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Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Aula 04

Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU

Aula 04 Prof. Graciano Rocha

Aula 04

Saudações, caro aluno!

Como programado, trataremos, desta feita, da lei que procurou mudar a cultura

dos administradores públicos no Brasil quanto às finanças públicas: a Lei de

Responsabilidade Fiscal.

Ela envolveu um processo inclusive pedagógico sobre a forma de lidar com o

dinheiro público, e, acompanhada pela Lei de Crimes Fiscais (Lei 10.028/2000),

buscou instituir um modelo responsável (como diz seu nome) de gestão.

Então, vamos lá. Boa aula!

GRACIANO ROCHA

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Então, vamos lá. Boa aula! GRACIANO ROCHA Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 1 de
SUMÁRIO Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha

SUMÁRIO

Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU

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LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

4

Introdução

 

4

Previsão constitucional

 

7

Abrangência da LRF

8

Receita corrente líquida

10

LRF e Lei de Diretrizes Orçamentárias

13

LRF

e

Lei

Orçamentária Anual

 

17

Execução orçamentária

20

Cumprimento de metas de resultado

22

Previsão e arrecadação de receitas

27

Renúncia de receita

30

Geração de despesa

34

Despesas obrigatórias de caráter continuado

37

Despesa com pessoal

 

41

Controle da despesa total com pessoal

44

Transferências voluntárias

 

46

Destinação de

recursos para o

setor privado

50

Transparência da gestão fiscal

54

Relatório Resumido da Execução Orçamentária

57

Relatório de Gestão Fiscal

 

60

Fiscalização da gestão fiscal

63

Dívida e endividamento

65

Limites da dívida pública e das operações de crédito

69

Condições para contratação de operações de crédito

70

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para contratação de operações de crédito 70 Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 2 de
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Recondução da

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Recondução da dívida aos limites

71

Vedações aplicáveis às operações de crédito

73

Operações de crédito por antecipação da receita orçamentária

75

Das disponibilidades de caixa

76

Da preservação do patrimônio público

78

Prestações de contas

80

RESUMO DA AULA

87

QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA

94

QUESTÕES ADICIONAIS

105

GABARITO

111

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QUESTÕES ADICIONAIS 105 GABARITO 111 Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 3 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha LEI DE

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LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

Introdução

Antes de comentarmos os dispositivos da lei, vamos tratar de algumas

informações preliminares.

A LRF foi editada num ambiente de reformas reclamadas por vários setores da

sociedade brasileira, após o final dos governos militares. Entretanto, desde a

redemocratização, o Brasil, como federação, enfrentava problemas econômicos

graves, dos quais a chamada “inflação galopante” podia ser indicada como o

principal.

Num ambiente de alta inflação, o planejamento de receitas a arrecadar e de

despesas a efetuar durante o exercício financeiro é praticamente inútil. Isso

porque o índice de preços se altera substancialmente de um período para outro,

e as previsões feitas vários meses antes não são fonte confiável para a

gestão. Assim, a administração financeira era afetada por diversos vícios e

desvios provenientes do ambiente inflacionário.

Por isso, apenas depois da estabilização da moeda e do controle da

inflação, a partir de 1995, principalmente, criou-se o ambiente propício para

um novo (e sério) regramento das finanças públicas. As ideias/necessidades

principais que levaram à edição da LRF foram:

controle das contas públicas, de forma a evitar déficits;

necessidade de planejar a ação governamental, aplicando os recursos

de forma racional e sustentável;

controle das despesas com pessoal e do montante da dívida pública,

para evitar o “sufocamento” dos entes governamentais num contexto de

gastos sem desenvolvimento econômico;

transparência da gestão orçamentária e financeira, com

disponibilização de demonstrativos e resultados em meios de acesso

público.

O trecho da LRF que serve como “mapa” da LRF é o § 1º do art. 1º. Os itens

constantes desse texto são ampliados nas seções da Lei, com a fixação de suas

regras próprias. Vejamos a lei seca:

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de suas regras próprias. Vejamos a lei seca: Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 4
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Art. 1º,

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Art. 1º, § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Vamos desdobrar os pontos integrantes desse trecho:

pressuposto da gestão fiscal responsável: ação planejada e

transparente. A administração dos recursos públicos não pode ser feita

“de improviso”. Deve levar em conta as necessidades prioritárias da

sociedade e a escassez de recursos financeiros, bem como a

sustentabilidade das finanças públicas no tempo;

objetivos da gestão fiscal responsável: prevenir riscos e corrigir

desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas. Nesse sentido, a gestão

responsável envolve o acompanhamento permanente do

comportamento das receitas, despesas e dívida pública;

instrumentos da gestão fiscal responsável:

cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas. O

equilíbrio fiscal depende da manutenção de uma diferença mínima

entre receitas e despesas, principalmente para controle do montante

da dívida;

limites e condições quanto a

renúncia de receita;

geração de despesas com pessoal;

geração de despesas da seguridade social e outras;

dívidas consolidada e mobiliária;

operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;

concessão de garantia;

inscrição de despesas em restos a pagar.

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 inscrição de despesas em restos a pagar. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 5
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha As maiores

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As maiores “dificuldades” criadas pela LRF no tocante a esses

pontos justificam-se pelo risco de desequilíbrio das contas públicas

em caso de descontrole. Perceba que todos esses itens que sofrem

“limites e condições” estão ligados à diminuição de receita ou ao

aumento (potencial ou real) de despesa.

Vamos comentar os principais aspectos dos itens acima.

. Vamos comentar os principais aspectos dos itens acima. 1. (CESPE/ANALISTA/SUFRAMA/2014) A prevenção de riscos

1. (CESPE/ANALISTA/SUFRAMA/2014) A prevenção de riscos relacionados

com os recursos públicos é tão importante para o conceito legal de

responsabilidade na gestão fiscal quanto a correção de desvios ocorridos na

execução do orçamento.

Questão CERTA. Como estabelecido no art. 1º da LRF, a gestão fiscal

responsável tem como objetivos prevenir riscos e corrigir desvios capazes de

afetar o equilíbrio das contas públicas.

2. (CESPE/AUDITOR/TCDF/2012) As disposições, as proibições, as condições

e os limites constantes na LRF valem para o DF até que seja aprovada lei

complementar de âmbito local que disponha sobre a ação planejada e

transparente, voltada para a prevenção de riscos e correção de desvios

capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.

Questão ERRADA: a LRF tem abrangência nacional, aplicando-se à

administração direta e indireta de todos os entes federados.

3. (CESPE/ANALISTA/CORREIOS/2011) A garantia de equilíbrio nas contas

mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e

despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e para a

geração de despesas, é um dos principais objetivos da Lei de

Responsabilidade Fiscal.

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objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 6 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha O primeiro

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O primeiro trecho da LRF que destacamos, o § 1º do art. 1º, por sua

abrangência e importância, serve para fundamentar diversas questões. Questão

CERTA.

Previsão constitucional

A LRF, segundo seu próprio texto, baseou-se no Capítulo II do Título VI da

CF/88. É o capítulo chamado “Das Finanças Públicas”, que abarca a Seção I,

sobre Normas Gerais, e a Seção II, “Dos Orçamentos”, ressaltando que esta

última contém a maioria das normas constitucionais que estudamos (regras

sobre leis orçamentárias, créditos adicionais, rito legislativo etc.).

Apesar dessa previsão genérica, de basear-se num capítulo inteiro da

Constituição, é possível identificar os trechos constitucionais específicos que a

LRF regulamenta. São eles:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;

II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e

demais entidades controladas pelo Poder Público;

III - concessão de garantias pelas entidades públicas;

IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;

) (

Art. 165, § 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; (apenas o grifado)

) (

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos

em lei complementar.

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os limites estabelecidos em lei complementar. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 7 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Mesmo tendo

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Mesmo tendo disposto sobre as matérias acima, a LRF não esgotou o

tratamento a ser dispensado a elas principalmente o § 9º do art. 165. Dessa

forma, normas constantes da Lei 4.320/64 (recepcionada pela CF/88 como lei

complementar) ainda estão vigentes, como viemos estudando, embora a LRF

e a própria CF/88 tenham revogado tacitamente alguns trechos dessa lei

pretérita.

revogado tacitamente alguns trechos dessa lei pretérita. 4. (CESPE/ANALISTA/ANTT/2013) A Lei de Responsabilidade

4. (CESPE/ANALISTA/ANTT/2013) A Lei de Responsabilidade Fiscal engloba

normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal, matéria já

regulamentada pela Lei n.º 4.320/1964.

Como visto, o foco da LRF é a responsabilidade na gestão fiscal, e não a edição

de normas gerais de direito financeiro, como é o caso da Lei 4.320/64. Apesar

da coincidência em vários pontos (nos quais a LRF sobressai, por ser mais

recente), não houve a intenção de “substituir” ou “completar” uma lei com

outra. Questão ERRADA.

Abrangência da LRF

Outra disposição inicial da LRF diz respeito a quem está submetido às suas

regras e limitações.

A Lei utilizou um critério amplo para fixar sua “clientela”. Todos os órgãos de

todos os Poderes, fundações, autarquias, fundos, empresas estatais

dependentes, de todos os entes da Federação, devem observar as normas

estabelecidas na LRF. Ou seja, está abrangida toda a administração direta dos

entes federados e quase toda a administração indireta.

Como exceção, apenas as chamadas “empresas estatais independentes”

estão fora do alcance da Lei (embora essas empresas tenham, geralmente,

suas próprias regras de governança corporativa, para “sobreviverem” no

mercado, regras estas que substituem, de certa forma, as regras de

responsabilidade fiscal).

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certa forma, as regras de responsabilidade fiscal). Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 8 de
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Inicialmente, cabe

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Inicialmente, cabe destacar que ambas as espécies de estatais, as

dependentes e as independentes, são consideradas empresas controladas.

Isso significa que elas têm a maior parte de seu capital social com direito a

voto nas mãos de um ente federado (União, Estado, DF, Município, conforme o

caso). Ou seja, o ente federado é quem detém o poder de decidir, ao final,

como a empresa controlada se comportará e desenvolverá suas atividades no

mercado ou na prestação de serviços públicos.

Muito bem, o que leva à “dependência” ou não de uma empresa estatal é a

característica da autossustentabilidade quanto a suas atividades normais de

manutenção e de investimento. O tipo de recursos que são transferidos

pelo ente público às estatais reflete justamente essa característica.

Nesse sentido, estatais dependentes recebem recursos para cobertura de suas

despesas correntes, rotineiras, relativas ao pagamento de pessoal e de

custeio geral, bem como para suas despesas com investimentos. Vale

dizer, as estatais dependentes não conseguem se manter sem a

transferência de recursos do ente controlador. Suas atividades não envolvem,

como regra, a obtenção de lucro. Por essas características, as empresas

estatais dependentes normalmente estão abrangidas pelos orçamentos

fiscal e da seguridade social.

Já as estatais independentes, quando recebem recursos do ente controlador, os

recebem tipicamente como aumento de participação acionária, ou seja,

como forma de ampliação do controle, pelo ente público, sobre a

administração da empresa. Esse “perfil” leva as estatais independentes a serem

contempladas no orçamento de investimento.

a serem contempladas no orçamento de investimento . 5. (CESPE/CONSULTOR/CÂMARA/2014) A LRF aplica-se a todos

5. (CESPE/CONSULTOR/CÂMARA/2014) A LRF aplica-se a todos os entes da

Federação.

Questão CERTA. A LRF foi editada (e deixa claro em seu texto) com alcance

sobre todos os entes federados, suas administrações direta e indireta, exceto as

respectivas estatais independentes.

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exceto as respectivas estatais independentes. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 9 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha 6.

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6. (CESPE/CONSULTOR/CÂMARA/2014) Entende-se como empresa controlada

a empresa estatal dependente que recebe do ente controlador recursos

financeiros para pagamento de despesas com pessoal.

Questão ERRADA. Entende como empresa controlada a “sociedade cuja maioria

do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da

Federação”. O conceito presente no enunciado é estrito de estatal dependente,

que é uma espécie de empresa controlada.

7. (CESPE/AUDITOR/TCE-ES/2012) Considera-se empresa estatal dependente

a empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros

para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de

capital.

A questão acima reproduz parte do teor da LRF no que se refere ao conceito de

empresa estatal dependente, razão pela qual está CERTA.

8. (CESPE/ASSISTENTE/CNPQ/2011) Considere que um ente federativo tenha

adquirido 70% da empresa A e que a empresa A possua 80% do

patrimônio da empresa B. Assim, para os efeitos da LRF, a empresa B é

uma empresa controlada indiretamente pelo ente federativo.

A empresa controlada, seja dependente, seja independente, caracteriza-se pela

maior parte do capital social com direito a voto pertencente ao ente público

controlador, direta ou indiretamente. Questão CERTA.

Receita corrente líquida

Outra importante noção trazida nas primeiras linhas da LRF é a “receita

corrente líquida” (RCL), utilizada como base para vários limites de gastos,

estabelecidos posteriormente no texto da Lei (lembra-se dessa palavra chave,

“limites”, juntamente com “condições”?).

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“limites”, juntamente com “condições”?). Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 10 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Já temos

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Já temos uma boa noção sobre receitas correntes, mas é bom relembrar: são

as receitas arrecadadas normalmente pelos entes públicos, geralmente de

efeito aumentativo sobre o patrimônio público, e que se destinam,

tipicamente, ao custeio das atividades e serviços a cargo da Administração

Pública.

O termo “líquida”, em “receita corrente líquida”, significa que, para sua

definição, haverá algum tipo de dedução ou desconto sobre o total bruto de

receitas correntes.

Cada ente federado terá suas próprias deduções, mas, nos prendendo ao caso

da União, a RCL é calculada da seguinte forma:

(=)

TOTAL DAS RECEITAS CORRENTES

()

transferências constitucionais ou legais aos Estados/DF e Municípios

()

contribuições sociais do empregador sobre a folha salarial e do trabalhador

()

contribuição social para o Programa de Integração Social (PIS)

()

contribuição previdenciária dos servidores públicos

() receitas previdenciárias de compensação entre os regimes geral e dos

servidores públicos

()

compensação financeira aos Estados exportadores (Lei Kandir)

()

complementação financeira ao FUNDEB (Emenda Constitucional 53)

Da análise do quadro acima, vemos que, do total de receitas correntes

arrecadadas, a União desconta os recursos obrigatoriamente transferidos

aos outros entes federados (ou fundos) e aqueles vinculados a ações da

seguridade social, principalmente. Portanto, essas deduções tratam de

parcelas da receita corrente com os quais a União não pode contar, em

virtude de sua aplicação predefinida.

Portanto, para resumir, podemos dizer que a RCL representa o montante de recursos próprios em que o ente governamental pode “confiar” para realizar seus programas; na esfera pessoal, seria equivalente ao salário

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na esfera pessoal, seria equivalente ao salário Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 11 de
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha líquido recebido

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líquido recebido pelo trabalhador, com os descontos devidos já efetuados (previdência social, vale-transporte etc.).

A LRF também determina que a RCL seja apurada somando-se as receitas

arrecadadas no mês de contabilização e nos onze anteriores, excluídas as

duplicidades. Assim, o cálculo da RCL é mensal.

as duplicidades. Assim, o cálculo da RCL é mensal . 9. (CESPE/ADMINISTRADOR/DPF/2014) O montante de receita

9. (CESPE/ADMINISTRADOR/DPF/2014) O montante de receita corrente

líquida calculado em determinado período pode não incluir todas as

receitas correntes previstas para o exercício financeiro que estiver em

curso.

Questão CERTA. Como visto no diagrama anterior, a RCL contempla diversas

exceções entre as receitas correntes arrecadadas, que não são consideradas em

seu cálculo.

10. (CESPE/ANALISTA/ANP/2013) A receita corrente líquida engloba todas as

receitas correntes lançadas no mês de referência e nos onze meses

anteriores.

No enunciado, há um equívoco ao considerar que “todas as receitas correntes”

são integradas ao cálculo da RCL, já que, como visto, há diversas deduções a

fazer. Questão ERRADA.

11. (CESPE/ASSISTENTE/CNPQ/2011) Sob a óptica da LRF, para a apuração da

receita corrente líquida, serão englobados os valores referentes a receitas

tributárias e de contribuições, incluídas aquelas advindas da contribuição

dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência

social.

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sistema de previdência e assistência social. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 12 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Questão ERRADA:

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Questão ERRADA: a arrecadação da contribuição previdenciária dos servidores

não é considerada no cálculo da RCL.

LRF e Lei de Diretrizes Orçamentárias

Na parte dedicada ao planejamento da ação governamental, a LRF traz diversas

disposições sobre as funções e o conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias

e da Lei Orçamentária Anual.

No que se refere à LDO, determinou-se que essa lei tratasse dos seguintes

assuntos:

equilíbrio entre receitas e despesas;

critérios e forma de limitação de empenho;

normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados

dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

demais condições e exigências para transferências de recursos a

entidades públicas e privadas.

Portanto, a LDO recebeu da LRF tarefas ligadas ao planejamento

operacional, a respeito de quais procedimentos seguir diante de desequilíbrios

fiscais; tarefas de avaliação, trazendo normas sobre a checagem de custos e

resultados dos programas; e tarefas “contratuais”, no sentido de estabelecer

condições para a transferência de recursos.

Outra determinação da LRF sobre a LDO foi relativa à criação de anexos a

esta última lei. Vamos estudá-los agora.

a) Anexo de Metas Fiscais (AMF).

No início da aula, vimos que um dos instrumentos da gestão fiscal responsável

é o cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas.

Assim, o estabelecimento dessas metas se dá justamente no AMF, o que o

torna um documento importantíssimo na vida financeira dos entes públicos.

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na vida financeira dos entes públicos. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 13 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Para comprovar

Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU

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Para comprovar esse papel de destaque do Anexo, caso o Chefe do Executivo

deixe de apresentá-lo, isso será tomado como um crime fiscal, punível com

multa equivalente a 30% dos vencimentos anuais respectivos.

O AMF estabelece metas para o período de 3 exercícios (o de referência da

LDO e os dois posteriores), a partir da análise empreendida sobre as

ocorrências dos 3 exercícios anteriores.

As metas que compõem o AMF são:

metas de receita: valores a arrecadar nos próximos exercícios;

metas de despesa: valores a serem despendidos no mesmo prazo;

metas de resultados nominal e primário: diferença a ser mantida entre

a arrecadação e os gastos, ora levando em conta receitas e despesas

financeiras (resultado nominal, que reflete os efeitos do endividamento

público), ora desconsiderando esses componentes financeiros (resultado

primário);

metas de dívida: valor referente ao montante da dívida pública a ser

mantido nos próximos exercícios.

Outros conteúdos do AMF são:

avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior.

Portanto, o AMF é mais que um documento de projeção de metas; é

também um documento de avaliação dos resultados das metas traçadas no

exercício passado;

demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia

de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com

as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência

delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional. As

metas fiscais fixadas pelo Executivo, além de serem estabelecidas no AMF,

também devem ser explicadas e sustentadas com argumentos técnicos,

para convencimento do Poder Legislativo e dos outros setores sociais;

evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,

destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de

ativos. A ideia aqui é manter controle sobre o que o governo realiza com os

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controle sobre o que o governo realiza com os Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha recursos provenientes

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recursos provenientes da alienação, ou seja, da venda, de bens públicos,

como imóveis e estoques de produtos agropecuários.

avaliação da situação financeira e atuarial:

o

dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores

públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

o

dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza

atuarial;

demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da

margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

b) Anexo de Riscos Fiscais (ARF).

Esse Anexo que trata das ocorrências possivelmente causadoras de

desequilíbrios nos resultados fiscais.

Os riscos fiscais são classificados como riscos orçamentários (riscos de

receita e de despesa, relativos à não concretização dos parâmetros planejados)

e riscos de dívida (riscos de administração da dívida mobiliária e passivos

contingentes).

Os passivos contingentes, que são um tipo de risco de dívida, representam

situações que podem ocasionar novas obrigações para o ente público.

Normalmente, trata-se de causas judiciais em que o ente pode vir a ser

condenado a pagar certas quantias questionadas.

Diante da concretização dos riscos fiscais, pode ser necessário empregar

recursos para cobrir eventuais gastos. A dotação orçamentária designada para

essas “emergências” é a nossa já conhecida reserva de contingência, que

estudamos ao tratar de créditos adicionais.

A reserva de contingência recebe tratamentos diferentes das leis de matéria

orçamentária:

a LDO deve definir a forma de utilização da reserva, bem como seu

montante, que é calculado com base na receita corrente líquida (olha a

RCL aí de novo como vimos, ela serve de parâmetro para diversos limites

e cálculos trazidos na LRF);

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diversos limites e cálculos trazidos na LRF); Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 15 de
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por sua vez, a LOA prevê a reserva de contingência como uma dotação

orçamentária, no montante instituído pela LDO, deixando-a contabilizada,

com recursos atribuídos, e pronta para eventual execução.

c) Anexo especial federal

Para a União, está previsto um terceiro anexo. A mensagem presidencial

que encaminhar o PLDO ao Congresso deverá conter um anexo que trate dos

seguintes pontos, referentes ao exercício subsequente:

objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial;

parâmetros e projeções para os principais agregados e variáveis

dessas políticas;

metas de inflação.

Assim, quando saem na mídia notícias sobre as “metas de inflação para o ano

que vem”, repare que o PLDO deve ter entrado em discussão no Congresso.

que o PLDO deve ter entrado em discussão no Congresso. 12. (CESPE/CONTADOR/MTE/2014) A LRF ampliou as

12. (CESPE/CONTADOR/MTE/2014) A LRF ampliou as funções da lei de

diretrizes orçamentárias ao fixar que este dispositivo legal anual deverá

tratar, entre outros assuntos, de normas relativas ao controle de custos e à

avaliação dos programas financiados com recursos do orçamento.

Como visto, as normas para controle de custos e avaliação dos resultados dos

programas estão entre as novidades acrescentadas pela LRF à LDO. Questão

CERTA.

13. (CESPE/ANALISTA/ICMBIO/2014) De acordo com a LRF, a LDO deve

estabelecer as metas do resultado primário do setor público para o

exercício, além de indicar a meta para os dois anos seguintes.

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de indicar a meta para os dois anos seguintes. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Questão CERTA:

Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU

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Questão CERTA: falando mais especificamente, o AMF da LDO deve estabelecer

as metas fiscais, incluindo a de resultado primário, para o exercício seguinte (o

de referência da LDO) e para os dois subsequentes.

14. (CESPE/ADMINISTRADOR/MIN. SAÚDE/2013) Para abertura de créditos

adicionais, suplementares e especiais, pode-se utilizar a reserva de

contingência; nesse caso, a forma de utilização e o montante de recursos

deverão ser estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.

Questão CERTA. A LDO inclui entre seus conteúdos o estabelecimento da forma

de utilização e do montante relativo à reserva de contingência, que pode ser

empregada como fonte de recursos para créditos adicionais.

LRF e Lei Orçamentária Anual

Novamente, vamos destacar alguns dispositivos legais aplicáveis:

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com

o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta

Lei Complementar:

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos

orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o §

do art. 4º;

II

- será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da

Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e

ao

aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

III

- conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,

definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de

diretrizes orçamentárias, destinada ao:

a) (VETADO)

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

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e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 17 de
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha ) (

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) (

§ 2º O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.

) (

§ 4º É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

Além da compatibilidade da LOA com a LDO e o PPA, há uma

“compatibilidade adicional” à qual a LOA deve obedecer: trata-se da

compatibilidade com o Anexo de Metas Fiscais da LDO. Dessa forma, a

previsão da receita e a fixação da despesa devem manter os resultados fiscais

do AMF, e isso deve vir garantido já no próprio texto do projeto de LOA.

Relativamente ao inciso II, o documento ao qual se refere o § 6º do art. 165 da

CF/88 é o demonstrativo das renúncias de receita. Por se tratar de

“dinheiro recusado” pelo governo, e em nome do princípio da universalidade, o

orçamento deve espelhar essa arrecadação a menor, para que sejam

prestadas as informações corretas ao Legislativo.

O que a LRF acrescenta a essa ordem da Constituição é a necessidade de compensação das renúncias de receita. E as informações sobre as medidas compensatórias também constarão da Lei Orçamentária.

Além do que se refere às renúncias de receita, a LOA também será acompanhada das medidas de compensação às despesas obrigatórias de caráter continuado. Mas isso também é assunto para daqui a pouco.

Uma preocupação especial com a “rolagem” da dívida pública consta desse art.

5º da LRF. O refinanciamento da dívida, que já apareceria de qualquer modo no

orçamento, deve constar de forma separada, em nome da clareza e publicidade

da informação. É que esse dado representa a continuidade do

endividamento do ente público, o que limita, entre outras coisas, o

montante de recursos que não poderão ser aplicados em despesas que

beneficiem diretamente a sociedade.

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despesas que beneficiem diretamente a sociedade. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 18 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha A respeito

Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU

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A respeito do § 4º do art. 5º (vedação a crédito com finalidade imprecisa ou

com dotação ilimitada), essa ordem legal tem por objetivo tornar a LOA um

instrumento orçamentário tão exato e transparente quanto possível. A

previsão de despesas sem finalidade precisa ou sem limitação de numerário vai

contra a necessidade de controle que deve existir sobre a aplicação do

dinheiro público.

que deve existir sobre a aplicação do dinheiro público. 15. (CESPE/ANALISTA/CAPES/2012) É vedada a

15. (CESPE/ANALISTA/CAPES/2012)

É

vedada

a

consignação,

na

lei

orçamentária, de crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada

ou proibida.

Créditos com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada são vedados, sem

exceção. Questão CERTA.

16. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) O projeto de lei orçamentária anual deve

conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,

definido com base na receita corrente líquida, deve ser estabelecida na lei

de diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos

contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

O enunciado baseou-se na literalidade da LRF. A reserva de contingência

corresponde a uma das dotações da LOA. Questão CERTA.

17. (CESPE/PROFESSOR/IFB/2010) A seção que trata da lei orçamentária

anual estabelece que o projeto de lei anual contenha demonstrativo de

compatibilidade de programação dos orçamentos com objetivos e metas

constantes da lei de diretrizes orçamentárias.

A questão se refere ao demonstrativo requerido pelo art. 5º, inc. I, da LRF.

Questão CERTA.

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pelo art. 5º, inc. I, da LRF. Questão CERTA. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha 18. (CESPE/ECONOMISTA/MIN.

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18. (CESPE/ECONOMISTA/MIN. SAÚDE/2009) O demonstrativo das medidas

de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas

obrigatórias de caráter continuado não acompanha o projeto de lei

orçamentária em obediência ao princípio da exclusividade, que restringe o

conteúdo da lei orçamentária à previsão da receita e à fixação da despesa.

Questão ERRADA: o demonstrativo referido no enunciado não é parte da LOA,

mas acompanha o projeto de LOA, no intuito de informar ao Parlamento e à

sociedade a respeito das mencionadas medidas de compensação.

Execução orçamentária

Os principais trechos da LRF a respeito desse tópico são o art. 8º e o art. 13:

Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que

o Poder Executivo estabelecerá a

programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

dispuser a lei de diretrizes orçamentárias (

),

Art. 13. No prazo previsto no art. 8º, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

Assim, logo após a publicação da LOA, num prazo de até 30 dias, faz-se uma

distribuição das despesas que os órgãos poderão executar mensalmente, ao

lado da distribuição bimestral da arrecadação prevista. Com isso, a cada

período, checa-se se o andamento da arrecadação poderá suportar o calendário

da despesa.

A LRF refere-se apenas ao Executivo, mas, conforme as LDO’s, todos os

Poderes e o MP devem estabelecer sua própria programação financeira e seu

cronograma de desembolso:

Lei 12.708/2012 (LDO 2013), Art. 48. Os Poderes e o Ministério Público da União deverão elaborar e publicar por ato próprio, até trinta dias após a publicação da Lei Orçamentária de 2013, cronograma anual de desembolso

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de 2013, cronograma anual de desembolso Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 20 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha mensal, por

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mensal, por órgão, nos termos do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal, com vistas ao cumprimento da meta de superávit primário estabelecida nesta Lei.

Por outro lado, o desdobramento bimestral da arrecadação da receita, bem

como seu acompanhamento, ficam a cargo do Executivo mesmo, que é o

grande arrecadador entre os Poderes.

Já estudamos anteriormente o parágrafo único do art. 8º, mas vamos relembrá-

lo:

Art. 8º, Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Como vimos, esse dispositivo garante que os recursos vinculados a certas

despesas, por força de lei ou instrumento contratual, somente nelas sejam

aplicados, mesmo que a execução só ocorra em exercício posterior. Assim,

é premissa para a execução do orçamento a garantia de vinculação entre os

recursos arrecadados e suas aplicações predefinidas.

Portanto, não existe um “zeramento” relativamente aos recursos vinculados,

pelo fato de não terem sido aplicados no âmbito do orçamento em que

porventura tenham sido arrecadados.

do orçamento em que porventura tenham sido arrecadados. 19. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2013) De acordo com a LRF,

19. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2013) De acordo com a LRF, não é permitido

que os recursos legalmente vinculados à finalidade específica sejam

utilizados para atender o objeto de sua vinculação em exercício diverso

daquele em que ocorrer o ingresso.

A questão faz uma reescritura do parágrafo único do art. 8º da LRF. Questão

CERTA.

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único do art. 8º da LRF. Questão CERTA. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 21
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20. (CESPE/BBCERTIFICAÇÃO/2012)

A

programação

orçamentária

e

o

cronograma de desembolsos devem preceder a publicação da LOA.

Questão ERRADA: a programação financeira e o cronograma de execução

mensal de desembolso devem ser elaborados por cada Poder e pelo MP com

base nas dotações fixadas na LOA, no prazo de 30 dias a partir da publicação

desta.

21. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O Poder Executivo deve desdobrar as

receitas previstas em metas bimestrais de arrecadação, que servirão de

parâmetro para a limitação do empenho e da movimentação financeira.

Questão CERTA: nos termos do art. 13 da LRF, o desdobramento da receita a

ser arrecadada, em metas bimestrais, cabe ao Poder Executivo.

Cumprimento de metas de resultado

Sobre o cumprimento de metas, o Manual Técnico de Orçamento traz os

seguintes comentários a respeito:

Em 1964, a edição da Lei nº 4.320 já evidenciava a preocupação do legislador quanto ao fiel cumprimento do equilíbrio entre receitas e despesas no orçamento, permitindo que o Poder Executivo se organizasse de forma a prevenir as oscilações que aconteceriam no decorrer do exercício financeiro, invocando a necessidade de estipular cotas trimestrais para a execução da despesa. Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal LRF trouxe a necessidade de incorporar metas de resultado fiscal, além de ressaltar o descompasso provável entre receitas e despesas, de modo a equilibrar o orçamento em tempo hábil para não prejudicar o desempenho do governo nas três esferas: federal, estadual e municipal. Já a Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO completa os dispositivos legais da determinação do controle fiscal e dos recursos disponibilizados, informando, entre outros parâmetros, qual será a base contingenciável, as despesas que não são passíveis de

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as despesas que não são passíveis de Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 22 de
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha contingenciamento, assim

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contingenciamento, assim como o estabelecimento de demonstrativos das metas de resultado primário e sua periodicidade.

Tratando da lei seca, a LRF aborda o cumprimento de metas de resultado no

art. 9º e seus parágrafos, como segue:

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a

recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma

proporcional às reduções efetivadas.

§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações

constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do

serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

Vamos comentar essas regras.

Como já estudamos, o Anexo de Metas Fiscais estabelece, entre outras, metas

de resultado primário e nominal para o exercício de referência e para os dois

seguintes.

Deixando bem repisado, durante o exercício financeiro, faz-se um

acompanhamento constante da arrecadação da receita, que servirá como

condição para a execução da despesa programada. O Poder Executivo, após a

publicação da LOA, deve desdobrar a arrecadação prevista em metas

bimestrais.

Pelo lado da despesa, cada Poder, mais o Ministério Público, deve estabelecer a

programação financeira e o cronograma de execução mensal de

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e o cronograma de execução mensal de Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 23 de
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desembolso, sempre conforme o ritmo de arrecadação, para garantir a

sustentabilidade das liberações de gastos.

Ocorrendo alguma baixa na arrecadação, a ponto de ameaçar as metas de

resultado primário ou nominal, todos os Poderes e o MP devem “frear” o ritmo

de execução da despesa. Assim, tanto a emissão de empenhos quanto a

transferência de recursos devem ser reduzidas, para que o nível da execução

da despesa fique adequado ao cenário de receita diminuída. Isso que o que se

chama, comumente, de “contingenciamento de despesas”.

Perceba que não é o caso de aguardar a despesa superar a receita. O parâmetro são as metas de resultado. Como as metas de resultado, normalmente, são positivas, isso significa que, para contingenciar despesas, não se espera “faltar dinheiro”, mas, simplesmente, “sobrar menos dinheiro”.

Havendo retomada da arrecadação, também se procede à liberação das

despesas contingenciadas, proporcionalmente às reduções antes efetivadas.

É importante observar também que nem toda despesa pode ser

contingenciada. As despesas obrigatórias segundo a CF/88 (pessoal, dívida

pública e transferências constitucionais ou legais) não podem ser afetadas por

esse artifício de controle.

Da mesma forma, as despesas ressalvadas pela LDO não podem ser

contingenciadas. Como já está bem estudado, a LDO indica quais despesas são

prioritárias para a Administração no exercício em foco. Um dos efeitos de uma

despesa ser considerada prioritária na LDO é justamente ficar a salvo desses

cortes.

Ultimamente, um bom exemplo de despesas ressalvadas são as relativas a projetos do Programa de Aceleração do Crescimento, o PAC. Como o governo aposta todas as fichas no PAC, é natural que os projetos respectivos não sejam prejudicados pelo contingenciamento.

Muito bem, depois de afastadas as obrigações constitucionais e as ressalvas da

LDO, sobra o grupo das “despesas discricionárias”, sobre as quais incidirá o

contingenciamento.

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, sobre as quais incidirá o contingenciamento. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 24 de
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Como já

Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU

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Como já se destacou, todos os Poderes e o MP devem dar sua parcela de

contribuição para a manutenção do equilíbrio fiscal. Portanto, por ato próprio,

todos deverão limitar suas despesas diante de um quadro de queda de

arrecadação.

Entretanto, originalmente, a LRF dispunha que, caso algum Poder ou o MP

não procedesse ao respectivo contingenciamento, o Executivo poderia

descontar a parcela correspondente ao contingenciamento sobre o valor

repassado ao Poder “não solidário”. É a previsão do § 3º do art. 9º, reproduzido

acima.

O desconto se daria sobre o repasse mensal que o Executivo faz aos outros

Poderes, em obediência ao art. 168 da CF/88:

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

Entretanto, essa possibilidade de “desconto em folha” por parte do Executivo foi

declarada inconstitucional pelo STF (ADIN 2.238), devido à afronta ao

princípio da separação dos Poderes. Assim, o Executivo não pode

contingenciar despesas que não sejam as suas próprias, devendo aguardar pela

colaboração dos outros.

próprias, devendo aguardar pela colaboração dos outros. 22. (CESPE/ANALISTA/MPU/2013) É permitido ao Ministério

22. (CESPE/ANALISTA/MPU/2013) É permitido ao Ministério Público, sem

prejuízo dos critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias,

promover, por ato próprio, limitação de empenho nos trinta dias

subsequentes ao bimestre em que a realização da receita demonstre que

poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário

estabelecidas no anexo de metas fiscais.

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estabelecidas no anexo de metas fiscais. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 25 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Questão CERTA.

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Questão CERTA. Cada Poder, e o MP, têm sua responsabilidade própria quanto à

limitação de empenho, no caso de ameaça ao cumprimento das metas fiscais

(ora pela arrecadação a menor que o previsto, ora pelo aumento do montante

da dívida). O Executivo deve limitar-se a informar qual a necessidade, em

termos financeiros, dessa limitação.

23. (CESPE/GERENTE TÉCNICO/MME/2013) No caso de restabelecimento da

receita prevista, a recomposição das dotações cujos empenhos foram

limitados dar-se-á de acordo com o decreto de programação orçamentária.

Questão ERRADA. A recomposição de dotações, em caso de restabelecimento

da receita prevista, dá-se na proporção das reduções efetuadas.

24. (CESPE/ANALISTA/TJ-RO/2012) A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

prevê a limitação de empenho e movimentação financeira pelos Poderes e

pelo Ministério Público nos trinta dias subsequentes, se, ao final de um

bimestre, verificar-se que

A o montante da dívida se apresenta superior ao limite imposto pela LRF.

B a realização da receita não ultrapassará a sua previsão.

C a execução da despesa ultrapassará os valores fixados na LOA.

D as metas de resultado primário e nominal estabelecidas para o exercício

não serão alcançadas, devido à redução da realização da receita.

E as despesas primárias são inferiores às receitas primárias.

Na questão acima, a condição para a limitação de empenho e movimentação

financeira, segundo o art. 9º da LRF, é a ameaça de não alcance das metas de

resultado primário e nominal, diante da queda na arrecadação em relação à

prevista. Gabarito: D.

25. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) De acordo com a LRF, as despesas

destinadas ao pagamento do serviço da dívida não serão objeto de

limitação, ainda que se verifique, ao final de um bimestre, que a realização

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ao final de um bimestre, que a realização Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 26
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha da receita

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da receita possa não comportar o cumprimento das metas de resultado

primário ou nominal estabelecidas no anexo de metas fiscais.

A questão traz uma reescritura estranha, mas correta, do caput e do § 3º do

art. 9º da LRF. Questão CERTA.

Previsão e arrecadação de receitas

Trataremos agora da postura dos entes federados quanto à arrecadação das

receitas tributárias. Vejamos o art. 11 da LRF:

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.

Como visto, a LRF dispõe que, para ser considerado responsável em termos

fiscais, cada ente federado deverá empreender esforços para efetivamente

arrecadar as receitas tributárias de sua competência.

Historicamente, os entes federados menores, principalmente os Municípios,

deixaram de instituir seus tributos próprios, vivendo apenas dos repasses

da União e dos Estados. A LRF tentou modificar esse costume, criando

exigências para que todos os entes obtenham sua arrecadação própria.

Essa necessidade de arrecadação própria é ainda mais significativa no que

diz respeito aos impostos, que são as fontes preferenciais de obtenção de

recursos tributários. Tanto é que a LRF prevê uma punição a quem não

instituir, prever e/ou arrecadar os respectivos impostos: o ente federado faltoso

não poderá receber recursos de transferências voluntárias (geralmente,

convênios) de outros entes.

Entretanto, essa punição é “aliviada” posteriormente:

Art. 25, § 3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.

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de educação, saúde e assistência social. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 27 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha O raciocínio

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O raciocínio por trás dessa “aliviada” no castigo aos entes federados é que a

população não poderia pagar um preço muito alto por causa da ação

irresponsável dos governantes locais. Assim, recursos relativos às áreas de

saúde, educação e assistência social continuarão sendo transferidos,

mesmo para entes que não tenham se esforçado para obter arrecadação

própria.

Sobre a previsão de receita, a LRF traz o seguinte:

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

§ 1º Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se

comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

§ 2º O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser

superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária.

§ 3º O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e

do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da corrente líquida, e as

respectivas memórias de cálculo.

O caput e o § 1º do art. 12 refletem o caráter técnico que deve cercar a

previsão de receita. Os parlamentares não podem “inflar” a receita prevista pelo

Executivo, abrindo margem para novas despesas, com base em critérios

subjetivos e, por dedução, o Executivo também deve pautar-se em

estudos e cálculos plausíveis para realizar a estimativa. Apenas erro ou

omissão de natureza técnica ou legal podem justificar uma emenda de receita.

Portanto, são fatores a se considerar no momento de prever as receitas:

normas técnicas e legais. Nesse ponto, trata-se principalmente da

legislação que rege as receitas e permite sua arrecadação, considerando os

fatos geradores, o conjunto de contribuintes alcançados pela cobrança etc.

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de contribuintes alcançados pela cobrança etc. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 28 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha  efeitos

Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU

Aula 04 Prof. Graciano Rocha

efeitos das alterações na legislação. No caso de estar sendo discutida e/ou

votada alteração na legislação tributária no âmbito do Legislativo, é

possível transferir ao orçamento os efeitos potenciais da arrecadação

afetada por tais mudanças. Inclusive, registra-se que a União tem fixado

despesas condicionadas na LOA, executáveis à medida que as receitas

potenciais, advindas de alterações legislativas, sejam aprovadas.

efeitos do crescimento econômico. A previsão de uma crise econômica,

ou, pelo contrário, de uma aceleração nas atividades econômicas,

pode trazer efeitos importantes sobre os níveis de arrecadação. Esses

fatores devem ser cotejados ao se projetar o montante de receita para o

orçamento.

efeitos de qualquer outro fator relevante. Aqui, podemos pensar, a título de

ilustração, na informatização da logística de arrecadação de certa

receita, potencializando a ação do Fisco e diminuindo a evasão, ou num

evento excepcional, que aumente o consumo de bens e serviços como

a Copa do Mundo no Brasil.

O § 2º do art. 12 da LRF foi declarado inconstitucional, em liminar, no

âmbito da já mencionada ADIN 2.238. É que, apesar de reproduzir a regra de

ouro, que já estudamos, esse dispositivo não trouxe a exceção constante da

CF/88 (art. 167, inc. III), que permite a desobediência à regra de ouro

mediante a aprovação, por maioria absoluta dos parlamentares, de créditos

suplementares ou especiais.

Por fim, o § 3º exige que o Executivo, depois de ter projetado a arrecadação da

receita, com base em tudo isso que vimos acima, disponibilize aos outros

Poderes e ao MP as informações necessárias, para que estes elaborem suas

propostas orçamentárias. Esse repasse de informações deve ocorrer no

mínimo 30 dias antes do prazo final para encaminhamento das propostas

setoriais à SOF.

final para encaminhamento das propostas setoriais à SOF. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br |

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Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha 26. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010)

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26. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) Conforme dispõe a LRF, o estado ou

município que não promover a instituição, previsão e efetiva arrecadação

de todos os impostos de sua competência constitucional ficará

impossibilitado de receber transferências voluntárias da União.

Questão CERTA: todos os entes federados deverão se esforçar para obter as

receitas tributárias a eles reservadas pela CF/88. A não observância a essa

regra resulta na vedação ao recebimento de transferências voluntárias da

União.

27. (CESPE/CONTADOR/DETRAN-ES/2010) Para a definição da receita

orçamentária global, é obrigatória a utilização de recursos técnicos e legais

rigorosos, considerando-se os efeitos das alterações na legislação, a

variação do índice de preços, o crescimento econômico e a evolução da

receita nos três anos anteriores ao da elaboração da proposta

orçamentária.

Questão CERTA. A previsão da receita exige considerar fatores econômicos

diversos, com técnica rigorosa, bem como a série histórica de arrecadação dos

últimos três exercícios.

28. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Afronta o conceito de

responsabilidade fiscal da receita o fato de, até a presente oportunidade, a

União não ter instituído o imposto sobre grandes fortunas.

Questão mais exigente, que traz um exemplo de falha da União quanto à

responsabilidade fiscal. Apesar de autorizada pela CF/88 (art. 153, inc. VII), a

União ainda não instituiu esse imposto. Questão CERTA.

Renúncia de receita

De cara, vamos à lei seca:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar

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no exercício em que deva iniciar Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 30 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha sua vigência

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sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na

estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no

caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,

concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o

caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só

entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

Antes de prosseguir, pode-se perguntar: por que um ente público deixaria de

arrecadar receita?

Várias razões podem justificar essa decisão. Por exemplo, um município pode

conceder descontos sobre o IPTU relativamente às empresas que se

instalarem em seu território a partir de certa data. Renuncia-se a parte da

arrecadação para, ao mesmo tempo, aumentar a atividade econômica local (o

que vai resultar, futuramente, em maior arrecadação tributária).

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futuramente, em maior arrecadação tributária). Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 31 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Ainda como

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Ainda como exemplo, um Estado poderia favorecer o desenvolvimento de

determinado setor produtivo, diminuindo a incidência do ICMS sobre os

gêneros comercializados desse ramo.

Portanto, tendo em vista que a obtenção de receita é primordial para a

manutenção do equilíbrio fiscal, renunciar à arrecadação de certas receitas

deve ser algo bastante justificável.

Além dos instrumentos já definidos legalmente (anistia, remissão, subsídio,

crédito presumido e isenção), o § 1º aponta o principal critério para se

classificar certa medida como renúncia de receita: os efeitos devem ser “não

gerais”, ou seja, não podem alcançar todos os contribuintes obrigados ao

pagamento. Portanto, renúncia de receita, para a LRF, consiste num

tratamento diferenciado quanto ao conjunto de contribuintes.

Para se conceder ou ampliar incentivos/benefícios tributários, as metas de

resultado (aquelas do Anexo de Metas Fiscais) não podem ser afetadas, ou

todo o trabalho de equilíbrio das contas seria posto a perder.

Assim, é necessário fazer um trabalho de planejamento a respeito da renúncia

de receita pretendida. Deve-se projetar o impacto dessa operação, em

termos orçamentários e financeiros, para o exercício de início da vigência e

para os dois subsequentes.

Outro ponto importante sobre a renúncia de receita é a necessidade, ou não, de

compensação dos recursos que deixam de ser arrecadados.

Por exemplo, se as condições fiscais do ente federado permitem que ele

simplesmente renuncie a parte da arrecadação, sem maiores problemas

quanto às metas fiscais, pode-se editar uma LOA com receita já abatida da

renúncia, não sendo necessário instituir quaisquer compensações.

Por outro lado, para renunciar a receita sem ter havido a previsão, na LOA, da

receita já diminuída, a alternativa é a obtenção, a partir de outra fonte, dos

recursos correspondentes para a compensação. Dispensa-se a arrecadação

de um lado para se obter o equivalente a partir de outro setor ou atividade

econômica. Perceba que, nesse caso, não se pode simplesmente desprezar a

previsão da receita feita pela LOA, diminuindo a arrecadação.

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feita pela LOA, diminuindo a arrecadação. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 32 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Nesse sentido,

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Nesse sentido, são opções de compensação à renúncia de receita: a criação ou

majoração de novo tributo; a elevação de alíquotas; a ampliação da base

de cálculo de tributo já existente.

A LRF indica, adicionalmente, que, sendo necessário instituir medidas de

compensação, a renúncia de receita só poderá se efetivar depois de tais

medidas entrarem em vigor. Como diz o ditado, “o seguro morreu de velho”!

Por último, o § 3º do art. 14 explicita algumas exceções às condições para

concessão de incentivos. Os chamados “impostos regulatórios”, que servem

mais como ferramentas de intervenção do governo na economia do que como

fonte de arrecadação (imposto de importação, de exportação, sobre produtos

industrializados e sobre operações financeiras) podem ser alterados pelo

Executivo sem a observância dessas regras, assim como o cancelamento de

débitos favoráveis ao ente público que sejam inferiores ao custo de sua

cobrança.

público que sejam inferiores ao custo de sua cobrança. 29. (CESPE/CONSULTOR/CÂMARA/2014) São formas de renúncia

29. (CESPE/CONSULTOR/CÂMARA/2014) São formas de renúncia fiscal:

anistia, remissão, subsídio, crédito presumido e concessão de isenção em

caráter não geral.

Questão CERTA: o enunciado reproduziu algumas das hipóteses que redundam

em renúncia de receita, listadas pela LRF.

30. (CESPE/CONSELHEIRO/TCE-ES/2012) Nos termos da Lei de

Responsabilidade Fiscal, a concessão de benefício tributário do qual decorra

renúncia de receita do IPI deve estar acompanhada de estimativa do

impacto orçamentário-financeiro e da correspondente compensação.

Questão ERRADA. Como assinalado, os impostos regulatórios (II, IE, IPI e IOF)

podem ter suas alíquotas alteradas sem que se observem as regras relativas à

renúncia de receita.

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as regras relativas à renúncia de receita. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 33 de
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha 31. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010)

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31. (CESPE/ANALISTA/TRE-MT/2010) No caso de concessão ou ampliação de

incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de

receita, é facultado o acompanhamento de estimativa do impacto

orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência.

A estimativa de impacto orçamentário-financeiro da renúncia de receita é

obrigatória, constituindo um dos requisitos para a concessão do benefício.

Questão ERRADA.

Geração de despesa

Vamos começar nosso estudo sobre regras e condições para geração de

despesa pelo art. 16 da LRF:

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação

orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação

específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar,

previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a

despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

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e não infrinja qualquer de suas disposições. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 34 de
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha § 2º

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§ 2º A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.

§ 3º Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos

termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 4º As normas do caput constituem condição prévia para:

I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;

II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3º do art. 182 da Constituição.

Com a exceção de despesas irrelevantes (a serem conceituadas pela LDO),

os incisos do art. 16 tratam das condições para que se crie ou amplie uma

despesa referente a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação

governamental (normalmente, trata-se de ações orçamentárias do tipo

projeto).

Você já deve ter percebido que esse prazo de 3 exercícios aparece algumas

vezes na LRF. Aquela história da “ação planejada” que vimos logo no início da

aula se reflete, entre outras coisas, na observância dos efeitos de certos

fenômenos ou atos durante esse período.

Assim, a geração da despesa deve ser acompanhada da estimativa de

impacto orçamentário-financeiro no exercício de início e nos dois seguintes.

Perceba também que a despesa criada ou ampliada deve ser compatível com

o PPA e a LDO, e ter adequação orçamentária e financeira com a LOA.

Sem o cumprimento dessas condições, não se pode iniciar a execução da

despesa nova: nada de empenhar, realizar licitação, contratar bens ou

serviços ou, até mesmo, desapropriar imóveis urbanos (o que deve ser

indenizado previamente e em dinheiro).

(o que deve ser indenizado previamente e em dinheiro ). Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br |

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deve ser indenizado previamente e em dinheiro ). Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 35
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha 32. (CESPE/TÉCNICO/TCDF/2014)

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32. (CESPE/TÉCNICO/TCDF/2014) Suponha que determinado órgão público

pretenda estender programa de capacitação de produtores agropecuários

para alcançar um público maior que os atuais beneficiários. Nessa situação,

a expansão pretendida somente poderá ser realizada se o ordenador de

despesa declarar formalmente que o objeto de dotação específica é

suficiente, ou que está abrangido por crédito genérico, de forma que,

somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar,

previstas no programa de trabalho, não se ultrapassem os limites

estabelecidos para o exercício.

Questão CERTA. A expansão de ação governamental que implique aumento de

despesa exige que a referida declaração do ordenador de despesa, nos termos

do art. 16 da LRF.

33. (CESPE/ANALISTA/ANTT/2013) Somente no caso de despesa obrigatória de

caráter continuado, é facultada a declaração do ordenador da despesa

decorrente de ação governamental que acarrete aumento de despesa de

que o aumento é orçamentária e financeiramente adequado em relação à

lei orçamentária anual e compatível com o plano plurianual e a lei de

diretrizes orçamentárias (LDO).

Questão ERRADA: não apenas as despesas de caráter continuado (explicadas

em seguida) exigem tal declaração do ordenador. Como visto no art. 16,

despesas decorrentes da criação, expansão ou aperfeiçoamento (ou seja, muito

mais hipóteses) também necessitam dessa declaração legitimadora.

34. (CESPE/ANALISTA/MPU/2013) O PPA não é considerado instrumento

impeditivo do aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete

aumento da despesa, desde que o ordenador da despesa declare que o

aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária

anual.

Questão ERRADA. As despesas relativas à criação, expansão ou

aperfeiçoamento de ação governamental devem ser compatíveis com as

disposições do PPA, além de adequadas à LOA.

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disposições do PPA, além de adequadas à LOA. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 36
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Despesas obrigatórias

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Despesas obrigatórias de caráter continuado

As despesas obrigatórias de caráter continuado (DOCC) têm suas características

discriminadas no art. 17 da LRF:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão

ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de

comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o

proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração

ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as

premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da

implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento

que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida

nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

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que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br |
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha § 7º

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§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Diferentemente das despesas que comentamos há pouco, relativas a criação,

expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental, e que caracterizam

tipicamente investimentos, as DOCC são despesas correntes, ou seja, de

manutenção da máquina administrativa e de serviços públicos.

Por serem despesas correntes, as DOCC não importam enriquecimento do

Estado (o que é característica das despesas de capital). Portanto, DOCC são

executadas em favor de atividades e serviços que beneficiam direta ou

indiretamente a sociedade, mas que não envolvem aumento patrimonial.

Vale anotar as outras características dessas despesas: elas são obrigatórias,

em virtude de serem instituídas por atos normativos, e são de longo prazo

(mais que dois exercícios).

Todas essas características das DOCC trazem alto risco para o equilíbrio

fiscal: trata-se de despesas que diminuem o patrimônio, que duram bastante

tempo e cuja execução não pode ser interrompida.

É por isso que a LRF traz tantas condições para a criação de DOCC. Vamos

esquematizá-las:

estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a

despesa deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

demonstração da origem dos recursos para custeio;

comprovação de não afetação das metas de resultado fiscais do AMF;

compensação por meio de aumento permanente de receita ou redução

permanente de despesa;

início da execução da DOCC apenas depois das medidas de compensação.

Veja que, diferentemente da renúncia de receita, que pode ser “absorvida” pela

LOA, a LRF não dá alternativa quanto às DOCC: elas devem ser

acompanhadas de medidas de compensação, e ponto final.

Essas medidas de compensação são aquelas que servem também para as

renúncias de receita, já comentadas (envolvendo aumento de receita). Mas,

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comentadas (envolvendo aumento de receita). Mas, Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 38 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha aqui, também

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aqui, também se pode compensar por meio da redução de despesa. De

qualquer forma, as medidas de compensação, em nome da “segurança fiscal”,

devem ser instituídas no mesmo instrumento que criar a DOCC.

O § 6º estabelece duas exceções à classificação de despesas como DOCC.

Apesar de apresentarem todas as características aqui estudadas, elas não

precisarão se submeter a esse rígido regime de aprovação e execução. Trata-se

das despesas relativas ao pagamento da dívida pública e ao reajuste geral

do funcionalismo.

O § 7º do art. 17 evita que uma despesa seja criada para um período curto,

fugindo à classificação como DOCC, e, posteriormente, seja prorrogada.

Assim, estaríamos diante de uma DOCC camuflada, desobrigada de seguir todas

essas regras.

Para evitar essa situação, a prorrogação de uma despesa “normal” será

considerada “aumento de despesa”, e, dessa forma, será enquadrada nas

regras das DOCC.

Relembrando o que vimos anteriormente, o Anexo de Metas Fiscais da LDO

deverá conter um demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia

de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter

continuado, e a LOA, por seu turno, trará as próprias medidas de

compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias

de caráter continuado.

Para finalizar, segundo o art. 15 da LRF, a geração de despesa ou a assunção

de obrigação que não atendam às regras para criação de despesa com

investimentos (art. 16) e de DOCC (art. 17) serão consideradas “não

autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público”.

irregulares e lesivas ao patrimônio público” . 35. (CESPE/ANALISTA/EBC/2011) Se uma lei municipal

35. (CESPE/ANALISTA/EBC/2011)

Se

uma

lei

municipal

determinar,

por

exemplo, a construção de um hospital público por período superior a dois

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um hospital público por período superior a dois Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 39
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exercícios financeiros, então as despesas correspondentes a essa obra

devem ser consideradas obrigatórias de caráter continuado.

A questão apresenta uma pegadinha: apesar de a maior parte das condições

para classificação da despesa como DOCC, deve-se lembrar de que a

construção de imóveis públicos representa uma despesa de capital. As DOCC,

como visto, são despesas correntes. Questão ERRADA.

36. (CESPE/CONTADOR/AL-ES/2011) A lei de diretrizes orçamentárias deve ser

acompanhada das medidas de compensação a renúncias de receita e ao

aumento de despesas.

Questão também ERRADA, já que as medidas de compensação a renúncias de

receita e ao aumento das DOCC devem acompanhar a LOA.

37. (CESPE/CONTADOR/DETRAN-ES/2010) Se uma despesa for criada por

prazo determinado, tendo sido atendidos todos os requisitos legais, sua

eventual prorrogação não precisará ser precedida das medidas

compensatórias previstas pela lei de responsabilidade fiscal, desde que

essa prorrogação aconteça também por prazo determinado.

Questão ERRADA. Como destacado, a prorrogação de despesa criada por prazo

determinado, que a encaixe no conceito de DOCC, implica a observância de

todas as condições próprias da espécie.

38. (CESPE/ADVOGADO/AGU/2008) A revisão geral anual da remuneração de

servidores públicos é uma exceção à necessidade de que, para o aumento

da despesa, seja demonstrada a origem dos recursos para seu custeio.

O enunciado indica corretamente uma das exceções às exigências das DOCC.

Apesar de se caracterizar como tal, a revisão geral anual do funcionalismo não

precisa obedecer às limitações da LRF quanto ao tema. Questão CERTA.

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da LRF quanto ao tema. Questão CERTA. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 40 de
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Despesa com

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Despesa com pessoal

A despesa com pessoal constitui um dos grandes pontos de interesse da Lei de

Responsabilidade Fiscal, pelo volume que assume nos gastos públicos e pelas

características de risco para o equilíbrio fiscal.

Para garantir a sustentabilidade das contas públicas, as despesas com pessoal

devem ser mantidas sobre controle, em virtude de suas características de

DOCC.

Despesas com pessoal são “eternas”, no sentido de não poderem, em

princípio, ser reduzidas ou cortadas. E ainda há os casos de prorrogação, ao

se transformar a remuneração de pessoal ativo em pensões ou

aposentadorias.

Em virtude dessas observações, faz parte da responsabilidade na gestão fiscal

manter sob controle as despesas com pessoal.

Para a LRF (art. 18), a despesa total com pessoal de um ente federado abrange

os seguintes itens:

gastos com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos

eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder,

com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

) (

Além dessas, são contabilizadas como “outras despesas de pessoal” aquelas

referentes à terceirização de mão de obra que venha a substituir

servidores e empregados públicos. A terceirização de mão de obra que não

sirva a tal fim continuará sendo classificada como “outras despesas correntes”.

Para a contabilização da despesa com pessoal, são apuradas as despesas

executadas no mês de referência e nos onze anteriores. Esse período de

apuração é o mesmo da receita corrente líquida, que, como já dito, é a base

de comparação para diversos cálculos e limites da LRF.

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para diversos cálculos e limites da LRF. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 41 de
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A LRF instituiu os limites máximos da despesa total com pessoal, calculados

também sobre a RCL. Tais limites são de 50% da RCL para a União e de

60% da RCL para Estados, DF e Municípios.

Para realizar o cálculo da despesa com pessoal, definindo seu percentual em

relação à RCL, são feitas algumas deduções, das quais podemos destacar as

seguintes:

indenização por demissão de servidores ou empregados;

incentivos à demissão voluntária;

decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao

da apuração da despesa total com pessoal (11 meses anteriores);

despesas com inativos não suportadas diretamente pelo orçamento do

ente público.

Os limites de 50% ou 60% são, por fim, “rateados” entre os Poderes e órgãos

dos entes federados, cabendo a maior parcela ao Executivo (maior

“empregador”, como regra). Vejamos um quadro demonstrativo desse rateio:

% sobre receita corrente líquida

UNIÃO (máximo de 50% da RCL)

Executivo

40,9%

Legislativo (incluindo o TCU)

Judiciário

MPU

2,5%

6%

0,6%

ESTADOS/DF (máximo de 60% da RCL)

Executivo

Legislativo (incluindo o TCE)

Judiciário

MPE

49%

(48,6% se houver TCM)

3%

(3,4% se houver TCM)

6%

2%

MUNICÍPIOS (máximo de 60% da RCL)

Legislativo (incluindo TC do M, quando

houver)

Executivo

54%

6%

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TC do M, quando houver) Executivo 54% 6% Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 42
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Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU

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Entrando um pouco na seara do Direito Constitucional, vamos diferenciar Tribunal de Contas dos Municípios (TCM) de Tribunal de Contas do Município (TC do M).

A CF/88 permite (art. 31, § 1º) que os estados instituam um tribunal de contas especializado para exercer atividades de controle externo sobre os municípios do estado. Esse é o Tribunal de Contas dos Municípios, um órgão estadual.

Atualmente, quatro estados têm TCM em sua estrutura orgânica: Pará, Ceará, Bahia e Goiás.

Não havendo esse órgão especializado, o controle dos municípios será exercido pelo próprio Tribunal de Contas do Estado, em auxílio às Câmaras de Vereadores.

Quando aos Tribunais de Contas do Município (órgãos municipais), só existem dois: o do município de São Paulo e o do Rio de Janeiro. E não podem existir outros: a CF/88 proibiu a criação de novos tribunais desse tipo (art. 31, § 4º).

a criação de novos tribunais desse tipo (art. 31, § 4º). 39. (CESPE/AUDITOR/TCE-ES/2012) Conforme a LRF,

39. (CESPE/AUDITOR/TCE-ES/2012) Conforme a LRF, a despesa total com

pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não

poderá exceder 50% e 60% da receita corrente líquida, respectivamente,

para a União e para os estados e municípios. Na verificação do

atendimento desses limites, não se computam as despesas com inativos,

ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos

provenientes da arrecadação de contribuições dos segurados.

Questão CERTA: os percentuais de limite estão corretos, bem como a exceção

ao cálculo da despesa total com pessoal, concernente aos inativos.

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total com pessoal, concernente aos inativos. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 43 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha 40. (CESPE/ANALISTA/TJ-AC/2012)

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40. (CESPE/ANALISTA/TJ-AC/2012) Para efeito de cálculo do limite de pessoal,

a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) permite que se desconte, do total

das despesas, os valores relativos à indenização por demissão de

servidores ou empregados, os incentivos à demissão voluntária e os

decorrentes de decisão judicial e da competência de períodos anteriores.

Questão CERTA. O enunciado apresenta exemplos de despesas que podem ser

deduzidas do montante da despesa total com pessoal, segundo a LRF.

41. (CESPE/ANALISTA/SECGE-PE/2010) Os limites para as despesas com

pessoal do Poder Executivo e do Poder Legislativo terão de ser repartidos

em percentual da receita corrente líquida entre os seus órgãos, de forma

proporcional à média das despesas com pessoal.

Questão ERRADA. A LRF estabeleceu, em seu art. 19, § 1º, uma forma de

“rateio” entre os órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário dos entes

federados. Eles fariam a divisão dos limites entre seus órgãos segundo as

médias das despesas com pessoal observadas nos três exercícios anteriores à

edição da Lei. Além disso, essa divisão deveria se dar na forma de percentuais

da RCL.

Controle da despesa total com pessoal

A LRF determina que seja considerado nulo de pleno direito o ato que

provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda às seguintes

exigências:

condições dos arts. 16 e 17 (geração de despesa e DOCC);

disposição do art. 37, inc. XIII, da CF/88 (proibição de vinculação ou

equiparação de espécies remuneratórias para efeito de remuneração

de pessoal);

disposição do art. 169, § 1º, da CF/88 (autorização da LDO e previsão

na LOA para aumento da despesa com pessoal);

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na LOA para aumento da despesa com pessoal); Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 44
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha  obediência

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obediência ao limite legal das despesas com pessoal inativo;

proibição de aumento da despesa com pessoal nos últimos 180 dias do

mandato do chefe de Poder.

Além disso, os Poderes e órgãos dos entes federados não devem esperar que a

despesa com pessoal ultrapasse o limite máximo para fazerem alguma coisa. A

LRF também instituiu procedimentos de cautela, no tocante a esse assunto.

Essa cautela se refletiu no estabelecimento de sublimites a serem observados,

da seguinte forma:

limite de alerta: 90% do limite máximo. Ultrapassado esse ponto, os

Tribunais de Contas devem alertar ao órgão ou Poder respectivo a

respeito do fato;

limite prudencial: 95% do limite máximo da despesa total com pessoal.

Ultrapassado esse limite, o órgão ou Poder deve iniciar procedimentos

de controle da despesa com pessoal: fica proibido conceder

vantagem, aumento, reajuste (salvo por determinação legal, judicial ou

contratual), criar cargos, empregos ou funções, admitir pessoal, contratar

hora extra etc.

limite máximo da despesa total com pessoal: 50% ou 60% da RCL,

conforme o caso. Ultrapassado o limite máximo, o percentual excedente

deverá ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo, pelo

menos, um terço no primeiro quadrimestre. E, para essa eliminação do

excesso, podem-se adotar as medidas sequenciais indicadas no art. 169,

§§ 3º e 4º, da CF/88, a saber: redução das despesas com cargos em

comissão e funções de confiança; exoneração de servidores não

estáveis; e, por fim, se necessário, exoneração de servidores

estáveis.

Se a eliminação do excesso da despesa com pessoal não for alcançada no

prazo legal, o ente federado fica proibido de receber transferências

voluntárias, contratar operações de crédito (exceto para refinanciamento da

dívida mobiliária e para redução das despesas com pessoal) e de receber

garantia de outro ente.

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com pessoal) e de receber garantia de outro ente. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página
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42. (CESPE/ANALISTA/SUFRAMA/2014) É nulo de pleno direito o ato de que

resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias

anteriores ao final do mandato do titular do respectivo poder ou órgão.

Questão CERTA: no prazo de 180 dias antes do final de mandato, o titular de

órgão ou Poder indicados no art. 20 da LRF não pode editar ato que resulte em

aumento da despesa com pessoal (art. 21, parágrafo único).

43. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) Os tribunais de contas alertarão os

poderes ou órgãos relacionados na LRF quando constatarem que o

montante da despesa com pessoal ultrapassou 90% do limite autorizado.

A questão indica a previsão trazida pelo art. 59, § 1º, inc. II, da LRF, que

atribui aos tribunais de contas a tarefa de avisar quanto ao limite de alerta

relativo às despesas com pessoal. Questão CERTA.

44. (CESPE/AUDITOR/AUGE-MG/2009) No caso de ultrapassagem do limite da

despesa com pessoal e não alcançada a redução no prazo estabelecido pela

legislação, o ente não poderá receber transferência voluntária.

Questão CERTA: a proibição de receber transferências voluntárias é uma das

principais “punições” que os entes federados podem sofrer pelo

descumprimento de regras da LRF.

Transferências voluntárias

Vejamos os dispositivos aplicáveis ao tema:

Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não

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auxílio ou assistência financeira, que não Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 46 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha decorra de

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decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.

§ 1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das

estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias:

I - existência de dotação específica;

II - (VETADO)

III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;

IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:

a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos;

b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;

c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de

crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e

de despesa total com pessoal;

d) previsão orçamentária de contrapartida.

§ 2º É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da

pactuada.

§ 3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências

voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a

ações de educação, saúde e assistência social.

As transferências voluntárias referidas pela LRF, normalmente, tratam-se de

convênios celebrados entre os entes da Federação. Elas ocorrem,

normalmente, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira de um

ente federado relativamente a outros entes.

Convênios são uma espécie de acordo/contrato assinado por entes

interessados na obtenção do objeto conveniado (e apenas desse objeto). Para

tanto, ambos os integrantes destinam recursos à execução do ajuste celebrado.

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recursos à execução do ajuste celebrado. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 47 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Fazem parte

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Fazem parte desse tipo de relação o concedente, a quem cabe transferir a

maior parte dos recursos, e o convenente, que apresenta o plano de

trabalho do convênio e assume a execução do objeto (embora também deva,

como regra, aplicar uma parte dos recursos, como contrapartida).

Como diz o próprio nome, as transferências voluntárias não decorrem de

mandamentos legais ou constitucionais. É o interesse do convenente e do

concedente que leva à assinatura do termo.

Porém, para receber transferências voluntárias, o ente federado a ser

beneficiado pela transferência deverá comprovar requisitos de credibilidade

e saúde financeira:

comprovação, junto ao ente transferidor, de que se acha em dia quanto

ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos;

comprovação, junto ao ente transferidor, de entrega de prestação de

contas de recursos anteriormente dele recebidos;

cumprimento dos limites constitucionais relativos à saúde e à educação;

observância dos limites da LRF (despesa com pessoal, limite da dívida,

despesas com operações de crédito e de inscrição em restos a pagar);

previsão orçamentária de contrapartida (aplicação própria de recursos no

convênio).

Por sua vez, o ente transferidor deverá comprovar a previsão orçamentária

dos recursos a serem repassados e se certificar de que o convênio não servirá

para o pagamento de despesas com pessoal do ente beneficiário, o que é

proibido pela CF/88 (art. 167, inc. X).

Vale relembrar que a LDO pode trazer normas específicas sobre

transferências voluntárias, por força do art. 4º, inc. I, alínea ‘f’, da LRF (A lei

de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da

Constituição e disporá também sobre demais condições e exigências para

transferências de recursos a entidades públicas e privadas).

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de recursos a entidades públicas e privadas ). Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 48
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha 45. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010)
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45. (CESPE/ANALISTA/MPU/2010) Transferência voluntária consiste na entrega

de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de

cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de

determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de

Saúde (SUS).

A questão é praticamente literal, no tocante ao teor do art. 25, caput, da LRF.

Questão CERTA.

46. (CESPE/ANALISTA/TRE-MA/2009) Segundo a Lei de Responsabilidade

Fiscal, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos

correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação,

auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação

constitucional, legal ou destinada ao SUS. Uma das exigências para a

realização da transferência voluntária é

A o cumprimento dos limites constitucionais relativos à previdência social.

B o atendimento parcial do pagamento de pessoal ativo, inativo ou

pensionista dos entes da Federação.

C a prestação de contas detalhada da utilização dos recursos transferidos

em finalidade diversa da pactuada.

D a previsão orçamentária de contrapartida.

E a inexistência de despesas inscritas em restos a pagar.

Das assertivas acima, a opção que reflete uma das exigências da LRF para a

realização de transferências voluntárias é a previsão orçamentária de

contrapartida por parte do ente favorecido. Gabarito: D.

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por parte do ente favorecido. Gabarito: D. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 49 de
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Destinação de

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Destinação de recursos para o setor privado

Antes de tratar das disposições da LRF a respeito desse assunto, vale destacar

que a CF/88 não trouxe uma postura muito liberal quanto à destinação de

recursos para auxiliar entidades em dificuldades. Acompanhe:

Art. 167. São vedados:

) (

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

Dessa forma, cada liberação financeira de recursos dos orçamentos fiscal e

da seguridade que tenha por objetivo “suprir necessidade ou cobrir déficit” de

empresas, fundações e fundos, precisará de uma lei específica que autorize

a operação.

Além disso, pela redação aberta do dispositivo, tanto entidades pertencentes à

Administração Pública (estatais) quanto entidades privadas podem ser

favorecidas pela destinação de recursos a título de “auxílio/socorro”.

A Lei 4.320/64 já previa esse tipo de operação, classificando as despesas do

poder público concedente como “subvenções econômicas”:

Art. 12, § 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como:

) (

II - subvenções econômicas, as que se destinem a emprêsas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

) (

Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das emprêsas públicas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal.

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do Estado, do Município ou do Distrito Federal. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 50
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Parágrafo único.

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Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas:

a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo Govêrno, de gêneros alimentícios ou outros materiais;

b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.

Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título,

a emprêsa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.

(

)

Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos que se devam incorporar ao patrimônio das emprêsas privadas de fins lucrativos.

Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de capital à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de aplicação.

Veja que a exigência de lei específica para realizar ajuda financeira a empresas

já estava presente no arcabouço normativo desde a década de 60. A CF/88

acrescentou as fundações e fundos a essa lista.

Muito bem, vejamos o que diz a LRF sobre o tema:

Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.

§ 1º O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, inclusive

fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do Brasil.

§ 2º Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e

refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de

dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento

de capital.

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em constituição ou aumento de capital. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 51 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha Art. 27.

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Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa física, ou jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto, os encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferiores aos definidos em lei ou ao custo de captação.

Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específica as prorrogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito, bem como a concessão de empréstimos ou financiamentos em desacordo com o caput, sendo

o subsídio correspondente consignado na lei orçamentária.

Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados recursos públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer instituições do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle acionário.

§ 1º A prevenção de insolvência e outros riscos ficará a cargo de fundos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional, na forma da lei.

§ 2º O disposto no caput não proíbe o Banco Central do Brasil de conceder às

instituições financeiras operações de redesconto e de empréstimos de prazo

inferior a trezentos e sessenta dias.

Dessa forma, somando os dispositivos da CF/88, da 4.320/64 e da LRF, são

condições para que seja concedida ajuda financeira a pessoas físicas ou

jurídicas (abrangendo as pertencentes e as alheias à Administração):

autorização em lei específica;

previsão orçamentária;

atendimento às exigências da LDO;

vedação a investimentos destinados ao patrimônio de empresas privadas

com fins lucrativos.

Perceba que as instituições financeiras estatais e o Banco Central não estão

compreendidos nesta proibição, já que as atribuições próprias dessas

entidades contemplam justamente a concessão de empréstimos,

financiamentos e instrumentos congêneres.

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financiamentos e instrumentos congêneres. Prof. Graciano Rocha | www.pontodosconcursos.com.br | Página 52 de 111
Execução Orçamentária e Financeira para Técnico do TCU Aula 04 Prof. Graciano Rocha No art.

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No art. 27, instituiu-se a previsão de que