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Aspectos introdutórios da Seguridade Social

por Carlos Eduardo Bistão Nascimento


Justificativa

Por certo, o presente trabalho não objetiva esgotar o tema das noções básicas da Seguridade
Social – e, sequer, objetiva aprofundar seus complexo conceitos. Em verdade, pretendeu-se
dar aqui parâmetros mínimos para que aquele que necessite lidar com esse ramo tão
encantador (e desconhecido da maioria) que é Direito da Seguridade Social possa tomar
contato, de uma forma mais refletida, sobre a importância da conceituação do que efetivamente
seja (e, por conseqüência, do que não seja) a Seguridade Social. A prática diária nos ensina
que a rotina sobrecarregada dos processos (judiciais ou administrativos) acaba por retirar a
essência e o contorno teórico dos institutos jurídicos com os quais lidamos, sendo necessário,
por vezes, que retornemos à um estudo mais conceitual – e abstrato, é verdade – destas
matérias, estudo este muito importante (e, porque não dizer, útil) para aquelas situações em
que nos vemos encurralados em interpretações “pré-fabricadas” que acabamos por repetir sem
grandes reflexões.

1. Conceito de Seguridade Social

A Seguridade Social, nos termos do artigo 194 de nossa Constituição Federal, é um conjunto
integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar
os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Assim, falar em Seguridade
Social representa, pois, invocar o conjunto total dessas três áreas – e não qualquer delas
isoladamente. Costuma-se dizer que a Seguridade Social é o gênero, do qual são espécies a
saúde, a previdência social e a assistência social.

No mesmo sentido, transcrevendo literalmente a disposição constitucional, encontramos o


artigo 1º da Lei n. 8.212/91, de 24.07.1991. Esta Lei, embora seja mais conhecida por instituir o
plano de custeio das contribuições sociais, dispõe, também, sobre a organização geral da
Seguridade Social e, por este motivo, é chamada de Lei Orgânica da Seguridade Social.

Interessante observação, a respeito da terminologia “Seguridade”, faz o professor Amauri


Mascaro, afirmando que:

O espanholismo seria dispensável, porque em nosso vocabulário há a palavra própria,


que é ‘segurança’. No entanto, a Constituição Federal de 1988 (Capítulo II, Título VIII)
dispõe que a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o
bem-estar e a justiça social, por meio de um conjunto de ações, dentre as quais a
“seguridade social”. Fica, assim, acolhida a referida expressão em nossa ordem
jurídica, e por tal motivo é aqui usada. 1

Há que se atentar, contudo, que não obstante os termos Seguridade e segurança social
possam ser utilizados de forma relativamente indistinta, ambos não podem ser confundidos
com a expressão “seguro social”, oriunda e estreitamente relacionada com o direito securitário
privado (contratual)2.

A partir da disposição constitucional, temos que a Seguridade Social pode ser entendida como
um mecanismo de proteção dado pelo Estado nos setores de Saúde, Previdência Social e
Assistência Social. Pertence, portanto, numa abordagem ampla, ao ramo dos direitos sociais.

Acerca do tema, os professores Marcus Orione e Érica Correia nos afirmam que é possível
destacar duas concepções de Seguridade Social. Pela primeira concepção, inspirada
principalmente no seguro privado, chamada de perspectiva comutativa, a seguridade resta
associada à uma atividade assalariada; “segundo a concepção comutativa, a seguridade social
funciona como um sistema de garantias de rendas obtidas pelo exercício de determinada
atividade profissional e destinadas à cobertura de riscos previamente catalogados”3. Só há que
se falar, nesta concepção, em Seguridade Social como um direito obtido em troca do trabalho.

Já na segunda concepção, mais recente, chamada distributiva, o trabalho, de per si, deixa de
ser a mola propulsora do direito à percepção da proteção social, surgindo a consideração da
existência de outras necessidades sociais. “O que se depreende é que, lentamente, vai-se
firmando a idéia de solidariedade, na qual a coletividade é que deve tomar para si as
prestações destinadas a garantir a todos os seus membros uma renda mínima, a título de
participação no nível geral de bem-estar”4. Por esta perspectiva, a seguridade social deixa de
ser atrelada exclusivamente ao trabalhador, passando a levar em consideração o cidadão de
forma geral (ótica da solidariedade).

Ainda sobre o conceito de Seguridade Social, é bastante clara a lição de Jediael Miranda ao
ensinar que “a seguridade social é um sistema de proteção social constituído por um feixe de
princípios e regras destinado a acudir o indivíduo diante de determinadas contingências
sociais, assegurando-lhe o mínimo indispensável a uma vida digna, mediante a concessão de
benefícios, prestações e serviços”5.

Em sentido semelhante, os já citados professores Marcus Orione e Érica Correia afirmam que
“arriscando apresentar uma definição de seguridade social, pode-se afirmar que se traduz em
um instrumento estatal, específico de proteção das necessidades sociais, individuais e
coletivas, sejam elas preventivas, reparadoras e recuperadoras, na medida e nas condições
dispostas pelas normas”6.

Vale citar, também, a clássica definição de Alonso Olea e Plaza, asseverando que a
seguridade social é um:

Conjunto integrado de medidas públicas de ordenação de um sistema de solidariedade


para a prevenção e remédio de riscos pessoais, mediante prestações individualizadas
e economicamente avaliáveis, agregando a idéia de que, tendencialmente, tais
medidas se encaminhem para a proteção geral de todos os residentes, contra as
situações de necessidade, garantindo um nível mínimo de renda.7

Dos citados conceitos, podemos observar que é uníssona a idéia de que a Seguridade Social
visa garantir, através de sua proteção, um mínimo para que a pessoa possa sobreviver (ao que
a doutrina chama de “mínimo existencial”). Nesse sentido, a contrario sensu, podemos afirmar
que a Seguridade Social, tal como atualmente esculpida, não se presta ao suprimento integral
dos proventos oriundos do trabalho (trabalho que, pela própria Constituição, é valor
fundamental da República Federativa do Brasil, na forma do art. 1° de nossa Carta Política)
mas, tão-somente, ao provimento de um mínimo que possibilite a existência – ou, em outras
palavras, não é função da Seguridade propiciar a substituição do trabalho mas, sim, prover
recursos mínimos à manutenção da vida do beneficiário e seus dependentes.

Isto não quer dizer, por certo, que não haja limite para se estipular o quantum desse mínimo;
deve-se sempre ter por norte a dignidade humana8, fundamento da república (também previsto
no art. 1° da Constituição da República), que representa verdadeiro obstáculo às políticas que
objetivem a minoração dos valores dos benefícios e o rareamento dos serviços da Seguridade
Social.

Este mínimo existencial, ainda que “mínimo” como a própria expressão sugere, deve atender
com proficiência a dignidade humana, não se admitindo, pois, restrições ou minorações que
objetivem banalizar as prestações da Seguridade Social.

Aqui revela-se uma primeira faceta da importância do estudo conceitual: somente de posse do
conceito do instituto jurídico da Seguridade Social é que poderemos interpretá-lo da forma mais
correta e coesa com o sistema vigente. Assim, diante de um caso concreto em que
determinada prestação (seja benefício, seja serviço) não assegure a existência digna, é de se
lutar para que o conteúdo abstratamente considerado pela Constituição seja implementado.
Há que se observar que esse “mínimo existencial” não tem relação somente com o aspecto
pecuniário de benefícios; neste sentido, valiosa é a contribuição da professora Marisa Santos,
ao elucidar que

Para o alcance do bem-estar e da justiça sociais não basta que se garanta o


pagamento de benefícios previdenciários, até porque estes garantiriam apenas
aqueles que contribuíssem para o custeio. A saúde e a assistência social existem para
suprir outras necessidades que não dependam apenas de ingressos financeiros no
caixa familiar. 9

No mesmo sentido, não obstante o tema seja bastante profundo, dizer que esse mínimo
existencial não tem relevância apenas no aspecto financeiro mas, também, em outros aspectos
existenciais equivale dizer que está sendo afetado o status de pessoalidade do indivíduo – ou
seja, o núcleo existencial de uma pessoa não pode ser considerado, exclusivamente, sob a
perspectiva econômico-financeira. Neste sentido:

A presença [de princípios e postulados dos direitos sociais] seria indicada,


acreditamos, em função de uma situação de hipossuficiência (estado jurídico), que não
seria necessariamente econômica. Não há necessidade, portanto, de uma relação de
hipossuficiência (relação jurídica) que protraia no tempo, bastando uma situação ou
estado de sujeição decorrente de uma inferioridade, ainda que momentânea, que
reduz o homem a uma condição desumana. Trata-se de uma sujeição que diminui toda
e qualquer condição referente ao estado de humanidade.10 (grifos nossos)

O ser humano, destinatário da proteção social, é mais que um mero balanço patrimonial e, por
esta razão, a implementação das políticas da Seguridade Social deve objetivar a maximização
do indivíduo como um todo e não somente cuidar do aspecto econômico (aspecto que apesar
de importante, não é exclusivo).

Podemos, pois, afirmar sem receio que a sistemática da Seguridade Social, de tão específica,
deve ser interpretada com critérios próprios, adequados aos fins que se destina. Neste sentido,
é clara a sustentação de Sérgio Nascimento:

No plano institucional, é indispensável a revisão da função do juiz no processo, pois,


como os direitos sociais são promocionais e projetados para o futuro, eles exigem a
intervenção ativa e prolongada do Estado, não sendo dado ao juiz, na proteção desses
direitos, utilizar-se somente dos critérios de interpretação tradicionalmente destinados
à proteção dos direitos e garantias individuais.

(...)

A nova posição dos juízes no processo somente foi possível com a evolução dos
direitos sociais, pois estes, como os relativos à saúde e ao trabalho, não são
assegurados da mesma forma que os direitos individuais. 11

Conforme vimos, a Seguridade Social é um conjunto-gênero, do qual são espécies a Saúde, a


Previdência Social e a Assistência Social, pelo que analisaremos brevemente cada uma destas
facetas em apartado.

1.1. Saúde

A Saúde, na forma do artigo 196 da Constituição Federal, é direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução dos riscos de doença e
de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção,
proteção e recuperação.

A Organização Mundial da Saúde (OMS), órgão internacional ligado à Organização das Nações
Unidas (ONU), definiu, no preâmbulo de sua Constituição, que “saúde é um estado de
completo bem-estar físico, mental e social e não somente a ausência de doença ou
enfermidade”12.

Devemos observar, a partir do texto constitucional, que a implementação da saúde será dada
por três “frentes”: promoção, proteção e recuperação. Neste particular, a professora Marisa
Santos afirma que:

A saúde abrange mais do que tratamento médico, hospitalar e fornecimento de


medicamentos. São necessários serviços de prevenção da ocorrência de
contingências que atinjam a saúde, de proteção àqueles já atingidos, e de recuperação
para os que têm possibilidade de voltar às suas atividades normais. 13(destaques no
original)

Didática é ainda a explanação de Jediael Miranda, sustentando que “na prevenção o Estado
atua com o objetivo de evitar que a condição de bem-estar físico e mental do indivíduo seja
abalada. Na ação curativa, o atuar do Estado é de disponibilizar serviços que se destinem à
recuperação ou ao restabelecimento da saúde do indivíduo” 14.

Não se pode esquecer, por fim, que a saúde disciplinada na Constituição engloba não apenas
a saúde pública, prestada pelo Estado, mas também, a saúde privada, prestada pelos planos
de saúde. Toda a sistemática da Seguridade Social, desta forma, deve ser aplicada ao setor
privado de saúde, guardadas, por certo, as peculiaridades.

1.2. Previdência Social

A Previdência Social, por seu turno, com base no artigo 201 da Constituição, será organizada
sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e filiação obrigatória, observados os
critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, atendendo a cobertura de doenças,
invalidez, morte, idade avançada, proteção à maternidade e ao trabalhador em situação de
desemprego involuntário, além das prestações do salário-família e do auxílio-reclusão
concedido às pessoas de baixa renda. Na forma do artigo 1º da Lei n. 8.213/91, a Previdência
Social, mediante contribuição, tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios
indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, desemprego involuntário, idade
avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte daqueles de quem
dependiam economicamente.

Para Marisa Santos:

A previdência social protege necessidades decorrentes de contingências


expressamente previstas na Constituição e na legislação infra-constitucional, mediante
o pagamento de contribuições. Somente aquele que contribui tem direito subjetivo à
prestação na hipótese de a ocorrência da contingência prevista em lei gerar a
necessidade juridicamente protegida. 15

Jediael Miranda conceitua previdência social como:

Sistema de proteção social, de caráter contributivo e em regra de filiação obrigatória,


constituído por um conjunto de normas principiológicas, regras, instituições e medidas
destinadas à cobertura de contingências ou riscos sociais previstos em lei,
proporcionando ao segurado e aos seus dependentes benefícios e serviços que lhes
garantam subsistência e bem-estar. 16

Extrai-se do dispositivo constitucional que a previdência social pode ser pública ou privada.
Neste passo, tomando de empréstimo os ensinamentos de Sérgio Nascimento17, podemos
afirmar que atualmente existe:
a. a previdência oficial geral (obrigatória, organizada sob a forma de regime geral,
contributiva, operada com exclusividade pelo Instituto Nacional do Seguro Social –
INSS, com assento no art. 201 da Constituição);

b. a previdência oficial destinada aos servidores públicos com regime próprio


(obrigatória aos servidores, disciplinada pelo art. 40 da Constituição, que, após as
Emendas Constitucionais n. 41/2003 e 47/2005, tem por características a
contributividade e a solidariedade);

c. a previdência complementar privada fechada (facultativa, estruturada sob a forma de


fundação ou sociedade civil, com acesso restrito aos empregados de uma empresa ou
grupo de empresas patrocinadora(s), aos servidores públicos e aos associados ou
membros de uma entidade de classe, na forma do art. 202 da Constituição e da Lei
Complementar n. 109/2001);

d. a previdência complementar aberta (facultativa, estruturada sob a forma de


sociedade anônima ou sociedade seguradora autorizada a operar no ramo vida, com
planos acessíveis a qualquer pessoa, independente de vínculo empregatício, na forma
também do disposto no art. 202 da Constituição e da Lei Complementar n. 109/2001).

Devemos observar que no caso particular da Previdência Social a doutrina é bastante vasta,
talvez o ramo mais profundamente abordado dos três pilares da Seguridade Social, motivo pelo
qual o presente texto, que visa tão-somente fornecer noções gerais, não descerá às minúcias.

1.3. Assistência Social

Já a Assistência Social, com base nos artigos 203 e seguintes da Constituição, será prestada a
quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, visando a
proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice, a promoção da
integração ao mercado de trabalho, a habilitação e reabilitação de pessoas portadoras de
deficiências, bem como sua integração à vida comunitária e, a garantia de um salário mínimo
de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.

Nas palavras de Amauri Mascaro:

Assistência social é um dever de solidariedade do Estado, da sociedade e de cada um.


Não é contraprestativa. O assistido não paga pela assistência. É antiga, como já
ocorria com os socorros mútuos e outros tipos que se desenvolveram ao longo da
história.18

A assistência social, de um modo geral, acaba por trazer à seara do Direito a caridade que há
muito é prestada por entidades de benemerência (e, mesmo, por particulares), quer por
motivação moral, quer religiosa.

A assistência social nos primórdios era alicerçada no sentimento de caridade e na


compaixão humana, consistindo forma de amparar os pobres e desafortunados. Sua
dimensão atual lhe confere a natureza de mecanismos de inclusão e justiça sociais,
garantindo prestações sociais mínimas, na forma de serviços e benefícios, para a
sobrevivência digna daquele que se encontre em situação de desamparo,
independentemente de contribuição à seguridade social, na forma disciplina em lei. 19

Interessante observar que é possível extrair do conceito constitucional de Assistência Social,


ainda, um viés preventivo. Nesse sentido, explicita José Antonio Savaris:

A conduta do intérprete do direito social deve ser inspirada nos ideais de erradicação
da pobreza, de solidariedade e da redução das desigualdades sociais, determinando o
emprego de ações sociais não apenas no resgate daqueles que se encontram à
margem do círculo social de geração de riquezas, mas também, em operações
preventivas, de modo a impedir que o necessitado – desprovido de meios de
subsistência – se desvie para a miséria. 20

A assistência social talvez seja, hoje, o ramo menos estudado da Seguridade Social; e tal
constatação não é difícil de ser entendida (ainda que não possa ser aceita como conduta
razoável). Com efeito, a Assistência Social visa a proteção da camada mais desfavorecida (em
termos econômicos) da população e, neste particular, o desprendimento humano ainda não
atingiu o grau de elevação necessária ao estudo desinteressado de um assunto; salvo raras e
louváveis exceções, o direito assistencial resta legado a um plano bastante distante dos
holofotes doutrinários.

Isto ocorre, inclusive, com a Seguridade Social como um todo, historicamente menos abordada
pelos estudiosos do Direito que outras matérias, mais “prestigiosas”, tais como o Direito
Tributário, Penal, Civil, etc. Por certo, tal tendência vem desaparecendo, podendo-se quase
falar em um certo apogeu atual do estudo da Seguridade Social (e, mais especificamente, do
Direito Previdenciário) na atualidade – e, de fato, empiricamente podemos afirmar que hoje
existe um número maior de cátedras nas faculdade de Direito e de cursos diversos ligados à
Seguridade que há cerca de 5 ou 10 anos atrás.

Mas, ainda neste contexto, considerando as três “frentes” da Seguridade, a Assistência é


aquela com menor interesse acadêmico (e mesmo profissional). E, reitera-se: infelizmente, pois
sua importância para a erradicação da pobreza e da marginalização e para a redução das
desigualdades sociais (que são objetivos fundamentais da República brasileira, na forma do art.
3° de nossa Lei Maior) é das maiores; o instrumental que a Assistência Social tem para
concretizar estes objetivos é expressivo mas, por vezes, não explorado ou maximizado.

1.4. Apontamentos finais

É de se observar que a Saúde é de aceso universal, ou seja, qualquer pessoa – necessitada ou


não – deverá ser atendida pelo Estado. Já a Previdência Social, por ter caráter contributivo,
necessita da efetiva participação do segurado, em dinheiro, que se dá pela via da contribuição.
A Assistência Social, por sua vez, somente é prestada àqueles que efetivamente necessitem
de auxílio, sendo suas prestações e serviços desvinculados de qualquer forma de contribuição
prévia. Nos três casos, entretanto, o Estado deve dar sua proteção à um número máximo de
pessoas, não se admitindo políticas públicas que visem beneficiar apenas um indivíduo ou
pequeno grupo de indivíduos em detrimento do restante da população (a não ser, é claro, que
tal grupo necessite de cuidados especiais, tal como acontece com determinadas doenças que,
embora não acometam grande parcela de pessoas, faz com que a atenção a elas seja mais
efetiva por parte do Estado).

Por certo, falar em noções de Seguridade Social seja tema para longos e profundos estudos.
Entretanto, como já dito, pretendeu-se aqui tão-somente a colocação dos elementos mínimos
ao começo de uma boa interpretação da sistemática da Seguridade. Em verdade, não
podemos bem interpretar um determinado ramo do Direito se não conhecermos sua sistemática
própria. Soluções “importadas” de outros ramos (e, principalmente do direito comum privado)
redundam em grandes prejuízos ao sistema da Seguridade Social e em particular ao
beneficiário da norma. Há, por este motivo, a necessidade do constante estudo na matéria, pois
devemos ter em mente que os destinatários destas normas são, na grande maioria dos casos,
pessoas que realmente dependem do bom funcionamento da Seguridade para sua
sobrevivência (que, reitere-se por derradeiro, deve ser digna).

Notas de rodapé convertidas

1 NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Iniciação ao Direito do Trabalho. 30 ed. São Paulo: LTr,
2004. p. 694.
2 Neste sentido, v.: 1. SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da Seletividade das
prestações de Seguridade Social. São Paulo: LTr, 2003. p. 141; 2. NASCIMENTO, Amauri (...),
op. cit., p. 690.

3 CORREIA, Marcus Orione Gonçalves; CORREIA, Érica Paula Barcha. Curso de Direito Da
Seguridade Social. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 16.

4 CORREIA, op. cit., p. 17.

5 MIRANDA, Jediael Galvão. Direito da Seguridade Social: Direito Previdenciário,


Infortunística, Assistência Social e Saúde. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. p. 09.

6 CORREIA, op. cit., p. 17.

7 OLEA E PLAZA, Alonso. Instituciones de seguridad social. Madrid: Civitas, 1995. p. 38 apud
CORREIA, op. cit., p. 17.

8 Preferimos a expressão “dignidade humana” à “dignidade da pessoa humana”, pois, de certa


forma, nos parece pleonástica tal referência à “pessoa humana” sendo suficiente, por esta
ótica, o adjetivo “humana”.

9 SANTOS, op. cit., p. 171.

10 SOUTO MAIOR, Jorge Luiz; CORREIA, Marcus Orione Gonçalves. O que é Direito Social?
In: CORREIA, Marcus Orione Gonçalves (org.). Curso de Direito do Trabalho – vol I. São Paulo:
LTr, 2007. p. 25.

11 NASCIMENTO, Sérgio do. Interpretação do Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier


Latin, 2007. p. 13.

12 Tradução livre do autor. “Health is a state of complete physical, mental and social well-being
and
not merely the absence of disease or infirmity.” Texto da Constituição da OMS disponível em
<http://www.who.int/governance/eb/constitution/en/index.html>. Acesso em 18.02.2008.

13 SANTOS, op. cit., p. 171.

14 MIRANDA, op. cit., p. 287.

15 SANTOS, op. cit., p. 169.

16 MIRANDA, op. cit., p. 137.

17 NASCIMENTO, Sérgio do, op. cit., p. 34/35.

18 NASCIMENTO, Amauri (...), op. cit., p. 691.

19 MIRANDA, op. cit., p. 271.

20 SAVARIS, José Antonio. Traços elementares do sistema constitucional de seguridade


social. In: ROCHA, Daniel Machado da (coord.); SAVARIS, José Antonio (coord.). Curso de
especialização em Direito Previdenciário. 1. ed. Curitiba: Juruá, 2007. p. 117.