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Diseño
Provincia
Urbano
Nº 32,
y Gestión
julio-diciembre
de Riesgo...
2014.pp.pp.
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Diseño Urbano y Gestión de Riesgo. Medidas de

Mitigación y Prevención para el caso de Tsunamis
Urban Design and Risk Management. Mitigation and
Prevention Measures for Tsunamis
Giraud Herrera, Loraine

Profesora del Dpto. de Planificación Urbana, Universidad Simón Bolívar, Venezuela.
Correo electrónico: lgiraud@usb.ve
Rinaldi Villegas, Arturo
Urbanista, Estudiante de Maestría en Desarrollo Urbano impartida por el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales
de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
Correo electrónico: arturb89@gmail.com
Recibido: 13/06/14 / Aceptado: 16/07/14
Resumen
La gestión de riesgo ha cobrado gran importancia como variable transversal
en el proceso de diseño urbano, lamentablemente la primera década del siglo
XXI ha traído consigo la ocurrencia de, al menos, tres grandes tsunamis (India
e Indonesia, 2004; Chile, 2010 y Japón, 2011) los cuales tuvieron efectos devas-
tadores sobre la población y el ecosistema de dichos países. Para ilustrar los
diversos procesos de mitigación y prevención de tsunamis se tomó como re-
ferencia, las experiencias de Japón, Estados Unidos e India por ser países que
han padecido recientemente los efectos de un tsunami, y que históricamente
han desarrollado políticas de prevención y mitigación ante dicho fenómeno.
Se seleccionaron también Nicaragua y Chile como casos latinoamericanos,
debido a que éstos han sido impactados históricamente por tsunamis. Una
vez analizados estos cinco casos, a los fines de este artículo, serán considera-
dos como referentes e insumos vitales, para comprender los procesos de mi-
tigación y prevención llevados a cabo, y así proponer medidas de prevención
(PRE) y mitigación (MIT) como es el caso del PREMIT para orientar y aplicar
a proyectos de diseño urbano.
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Giraud Herrera, Loraine y Rinaldi Villegas, Arturo
Palabras claves:Tsunami, maremoto, mitigación, prevención, diseño urbano.
Abstract
Risk management has gained great importance as a transversal variable
in the process of urban design, unfortunately the first decade of XXI has
brought the occurrence of, at least, three major tsunamis (India and Indo-
nesia, 2004; Chile, 2010; Japan, 2011) which had devastating effects on peo-
ple and ecosystems of these countries. To delve into the various processes
of tsunami mitigation and prevention Japan, USA and India were chosen
as countries that have recently suffered the effects of a tsunami, and histo-
rically have developed policies to prevent and mitigate the phenomenon.
Nicaragua and Chile were selected too as a study cases with regard to Latin
American, because they have also been historically impacted by tsunamis
and therefore have experience in the fight against such events. Having analy-
zed these five cases, for the purposes of this article, shall be considered as
references to understand the processes of mitigation and prevention conduc-
ted, and propose preventive measures (PRE) and mitigation (MIT) as in the
case of PREMIT to guide and implement urban design projects.
Keywords: Tsunami, seaquake, mitigation, prevention, urban design.
1. Introducción
La gestión integral de riesgos se define como un proceso social e insti-

tucional de carácter permanente orientado a formular planes y ejecutar
acciones de forma consciente, concertada y planificada, entre los órganos
y entes del Estado y los particulares; todo esto con el fin de prevenir y
mitigar el riesgo socio-natural y tecnológico presente en una localidad o
región, atendiendo a su realidad ecológica, geográfica, poblacional, so-
cial, cultural y económica. Esta gestión busca entonces el logro de pau-
tas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial sostenibles
(Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, 2009).
Definir este concepto resulta clave dentro de la investigación en cues-

tión, debido a que constituye uno de los métodos utilizados para dismi-
nuir notablemente los riesgos padecidos por la población y posee una
gran validación por la comunidad internacional en la actualidad.
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El objetivo de este artículo es proponer medidas de prevención y miti-

gación de riesgos ante tsunami a partir del análisis de casos en Estados
Unidos, Japón, India, Nicaragua y la experiencia en Chile, que sirvan
de insumo y guía para cualquier proyecto de diseño urbano, que se lo-
calice en áreas susceptibles a la ocurrencia de este tipo de evento, espe-
cíficamente con la propuesta de diseño urbano para el caso de Pelluhue
en Chile.
Este artículo se estructuró en cinco (5) secciones que comprende: (1)

Introducción; (2) Análisis de los casos de estudio, en cuanto a las medidas
de tsunami en los países de Estados Unidos, Japón, India, Nicaragua y
Chile; (3) Programa de Medidas de Prevención y Mitigación –PREMIT- ;
(4) Aplicación de medidas de mitigación y prevención de tsunamis para
proyectos de diseño urbano. Caso Pelluhue, Chile y; (5) Conclusiones.
La investigación en cuestión posee un enfoque meramente cualitativo

debido a la necesidad de interpretar y comprender las realidades hu-
manas complejas con un método hermenéutico y un análisis de discur-
so. Por supuesto, con las técnicas vinculadas a los principios y técnicas
de la sintaxis, la semántica y la pragmática (Martínez, 2006). De igual
manera, las características presentes de este estudio coinciden con las
establecidas por Creswell (2005).
El diseño de la investigación responde a un proyecto factible a partir de

la recolección de fuentes primarias (observación y entrevistas) y secun-
darias (documentos, reportes e imágenes), especialmente la revisión y
análisis documental de experiencias en otros países como buenas prác-
ticas a ser aplicadas en Chile.
Un dato importante a tener en cuenta en lo referente a la prevención

y mitigación, tanto de amenazas socio-naturales como de los riesgos y
vulnerabilidades generados por los eventos tipo tsunami sobre la po-
blación, lo constituye el hecho de que existe un 40% de la población
mundial que vive a menos de 100 kilómetros de la costa, ubicándose
dentro del rango de alcance de tormentas costeras severas. A esto se
suma que alrededor de 100 millones de personas viven a menos de 1

metro sobre el nivel del mar, y que cada vez haya más personas gra-
vitando hasta esas áreas de rápido crecimiento y desarrollo económi-
co pero a la vez, con mayores amenazas asociadas al cambio climático
(UN-Habitat, 2006).
Debe aclararse que los términos maremoto y tsunami poseen el mismo

significado, sin embargo, en esta investigación será utilizado el último
de ambos, tsunami, por ser el empleado por todas las instituciones y
académicos dentro de Chile, país en el cual se desarrolló la investiga-
ción en cuestión. La palabra “tsunami” proviene de las palabras japo-
nesas “tsu” que significa puerto y “nami” que significa ola, y se puede
definir como una onda sísmica marina causada mecánicamente por el
repentino ascenso y descenso de la corteza terrestre y el subsecuente
desplazamiento del agua localizada debajo de dicha corteza, como se
puede observar en la figura 1 (Patterson, Terazaki y Yamaguchi, 2006).
Otra definición de este fenómeno es la realizada por Tibballs (2005),

quien describe a un tsunami como una cadena de olas de rápido mo-
vimiento que son generadas cuando el agua en un océano o en un lago
sufre un rápido desplazamiento por un trauma repentino como lo pue-
de ser un terremoto, una erupción volcánica, un deslizamiento de tierra
o el impacto de un meteorito.
Se puede agregar que, en el caso de esta investigación, los tsunamis

para los cuales se están diseñando las medidas de mitigación y preven-
ción tenderán a ser originados por la ocurrencia de sismos.
A nivel mundial se cuenta con la presencia de diversas posiciones por

parte de los gobiernos de cada país, en lo referente al manejo de amena-
zas socio-naturales, la vulnerabilidad y el riesgo. Algunos de estos go-
biernos otorgan prioridad dentro de sus políticas a los procesos de miti-
gación de amenazas, riesgo y vulnerabilidad, dejando de lado aquellos
procesos asociados a la prevención; otros sostienen que el énfasis de sus
políticas debe estar orientado a la prevención ante los factores ya men-
cionados; un grupo más reducido de países defiende la importancia que
tiene el desarrollo paralelo de ambos procesos, de mitigación y preven-

ción, en la lucha contra las amenazas socio-naturales, la vulnerabilidad

y el riesgo.
La primera década del siglo XXI se ha visto marcada por la ocurrencia

de unos 24 tsunamis aproximadamente, entre los cuales se encuentran
varios que han generado gran destrucción y pérdida de vidas humanas
como el padecido por Indonesia e India, el 26 de Diciembre de 2004, el
ocurrido en Chile el 27 de Febrero de 2010 (27F) y el que impactó Japón
el 11 de Marzo de 2011 (U.S. Geological Survey, 2011b).
En el caso particular de Chile, se tiene que es una nación que ha recibido

unos 10 tsunamis en lo que va del siglo XX y XXI, cuatro (4) de los cuales
han ocasionado grandes y graves daños y pérdidas humanas y mate-
riales (U.S. Geological Survey, 2011a). Este hecho, sumado a su extenso
borde costero de 6.435 Km., deriva en que se le considere un país que
presenta una alta amenaza de tsunami, la cual afecta a todos los centros
poblados de la costa.
Por otra parte, debe mencionarse que el análisis llevado a cabo, se cen-
tró principalmente en la identificación de las consecuencias positivas y
negativas asociadas a cada uno de los casos; pero del mismo modo, bus-
caba conocer la efectividad que habían tenido las diferentes medidas en
la Prevención (PRE) y Mitigación (MIT) de tsunamis, con la propuesta
final del PREMIT planteada en esta investigación, para los proyectos
de diseño urbano, en caso de la ocurrencia de un tsunami. En otras pa-
labras, para comprender tanto el planteamiento presente en cada uno
de estos casos como su costo político, económico y social y además,
para que sirvan de insumos a ser considerados en proyectos de diseño
urbano.

2. Casos de estudio de medidas ante Tsunamis: Estados

Unidos, Japón, India, Nicaragua y Chile
2.1. Caso Estados Unidos: Desarrollo de Comunidades Resilientes

ante Tsunamis
En Estados Unidos debe recurrirse a estudiar y analizar el National

Tsunami Hazard Mitigation Program (NTHMP, en español Programa
Nacional de Mitigación de Amenaza de Tsunami), diseñado para re-
ducir el impacto de los tsunamis sobre las comunidades costeras del
país en cuestión. El objetivo final de este programa es salvar las vidas
de todas aquellas personas que viven con la amenaza de tsunami en las
zonas costeras y, al mismo tiempo, reducir el daño ocasionado por este
evento a la propiedad y la economía (Oppenheimer, Rhoades, Roberts,
Von Hillebrandt-Andrade, Whitmore y Williams, 2010).
El impacto de las actividades planteadas en el NTHMP afecta, tanto di-

recta como indirectamente, a todos los habitantes de los Estados Unidos;
sin embargo, entre los principales beneficiarios de los esfuerzos de este
programa se cuentan los siguientes: residentes y visitantes de las áreas
costeras; organizaciones de negocios y gubernamentales; representan-
tes electos; equipos de emergencia locales y estatales; autoridades de
planificación del uso del suelo locales y estatales; industria de seguros;
industria del turismo; organizaciones sociales; educadores; industria
marítima y Guardia Costera de los Estados Unidos; sistemas internacio-
nales de alerta de tsunamis y medios de comunicación (Oppenheimer
et al, 2010). Los logros que busca obtener este programa a través de su
ejecución, son principalmente: (1) Reducción de la pérdida de vidas y
daño de la propiedad por efecto de los tsunamis; (2) Ejecución exitosa
por parte del NTHMP de los esfuerzos enfocados a mapear, modelar,
mitigar, planificar y educar sobre los tsunamis; (3) Generación de ma-
pas de inundación por tsunamis que apoyen la toma de decisiones en
comunidades amenazadas por tsunamis; (4) Generación de mapas de
evacuación de tsunamis que contribuyan a generar una preparación
y respuesta efectiva de la poblaciones costeras ante estos eventos; (5)
Creación de una cultura de preparación y respuesta ante los tsunamis,

en Estados Unidos; (6) Establecimiento de mayor cantidad de comu-

nidades tsunami-resistentes y (7) Generación y difusión de sistema de
alertas tempranas efectivo y confiable para las personas en riesgo.
El plan “The Tsunami Hazard Mitigation Plan” (Plan de Mitigación de

Riesgo de Tsunami) desarrollado por el “Tsunami Hazard Mitigation
Federal/State Working Group” (Grupo de trabajo sobre mitigación
de riesgo de tsunami Federal/Estatal), el cual está compuesto por re-
presentantes de los estados de Alaska, California, Hawaii, Oregon y
Washington, así como por tres agencias federales: The National Oceanic
and Atmospheric Administration (NOAA, es español Administración
Nacional del Océano y la Atmósfera), The Federal Emergency
Management Agency (FEMA, en español Agencia Federal 57 de Manejo
de Emergencias) y U.S. Geological Survey (USGS, en español Instituto
Geológico de Estados Unidos). Este Plan estableció 4 asuntos principa-
les, relativos al nivel estatal: (1) Confirmación rápida de tsunamis po-
tencialmente destructivos y reducción de falsas alarmas; (2) Enfoque
local de la mitigación de tsunamis y de las necesidades de los residentes
de áreas costeras; (3) Mejoramiento de la coordinación e intercambio de
información para un mejor aprovechamiento de los recursos existentes
y (4) Apoyo sostenido de parte de los niveles estatales y locales para la
mitigación de la amenaza de tsunami, a largo plazo.
De estos asuntos, como se observa en la tabla 1, el Plan estableció tres

áreas fundamentales de esfuerzo y cinco elementos asociados a pro-
gramas específicos (Tsunami Hazard Mitigation Federal/State Working
Group, 1996):

Tabla 1 .Áreas de atención, acciones y productos asociados al Plan de Mitigación de

Riesgo de Tsunami. Estados Unidos.2009-2013
Áreas de atención Acciones y productos asociados

Área 1: Asesoría sobre amenaza de
Producir mapas de inundación

tsunami
Mejorar las redes sísmicas


Ubicar boyas de detección de

Área 2: Guía de alerta de tsunami tsunamis
Mejorar la coordinación estado/

NOAA y el apoyo técnico para
alertas de tsunami
Desarrollar programas de

Área 3: Mitigación
mitigación de amenaza de
tsunamis a nivel estatal y local.
Fuente: Elaboración propia a partir de Tsunami Hazard Mitigation Federal/State Working Group, 1996.
Esta estrategia reconoció las diferentes y únicas situaciones demográfi-

cas de cada uno de los cinco estados del Pacífico, así como la necesidad
existente de incorporar los esfuerzos ante los tsunamis dentro de los
programas de mitigación de sismos y de amenazas en general. Del mis-
mo modo, este programa resaltó la diversidad de medidas y proyectos
de mitigación, con diferentes enfoques y escalas, existentes; así como
la necesidad de asimilar el desarrollo de estas medidas con un método
bien definido de distribución y diseminación, y la importancia de tener
el apoyo de las población locales, sin las cuales el éxito de la mitigación
se vería comprometido.
Finalmente, se estableció como meta estratégica el desarrollo de comu-

nidades “tsunami resilientes”, las cuales tendrían las siguientes caracte-
rísticas:
• Entienden la naturaleza de la amenaza de tsunami. Conocen el ries-
go que los tsunamis, de fuentes cercanas o lejanas, generan sobre las
áreas costeras.
• Poseen las herramientas necesarias para mitigar el riesgo de tsuna-

mis. Han definido las medidas de mitigación necesarias, tienen acce-

so a ellas y saben cómo usarlas.
• Informan sobre la amenaza de tsunami. Han identificado las pobla-
ciones vulnerables, tienen las herramientas apropiadas que incluyen
áreas de riesgo y seguridad; rutas de evacuación, respuestas adecua-
das; y han desarrollado un plan de distribución de la información
para proveer de la misma a todos los usuarios del área costera.
• Intercambian información con otras áreas en riesgo. Apoyan los es-
fuerzos de mitigación a través del intercambio libre de información,
medidas e ideas, con otras áreas en riesgo; y aprenden de los es-
fuerzos de mitigación en contra de otras amenazas naturales. Han
institucionalizado la planificación para desastres por tsunami. Han
incorporado los elementos de la mitigación contra la amenaza de
tsunami dentro de sus planes a largo plazo de manejo de amenazas
en general, y han desarrollado una estructura para mantener el apo-
yo de las poblaciones locales y de los tomadores de decisiones para
efectos de mitigación.
Durante el primer año de este programa, se desarrolló un plan estraté-

gico de mitigación para formular estrategias de mitigación y fijar prio-
ridades para desarrollar proyectos (Dengler, 1998).
Este hecho evidencia tanto en los objetivos del NTHMP como en las
personas y organismos que se busca beneficiar y los logros que se de-
sean obtener con el desarrollo del programa en cuestión. De hecho se
puede notar cómo, dentro del programa, existe un énfasis mucho ma-
yor en la educación y concientización de la población (medidas de pre-
vención), que en la generación de medidas de mitigación para el área
costera (Oppenheimer et al, 2010).
2.2. Caso Japón: Medidas de software y hardware ante Tsunamis
El gobierno de Japón se encuentra enfocado principalmente en medidas

no estructurales (software) como lo son la previsión, formación y edu-
cación, comunicación, evacuación, los ejercicios y la preparación; las

cuales son consideradas las más efectivas en lo que refiere a la protec-

ción de vidas durante una situación impredecible. Sin embargo, como
consecuencia de que el área costera de Japón sea estrecha, no se deja de
lado el uso de medidas estructurales (hardware), las cuales representan
una gran inversión y costo de mantenimiento, con el fin de proteger a
la población costera.
Es importante mencionar dos buenos ejemplos de aplicación de medi-

das de protección ante tsunamis: la playa Nami-ita y la playa Oki. La
playa Nami-ita, localizada en la Bahía Funakoshi, posee 300 metros de
longitud y 50 metros de ancho e inmediatamente después del área con
arena surge un rompeolas de 4 metros de altura. A esa misma altura
se encuentra ubicada una densa plantación de pinos que abarca unos
30 metros de ancho y, por último, 6 metros más arriba de ese nivel se
encuentran las vías de comunicación. Debe acotarse que los rompeolas
antes mencionados están constituidos por una estructura de concreto y
módulos de arrecifes que han sido construidos y colocados a intervalos
regulares para reducir el poder del tsunami (Patterson et al, 2006).
Casos similares al de la playa Nami-ita lo representan la playa Oki (1,5

Km de longitud y 200 m de ancho cubiertos por bosque denso) y la
playa Irino (4,5 Km de longitud y 160 m de ancho cubiertos por bosque
denso). Para los dos casos mencionados, el gobierno de la prefectura de
Kochi estableció que se encargará de ensanchar el área de bosque cos-
tero por medio del uso de especies nativas y arboles de pino reciente-
mente desarrollados. Dentro de las especies autóctonas a utilizar se en-
cuentran los manglares, casuarina y árboles de coco, por su capacidad
de resistir el impacto del tsunami al actuar como barreras naturales, y al
mismo tiempo, por proveer protección a los habitantes y propiedades
de la costa, al detener muchos de los residuos y escombros arrastrados
por el tsunami reduciendo la velocidad e impacto del mismo (Patterson
et al, 2006).
Sin embargo, ante la interrogante sobre si estas estructuras de protec-

ción serían suficientes para brindar protección ante un tsunami, se ob-
tuvo una respuesta que podría ser negativa debido a que no es posible

predecir el poder de las olas de un tsunami, y los diques y rompeolas

son construidos basados en la altura de las olas del último tsunami ocu-
rrido. Es por lo planteado anteriormente que, en la actualidad, el go-
bierno japonés se concentra en las medidas de protección suaves o de
prevención, las cuales son consideradas como el mejor método de de-
fensa ante este tipo de amenaza natural por representar una inversión
menor pero, al mismo tiempo, ser la técnica adecuada (Patterson et al,
2006). De este modo, se puede notar como en Japón, uno de los países
más sísmicos y con mayores amenazas de tsunami del mundo, se está
apostando por el desarrollo y la implantación de medidas de mitigación
y prevención simultáneamente; y en todo caso, los esfuerzos del gobier-
no japonés otorgan prioridad al estudio, desarrollo e implantación de
medidas de prevención sobre las medidas de mitigación.
2.3. Caso India: Dunas y Bosques de Casuarina o Pino Australiano

ante Tsunamis
El caso de Tamil Nadu, India posee gran relevancia debido a que en esta
localidad se ha realizado un gran esfuerzo para comprender el impacto
que generó el tsunami del 2004 sobre su costa. Las investigaciones de
campo llevadas a cabo en Tamil Nadu, revelaron que el evento ocurri-
do en el 2004, destruyó viviendas dentro de franjas que van desde los
6 m hasta los 132 m desde la duna, e inundó hasta 862 m de la costa.
El evento dañó las dunas de arena, arrancó la vegetación de las dunas,
creó nuevos cuerpos de agua y destruyó activos de alto valor. Por el
contrario, los bosques de casuarina o pino australiano (Casuarina equise-
tifolia y Casuarina cunninghamiana) se desempeñaron notablemente en-
contrándose que el desarraigo de los árboles se limitó exclusivamente
a una franja frontal de 5 m a 25 m de ancho, ubicada muy cerca de la
costa en donde la ola alcanzó un altura de 6,5 m sobre el nivel del mar
(Mascarenhas, 2008).
A pesar de lo descrito anteriormente quedó demostrado que, tanto

las dunas de arena como los bosques de casuarinas o pino australiano
(Casuarina equisetifolia y Casuarina cunninghamiana), poseen una capa-
cidad innata para disipar el fuerte oleaje generado por los tsunamis.

Según Mascarenhas (2008), esta afirmación se basa en los siguientes he-

chos, observados en Tamil Nadu:
• En las zonas donde existían dunas de gran altura, el lavado en la
tierra fue mínimo.
• Las aldeas que se conservaron intactas fueron aquellas protegidas
por dunas de arena o densos bosques.
• La gran destrucción en las áreas de la playa ocurrió donde no existía
protección vegetal alguna, como consecuencia de la acción del hombre.
Teniendo el contexto antes descrito en mente, se puede notar que la

Zona de Regulación Costera establecida en 1991 dentro del país, se en-
cuentra totalmente justificada desde el punto de vista ambiental y cien-
tífico. Sin embargo, una política de amenazas costeras que considere la
adaptación éstas, restauración de las dunas costeras y reforestación de
las áreas de bosque, constituye una opción sostenible a largo plazo y
al mismo tiempo, beneficiosa para las costas de la India (Mascarenhas,
2008).
El caso recientemente expuesto constituye una gran contribución a este

estudio, debido a que permite conocer una realidad en donde medidas
de mitigación como dunas y bosque costeros fueron puestos a prueba,
y de los resultados de dicha prueba se obtuvo que dichas medidas, po-
seen una alta efectividad cuando se trata de disminuir y mitigar efectos
e impactos ocasionados por los tsunamis.
2.4. Caso Nicaragua: Institucionalidad en la gestión del riesgo
Los mayores riesgos por eventos naturales a los que se enfrentan las
ciudades nicaragüenses incluyen huracanes, lluvias intensas, inun-
daciones, deslizamientos de tierra, sequías y olas de calor. En base a
estas expectativas, identificadas por el marco nacional para el cambio
climático, las estrategias locales en materia de cambio climático en las
zonas urbanas se han desarrollado con un enfoque en la prevención
y mitigación de amenazas socio-naturales. Así, el análisis de cambios
climáticos graduales ha sido excluido en gran medida de las políticas
a nivel de ciudad (Moser, Norton, Stein, y Georgieva, 2010). Nicaragua

estableció, en el año 2000, el Sistema Nacional para la Prevención,

Mitigación y Atención de Desastres Naturales y ocasionados por el
Hombre (SINAPRED). Las principales funciones de este sistema eran
promover políticas de prevención de desastres, dar prioridad a la gestión
de riesgos dentro de los planes regionales y nacionales, y desarrollar la
capacidad de respuesta de la protección civil. De igual forma se tiene que,
en conjunto con el SINAPRED, se establecieron un número de comités en
los niveles nacionales, departamentales y municipales (Moser et al, 2010).
En conclusión se puede detectar cómo, en el caso de Nicaragua, los es-

fuerzos del gobierno se han enfocado a diferentes escalas geográficas y
niveles institucionales tanto en la prevención como en la mitigación de
las amenazas socio-naturales; siendo éste, además, un esfuerzo a nivel
nacional que involucra las amenazas de origen natural pero también las
ocasionadas por el hombre.
2.5. Caso Chile: proyectos de diseño urbano como medidas de

mitigación
Chile no ha conseguido un desarrollo en los temas de la prevención,

mitigación y disminución de riesgos por tsunamis comparable con el
alcanzado por otros países con amenaza de tsunamis como Japón y
Estados Unidos. Sin embargo, a raíz de los últimos tsunamis ocurridos
recientemente a nivel nacional e internacional, se han generado múl-
tiples y extensas investigaciones en este campo en todo el mundo, así
como diversos planteamientos y posturas con respecto tanto a las me-
didas y mecanismos que se deben utilizar para enfrentar la amenaza de
tsunami, como a los esfuerzos en los que deben enfocarse los gobiernos
ya sean mitigación, prevención, o ambos.
Los proyectos recientemente generados en Chile permiten ofrecer una

solución viable y factible ante este evento socio-natural. Las acciones
de planificación urbana y proyectos prioritarios bajo el enfoque de la
planificación estratégica abordan las particularidades del territorio ur-
bano y buscan solucionar problemas urbanos concretos. Como se ob-
serva en las figuras 1 y 2 los proyectos estratégicos de bordes costeros

se encuentran enmarcados en planes maestros de reconstrucción de ca-

rácter estratégico y sustentable. Las características principales de estos
proyectos son: a) Construcción de equipamientos de carácter público-
privado (parques lineales, parques de mitigación, parques de dunas,
franjas arbóreas de mitigación, estadios municipales, corredores pro-
ductivos, áreas de esparcimiento, mercados, entre otros) que funcionen
como obras de mitigación; b) Modificación de la estructura vial y mo-
vilidad en función de la ocurrencia del evento; c) Aumento del espesor
del borde costero convirtiéndolo en una gran franja de mitigación que
integra playa, dunas, parque y costanera y que se encuentra asociada a
las áreas de servicio y restaurantes; d) Modelación del suelo con curvas
y contra-curvas por medio de la utilización de un relieve de dunas y
parques arbolados, para así crear una geografía contenedora del mar
que permita disipar la energía de las marejadas.
Figura 1. Borde costero de Pelluhue después del tsunami del 27 de Febrero de 2010
Fuente: Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales (2010).
Figura 2. Imagen objetivo del proyecto para el borde costero de Pelluhue
Fuente: Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales (2010).

3. Programa de Prevención y Mitigación ante Tsunamis

(PREMIT)
Una vez estudiadas las diversas medidas y los mecanismos emplea-

dos por países como Estados Unidos, Japón, India, Nicaragua y Chile,
se propone el desarrollo de un programa de prevención y mitigación
(PREMIT de ahora en adelante), diseñado para la prevención y mitiga-
ción de los efectos de un tsunami a través de la inclusión de una amplia
gama de aspectos concernientes a éstos temas, y pensado para poder ser
aplicado por cualquier país del mundo.
Entre sus dos (2) objetivos se propone: 1) salvaguardar la vida de todas

aquellas personas que viven con riesgo de tsunami en las zonas coste-
ras y 2) reducir los daños humanos, ambientales y económicos de los
que padece un país como consecuencia de la ocurrencia de este tipo de
eventos.
3.1.Áreas de Actuación del PREMIT: medidas y mecanismos de

prevención y mitigación
A los efectos de este programa, la prevención es un concepto muy am-

plio que incluye a todas las actividades de la administración de los de-
sastres, orientadas a evitar y/o a mitigar sus efectos sobre la vida, el
patrimonio y el ambiente. Dentro de este concepto se puede llegar a una
mayor precisión con la prevención específica, la cual es definida como
la medida o conjunto de medidas diseñadas para proporcionar protec-
ción contra los efectos de un desastre. Como se expresa en la tabla 2,
éstas medidas pueden ser ingenieriles o de legislación sobre el uso de
la tierra, del agua y el ordenamiento urbano (Ministerio de Educación,
2004). Una definición más completa, que será la utilizada a los fines de
esta investigación, es aquella planteada por Jiménez (2009) que describe
a este proceso como el conjunto de acciones cuyo objeto es impedir que
los eventos naturales o generados por el hombre causen emergencias o
desastres.

Tabla 2. Medidas y Mecanismos de Prevención del PREMIT
Medidas y mecanismos de prevención

• Rápida confirmación sobre la presencia de tsunamis potencialmente
destructivos a través de la instalación de boyas de detección de tsuna-
mis, creación de redes de detección sísmicas y mejora de las existentes,
creación de centros de supervisión y seguimiento de tsunamis para los
distintos océanos y mares existentes, entre otras.
• Reducción de falsas alarmas y difusión efectiva y confiable de aquellas
reales, a las personas en riesgo.
• Generación de mapas de inundación por tsunamis que apoyen la toma
de decisiones en comunidades amenazadas y permitan diseñar mapas y
estrategias de evacuación que contribuyan a desarrollar una preparación
y respuesta efectiva de las poblaciones costeras ante los tsunamis.
• Mejoramiento de la coordinación e intercambio de información para ob-
tener un mejor aprovechamiento de los recursos existentes.
• Creación de una cultura de preparación y respuesta ante los tsunamis,
lo cual permitirá establecer y consolidar una mayor cantidad de comuni-
dades tsunami-resistentes.
Fuente: Elaboración propia a partir de Rinaldi (2011).
El proceso de mitigación consiste en la reducción de los efectos de un

desastre, con la adopción de medidas de protección específicas, dismi-
nuyendo principalmente la vulnerabilidad de una población ante la
ocurrencia de un fenómeno natural (Ministerio de Educación, 2004).
De modo complementario, Jiménez (2009) define a dicho proceso, como
una intervención dirigida a disminuir los riesgos como toda actividad
o acción que reduzca el impacto ocasionado por un evento que genere
daños a la población. En la tabla 3 se presentan las medidas y mecanis-
mos estructurales de mitigación del PREMIT.

Tabla 3. Medidas y Mecanismos Estructurales de Mitigación del PREMIT

Medidas y mecanismos de mitigación
Medidas estructurales 1
Estructuras artificiales: infraestructura de mitigación Ejemplos
Muros de defensa: construcciones no habitables, Muro en las ciudades de Miyako y
verticales, generalmente de hormigón armado, de Hirokawa, ambos en Japón.
diferentes alturas, espesores y largos, ubicadas en el Muro de contención de la Caleta
terreno adyacente al mar. Una alternativa local a estos de Pellines, pretil y costanera para
muros, es la implementación mixta de un sistema de Constitución, ambos en Chile.
muros de defensa con otras obras de mitigación como Terraplén de Noda, Iwate, Japón.
bosques o dunas, lo cual disminuye los costos. Rompeolas de las ciudades de
Muros de defensa en costaneras y equipamientos: Kuji, Ohfunato y Kamaishi, en
variación de la estructura anterior que se localiza en Japón.
costaneras vehiculares o peatonales. Compuerta en la bahía de Karo,
Terraplenes: construcciones no habitables, verticales, Japón.
generalmente de hormigón armado, ubicadas en Compuertas en las ciudades de
terrenos secos no cercanos al mar. Miyako y Hiro, en Japón.
Rompeolas de boca de bahía: construcciones no Nishiki Tower y Kushimoto Town,
habitables, generalmente de hormigón armado, ambas torres de evacuación de
ubicadas en la boca de una bahía, alejados de tierra. tsunamis ubicadas en Japón.
Tienen como función disminuir la energía, inundación,
altura e impacto de la ola antes de llegar a tierra.
Compuertas de mar y de río: construcciones con
elementos compuestos mecánicos móviles, los cuales
se encuentran ubicados dentro del mar o en ríos. En
el caso del mar, éstas se cierran al aumentar la marea
reduciendo la intrusión de la ola de tsunami; en el caso
de los ríos, éstas se cierran para disminuir la intrusión de
la ola de tsunami tierra adentro por el río.
Compuertas de tsunami en tierra: construcciones
verticales no habitables, generalmente de hormigón
armado, ubicadas en tierra con compuertas de acero
que permiten el paso de peatones y vehículos en
circunstancias normales pero que en caso de tsunami
se cierran para impedir el paso de la ola o disminuir
la energía, inundación, altura e impacto de la ola
antes de que llegue al pueblo ubicado posterior a las
compuertas.
Equipamientos para la evacuación: construcciones
verticales habitables, generalmente de hormigón
armado, ubicadas en el terreno adyacente al mar en
donde las zonas altas de seguridad quedan a gran
distancia por lo que la población tardaría un tiempo
muy prolongado en llegar a ellas.
Fuente: Elaboración propia a partir del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales; Observatorio de Ciudades UC, 2010.
Nota: 1 Comprometen obras de ingeniería y otras intervenciones afines, las cuales tienen
por objeto minimizar el riesgo frente a eventos de peligro.

Tabla 4. Medidas y Mecanismos Estructurales de Mitigación del PREMIT. Continua-

ción
Medidas y mecanismos de mitigación
Medidas estructurales
Estructuras naturales: parques de mitigación Ejemplos
Dunas de arena: montículos de arena formados gracias a Dunas de arena naturales
un proceso eólico, en el que obstáculos atrapan partículas ubicadas en la costa de
arrastradas y comienzan su acumulación. Según estudios, Puerto Saavedra, Chile.
las dunas cumplen la función de mitigación de vientos,
tormentas y tsunamis. Existen tres tipos: frontales, móviles
y estabilizadas. Bosque costero en la
localidad de Curanipe,
Vegetación, árboles y bosques costeros: las franjas verdes Chile.
costeras están compuestas por distintas especies de
árboles dependiendo de la región en donde se ubiquen.
Estos bosques ayudan a detener los residuos arrastrados
por el agua, reducen la altura y energía de las olas del
tsunami y la profundidad de la inundación, proveen
de un lugar de salvación para la gente arrastrada por
el agua, y por último, contienen los vientos con arena
creando dunas que sirven como barreras ante tsunamis.
Su efectividad depende su densidad, del diámetro de los
troncos de sus árboles y del ancho de la cobertura del
mismo. Se ha observado que un aumento en el ancho
del bosque puede, no solo minimizar la profundidad de
las inundaciones sino también las corrientes y las fuerzas En Malasia existen grandes
hidráulicas detrás de los bosques costeros. Sin embargo, zonas costeras cercadas
se ha reconocido que la altura de los tsunamis afecta por bosques de manglares,
directamente la funcionalidad de este tipo de mitigación los cuales reducen los
ya que los bosques costeros podrían ser destruidos por un impactos adversos de
gran tsunami (con olas de altura mayor a 4 metros), donde los tsunamis, siempre y
los residuos flotantes podrían aumentar el impacto de la cuando sus olas no superen
misma y causar daños secundarios. los 3-4 metros.
Manglares: terrenos en las zonas tropicales cubiertos de
agua salada, donde crecen una diversa familia de árboles
tolerantes a la sal, los cuales ocupan áreas cercanas a cursos
de agua dulce. Estas estructuras naturales disminuyen la
velocidad de flujo y de la profundidad de inundación, y
detienen madera y otros elementos flotantes arrastrados
por el agua. A pesar de que los manglares se desarrollan
en climas tropicales, estos pueden servir de ejemplo
para buscar especies de estructura semejante que se
desarrollen en el ámbito local.
Fuente: Elaboración propia a partir del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales; Observatorio de Ciudades UC,
2010.

Como se observa en las tablas anteriores, casi la totalidad de las medi-

das artificiales de mitigación de tsunamis poseen su contraparte en una
estructura natural. La razón por la que se presentan ambas alternativas
dentro de las medidas y mecanismos de mitigación del PREMIT, res-
ponde a que las estructuras naturales son, en general, más económicas
desde el punto de vista de implementación y mantenimiento, además
de ser más efectivas en la mitigación de un tsunami, en su mayoría.
Dependerá entonces de quien desee aplicar el PREMIT, la elección de

las medidas y mecanismos a implementar para la mitigación de estos
fenómenos naturales, la cual estará directamente relacionada con las
condiciones presentes en su zona costera y su capacidad financiera.
Adicionalmente, deberá buscar la implementación de la mayor canti-
dad de mecanismos de mitigación, alternando entre estructuras artifi-
ciales y naturales para así garantizar una mayor mitigación.
Las medidas no estructurales de mitigación o medidas de prevención

consisten tanto en los sistemas y planes de predicción y evacuación ante
tsunamis, como en los instrumentos de tipo normativos que existen o
deben crearse para regular la ocupación del territorio conforme a sus
limitaciones por condición de riesgos y/o de acuerdo con cumplimiento
de los requisitos señalados en los estudios realizados para la ejecución
de los proyectos en particular, los cuales comprenden aspectos tales
como:
• Normas urbanísticas que se encuentran facultadas para definir los

instrumentos de planificación territorial respecto a: usos del suelo
según aptitud para localización y/o emplazamiento de edificaciones,
disposiciones específicas de condicionantes de edificación, entre
otras condiciones.
• Ordenanzas específicas de espacios públicos y de áreas verdes urba-
nas (vegetación, mobiliario, etc.).
• Estudios y evaluaciones para el mejoramiento de bordes costeros y/o
riberas de cauces naturales.
• Sistema de comunicación por radio para el manejo de desastres.
• Sistema de alerta y predicción temprana de tsunamis.

• Planes de emergencia y evacuación.

• Creación y fortalecimiento de las instituciones pertinentes.
• Programas educativos y de formación necesarios para la implemen-
tación de las medidas.
En lo que respecta a los responsables de la ejecución de las medidas de

mitigación presentadas se tiene que los mismos deberán ser principal-
mente las instituciones gubernamentales pertenecientes a los distintos
niveles de gobierno del país (nacional, regional, local). Sin embargo, se
recomienda que dicha acción sea complementada con la colaboración de
comunidades, empresas privadas e instituciones académicas nacionales
e internacionales, para así garantizar la obtención del apoyo técnico su-
ficiente requerido para la ejecución exitosa de obras de tal magnitud
y complejidad. Ahora bien, desde el punto de vista económico, el ac-
tor que mayor peso debería tener con relación al financiero debería ser
el Estado, sin embargo, esta realidad es mayormente posible en países
más avanzados. En consecuencia, para el caso Latinoamericano, se re-
comienda recurrir al apoyo que prestan diversos entes internacionales
de fomento regional como lo son: la Corporación Andina de Fomento
(CAF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), así como a gran-
des empresas privadas, nacionales e internacionales, con quiénes se
puedan suscribir acuerdos de colaboración financiera en este sentido a
cambio de incentivos y beneficios económicos, fiscales u otros.
Los beneficiados del programa PREMIT serán principalmente: residen-

tes y visitantes de las áreas costeras, comunidades organizadas, empre-
sas, organizaciones gubernamentales (nacionales, regionales y locales),
equipos de emergencia locales y estatales, autoridades de planificación
del uso del suelo locales y estatales, industrias de seguros, industria del
turismo, educadores, industria marítima y Guardia Costera, sistemas
internacionales de alerta de tsunamis, medios de comunicación, entre
otros.

4. Aplicación de medidas de mitigación y prevención de

tsunamis para proyectos de diseño urbano. Caso Pelluhue, Chile
Con la finalidad de comprender mejor el funcionamiento del programa

PREMIT, se presenta el caso del proyecto “Parque Costanera Pelluhue”
el cual ha sido diseñado teniendo en cuenta las medidas y mecanismos
de mitigación del PREMIT. Este proyecto perteneciente a la cartera prio-
ritaria de proyectos del Plan de Reconstrucción Económico-Sustentable
(PRES) de Pelluhue, Chile, se define como un parque costero de mitiga-
ción del riesgo generado y asociado con los tsunamis, para la localidad
de Pelluhue (Rinaldi, 2011).
Las medidas de mitigación del riesgo ocasionado por tsunamis, emplea-

das por el parque costero de Pelluhue en Chile (Rinaldi, 2011) son prin-
cipalmente: dunas costeras de mitigación, plataformas de contención
de inundación, áreas de acumulación de agua, bosque de mitigación y
arborización paisajística, como se observa en la figura 3.
Figura 3. Medidas de mitigación de riesgo de tsunami
Fuente: Rinaldi (2011).

Con esta propuesta, se busca generar e instalar mecanismos de mitiga-

ción de tsunamis en el borde costero de Pelluhue para así disminuir la
amenaza de dicho fenómeno y el riesgo y vulnerabilidad que padecen
los habitantes y visitantes de esta localidad. Pero del mismo modo, con
estos planteamientos, se trata de generar una dinamización dentro de la
zona por medio de la creación de nuevos espacios públicos y la renova-
ción de los espacios ya existentes, para hacerlos más atractivos y útiles
a la población.
Dicha propuesta considera los siguientes aspectos: mitigación del ries-

go ocasionado por tsunamis (dimensión ambiental) ; rentabilidad pú-
blica y privada (dimensión económica); desarrollo turístico y cultural
(dimensión social y económica); movilidad y accesibilidad (dimensión
urbana) , recreación y entretenimiento (dimensión social y urbana).
Cada uno de estos aspectos tiene asociados una serie de programas es-
pecíficos potenciales. A continuación se procede a detallar las distintas
medidas contenidas en el aspecto asociado a la mitigación del riesgo
ocasionado por tsunamis:
4.1. Dunas costeras de mitigación
Las dunas costeras constituyen una medida mitigación de tsunamis y

representan una opción viable desde el punto de vista ambiental y eco-
nómico. Estas dunas constituyen la primera línea de defensa y protec-
ción de la localidad de Pelluhue ante la ocurrencia de un tsunami y ante
sus efectos asociados y deberán tener en promedio unos 20 metros de
ancho y 5 metros en su punto más alto. Estas dimensiones han sido es-
tablecidas tomando como base la altura que poseen los diversos campos
dunares que existen en las costas chilenas y que demostraron ser efecti-
vos en la mitigación de los tsunamis ocurridos en dicho país en 1960 y
en 2010. Por último, las dunas en cuestión se deberán ubicar de forma
paralela a la línea costera y a lo largo de todo el parque costero propues-
to, marcando el cambio entre la condición de playa y la de parque.

4.2. Plataformas de contención de inundación
La segunda medida de mitigación de tsunamis que se propone incluir

dentro del diseño del parque costero para Pelluhue son las plataformas
de contención de inundación. Para conseguir generar estas plataformas
de contención se propone elevar algunos sectores del parque para que
exista una diferencia de 1 o 2 metros con respecto al resto del parque,
con lo cual las plataformas que se crean cumplen la función de muros
de contención en caso de que ocurra un tsunami o una inundación.
4.3. Áreas de acumulación de agua
Esta medida es, al mismo tiempo, un complemento y una derivación de

la medida anterior debido a que, al elevar en altura ciertos sectores del
parque, se crean terrazas y depresiones dentro del terreno del mismo.
Estas depresiones pasan a constituir entonces áreas de acumulación de
agua, las cuales actuarán como medida de mitigación ante la ocurrencia
de una inundación e igualmente contribuirán en la disminución de la
fuerza e intensidad de los tsunamis.
4.4.Bosque de mitigación
La cuarta medida de mitigación de tsunamis consiste en la creación,

e inclusión dentro del parque costero, de un bosque de mitigación.
Dependiendo de la velocidad con la que se quiera concluir y poner en
funcionamiento el bosque de mitigación, los árboles que lo componen
podrán ser trasplantados o simplemente sembrados. Es necesario acla-
rar que dicho bosque se debe localizar paralelo a la costa y tener la mis-
ma longitud que posea el parque costero, constituyendose además en
la última barrera de defensa y protección que este parque ofrecerá a la
comunidad de Pelluhue ante los tsunamis y sus efectos. El bosque de
mitigación propuesto debe tener un ancho de 15 metros en sus zonas
más angostas y estar conformado por árboles con un diámetro de 30
centímetros en su tronco, que pertenezcan a las especies autóctonas más
resistentes y adecuadas para este fin.

1026 2033 1 SM

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Diseño

Diseño Urbano y Gestión de Riesgo. Medidas de

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Recibido: 13/06/14 / Aceptado: 16/07/14

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44 Provincia Nº32, julio - diciembre 2014

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Provincia Nº32, julio - diciembre 2014 49

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Finalmente, se estableció como meta estratégica el desarrollo de comu-

50 Provincia Nº32, julio - diciembre 2014

mis. Han definido las medidas de mitigación necesarias, tienen acce-

Durante el primer año de este programa, se desarrolló un plan estraté-

2.2. Caso Japón: Medidas de software y hardware ante Tsunamis

El gobierno de Japón se encuentra enfocado principalmente en medidas

Provincia Nº32, julio - diciembre 2014 51

cuales son consideradas las más efectivas en lo que refiere a la protec-

Es importante mencionar dos buenos ejemplos de aplicación de medi-

Casos similares al de la playa Nami-ita lo representan la playa Oki (1,5

Sin embargo, ante la interrogante sobre si estas estructuras de protec-

52 Provincia Nº32, julio - diciembre 2014

predecir el poder de las olas de un tsunami, y los diques y rompeolas

2.3. Caso India: Dunas y Bosques de Casuarina o Pino Australiano

A pesar de lo descrito anteriormente quedó demostrado que, tanto

Provincia Nº32, julio - diciembre 2014 53

Según Mascarenhas (2008), esta afirmación se basa en los siguientes he-

Teniendo el contexto antes descrito en mente, se puede notar que la

El caso recientemente expuesto constituye una gran contribución a este

2.4. Caso Nicaragua: Institucionalidad en la gestión del riesgo

54 Provincia Nº32, julio - diciembre 2014

estableció, en el año 2000, el Sistema Nacional para la Prevención,

En conclusión se puede detectar cómo, en el caso de Nicaragua, los es-

2.5. Caso Chile: proyectos de diseño urbano como medidas de

Chile no ha conseguido un desarrollo en los temas de la prevención,

Los proyectos recientemente generados en Chile permiten ofrecer una