccajma
Universidad Nacional del Altiplano – Perú
E-mail: danny.hayashida@gmail.com
moisesidme@gmail.com

jubitharpasi@gmail.com

RESUMEN

El presente trabajo aborda el planteamiento de una de las estrategias que se viene

implementando en los últimos años, para la gestión y prevención de situaciones
conflictivas de índole social y ambiental; en donde el contexto corresponde a
movilizaciones de diversos grupos sociales – en su mayoría comunidades campesinas –
en contra de la arremetida de empresas nacionales como también transnacionales, como
parte de la expansión de capitales privados en el país.

Las prácticas de administración centralista, que ejerce el Estado, ante las demandas
de las poblaciones tanto de los Andes, como de la Amazonia, que en su mayoría, perciben
un desamparo ante la presencia de las empresas privadas, resaltando en la ausencia del
acompañamiento e información permanente por parte de los órganos responsables, así
como la preocupación por la emisión de los dispositivos legales que brinda más beneficios
a los capitalistas privados.

Se deja de lado las necesidades e intereses colectivos, impidiendo su

involucramiento en las decisiones de carácter transcendental que conlleven a la
administración y aprovechamiento de los recursos en materia de concesión ante las
demandas privadas, generando un menoscabo en necesidades reales de la población, lo
cual se evidencia en la introducción de recetas que no necesariamente surten efecto para
conseguir el desarrollo integral.
 Ante esta situación, en los párrafos posteriores, se propone la inclusión de los
diversos grupos de interés involucrados en el desarrollo local, basándose en la creación
espacios de dialogo y oportunidades, afianzando las relaciones de Estado – Comunidad y
Empresa, a la vez que pudiesen anudar propuestas las cuales sean de respeto y obligación
entre las partes.

Palabras claves: Conflictos sociales, comunidad campesina, desarrollo local, diálogo,

minería.

ABSTRACT:

The present work approaches the approach of one of the strategies that has been
implemented in recent years, for the management and prevention of conflictive situations
of social and environmental nature; where the context corresponds to mobilizations of
diverse social groups - mostly peasant communities - against the onslaught of national as
well as transnational companies, as part of the expansion of private capital in the country.

The practices of centralist administration, exercised by the State, in response to

the demands of the populations of both the Andes and the Amazon, who, for the most
part, perceive a lack of protection in the presence of private companies, highlighting in
the absence of accompaniment and permanent information on the part of the responsible
bodies, as well as the concern about the issuance of legal devices that provide more
benefits to private capitalists.

Collective needs and interests are left aside, preventing their involvement in
decisions of a transcendental nature that lead to the administration and use of resources
in the matter of concession before private demands, generating a detriment to the real
needs of the population, which it is evident in the introduction of recipes that do not
necessarily have an effect in order to achieve integral development.

Faced with this situation, in the following paragraphs, the inclusion of the various
interest groups involved in local development is proposed, based on the creation of spaces
for dialogue and opportunities, strengthening State relations - Community and Company,
while they could tie proposals that are of respect and obligation between the parties.

Key words: Social conflicts, peasant community, local development, dialogue, mining.
I. INTRODUCCIÓN

A lo largo de la historia, las industrias extractivas y transformativas ha jugado un

papel central en la economía del país, y en la actualidad, las exportaciones de materia
prima representan la mayor parte del total de ingresos de exportaciones en el Perú. En
este contexto, los gobiernos sucesivos han implementado progresivamente, desde
1990, una serie de reformas destinada; en primer lugar, a facilitar las inversiones
orientadas a la explotación, uso y disfrute de los recursos naturales y, en segundo
lugar, a mitigar los impactos negativos que pudiera tener esta disposición.

Estas reformas, sin embargo, no han logrado evitar la presencia de conflictos

sociales por todo el país, que giran en torno a las actividades de inversión privada. La
inestabilidad generada por estos conflictos plantea, en efecto, serios problemas de
gobernabilidad y tiene consecuencias económicas y sociales que pueden mermar
seriamente las perspectivas de desarrollo sostenible del país.

El establecimiento de proyectos extractivos y transformativos en áreas adyacentes

a poblaciones rurales, genera la preocupación de los habitantes sobre los efectos que
pudiese tener sobre la salud, así como acerca del uso de los recursos naturales y tierras
que utiliza la población como un medio de subsistencia; sumada a la falta de una
comunicación efectiva, llevando, en la mayoría de los casos, a la activación de
conflictos sociales.

Cuando estos conflictos no son resueltos a tiempo, muchas veces traen como
resultado el enfrentamiento de las comunidades con las empresas privadas y el
Gobierno. Conjuntamente con las autoridades de los demás niveles de Gobierno, no
ha podido promover la generación de espacios de consenso y entendimiento, entre la
sociedad civil y las empresas extractivas, estableciendo medidas y dispositivos
legales, provocado que los conflictos se agudicen con peligrosa velocidad.

En las comunidades campesinas ubicadas en áreas circundantes al desarrollo de

proyectos de exploración y explotación minera, demandan al Gobierno Central, un
mayor acercamiento y una equidad de aprovechamiento sobre los beneficios
económicos obtenidos en la explotación de yacimientos minerales.
II. DESARROLLO TEMÁTICO

2.1. PANORAMA DE LA MINERÍA EN EL PERÚ

A fines del siglo XVI el gran polo minero de América española fue Potosí con su
Cerro Rico. La explotación de los minerales de plata, tratados por amalgama gracias
al mercurio obtenido de las minas de cianuro de Huancavelica, originó el primer gran
"complejo" minero de los tiempos modernos. Hizo posible el surgimiento, a 4,300
m.s.n.m. de una de las grandes ciudades del mundo de la época. Potosí, a fines del
siglo XVII, tenía 150,000 habitantes, mientras París de 200 a 300 mil. Las actividades
mineras (en los socavones, fundición de metales, servicios urbanos) concentraron a
los mitayos en el Alto Perú.

Es mediante el esfuerzo de impulsar las actividades mineras, a fines del siglo XVII
y a lo largo del XVIII, que la corona de España intentó reactivar en su beneficio la
actividad económica del Perú de fines del siglo XVIII, alterada por los levantamientos
indígenas (Dollfus, 1981).

Para Anthony Bebbington (Bebbington, 2013), los colonizadores españoles

dejaron profundas huellas en las estructuras sociopolíticas y económicas de manera
ya por entonces moldeadas por la presencia de industrias extractivas, puesto que la
explotación de oro, plata y otros metales fue la principal fuerza impulsadora detrás de
la colonización. Las élites criollas también trataron de controlar el trabajo como un
medio como para generar ingresos tributarios

A inicios del siglo XX, se llevaron adelante proyectos de mediana y gran minería,
financiadas por inversiones nacionales y extranjeras. Salas Carreño, establece que un
ícono de la presencia extranjera en la minería peruana, es la de Cerro de Pasco Cooper
Corporation1, formada en 1908. Años después, en la década de los 50’ la Ley General
de Minería, intenta promover la inversión extrajera, en donde se establecen los

1
En 1902 se instaló la primera transnacional minera en el Perú: la Cerro de Pasco Mining Company, la cual marcó
una etapa de enfrentamientos y pugnas entre inversionistas ligados a capitales británicos y norteamericanos, y dio
inicio también a los conflictos con las comunidades y poblaciones locales.
grandes enclaves mineros que hasta la actualidad subsisten, Marcona, Cobriza y
Toquepala (Salas, 2008).

Durante los últimos períodos de gobierno, a finales del siglo XX y comienzos del
siglo XXI, en el Perú y el resto de países de América Latina, se vienen gestando y
desarrollando escenarios relacionados con situaciones tensas y desencuentros entre
las empresas mineras y las comunidades campesinas o poblaciones adyacentes a
proyectos y unidades mineras, derivándose ello en movimientos con una
configuración “dual” de la sociedad peruana; que, según el fundamento de Cotler,
separaba y oponía social, racial, cultural y regionalmente, Lima y el Perú profundo,
costeños y serranos, blancos, mestizos e indios, occidentales y andinos, modernos y
tradicionales (Tejada, 2009).

La minería en particular es la actividad más favorecida entre las prioridades del

Estado peruano durante gran parte del siglo XX y lo que va del siglo XXI (Pinto,
2009); con mayor empeño desde los años 90, debido al contexto mundial del
incremento del precio de los metales. En el caso peruano, este «boom» minero se
potencia dentro del paquete de reformas estructurales implementadas durante el
primer Gobierno de Alberto Fujimori.

La década de los 90 representó un periodo de cambios importantes en las

industrias extractivas, sobre todo en la minería metálica (De Echave, 2009). Para
comenzar, se produjo una expansión importante del área geográfica dedicada a esta
actividad: la minería no solo creció en los denominados países mineros tradicionales,
sino que comenzó a mostrar una inusitada actividad en nuevos países que abrieron sus
fronteras a la inversión minera.

Estas medidas generaron algunos cambios en el rol del Estado en la economía

nacional, entre los que destaca la transferencia de empresas y proyectos mineros al
sector privado. Si bien cruciales, las reformas legales no fueron los únicos elementos
en el proceso de atraer inversionistas extranjeros. Después de una década perdida por
 el colapso económico y la violencia social (1980 - 1990), fue también necesario crear
una imagen del Perú como “un lugar donde hacer negocios” (Damonte, 2006).2

En este contexto de expansión, desde mediados de la década del 90, las relaciones
entre empresas mineras y las poblaciones vecinas comenzaron a ocupar un espacio
estelar en el mapa de conflictos sociales en el país. La dimensión del conflicto fue
rebasando las capacidades de los actores involucrados: Estado, empresas mineras,
poblaciones y autoridades locales, organizaciones sociales diversas y organismos no
gubernamentales. Las graves tensiones sociales en las zonas de influencia de la
minería pusieron no solo en debate el tipo de crecimiento, sino las estrategias en curso
empleadas por los distintos actores.

Las comunidades asentadas en torno a operaciones mineras, han manifestado

diversos actos y expresiones, concluyendo que la expansión minera incrementó los
casos de conflictos sociales en las zonas descritas, como también en áreas donde las
empresas recién planificaron la exploración.

A nivel nacional, se evidenciaron diversos casos de escenarios conflictivos en

relación a la actividad minera y comunidades aledañas, siendo las principales, el caso
de Tambo Grande; que desde mayo de 1999 hasta diciembre del 2003, las poblaciones
de la colonización San Lorenzo y Tambo Grande3, mantuvieron un severo conflicto
con la empresa canadiense Manhattan Minerals Corporation (MMC), rechazando el
ingreso de la minera en su territorio por amenazar el carácter agropecuario del distrito
y el desarrollo comercial, agroindustrial y agroexportador de una de las más
importantes zonas frutícolas del país (De Echave, 2009). Como en todo conflicto, la
divergencia de los intereses enfrentados da pie a interpretaciones diferentes que
compiten entre ellas. Así mismo, las disputas por los derechos de propiedad y la
defensa del sector agrario en el caso Majaz.

2 Durante los ochenta y los noventa, los gobiernos de Bolivia y Perú implementaron una serie de reformas estructurales

de mercado para impulsar la economía que facilitaron el ingreso de corporaciones multinacionales y disminuyeron
la presencia del Estado en las localidades mineras, favoreciendo la implementación de políticas corporativas en
lugar de políticas públicas.
3 Perteneciente al distrito de Tambogrande, ubicados en el departamento de Piura, en la costa norte del Perú.
 Con referencia a los casos de Yanacocha4, Antamina y Tintaya, existen diferencias
respecto al momento en la que se inician y desencadenan los conflictos de interés,
siendo estas en las etapas de desarrollo de las respectivas unidades productivas
mineras. En los casos más antiguos (Tambogrande y Majaz) y proyectos recientes
(Cañariaco, Las Bambas, Conga, Tía María, entre otros), se producen durante las
etapas de exploración y elaboración de estudios para los proyectos mineros.

2.2. CONFLICTOS SOCIALES Y GESTIÓN DE LAS RELACIONES

COMUNITARIAS.

En los movimientos sociales, se vienen involucrando la participación de diversas

organizaciones, discursos y actores, que generan una influencia trascendental. Las
comunidades y sus organizaciones, han sido acompañadas en varias ocasiones y casos
por organismos no gubernamentales locales y nacionales comprometidos con la
defensa de sus derechos, por integrantes de las iglesias, por medios de comunicación
y comunicadores, por colectivos ciudadanos y políticos, y por instituciones y
organizaciones internacionales. También han actuado a nivel regional y nacional, a
través de sus articulaciones regionales en federaciones, o desde los frentes de defensa
que juntaron a diferentes actores locales.

Tal es así que, en los principales enclaves mineros, se observa un crecimiento

económico, más no un desarrollo de los niveles de calidad de vida de la población5.
Numerosas protestas y actos de rechazo hacia la actividad minera, hacen suponer que
la población no se encuentra conforme con las políticas de gobierno, aunado a los
mecanismos de intervención social y relacionamiento comunitario que desarrollan
los funcionarios de las empresas mineras, con el afán de mantener una buena relación
entre las comunidades involucradas con las operaciones, garantizando la viabilidad
de la operación minera.

4 Minera marcada por prácticas “tradicionales” en cuanto a su relación con la población afectada por su actividad, que
luego intenta implementar mejores prácticas de responsabilidad social, pero, hasta el momento, infructuosamente.
Los altos niveles de desconfianza y descontento que enfrenta la empresa en Cajamarca se expresan en recurrentes
episodios de protestas y conflictos.
5 Como un ejemplo se puede citar a la población de Cerro de Pasco y su acceso al agua; la cual viene
siendo un tema de debate en la agenda nacional, con más de dos décadas de ofrecimientos políticos,
propaganda electores y movilizaciones sociales. Sin embargo el líquido elemento no se accede
directamente en los hogares a través de una red pública, siendo esta uno de los principales motivos de la
inestabilidad social, económica y ambiental de Cerro de Pasco.
 En función al contexto descrito, se puede colegir la siguiente pregunta: ¿Por qué
existe ese “descontento” en la población? La respuesta obedece a una serie de
variables, las cuales pueden ser de diversas índoles, como por ejemplo la percepción
que posee la población sobre la actividad minera, categorizándola como una
organización “abusiva” “egoísta” y “manipuladora” que “depreda” y “contamina” al
país.

Dentro del planeamiento estratégico previo a la intervención social, se debe de

identificar los grupos de interés o stakeholders6 los cuales serán decisivos en la
consecución de la paz social y la operatividad industrial.

Dichos grupos de interés, conformado por actores sociales, presuponen ciertas

posturas con relación al desarrollo de las operaciones mineras, los cuales poseen
ciertos intereses, y si no son satisfechos de manera eficiente, pueden llegar a
concretizarse en conflictos sociales.

Desde una perspectiva sociológica, Debuyst, sostiene que el origen de los

conflictos radica en el choque o colisión de intereses de los actores sociales los cuales
responden a diferentes identidades y contextualidades espaciotemporales; a
diferentes dinámicas de relaciones sociales y de poder; así como a diversas
posibilidades de vías de acción en relación al poder del que disponen (Debuyst, s.f).

Estos conflictos, nacen en base a las desigualdades que, según Dahrendorf –

citado por Claessen, considera a la desigualdad social como una gran fuerza que
origina la dinámica social (Claessen, 1979)

Ahora bien, el desarrollo de este enfoque de los conflictos como inherentes al

sistema ha dado pie para el surgimiento de técnicas y métodos de prevención, de
negociación, monitoreo de conflictos sociales con un alto grado de especialización y
detalle. Se han desarrollado técnicas del diálogo entre actores sociales dentro de la
perspectiva de crear espacios de concertación para la resolución de conflictos.

6Es un término en inglés utilizado por primera vez por R. E. Freeman en su obra: “Strategic Management:
A Stakeholder Approach” (Pitman, 1984), para referirse a «quienes son afectados o pueden ser afectados
por las actividades de una empresa».
 Han surgido escuelas metodológicas para el diálogo democrático; se han creado
espacios institucionales para la negociación de conflictos; se han construido marcos
institucionales para legitimar la opción del diálogo. Como es natural, cuando se pone
demasiado énfasis en las técnicas de prevención de conflictos o en las estrategias de
negociación, se puede perder de vista el origen del conflicto para dar fuerza a la
concepción de la sociedad como un todo integrado que requiere sanar sus puntos
críticos que la afectan.

Max Gluckman, considerado como uno de los pioneros y principales exponentes

de la teoría del conflicto desde el punto de vista de la antropología; desarrolló su
propia teoría con relación a las formas de oposición y el conflicto señalando la idea
del equilibrio a través del conflicto en la oposición segmentaria y enfatizando en la
multitud de alianzas sociales que establecen los actores de grupos opositores
(Berruecos, 2009).

Siguiendo la lógica de Carlos Matus, sobre las posiciones en el juego social, el

escenario del “juego” es un espacio en donde confluyen elementos como
competencia, lucha, conflicto y cooperación; en las cuales, los actores, se alinean de
acuerdo a posiciones e intereses, basadas en operaciones las cuales se enmarcan en
las categorías de apoyo, rechazo o indiferencia (Matus, s.f).

La metodología descrita por Matus, propone un diseño de una matriz, que

evaluará la percepción, posición e intereses de la población involucrada en el
desarrollo del proyecto, a fin de individualizar y caracterizar a los principales actores
que impactarán de manera mediata e inmediata en la consecución de los objetivos de
la compañía.

Esta segmentación de los grupos de poder, basado en la figura de entes

multiactores, aprehenderá la determinación de liderar las plataformas de negociación
y la toma de decisiones en pos de los intereses de la comunidad – que en la mayoría
de veces se ve asociada a actos de corrupción y consecución de intereses personales
– proponiendo alternativas de solución y requerimientos reales como parte de
contraprestaciones. Consolidándose la figura del “Relacionista Comunitario” en
estos procesos de decisión.

Para Juan M. Ojeda, la profesión de relacionista comunitario surgió como

respuesta al incremento de inversiones en proyectos, principalmente mineros, a fines
 de la década de los 90´s. Paralelamente a la aparición de estos nuevos proyectos, el
número y la intensidad de los conflictos sociales relacionados a ellos ha ido creciendo
significativamente en los últimos 15 años, lo que ha llevado a una mayor demanda
de estos profesionales (Ojeda, 2013).

En escenarios de intervención social los capitalistas privados requieren de los

conocimientos de las ciencias sociales para legitimar y consolidar la presencia de la
inversión privada en las comunidades andinas y amazónicas; para ello, según expone
Vicente Alanoca, se ha creado una serie de categorías conceptuales desde las
disciplinas como: Relaciones Comunitarias, Gestión Comunitaria, Promoción Social,
Desarrollo Sostenible, Programas Sociales, Minería Responsable, Interculturalidad,
etc. (Alanoca, 2016).

2.3. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA, COMO MODELO DE GESTIÓN EN

LA PREVENCIÓN DE CONFLICTOS SOCIALES

Basado en la experiencia laboral en temas de gestión social y relaciones

comunitarias, se puede sugerir como una pieza clave en el planeamiento estratégico
para la intervención social, acciones que garanticen la participación ciudadana y la
toma de decisiones concertadas en el marco de todo el proceso de desarrollo de una
operación minera.

La génesis de una operación minera inicia con el contacto formal de los

representantes de la empresa minera con las comunidades o propietarios del terreno
superficial de interés minerológico. Según la Ley de Consulta Previa tiene como
referente los principios del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y
Tribales en Países Independientes; esta normativa supranacional precisa en la
consulta, basado en el diálogo participativo y consensuar con las comunidades si
éstas están de acuerdo o no en querer minería (Quiquia, 2012). En esta perspectiva,
qué importante se hace respetar la libre decisión de quien quiere, y tiene el derecho,
de ser escuchado y lo más importante de decidir.

El mecanismo propuesto, radica su importancia en la garantía de legitimar

decisiones alcanzadas a través de espacios de diálogo y negociación, concordando
con lo manifestado por Bernardo Kliksberg, quien menciona que la participación,
 claramente contribuye a hacer crecer las posibilidades de autosustentación de los
programas (Kliksberg, 1998).

La participación de la comunidad en temas sociales y ambientales será el mejor

vehículo de transparencia y buena vecindad en todo proyecto u operación minera.
Otra ventaja que posee la inclusión de mecanismos de participación, tiene que ver
con la eliminación de estímulos paternalistas, que hasta el momento se observan
modelos de intervención estatal, diseñados en base a planteamientos burocráticos,
sin consultar a los beneficiarios (Navarro, s.f).

CONCLUSIÓN

Podemos determinar la necesidad de incluir dentro del planeamiento estratégico en

asuntos de gestión social, la predisposición de la participación ciudadana como una
OPORTUNIDAD, que conllevaría a obtener decisiones legitimadas por parte de
grupos de interés y actores claves, con la finalidad de prestar las garantías de
desarrollar operaciones mineras en entornos de diálogo y concertación viabilizando
la inversión privada y el desarrollo sostenible de las comunidades.

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