“ParaUma Nova Política de Comércio Internacional

do Brasil”
Carta IEDI n. 634 (Política Externa, Vol 22 - nº 3 – jan/fev/mar 2014)
http://www.iedi.org.br/cartas/carta_iedi_n_634.html

A tímida inserção do Brasil na economia mundial se transformou num dos grandes desafios para
o desenvolvimento do país e demanda reformas urgentes em nossa estratégia comercial. O porte
da economia brasileira nos permite almejar uma colocação mais relevante no fluxo de comércio
global do que a discreta 22º posição que o país ocupa atualmente, o que geraria benefícios tanto
para o universo corporativo local como para o bem estar da população.

O Impasse no Sistema Multilateral de Comércio e os Acordos Preferenciais

de Comércio.

A participação mais ativa do país na economia internacional requer também dedicação

crescente aos acordos comerciais entre países e blocos, que, nos últimos anos, vêm sendo
perseguidos com determinação por economias nos mais diversos estágios de
desenvolvimento. O Mercosul e, especialmente, o Brasil, se mantêm isolados nesse contexto, o
que leva à participação modesta nas cadeias globais de valor1.

A maior integração brasileira no comércio mundial abre oportunidade para o aumento da

produtividade da economia e para o reposicionamento do país no comércio global, duas
demandas urgentes na atual conjuntura. Além disso, bem exploradas, ajudarão a revigorar a
base produtiva e o crescimento da atividade industrial, além de estimular as exportações.
Necessitamos de mais investimentos em inovação e desenvolvimento acentuado dos setores
intensivos em tecnologia e mão de obra qualificada. E precisamos também de mudanças na
política de comércio exterior, negociando acordos preferenciais e buscando maior integração
nas cadeias produtivas globais.

Nos últimos anos, o Brasil deu prioridade a organismos internacionais como a OMC para se
adequar ao novo ambiente. A organização, porém, vive um momento particularmente difícil de
sua história. Criada em 1947 como GATT, se fortaleceu ao longo dos anos perseguindo o
objetivo de liberalizar o comércio e direcioná-lo para o desenvolvimento. Ao longo desse
período, conduziu com sucesso oito rodadas de negociações, as primeiras dedicadas à
redução de barreiras tarifárias e as últimas à ampliação do quadro de atuação para barreiras
não-tarifárias e defesa comercial. Além disso, colocou na ordem do dia temas como
propriedade intelectual e serviços.

Uma de suas ações cruciais foi a Rodada de Doha, iniciada em 2001, no momento em que
a China ingressava na organização. Os objetivos eram reduzir substancialmente as barreiras
tarifárias, reformar o setor agrícola ainda protegido por quotas e subsídios. Outra meta era
reestruturar a área de defesa comercial, ampliar a liberalização de serviços e introduzir o meio
ambiente no seu marco jurídico. As negociações foram travadas pela pouca vontade política
dos países desenvolvidos em rever regras da atividade agrícola, contrariando, assim, os
anseios dos países em desenvolvimento, que, por sua vez, relutaram em conceder mais
abertura de seus mercados de bens e serviços. Com a crise financeira global de 2008, a
Rodada entrou em profundo impasse.

A paralisia começou a ser rompida recentemente. O acordo de Bali, celebrado em 7 de

1
Cadeias globais de valor podem ser definidas como o conjunto de atividades necessárias a produção e entrega do
produto ao consumidor final (retirado de outro texto).
dezembro de 2013, foi um teste importante para a governança global. Ainda que modesto, os
termos ali definidos facilitarão o comércio, a administração de quotas agrícolas, a segurança
alimentar e a ajuda ao desenvolvimento. Tão importantes quanto essas conquistas, o acordo
significa que o foro estará aberto para avançar em temas politicamente mais sensíveis, como
abertura de mercados para bens agrícolas e não-agrícolas, serviços, além de reincorporar
temas do antigo mandato de Doha como investimento, concorrência e compras
governamentais.

A hibernação à qual a OMC foi submetida deixou um vácuo que diversos países
preencheram com a celebração de dos APCs (Acordos Preferenciais de Comércio) e ,mais
recentemente, mega-acordos comerciais. Dessa experiência, o Brasil deve extrair a lição de
que o comércio e a constante evolução das regras para sua atuação exigem um marco
regulatório flexível e contínuo, que avance na medida em que as imposições do cenário assim
o definam. O Brasil não pode permanecer dependente de uma única fonte de deliberação para
regras comerciais. Ao contrário, precisa atuar em outras frentes de negociação, ou seja, nos
foros dos acordos e mega-acordos que regem esse campo.

É preciso sublinhar que os parâmetros estabelecidos na Rodada Uruguai, que culminou na

criação da OMC, se revelaram insuficientes para lidar com os desafios propostos pelo comércio
internacional do século XXI, dominado pelas chamadas cadeias globais de valor. Temas como
investimento, concorrência, meio ambiente, padrões trabalhistas, barreiras técnicas, comércio
eletrônico e padrões de sustentabilidade exigiam uma regulação internacional. A negociação
de novas regras se mostrou urgente para fomentar o comércio internacional e o crescimento
econômico.

Os acordos comerciais que viriam a ser negociados estabeleceram não apenas compromissos
ambiciosos de acesso a mercados em bens e serviços, mas definiram também um novo quadro
que ultrapassa as regras da OMC (batizadas de regras OMC-plus). Trataram ainda de uma
série de questões deixadas de fora do sistema multilateral, tais como concorrência, padrões
trabalhistas, meio ambiente, investimentos (chamadas de regras OMC-extra).

Em 1991, segundo a OMC, cerca de 50 APCs estavam em vigor. Em 2001, algo em torno
de 270 acordos já haviam sido notificados à organização e 200 deles encontravam-se em
funcionamento. Em julho de 2013, a OMC contava com 575 notificações e 379 acordos
em vigor. Os EUA têm atualmente 14 acordos em vigor e a UE, 35. Esse rápido avanço
confirma o interesse de muitos países na esfera preferencial em detrimento da esfera
multilateral. Isto tem implicações para a regulação do comércio global.

O Brasil pouco participou desse processo. O número de acordos é limitado, já que o país
por muito tempo privilegiou as negociações multilaterais em detrimento dos acordos
preferenciais. Nessa área, a energia foi direcionada para o Mercosul e para a Associação
Latino Americana de Integração – ALADI, no âmbito da qual foram celebrados alguns
APCs.

Assim, além da união aduaneira do Mercosul (que reúne, além do Brasil, a Argentina, o
Paraguai, o Uruguai e, desde 2012, a Venezuela) o país apenas tem acordos com Chile,
Bolívia, Guiana, Suriname, México, Peru, Colômbia, Equador e Cuba. Entretanto, eles se
limitam, sobretudo, a tarifas preferenciais. Apenas o acordo com o Chile trata do acesso a
serviços.

Fora do âmbito regional, a situação é ainda mais desfavorável. O Brasil privilegiou, durante
toda a década de 2000, a integração sul-sul. Assim, foram firmados apenas acordos com
países em desenvolvimento, com pouca relevância para a pauta comercial brasileira. Foram
cinco no total: Índia, Israel, União Aduaneira do Sul da África – SACU (África do Sul, Botsuana,
Lesoto, Namíbia e Suazilândia, Egito e Palestina), sendo que apenas os dois primeiros estão
em vigor.

Somente em 2010 foi retomada a negociação para um acordo com a União Europeia. As
conversas, em conjunto com o Mercosul, começaram em 1995 e interrompidas em 2004, na
mesma época em que o país passou a privilegiar a integração sul-sul. A União Europeia vem
exigindo compromissos de abertura de mercados que abranjam 90% das linhas tarifárias e a
primeira proposta elaborada pelo Brasil já cobre 87% das linhas. Tal acordo, porém, só trata de
barreiras tarifárias, deixando a descoberto a questão relativa às regras de comércio.

Os entraves internos enfrentados pelo Mercosul para novos acordos preferenciais, em especial
com parceiros de maior relevância, leva a questionamentos sobre as vantagens da negociação
conjunta de acesso a mercados de interesse do Brasil.

A proliferação de APCs modificou o cenário internacional com importantes repercussões, tanto

para os países mais ativos nesse campo como para aqueles que se encontram isolados do
movimento. De fato, os acordos afetam o acesso a mercados, principal foco na primeira
geração de APCs. Eles permitiram que as partes envolvidas se beneficiassem de acesso
preferencial, com tarifas mais baixas ou inexistentes e abertura do mercado de serviços. O
acesso preferencial pode privilegiar os produtos do parceiro do APC em detrimento de
outrosplayers, ainda que estes tenham condições mais competitivas. Assim, países sem a
chancela veriam seu acesso a mercados estrangeiros reduzidos em razão da preferência dada
aos demais parceiros.

Nesse sentido, o Brasil pode ser prejudicado em razão de seu relativo isolamento. Parceiros
comerciais importantes como EUA e UE vêm celebrando inúmeros APCs, com potencial
prejuízo das exportações brasileiras que não se beneficiam das mesmas vantagens.

O aumento no número de acordos pode também afetar os países que já desfrutam de acesso
preferencial. O acesso preferencial inicialmente concedido a apenas um ou alguns membros é
estendido a um número maior de produtores. Assim, os parceiros originais perdem a vantagem
comparativa que desfrutavam.

Na América Latina, onde o Brasil possui vários acordos com margens de preferência próximas
a 100% , isso já ocorre. O Chile, por exemplo, celebrou outros 28 acordos, além do APC com o
Mercosul, inclusive com economias de peso como EUA, China e UE. Assim, a preferência
tarifária brasileira perde importância. Outros países com grande número de acordos são
Colômbia, com 13 APCs, México (22) e Peru (19).

A demora do Brasil em se inserir no comércio mundial e a reticência em promover a

integração com grandes parceiros comerciais coloca o país em posição de isolamento.
Caso não modifique sua política de comércio exterior e promova a celebração de novos
APCs, corre o sério risco não apenas de deixar de obter os ganhos advindos dessas
negociações, mas também o de perder mercados já consolidados para outros atores.

Outro aspecto a ser levado em conta é o seguinte: com a redução das tarifas proporcionada
pela conclusão da Rodada Uruguai na OMC, as barreiras não tarifárias se tornaram o
principal obstáculo ao comércio internacional. Especialmente em países desenvolvidos, a
média das taxas aplicadas já é baixa, de maneira que a simples concessão de tarifas
preferenciais não tem grande impacto para o comércio bilateral.

Obstáculos às trocas comerciais são encontrados, sobretudo, na forma de padrões, selos,

regulamentos técnicos, entre outros, cujos processos de conformidade e certificação geram
custos importantes para os produtores, prejudicando suas exportações. Desse modo, a
segunda geração de APCs passou a se preocupar também com a diminuição de barreiras não
tarifárias. Os acordos costumam apresentar capítulos envolvendo barreiras técnicas ao
comércio e medidas sanitárias e fitossanitárias. Em geral os membros negociam harmonização
de padrões e regras de reconhecimento mútuo com o objetivo de reduzir os custos de
conformidade.

Além disso, foram criadas nos APCs regulamentações para solucionar uma série de outros
pontos não abordados pela OMC. Por exemplo, é comum a existência de regras de
propriedade intelectual que ofereçam um nível de proteção superior ao que vigora atualmente.

O avanço na fronteira regulatória do comércio internacional apresentada por alguns APCs tem
consequências também nos países não participantes dos acordos. A tendência é que as regras
negociadas pelos principais atores internacionais (notadamente EUA e UE, que apresentam
modelos próprios bem definidos) sejam estendidas a todos os demais parceiros comerciais.
Nesse sentido, o Brasil, em função de seu isolamento, assume o papel de rule taker e não rule
maker na definição da governança do comércio global.

Os Mega-acordos

Os mega-acordos são uma grande novidade no comércio internacional. Eles visam promover
ampla integração entre parceiros, abrangendo uma parte substancial do sistema mundial e
apresentando um denso arcabouço regulatório que vai muito além das questões já
tradicionalmente abordadas pelos APCs convencionais.

Os mega-acordos mais amplos são o Trans-Pacific Parnership (TPP), iniciativa dos EUA em
conjunto com Austrália, Brunei, Canadá, Cingapura, Chile, Japão, Malásia, México, Nova
Zelândia, Peru e Vietnã; e o Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), entre EUA
e UE. Eles têm como objetivos a redução substancial das barreiras tarifárias e não
tarifárias, bem como a liberalização do setor de serviços. As negociações visam
desenvolver também um novo quadro regulatório para o comércio internacional.

O TPP deriva de uma preocupação dos EUA de responder ao avanço da China na Ásia,
mantendo sua influência na região. Os países participantes representam, em conjunto, cerca
de 40% do comércio internacional, demonstrando a importância da região do pacífico na
economia global e o potencial impacto desse acordo.

O TTIP, por sua vez, assegura a atuação dos EUA sobre o Atlântico e coloca na mesa de
negociação dois parceiros com divergências históricas no que tange à regulação do comércio
internacional. Durante mais de meio século, os dois atores pautaram as negociações do
sistema multilateral, que culminou com o impasse de Doha. Agora, eles se voltam para a esfera
preferencial a fim de avançar a fronteira regulatória e criar novos parâmetros para as relações
de troca. Juntos, representam 23% de todas as exportações mundiais.

Os dois acordos trarão efeitos importantes para a economia mundial, tanto nos fluxos de
comércio como em termos da regulação internacional.

Dentre suas principais propostas está a regulação de temas como comércio eletrônico,
ampliação da garantia à propriedade intelectual, estabelecimento de um alto grau de proteção
aos investimentos, entre outros. Também propõem abordar outras questões: coerência
regulatória, de forma a tornar as legislações domésticas dos participantes compatíveis e mais
transparentes; reduções das vantagens estruturais de empresas estatais para permitir
igualdade de condições na concorrência entre companhias públicas e privadas; promover a
inserção de pequenas e médias empresas no comércio internacional; e incentivar cadeias
globais de valor .
No TTIP, as negociações devem se mostrar complexas em alguns pontos. Barreiras técnicas,
sanitárias e fitossanitárias devem ser os principais pontos do acordo, uma vez que as tarifas
dos dois parceiros já são baixas e os principais obstáculos ao comércio bilateral residem em
questões regulatórias. A proposta é avaliar cada barreira existente a fim de promover a
harmonização entre ambas as legislações. Se isso não for possível, a alternativa é promover
reconhecimento mútuo das regras relativas às barreiras técnicas, sanitárias e fitossanitárias.
Entretanto, muitos se mostram céticos na obtenção de um consenso e é justamente nessas
questões que as conversas podem chegar a um impasse.

De outro lado, se a negociação do TTIP for bem sucedida, ela deverá pautar toda regulação
futura do comércio internacional, afetando, inclusive, outras economias como a brasileira. O
consenso entre dois grandes players, eliminando as divergências históricas entre eles, tem
forte potencial para se tornar parâmetro para quaisquer futuras negociações.

Em suma, o TTIP e o TPP, se bem sucedidos, devem expandir de maneira significativa a

fronteira regulatória no campo comercial e, em função da abrangência e relevância de ambos
os acordos, poderá se tornar referência para o comércio global.

As Cadeias Globais de Valor. O comércio internacional contemporâneo apresenta outro

desafio que torna imperativo uma reavaliação brasileira de sua política para o setor. A
gradativa liberalização do comércio, o consequente aumento dos fluxos na troca de
mercadorias e o desenvolvimento tecnológico permitiram que a cadeia produtiva também fosse
internacionalizada. As empresas com domínio de altas tecnologias combinam seu know
how aos baixos custos de produção em outros países, criando uma estrutura de manufatura
global. Atualmente, o comércio internacional é composto não apenas de mercadorias
finalizadas, mas também de um comércio de tarefas (trade in tasks).

Os parques industriais das empresas ultrapassaram as fronteiras e passaram a ser integrados

por diversos países, criando cadeias globais de valor compostas pelas diversas partes do
produto a ser obtido, bem como por parcela relevante de serviços adquiridos na atividade fabril.
Não se trata mais de regular a troca de bens entre companhias sediadas em diferentes países,
mas sim de coordenar a produção entre essas empresas, em todas as suas etapas.

Diante desse quadro, se tornou imperativo repensar a regulação do comércio, seja em sua
esfera multilateral seja em sua esfera preferencial. As cadeias globais se opõem a todas
as barreiras comerciais impostas pelos Estados, pois essas barreiras afetam as
exportações das empresas internacionais e as importações de que necessitam para
concluir determinada etapa da produção. Mesmo tarifas baixas se tornam relevantes, já que
algumas partes e componentes são reexportados diversas vezes, aumentando o peso das
tarifas no custo final do produto.

Mais: padrões técnicos e sanitários e outros obstáculos regulatórios necessitam ser

harmonizados dentre os países que participam da cadeia, a fim de diminuir os custos de
transação. Facilitação de comércio, além de outros temas relacionados a ele, como
concorrência, investimentos e propriedade intelectual, é também essencial. A governança das
cadeias globais começa a ser desenhada nos acordos preferenciais de comércio. O TTIP e o
TPP preveem capítulos dedicados ao tema assim como outros acordos de integração.

É interessante notar que as cadeias globais de valor ainda apresentam forte componente
regional. A produção, ainda que ultrapasse as fronteiras nacionais, tende a se concentrar em
uma região, sob a liderança de quatro países em três continentes: EUA (América), Alemanha
(Europa), Japão e China (Ásia) . É patente a ausência da América do Sul nesse cenário. Sem
um polo tecnológico na região e com uma integração ainda limitada, o continente fica à
margem do mapa da produção global.

O Mercosul e, especialmente, o Brasil se mantêm distantes dessa tendência. Pesquisa

realizada pela OCDE e pela OMC junto a 40 países mostra que a presença do país nas
cadeias globais é muito baixa. No principal indicador dessa participação, a contribuição
estrangeira ao valor agregado das exportações, o índice brasileiro é inferior a 10%, enquanto
na China supera 30% e na média da OCDE alcança 24%. Quanto à proporção de insumos
importados que é reexportada, o índice para o Brasil é de 14%. Na China e na Coréia do Sul
supera 50%.

Com relação à integração indústria/serviços, segundo aquelas mesmas organizações

internacionais, nada menos que 48% do valor agregado exportado pelos países da OCDE
correspondem a serviços, boa parte incorporada às vendas externas manufatureiras. A média
do Brasil é menor, 36,7%, o que certamente reflete nosso atraso industrial. Mesmo assim, a
contribuição da indústria para as exportações de serviços é relevante. Os estudos indicam que,
em termos de valor adicionado doméstico, 26% das exportações de serviços por parte do Brasil
são de responsabilidade direta das empresas do setor. Mas, percentual muito maior, 65%,
resultam de serviços domésticos embutidos nas exportações de bens, sobretudo industriais.
Outros 9% se referem a serviços importados.

Em alguns setores fabris, o peso de serviços é significativo. Na exportação de produtos

químicos, equipamentos de transporte, alimentos processados e bebidas, quase um terço do
valor adicionado corresponde a serviços. Outros segmentos industriais chegam perto de 30%.
Na agricultura, o percentual é bem inferior: 17%. Ou seja, a indústria moderna é uma
engrenagem de exportação de serviços.

A maior participação brasileira em cadeias produtivas e mais intensa interação entre indústria e
serviços são oportunidades para aumentar a produtividade da economia e reposicionar o país
no contexto global, duas metas que deveriam ser colocados como prioridade na atual
conjuntura. Além disso, bem exploradas, ajudarão a revigorar a base produtiva e a acelerar o
crescimento da produção e das exportações de bens e serviços. O que nos falta é mais
inovação e maior desenvolvimento dos setores intensivos em tecnologia para aproveitar todo o
potencial das sinergias entre indústria e serviços. Nos falta também uma mudança na política
de comércio exterior, em direção à negociação de acordos preferenciais de integração
profunda.

O momento exige uma rediscussão da política brasileira de comércio internacional.