UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

GESTÃO PÚBLICA PARA O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

OFICINA - DIREITO ADMINISTRATIVO CONTRATUAL
DOCENTE: GILMAR BRUNIZIO / PAULO REIS
DISCENTE: JAQUELINE DO NASCIMENTO ROSA
2018.2 – TURMA: 152

FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Rio de Janeiro / 2018

Reforma Gerencial na Administração Pública: Do Decreto-Lei n° 200
de 1967 ao Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

De acordo com Bresser Pereira, “a primeira experiência de reforma

gerencial na Administração Pública Brasileira, acontece, no final dos anos 60,
com o Decreto-Lei n° 200, de 1967” (p. 12, 1996). Através do referido
decreto, propunha-se uma nova reforma administrativa que tem como um dos
seus princípios basilares a descentralização na Administração Pública, e
neste sentido, seguida de uma lógica que se contrapõem ao caráter racional-
legal e estritamente centralizado do modelo burocrático adotado
anteriormente, promovido pelo Departamento Administrativo do Serviço
Público – DASP.
O Decreto-Lei n° 200/67 inova ao compreender a Administração
Pública Federal enquanto Administração Direta (que se constitui dos serviços
integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos
Ministérios, art. 4°, I) e Indireta (que compreende autarquias, empresas
públicas sociedades de economia mista e fundações públicas, dotadas de
personalidade jurídica própria, art.4°, II), incumbindo-se a esta maior
descentralização e autonomia administrativa no que se refere à execução de
atividades e prestação de bens e serviços antes exercidos exclusivamente
pela Administração Direta. O decreto determinava ainda que a execução das
atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada
quando da transferência da Administração Federal para a órbita privada,
mediante contratos ou concessões. Além de prever que para melhor
desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e
controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina
administrativa, a Administração deverá procurar desobrigar-se da realização
material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução
indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada
suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de
execução. Conforme Bresser Pereira, dentre as inovações trazidas pelo
Decreto-Lei 200 “buscava-se uma maior eficiência nas atividades
econômicas do Estado através da flexibilização de sua administração” (p.13,
1996).
Contudo, é a partir da reforma administrativa implementada durante o
Governo de Fernando Henrique Cardoso, conforme Plano Diretor de Reforma
do Aparelho do Estado (PDRAE), que se percebe expressiva mudança
estrutural do Estado e consolidação do modelo gerencial no Brasil. Tal
reforma tinha basicamente por objetivo criar um novo modelo de
desenvolvimento para o país que rompesse com o engessamento estatal
burocrático e que desse espaço a um novo projeto gerencial de
modernização da administração pública, com vistas a tornar o serviço
público mais eficiente, eficaz e efetivo na adoção de medidas estratégicas
com foco em resultados e na satisfação dos cidadãos.
O referido plano define ainda quais as atividades exclusivas e não
exclusivas de Estado. Sendo a primeira entendida como “a atividade de
legislar, regular, fiscalizar, fomentar e formular políticas públicas, enfim,
atividades que pertenceriam ao núcleo estratégico do Estado composto pela
Presidência da República e os ministérios, sendo realizadas pelas secretarias
formuladoras de políticas públicas, agências executivas e agências
reguladoras”, e a segunda entendida como “atividades de caráter
competitivo, auxiliares e de apoio, incluindo entre elas serviços sociais
(saúde, educação, assistência social) e científicos que seriam prestados
tanto pela iniciativa privada quanto pelas organizações sociais”. Das
atividades consideradas auxiliares: “como limpeza, transporte, manutenção,
serviços técnicos, estas seriam terceirizadas e submetidas à licitação pública”
(Neto, ano, p. 142). Ainda segundo o autor, “como marco legal desse
processo de reforma tem-se a promulgação da Emenda Constitucional n°
19/1998” (Neto, ano, p. 141), que dispõe sobre os princípios e normas da
Administração Pública, servidores, e agentes políticos, controle de despesas
e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e dá
outras providências (EC N° 19, de 04 de junho de 1998).
Nessa nova dinâmica administrativa da Administração Pública surgem
os contratos de prestação de serviços terceirizados com dedicação de mão-
de-obra exclusiva.
Conforme expresso anteriormente, o Decreto-Lei n° 200/67 traz para a
Administração Pública a possibilidade contratar serviços em atividades-meio
mediante contrato com a iniciativa privada, fazendo-a desobrigar-se da
realização material de tarefas executivas. No entanto, um grande vácuo
permaneceu no que diz respeito à configuração dessa forma de contratação
pela Administração Pública, até o estabelecido pela Lei nº 8.666/93, pelo
Decreto nº 2.271/1997, pela Lei nº 10.520/2002 e pela Instrução Normativa
SLTI/MPOG nº 2, de 30 de abril de 2008.

Terceirização na Administração Pública Brasileira

A lógica da terceirização determina que o terceiro assuma as

atividades-meio (atividades que não representam o objetivo final da empresa)
da organização tomadora, sem necessidade de estabelecer vínculo
empregatício entre a empresa que contrata os serviços terceirizados e os
empregados da empresa que fornece a mão de obra.
O processo de terceirização é ponto central na transformação das
relações de trabalho, sendo assim é importante observar como os processos
de globalização, de reestruturação produtiva e de hegemonia neoliberal
impactaram na esfera da Administração Pública, que culminaram em
transformações no Estado, conforme sintetiza Graça Druck (2018, p.117):
“No plano mais geral, há uma mudança radical no tipo de Estado que
prevaleceu durante todo o período de hegemonia fordista, principalmente nos
países europeus que viveram a experiência dos Estados de bem-estar social,
com políticas públicas de caráter universal, de pleno emprego e de
distribuição de renda, fruto do pacto social estabelecido no pós-Guerra. Nos
anos 1970, esse padrão de desenvolvimento e o Estado social entraram em
crise, e o capital buscou se reestruturar no plano mundial, redefinindo-se o
papel e o tipo de Estado. Era o início da chamada era neoliberal, cuja
evolução desigual e combinada até os dias atuais foi marcada por
privatizações de empresas públicas e pelo enxugamento da máquina do
Estado, com a redução das políticas públicas universais e com uma forte
ideologia norteadora das reformas do Estado – inclusive no Brasil –, que
sustentava a necessidade de introduzir no serviço público o modelo gerencial
do setor privado” (Druck, et al., 2018).
 O início do processo de terceirização na Administração Pública
brasileira se dá no governo militar de 1967 com a proposta de
descentralização das atividades da Administração Federal, a partir do
Decreto-Lei nº 200/1967, conforme Artigo 10, § 7º:
"Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento,
coordenação, supervisão e controle, e com o objetivo de impedir o
crescimento desmesurado da máquina administrativa, a administração
procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas,
recorrendo, sempre, que possível à execução indireta, mediante contrato,
desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e
capacitada a desempenhar os encargos de execução.”
A Lei Federal nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970 surgiu como
complemento ao DL nº 200/1967, definindo os serviços de transporte,
conservação, custódia, operação de elevadores, limpeza e semelhantes
como serviços que poderiam ser contratados indiretamente pelo Poder
Público, considerando prioritariamente a contratação dos serviços oferecidos
por empresas privadas. Em seguida, a sanção do Decreto-Lei nº 2.300, de 21
de novembro de 1986 autorizou a contratação de terceiros para execução de
obras ou serviços públicos.

A Lei de Licitações (Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993)

regulamentou o inciso XXI do artigo 37 da Constituição Federal de 1988 no
sentido de instituir normas gerais para a realização de licitações e celebração
de Contratos Administrativos.
O Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997, instituiu uma política de
terceirização para a Administração Pública Federal direta, autárquica e
fundacional, consentindo sua execução às atividades materiais acessórias,
instrumentais ou complementares aos assuntos relativos às áreas de
competência legal do órgão ou entidade, de acordo com os parágrafos 1º e
2º do artigo 1º do Decreto:
“§ 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância,
transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia,
telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações
serão, de preferência, objeto de execução indireta;
 § 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades
inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão
ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se
tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de
pessoal”.
A Instrução Normativa/MARE nº 18, promulgada em 22 de dezembro
de 1997 pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado,
regulamentou a contratação de serviços executados de forma indireta e
contínua, pactuado por órgãos ou entidades integrantes do Sistema de
Serviços Gerais – SISG, revogado com a publicação da Instrução Normativa
n° 2, de 30 de abril de 2008, pela Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a partir de
observações do Tribunal de Contas da União a respeito de tópicos
considerados pertinentes ao planejamento e acompanhamento das
contratações de serviços terceirizados pela Administração Pública que não
foram especificados na IN/MARE nº 18.
No ano de 2019, passará a vigorar o Decreto 9.507/2018, sancionado
pelo presidente Michel Temer, que dispõe sobre a contratação indireta de
serviços da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e
das empresas públicas e sociedades de economia mista, determinando como
os serviços na Administração Pública poderão ser terceirizados. Esta norma
substitui o Decreto nº 2.271/1997, incluindo regras mais rigorosas na
fiscalização do contrato pelo gestor para o cumprimento das obrigações
trabalhistas e previdenciárias por parte da empresa.
Na esfera da Administração Pública direta, o Decreto determina a
proibição da terceirização somente em quatro situações distintas e amplia a
área de abrangência nas regras de terceirização para as empresas públicas
e sociedades de economia mista. É de competência do Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão estabelecer os serviços que serão
preferencialmente objeto de execução indireta mediante contratação, com a
proposta de unificar os procedimentos em todo o serviço público federal.
De acordo com o decreto, não serão objeto de execução indireta na
administração pública federal direta, autárquica e fundacional, os serviços:
- que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento institucional nas
áreas de planejamento, coordenação, supervisão e controle;
- que sejam considerados estratégicos para o órgão ou a entidade, cuja
terceirização possa colocar em risco o controle de processos e de
conhecimentos e tecnologias;
- que estejam relacionados ao poder de polícia, de regulação, de outorga de
serviços públicos e de aplicação de sanção; e
- que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de
cargos do órgão ou da entidade, exceto disposição legal em contrário ou
quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro
geral de pessoal.
A respeito das empresas públicas e sociedades de economia mista
controladas pela União, não serão objeto de execução indireta os serviços
que utilizem profissionais com atribuições inerentes às dos cargos
integrantes de seus Planos de Cargos e Salários, exceto se contrariar os
princípios administrativos da eficiência, da economicidade e da razoabilidade,
tais como na ocorrência de:
- caráter temporário do serviço;
- incremento temporário do volume de serviços;
- atualização de tecnologia ou especialização de serviço;
- impossibilidade de competir no mercado concorrencial em que se insere.

Fiscalização de Contratos Administrativos

Segundo estabelece o art. 2°, parágrafo único da Lei n° 8.666/1993:

“considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da
Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para
a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a
denominação utilizada”.

O bom planejamento do contrato administrativo é um elemento fundamental

para que todas as condições mínimas estabelecidas no termo de contrato
possam ser de fato bem apreciadas durante sua execução. O planejamento,
segundo Barral, “cria uma visão global da situação e das alternativas
existentes, possibilitando a gestão consciente dos recursos disponíveis e o
afastamento dos riscos, mediante a elaboração de estratégias que otimizem os
procedimentos e facilitem os resultados” (2016, p. 9).

O instrumento recomendado para uma boa prática de gestão contratual no

processo de contratação pública é o projeto básico ou o termo de referência.
São documentos onde devem constar todos os elementos essenciais para a
qualidade e desempenho do objeto da contratação. A Lei 8.666/93, art. 7°, § 2º,
inciso I, e 6° estabelece que, “as obras e os serviços somente poderão ser
licitados quando: § 2º inciso I – houver projeto básico aprovado pela autoridade
competente e disponível para exame dos interessados em participar do
processo licitatório; (...) § 6º A infringência do disposto neste artigo implica a
nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes
tenha dado causa”.

O processo de fiscalização dos contratos administrativos é de extrema

importância para assegurar o cumprimento regular do mesmo. Ao fiscal, cabe
observar e avaliar a postura dos contratados no fornecimento dos serviços,
através da adoção de procedimentos específicos e adequados às atividades
executadas. Ainda conforme a legislação, o fiscal do contrato deve ser servidor
público capacitado e suficiente para exercer tal atribuição. O mesmo deve ser
designado no processo de contratação ou no máximo junto ao início do período
de vigência do contrato, para q dessa forma a atividade fiscalizatória não seja
comprometida, garantindo o acompanhamento adequado.

O artigo 71, parágrafo 1º da Lei 8.666/93 determina que a contratada e

responsável pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários e
demais encargos relativos aos seus funcionários. No parágrafo 2º, firma que a
Administração Pública é responsável solidária pelos encargos trabalhistas dos
funcionários terceirizados.

Muito embora algumas correntes defendam que a inadimplência da contratada

não transfere a responsabilidade do pagamento à Administração Pública, o
Tribunal Superior do Trabalho entende que tal responsabilidade subsidiária da
administração é pertinente, pois pressupõe que a atividade fiscalizatória não
teria ocorrido de forma regular e eficaz, o que pode acarretar em infrações ao
contrato e à legislação trabalhista. Devido a tantas interpretações divergentes,
o Supremo Tribunal Federal compreende que a responsabilidade só deve ser
repassada à Administração Pública caso seja comprovado que houve omissão
culposa por parte desta, seja administração direta ou indireta, na fiscalização
do contrato.

Observa-se que a jurisprudência tende a responsabilizar a administração,

baseada nos conceitos de “culpa in elegendo” e “culpa in vigilando” que são,
respectivamente, culpa por não efetuar uma boa escolha da empresa
prestadora dos serviços e culpa por não fiscalizar adequadamente o
cumprimento do contrato, enquanto tomadora dos serviços.

É importante ressaltar que o trabalho do fiscal do contrato deve ocorrer de

forma conjunta à atuação do gestor do contrato, pois a este cabe o contato
direto com a contratada para articular o cumprimento das cláusulas propostas
no contrato administrativo.

REFERÊNCIAS

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