EST AT UT O

DA CIDADE E PLANO DIRET OR – DÉBORA SOT T O

AULA6 - INST RUMENT OS DA POLÍT ICA URBANA - PART E2

1. ESTAT UT O DA CIDADE

Dando continuidade ao estudo dos instrum entos de política urbana

contem plados pelo Estatuto da C idade, nesta aula, a professora falará sobre a outorga

onerosa, a alteração onerosa do uso, a operação urbana consorciada e o estudo de

im pacto de vizinhança.

1.1 INST RUMENT OS DE POLÍT ICA URBANA

1.1.1 OUT ORGA ONEROSA DO DIREIT O DE CONST RUIR

Para falar sobre a outorga onerosa do direito de construir, é preciso exam inar

algum as noções básicas introdutórias.

A edificabilidade, isto é, a faculdade de construir não é traço incito à propriedade

im obiliária urbana. O quanto o proprietário de im óvel urbano poderá construir no seu

im óvel depende dos parâm etros ou índices fixados pela legislação urbanística

m unicipal, em decorrência direta do princípio da função social. Por isso, afirm a-se que

a propriedade im obiliária urbana é conform ada pelo Direito Urbanístico m unicipal.

Repisa-se: a propriedade im obiliária urbana é conform ada pela legislação

urbanística com o decorrência do princípio da função social. Por isso, o Direito

Urbanístico é considerado um ram o didaticam ente autônom o, distinto do Direito C ivil,

por exem plo. O estudo da propriedade im obiliária urbana é radicalm ente distinto do

estudo dado pelo civilista. O direito de propriedade im obiliária urbana não é visto com o

um direito absoluto, tal com o visto pelos civilistas em razão da herança do direito

rom ano, m as lim itado, conform ado pela legislação.

O que s ão e s s e s par âme t r o s o u índic e s ur banís t ic o s que c o nc o r r e m

par a c o nf o r maç ão da pr o pr ie dade imo biliár ia ur bana?

O s parâm etros e índices urbanísticos são critérios estabelecidos por lote (a

unidade territorial m ínim a edificada) e segundo a zona de uso fixada para a área em

que ele se localiza pela Lei de Z oneam ento. Assim , a fixação de parâm etros

urbanísticos depende do exam e dessa lei.

São exem plos de parâm etros e índices urbanísticos que conform am o direito de

construir:

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i) Gabarito: a Lei de Uso, O cupação e Parcelam ento do Solo m unicipal pode

estabelecer, para aquela zona de uso, um gabarito m áxim o. Por exem plo, em razão da

proxim idade com aeroporto, para preservar a paisagem . Bairros estritam ente

residenciais, por exem plo, tendem a ter lim itação de gabarito para im pedir alteração

radical no m odelo passar paisagístico da vizinhança;

ii) Taxa de ocupação: um a relação percentual entre a projeção da edificação

sobre o terreno e a área do terreno. Em outros term os, a taxa de ocupação m ede a

porcentagem do terreno que pode ser edificada. Q uando a Lei de Uso, O cupação e

Parcelam ento do Solo fixa a taxa de ocupação, trata de volum etria. Tenta lim itar a

densidade construtiva e induzir a im posição de um determ inado m odelo de desenho

urbano. O bjetiva construir o caráter de vizinhança;

iii) Recuos m ínim os: são recuos de frente, de fundos e laterais que representam a

distância m ínim a a ser observada entre a edificação e os lim ites do terreno lim ite. O

intuito dos recuos é o de, além de garantir um a uniform idade da paisagem , assegurar

salubridade, insolação e aeração, preservar os cam inhos devidos pela cidade e a

m aneira com o o sol incide sobre os edifícios, prevenindo a incidência de som bra

eterna, e preservar a intim idade e privacidade;

iv) Taxa de perm eabilidade: essa taxa elege a porcentagem de terreno que tem

que ser m antida perm eável, isto é, de solo natural que possa absorver água da chuva.

A taxa de perm eabilidade visa não só a proteger a m icrodrenagem e a captação da

água de chuva a lote, com o tam bém a prevenir enchentes, prom over a drenagem

urbana, preservar áreas para plantio de árvores, de gram a e de arbustos, que são

elem entos que protegem o m icroclim a urbano. C ontribuem , assim , para a preservação

da tem peratura na cidade. A taxa de perm eabilidade é o índice que dim inui a área

construtiva adm issível para o terreno e tem funções am bientais relevantes ligadas à

drenagem urbana e à proteção das águas, do m icroclim a urbano e da biodiversidade,

visto que a flora é um elem ento que abriga a fauna urbana; e, por fim ,

v) C oeficiente de aproveitam ento: guarda um a relação direta e radical com a

área construída adm itida em um determ inado lote. O coeficiente de aproveitam ento

do terreno expressa a relação entre a área que pode ser edificada, a área edificável e a

área do terreno. Visa a controlar as densidades construtiva e populacional, adequando-

as à infraestrutura urbana disponível. O bjetiva controlar a densidade, o volum e de área

construída na cidade com o um todo, e tam bém o núm ero de pessoas que se espera

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que ocupe um a determ inada área da cidade. Assim , possui um a dupla função. Q uando
se fala que a lei estabeleceu, para um determ inado lote, o coeficiente de

aproveitam ento "1.0", significa que o proprietário pode construir um a edificação com

área de até um a vez a área do terreno.

Se o terreno tem duzentos e cinquenta m etros quadrados, o seu proprietário

poderá construir, com o coeficiente de aproveitam ento um , até duzentos e cinquenta

m etros m etros. Fosse dois, poderia ter até quinhentos m etros quadrados de área

construída. Eventualm ente, porém , pode não ser possível alcançar esses quinhentos

m etros, em razão do dever de observar os outros índices urbanísticos, sobretudo a taxa

de ocupação, a taxa de perm eabilidade, os recuos obrigatórios, o gabarito. Todos

contribuem para a form ação da volum etria naquele lote específico, de m odo que não

som ente o coeficiente de aproveitam ento determ ina a área m áxim a que se pode

construir.

A lei urbanística de um a determ inada cidade norm alm ente trabalha com essas

duas variações de coeficiente de aproveitam ento: o coeficiente de aproveitam ento

básico e o coeficiente de aproveitam ento m áxim o. O coeficiente de aproveitam ento

básico representa a área construída que o proprietário pode atingir de m aneira

gratuita. Logo, corresponde àquele coeficiente de aproveitam ento que a lei m unicipal

entendeu que integra o direito de propriedade gratuitam ente.

Existe um m ovim ento doutrinário que defende que os Planos Diretores

estabeleçam para toda a cidade o coeficiente de aproveitam ento básico "um ". Isso

seria um a m aneira de garantir a captação de m ais-valia urbanística por m eio da

outorga onerosa e um a uniform idade de regim e jurídico de distribuição de

infraestrutura na cidade.

O coeficiente de aproveitam ento m áxim o, por sua vez, é aquele que só pode ser

alcançado m ediante pagam ento de outorga onerosa. Incum be ao Plano Diretor fixar o

patam ar m áxim o que pode ser alcançado pelo coeficiente de aproveitam ento na

cidade, considerando a proporcionalidade da infraestrutura existente e o aum ento

m áxim o de densidade construtiva e populacional esperada para área urbana.

Por exem plo, na cidade de São Paulo, o coeficiente de aproveitam ento m áxim o

possível na cidade é o coeficiente quatro. No passado, já foi adm itido o coeficiente de

aproveitam ento seis. Em alguns lugares da cidade com preendidos na operação urbana

centro, já foi possível chegar a doze vezes a área do terreno. Hoje, reitera-se, o

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coeficiente de aproveitam ento m áxim o foi fixado em quatro. A depender da zona de

uso, é possível que o coeficiente de aproveitam ento m áxim o seja m enor (três ou dois).

O coeficiente de aproveitam ento básico - aquele que qualquer pessoa pode exercer

sem pagar nenhum a contrapartida para o Município - é o coeficiente de

aproveitam ento um na cidade de São Paulo.

A outorga onerosa do direito de construir é um a contrapartida financeira a ser

paga pelo proprietário de um im óvel para construir acim a do coeficiente de

aproveitam ento básico do terreno (ou seja, ir além do que é gratuito), observando o

coeficiente de aproveitam ento m áxim o fixado para zona de uso.

Possuindo um terreno localizado em um a zona que perm ite chegar ao

coeficiente de aproveitam ento m áxim o três, e sendo um o coeficiente de

aproveitam ento básico, o proprietário terá que pagar duas vezes a área do terreno em

outorga onerosa para poder chegar o coeficiente de aproveitam ento m áxim o.

A natureza jurídica da contrapartida financeira consistente na outorga onerosa é

controversa. Há autores que defendem que a outorga onerosa tem natureza jurídica de

preço público, porque representa a aquisição, pelo particular, de um a faculdade de

construir; outros, que possui natureza tributária sim ilar a das taxa. A professora filia-se à

prim eira corrente, que defende que possui a natureza de um preço público. Afinal,

corresponde a um a contrapartida financeira paga pelo particular para que possa

exercer um direito de construir até determ inado patam ar.

A outorga onerosa do direito de construir não é um direito real. O s direitos reais,

sabe-se, são constituídos numerus clausus, de m odo que som ente é direito real aquilo

que o C ódigo C ivil expressam ente determ ina com o direito real. Não é o caso da

outorga onerosa.

No caso da outorga onerosa do direito de construir, cabe a um a lei m unicipal

específica estabelecer (i) a form a de cálculo da cobrança, (ii) os casos de isenção nos

quais a cobrança não vai incidir - por exem plo, a outorga onerosa dada para a

construção de em preendim entos habitacionais de interesse social, - e (iii) a

contrapartida a ser prestada pelo beneficiário. Norm alm ente, a contrapartida será

prestada em dinheiro. Eventualm ente, a lei pode adm itir que seja prestada in natura,

com o, por exem plo, pela doação de terrenos. É possível, m as pouco com um .

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O valor da outorga onerosa a ser prestado deve expressar parte - ao m enos - do

ganho a ser experim entado pelo proprietário do im óvel por construir acim a do

coeficiente de aproveitam ento básico. Assim , a outorga onerosa tam bém se coloca

com o um a form a de captação de m ais-valia urbanística. Parte do raciocínio de que, em

um a região valorizada, se o proprietário conseguir construir duas vezes a área do

terreno, o seu im óvel valerá m ais. Assim , é justo que devolva à coletividade um a parte

desse ganho especial conferido pela legislação urbanística. O raciocínio baseia-se nos

princípios de igualdade e justiça distributiva, isto é, a justa distribuição dos benefícios e

ônus da atividade de urbanização.

A outorga onerosa do direito de construir é recolhida por projeto. Paga a outorga

onerosa e utilizado o im óvel por alguns anos, se o proprietário dem olir e quiser

construir outro im óvel utilizando-se do coeficiente de aproveitam ento m áxim o, terá de

novam ente recolher a outorga onerosa. Ela é recolhida por projeto e não se incorpora

ao terreno, pois não tem natureza de direito real.

C aducando o alvará de construção sem execução da obra, o proprietário perde o

valor recolhido a título de outorga onerosa. Afinal, é recolhida por projeto e - repisa-se -

não se incorpora ao terreno.

1.1.2 ALT ERAÇÃO ONEROSA DE USO

A alteração onerosa de uso é um instrum ento bastante sim ilar ao da outorga

onerosa à m edida que é um a contrapartida financeira. Nesse caso, porém ,

diferentem ente, é paga pelo proprietário no intuito de instalar um a atividade no seu

im óvel que, em geral, de acordo com a legislação ordinária, não seria perm itida pela

lei m unicipal para a zona de uso específico. Por exem plo, um a zona m ista na qual, de

m aneira ordinária, não se adm ite a instalação de bares por ser um a zona de uso de

m édia densidade. Eventualm ente, naquela zona de uso, a lei pode autorizar o

particular a instalá-lo, desde que haja o recolhim ento da contrapartida para obter a

alteração onerosa do uso.

Dependerá de expressa previsão da legislação m unicipal. C abe ao Plano Diretor

fixar as áreas em que será adm itida a alteração onerosa de uso, porque a Lei de

Z oneam ento e a Lei de Uso, O cupação e Parcelam ento do Solo distribui usos da cidade

de m aneira a ponderar os incôm odos e os benefícios. Assim , exige-se cautela em

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adm itir a alteração nervosa de uso em razão dos im pactos que podem ser ensejados

na vizinhança: os im pactos negativos podem superar o benefício decorrente do

pagam ento da contrapartida.

A lei m unicipal deve fixar, ainda, a form a de cálculo, os casos de isenção e a

contrapartida a ser paga pelo beneficiário em troca da alteração de uso.

O s recursos arrecadados tanto pela outorga onerosa do direito de construir

quanto pela alteração de uso devem ser aplicados obrigatoriam ente nas finalidades

previstas no art. 26 do Estatuto da C idade, in verbis:

Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público
necessitar de áreas para:
I – regularização fundiária;
II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III – constituição de reserva fundiária;
IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse
ambiental;
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;
IX – (VETADO)
Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1o do art. 25 desta Lei deverá
enquadrar cada área em que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das
finalidades enumeradas por este artigo.

Devem ser aplicados para a prom oção de program a de regularização fundiária;

program as e projetos de habitação de interesse social; constituição de um a reserva

fundiária (um a reserva de terrenos do Município, por exem plo, para a futura construção

de equipam entos públicos para regulação do valor do solo na cidade); ordenam ento e

direcionam ento da expansão urbana (é possível utilizar os recursos da outorga onerosa

para constituir um cinturão verde ao redor da cidade ou para conter a expansão

urbana, por exem plo); im plem entar equipam entos urbanos e com unitários; im plantar

espaços públicos de lazer e áreas verdes; im plantar unidades de conservação e

proteção am biental na cidade; e im plem entar m edidas de proteção de áreas de

interesse histórico, cultural ou paisagístico.

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O s recursos são recolhidos a um Fundo Municipal. Não são, portanto, levados à

conta única do Tesouro Municipal, devendo ser recolhidos a esse fundo específico,

estruturado por lei (norm alm ente, pelo Plano Diretor) e gerido m ediante participação

popular, na form a estabelecida pelo Plano Diretor e pela legislação m unicipal.

Norm alm ente, são designados Fundo de Desenvolvim ento Urbano (FUNDURB).

Essa designação é bastante com um nas diferentes cidades. Adem ais, os recursos

recolhidos nesse fundo devem ser destinados para financiam ento de despesas de

capital, isto é, para investim ento, e não para despesas de custeio, despesas ordinárias

do Município.

1.1.3 OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA

A operação urbana consorciada consiste em um dos principais instrum entos da

política urbana brasileira. Trata-se de um instrum ento im portantíssim o para a

prom oção de transform ações urbanas estruturais em determ inados territórios

degradados das grandes cidades brasileiras.

A operação urbana consorciada é definida pelo Estatuto da C idade com o um

conjunto de intervenções e m edidas voltadas a prom over transform ações urbanísticas

estruturais, m elhorias sociais e valorização am biental de um a área específica da

cidade. Note-se: se propõe a ser um projeto de transform ação urbanística sustentável,

porque congrega as dim ensões social, econôm ica e am biental nesse processo.

A transform ação deve se dar com a coordenação do Poder Público e a

participação de todos os interessados (m oradores, usuários da área e investidores

privados).

A operação urbana consorciada tam bém se coloca com o instrum ento de

reabilitação ou requalificação urbana (recuperação de áreas urbanas subutilizadas ou

degradados) por m eio da captação de m ais-valias urbanísticas. A colaboração entre o

governo e o setor privado dá-se principalm ente pela venda de índices ou parâm etros

urbanísticos flexíveis para o setor privado, com o fim de (i) atrair novos negócios para

área que se pretende desenvolver e recuperar e (ii) proporcionar ao governo m unicipal

os recursos financeiros necessários para financiar as intervenções urbanísticas que vão

ser realizadas para transform ar o território. Por exem plo, financiar obras, instalação de

infraestrutura, instalação de equipam entos públicos, abertura de novo viário, ou seja,

intervenções urbanísticas de grande vulto que dem andam recursos financeiros

tam bém de grande vulto.

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A lei m unicipal específica que tratar da operação urbana consorciada baseada

no Plano Diretor - que, por sua vez, deverá apontar as áreas que entende sejam

pertinentes para realização de operações urbanas consorciadas e em que condições. À

lei m unicipal específica cabe indicar o perím etro, a área efetivam ente em que serão

aplicadas as operações urbanas consorciadas. A eleição do perím etro, ressalta-se, é

fundam ental, consoante se verá.

A partir da aprovação da lei específica, licenças e autorizações expedidas para

im óveis localizados do perím etro da operação urbana em desacordo com plano de

operação são nulas. Assim , o proprietário de um im óvel localizado em área de

operação urbana não está necessariam ente obrigado a aderir à operação: pode

reform ar o seu im óvel de acordo com os parâm etros básicos da Lei de Parcelam ento,

Uso e O cupação do Solo. Porém , se optar por aprovar um projeto que ultrapasse esses

índices básicos, terá que aderir aos term os da operação urbana. C aso contrário, o seu

projeto será nulo, sequer passível de aprovação no Município.

O s recursos financeiros arrecadados em contrapartida à venda daqueles índices

diferenciados de construção som ente podem ser aplicados na própria operação urbana

consorciada. O u seja, no seu perím etro. Assim , há um a concentração de recursos em

um dado território m unicipal para prom over a transform ação.

Algum as Leis de O peração Urbana têm utilizado o seguinte expediente: há (i) a

área do perím etro, em que se arrecada contrapartida, e (ii) a área de perím etro

expandido, onde não se arrecada contrapartida e para onde são direcionados recursos,

visto que àquela área de perím etro interessa a transform ação urbana que está

ocorrendo no perím etro principal. A área do perím etro expandido é auxiliar a

transform ação do perím etro principal. Dependerá de previsão de lei m unicipal

expressa.

A operação urbana consorciada pode abranger as seguintes m edidas:

i) a m odificação de índices urbanísticos e norm as edilícias, sendo considerando o

im pacto am biental decorrente de acordo com os achados de estudo de im pacto de

vizinhança ou de estudos de im pacto am biental;

ii) a regularização de construções, reform as ou am pliações executadas em

desacordo com a legislação até então vigente; e

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iii) a concessão de incentivos (por exem plo, descontos na contrapartida) à

aplicação de tecnologias novas que visem a reduzir im pactos am bientais. Trata-se de

um a previsão recente que objetiva acrescentar um elem ento de sustentabilidade às

operações urbanas consorciadas.

O plano da operação operação urbana consorciada é aprovado por m eio da lei

m unicipal específica e tem a seguinte com posição obrigatória:

i) definição do perím etro, isto é, a área a ser atingida pela operação urbana.

Lem bre-se que algum as operações urbanas consorciadas m ais recentes elegem ,

tam bém , um perím etro expandido na qual são realizadas intervenções com dinheiro

arrecadado, m as onde não é possível construir a m ais nos parâm etros da operação

urbana consorciada. A definição de perím etro envolve a edição de m apas;

ii) elaboração de um program a básico de ocupação daquele território (o que vai

ser construído, que atividades vão ser privilegiados, que atividades vão ser elim inadas

daquele território);

iii) a elaboração de um program a de atendim ento econôm ico e social para a

população afetada. Na hipótese de realização de um a urbanização ou regularização

fundiária, as fam ílias que forem rem ovidas devem ser acom panhadas nos term os

desse program a de atendim ento. Isto é, deverão ser inseridas na política de assistência

habitacional do Município, nos term os da operação urbana consorciada;

iv) eleição das finalidades da operação, ou seja, quais são os objetivos/as

finalidades que se pretende obter com o m anejo desse instrum ento urbanístico;

v) estudo prévio de im pacto de vizinhança realizado com o suporte para a sua

elaboração. A depender da área da operação urbana, se superior a cem hectares, faz-

se necessário tam bém a elaboração de estudo de im pacto am biental;

vi) especificação do regim e das contrapartidas financeiras que vão financiar a

operação urbana;

vii) especificação das form as de controle participativo, com a constituição de

órgãos colegiados com a participação dos diferentes setores da sociedade civil para

acom panham ento da execução da operação urbana; e

viii) especificação da natureza dos incentivos que eventualm ente serão

concedidos.

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A operação urbana consorciada dá-se, ainda, pela em issão de C EPAC s

(C ertificados de Potencial Adicional de C onstrução), que são títulos m obiliários em itidos

pelo Município, alienados em leilão ou utilizados diretam ente no pagam ento das obras

necessárias à operação. São instrum entos de captação antecipada de m ais-valia

urbanística. O preço m ínim o para leilão é calculado de acordo com a estim ativa de

valorização decorrente da aplicação dos parâm etros diferenciados da operação

urbana consorciada. São valores m obiliários negociáveis livrem ente, m as que apenas

se convertem direito de construir no perím etro da operação urbana em operações

reguladas pela C VM por m eio da Instrução Norm ativa n. 401/2003.

As C EPAC s são utilizadas para pagam ento da área de construção que supere os

padrões estabelecidos pela legislação ordinária até o m áxim o adm itido pela Lei de

O peração Urbana.

O Estatuto da Metrópole introduziu um a nova form a de operação urbana

consorciada denom inada operação urbana consorciada interfederativa. Podem ser

realizadas em regiões m etropolitanas e aglom erações urbanas instituídas por lei

com plem entar estadual, que devem ser aprovadas por leis estaduais específicas.

1.1.4 EST UDO DE IMPACT O DE VIZINHANÇA (EIV)

C abe à lei m unicipal definir os em preendim entos e as atividades públicas ou

privadas em área urbana que dependem da realização do estudo de im pacto de

vizinhança para obter licenças urbanísticas m unicipais.

O EIV deve contem plar os efeitos positivos e negativos do em preendim ento. Se a

legislação am biental exigir estudo de im pacto am biental (EIA), ele precisará ser

realizado, pois o EIV não substitui o EIA.

O seu conteúdo m ínim o está previsto no Estatuto da C idade, e visa a verificar as

alterações na qualidade de vida da vizinhança. Todos os docum entos que o

com puserem devem receber publicidade, sendo disponibilizados para consulta.

Em com paração, o EIA, diferentem ente, destina-se avaliar o im pacto am biental

com preendido com o qualquer alteração das propriedades do m eio am biente causada

por atividade hum ana e que o afete direta ou indiretam ente. O EIV, por sua vez,

dedica-se à vizinhança, não ao m eio am biente. O EIA deve ser elaborado antes da

instalação de obra ou da atividade causadora de degradação am biental e, segundo a

resolução C O NAMA 001/1896, os projetos urbanísticos acim a de cem hectares devem

realizar EIA.

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Finalm ente, em com paração: o EIA pode ser realizado pelos entes federativos

das três esferas e tem finalidade atrelada à proteção do m eio am biente, enquanto o

EIA é de com petência som ente dos Municípios e tem com o escopo o urbanism o.

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