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NOÇÕES DE ADMINISTRAÇÃO § 9º - Cabe à lei complementar:


FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elabo-
ração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentá-
rias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da adminis-
tração direta e indireta bem como condições para a instituição e funciona-
mento de fundos.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreci-
ados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum.
§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e
Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanha-
mento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais
comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com
DOS ORÇAMENTOS o art. 58.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: § 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre
elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das
I - o plano plurianual; duas Casas do Congresso Nacional.
II - as diretrizes orçamentárias; § 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos proje-
tos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
III - os orçamentos anuais.
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regi-
orçamentárias;
onalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenien-
aos programas de duração continuada. tes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio- a) dotações para pessoal e seus encargos;
ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei b) serviço da dívida;
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de Distrito Federal; ou
fomento.
III - sejam relacionadas:
§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramen-
to de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. a) com a correção de erros ou omissões; ou

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano pluria- § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não
nual e apreciados pelo Congresso Nacional. poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: § 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Con-
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, gresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja
instituídas e mantidas pelo Poder Público; alteração é proposta.

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta § 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentá-
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; rias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao
Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art.
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades 165, § 9º.
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. § 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não
contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstra- legislativo.
tivo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financei- § 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição
ra, tributária e creditícia. do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas corresponden-
tes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibili- suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.
zados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desi-
gualdades inter-regionais, segundo critério populacional. Art. 167. São vedados:

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à pre- I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
visão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a anual;
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
lei.

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III - a realização de operações de créditos que excedam o montante título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusi-
das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos ve fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19,
Legislativo por maioria absoluta; de 1998)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorren-
referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e tes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino
e para realização de atividades da administração tributária, como determi- II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias,
nado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mis-
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas ta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada § 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida nes-
pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) te artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediata-
V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autori- mente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos
zação legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os
referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos
de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, § 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste ar-
sem prévia autorização legislativa; tigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes provi-
VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; dências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos
dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucio-
cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados nal nº 19, de 1998)
no art. 165, § 5º;
II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda
IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autoriza- Constitucional nº 19, de 1998)
ção legislativa.
§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não fo-
X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de emprésti- rem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei
mos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Esta- complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o
duais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especi-
pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos fique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da
Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais § 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará
de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de
pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores se-
§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício fi- rá considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com
nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercí- § 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas
cio financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº
promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, 19, de 1998)
reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do
exercício financeiro subsequente. NATUREZA JURÍDICA

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para Grassa notória divergência entre os doutrinadores no pertinente em se
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de estabelecer a natureza jurídica do orçamento, alguns destacados estudio-
guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no sos consideram o orçamento corno simples ato administrativo e outros não
art. 62. menos importantes, consideram-no como uma lei, id est, um ato formal
legal.
§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos im-
postos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam Falar da natureza jurídica de um instituto é identificar o que significa
os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou con- esse instituto no mundo do dever ser.
tragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído Régis Fernandes noticia que para León Duguit:
pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)
“o orçamento é ao mesmo tempo um ato administrativo em relação aos
Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, gastos, porque basta mera operação administrativa para despesa e em
compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos relação à arrecadação dos tributos, adquire caráter de lei em seu sentido
órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da material, porque gera obrigações fiscais de conteúdo jurídico para o contri-
Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em buinte e é geral e abstrata.”
duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, §
9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) Para Yves Gandra da Silva Martins, reconhecido tributarista pátrio, e
Celso Ribeiro Bastos, renomado constitucionalista:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Esta-
dos, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites “orçamento é materialmente constitucional, posto que é essencial ao
estabelecidos em lei complementar. Estado de Direito, que se constitui na vida fiscal e nos gastos públicos."

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remunera- Entretanto, em que pese essas divergências de ordem doutrinária, é
ção, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de indiscutível reconhecer que em nosso ordenamento jurídico o orçamento
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer público é uma Lei em sua natureza, conforme estatui a própria Constituição
Federal de 1988 em seus arts. 165 e seguintes.

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Daí que, para nós não resta dúvida de que o orçamento é lei em senti- Um orçamento, em contabilidade e finanças, é a expressão das recei-
do formal, posto que previsto na lei maior de nosso ordenamento e que tas e despesas de um indivíduo, organização ou governo, relativamente a
atende os requisitos do processo legislativo tratado no art. 59 da Constitui- um período de execução determinado. Deriva do processo de planejamento
ção Federal de 1988. Logo o orçamento é uma lei ordinária temporária, da gestão, onde se deve estabelecer objetivos e metas materializados em
haja vista ser elaborada para vigorar num determinado exercício financeiro, um plano financeiro, isto é, contendo valores em moeda, para o devido
que entre nós é de um ano, conforme preceitua o art. 34 da Lei n. 4.320, de acompanhamento e avaliação da gestão.
17 de março de 1964.
Não é apenas a mera fixação de receitas visando o pagamento de cer-
O Orçamento Público, em sentido amplo, é um documento legal (apro- tas despesas, mas sim o direcionamento das receitas públicas para cum-
vado por lei) contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a primento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma
serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmen- das diversas dotações orçamentárias, desdobrando-se cada uma delas em
te um ano). vários elementos de despesas, atendendo ao princípio da transparência
orçamentária e possibilitando a fiscalização e o controle eficiente dos
Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram os chamados or-
gastos públicos pelo Legislativo.
çamentos tradicionais, que se importavam apenas com o gasto (ênfase
no gasto). Eram meros documentos de previsão de receita e autorização No entanto, o orçamento público não nasceu do modo como o temos
de despesas sem nenhum vínculo com um sistema de planejamento gover- hoje. Como parte do ordenamento jurídico, que é dinâmico e se modifica
namental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar conforme a sociedade se evolui, o orçamento público, também, foi se
e decidia-se o que comprar, sem nenhuma prioridade ou senso distributivo modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e
na alocação dos recursos públicos. deixando de ser a simples análise das contas públicas.
O Orçamento evoluiu ao longo da história para um conceito de Orça- Hoje, o exame do orçamento permite identificar o plano de ação gover-
mento-Programa, segundo o qual o Orçamento não é apenas um mero namental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante
documento de previsão da arrecadação e autorização do gasto, mas um eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo.
documento legal que contém programas e ações vinculados a um processo
de planejamento público, com objetivos e metas a alcançar no exercício (a O nosso intuito, nesse artigo, é demonstrar a evolução do orçamento
ênfase no Orçamento-Programa é nas realizações do Governo). público desde seu surgimento na Idade Média, passando pela Idade Mo-
derna e chegando à Idade Contemporânea. Mas não é só! Buscaremos
O Orçamento Público no Brasil (Orçamento Geral da União) inicia-se demonstrar a evolução principiológica orçamentária brasileira em nossas
com um texto elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como é elaborado o orçamento
Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei. O docu- que, hoje, possuímos.
mento contém a estimativa de arrecadação das receitas federais para Não temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer importantes
o ano seguinte e a autorização para a realização de despesas do considerações que, certamente, irão auxiliar o leitor a compreender os
Governo. Porém, está atrelado a um forte sistema de planejamento programas contidos em nossas leis orçamentárias, e, principalmente, o
público das ações a realizar no exercício. motivo pelo qual o governo decide por executar determinada obra ou colo-
O OGU é constituído de três peças em sua composição: o Orçamento car em prática determinado programa.
Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investi-
mento das Empresas Estatais Federais. Certo é que a Administração é dotada de uma grande parcela de dis-
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e cricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da Administração deve
controle dos Orçamentos Públicos, que estão definidos no caso brasileiro ser positivada, tornando-se um plano de metas, um orçamento, que como
na Constituição, na Lei 4.320/64, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes já sabido, deve ser cumprido.
Orçamentárias e na recente Lei de Responsabilidade Fiscal.
2.ASPECTOS HISTÓRICOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsa-
bilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos O estudo do orçamento público, com características contemporâneas,
seguintes projetos de lei: remota à década de 1920 nos Estados Unidos da América, quando a ges-
Plano Plurianual (PPA) tão empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o desenvol-
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) vimento de diversas técnicas de gestão e de elaboração do orçamento.
Lei de Orçamento Anual (LOA)
Desde 1916, o francês JULES HENRI FAYOL, em sua
O orçamento público brasileiro. obra Adminstração Industrial e Geral, já defendia que as empresas
eram conjuntos de funções (técnicas, comerciais, financeiras, segurança,
Suas origens, princípios norteadores e forma de execução contábil e administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento
Antônio Carlos da Cunha Gonçalves empresarial e acadêmico, para efetuar o acompanhamento e controle da
função administrativa, era necessário estabelecer mecanismos que propor-
1.INTRODUÇÃO cionassem bases seguras na condução das atividades empresariais. Nesse
sentido, surgiram as técnicas orçamentárias que conhecemos, dentre elas,
A relevância do tema em apreço e a sua essencialidade para o Estado
o Orçamento Público.
seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com princípios
destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando previamente Orçamento Público é o instrumento de planejamento e execução das
do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante. finanças públicas. Na atualidade, tal conceito está intimamente ligado à
previsão das Receitas e fixação das Despesas públicas. Em outras pala-
O princípio constitucional da legalidade das despesas públicas, corolá-
vras, o Orçamento Público é o documento legal (ou o cojunto de documen-
rio do princípio da legalidade tributária, conquistado a duras penas, informa-
tos legais) contendo aprevisão de receitas e despesas de um gover-
nos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prévia aprovação
no, durante um determinado exercício.
legislativa. No entanto, não podemos esquecer que todo o poder emana do
povo e, em última análise, é ele quem acaba aprovando ou reprovando a Na verdade, a origem do orçamento advém desde o período de transi-
utilização da receita pública em determinada despesa (!). ção do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o orçamento vincu-
lou-se às reivindicações da burguesia, que buscava a limitação dos pode-
Como cediço, é a lei do orçamento que fixa as despesas do exercício,
res do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como fonte de poder
sendo vedada a concessão de créditos ilimitados. Mas de onde surgiu a
absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei se confundia com o
ideia de criar um orçamento para gerir a receita pública? Quais são os
próprio ordenamento normativo.
princípios que devem ser observados na elaboração de tal planejamento?
Como é elaborado o nosso orçamento? Procuraremos responder essas Se, hoje, o orçamento se apresenta como um método utilizado pela
perguntas neste ensaio, sem muitas delongas. Administração para coordenar as despesas e receitas públicas, imprimindo-
lhe organização e possibilitando um panorama geral dos negócios públicos

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bem como a avaliação e a correção do emprego dos recursos públicos, fato garantias individuais, a separação dos poderes em Legislativo, Executivo e
é que a origem do orçamento não se deu a partir de um olhar financeiro Judiciário e a criação de um Parlamento permanente demonstravam a
contemporâneo, que é marcado pela técnica e racionalidade financeiras [01]. existência de um novo panorama filosófico, político e econômico que refleti-
ria na própria concepção orçamentária.
As origens históricas do orçamento têm em conta as características so-
ciais, políticas e econômicas existentes na Idade Média, que definiam e Pautado em normas constitucionais, o orçamento liberal tanto assegu-
contextualizavam o seu aspecto financeiro. rava a cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das
despesas dos Estados Nacionais, como garantia, normativamente, a liber-
Como, na época, não existiam os Estados Nacionais, a construção das dade de seus cidadãos.
relações sociais, econômicas e militares se estabeleciam nos feudos, nas
relações de subordinação dos servos ao senhor feudal, em troca de alimen- Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito, cujos
tos, abrigo e segurança, e nas relações de apoio recíproco deste com o valores advieram do liberalismo, passando o orçamento a ser utilizado para
Rei, essencial à segurança e a manutenção daquela sociedade. O Rei a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas
cobrava dos senhores feudais um valor referente à utilização das terras públicas [04].
reais. Tal preço dominial era o que proporcionava a formação e manuten-
ção do exército real. O dogma liberal, que era pautado na ideia de que não cabia ao Estado
a intromissão no setor econômico, estabeleceu um modelo de Estado em
Na insuficiência dos ingressos dominiais para o atendimento das ne- que a preocupação financeira, particularmente a orçamentária, limitava-se a
cessidades supervenientes e extraordinárias, o Rei lançava tributos adicio- assegurar a inexistência de déficits fiscais através da harmonização entre
nais o que, desde já, demonstrava a arbitrariedade na formação e recebi- os recursos gastos e os impostos arrecadados [05].
mento dos recursos reais. Em outras palavras, o Rei podia dispor de nume-
rários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios O Estado liberal, identificava-se por um comportamento eminentemente
reais. negativo, limitando-se à interferência mínima na economia. Escreve ALIO-
MAR BALEEIRO que para o liberalismo "o melhor governo seria o que
Tal situação só foi alterada quando se passou a exigir o consentimento governasse menos, a melhor despesa a menor possível (...) a sociedade
dos principais vassalos reais para a cobrança dos tributos adicionais, como estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente
gerando a impossibilidade do Monarca, coativamente, arrecadar os tributos conservadora". [06]
almejados.
Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficiência desse
A partir de então, a instituição de tributos só seria possível se existisse modelo orçamentário, já que sequer oferecia soluções às reivindicações
um caráter extraordinário e o consentimento dos principais súditos, que se dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século
reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar a instituição do XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que
tributo tido como extraordinário e essencial. Nesse sentido, ALIOMAR pusessem fim às constantes crises econômicas.
BALEEIRO preleciona que:
Aconteceu que o agravamento da crise econômica do Estado e a ne-
com o tempo, essas assembleias, em cada país, receberam nomes es- cessidade de que este interviesse no domínio econômico possibilitou o
pecíficos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo, advento de um novo modelo de Estado, o Estado de Bem-estar Social.
passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade
Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, não
dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar bastava o simples equilíbrio das contas estatais por meio de uma equaliza-
empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, ção entre receitas e despesas; era necessário um, verdadeiro, planejamen-
que pretendiam falar em nome dos contribuintes. [02] to financeiro-estatal para atender às novas demandas surgidas.

Diante da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o Rei João- Nesse contexto, fortalecido com o surgimento da teoria geral de JOHN
Sem-Terra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde viria a se MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da ideia de
tornar o Parlamento inglês), vedando a cobrança de qualquer tributo sem o um orçamento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado na socieda-
consentimento deste, a assinatura da Magna Carta, em 1215, externou o de e na economia, custeado através do aumento de tributos e da criação de
sentimento de que o Poder Real deveria ser exercido dentro de limites, outras receitas orçamentárias. Atuando funcionalmente, a atividade finan-
dentre os quais se incluía a impossibilidade de cobrança arbitrária de ceira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica,
tributos. sobrepondo-se à iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momen-
tos de desequilíbrios cíclicos.
No Absolutismo, as origens orçamentárias estão identificadas, funda-
mentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por meio de Ao aumentar as prestações públicas, sobretudo na esfera da previdên-
pressupostos legais que impediam a cobrança arbitrária de tributos. cia e seguridade social e dos subsídios, o Estado de Bem-Estar Social criou
um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas nas Revo- sociais.
luções Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos séculos XVII e XVIII,
através da exigência de autorização parlamentar para a cobrança de tribu- Noutro giro, no campo econômico, o orçamento passava a ser utilizado
tos, por outro, não se pode deixar de reconhecer, nas palavras de RICAR- para combater as crises do sistema capitalista e, principalmente, o proble-
DO LOBO TORRES, que: ma da falta de empregos. É imperioso ressaltar que a teoria keynesiana foi
fomentada na crise capitalista da terceira década do século XX, período em
esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanente- que se exigiu do Estado uma maior intervenção sobre o domínio econômi-
mente passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de co, em busca do crescimento econômico, controlando os preços, instituindo
Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publi- monopólios e criando barreiras aos mercados internos.
cidade que marca os tributos permanentes. [03]
Estudando a forte influência keynesiana sobre o orçamento, ALIOMAR
Com a criação do Estado de Direito, fruto das Revoluções Liberais, foi BALEEIRO, escreveu que o orçamento se inclina a transformar-se em
possível organizar e publicizar as finanças públicas, o que possibilitou o alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso:
lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, por uma autoridade
fortalecida devido à unidade nacional, além de definir os requisitos e limites as ideias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho
para a utilização dos recursos públicos. para combater fases de depressão e de desemprego, promover investimen-
tos, ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técni-
O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade de co- ca orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso
brança de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade de inter- dessa tarefa enorme.[07]
mediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade relativa
às finanças públicas. O Estado liberal traçou limites claros ao exercício do Nesse sentido, o orçamento deixa de ser mero documento financeiro
poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado.

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Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo Esta- Os princípios não se colocam, pois, além ou acima do Direito (ou do
do. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no próprio Direito positivo); também eles - numa visão ampla, superadora de
domínio econômico. Em resumo, o orçamento deixou de ser um mero concepções positivistas, literalista e absolutizantes das fontes legais -
documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas fazem parte do complexo ordenamental. Não se contrapõem às normas,
para se constituir em um documento dinâmico, solene, de atuação do contrapõem-se tão-somente aos preceitos; as normas jurídicas é que se
Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos. dividem em normas-princípios e normas-disposições. [10]
Assim, os governos contemporâneos não se resignam a planejar ape- Como resultado da história da gestão dos recursos públicos, os princí-
nas a administração pública e passaram a planejar, também, a economia, pios orçamentários foram desenvolvidos pela doutrina e pela jurisprudência,
colocando-a como centro da política. permitindo que as normas orçamentárias adquirissem crescente eficácia, ou
seja, que produzissem o efeito desejado, tivessem efetividade social e
Essa nova perspectiva resultou na alteração da perspectiva eminente- fossem observadas por seus receptores, em especial o administrador.
mente política do orçamento, que servia, sobretudo, como escudo de
defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, impli- Como princípios informadores do direito, os princípios orçamentários
citamente, o aumento na tributação e passou a ser utilizado pelos governos foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema norma-
para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores da eco- tivo, projetando efeitos sobre o processo legislativo, possibilitando a colma-
nomia. tagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na interpreta-
ção do direito orçamentário, colaborando no exercício da função jurisdicio-
Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO: nal ao permitir a aplicação de uma norma a uma situação não regulada
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao especificamente.
capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a Alguns desses princípios foram adotados determinados momentos por
serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de condizerem com as necessidades da época e posteriormente abandona-
Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos dos, ou pelo menos transformados, relativizados, ou mesmo mitigados, é o
de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o que ocorreu, por exemplo, com o princípio do equilíbrio orçamentário, tão
neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redu- precioso ao Estado Liberal do século XIX, como visto no Capítulo 1 deste
ção de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das ensaio, e que foi em parte relativizado com o advento do Estado do Bem-
características desse Estado Mínimo. Para outros, a alternativa estaria estar social no período pós-guerra.
fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a
doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. Nas décadas de oitenta e noventa, o princípio do equilíbrio orcamentá-
Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a rio foi revigorado com uma nova roupagem em face dos crescen-
compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em tes déficits estruturais advindos da dificuldade do Estado em financiar os
que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei extensos programas de segurança social e de alavancagem do desenvol-
de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva. vimento econômico.
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor Nossas Constituições, desde a Imperial até a atual, sempre deram tra-
interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os tamento privilegiado à matéria orçamentária. De maneira crescente, foram
setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de sendo incorporados novos princípios orçamentários às várias cartas consti-
1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a tucionais reguladoras do Estado brasileiro, conforme passaremos a anali-
interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os sar.
gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais
racional. [08] Foi com a Constituição Imperial, outorgada em 25.03.1824, que se ins-
taurou, no Brasil a ordem constitucional. Tal diploma constitucional, de
No Brasil, a partir da Lei nº. 4.320, de 17.03.1964, e com o advento da conturbada elaboração (sendo redigido, às portas fechadas, por um grupo
Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000, o orçamento público ganhou de dez cidadãos pertencentes ao Partido Português), em seus artigos 171 e
o status com de orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabili- 172, instituiu as primeiras normas sobre o orçamento público brasileiro,
dade pública. Em direito administrativo brasileiro, o orçamento público é o estatuindo a reserva de lei - a aprovação da peça orçamentária deveria
ato administrativo através do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder observar um regular processo legislativo - e a reserva de parlamento - a
Executivo a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o competência para a aprovação é privativa do Poder Legislativo, sujeita à
custeio do ente ou a seguir a sua política econômica. sanção do Poder Executivo - para a aprovação do orçamento. Eis os dispo-
sitivos em comento:
O orçamento público brasileiro, conforme estudaremos adiante, com-
preende a elaboração e a execução de três leis básicas: (i) o Plano Pluria- Art. 171. Todas as contribuições directas, á excepção daquellas, que
nual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") e a Lei de estiverem applicadas aos juros, e amortisação da Divida Publica, serão
Orçamento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o planejamento e annualmente estabelecidas pela Assembléa Geral, mas continuarão, até
a execução das políticas públicas de cada ente da Federação. que se publique a sua derogação, ou sejam substituidas por outras.
3.OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos ou-
BRASILEIRO tros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas Repartições,
apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo que esta estiver
Ensina-nos RICARDO LOBO TORRES, que: reunida, um Balanço geral da receita e despeza do Thesouro Nacional do
Os princípios, sendo enunciados genéricos que quase sempre se ex- anno antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despezas
pressam em linguagem constitucional ou legal, estão a meio passo entre os publicas do anno futuro, e da importancia de todas as contribuições, e
valores e as normas na escala da concretização do direito e com eles não rendas publicas. [11] (SIC)
se confundem. Os princípios representam o primeiro estágio de concretiza- Inseriu-se, também, o princípio da anualidade ou temporalidade, que
ção dos valores jurídicos a que se vinculam. A justiça e a segurança jurídi- significa que a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada
ca começam a adquirir concretitude normativa e ganham expressão escrita. ano, pois o orçamento era para viger por um ano, sendo a sua elaboração
Mas os princípios ainda comportam grau elevado de abstração e indetermi- uma competência do Ministro da Fazenda, e cabendo à Assembleia-Geral a
nação. (...) Os princípios financeiros são dotados de eficácia, isto é, produ- sua discussão e aprovação.
zem efeitos e vinculam a eficácia principiológica, conducente à normativa
plena, e não a eficácia própria da regra concreta, atributiva de direitos e Com a inserção da anualidade, fixou-se o princípio da legalidade da
obrigações. [09] despesa - advindo do princípio geral da submissão da Administração à lei -
onde a despesa pública deve ter prévia autorização legal. Todavia, no
Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que: período compreendido entre 1822 e 1829, o Brasil somente teve orçamen-
tos para a Corte e a Província do Rio de Janeiro, não sendo observado

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o princípio da universalidade, o qual previa que o orçamento deveria conter A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934,
todas as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza, procedên- promulgada 16.07.1934, que reformou profundamente a organização da
cia ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios. chamada República Velha (buscando "organizar um regime democrático,
que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social
Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 é que o primeiro or- e econômico", segundo o próprio preâmbulo) restaurou, no plano constitu-
çamento geral do Império brasileiro veio a ser aprovado, referente ao cional, a competência do Poder Executivo para elaboração da proposta,
exercício de 1831/32. Tal orçamento continha normas relativas à elabora- que passou à responsabilidade direta do Presidente da República.
ção dos orçamentos futuros e dos balanços, à instituição de comissões
parlamentares para o exame de qualquer repartição pública e à obrigatorie- Cabia ao Poder Legislativo a análise e votação do orçamento, que po-
dade dos ministros de Estado apresentarem relatórios impressos sobre a dia, inclusive, ser emendado. Além disso, a Constituição de 1934 estabele-
situação dos negócios a cargo das respectivas pastas e a utilização das ceu que a despesa deveria ser discriminada, obedecendo, pelo menos a
verbas sob sua responsabilidade. parte variável, à rigorosa especialização. Trata-se do princípio da especifi-
cação, ou especialidade, ou ainda, da discriminação da despesa, que se
A reforma da Constituição Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou o confunde com a própria questão da legalidade da despesa pública e é a
funcionamento das assembleias legislativas provinciais definindo-lhes a razão de ser da lei orçamentária, prescrevendo que a autorização legislati-
competência na fixação das receitas e despesas municipais e provinciais, va se refira a despesas específicas e não a dotações globais.
bem como regrando a repartição entre os municípios e a sua fiscalização.
O princípio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo dos
Com o advento do governo republicano e a promulgação da Constitui- créditos orçamentários quanto o quantitativo, vedando a concessão de
ção da República dos Estados Unidos do Brasil, em 24.02.1891, foram créditos ilimitados. Tal princípio só veio a ser expresso quando promulgada
introduzidas profundas alterações no processo orçamentário. A elaboração a Constituição de 1934, encerrando a explicitação da finalidade e da natu-
do orçamento passou à competência privativa do Congresso Nacional reza da despesa e dando efetividade à indicação do limite preciso do gasto,
(artigo 34, 1º, CR/1891), no entanto, nas palavras de ARIZIO DE VIANA, "a ou seja, a dotação. Tal norma de limitação dos créditos orçamentários
iniciativa sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante permaneceu em quase todas as constituições subsequentes à reforma de
entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comissão parlamen- 1926, sendo exceção a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, outor-
tar de finanças na confecção da lei orçamentária" [12]. gada por Getúlio Vargas em 10.11.1937.
Contudo, a experiência orçamentária da República Velha se revelou Expõe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que:
inadequada. Os parlamentos, em toda parte, são mais sensíveis à criação
de despesas do que ao controle do déficit. A reforma Constitucional de O princípio da especificação tem profunda significância para a eficácia
1926 tratou de eliminar as distorções observadas no orçamento da Repú- da lei orçamentária, determinando a fixação do montante dos gastos,
blica, a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o parto proibindo a concessão de créditos ilimitados, que na Constituição de 1988,
da montanha". Buscou-se, para tanto, promover duas alterações significati- como nas demais anteriores, encontra-se expresso no texto constitucional,
vas: (i) a proibição da concessão de créditos ilimitados e (ii) a introdução do art. 167, VII (art. 62, § 1º, "b", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Pode ser
princípio constitucional da exclusividade, ao inserir-se preceito prevendo: também de caráter qualitativo, vedando a transposição, remanejamento ou
a transferência de recursos de uma catergora (SIC) de programação para
Art. 34. (...) outra ou de um órgão para outro, como hoje dispõe o art. 167, VI (art. 62,
§ 1º As leis de orçamento não podem conter disposições estranhas à §1º, "a", na de 1969 e art. 75 na de 1946). Ou, finalmente pode o princípio
previsão da receita e à despesa fixada para os serviços anteriormente referir-se ao aspecto temporal, limitando a vigência dos créditos especiais e
criados. extraordinários ao exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se
o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
Não se incluíam nessa proibição (i) a autorização para abertura de cré- exercício, caso em que reabertos nos limites dos seus saldos, serão incor-
ditos suplementares e para operações de crédito como antecipação da porados ao orçamento do exercício financeiro subsequente, ex vi do atual
receita e a (ii) determinação do destino a dar ao saldo do exercício ou do art. 167, § 2º (art. 62, § 4º, na de 1969 e sem previsão na de 1946). [13]
modo de cobrir o deficit.
Tal princípio, no entanto, não constou da Constituição dos Estados
O princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, limita o con- Unidos do Brasil de 1937, outorgada em 10.11.1937 (mesmo dia em que foi
teúdo da lei orçamentária, impedindo que nela se pretendam incluir normas implantado o regime ditatorial do Estado Novo), que previa a aprovação
pertencentes a outros campos jurídicos, como forma de se tirar proveito de pelo Legislativo de verbas globais por órgãos e entidades.
um processo legislativo mais rápido, as denominadas "caudas orçamentá-
rias" (tackings dos ingleses, os riders dos norte-americanos, ou Nessa Constituição, a elaboração do orçamento continuava sendo de
os Bepackungen dos alemães, ou ainda os cavaliers budgetaires dos responsabilidade do Poder Executivo - agora a cargo de um departamento
franceses). Prática essa denominada por EPITÁCIO PESSOA, em 1922, de administrativo a ser criado junto à Presidência da República - e seu exame
"verdadeira calamidade nacional" e pelo saudoso RUY BARBOSA como e aprovação seria da competência da Câmara dos Deputados e do Conse-
"orçamentos rabilongos", que introduziram o registro de hipotecas no Brasil lho Fiscal.
e até a alteração no processo de desquite propiciaram. Essa foi a primeira Durante o Estado Novo, entretanto, tal prerrogativa não chegou a ser
inserção deste princípio em textos constitucionais brasileiros, já na sua exercida, uma vez que as casas legislativas não foram instaladas e os
formulação clássica, segundo a qual a lei orçamentária não deveria conter orçamentos do período compreendido entre 1938 e 1945 terminaram sendo
matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa, ressalva- elaborados e aprovados pelo Presidente da República, com o assessora-
das: a autorização para abertura de créditos suplementares e para opera- mento do recém criado Departamento Administrativo do Serviço Público
ções de crédito como antecipação de receita; e a determinação do destino ("DASP"). Assim, o período do Estado Novo marcou de forma indelével a
a dar ao saldo do exercício ou do modo de cobrir o déficit. ausência do estado de direito, demonstrando cabalmente a importância da
O princípio da exclusividade sofreu duas modificações na Constituição existência de uma lei orçamentária, soberanamente aprovada pelo Parla-
da República Federativa do Brasil de 05.10.1988. Na primeira, não mais se mento, para a manutenção dos poderes constituídos, esteio da democracia.
autoriza a inclusão na lei orçamentária de normas sobre o destino a dar ao Com o fim do Estado Novo, em 18.09.1946, foi promulgada a Constitui-
saldo do exercício como o fazia a Constituição da República Federativa do ção dos Estados Unidos do Brasil de 1946, que junto do Ato das Disposi-
Brasil, de 24.01.1967. Na segunda, podem ser autorizadas quaisquer ções Constitucionais Transitórias, de mesma data, consagrou as liberdades
operações de crédito, por antecipação de receita ou não. individuais previstas na Constituição de 1934, que haviam sido retiradas
A mudança refletiu um aprimoramento da técnica orçamentária, princi- pela Constituição de 1937 (igualdade de todos perante a lei; liberdade de
palmente, com o advento da Lei nº 4.320, de 17.03.1964, que regulou a manifestação, consciência e crença, inviolabilidade do sigilo de correspon-
utilização dos saldos financeiros apurados no exercício anterior pelo Tesou- dência, separação dos Poderes, dentre outros) e no campo financeiro
ro ou entidades autárquicas e classificou como receita do orçamento o reafirmou a competência do Poder Executivo quanto à elaboração da
produto das operações de crédito. proposta orçamentária, devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas

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quanto à análise e aprovação do orçamento, inclusive emendas à proposta ro, como fundos e programas. Tais despesas eram realizadas autonoma-
do governo. Além disso, manteve intactos os princípios orçamentários até mente pelo Banco Central ("BACEN") e Banco do Brasil ("BB") por intermé-
então consagrados. dio dos denominados Orçamento Monetário ("OM"), do BACEN, e Conta-
movimento, do BB. Ainda tinha-se o chamado Orçamento-SEST, que
Sob a égide da Constituição de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei consistia no orçamento de investimento das empresas estatais (empresas
nº 4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito Financeiro públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas
para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos direta ou indiretamente pela União). Todos estes documentos eram apro-
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal". Verdadeiro estatuto das vados, exclusivamente, pelo Presidente da República. [16]
finanças públicas, com statusde Lei Complementar, que incorporou impor-
tantes avanços em termos de técnica orçamentária, inclusive com a intro- Somente a partir de 1984, com a gradativa inclusão no OGU do OM, e
dução da técnica do orçamento-programa a nível federal. A Lei nº 4.320/64, com a extinção da Conta-movimento, no Banco do Brasil e de outras medi-
em seu artigo 15, estabeleceu que a despesa fosse discriminada no mínimo das administrativas, coroadas pela promulgação da Carta Constitucional de
por elementos ("Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa 1988, é que se passou a dar efetividade aos princípios da unidade e da
far-se-á no mínimo por elementos." Dispositivo que teve a expressão no universalidade orçamentária. [17]
mínimo vetada pelo Presidente da República João Goulart, veto que foi
derrubado pelo Congresso Nacional, conforme publicado no Diário Oficial A aplicação do princípio da unidade foi elastecido, na Constituição de
do dia 05.05.1964). 1988. No entanto, embora o parágrafo quinto de seu artigo 165 diga o que
"A lei orçamentária anual compreenderá", deixou de fora do orçamento
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 ("promulga- fiscal as ações de saúde e assistência social, tipicamente financiadas com
da" em 15.03.1967, buscando legalizar e institucionalizar o regime militar, os recursos ordinários do Tesouro Nacional, para compor com elas um
decorrente da Revolução de 1964) registrou pela primeira vez em um texto orçamento distinto, em relação promíscua com as prestações da Previdên-
constitucional o princípio do equilíbrio orçamentário. cia Social, que também foi merecedora de tratamento em documento
separado, observadas em seu âmbito a unidade e a universalidade, já que
O axioma clássico de boa administração para as finanças públicas per- se trata de um sistema distinto de prestações e contraprestações de caráter
deu seu caráter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o equilíbrio continuado, que deve manter um equilíbrio econômico- financeiro auto-
geral e formal, embora não se deixe de postular a busca de um equilíbrio sustentado.
dinâmico. Inserem-se neste contexto as normas que limitam os gastos com
pessoal, acolhidas nas Constituições de 1967 e de 1988 [14] e a vedação à Outra inovação da Constituição de 1988 foi o orçamento de investimen-
realização de operações de créditos que excedam o montante das despe- tos das empresas estatais. Não há aqui, entretanto, quebra da unidade
sas de capital (art. 167, III, da CF/88). Assim, atualmente, não mais se orçamentária, uma vez que se trata, obviamente, de um segmento nitida-
busca o equilíbrio orçamentário formal, mas sim o equilíbrio amplo das mente distinto do orçamento fiscal, a não ser no que se refere àquelas
finanças públicas, como nos ensina MARCO NÓBREGA ao analisar a Lei unidades empresariais dependentes de recursos do Tesouro Nacional para
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04.05.2000) e o sua manutenção, caso em que devem ser incluídas integralmente no orça-
princípio do equilíbrio: mento fiscal, como vem ocorrendo por força de disposições contidas na
últimas LDOs.
O grande princípio da Lei de Responsabilidade Fiscal é o princípio do
equilíbrio fiscal. Esse princípio é mais amplo e transcende o mero equilíbrio A adoção do Orçamento de Investimento nas empresas nas quais a
orçamentário. Equilíbrio fiscal significa que o Estado deverá pautar sua União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a
gestão pelo equilíbrio entre receitas e despesa. Dessa forma, toda vez que voto, nos termos do artigo 165, § 5º, correspondeu a um avanço na aplica-
ações ou fatos venham a desviar a gestão da equalização, medidas devem ção do princípio da universalidade dos gastos, ainda que excluídos os
ser tomadas para que a trajetória de equilíbrio seja retomada. [15] dispêndios relativos à manutenção destas entidades.
Os princípios da unidade e da universalidade também sofreram altera- O princípio da não afetação de receitas determina que essas não se-
ções na Constituição de 1967. Tais princípios são complementares e pre- jam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que este-
veem que todas as receitas e todas as despesas de todos os Poderes, jam livres para sua alocação racional, no momento oportuno, conforme as
órgãos e entidades devem estar consignadas num único documento, numa prioridades públicas. A Constituição de 1967 o adotou, ressalvada a sua
única conta, de modo a evidenciar a completa situação fiscal para o perío- aplicação nos impostos únicos e naqueles tributos cuja própria Constituição
do. e as leis complementares vedava. A Carta de 1988, por sua vez, restringe a
aplicação de tal princípio aos impostos, observadas as exceções indicadas
A partir de 1967, a Constituição deixou de consignar expressamente o própria Constituição, não permitindo sua ampliação mediante lei comple-
mandamento de que o orçamento seria uno, inserto nas Cartas Constituci- mentar.
onais brasileiras desde 1934. Coincidentemente, foi nessa Constituição
que, ao lado do orçamento anual, introduziu-se o orçamento plurianual de A Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 01.03.1994, ao criar o
investimentos. Surgia, assim, um novo princípio constitucional- Fundo Social de Emergência ("FSE") e desvincular, ainda que somente
orçamentário, o da programação – a programação constante da lei orça- para os exercícios financeiros de 1994 e 1995, 20% (vinte por cento) dos
mentária relativa aos projetos com duração superior a um exercício finan- impostos e contribuições da União, demonstrou a necessidade de se permi-
ceiro devem observar o planejamento de médio e longo prazo constante de tir a flexibilidade na alocação dos recursos na elaboração e execução
outras normas preordenadoras. orçamentária.
Sem ferir o princípio da unidade, por se tratar de instrumento de plane- A Constituição de 1988, ainda, inovou em termos de constitucionaliza-
jamento complementar à autorização para a despesa contida na lei orça- ção de princípios regentes dos atos administrativos em geral e aplicando-os
mentária anual, ou o princípio da universalidade, que diz respeito unica- à matéria orçamentária, elevando a nível constitucional os princípios da
mente ao orçamento anual, o princípio da programação veio propiciar uma clareza e da publicidade, a exemplo do previsto no art. 165, § 6º - que
ligação entre o planejamento de médio e longo prazo com o orçamento determina que o projeto da lei orçamentária venha acompanhado de de-
anual. O Orçamento Plurianual de Investimentos ("OPI") não chegou a ter monstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decor-
eficácia, não encontrando abrigo na Constituição de 1988, que estabeleceu, rentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza
ao invés, um Plano Plurianual ("PPA"). financeira, tributária e creditícia - e no art. 165, §3º - que estipula a publica-
ção bimestralmente de relatório resumido da execução orçamentária.
Não obstante o fato das Constituições e das legislação infraconstitucio-
nal alardearem os princípios da universalidade e unidade orçamentária, na 4.AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS BRASILEIRAS E A EXECUÇÃO DO
prática, até a metade da década de 80, parcela considerável dos dispên- ORÇAMENTO
dios da União não passavam pelo Orçamento Geral da União ("OGU"). O
orçamento discutido e aprovado pelo Congresso Nacional não incluía os Como cediço e já ressaltado no Capítulo 1 deste ensaio, o orçamento
encargos da dívida mobiliária federal, os gastos com subsídios e pratica- público brasileiro compreende a elaboração e a execução de três leis
mente a totalidade das operações de crédito de responsabilidade do Tesou- básicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Orçamentárias
("LDO") e a Lei de Orçamento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam

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o planejamento e a execução das políticas públicas de cada ente da Fede- Em observância do princípio da anualidade orçamentária, a LDO será
ração (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). Nesse capítulo, elaborada, anualmente, pela Administração e aprovada pelo Poder Legisla-
analisaremos cada uma das leis, buscando demonstrar a sua função no tivo que, após aprovação, devolverá ao Executivo para sação. É importante
sistema orçamentário brasileiro, e de que forma respeitam os orçamentários destacar que a Constituição de 1988 não prevê a possibilidade de rejeição
pátrios, vistos no Capítulo 2. do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma vez que prescreve, em
seu art. 57, §2º, que a sessão legislativa não será interrompida sem a
4.1.O Plano Plurianual aprovação do projeto, logo, o projeto após entregue pelo Executivo deverá
O Plano Plurianual ("PPA"), no Brasil, previsto no artigo 165 ser analisado e encaminhado para aprovação.
da Constituição Federal de 1988, e regulamentado pelo Decreto nº 2.829, A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de
de 29.10.1998, em plena compatibilidade com o princípio do orçamento 04.05.2000) ampliou a importância da LDO, determinando a previsão de
investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos várias outras situações, além das previstas na Constituição. São elas (i)
pela Administração ao longo de um período (exercício) de quatro anos. estabelecer os critérios para o congelamento de dotações, quando as
É aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de receitas não evoluírem de acordo com a estimativa orçamentária; (ii) esta-
tramitação e tem vigência do segundo ano de um mandato do Poder Exe- belecer controles operacionais e suas regras de atuação para avaliação
cutivo até o final do primeiro ano do mandato seguinte. das ações desenvolvidas ou em desenvolvimento; (iii) estabelecer as
condições de ajudar ou subvencionar financeiramente instituições privadas,
Nele se prevê a atuação do Governo, durante o período mencionado, fornecendo o nome da instituição, valor a ser concedido, objetivo etc.,
em programas de duração continuada já instituídos ou a instituir no médio sendo importante ressaltar que serão nulas as subvenções não previstas
prazo, buscando o cumprimento do princípio da continuidade da prestação na LDO, excluindo casos de emergência; (iv) estabelecer condições para
do serviço público, em prol do interesse público. autorizar os entes a auxiliar o custeio de despesas próprias de outros
Com a obrigatoriedade do PPA, tornou-se obrigatório o Governo plane- entes, como por exemplo, gastos de quartel da Polícia Militar, de Cartório
jar todas as suas ações e também seu orçamento de modo a não ferir as Eleitoral, Recrutamento Militar, de atividades da Justiça etc.; (v) estabelecer
diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos em pro- critérios para o início de novos projetos, após o adequado atendimento dos
gramas estratégicos previstos na redação do PPA para o período vigente. A que estão em andamento; (vi) estabelecer critérios de programação finan-
Constituição, também, sugere que a iniciativa privada volte suas ações de ceira mensal; (vii) estabelecer o percentual da receita corrente líquida a ser
desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente. retido na peça orçamentária, como Reserva de Contingência.

O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: (i) Além do estabelecimento e definição dos itens acima, a LDO deverá
objetivo, órgão do Governo responsável pela execução do projeto, (ii) o ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. Esses Anexos
valor, (iii) o prazo de conclusão, (iv) as fontes de financiamento, (v) o indi- deverão conter: (i) metas anuais para receitas, despesas, resultados nomi-
cador que represente a situação que o plano visa alterar, (vi) a necessidade nal e primário e montante da dívida para o exercício a que se referirem e
de bens e serviços para a correta efetivação do previsto, (vii) a regionaliza- para os dois exercícios seguintes; (ii) a avaliação do cumprimento das
ção do plano, etc. metas relativas ao ano anterior; (iii) o demonstrativo das metas anuais,
instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resulta-
Cada um desses planos (ou programas), será designado a uma unida- dos pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três últimos exercí-
de responsável competente, mesmo que durante a execução dos trabalhos cios, evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da
várias unidades da esfera pública sejam envolvidas. Também será desig- política vigente; (iv) o demonstrativo da evolução do patrimônio líquido nos
nado um gerente específico para cada ação prevista no Plano Plurianual, últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos
por determinação direta da Administração Pública. obtidos com a alienação de ativos; (v) a avaliação financeira e atuarial de
todos os fundos e programas de natureza atuarial; (vi) o demonstrativo da
O Decreto nº 2.829, 29.10.1998, que regulamentou o PPA prevê que
estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expan-
sempre se deve buscar a integração das várias esferas do poder públi-
são das despesas obrigatórias de caráter continuado; (vii) a avaliação dos
co (federal, estadual e municipal), e também destas com o setor privado.
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas, infor-
A cada ano, deverá ser realizada uma avaliação do processo de anda- mando as providências, caso se concretizem, como por exemplo, é impor-
mento das medidas a serem desenvolvidas durante o período quadrienal – tante verificar os processos judiciais de devolução de tributos questioná-
não só apresentando a situação atual dos programas, mas também suge- veis, ou demanda de reivindicações salariais não concedidas.
rindo formas de evitar o desperdício de dinheiro público em ações não
Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreenderá: (i) a previsão trienal
significativas. Com base nesta avaliação é que serão traçadas as bases
da receita, da despesa, estimando, assim, os resultados nominal e primário;
para a elaboração do orçamento anual.
(ii) a previsão trienal do estoque da dívida pública, considerando os passi-
A avaliação anual poderá se utilizar de vários recursos para sua efeti- vos financeiro e permanente; (iii) a avaliação do cumprimento das metas do
vação, inclusive de pesquisas de satisfação pública, quando viáveis. ano anterior; (iv) a evolução do patrimônio líquido ou passivo real descober-
to (resultado patrimonial negativo); (v) a avaliação financeira e atuarial dos
Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e fundos de previdência dos servidores públicos; (vi) a Estimativa de com-
necessários para o desenvolvimento sócio-econômico do ente, dentro do pensação da renúncia de receitas (anistias, remissões, isenções, subsídios
mesmo devem ser estabelecidos projetos que detêm de maior prioridade na etc.) e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter
sua realização. continuado.
4.2.A Lei de Diretrizes Orçamentárias 4.3.A Lei Orçamentária Anual
A Lei de Diretrizes Orçamentárias ("LDO") tem a finalidade precípua de A Lei Orçamentária Anual ("LOA") ou orçamento anual visa concretizar
orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as diretrizes estabeleci-
investimento das empresas estatais. Busca sincronizar a Lei Orçamentária das pela LDO, em conformidade com o princípio da unidade do orçamento
Anual ("LOA") com as diretrizes, objetivos e metas da administração públi- público. É uma lei, em sentido formal, elaborada pelo Poder Executivo e
ca, estabelecidas no PPA, em estrita observância aos princípios do orça- aprovada pelo Poder Legislativo, que estabelece as despesas e as receitas
mento investimento e da unidade orçamentária. que serão realizadas em determinado ano (princípio da anualidade do
De acordo com o parágrafo 2º, do art. 165, da Constituição Federal de orçamento). A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e
1988, a LDO (i) deverá trazer as metas e prioridades da administração aprovado até o final de cada Legislatura, sendo competência do Chefe do
pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subse- Poder Executivo de cada ente público enviar ao órgão legislativo a proposta
quente, (ii) orientará a elaboração da LOA, (iii) disporá sobre as alterações do orçamento.
na legislação tributária e (iv) estabelecerá a política de aplicação das agên- A proposta da LOA compreende os três tipos distintos de orçamentos,
cias financeiras oficiais de fomento. a saber: (i) o Orçamento Fiscal, que compreende os poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os Fundos, Órgãos, Autar-

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quias, inclusive as especiais, e Fundações instituídas e mantidas pelo ente da liquidação. É nesse segundo estágio da execução da despesa que será
público; abrange, também, as empresas públicas e sociedades de econo- cobrada a prestação dos serviços ou a entrega dos bens, ou ainda, a
mia mista em que o Poder Público, direta ou indiretamente, detenha a realização da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento
maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer de condição.
recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamen-
tos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de O segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste na
financiamento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e
CF e refinanciamento da dívida externa; (ii) o Orçamento de Seguridade documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja é a comprova-
Social, que compreende todos os órgãos e entidades a quem compete ção de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho.
executar ações nas áreas de saúde, previdência e assistência social, quer Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o ob-
sejam da Administração Direta ou Indireta, bem como os fundos e funda- jeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve
ções instituídas e mantidas pelo Poder Público; compreende, ainda, os pagar para extinguir a obrigação e é efetuado pelo documento Nota de
demais subprojetos ou subatividades, não integrantes do Programa de Lançamento ("NL"). Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e
Trabalho dos Órgãos e Entidades mencionados, mas que se relacionem conferência, desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o
com as referidas ações, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e (iii) reconhecimento da despesa.
o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II,
parágrafo 5º do art. 165 da CF, que abrange as empresas públicas e socie- Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor de-
dades de economia mista em que o Estado, direta ou indiretamente, dete- verá apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanha-
nha a maioria do capital social com direito a voto. da da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionário competente
atestar o recebimento do material ou a prestação do serviço corresponden-
4.4.A Execução Orçamentária te, no verso da nota fiscal, fatura ou conta.
A execução orçamentária ocorre concomitantemente com a financeira! O último estágio da despesa é o pagamento, que consiste na entrega
Esta afirmativa tem como sustentação o fato de que a execução tanto de numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito ou
orçamentária como financeira estão atreladas uma a outra. Havendo orça- obrigação. Esse procedimento normalmente é efetuado por tesouraria, que
mento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por deve ter como favorecido o credor do empenho. O pagamento normalmente
outro lado, havendo recurso financeiro, mas não se podendo gastá-lo, não é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido. Se houver
há que se falar em disponibilidade orçamentária. importância paga a maior ou indevidamente, sua reposição aos órgãos
Em consequência, pode-se definir execução orçamentária como sendo públicos deverá ocorrer dentro do próprio exercício.
a utilização dos créditos na LOA. Já a execução financeira, por sua vez, Todo esse processo ocorre observando, estritamente, os princípios
representa a utilização de recursos financeiros, visando atender à realiza- constitucionais orçamentários, bem como aqueles que regem a Administra-
ção dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamentárias ção Pública, dentre eles a moralidade, a publicidade e a eficiência, de modo
pelo Orçamento. que o interesse público seja sempre garantido.
Na técnica orçamentária, inclusive, é habitual se fazer a distinção entre 5.CONCLUSÃO
as palavras crédito e recursos. O primeiro termo designa o lado orçamentá-
rio e o segundo, o lado financeiro. Crédito e Recurso são duas faces de Os argumentos aqui trazidos não dizem respeito somente ao orçamen-
uma mesma moeda! O crédito é a dotação ou autorização de gasto ou sua to público, mas à própria essência do Estado, entendido como provedor de
descentralização, e o recurso é o dinheiro ou saldo de disponibilidade bens e serviços, cujas relações com a comunidade são de subordinação e
bancária. domínio.

Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução orça- Como submisso, o Estado, ao ordenamento normativo gerado em seu
mentária e de programação financeira para o exercício, e lançadas as próprio seio, pela sociedade por ele regulada, a partir do instrumento da
informações orçamentárias, cria-se o crédito orçamentário e, a partir daí, representação política, deve observar os princípios e normas no momento
tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita. de elaboração de suas políticas, com vistas à promover o interesse social.

Executar o orçamento é, portanto, realizar as despesas públicas nele Como demonstrado, a relevância do orçamento e sua essencialidade
previstas, ressaltando que para que qualquer utilização de recursos públi- para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais com
cos seja efetuada, a primeira condição é que esse gasto tenha sido legal e princípios destinados a orientar a futura elaboração legislativa, retirando
oficialmente previsto e autorizado pelo Poder Legislativo e que sejam previamente do legislador ordinário parcela de seu poder legiferante.
seguidos à risca os três estágios da execução das despesas previstos na Não é preciso chamar a atenção para a importância do orçamento na
Lei nº 4.320/64, isto é, (i) o empenho, (ii) a liquidação e (iii) o pagamento – vida política e administrativa de determinado Estado como o plano das suas
atualmente se encontra em aplicação a sistemática do pré-empenho ante- necessidades monetárias, em determinado período de tempo, exercendo
cedendo esses estágios, já que, após o recebimento do crédito orçamentá- grande influência na vida estatal e produzindo reflexos negativos na tarefa
rio e antes do seu comprometimento para a realização da despesa, existe da consecução de suas atividades quando for deficiente ou mal-elaborado.
uma fase geralmente demorada de licitação obrigatória junto a fornecedo-
res de bens e serviços que impõe a necessidade de se assegurar o crédito É através do orçamento que se fixam os objetivos a serem atingidos
até o término do processo licitatório. pelo Estado. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de inter-
venção no domínio econômico.
Pois bem, o empenho é o primeiro estágio da despesa e pode ser con-
ceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria O estudo do orçamento, desde sua origem, e principalmente de seus
para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não, de implemento princípios auxiliará o administrador público a não cometer erros no momen-
de condição. Nele se registra o comprometimento da despesa orçamentá- to da elaboração de sua proposta, ajudará o legislador a aprovar a propos-
ria, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que ta, que se tornará lei, influenciará o administrador na execução das metas e
se faça necessário o reforço ou a anulação desse compromisso. Não se programas lançados na lei orçamentária e trará facilidades ao intérprete do
deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho; direito no momento da análise da legislação orçamentária.
esta, na verdade, é a materialização daquele, embora, no dia-a-dia haja a
Como visto, com o tempo e as evoluções sociais, o orçamento deixou
junção dos dois procedimentos em um único.
de ser um mero documento estático de previsão de receitas e autorização
Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem de despesas para se constituir em um documento dinâmico, solene, de
assim o Estado se vê obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o atuação do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.
implemento de condição poderá estar concluído ou não. Seria um absurdo Mais do que isso! O orçamento deixou de ser instrumento de reivindicação
se assim não fosse, pois a Lei nº 4.320/64 determina que o pagamento de da burguesia medieval e passou a ser um instrumento de solidariedade,
qualquer despesa pública, seja ela de que importância for, passe pelo crivo que busca garantir os direitos constitucionais dos cidadãos, em um Estado
de Bem-estar social.

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Pode-se afirmar que o orçamento faz parte de Divergem os doutrinadores na fixação dos princípios orçamentários,
uma política de descentralização do governo, que já é prevista sendo que na nossa concepção, os principais são:
na Constituição vigente. Pois, nas diretrizes estabelecidas em cada plano, é
fundamental a participação e apoio das esferas inferiores da administração Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, também
pública, que sem dúvida têm mais conhecimento dos problemas e desafios denominado princípio da periodicidade, as previsões de receita e despesa
que são necessários enfrentar para o desenvolvimento sustentável local. devem referir-se, sempre a um período limitado de tempo (um ano), segun-
do os arts. 48, II; 165, III, § 50e art. 166 da Constituição Federal. O período
Nesse giro, é interessante notar que os municípios vêm assumindo um de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro.
novo papel, que era dever do ente Federal e dos Estados: assegurar aos
cidadãos as condições básicas de sobrevivência e também impor limites ao No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de março de
processo de exclusão. Esse novo papel é um dos resultado do processo 1964, o exercício financeiro coincide com o ano civil , que se inicia em
de descentralizaçãoadministrativa brasileira, onde a Constituição Federal primeiro de janeiro e termina em trinta e um de dezembro.
de 1988 outorgou aos governos locais a responsabilidade de definir as Unidade: segundo esse princípio o orçamento deve ser uno, isto é, de-
novas de políticas públicas, o que se faz por meio do orçamento. ve existir apenas um orçamento e não mais que um para cada exercício
Por conta disso, os municípios preocupados com seu sucesso e com a financeiro. Busca-se com esse princípio eliminar a existência de orçamen-
qualidade de vida de seus cidadãos devem integrar ou alinhar os seus tos paralelos.
diferentes planejamentos. Assim, o orçamento deve estar contido numa só peça, contemplando
E para terminar, há que se lembrar que o orçamento público permite ao todos os poderes e os respectivos órgãos da administração direta e indireta
cidadão identificar o plano de ação governamental, bem como saber se as (art. 165, § 5º, da Constituição Federal de 1988).
promessas de campanhas do governante eleito estão refletidas ou não Universalidade: por esse princípio, a peça orçamentária deve conter
nesse programa de governo, podendo cobrar da máquina administrativa o todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União,
cumprimento da lei, continuamente, com transparência, eficiência e morali- seus fundos. órgãos e entidades da administração direta e indireta, já que o
dade. orçamento tem por escopo o planejamento de todas as despesas e receitas
Notas públicas (art. 165, § 5º, II, III, Constituição Federal de 1988).
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 16ª ed. Exclusividade: consoante o princípio da exclusividade, o orçamento
Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412. deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estra-
BALEEIRO, op. cit., pg. 43. nhos, o que aliás, está previsto no art. 165, § 8º, da Constituição Federal. A
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e exceção, a este princípio fica por conta da autorização para abertura de
Tributário. Volume V, O Orçamento na Constituição. 2ª ed. rev. e atual. Rio créditos suplementares e a contratação de empréstimos, como se vê no
de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3. dispositivo constitucional citado.
BALEEIRO, op. cit., pg. 26.
BALEEIRO, op. cit., pg. 420. Especificação: também denominado princípio da especialização, este
BALEEIRO, op. cit., pg. 26. princípio tem por objetivo as autorizações globais, ou seja, que as despe-
BALEEIRO, op. cit., pg. 423. sas devem ser classificadas de modo preciso, claro e detalhado. Dessa
SEGUNDO, Rinaldo. Breves Considerações sobre o Orçamento Públi- forma as despesas e receitas orçamentárias devem ser discriminadas por
co. Artigo publicado no si- unidade administrativa e por elementos. Nos moldes do art. 15 da Lei 11.
te http://jus.com.br/revista/texto/4505">http://jus.com.br/revista/texto/4505"> 4.320, de 17 de março de 1964, entende se por elementos, o desdobra-
http://jus.com.br/revista/texto/4505, acessado em 15.06.2009. mento da despesa com pessoal, material, serviços, etc.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio Publicidade: define esse princípio que o conteúdo orçamentário deve
de Janeiro: Renovar, 2002, pg 77. ser divulgado (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação para
MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1983, o conhecimento público e para a eficácia de sua validade, o que é princípio
pg.199. exigido para todos os atos oficiais do governo, preconizado no caput do art.
Constituição Política do Império do Brazil de 25.03.1824. 37, e art. 165, § 3º. da (Constituição Federal de 1998, e mais recentemente
VIANA, Arizio de. Orçamento Brasileiro. Rio de Janeiro: Edições Finan- na Lei de Responsabilidade Fiscal. Enfim, deve o orçamento ser público e
ceiras, 1986, pg. 43. notório).
SANTA HELENA, Eber Zoehler, Evolução Histórica dos Princípios Or-
çamentário-constitucionais brasileiros. Artigo publicado no site Equilíbrio: pelo princípio do equilíbrio se entende que, em cada
http://http://jus.com.br/revista/texto/5962">http://jus.com.br/revista/texto/596 exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita
2">http://jus.com.br/revista/texto/5962, acessado em 15.06.2009. prevista para o período. O equilíbrio é considerado, por muitos doutrina-
Vide artigo 169, da Constituição Federal de 1988. dores, como uma regra não rígida, embora a ideia de equilibrar receitas e
NOBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Orçamentá- despesas continue ainda sendo perseguida a médio ou longo prazo. Urna
rias. São Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002, pg. 32. razão fundamentada para defender esse princípio é a convicção de que ele
GUARDIA, Eduardo Refinetti.O processo Orçamentário do Governo constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais.
Federal: Considerações sobre o Novo Arcabouço Institucional e a Experi- Com o recente advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
ência Recente. São Paulo: Instituto de Economia do Setor Público, 1993, Complementar n. 101 de 4.5.2000), exigindo equilíbrio orçamentário, foi
pg. 5.GUARDIA, Eduardo Refinetti. op. cit., pg 5. elevada em nível de obrigação legal, a ser observada pelos
administradores públicos, pelo menos no Brasil.
GONÇALVES, Antônio Carlos da Cunha. O orçamento público brasileiro.
Breves considerações sobre o Orçamento Público
Suas origens, princípios norteadores e forma de execução. Jus Navigandi,
Teresina, ano 15, n. 2523, 29 maio 2010 . Disponível Texto extraído do Jus Navigandi
em: <http://jus.com.br/revista/texto/14940>. Acesso em: 25 jun. 2013. http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4505
Rinaldo Segundo
bacharel em Direito em Cuiabá (MT)
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Sumário: 1. Aspectos históricos. 2. A natureza Instrumental do Orça-
O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle
mento. 3. Valores e Princípios Jurídicos. 4. Critérios de distinção e a peculi-
das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse
aridade dos Princípios em Relação às Regras Jurídicas. 4.1. Princípios
controle, toma-se necessário que a constituição orgânica do orçamento se
Jurídicos Orçamentários. 5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentá-
vincule a determinadas regras, as quais se acham inseridas nos princípios
rias). 5.1. Plano Plurianual – PPA. 5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias –
orçamentários.
LDO. 5.3. Lei Orçamentária Anual. 6. Vedações Orçamentárias. 7. Elabora-
ção e Tramitação Legislativa do Orçamento. 7.1. Iniciativa. 7.2. Comissão

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Mista Permanente de Deputados e Senadores. 7.3. Tramitação Legislativa. meio de pressupostos legais que impedissem a cobrança arbitrária de
7.4. Emendas Parlamentares. 7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de tributos.
Lei Orçamentária. 8. Fiscalização Orçamentária. 9. Conclusão.
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas na emer-
1. Aspectos históricos gência das Revoluções Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos sécu-
los XVII e XVIII, através da exigência de autorização parlamentar para a
A concepção de Orçamento sofreu alterações – assim como as pró- cobrança de tributos, por outro, não se pode deixar de reconhecer que
prias finalidades e objetivos almejados pelo Estado – desde o período de "esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanentemente
transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais. passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de Go-
A concepção inicial de orçamento vincula-se às reivindicações da então verno, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicida-
revolucionária classe burguesa, desejosa de que houvesse limitações aos de que marca os tributos permanentes" (4).
poderes exercidos pelo Soberano que, no Absolutismo, era visto como Fruto das Revoluções Liberais, a criação do Estado de Direito possibili-
fonte de poder divino (absoluto), acarretando que a vontade de Sua Majes- tou a organização (5) e a publicização das finanças públicas, seja por
tade se confundisse com o próprio ordenamento legal. possibilitar o lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, agora,
Se, atualmente, o orçamento se apresenta como um verdadeiro méto- por uma autoridade fortalecida devido à unidade nacional, independente-
do utilizado pela administração para coordenar comparativamente despe- mente de sua natureza real ou republicana, seja pela definição de requisi-
sas e receitas públicas imprimindo-lhe organização, ao possibilita a elabo- tos e limites para a utilização dos recursos públicos.
ração de um panorama geral dos negócios públicos bem como a avaliação O fortalecimento da autoridade, expressa na possibilidade de cobrança
e a correção do emprego dos recursos públicos, todavia, a origem do de tributos direta e permanentemente aos cidadãos, sem necessidade de
orçamento não é encontrada a partir de um olhar financeiro contemporâ- intermediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade
neo, marcadamente impregnado pela técnica e racionalidade financeira (1). relativa às finanças públicas. Explique-se. O Estado liberal traçou limites
As origens históricas do orçamento devem ter em conta as característi- claros ao exercício do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria
cas sociais, políticas e econômicas existentes na sociedade medieval que Constitucional, as garantias individuais, a separação dos poderes em
definem e contextualizam o seu aspecto financeiro. As relações sociais Legislativo, Executivo e Judiciário e a criação de um Parlamento permanen-
eram estabelecidas, basicamente, no espaço destinado aos feudos. Como te demonstram a existência de um novo panorama filosófico, político e
não havia cidades, era ali que florescia a organização social, centralizada econômico que refletiria na própria concepção orçamentária.
na figura do senhor feudal, detentor de terras e propriedades, que estabe- Alçado à disciplina constitucional, o orçamento liberal tanto assegura a
lecia uma relação de dependência aos servos. Estes, reservados aos cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas
trabalhos do campo e submetidos à autoridade feudal, geravam a riqueza dos Estados Nacionais, quanto garante normativamente a liberdade de
do feudo, em troca de pão, abrigo e proteção. seus cidadãos. O preço à cobrança de tributos permanentes parece ter sido
De seu turno, o senhor feudal mantinha vínculos de recíproco apoio pa- às restrições à discricionariedade da autoridade em elevar impostos aos
ra com o monarca, garantindo-lhe a utilização das terras reais, em troca do súditos ou cidadãos. Lembra bem Ricardo Lobo Torres, referindo-se à
cumprimento do dever de lealdade com o rei, além do pagamento de ren- Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão francesa que proclama:
dimentos dominiais referentes às terras reais (2). Lembre-se que, nesse "todos os cidadãos têm o direito de constatar, por eles mesmos ou por seus
período, não havia, ainda, Estados Nacionais, portanto, a construção de representantes, a necessidade da contribuição pública, de a consentir
relações sociais, econômicas e militares que estabelecessem laços entre o livremente, de lhe acompanhar o emprego e de lhe determinar a quantida-
monarca e o rei era essencial à segurança e a manutenção daquela socie- de, a base, o recolhimento e a duração". (6)
dade, de outro modo, a arrecadação de recursos mediante o pagamento Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito conforme
pelo uso das terras reais proporcionaria ao monarca condições de manu- ao valores do liberalismo, passando o Orçamento a ser utilizado para a
tenção da estrutura real e a formação de exércitos. avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas públi-
Sendo insuficientes os ingressos dominiais para o atendimento das ne- cas (7). O dogma liberal, pautado na ideia de que não cabia ao Estado a
cessidades supervenientes e extraordinárias, o rei deveria lançar impostos intromissão no setor econômico (já que o mercado poderia ser um auto
adicionais o que, em princípio, significava a arbitrariedade na formação e instrumento de regulação devido à concorrência entre os comerciantes),
recebimento dos recursos reais, ou seja, o rei podia dispor de numerários estabeleceu o modelo de um Estado em que a preocupação financeira,
obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios reais. Tal particularmente a orçamentária, se limitava a assegurar a inexistência de
situação alterou-se, passando-se a exigir o consentimento dos principais déficits fiscais através da harmonização entre os recursos gastos e os
vassalos reais para a cobrança de impostos adicionais, gerando a impossi- impostos arrecadados. (8)
bilidade do poder real, direta e coativamente, arrecadar os impostos alme- O Estado liberal, também denominado de Guarda Noturno, identificava-
jados. se por um comportamento eminentemente negativo, limitando-se a interfe-
O lançamento de tributos pelo monarca só se justificaria diante de seu rência mínima na economia. Ensina Aliomar Baleeiro que para o liberalismo
caráter extraordinário e do consentimento de seus principais súditos que se "o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a
reuniam através de conselhos ou Assembleias, quando presente o caráter menor possível", sendo tal concepção designada como a das finanças
extraordinário do lançamento tributário. Aliomar Baleeiro preleciona que neutras. Essa neutralidade é duvidosa, já que "deixando a sociedade como
"com o tempo, essas Assembleias, em cada país, receberam nomes espe- estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente
cíficos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo, conservadora". (9)
passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade A insuficiência desse modelo orçamentário ficaria evidente ante a crise
Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam do Estado Liberal que nem oferecia soluções às reivindicações dos direitos
dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século XIX , nem
empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que pusessem fim
que pretendiam falar em nome dos contribuintes" (3). às constantes crises econômicas.
Fruto da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o rei João- O agravamento da crise econômica do Estado e a necessidade de que
Sem-Terra a se submeter ao parlamento, vedando a cobrança de qualquer este interviesse no domínio econômico (10) possibilitou a edificação do
tributo sem o consentimento do conselho do reino/Parlamento, a assinatura Estado de Bem-estar Social. (11) Agora, para que o Estado cumprisse o
da Magna Carta, em 1215, na Inglaterra, externou o sentimento de que o seu novo papel, não bastava o equilíbrio das contas estatais por meio de
poder real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se incluía uma equalização entre receitas e despesas, impondo-se o planejamento
a impossibilidade de cobrança arbitrária de tributos. financeiro estatal para atender às novas demandas surgidas.
Durante o Absolutismo, portanto, as origens orçamentárias estão identi- A teoria geral de Keynes rompia com a ideia de um orçamento neutro,
ficadas, fundamentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por procurando ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custe-

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ado através do aumento de impostos e da criação de outras receitas orça- Absolutismo para as Monarquias Constitucionais, a lei orçamentária visou
mentárias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia criar obstáculos ao arbítrio do Monarca - que a seu bel-prazer aumentava
orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica, sobrepondo-se à impostos -, tornando requisito para tanto a aprovação pelo Parlamento. Do
iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momentos de desequilí- mesmo modo, a característica instrumental está presente no liberalismo,
brios cíclicos. onde o orçamento cumpria a função de compatibilizar receitas e despesas.
E, ainda, no modelo inaugurado pelo Estado de Bem-Estar Social, quando
Do ponto de vista social, ao aumentar as prestações públicas, sobretu- o orçamento possibilitou o aumento dos gastos públicos e a intervenção no
do no esfera da previdência e seguridade social e dos subsídios, o Estado domínio econômico.
de Bem-Estar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava
reduzir as desigualdades sociais. Servindo de instrumento das diferentes concepções sobre a atividade
financeira e sobre a própria organização do Estado e da sociedade, o
De outro turno, no campo econômico, o orçamento passa a ser utiliza- orçamento inseriu-se no contexto ideológico de cada época permitindo a
do para combater as crises cíclicas do capitalismo e a falta de empregos. implementação de diretrizes econômico-sociais. Esta a razão do processo
Recorde-se que a teoria keynesiana é fomentada no ardor da crise capita- do orçamento, juntamente com os processos político e econômico, inserir-
lista dos anos 30, período em que se exige do Estado mais atividade na se no processo histórico da nação. (16)
intervenção sobre o domínio econômico, atuando como promotor do cres-
cimento econômico, controlando os preços, instituindo monopólios, criando O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é
barreiras aos mercados internos. um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora
de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a
Analisando a influência keynesiana sobre o orçamento, ensina Aliomar atualização dos programas e do planejamento governamental. (17)
Baleeiro que depois da Segunda Guerra, o orçamento se inclina a trans-
formar-se em alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso, Frise-se: a característica instrumental não significa que o orçamento
"as ideias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho para seja uma fórmula garantidora das previsões que o contém, isto é, o orça-
combater fases de depressão e de desemprego, promover investimentos, mento não pode garantir que as previsões orçamentárias sejam realizadas
ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técnica concretamente. Estas dependem do desempenho econômico e de decisões
orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso políticas que a confirmem. Daí não se pode concluir que o orçamento é
dessa tarefa enorme". (12) uma declaração de receitas e despesas puramente exemplificativa das
intenções dos poderes estatais, já que resultando do conjunto de inter-
Como salientado por Régis Fernandes de Oliveira (13), o orçamento relações sociais, o orçamento representa a compatibilidade dos interesses
"deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o das diversas forças sociais dispostas contabilmente, efetuadas após o
instrumento de ação do Estado. Através dele é que se fixam os objetivos a cumprimento de requisitos legais para a sua constituição.
serem atingidos. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de
intervenção no domínio econômico. Em suma, deixa de ser mero documen- Observado isso, a função processual ou instrumental do orçamento se
to estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se revela no instante em que abriga previsões de resultados financeiros sobre
constituir no documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a determinado período de tempo, possibilitando tanto a definição e o direcio-
sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos". namento das prioridades estatais, quanto o controle sobre as finanças
públicas. O sentido da expressão instrumental ou processual é utilizada
Os governos contemporâneos não se resignam a planejar apenas a para designar a impossibilidade do orçamento dirigir a administração públi-
administração pública. Querem planejar a economia e colocá-la como ca ou garantir os resultados econômicos previstos, contrariamente, a fun-
centro da política. Essa nova perspectiva resulta na alteração da perspecti- ção processual representa a baliza, o limite da ação pública definidos na
va eminentemente política do orçamento, que servia, sobretudo, como peça orçamentária. Cumpre-se a função processual, portanto, quando o
escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamen- orçamento realiza o "servir", imanente a qualquer instrumento que, ressalte-
tais e, implicitamente, o aumento na tributação dos próprios contribuintes. se, só tem razão de existir quando útil à realização de um objetivo fora de
Dotado, agora, de uma finalidade econômica, o orçamento é utilizado pelos si.
governos para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores
da economia. De outro modo, a condição instrumental imanente ao orçamento requer
a organização do instrumental orçamentário a fim de que se confira manu-
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao seabilidade e eficiência capazes de justificar a existência do próprio orça-
capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a mento. A organização do instrumental orçamentário está disposta na Cons-
serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de tituição Federal e em normas infra-constitucionais (Lei 4.320/64), onde se
Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos definem os elementos, momentos e requisitos do processo orçamentário.
de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o
neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redu- Na verdade, esse instrumento só se realiza e mede a sua utilidade a
ção de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das partir da organização que é dada pelos elementos/requisitos que o consti-
características desse Estado Mínimo. Para outros (14), a alternativa estaria tuem que, diga-se, parecem ter sido construídos tendo em vista a utilidade
fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a que propiciará aos órgãos públicos e à própria sociedade. Interessante
doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. observar que na própria expressão processo orçamentário, subsiste a ideia
Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a de um conjunto de etapas, elementos e procedimentos organizados que o
compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em informam e o caracterizam. Ser instrumento, portanto, exige a própria
que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei organização do instrumento, no caso o processo orçamentário. A Lei nº
de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva. 4.320/64 e a Constituição Federal, como se mencionou, regulam a temática
orçamentária e disciplinam os seus principais institutos.
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor
interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os 3. Valores e Princípios Jurídicos
setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de
1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a Saliente-se que ser considerado instrumental não significa a inexistên-
interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os cia de valores e princípios (18) que informam o orçamento público. Em
gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais verdade, não há contradição no fato do orçamento ser um instrumento e, ao
racional. mesmo tempo, ser informado por valores e princípios.

2. A natureza Instrumental do Orçamento A instrumentalidade define-lhe o aspecto e a finalidade estrutural. Por


sua vez, o aspecto valorativo a que está submetido o orçamento (particu-
Diferentes momentos históricos gerando diferentes concepções sobre a larmente, neste aspecto, consubstanciado em princípios e regras jurídicas
atividade financeira e orçamentária do Estado. Apesar disso, identifica-se dada a condição do valor ser essencialmente abstrata) é observado por
uma característica que parece estar ínsita à própria concepção de orça- meio da definição de características essenciais para que o orçamento
mento: o seu caráter instrumental (15). É assim que durante a transição do público cumpra sua função de instrumentalidade.

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Além disso, o reconhecimento da existência de valores que imantam a caso dos princípios, seus efeitos não podem ser antevistos desde já, como
temática orçamentária contribui para a definição dos contornos diante dos ocorre com as regras jurídicas.
quais se situa o orçamento público, permitindo-se o reconhecimento de
eventuais desvios ocorridos, em seu manejo, para além das fronteiras Canotilho, citado por Ana Paula de Barcellos, (26) distingue regras e
valorativas estabelecidas. princípios a partir dos seguintes critérios:

É possível traçar um paralelo com a relação existente entre o processo Grau de abstração: os princípios são normas que possuem maior grau
(civil, penal) e o direito material. Nesse caso, o direito material representa o de abstração comparadas às regras;
direito subjetivo invocado pela parte em uma determinada lide (direito civil) Grau de determinabilidade na aplicação do caso concreto: os prin-
ou o direito conferido ao Estado de punir aqueles que desrespeitam as leis cípios, por serem vagos e indeterminados, não se adequam ao esquema de
penais (direito penal). Aí, o papel desempenhado pelo direito processual submissão fato-norma, requerendo mediação concretizadora. O mesmo
também não se esgota em si mesmo, pois, o que se visa ao final é a apli- não ocorre com as regras que são suscetíveis de aplicação direta;
cação do direito material. Isso não significa identificar o processo hermeti-
camente. O processo possui princípios e finalidades intrínsecas que propi- Grau de fundamentalidade no sistema das fontes de direito: devido
ciará a facilitação da implementação do direito material. à sua posição hierárquica no sistema das fontes (ex.: princípios constitucio-
nais) ou à sua importância estrutural dentro do sistema jurídico (ex.: princí-
Dizer, portanto, que o orçamento público possui característica proces- pio do Estado de Direito), os princípios são normas de natureza ou com um
sual ou instrumental não é, de modo algum, negar a existência de valores e papel fundamental no ordenamento jurídico, não se podendo dizer o mes-
princípios que o informam. A esse respeito, informa-nos Ricardo Lobo mo das regras;
Torres: "o direito orçamentário, embora instrumental, não é insensível aos
valores nem cego para com os princípios jurídicos. Apesar de não ser Proximidade da ideia de direito: os princípios são paradigmas juridi-
fundante de valores, o orçamento se move no ambiente axiológico, eis que camente vinculantes radicados nas exigências de "justiça" (Dworkin) ou na
profundamente marcado por valores éticos e jurídicos que impregnam as "ideia de direito" (Larenz), enquanto as regras podem ser vinculativas de
próprias políticas públicas. A lei orçamentária serve de instrumento para a um conteúdo meramente funcional;
afirmação da liberdade, para a consecução da justiça e para a garantia e Natureza normogenética: os princípios são fundamento de regras, is-
segurança dos direitos fundamentais. Por isso mesmo torna-se objeto de to é, são normas que estão na base ou constituem a ratio de regras jurídi-
conhecimento teórico específico". (19) cas, desempenhando por isso, uma função normogenética fundamentante.
A incorporação da temática dos valores ao direito propõe, grosso mo- Interessante classificação de normas jurídicas é proposta por Dworkin
do, a reaproximação entre ética e direito dentro do que se denomina de (27), chamando de "diretrizes as pautas que estabelecem objetivos a serem
"virada kantiana". (20) Isso significa o enfraquecimento do ideário positivis- alcançados, geralmente referidos a algum aspecto econômico, político ou
ta, segundo o qual o direito se confunde com o direito posto pelo Estado. social (ainda que observa alguns objetivos sejam negativos, na medida em
Em uma jurisprudência dos valores, o direito não significa exclusiva- que definem que determinados aspectos presentes devem ser protegidos
mente legalidade, já que exige-se que as soluções adotadas atendam à contra alterações adversas). Denomina princípios, por outro lado, as pautas
finalidade última do próprio direito: a pessoa humana. O retorno da temática que devem ser observadas não porque viabilizem ou assegurem a busca
moral ao direito, como não poderia deixar de ser, abrange também a dis- de determinadas situações econômicas, políticas ou sociais que sejam
cussão sobre a questão orçamentária. (21) tidas como convenientes, mas sim porque a sua observância corresponde a
um imperativo de justiça, de honestidade ou de outra dimensão da moral".
4. Critérios de distinção e a peculiaridade dos Princípios em Relação às
Regras Jurídicas Para Dworkin, os direitos fundamentais são direitos morais reconheci-
dos no seio de uma comunidade política cujos integrantes são tratados com
A questão do valor é proposta diante da constatação de que um orde- igual respeito e consideração (equal protection). (28) O ponto crucial para a
namento jurídico jamais será integrado exclusivamente por regras (22), compreensão do sistema jurídico proposto por Dworkin é a noção de princí-
subsistindo, ainda quando se trata de regras, valores que informam o pio que, inevitavelmente, importa em uma revisão da separação entre
ordenamento jurídico, situação que requer uma apreciação subjetiva do Direito e Moral, fortemente cristalizada pelo positivismo. (29)
operador do direito para além do conhecido método de subsunção. A
distinção entre valores, princípios e regras é fundamental para que se Analisando as diferenças entre princípios e regras do sistema jurídico
alarguem as possibilidades de realização do ordenamento jurídico. proposto por Dworkin, Ricardo Lobo Torres (30) estabelece dois aspectos
principais dessa diferença: "1º. As regras são aplicadas segundo o critério
As regras jurídicas, por estarem mais carregadas em concretude, ao de tudo-ou-nada (all-or-nothing), ou seja, tanto que válidos atingem o fato
menos em comparação com princípios e valores jurídicos, limitam-se quan- nelas previstos, comportando apenas as exceções nelas próprias listadas;
to à sua possibilidade de ampliação valorativa, situação que acarreta a já os princípios são enunciados genéricos, em que inexiste enumeração de
impossibilidade de discussão acerca de sua verdade ou falsidade, restan- exceções, de modo que se abrem para incontáveis casos inimagináveis; 2º.
do, tão somente, a aferição de sua vigência e/ou eficácia. Enquanto os princípios tem diferentes pesos e podem ser escolhidos em
Por sua vez, os princípios jurídicos podem ser entendidos como "pro- razão de sua importância maior ou menor, as regras não têm tal dimensão,
posições descritivas (e não normativas), através dos quais os juristas pois a diferente importância que possam possuir não conduz a que o confli-
referem, de maneira sintética, o conteúdo e as grandes tendências do to entre elas se resolva pelo peso relativo de cada qual".
direito positivo". (23) O fato é que os princípios permitem a criação, a A importância da diferenciação entre regras e princípios vem sendo ex-
aplicação ou a interpretação do direito. (24) posta reside no fato de que princípios morais - para utilizar uma leitura de
As limitações presentes nas regras jurídicas lhes são inerentes já que é Dworkin - foram incorporados ao sistema de direitos fundamentais e à
possível, desde o ato de sua criação, a previsão da produção dos seus própria Constituição, devendo a legislação infraconstitucional e as decisões
efeitos, que já estão definidos e delimitados em seu comando, isto é, é judiciais observar tal incorporação e guardar compatibilidade com os valo-
possível identificar previamente, apenas a partir do dispositivo normativo, res por eles enunciados. Resulta daí uma postura ativa e construtiva a ser
um conjunto de resultantes provenientes daquele comando. A lógica de praticada pelo aplicador do direito, "caracterizada pelo esforço de interpre-
aplicações das regras jurídicas é bem definida pela expressão cunhada por tar o sistema de princípios como um todo coerente e harmônico dotado de
Dworkin do "tudo ou nada". (25) integridade". (31)

Diferentemente, todos os efeitos dos princípios jurídicos não podem ser Saliente-se que os mencionados princípios são incorporados na ordem
visualizados desde o momento de sua definição (até porque o reconheci- jurídica através de um processo legislativo autorizado por um reconheci-
mento da normatividade e do caráter imperativo dos princípios é fenômeno mento social, contudo, a identificação dos princípios não se limita à decisão
recente). Isto porque possuem maior grau de abstração que as regras, parlamentar realizada por meio de um processo legislativo. Há, verdadei-
consequentemente, detém maior variabilidade e possibilidade de manipula- ramente, princípios que transcendem a norma legal (ex: direitos fundamen-
ção, o que refletirá inegavelmente sobre os seus efeitos. Fato é que, no tais), prescindindo de qualquer processo legislativo ou reconhecimento
oficial. Isso se justifica sob determinadas circunstâncias excepcionais,

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podendo ser a desobediência civil o meio utilizado para a superação da A doutrina diverge acerca dos princípios orçamentários. Estevão Hor-
injustiça imposta por uma norma contrária a um desses princípios transcen- vath e Régis Fernandes de Oliveira, no Manual de Direito Financeiro (37),
dentes. (32) identificam cinco princípios orçamentários: universalidade, anualidade,
exclusividade, unidade e não afetação.
Ao mesmo tempo em que permite a abertura de um novo campo de
manipulação ao operador do direito, a distinção entre regras e princípios Já Ricardo Lobo Torres, no Tratado de Direito Constitucional, Financei-
jurídicos, todos de caráter normativo, insere-se no movimento de retomada ro e Tributário, volume V, o orçamento na Constituição (38), identifica três
da questão do valor. Explica-se. Como os valores jurídicos são ideias grandes grupos de princípios: os fundantes (soberania, cidadania, dignida-
essencialmente abstratas, jamais traduzidos em uma linguagem jurídica de da pessoa humana, trabalho, livre iniciativa e pluralismo político), os
que lhes confira eficácia direta, impõe-se que haja um mecanismo de específicos (liberdade, justiça, equidade e segurança) e os gerais (equilíbrio
vinculação/concretização desses valores que ocorre através de princípios orçamentário, separação de poderes, igualdade, devido processo legal,
jurídicos. Estes apresentam menor grau de abstração comparados aos federalismo, eficiência, subsidiariedade, responsabilidade, ponderação e
valores, contudo, vinculam-se à eles ao lhes "representarem" com maior razoabilidade).
grau de concretude.
Por sua vez, na obra Uma Introdução à Ciência das Finanças (39), Ali-
A distinção entre princípios e regras significa o reconhecimento da omar Baleeiro enumera a anualidade, a unidade, a universalidade, a dis-
normatividade dos princípios, compreendendo, também, o próprio reconhe- criminação da despesa, a não especialização das receitas, a proibição do
cimento das limitações impostas pelo positivismo ao direito, já que ao estorno, a sinceridade e o equilíbrio como princípios orçamentários.
identificá-lo com a estatalidade, o direito seria identificado apenas com as
leis produzidas no âmbito estatal desde que atendessem aos requisitos Cada doutrinador formula critérios que para a escolha e fundamentarão
formais de produção legislativa. A lógica positivista, ao não reconhecer a dos princípios orçamentários, gerando diferentes classificações. Elenca-se
normatividade dos princípios, reduz a atividade do operador do direito à abaixo os princípios orçamentários que julgamos serem vitais à organiza-
mera subsunção entre o fato social e a regra jurídica. É como se existisse ção orçamentária, advertindo-se, todavia, acerca da existência de princípios
absoluta objetividade entre os acontecimentos sociais e as previsões le- gerais que fundam o sistema constitucional brasileiro, tais como, a sobera-
gais, desconhecendo-se a complexidade dos fatos sociais que inevitavel- nia, a dignidade da pessoa humana e a cidadania.
mente exigem uma análise subjetiva. A busca da neutralidade e objetivida- Princípio da Exclusividade: segundo esse princípio, a lei orçamentá-
de jurídicas pelo positivismo necessariamente impunha o afastamento de ria não conterá dispositivos estranhos à previsão da receita e à fixação da
alternativas que conduzissem a análises mais subjetivas, representada, por despesa (art. 165, § 8º, CF).
exemplo, pela inclusão da manipulação dos princípios no ordenamento
jurídico. Isso significa que as leis orçamentárias não podem conter dispositivos
estranhos, não relacionados às finanças públicas. Régis Fernandes de
Mediante a retomada dos valores e dos princípios jurídicos, a crítica ao Oliveira (40) afirma que "a exclusividade significa que não pode o texto da
positivismo pretende fundamentar moralmente o direito a partir da desmisti- lei orçamentária estabelecer a instituição de tributo" para concluir que "nem
ficação da pretensa neutralidade jurídica estabelecida pelo discurso positi- qualquer outra determinação que fuja às finalidades específicas de previsão
vista, densamente fundado em bases ideológicas, resultando na redução de receita e fixação de despesa".
da apreciação e das possibilidades do direito. (33) Devido à isso, impõe-se
que o direito seja repensado sob o paradigma ético, o que necessariamente Esse princípio significou uma reação à prática de deputados e senado-
requer a existência de princípios e valores que o informem. Sob esta pers- res da República Velha que inseriam, por meio de emendas à proposta do
pectiva, direito e justiça se confundem e o respeito aos direitos morais de Executivo, dispositivos totalmente estranhos ao direito financeiro, "o que
todas as pessoas da sociedade passa a ser uma das finalidades desse gerava as chamadas caudas orçamentárias ou orçamentos rabilongos na
direito renovado. Resulta daí que o respeito e a efetivação dos direitos expressão de Ruy Barbosa". (41)
fundamentais ocupa posição de destaque no ordenamento jurídico. Há duas exceções expressamente previstas no texto constitucional,
A esse respeito leciona José Garcia Añón (34): "Assim, os direitos hu- não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
manos como direitos morais seriam aquelas exigências éticas, bens, valo- suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por
res, razões ou princípios morais de especial importância gozados por todos antecipação de receita. Em verdade, em tais casos, não há que se falar em
os seres humanos, pelo simples fato de serem seres humanos, de tal forma exceções haja vista que tanto os créditos suplementares, quanto as opera-
que permitem supor uma exigência ou demanda frente o resto da socieda- ções de crédito tem natureza orçamentária. (42)
de..." Princípio da Não Afetação: é encontrado no art. 167, IV, CF/88, pre-
Como se pode observar, a exposição das principais distinções e pecu- ceituando a vedação da vinculação de receita de impostos a órgão, fundo
liaridades atinentes aos princípios e às regras contribui para a afirmação da ou despesa. A vedação atinge apenas os impostos, sendo possível a
existência e da normatividade dos princípios no ordenamento jurídico, não vinculação de taxas e contribuições.
prosperando mais a afirmação de sua inexistência ou de não normativida- Tal princípio se justifica pois pretende garantir disponibilidade de recur-
de. É certo, assim, que o processo orçamentário se estrutura por regras sos orçamentários para que a própria administração, discricionariamente,
jurídicas, mas também por valores, princípios e sub princípios (35) que decida a melhor maneira de se efetuar a execução orçamentária, não se
comporão, do ponto de vista constitucional, o sub sistema temático atinente podendo "colocar o Estado dentro de uma camisa de força, minguando
às finanças públicas. Instrumental e fundado em valores, o orçamento seus recursos, para que os objetivos traçados não fiquem ou não venham a
público proporciona a organização e o planejamento das finanças públicas, ser frustrados". (43)
estando vinculado aos valores e princípios que informam em última instân-
cia o ser humano como finalidade última da ação estatal. A vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa possui
as seguintes exceções:
A partir da contribuição de autores como Canotilho, Dworkin e Ricardo
lobo Torres parece óbvio que a questão orçamentária encontra-se permea- a) a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se refe-
da pela discussão acerca dos valores e efetuada sob a perspectiva dos rem os arts. 158 e 159 da CF;
direitos fundamentais. A sua natureza instrumental, portanto, não descarta
b) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saú-
o elemento ético.
de e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado,
Como leciona Ricardo Lobo Torres: "a opção em torno da tributação e respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e 212;
dos gastos públicos é sempre valorativa: a quem se deve distribuir o dinhei-
c) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
ro do orçamento? As decisões orçamentárias, portanto, incorporam a
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
reflexão filosófica sobre os valores". (36)
artigo;"
4.1. Princípios Jurídicos Orçamentários.
Princípio da Anualidade: o orçamento público é lei com prazo deter-
minado de vigência. Cumpre os requisitos formais de qualquer lei, mas

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apresenta peculiaridades quanto à sua duração no tempo e à contínua Princípio da Legalidade: o artigo 5º, II da CF estabelece que: "nin-
necessidade de renovação mediante autorização do Parlamento. guém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em
virtude da lei". Isso significa, a contrario sensu, que o administrador público
Diverge a doutrina (44) quanto ao fato da exigência da anualidade ser sujeita-se aos mandamentos legais, deles não se podendo afastar sob
um princípio financeiro, sendo, antes, periodicidade do orçamento que –, pena de se praticar ato inválido que pode acarretar e expor-se a responsa-
como veículo que reúne os gastos e receitas públicas, as metas e progra- bilidade disciplinar, civil e criminal.
mas governamentais – necessita ser atualizado a cada certo intervalo de
tempo, o qual, normalmente, tem sido estabelecido em um ano na maioria Cumpre o referido princípio a função de limitar o poder estatal e de ga-
das legislações estrangeiras e é adotado no Brasil desde a Constituição do rantir a indisponibilidade do interesse público já que não há que se falar em
Império. (45) vontade pessoal no trato da coisa pública. Isso significa que a ação estatal
deve ser exercida nos contornos da autorização parlamentar consubstanci-
A lei orçamentária anual, prevista no art. 165, III e § 5º tem a vigência ada no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias, na lei orçamen-
de um ano a partir do ano subsequente à sua aprovação, coincidindo, no tária anual ou em qualquer outra modalidade exigida de autorização legisla-
caso brasileiro, ao ano civil já que o exercício financeiro vai de 1º de janeiro tiva relativa à temática orçamentária. Ex.: operações de abertura de crédito,
a 31 de dezembro conforme a lei 4.320/64. instituição de fundos.
Com a incorporação do plano plurianual (art. 165, I) ao ordenamento Saliente-se que o órgão estatal, responsável pela execução do orça-
constitucional brasileiro, com vigência durante os quatro anos seguintes à mento, deve cingir-se à autorização contida no sistema legal. Exemplar é a
sua aprovação, reconhece-se um novo princípio orçamentário, o princípio lição de Celso Antonio Bandeira de Mello para quem "a legalidade de
da plurianualidade das despesas de investimento. É que, de acordo com o oposição à lei, mas pressupõe autorização dela, como condição de sua
artigo 167, § 1º, CF, "nenhum investimento cuja execução ultrapasse um ação". (49)
exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano pluri-
anual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsa- Não se confunda, (50) contudo, o respeito às normas legais no momen-
bilidade". to da execução orçamentária (de cunho eminentemente administrativo) com
a legalidade orçamentária propriamente dita, observada no momento de
O fato é que a subsistência do princípio da anualidade no ordenamento elaboração da norma orçamentária.
jurídico brasileiro permite o controle anual pelo parlamento e, em tese, pela
população sobre a atividade financeira dos órgãos públicos bem como a Princípio do Equilíbrio Orçamentário: erigido a partir do dogma libe-
avaliação e o redirecionamento dos investimentos. ral, segundo o qual receitas e despesas públicas deveriam estar compatibi-
lizados numericamente, o princípio de equilíbrio financeiro gozou de enor-
Princípio da Universalidade: o § 5º do artigo 165 da CF preceitua me prestígio nas finanças clássicas, tendo sido, inclusive, expresso na
que: "a lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referen- Constituição de 1967 no art. 166, § 3º, sendo depois eliminado pela Emen-
te aos poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administra- da 001/69.
ção direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, Um orçamento desequilibrado era totalmente condenado pela libera-
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a lismo, devendo-se tomar todas as medidas necessárias para mantê-lo em
voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades equilíbrio anual. Lembre-se que os efeitos do orçamento sobre a economia
e órgão a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os em geral eram desconsiderados. (51)
fundos e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público".
O desequilíbrio orçamentário ocorria em duas hipóteses:
Isso significa que a lei orçamentária deve conter a previsão de todas as
receitas e despesas públicas, sem exceção, conforme a redação da Consti- a) quando a despesa autorizada superava a receita estimada, operava-
tuição Federal de 1988. O mencionado princípio contém a regra do produto se o déficit;
bruto ou orçamento bruto, segundo a qual receitas e despesas devem ser b) quando a receita estimada era superior à despesa, observava-se o
previstas em sua totalidade sem que haja deduções ou compensações superávit.
entre uma e outra.
A contestação ao princípio do equilíbrio orçamentário é efetuada a par-
Princípio da Unidade: busca-se com este princípio a reunião de todos tir de Keynes diante dos efeitos da Grande Depressão de 1929, propondo,
os orçamentos em um único documento. O § 5º, art. 165 CF prevê a cria- a substituição de um orçamento "neutro", equilibrado anualmente por uma
ção de três orçamentos: o fiscal, o de investimento das empresas e o da política orçamentária que interviesse na economia, sobretudo, nos períodos
seguridade, dessa forma, tais orçamentos devem ser agrupados em um de crise do capitalismo por meio de orçamentos deficitários que possibili-
único documento. tassem a reativação da economia.
Conforme Founrouge, (46) "el principio de unidade prescipuestaria Para Keynes, afigurava-se impossível a pretensão de nivelamento do
consiste en la reunión o agrupación de todos los gastos y recursos del orçamento anualmente, tanto nos anos bons quanto nos anos maus, situa-
Estado en un documento único". A utilidade fundamental de tal princípio ção que provocava profundas flutuações nos programas governamentais de
consistiria na apresentação de dados relativos aos gastos e receitas públi- gastos, seguidos de variações muitas vezes perturbadoras nas alíquotas
cas de tal modo que permitisse a verificação mediante operações matemá- dos tributos, agravando as flutuações da atividade econômica privada, com
ticas do total e da possível existência de um equilíbrio entre receitas e todas as implicações. (52)
despesas.
Desde esse período, o princípio do equilíbrio orçamentário seria con-
José Afonso da Silva (47) manifesta o entendimento da impossibilidade testado, inaugurando-se o período do Estado de Bem Estar Social, com
do cumprimento desse princípio tal como formulado. Isso se deve, basica- forte presença estatal na economia. Contudo, esse modelo de Estado e de
mente, ao surgimento de orçamentos paralelos de entidades da administra- economia entra entra em crise no fim dos anos 70, resultando na retomada
ção indireta e paraestatais e à a criação de "orçamentos" dentro do orça- do princípio do equilíbrio econômico a partir de uma agenda liberal.
mento geral. Esta multiplicidade teria gerado a distinção entre orçamento
ordinário e orçamento extraordinário, orçamento corrente e orçamento de Mesmo não tendo reconhecido explicitamente o referido princípio, pa-
capital, orçamento anual e orçamento plurianual. rece que a Constituição Federal de 1988, implicitamente, o fez na medida
em que existem inúmeros dispositivos que induzem o equilíbrio orçamentá-
A consequência disso é que à pretensão unidocumental, o orçamento rio, tais como:
moderno torna-se necessariamente multidocumental. Daí a conclusão de
José Afonso da Silva: "o princípio da unidade orçamentária, na concepção a) reserva de lei complementar para as normas gerais sobre a dívida
de orçamento-programa, não se preocupa com a unidade documental; ao pública externa e interna, sobre a concessão de garantias pelas entidades
contrário, desdenhando-a, postula que tais documentos se subordinem a públicas e sobre a emissão e resgate de títulos da dívida pública (art. 163,
uma unidade de orientação política, numa hierarquização dos objetivos a II, III e IV);
serem atingidos e na uniformidade de estrutura do sistema integrado". (48)

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b) proibição do Banco Central conceder empréstimos ao Tesouro (art. o desenvolvimento econômico, o equilíbrio entre as diversas regiões do
164, §2º); País e a estabilidade econômica. (57)
c) obrigatoriedade de depósito no Banco Central das disponibilidades O constituinte originário confiou na importância do plano plurianual e
de Caixa da União (art. 164, §3º); buscou a sua efetividade, determinando, por exemplo, que nenhum inves-
timento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser inicia-
d)transparência na concessão de incentivos e nas renúncias de receita do sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
(art. 165, §6º); inclusão sob pena de crime de responsabilidade, conforme redação do art.
e) Proibição de realização de despesas ou assunção de obrigações di- 167, § 1º, C.F..
retas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais (art. 167, II). Normatizando as principais características do instituto inovador, deixou
(53) a Constituição à atribuição do legislador ordinário a tarefa de regular a
5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentárias) vigência e os prazos do plano plurianual mediante Lei Complementar (art.
165, § 9º C.F). Entretanto, como o referido diploma legal ainda não foi
Denominamos processo orçamentário as leis orçamentárias previstas elaborado, aplica-se o disposto no art. 35, § 2º, I, do ADCT. Tem-se assim
constitucionalmente que pretendem garantir a realização de ações articula- que este plano deve ser elaborado no primeiro ano de mandato do chefe do
das do planejamento e da organização financeira estatal. Para isso, estabe- poder executivo (presidente, governador ou prefeito), devendo ser encami-
lecem momentos independentes, contudo, relacionados entre si. nhado até quatro meses antes encerramento do primeiro exercício financei-
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a ro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Lei Orçamentária Anual (LOA) compõe as leis que regulam a atividade Tendo vigência por quatro anos, inicia-se a execução do plano plurianual a
orçamentária dos entes públicos federal, estaduais e municipais. Apesar de partir do segundo ano de governo até o final do primeiro ano no exercício
se constituírem de etapas distintas, cada uma daquelas leis possui vínculos financeiro do mandato subsequente.
recíprocos, estabelecendo nexos entre si e possibilitando que se possa Saliente-se que os programas nacionais, regionais e setoriais previstos
denominar a ação articulada dessas leis de processo orçamentário. no art. 43, § 1º, II da C.F. devem guardar consonância com o Plano Pluria-
O modelo orçamentário constitucional, prevendo o Plano Plurianual, a nual (art. 165, § 4º). Aqueles planos visam articular a ação da União em um
Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, se encontra na mesmo complexo geoeconômico e social, visando desenvolver regiões e
ideia de orçamento-programa já que "abre amplas possibilidades à implan- reduzir desigualdades regionais (art. 43).
tação de um sistema integrado de planejamento do orçamento-programa, Um aspecto interessante a ser observado refere-se a característica
de sorte que o orçamento fiscal, os orçamentos de investimento das em- formal da lei do plano plurianual dependendo do orçamento anual para que
presas e o orçamento da seguridade social passam a constituir etapas do tenha eficácia quanto à realização das despesas. Nesse sentido, a elabora-
planejamento de desenvolvimento econômico e social, ou, se se quiser, ção do orçamento anual pelo legislador não está vinculado ao Plano, cons-
conteúdo dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, na tituindo mera programação ou orientação, que deve ser respeitada pelo
medida em que estes têm que compatibilizar-se com o plano plurianual... poder executivo na elaboração das leis orçamentárias. (58)
(54).
5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
A ideia é que o plano plurianual, a LDO e a LOA, ao se integrarem,
permitam um planejamento estrutural das ações governamentais com Inspirada nas constituições da República Federal da Alemanha e da
repercussões no plano econômico. França (59), a Lei de Diretrizes Orçamentárias está prevista no §2º, art.
165, CF/88, compreendendo as metas e prioridades da administração
5.1. Plano Plurianual - PPA pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subse-
O plano plurianual é uma lei que regula os projetos governamentais de quente. Além disso, cabe a lei orçamentária anual orientar a elaboração da
longa duração, ou seja, aqueles programas tenham existência temporal lei orçamentária anual, dispor sobre as alterações na legislação tributária e
superior a um exercício financeiro. Como existem obras/ações/projetos estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
governamentais desenvolvidos em um intervalo de tempo superior a um fomento.
ano, a criação do plano plurianual pretende responder a essa necessidade A partir disso, identificam-se quatro conteúdos básicos desse novo ins-
assegurando-se o planejamento e a transparência por meio de uma disci- tituto jurídico introduzido pelo constituinte originário:
plina legal que regule tais casos.
a) definição das metas e prioridades da administração pública:
A previsão do plano plurianual encontra-se no artigo 165, I CF e a sua percebe-se aí que o orçamento não é um visa alcançar fim em si mesmo,
abrangência no §1º do mesmo artigo que dispõe: "§ 1º - A lei que instituir o daí por que as disposições constantes do orçamento devem ser compara-
plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objeti- das com as metas e prioridades da administração pública. Isso permitiria se
vos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e auferir se o discurso governamental traduzido em suas metas e prioridades
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração podem, de fato, ser realizadas a partir dos dispositivos financeiros e
continuada". econômicos previstos na lei orçamentária anual;
Esse dispositivo define duas modalidades de despesas que devem b) orientação à elaboração da lei orçamentária anual: essa é uma
obrigatoriamente estar previstas no plano plurianual. A primeira delas é finalidade genérica que incluiria, inclusive, as metas e prioridades da admi-
relativa às despesas de capital que compreende os investimentos, as nistração pública, as alterações na legislação tributária e a política de
inversões financeiras e as transferências de capital. (55) aplicação das agências oficias de fomento. As diretrizes para a elaboração
A segunda despesa a ser considerada na elaboração do plano pluria- da lei orçamentária, caracteriza a LDO como "um plano prévio, fundado em
nual é a dos programas de duração continuada, ou seja, todos aqueles que considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta
tiverem a sua duração prolongada por mais de um exercício financeiro. orçamentária do Executivo, do Legislativo (art. 51, IV e 52, XIII), do Judiciá-
rio (art. 99, § 1º) e do Ministério Público". (60)
Inserindo-se dentro da ideia de planejamento financeiro estatal, o plano
plurianual qualifica este planejamento de estrutural na medida em que A ação estatal é concebida pelo constituinte originário baseada em um
todos os planos e programas têm suas estruturas ordenadas conforme planejamento estrutural, requerendo ações articuladas que permitam a
aquele (art. 165, §4º, CF). Disso resultaria a concepção de que o sistema definição de objetivos a serem alcançados, mas também a avaliação acer-
orçamentário concebido pela constituição adotou o orçamento-programa, ca da efetividade dessa ação. Diante disso, apesar de ser um plano prévio
prevendo a integração do orçamento público com o econômico e garantindo para a elaboração da lei orçamentária, possuindo, portanto, natureza formal
a necessária coordenação da política fiscal (intervencionismo indireto) com (a LDO orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, porém, esta não
a política econômica (intervencionismo indireto). (56) Certo é que o plano está vinculada à elaboração daquela), a LDO estimula o planejamento da
plurianual é modalidade de planejamento conjuntural criado para promover ação estatal, permite maior abertura para se discutirem as prioridades e

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programas governamentais além de permitir que se avalie a seriedade com Consagrando o princípio da universalidade, que exige que todas recei-
que o executivo define a sua política financeiro-orçamentária. tas e despesas do Poder Público (Poderes Legislativo, Executivo e Judiciá-
rio), fundos, órgãos, entidades da administração direta e indireta estejam
c) disposição sobre as alterações na legislação tributária: os tribu- incluídas na Lei Orçamentária Anual, tem-se que a LOA deve conter:
tos deixaram de ser encarados especificamente em seu aspecto fiscal, ou
seja, destinados à obtenção de recursos para suprir as demandas gover- a) o orçamento fiscal - Previsto no art. 165, §5º, I da C.F., o orçamen-
namentais. Atualmente, os tributos são utilizados pelos governos para to fiscal é especificado na Lei 4.320/64, que disciplina o conteúdo, as
interferir na economia indiretamente, estimulando e inibindo comportamen- classificações (63), a elaboração, o exercício financeiro, a disposição
tos com o objetivo de alcançar as finalidades governamentais previstas. contábil além de outros aspectos relativos ao direito financeiro.
Sobre esse prisma e tendo-se em vista que o planejamento estrutural
envolve o aspecto econômico, fiscal, financeiro, é natural que os governos Na acepção dada pela Constituição Federal de 1988, que divide a lei
utilizem as possibilidades tributárias para alcançar os seus objetivos gover- orçamentária anual em três orçamentos – Fiscal, de Investimentos de
namentais; Estatais e da Seguridade Social – a expressão orçamento fiscal significa o
detalhamento do conjunto de receitas a serem obtidas pelo estado median-
d) estabelecimento da política de aplicação das agências financei- te o exercício do poder fiscal a ela conferido, bem como a programação das
ras oficiais de fomento: tais agências atuam estimulando o desenvolvi- despesas que serão despendidas por seu intermédio, sendo que esse
mento econômico e social do país, representando, desse modo, repercus- orçamento refere-se tanto à administração direta quanto à indireta. (64)
sões na economia. A obrigatoriedade de estarem contidas na LDO evita a
ausência de controle sobre os gastos que serão efetuados; b) o orçamento de investimentos das empresas estatais - Previsto
no art. 165, § 5º, II C.F., o orçamento de investimento das empresas esta-
e) Art. 169, § 1º, II: além das hipóteses acima elencadas, observe-se tais engloba todas as empresas em que a União, direta ou indiretamente,
outro conteúdo disposto no mencionado artigo: "a concessão de qualquer detenha a maioria do capital social com direito a voto. Esse orçamento é
vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e composto exclusivamente pelos investimentos das empresas estatais que,
funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou por sua vez, podem ser definidos como as "dotações para o planejamento e
contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis consi-
administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas derados necessários à realização destas últimas, bem como para os pro-
pelo poder público, só poderão ser feitas:I – (...); II - se houver autorização gramas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e
específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas material permanente e constituição ou aumento do capital de emprêsas que
públicas e as sociedades de economia mista." não sejam de caráter comercial ou financeiro"(art. 12, §4º, lei nº 4.320/64).
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é anual, devendo ser elaborada an- Restringindo-se às despesas de capital, não atingido as de custeio es-
tes da Lei Orçamentária Anual, já que tem a natureza de um plano prévio. sa novidade constitucional visa impedir as transferências dos recursos do
Segundo José Afonso da Silva (61), isso se deve à própria natureza da lei: tesouro e as emissões inflacionárias para suprir a ineficiência das empresas
"porque ela é que vai dar as metas e prioridades que hão de constar do estatais. (65)
orçamento anual".
c) o orçamento da seguridade social - Previsto no art. 165, § 5º III,
Ante a inexistência da Lei Complementar referida no art. 165, § 9º, I e C.F., o orçamento da seguridade social abrange todas as entidades e
II, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa
(art. 35, § 2º, II, C.F.). É um orçamento que detalha os gastos relativas à saúde, à previdência
e à assistência social que serão efetuadas através do montante das recei-
Saliente-se, ao final, que sendo a Lei Orçamentária Anual um veículo tas vinculadas aos gastos da seguridade social – especialmente as contri-
capaz de conduzir à efetivação de direitos, a Lei de Diretrizes Orçamentá- buições sociais previstas no artigo 195, CF –, bem como outras que lhe
rias - que pode ser alterada através de emendas parlamentares - pode sejam asseguradas ou transferidas do orçamento fiscal. (66)
sinalizar ao Executivo o desejo da sociedade de que a Lei Orçamentária
Anual inclua objetivos e metas que realizem direitos. A seguridade social, conforme o artigo 194, C.F. "compreende um con-
junto integrado de ações de iniciativas dos poderes públicos e da socieda-
5.3. Lei Orçamentária Anual - LOA de, destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social".
Expostos os principais aspectos que caracterizam o Plano Plurianual e
a Lei de Diretrizes Orçamentárias, cabe agora analisar a Lei Orçamentária A saúde é entendida como direito de todos e dever do Estado, devendo
Anual, isto é, o instrumento legal que reúne a previsão de receitas e despe- ser garantida através de políticas sociais e econômicas que reduzam o
sas governamentais para o ano subsequente, além de orientar a ação risco de doença e outros agravos. Visando a promoção, proteção e recupe-
estatal e permitir a criação de parâmetros que possibilite a fiscalização. ração, há que se ter acesso universal e igualitário às ações e serviços. Já a
previdência social, fundada na ideia de solidariedade social, deve ser
Osvaldo Maldonado Sanches define-a como uma "lei de natureza es- organizada sob a forma de um regime geral, sendo este de caráter contri-
pecial – em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é butivo e filiação obrigatória. Quanto à assistência social, apresenta caracte-
definida pela Constituição –, por meio da qual são previstas as receitas, rística de universalidade já que será prestada a quem dela necessitar,
autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica finan- independentemente de contribuição à seguridade social.
ceira e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de
flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar". (62) Mencione-se o princípio da exclusividade que norteará a elaboração do
orçamento, pois, "a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho
O conteúdo da LOA é encontrada no § 5º, do art. 165, C.F.: à previsão da receita e à fiscalização da despesa, excetuando-se a autori-
"§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: zação para abertura de créditos suplementares e contratação de operações
de crédito" (art. 165, § 8º, C.F.).
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, ór-
gãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações O prazo para envio da Lei Orçamentária Anual é encontrado no art. 35,
instituídas e mantidas pelo Poder Público; § 2º, ADCT, C.F já que, como já explicado, a lei complementar mencionada
no art. 165, § 9º, I e II ainda não existe. Sendo assim, "o projeto de lei
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encer-
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades ramento da sessão legislativa".
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como 6. Vedações Orçamentárias
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público."

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Um dos objetivos do sistema orçamentário inaugurado pela Constitui- b) exercer atividade de controle sobre as contas apresentadas anual-
ção Federal de 1988 é exatamente o de permitir o controle sobre os recur- mente pelo Presidente da República e o acompanhamento e a fiscalização
sos públicos e o equilíbrio orçamentário. Talvez por isso, o art. 167, CF orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congres-
elenca vedações orçamentárias que, de algum modo, não possibilitariam so Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o artigo 58 da Consti-
alcançar-se o controle dos recursos ou o equilíbrio orçamentário. Dentre tuição Federal.
elas se destacam:
A apreciação de referidos projetos pelas duas Casas do Congresso
a) programas e projetos não podem se iniciados sem que estejam in- Nacional, através de uma Comissão Permanente de Senadores e Deputa-
cluídos na lei orçametária anual; (67) dos, repercutirá na votação das leis em conjunto efetuada pelas duas casas
legislativas, "até porque deverá se cifrar sobre os pareceres da Comissão
b) a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas não Mista". (68)
podem exceder os créditos orçamentários ou adicionais;
No âmbito estadual e municipal, não se concebe a existência de uma
c) a realização de operações de crédito não podem exceder o montan- comissão mista de parlamentares.
te das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos
suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder 7.3. Tramitação Legislativa
Legislativo por maioria absoluta;
Ressalte-se que não há um rito específico para a tramitação dos proje-
d) abertura de créditos suplementares ou especial está condicionada à tos orçamentários, aplicando-se as normas do processo legislativo estabe-
prévia autorização legislativa e a indicação dos recursos correspondentes; lecidas no artigo 59 e seguintes. É o que dispõe o § 7º do art. 166: "Apli-
cam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o
e) impõe-se autorização legislativa para a transposição, o remaneja- disposto nesta Seção, as demais normas relativas ao processo legislativo".
mento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação A exceção nesse caso fica por conta dos dispositivos específicos previstos
para outra ou de um órgão para outro; no art. 166 da C.F., tais como, as condições de elaboração de emendas
f) a concessão ou utilização de créditos é limitada. pelos parlamentares (art. 166, § 3º). Isso significa que a tramitação das
emendas acompanha o processo legislativo de forma geral e, em particular,
Impondo limites às iniciativas do Executivo, ambos dispositivos preten- os dispositivos específicos constantes da Seção II, Capítulo II, Título VII, da
dem limitar o gasto público ao previsto no orçamento, que é valorizado na Constituição Federal.
medida em que limita a ação do Poder Executivo.
Seguindo o rito genérico do processo legislativo previsto na C.F. (arts.
7. Elaboração e tramitação Legislativa do Orçamento 59 a 69), conclui-se pela necessidade de "promulgação (atestação da
7.1. Iniciativa existência da lei), da sanção (aprovação pelo Executivo) ou veto (rejeição
do Executivo)" das leis orçamentárias. (69)
A elaboração do PPA, LDO e LOA cabe ao chefe do poder executivo
(Presidente da República, Governador do estado e Prefeito Municipal 7.4. Emendas Parlamentares
conforme o nível de governo seja nacional, estadual ou municipal). Não é Após anos de impossibilidade para a apresentação de emendas, à
preciso dizer que a elaboração da peça orçamentária deveria ser precedida ocasião do regime autoritário, a CF/88 legitimou a possibilidade de apresen-
de um amplo diagnóstico de cada pasta governamental, indicando-se as tação de emendas pelos parlamentares. A efetiva utilidade inaugurada pelo
preementes deficiência serem priorizadas e as principais virtudes que modelo orçamentário previsto na CF/88 é discutível na doutrina. Régis
poderiam potencializar a resolução das demandas públicas. Evidentemente Fernandes de Oliveira entende que "adquire o Legislativo, com a atual
que o ato de elaboração orçamentária é de decisão política que mão signi- redação, nova dignidade no tocante às emendas sobre o texto do projeto
fica por isso, de modo algum, arbitrariedade para que o administrador tanto da lei anual como da de diretrizes" (70), enquanto Ricardo Lobo
público decida as prioridades públicas sem atenção a um quadro diagnósti- Torres constata que a possibilidade de iniciativa parlamentar na apresenta-
co que lhe indique quais as medidas solucionariam as deficiências. ção de emendas dirigidas à Comissão Mista permitiu a escandalosa corrup-
Evidentemente que os demais poderes elaboram as respectivas pro- ção revelada pela CPI do Orçamento no ano de 1993. (71) Vive-se o dilema
postas orçamentárias, garantindo-se ao judiciário e legislativo a autonomia constitucional de, ao mesmo tempo em que se permite a apresentação de
relativa para a elaboração orçamentária, devendo o projeto unificado ser emendas por deputados e senadores, estas se sirvam à malversação do
sistematizado pelo poder executivo, sendo, a seguir, remetido ao Poder dinheiro público ou ao atendimento de privilégios pessoais, por exemplo.
Legislativo para discussão e votação. As emendas parlamentares que alteram tais projetos podem ser pro-
No plano federal, tais projetos de lei (incluindo-se os créditos adicio- postas após a remessa dos projetos orçamentários à Comissão Mista
nais) serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma Permanente de Deputados e Senadores (em se tratando de orçamento da
do regimento comum. No plano estadual, a apreciação e deliberação com- União). Cumpre, contudo, atender a algumas exigências constitucionais.
pete às Assembleias legislativas, enquanto no plano municipal, a compe- Primeiro, os parlamentares devem apresentar as suas emendas junto à
tência é das Câmaras Municipais. Comissão Mista, que emitirá parecer sobre elas. A seguir, tais emendas são
apreciadas pelo plenário nas duas Casas do Congresso Nacional na forma
Até a votação das leis orçamentárias nas comissões municipais ou es- regimental.
taduais ou na comissão mista, no caso de orçamento federal, o chefe do
poder executivo pode propor alterações nos referidos projetos conforme As emendas ao projeto de lei do orçamento anual (ou os projetos que o
redação do art. 166, § 5º, C.F.: "o Presidente da República poderá enviar modifiquem) só poderão ser aprovadas se:
mensagem ao Congresso Nacional propondo modificação nos projetos a a) apresentarem compatibilidade entre o plano plurianual e a lei de di-
que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na comissão retrizes orçamentárias;
mista, da parte cuja alteração é proposta".
b) indicarem os recursos necessários, através da anulação de outras
7.2. Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores despesas previstas na lei orçamentária. Porém, em hipótese alguma, a
Esta comissão existe no âmbito federal, devido à existência de duas anulação de despesa incidirá sobre:
casas no Congresso Nacional, o Senado Federal e a Câmara dos Deputa- b.1) dotações para pessoal e seus encargos;
dos. Pode-se dividir a atribuição da Comissão Mista permanente de sena-
dores e deputados em dois grandes grupos: b.2) serviço da dívida;
a) a primeira delas inclui o exame e a emissão de parecer sobre o PPA, b.3) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios
a LDO e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos e Distrito Federal.
na Constituição Federal;

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Emendas parlamentares podem ser propostas, ainda, para corrigirem Verifica-se aí que a fiscalização dos recursos orçamentários abrange
erros ou omissões da lei orçamentária anual ou guardarem relação com os cinco áreas:
dispositivos do texto do projeto de lei.
a) Contábil: através da contabilidade, busca-se instrumentalizar o con-
Tem-se assim que: o modelo orçamentário brasileiro inicia-se com a trole. O art. 83, da Lei 4.320/64 informa que "a contabilidade evidenciará
elaboração da lei orçamentária anual pelo Executivo, cabendo ao Legislati- perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo,
vo emendá-la desde que efetuada dentro de limites que têm claros objeti- arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela
vos de: pertencentes ou confiados". O dispositivo obriga que os registros contábeis
sejam efetuados claramente, possibilitando a identificação daqueles que
a) reafirmar o planejamento estrutural do sistema orçamentário inaugu- estejam relacionados com a arrecadação, guarda e administração de bens
rado pela CF/88, resultando daí a necessidade de compatibilização das e valores da administração pública.
emendas parlamentares à LOA com o PPA e a LDO.
É uma atividade eminentemente técnica, pois mediante registros con-
b) impedir a realização de compromissos prioritários dos entes federa- tábeis e balanços deve possibilitar a compreensão do registro das opera-
tivos que poderiam ocorrer ante a anulação de dotações orçamentárias ções realizadas, por exemplo, no momento da execução orçamentária,
referentes ao pagamento de pessoal e encargos, ao serviço da dívida e às quando deverá permitir o seu acompanhamento, o conhecimento da com-
transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito posição do patrimônio da administração pública, a determinação dos custos
Federal. dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a
Observe-se que as emendas parlamentares à lei de diretrizes orçamen- interpretação dos resultados econômicos e financeiros (art. 85, lei nº
tárias somente podem ser aprovadas se apresentarem compatibilidade com 4.320/64). Todavia, tal contabilidade reveste-se de conteúdo jurídico na
o plano plurianual (art. 166, § 4º). medida em que há "um verdadeiro Direito da Contabilidade Pública, embu-
tido no Direito Orçamentário e no Direito Financeiro". (74)
7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de Lei Orçamentária
b) Financeira: compreende a descrição das despesas e receitas or-
Discute-se no âmbito doutrinário sobre as consequências da rejeição, çamentárias após o momento posterior à arrecadação e à execução.
parcial ou total, ao projeto de lei orçamentária submetido ao parlamento.
Qual seria a solução adequada? A prorrogação do orçamento ou outra c) Orçamentária: a partir dos dados concernentes à receita arrecada e
solução? à despesa realizada, verifica o adequado emprego dos recursos públicos
conforme as leis orçamentárias aprovadas, analisando a compatibilidade
O impasse tem origem no julgamento do Supremo Tribunal Federal que das despesas aprovadas com as efetivamente realizadas na execução.Vem
entendeu inconstitucional o dispositivo da Constituição do Estado de São daí a necessidade de estar manifesta nos registros contábeis da adminis-
Paulo de 1969 que previa a manutenção da lei do orçamento anual em tração pública, o montante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa
caso de rejeição da LOA. A decisão do STF foi a de entender não devolvido empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as
o projeto enviado ao Congresso Nacional, aproximando-se da solução dada dotações disponíveis (art. 90, lei nº 4.320/64).
pela Constituição Federal de 1967 com a Emenda 01/69 que em caso de
não devolução da peça orçamentária, preceituava que o projeto de orça- Essa modalidade fiscalização é exercida sobre a execução do orça-
mento seria promulgado como lei: "Entendia-se que a disposição valia tanto mento, objetivando, através da contabilidade, das análises e das verifica-
para a hipótese de não devolução, como para a de rejeição". (72) ções, mensurar o nível de concretização das previsões constantes da lei
anual. (75)
A Constituição Federal de 1988 parece não permitir a mesma interpre-
tação. É o que defende José Afonso da Silva, citado por Régis Fernandes d) Operacional: há certa dificuldade doutrinária para a definição dessa
de Oliveira, para quem "a consequência mais séria da rejeição do projeto modalidade de fiscalização. Ricardo Lobo Torres entende que essa modali-
de lei orçamentária anual é que a administração fica sem orçamento, pois dade de fiscalização "visa ao controle das operações de crédito e de des-
não pode ser aprovado outro. Não é possível elaborar orçamento para o pesas que não constem da previsão orçamentária" (76), por sua vez, Régis
mesmo exercício financeiro". (73) Fernandes de Oliveira vincula a operacionalidade a um "rigoroso controle
sobre as formas de procedimento da despesa, atendendo-se ao atingimen-
Nesse caso, a solução possível, encontrada a partir da técnica do direi- to dos objetivos traçados". (77)
to orçamentário, seria a abertura de créditos especiais para as despesas
que não podem efetivar-se senão devidamente autorizadas, prévia e espe- e) Patrimonial: objetiva a preservação dos bens públicos de modo que
cificamente, pelo Legislativo, garantindo-se, desse modo, o direito do poder as autoridades públicas não dêem utilização ímproba no patrimônio público.
legislativo rejeitar totalmente o projeto de lei orçamentária. Os destinatários da fiscalização orçamentária são tanto as pessoas da
Em caso de rejeição parcial do projeto de lei orçamentária ou de ativi- administração direta, quanto as entidades da administração indireta e,
dade de emenda parlamentar que resulte a alteração do projeto de lei do ainda, pessoas físicas que recebam recursos públicos. É a interpretação do
orçamento anual, acarretando sobra de receitas, logicamente, esta receita parágrafo único do art. 70, "prestará contas qualquer pessoa física, física
sobrante não se perderia, podendo ser utilizada mediante a abertura de ou jurídica e administração direta ou indireta, pública ou privada, que utilize,
créditos especiais ou suplementares, desde que haja prévia e específica arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos
autorização legislativa. ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obriga-
ções de natureza pecuniária".
8. Fiscalização Orçamentária
Isso significa uma ampliação das pessoas submetidas ao controle em
Aprovado o projeto de lei orçamentária anual pelo parlamento, inicia-se relação à constituição anterior, onde apenas as autarquias (além dos entes
a execução orçamentária pelo efetuada executivo a partir do ano seguinte. da administração direta) eram mencionadas explicitamente como objetos de
Tais despesas implementadas por meio de recursos públicos não podem controle e fiscalização. Tem-se assim que estão sob controle:
estar imunes à fiscalização, matéria que é, inclusive, disciplinada constitu-
cionalmente na Seção IX , Capítulo I, Título IV intitulada Da Fiscalização a) as entidades da administração direta, incluindo-se aí o Executivo
Contábil, Financeira e Orçamentária, disposta nos artigos 70 à 75. (secretarias e ministérios), o Legislativo, o Judiciário, o Tribunal de Contas
e o Ministério Público;
O artigo 70 da C.F./88 traça as linhas gerais da sistema de fiscalização
constitucional ao preceituar que: "a fiscalização contábil, financeira, orça- b) a administração indireta: abrange as autarquias, as empresas pú-
mentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da adminis- blicas, as sociedades de economia mista, as fundações instituídas e manti-
tração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, das pelo poder público;
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Con- c) a pessoa física/entidades privadas que utilize, arrecade, guarde,
gresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle gerencie ou administre bens e valores públicos.
interno de cada poder".
A mencionada fiscalização verifica se no emprego dos recursos públi-
cos foram observados a:

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a) Legalidade: a despesa executada deve ter guardado compatibilida- apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a
de com o disposto na peça orçamentária. Além disso, há requisitos legais abertura da sessão legislativa.
(ex. lei nº 4.320/64) e constitucionais para que a despesa tenha sido reali-
zada que em ser considerados; b) Controle contemporâneo: também é realizado posteriormente à exe-
cução orçamentária, porém, em um intervalo menor de tempo, ou seja, o
b) Legitimidade: é fundamental que a despesa pública atenda às reais controle é feito quase ao mesmo tempo à execução orçamentária.
necessidades públicas, "efetuando-se o contraste da norma com as finali-
dades encampados no sistema financeiro, para saber-se do atingimento do Exemplificam essa modalidade a competência do Tribunal de Contas
bem jurídico que se pretendeu alcançar". (78) para a realização de inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas dos
c) Economicidade: a despesa pública deve alcançar o máximo da efe- Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas no
tividade, devendo a racionalidade, representada pela relação custo- art. 71, II, CF/88 (80), por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do
benefício, pautar a ação do agente público. Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito (art. 71, IV, CF/88)
ou para a prestação das informações solicitadas pelo Congresso Nacional
d) Aplicação das subvenções - também será objeto de controle inter- sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patri-
no e externo pelo poder público. Entende-se que o constituinte originário monial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas (art. 71, VII,
pretendeu com essa medida evitar a concessão indiscriminada de subven- CF/88).
ções e subsídios que ocorria no sistema constitucional anterior.
Também o Congresso Nacional (no plano federal) tem competência pa-
Subvenções são os auxílios e as transferências concedidas pelo poder ra "fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os
público às entidades públicas ou privadas sem finalidade lucrativa objeti- atos do Poder Executivo, inclusive os da administração indireta" (art. 49, X),
vando atender as suas despesas de custeio que devem atender à finalida- incluindo-se aí a possibilidade de formação de comissões que investiguem
des relevantes e de interesse público. os gastos orçamentários.
e) Renúncias de receita: o poder público deve exigir as receitas públi- Saliente-se que em tais casos a fiscalização empreendida pelo Tribunal
cas a que tem direito, todavia, em algumas situações, o poder público de Contas ou Parlamento deve ser realizada contemporaneamente à exe-
renuncia a receita a que teria direito. Isso é o que ocorre no caso das cução do orçamento.
deduções, quando há a diminuição da alíquota ou da base de cálculo de
determinado imposto, tendo a natureza de uma isenção parcial, pela dis- c) Controle simultâneo: é realizado ao mesmo tempo em que se de-
pensa do pagamento de uma parcela. (79) senvolve a execução do orçamento. É realizada pela Comissão Mista
Permanente de Deputados e Senadores que, diante de indícios de despe-
Há dois tipos de controle dos recursos públicos. O primeiro deles, o sas não autorizadas, pode solicitar esclarecimentos da autoridade gover-
controle externo, é efetuado pelos órgãos que não estão diretamente en- namental responsável no prazo de cinco dias.
volvidos na execução orçamentária, a saber, o Congresso Nacional e o
Tribunal de Contas; o segundo, o controle interno, é efetuado pelo próprio Diante da insuficiência dos esclarecimentos ou da negativa da autori-
órgão gestor dos recursos gastos. O sistema de fiscalização construído dade responsável em prestá-la, a Comissão solicitará ao Tribunal de Con-
pela CF/88 adota as duas modalidades de controle. Veja-se quais são as tas pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
principais características de um e outro modelo.
Com o pronunciamento do Tribunal seja pela irregularidade da despe-
Controle externo: é realizado pelo Congresso Nacional, auxiliado pelo sa, a Comissão Mista proporá ao Congresso Nacional a sustação das
Tribunal de Contas da União. É externo por que não é a entidade que despesas autorizadas desde que causem dano irreparável ou grave lesão à
executa o orçamento que o fiscaliza, contrariamente, a fiscalização é efetu- economia pública (art. 72, CF).
ada por instituições alheias à arrecadação ou gasto dos recursos públicos,
com atribuições específicas que lhes conferem poderes de fiscalização. O Entendemos, também, que o controle simultâneo se verifica na compe-
controle externo é efetuado posterior, contemporânea ou simultaneamente tência do Tribunal de Contas em sustar a execução de ato impugnado.
à execução orçamentária. Evidentemente, isso só ocorrerá se a autoridade responsável pelo ato não
ter atender á solicitação do Tribunal de Contas. Sendo assim, a decisão de
a) Controle posterior: é aquele efetuado após a prática do ato adminis- sustação deve ser comunicada à Câmara dos Deputados e ao Senado
trativo ou do encerramento do exercício financeiro. Federal (art. 71, X).
O Tribunal de Contas tem papel importante nessa modalidade de con- Saliente-se que no caso de contrato, o ato de sustação será adotado
trole quando: aprecia as contas prestadas anualmente pelo Presidente da diretamente, pelo Congresso Nacional, que solicitará imediatamente as
República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta medidas cabíveis ao Poder Executivo. Em noventa dias, caso o Congresso
dias a contar de seu recebimento (art. 71, I, CF/88); julga as contas dos Nacional ou o Poder Executivo efetivem as medidas cabíveis, o TC decidirá
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores a respeito.
públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e socie-
dades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daque- Controle interno: é realizado por cada um dos poderes públicos res-
les que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que ponsáveis pela gestão de recursos públicos, fulcrada na probidade, legali-
resulte prejuízo ao erário público (art. 71, II, CF/88); aprecia, para fins de dade, legitimidade e economicidade.
registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, Basicamente, as finalidades do controle interno são:
na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de a) a avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual,
provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União (art. 74,
reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem I, CF/88).
o fundamento legal do ato concessório (art. 71, III, CF/88); fiscaliza as O próprio órgão gestor se incumbe de controlar o adequado processa-
contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a mento da "gestão econômica e financeira e se exerce, à diferença do
União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitu- controle externo, durante a própria execução orçamentária". (81) Como a
tivo (art. 71, V, CF/88); fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repas- ação dos órgãos públicos deve ser planejada, impõe-se a avaliação do
sados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos planejamento de programas e ações estatais que permitiam a verificação
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município (art. 71, VI, do atingimento das finalidades previstas, contribuindo para a correção dos
CF/88). eventuais erros e desajustes do planejamento ainda no curso da execução
Exemplo de controle posterior é encontrado também no art. 51, II, orçamentária.
CF/88 onde se estabelece a competência da Câmara dos Deputados para b) comprovação da legalidade e avaliação dos resultados da gestão or-
proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não çamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administra-

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ção federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de "A opinião pública, nos séculos XVII e XVIII, contemplava com justifica-
direito privado (art. 74, II, CF/88). do horror as despesas públicas. Reis absolutos estavam sempre embara-
çados por dinheiro para guerras de puro interesse dinástico. As aventuras
Verifica-se, aí, a repetição do disposto no enunciado do art. 70, caput, galantes dos reis de França, através da vasta galeria de favoritos famosos
CF, que, naquele caso, era efetuada por um órgão externo à execução e ostensivos, como a La Vallière, Montespon, Maistenon, Dubarry e Pom-
financeira. No presente caso, quer o legislador que a fiscalização empreen- podour, as dissipações de Maria Antonieta e outros fatos dessa época,
dida no momento da execução poupe recursos e evite desvios que podem concorreram para explicar a hostilidade dos contribuintes que nenhum
ser acarretados senão detectados a tempo. proveito quase recebiam do funcionamento da opressora e parasitária
c) exercício do controle das operações de crédito, avais e garantias, máquina do governo" BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.420.
bem como dos direitos e haveres da União (ar. 74, III, CF/88). BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26.
A finalidade deste inciso é estender o controle interno a todos os direi- GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988. 6ª
tos e haveres da União (plano federal), não havendo direito ou interesses ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 15.
dos órgãos públicos sobre os quais não recaia o controle interno. Em que pese a enorme controvérsia acerca da existência do Estado de
Bem-estar social em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil,
d) apoio ao controle externo no exercício de sua missão institucional não se pode negar que a partir do pós guerra o Estado viria desempenhar
(art. 74, IV, CF/88). um papel ativo tanto no domínio econômico, quanto na oferta de prestações
Tanto o controle interno quanto o controle externo pretendem atingir a públicas (seguridade social, saúde...) através, sobretudo, do aumento das
racionalidade da execução orçamentária. É lógico, portanto, que haja apoio receitas tributárias.
recíproco entre ambas as entidades responsáveis por cada controle. Sendo BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 423.
assim, o referido inciso deve ser entendido de modo a permitir o intercâm- OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Manual de Direito
bio de informações e dados, a cooperação entre os órgãos responsáveis Financeiro. 5ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, pg. 89.
pelo controle externo e pelo controle interno. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., p. 56-57.
Além disso, os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhe- OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 89.
cimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 2.
Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária (art. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 39.
74, §1º, CF/88). TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 109.
Ressalte-se que qualquer cidadão, partido político, associação ou sin- TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 109.
dicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades pe- BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdição constitucional brasileira: legi-
rante o Tribunal de Contas da União na forma da lei (art. 74, §2º, CF/88). timidade democrática e instrumentos de realização. Rio de Janeiro: Reno-
Tal dispositivo é um incentivo para que o cidadão denuncie irregularidades var, 2001, p. 76.
e exerça o seu direito de cobrar ações estatais ímprobas, eficazes, legais e
A discussão sobre o custo dos direitos é um exemplo de como o valor
legítimas.
permeia a questão orçamentária. Historicamente, tal discussão tem signifi-
9. Conclusão. cado um obstáculo à possibilidade de exigibilidade dos direitos sociais
enquanto um direito subjetivo. O argumento era o de que os direitos civis e
a) A concepção de Orçamento sofreu alterações desde o período de políticos, enquanto prestações estatais negativas, não eram custosas e,
transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais. Contudo, portanto, desde logo, exigíveis; contrariamente, os direitos sociais e
a natureza instrumental é um aspecto em comum em que pese as diferen- econômicos, enquanto prestações estatais positivas, eram onerosos ao
tes concepções; Estado devendo, portanto, estar submetidos à reserva do possível. Atual-
b) Ao lado da característica instrumental, há valores e princípios infor- mente, parece ter sido reforçada a tese daqueles que defendiam ser a
mando o orçamento público. A distinção entre princípios e regras possibilita restrição à exigibilidade dos direitos sociais e econômicos fundada em
a retomada da questão do valor, resultando como um dos seus efeitos a argumento ideológico. O debate polêmico sobre a questão do custo dos
juridicidade a que estão submetidos os princípios orçamentários; direitos se associa diretamente às escolhas trágicas, expressão que repre-
senta as escolhas políticas constantes da peça orçamentária e ao fato de
c) Os princípios da Exclusividade, da Não-Afetação, da Anualidade, da que existirão interesses legítimos não escolhidos. Em breve síntese, o
Universalidade, da Unidade, da Legalidade e do Equilíbrio Orçamentário aspecto ético se refere à impossibilidade do Estado suprir todas as neces-
informam o processo orçamentário; sidades reclamadas pelos seus cidadãos, devendo estar, portanto, vincula-
do às escolhas que melhor reflitam o paradigma de que o homem é o fim
d) As leis orçamentárias englobam o plano plurianual, a lei de diretrizes
do Estado, em outras palavras, a temática atinente aos direitos humanos e
orçamentárias e a lei orçamentária anual. Tais leis estão submetidas à
a pessoa humana está incorporada no debate orçamentário.
tramitação legislativa e possuem prazos definidos para a sua aprovação.
Compõe àquilo que se denomina de processo orçamentário. GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 78.
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 79.
NOTAS
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., pg. 78.
BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à ciência das finanças. 16ª ed.
BARCELLOS, Ana Paula de. "O Mínimo Existencial e Algumas Funda-
Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412.
mentações: John Rawls, Michael Walzer e Robert Alexy", In: Legitimação
BALEEIRO, op. cit., pg. 412. dos Direitos Humanos. Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar,
BALEEIRO, op. cit., pg. 43. 2002, pg. 77.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e BARCELLOS, Ana Paula de. Op. Cit., pg. 47.
Tributário, volume V, o orçamento na Constituição. 2. ed. rev. e atual. Rio GRAU, Eros Roberto. Op. Cit., pg. 86.
de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 244.
A observação do Professor Ricardo Lobo Torres sobre esse assunto
BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 83.
merece ser destacada: "O Estado[liberal] se restringia ao exercício do
poder de polícia, da administração da justiça e da prestação de uns poucos TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 129-130.
serviços públicos, não necessitava de sistemas tributários amplos, por não BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 85.
assumir demasiados encargos na via da despesa pública e por não ser o BINENBOJM, Gustavo. Op. Cit., pg. 84.
provedor da felicidade do povo, como acontecia no patrimonialismo" TOR- Não há que se esquecer também que atribui-se às possibilidades inau-
RES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 11. guradas pelo discurso positivista, a utilização do direito para a violação dos
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 04. direitos humanos, particularmente, durante a Segunda Guerra Mundial,
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p.26. pelos regimes fascista e nazista.

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SILVA, Fernanda Duarte Lopes Lucas da. "Fundamento os Direitos transplantada de países de sistema parlamentarista, não poderia ter se
Humanos: um Breve Inventário". In: Legitimação dos Direitos Humanos. adaptado com facilidade ao sistema presidencialista brasileiro. No caso dos
Ricardo Lobo Torres (org.) Rio de Janeiro: Renovar, 2002. A autora traduz sistemas parlamentaristas europeus, a Lei de Diretrizes Orçamentárias
livremente excerto de José Garcia Añon no artigo "Los Derechos Humanos possui um caráter regulador da atividade administrativa, o que não ocorre
como Derechos Morales: Aproximación a unas Teorias com Problemas de no caso brasileiro onde é o próprio Presidente da República quem elabora
Concepto, Fundamento y Validez". In: BALLESTEROS, JESUS (Ed.). o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias. TORRES, Ricardo Lobo. Op.
Derechos Humanos. Madrid: Tecnos, 1992, pg. 61. cit., pg. 71.
GRAU, Eros Roberto. Op. cit., p. 78. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 67.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 106. SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 710.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 91-94. SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento, Planeja-
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 140-141. mento e Áreas Afins. 1ªedição. Brasília: Prisma, 1997, pg. 145.
BALEEIRO, Aliomar. Op. cit., p. 436. A Lei 4.320/64 dispõe sobre a classificação das receitas e despesas
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93. públicas que constarão no orçamento anual, adotando a classificação por
categorias econômicas quanto à receita pública, dividindo-as em receitas
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 704. correntes e receitas de capital. O §§ 1º e 2º do art. 11, lei 4.320/64 estabe-
Lembre-se que conforme o artigo 41, lei nº 4.320/64 "Os créditos adici- lecem que: "§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contri-
onais classificam-se em: I - suplementares, os destinados a refôrço de buições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda,
dotação orçamentária;" (negrito nosso). Ou seja, a natureza do crédito as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de
suplementar é a de reforçar a despesa que fora prevista de modo insufici- direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classifi-
ente na lei orçamentária anual, incorporando, portanto, a sua natureza. Por cáveis em Despesas Correntes;" "§ 2º - São Receitas de Capital as prove-
sua vez, as operações de crédito mantém a mesma natureza orçamentária nientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de
haja vista que se tratam de uma antecipação de receita. dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebi-
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 94. dos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 92. despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 706. Orçamento Corrente". Quanto à despesa pública, a Lei 4.320/64 prevê que
a Lei Orçamentária Anual adote a classificação por unidade orçamentária,
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 93. In:
que é definida no art. 14 da lei nº 4.320/64 como sendo "o agrupamento de
FOUNROUGE, Giuliano. Derecho Financiero. 2ª ed. Buenos Aires: Depal-
serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consig-
ma. V. I.
nadas dotações próprias".
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 708.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 171.
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 708.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 81.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Op. cit., pg. 170.
13ª ed. rev., atual. e ampliada. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 37.
A esse respeito Régis Fernandes de Oliveira disserta: "Visa o dispositi-
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 245.
vo evitar que a mudança de governo ou mesmo a orientação demagógica
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 245. de algum político possam adulterar o orçamento. Da mesma forma, evita a
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 715. IN: LANE, Felipe Herrera, ausência de planos e veda a improvisação administrativa". OLIVEIRA,
Fundamentos de la política fiscal, Santiago, Ed. Jurídica de Chile, 1965, p. Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 110.
129. TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 315.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 286. Esses exemplos são elenca- OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 108.
dos pelo autor.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 108.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 318.
ed. rev. e atual. São Paulo, Malheiros, 1999, pg. 711.
OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 109.
A definição destes institutos jurídicos encontra-se no art. 12, §§4º, 5º e
6º, Lei nº 4.320/64. In verbis: "§ 4º Classificam-se como investimentos as OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 109.
dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destina- TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.
das à aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.
últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 332.
instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumen- OLIVEIRA, Régis Fernandes; HORVATH, Estevão. Op. cit., pg. 121.
to do capital de emprêsas que não sejam de caráter comercial ou financei-
ro. § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 122.
a: I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização; II - aqui- TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 335.
sição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de "Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exer-
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento cido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...); II
do capital; III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprê- - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros,
sas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as
bancárias ou de seguros. § 6º São Transferências de Capital as dotações fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal,
para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregula-
público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação ridade de que resulte prejuízo ao erário público;"
direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 351.
contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei Plano Plurianual de Ações-PPA: Procura ordenar as ações do gover-
especialmente anterior, bem como as dotações para amortização da dívida no (federal, estadual e municipal) que levem ao cumprimento das metas
pública". fixadas para um período de quatro anos. Seus elementos essenciais são o
SILVA, José Afonso da. Op. cit., pg. 711. O autor cita Alejandro planejamento estratégico, compreendendo a avaliação da situação atual e
Ramirez Cardona, Sistema de hacienda pública, Bogotá, Themis, 1970, p. perspectivas para desenvolver ações futuras e continuadas, e os progra-
484. mas, definindo as ações que propiciarão o alcance dos objetivos de gover-
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pgs. 61-62. no.
TORRES, Ricardo Lobo. Op. cit., pg. 64.
Ricardo Lobo Torres entende que a Lei de Diretrizes Orçamentárias Classificações Orçamentárias
trouxe mais distorções e desajustes que vantagens. Isto porque tendo sido

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De grande importância para a compreensão do orçamento são os crité-


rios de classificação das contas públicas. As classificações são utilizadas · Um rol de funções, representando objetivos mais gerais: o maior ní-
para facilitar e padronizar as informações que se deseja obter. Pela classifi- vel de agregação das ações, de modo a refletir as atribuições permanentes
cação é possível visualizar o orçamento por Poder, por Instituição, por do Governo.
Função de Governo, por Programa, por Subprograma, por Projeto e/ou
Atividade, ou, ainda por categoria econômica. · Um rol de programas, representando produtos concretos. São os
meios e instrumentos de ações organicamente articulados para o cumpri-
Várias são as razões por que deve existir um bom sistema de classifi- mento das funções. Uma função se concretiza pela contribuição de vários
cação no orçamento. Podemos citar algumas: programas.

1) Facilitar a formulação de programas. · Um rol de subprogramas, representando produtos e ações parciais


dos programas.
2) Proporcionar uma contribuição efetiva para o acompanhamento da
execução do orçamento. Por exemplo, a função Saúde e Saneamento está desdobrada em pro-
gramas de Saúde, Saneamento e Proteção ao Meio Ambiente. O programa
3) Determinar a fixação de responsabilidades. de Saneamento está desdobrado em subprogramas de Abastecimento
D’água, Saneamento Geral e Sistema de Esgoto.
4) Possibilitar a análise dos efeitos econômicos das atividades gover-
namentais. Aos subprogramas estarão vinculados os projetos e atividades. Cada
projeto se subdivide em vários subprojetos e cada atividade em várias
Dependendo do critério de classificação, alguns aspectos das contas subatividades. Os subprojetos e subatividades constituem o menor nível de
poderão ser evidenciados. A Lei estabelece a obrigatoriedade de classifica- agregação das ações e concorrem diretamente para a obtenção dos objeti-
ção segundo vários critérios, conforme veremos a seguir: vos pretendidos nos outros níveis de programação.

Classificação por Categoria Econômica Em síntese:

A classificação por categoria econômica é importante para o conheci- · As funções representam as áreas de atuação do Governo;
mento do impacto das ações de governo na conjuntura econômica do país.
Ela possibilita que o orçamento constitua um instrumento de importância · Os programas e subprogramas representam os objetivos que se pre-
para a análise e ação de política econômica, de maneira a ser utilizado no tende alcançar;
fomento ao desenvolvimento nacional, no controle do déficit público, etc.
Por esse critério, o orçamento se divide em dois grandes grupos: as Contas · Os projetos e atividades representam os meios de alcançar tais obje-
Correntes e Contas de Capital: tivos.

RECEITAS CORRENTES RECEITAS DE CAPITAL Conceituação e classificação da receita e da despesa orçamentá-


ria brasileira.
Receita Tributária Operações de Crédito Receita pública
Receita de Contribuições Alienação de Bens Receita pública é o montante total em dinheiro recolhido pelo Tesouro
Receita Patrimonial Amortização de Empréstimos Nacional, incorporado ao patrimônio do Estado, que serve para custear as
Receita Agropecuária Transferências de Capital despesas públicas e as necessidades de investimentos públicos.
Receita Industrial Outras Receitas de Capital
Receita de Serviços Em sentido amplo, receita pública é o recolhimento de bens aos cofres
Transferências Correntes públicos, sendo sinônimo de ingresso ou entrada.
Outras Receitas Correntes Diferencia-se da receita tributária pois ao contrário desta, não está
limitada à arrecadação de tributos e multas, sendo que a receita tributária é
DESPESAS CORRENTES DESPESAS DE CAPITAL um dos tipos de receita pública.
A receita pública também embarca as receitas das empresas estatais,
Pessoal e Encargos Sociais Investimentos a remuneração dos investimentos do Estado e os juros das dívidas fiscais.
Juros e Encargos da Dívida Inversões Financeiras Ingresso - outras entradas que não se consideram receita, é a receita
Outras Despesas Correntes Amortização da Dívida que não foi arrematada, operações de curso anormal. ex: Antecipação de
Outras Despesas de Capital Receita Orçamentária.
Classificação da receita pública no Brasil
Classificação Funcional Programática
A receita pública se divide em dois grandes grupos: as receitas
orçamentárias e as extra-orçamentárias.
A classificação Funcional Programática representou um grande avanço
na técnica de apresentação orçamentária. Ela permite a vinculação das Receita orçamentária
dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os objetivos são viabiliza- Receitas orçamentárias são aquelas que ingressam de forma definitiva
dos pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma visão de "o no patrimônio, são recursos próprios que poderão financiar políticas
que o governo faz", o que tem um significado bastante diferenciado do públicas e os programas de governo. Podem estar prevista no orçamento
enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra". público LOA ou não.O fato de estar ou não estar prevista na LOA ou em Lei
de Crédito Adicional não serve de parâmetro para a diferenciação de
Os programas, na classificação funcional-programática, são desdobra- receita orçamentária e extra-orçamentária
mentos das funções básicas de governo. Fazem a ligação entre os planos '1- receitas correntes — Conforme a lei 4.320/64 Art.11 § 1º São
de longo e médio prazos e representam os meios e instrumentos de ação, Receitas Correntes as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial,
organicamente articulados para o cumprimento das funções. Os programas agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de
geralmente representam os produtos finais da ação governamental. Esse recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou
tipo de orçamento é normalmente denominado Orçamento-Programa. privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em
Despesas Correntes.
No Brasil, o Orçamento-Programa está estruturado em diversas cate- a manutenção das atividades governamentais;
gorias programáticas, ou níveis de programação, que representam objetivos
receita tributária — é a proveniente de impostos, taxas e contribuições
da ação governamental em diversos níveis decisórios. Assim, a classifica-
de melhorias;
ção funcional programática apresenta:

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receita de Contribuições — é a proveniente das seguintes contribuições utilidade (atender a um número significativo de pessoas)
sociais(previdência social, saúde e assistência social), de intervenção legitimidade (deve atender uma necessidade pública real)
domínio econômico(tarifas de telecomunicações) e de interesse das discussão pública (deve ser discutida e aprovada pelo Poder
categorias profissionais ou econômicas(órgãos representativos de Legislativo e pelo Tribunal de Contas)
categorias de profissionais), como instrumentos de intervenção nas
respectivas áreas; possibilidade contributiva (possibilidade da população atender à carga
tributária decorrente da despesa)
receita patrimonial — rendas obtidas pelo Estado quando este aplica
recursos em inversões financeiras, ou as rendas provenientes de bens de oportunidade
propriedade do Estado, tais como aluguéis; hierarquia de gastos
receita agropecuária — é a proveniente da exploração de atividades deve ser estipulada em lei
agropecuárias de origem vegetal ou animal; Divide-se, no Brasil, em despesa orçamentária e despesa extra-
receita de serviços — é a proveniente de atividades caracterizadas orçamentária.
pelas prestações de serviços financeiros, transporte, saúde, comunicação, Despesa orçamentária
portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, Despesa Orçamentária é aquela que depende de autorização
processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes a legislativa para ser realizada e que não pode ser efetivada sem a existência
atividades da entidade entre outros; de crédito orçamentário que a corresponda suficientemente.
receita industrial — resultante da ação direta do Estado em atividades Classificam-se em categorias econômicas, também chamadas de
comerciais, industriais ou agropecuárias; natureza da despesa e tem como objetivo responder à sociedade o que
transferências correntes — recursos financeiros recebidos de outras será adquirido e qual o efeito econômico do gasto público. Dividem-se,
entidades públicas ou privadas e que se destinam a cobrir despesas segundo a lei 4.320/64, art. 12, conforme o esquema abaixo:
correntes; Despesas correntes:
outras receitas correntes — provenientes de multas, cobrança da Despesas de custeio: destinadas à manutenção dos serviços criados
dívida ativa, indenizações e outra receitas de classificação específica; anteriormente à Lei Orçamentária Anual, e correspondem entre outros
2- receitas de capital — provenientes de operações de crédito, gastos, os com pessoal, material de consumo, serviços de terceiros e
alienações de bens, amortizações de empréstimos concedidos, gastos com obras de conservação e adaptação de bens imóveis;
transferências de capital e outras receitas de capitais; Transferências correntes: são despesas que não correspondem a
operações de crédito — oriundas da constituição de dívidas contraprestação direta de bens ou serviços por parte do Estado e que são
(empréstimos e financiamentos); realizadas à conta de receitas cuja fonte seja transferências correntes.
alienação de bens — provenientes da venda de bens móveis e imóveis Dividem-se em:
e de alienação de direitos; Subvenções sociais: destinadas a cobrir despesas de custeio de
amortização de empréstimos concedidos — retorno de valores instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, desde
anteriormente emprestados a outras entidades de direito público; que sem fins lucrativos;
transferência de capital — recursos recebidos de outras pessoas de Subvenções econômicas: destinadas a cobrir despesas de custeio de
direito público ou privado, destinados à aquisição de bens; empresas públicas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
outras receitas de capital — classificação genérica para receitas não Despesas de capital:
especificadas na lei; também classifica-se aqui o superávit do orçamento Despesas de investimentos: despesas necessárias ao planejamento e
corrente (diferença entre receitas e despesas correntes), embora este não execução de obras, aquisição de instalações, equipamentos e material
constitua item orçamentário. permanente, constituição ou aumento do capital do Estado que não sejam
Receita extra-orçamentária de caráter comercial ou financeiro, incluindo-se as aquisições de imóveis
Receitas extra-orçamentárias são aquelas que não fazem parte do considerados necessários à execução de tais obras;
orçamento público. Inversões financeiras: são despesas com aquisição de imóveis, bens
Como exemplos temos as cauções, fianças, depósitos para garantia, de capital já em utilização, títulos representativos de capital de entidades já
consignações em folha de pagamento, retenções na fonte, salários não constituídas (desde que a operação não importe em aumento de capital),
reclamados, operações de crédito por antecipação de receita (ARO) e constituição ou aumento de capital de entidades comerciais ou financeiras
outras operações assemelhadas. (inclusive operações bancárias e de seguros). Ou seja, operações que
importem a troca de dinheiro por bens.
Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua
realização não se vincula à execução do orçamento. Transferências de capital: transferência de numerário a entidades para
que estas realizem investimentos ou inversões financeiras. Nessas
Tais receitas também não constituem renda para o Estado, uma vez despesas, inclui-se as destinadas à amortização da dívida pública. Podem
que este é apenas depositário de tais valores. Contudo tais receitas ser:
somam-se às disponibilidades financeiras do Estado, porém têm em
contrapartida um passivo exigível que será resgatado quando da realização Auxílios: se derivadas da lei orçamentária;
da correspondente despesa extra-orçamentária. Contribuições: derivadas de lei posterior à lei orçamentária.
Em casos especiais, a receita extra-orçamentária pode converter-se As categorias econômicas dividem-se em elementos que se separam
em receita orçamentária. é o caso de quando alguém perde, em favor do em subelementos, estes por sua vez bifurcam, por fim, em rubricas e sub-
Estado, o valor de uma caução por inadimplência ou quando perde o valor rubricas.
depositado em garantia. O mesmo acontece quando os restos a pagar têm A estrutura da conta, para fins de consolidação nacional dos Balanços
sua prescrição administrativa decorrida. É importante frisar que cauções, das Contas Públicas e cumprir dispositivo da LRF, apresenta 6 dígitos. O 1º
fianças, e depósitos efetuados em títulos e assemelhados quando em dígito (1º nível) corresponde a categoria econômica. O 2º dígito (2º nível)
moeda estrangeira são registrados em contas de compensação, não sendo, corresponde ao grupo da despesa. O 3º e 4º dígitos (3º nível) corresponde
portanto considerados receitas extra-orçamentárias. a modalidade da despesa. O 5º e 6º dígitos (4º nível) correspondem ao
Despesa pública elemento da despesa.
Despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos entes Categorias Econômicas
públicos para custear os serviços públicos (despesas correntes) prestados 3 - DESPESAS CORRENTES
à sociedade ou para a realização de investimentos (despesas de capital). 4 - DESPESAS DE CAPITAL
As despesas públicas devem ser autorizadas pelo Poder legislativo, Grupo da Natureza da Despesa
através do ato administrativo chamado orçamento público. Exceção são as 1 - PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS
chamadas despesas extra-orçamentárias.
2 - JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA
As despesas públicas devem obedecer aos seguintes requisitos:

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3 - OUTRAS DESPESAS CORRENTES O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no
4 - INVESTIMENTOS prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macro-
5 - INVERSÕES FINANCEIRAS econômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verifi-
cada no biênio 1986-87.
6 - AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA
7 - RESERVA DO RPPS Resta, entretanto, que as regiões estão definidas como sendo as ma-
8 - RESERVA DE CONTINGÊNCIA crorregiões adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 80%
Despesa extra-orçamentária das ações propostas nos projetos orçamentários estão “regionalizadas” na
Constituem despesa extra-orçamentária os pagamentos que não classificação “nacional” - o que em nada ajuda para o cumprimento do
dependem de autorização legislativa, ou seja, não integram o orçamento preceito constitucional.
público. Se resumem a devolução de valores arrecadados sob título de
receitas extra-orçamentárias. Além disso, é mister lembrar que o mandado constitucional exige que
estados, municípios e o Distrito Federal também pratiquem o sistema de
Instrumentos de Planejamento e Orçamento
planejamento esboçado na Carta Magna. Nesse caso, quais seriam os
Vander Gontijo
parâmetros da regionalização a ser adotada?
Introdução
A terceira questão refere-se ao termo "programa de duração continua-
da". O que seria isso? Não existe ainda nenhum delineamento satisfatório
O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de
para este conceito. Sua definição, apesar do destaque constitucional, não
1988 do Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA,
consta nem mesmo dos projetos orçamentários apresentados.
a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.
Um passo paralelo foi dado pela LRF:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa cor-
II - as diretrizes orçamentárias;
rente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que
III - os orçamentos anuais.
fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior
a dois exercícios.
O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as
diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública.
Então, um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia
Cabe à LDO, anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas
ser caracterizado também como programa de duração continuada! Foi
prioridades para o exercício seguinte. Já a LOA tem como principais objeti-
nesse sentido as interpretações dadas por ocasião do PPA 1991-96 e na
vos estimar a receita e fixar a programação das despesas para o exercício
apreciação dos Projetos de Lei Complementar nº 222, de 1990, e nº 135,
financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA as ações que receberão
de 1996. Todas focalizavam apenas no caráter finalístico das ações.
prioridade no exercício seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona
como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que é o instrumento
Felizmente, e por acaso, uma definição objetiva, mas esdrúxula, surge
que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se refere.
no Substitutivo do PPA 2004-07 do Senador Sibá Machado. A redação do
art. 2º da Proposta do PPA era a seguinte:
De acordo com a Constituição Federal, o exercício da função do plane-
jamento é um dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor
Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública federal, co-
público e indicativo para o setor privado.
mo instrumento de organização das ações de Governo, ficam restritos
àqueles integrantes do Plano Plurianual.
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica,
o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e
Ou seja, dada a exigência da compatibilidade da Lei Orçamentária com
planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo
o PPA, o programa nela proposto deveria constar necessariamente deste
para o setor privado.
Plano. Mas, qual o problema com esse dispositivo? Vários programas que
Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma
constam da Lei Orçamentária Anual não necessariamente constam do PPA
de grande moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como
(programas de suporte administrativo, por exemplo). Portanto, alguma
para a formulação dos planos regionais e setoriais.
alteração havia que ser feita para consertar o problema. Qual foi o substitu-
tivo para esse dispositivo?
O § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal é um argumento
forte em relação à importância que os constituintes deram ao planejamento
Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública Federal, pa-
no Brasil:
ra efeito do art. 165, § 1º, da Constituição, são os integrantes desta Lei.
§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício fi-
Assim, ao tentar resolver um problema, resolveu-se outro, o da defini-
nanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou
ção do "programa de duração continuada". Agora são aqueles que integram
sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
a Lei que institui o PPA.
Plano Plurianual - PPA
Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO
Encontram-se, na literatura orçamentária e financeira, indicações de
Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros neces-
alguns problemas relacionados com o funcionamento do modelo orçamen-
sários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir,
tário acima descrito. Decorrem, em sua maioria, da inexistência da lei
dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados no
complementar mencionada no § 9º do art. 165 da CF.
PPA. É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às
reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar dentre os
Em relação ao PPA, a primeira questão que pode ser colocada neste
programas incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução do
contexto se refere ao entendimento da expressão "de forma regionalizada".
orçamento subsequente.
Sua finalidade está ligada ao mandato constitucional de "redução das
desigualdades regionais" (§ 7º do art. 165 da CF 88). Ou seja, sendo apre-
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
sentado de forma regionalizada, o plano permitirá ser devidamente avaliado
em relação àquele objetivo.
§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-
Mas que regiões seriam estas a que se refere a Constituição? Uma
ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital
primeira indicação encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988
para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei

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orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus fundos, órgãos, au-
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de tarquias, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
fomento. Compreende também as empresas públicas, sociedades de economia
mista e demais controladas que recebam quaisquer recursos do Tesouro
Observe-se que prioridade pode ser entendida como o grau de prece- Nacional, exceto as que percebam unicamente sob a forma de participação
dência ou de preferência de uma ação ou situação sobre as demais op- acionária, pagamento de serviços prestados, ou fornecimento de bens,
ções. Em geral, é definida em razão da gravidade da situação ou da impor- pagamento de empréstimo e financiamento concedidos e transferências
tância de certa providência para a eliminação de pontos de estrangulamen- para aplicação em programa de financiamento. Este último, refere-se aos
to. Também se considera a relevância do empreendimento para a realiza- 3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das contribui-
ção de objetivos estratégicos de política econômica e social. ções do PIS/PASEP, destinados ao BNDES.

MOGNATI (2008) observa, entretanto, que a importância do Anexo de b) O Orçamento da Seguridade Social
Metas e Prioridades da LDO para a lei orçamentária tem sido relativizada
pelo governo federal nos últimos orçamentos, sendo inclusive motivo de Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas
crítica por parte do Tribunal de Contas da União. vinculados aos gastos da seguridade social - especialmente as contribui-
ções sociais nominadas no art. 195 da Constituição. Compreende também
Da SILVA (2007) questionou a existência de compatibilidade entre as outras contribuições que lhe sejam asseguradas ou transferidas pelo orça-
metas constantes no PPA, na LDO e na LOA: “Se esses instrumentos de mento fiscal, bem como do detalhamento das programações relativas à
planejamento devem manter perfeita sintonia entre si, então, depreende-se saúde, à previdência e à assistência social que serão financiadas por tais
que a inconsistência de um refletirá no resultado do outro.” receitas. Esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos vinculados
à seguridade social, da administração direta e indireta, bem como fundos e
Ao observar os dados do seu estudo, constatou falta de consonância, fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
compatibilidade e integração entre o PPA, a LDO e a LOA. Dentre as
principais inconsistências encontradas cita: c) Orçamento de Investimento das Estatais

a) falta de coerência entre o que foi planejado no PPA e as metas As Estatais, operando nas condições e segundo as exigências do mer-
físicas estabelecidas nas LDOs; cado, não teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacio-
nais destas empresas integrem o orçamento público. As despesas de
b) b) execução orçamentária de programas do orçamento de inves- custeio das empresas estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como
timento das estatais acima da dotação autorizada na LOA; empresas públicas e as sociedades de economia mista, subsidiárias, con-
troladas) terão seus orçamentos organizados e acompanhados com a
c) divergências entre as metas prioritárias estipuladas pelo Governo participação do MPO, mas não são apreciadas pelo Legislativo.
na LDO e as efetivamente registradas na LOA; e
A inclusão de seus investimentos é justificada na medida em que tais
d) programas prioritários que não foram executados. aplicações constam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da
seguridade que fornecem os recursos ou com o apoio do Tesouro que
Apesar da existência de vários problemas relacionados com este im- concede aval para as operações de financiamento, ou com "lucros e exce-
portante instrumento de planejamento, não há dúvidas que ele continua dentes" de aplicações de recursos públicos. Por uma questão de racionali-
sendo útil em antecipar o debate dos grandes problemas orçamentários dade, transparência e evitar a dupla contagem não se incluem neste orça-
(como por exemplo, salário mínimo, compensações a estados e municípios, mento as programações de estatais cujos trabalhos integrem os orçamen-
alterações tributárias, política de pessoal) no fórum adequado, no plenário tos fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM,
do Poder Legislativo. EMBRAPA, RADIOBRÁS, SERPRO).

Lei Orçamentária Anual - LOA Ciclo de planejamento e orçamento

A lei orçamentária da União estima receitas e fixa as despesas para um O PPA é peça de mais alta hierarquia dentre a tríade orçamentária,
exercício financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos embora esta seja somente constituída de leis ordinárias. Esse é o modelo
públicos no universo dos contribuintes e, de outro, quem são os beneficiá- disposto em nossa Carta Magna, que determina em seu art. 165, § 7º, que
rios desses recursos. Reza o § 5º do artigo 165 da Constituição de 1988: os orçamentos devem ser compatibilizados com o plano plurianual. No § 2º
desse artigo exige que a LOA deve ser elaborada conforme dispuser a
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: LDO. E no art. 166 § 3º, I, prevê a admissão de emendas ao orçamento
somente se compatíveis com o plano plurianual e com a LDO.
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, ór-
gãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações A técnica utilizada na elaboração dessas leis orçamentárias – a do Or-
instituídas e mantidas pelo Poder Público; çamento Programa, ao possibilitar uma linguagem unificada nas relações
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta entre essas três leis, permite a desejada e preconizada integração entre o
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; planejamento e o orçamento.
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. as envia, sob a forma de proposta, para apreciação e aprovação do Poder
Legislativo. Cabe ao Chefe do Poder Executivo sancioná-las e executá-las.
a) Orçamentos Fiscal e da Seguridade Compete ao Poder Legislativo acompanhar e fiscalizar sua execução. O
ciclo integrado de planejamento e orçamento pode ser ilustrado da seguinte
maneira:

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Apreciação do Orçamento pelo Poder Legislativo

MOGNATTI (2008) descreve, de forma sucinta, o processo de apreciação do orçamento no Congresso Nacional. Reconhece que é o Poder Executivo
que determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem formalizadas no orçamento.

No âmbito do Poder Legislativo federal a apreciação das peças orçamentárias cabe à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
(CMO) (Art. 166, § 1º, I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da República, com igual número de suplentes, regida pela Reso-
lução nº 1 do Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN).

A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adi-
cionais), além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos par-
lamentares, respeitando os prazos, limites e condições determinados pela Resolução.

Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e de-
terminarão regras para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os
relatórios setoriais (somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques.

As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada ou coletiva. As emendas individuais são apresentadas por qualquer
parlamentar detentor do mandato e também por relatores das propostas, sendo estas limitadas à correção de erros ou omissões contidas nos projetos em
análise. As emendas coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comissões permanentes de cada Casa do Congresso Nacional – Emen-
das de Comissão – ou dos parlamentares pertencentes à mesma unidade da federação – Emendas de Bancada. No caso das Emendas de Comissão, sua
apresentação fica condicionada à aprovação pela maioria de seus membros, e as Emendas de Bancada devem constar de ata assinada por, no mínimo, 3/4
(três quartos) de deputados federais e 2/3 (dois terços) de senadores da respectiva unidade da federação para serem submetidas à apreciação da CMO.

Um resumo desse procedimento pode ser visualizado no desenho criado por MOGNATTI (2008):

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Fonte: MOGNATTI (2005, p.19).


RGF: Relatório de Gestão Fiscal
RREO: Relatório Resumido da Execução Orçamentária

CICLO ORÇAMENTÁRIO “o ciclo orçamentário, que é a sequência das etapas desenvolvidas


pelo processo orçamentário, estão consubstanciadas em elaboração,
Segundo Heilio Kohama estudo e aprovação, execução e avaliação”.
Elaboração: consiste no estabelecimento de objetivos que possam ser
alcançados naquele período, levando-se em conta os recursos necessários

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à sua execução. Ex: recursos financeiros; recursos materiais; recursos II.Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes
humanos etc. de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
Cada unidade da Administração Pública, fará propostas parciais, em a) dotações para pessoal e seus encargos;
formulário próprio, devendo conter detalhamento das despesas realizadas
no exercício anterior; a despesa para o exercício em que a proposta esta b)serviço da dívida;
sendo elaborada e a despesa para o exercício a que a proposta esta se c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
referindo. O departamento contábil ou de arrecadação é o responsável por Distrito Federal; ou
organizar os demonstrativos das receitas arrecadadas para que sirvam
como base para a proposta de orçamento, levando-se em consideração e III.sejam relacionadas:
demonstrativo da arrecadação dos últimos 3 (três) anos (art. 30 da Lei a)com a correção de erros ou omissões; ou
n.4.320/64).
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
O Poder Executivo Federal deverá enviar o projeto de lei orçamentária
até 31 de agosto; sendo que, cm regra geral, os demais entes federados § 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não
obedecem esta data limite. Contudo, se houver previsão nas Constituições poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
Estaduais, ou nas Leis Orgânicas Municipais, esse limite poderá ser
Se a proposta orçamentária for aprovada pelo Poder Legislativo, a
ampliado.
mesma será enviada ao Poder Executivo para a sanção ou veto do seu
A proposta orçamentária, segundo o art. 22 da Lei n. 4.320, de 17 de Chefe.
março de 1964, deverá conter:
Execução: esta se caracteriza na mobilização de recursos humanos,
Art. 22. A proposta orçamentária, que o Poder Executivo encaminhará materiais e financeiros para que sejam alcançados os objetivos propostos.
ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas constituições e nas Leis
A execução orientar-se-á no orçamento aprovado.
Orgânicas dos Municípios, compor-se-á de:
Avaliação: tem como função orientar a execução do orçamento. Nesta
I. Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação
fase ressalta-se a importância dos sistemas contábil e estatístico, de modo
econômico-financeira, documentada com demonstração da divida fundada
a exercer a controladoria da gestão financeira. Assim, através das
e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros
informações obtidas junto a todos os setores da Administração Pública, o
compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política
órgão encarregado do exercício do controle interno, deve proceder uma
econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa,
avaliação dos objetivos fixados nas Leis Orçamentárias (PPA – LDO –
particularmente no tocante ao orçamento de capital;
LOA), diagnosticando, prontamente, as modificações e os problemas
II. Projeto de Lei de Orçamento; surgidos quando de sua execução.
III.Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e Esta avaliação, que na prática utiliza-se de dados obtidos junto à
despesa, constarão, cm colunas distintas e para fins de comparação: contabilidade e o planejamento estatístico da Administração Pública, deve
ser feita de forma ativa e simultânea, de modo a permitir o acompanha-
a.a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em mento da execução orçamentária e o conhecimento da composição
que se elaborou a proposta; patrimonial, através de demonstrativos, cuja análise possibilitará a tomada
b.a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta; de decisões por parte dos dirigentes estatais.

e. a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; A propósito, convém trazer à lume, os ensinamentos de KOHAMA,
para quem:
d.a despesa realizada no exercício imediatamente anterior;
“A constatação do que realiza, e do que deixar de fazer, como é
e.a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; obvio, restringir-se somente ao julgamento a posteriori. A avaliação
f. a despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta. deve ser ativa, desempenhar um papel importante como orientadora
da execução fixar em bases consistentes as futuras programações,
IV. Especificação dos programas especiais de trabalho, custeados por por isso esta fase é simultânea à execução, e a informação que forne-
dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa ce deve estar disponível quando dela se necessitar".
do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de
justificação econômica, financeira, social e administrativa. É oportuno destacar, também, que esta avaliação é de vital importância
para a condução dos negócios públicos, tanto que a Lei de Responsabili-
Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada dade Fiscal, estabelece normas de gestão, que obrigam os Administradores
unidade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, Públicos a procederem demonstrativos periódicos, de molde a publicizar a
com indicação da respectiva legislação. avaliação da execução orçamentária.
Estudo e aprovação: Esta fase é exclusiva do Poder Legislativo, onde Resumindo:
o orçamento será discutido, sendo, posteriormente, devolvido ao Poder
Executivo. Na lei orçamentária anual (LOA) estão estimadas as receitas que serão
arrecadadas durante o ano e definidas as despesas que o governo espera
O art. 32 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964, esclarece que: realizar com esses recursos, conforme aprovado pelo Legislativo. A LOA
contém três orçamentos, previstos na Constituição Federal: o orçamento
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas fiscal, o orçamento da seguridade social (previdência, assistência e saúde)
Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo e o orçamento de investimentos das empresas estatais.
considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
O projeto de lei orçamentária é elaborado pela Secretaria de Orçamen-
Ao se discutir a proposta orçamentária, se o Poder Legislativo, quiser to Federal (SOF) e encaminhado ao Congresso Nacional pelo Presidente
propor emendas, as mesmas só serão aprovadas se observados o disposto da República. O Executivo possui exclusividade na iniciativa das leis orça-
no art. 166, § 3º I, II e III, e § 4º da Constituição Federal de 1988. mentárias. Composto pelo texto da lei, quadros orçamentários consolidados
Art. 166. (omissis) e anexos dos Orçamentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento
das Empresas Estatais, o projeto de lei deve ser encaminhado para apreci-
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos ação do Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano.
que o modifiquem somente serão aprovadas caso:
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) orienta a elaboração e execu-
I. Sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes ção do orçamento anual e trata de vários outros temas, como alterações
orçamentárias; tributárias, gastos com pessoal, política fiscal e transferências da União.

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O plano plurianual (PPA) estabelece os projetos e os programas de rias dos órgãos setoriais, elaborando a proposta do orçamento geral da
longa duração do governo, definindo objetivos e metas da ação pública União, bem como disciplinar os critérios de execução das dotações orça-
para um período de quatro anos. mentárias no âmbito federal” (Pereira, 1999, páginas 170/171).
Lei de Diretrizes Orçamentárias Cabe também mencionar, como parte do contexto legal em que se pro-
cessa a política fiscal, a recentemente aprovada LRF, que normatiza uma
No Brasil, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO tem como a série de procedimentos a serem obedecidos pelas autoridades nos diferen-
principal finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e da tes níveis de Governo, dispondo sobre regras de endividamento e de con-
seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes trole fiscal em geral.
Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autarquias.
Busca sintonizar a Lei Orçamentária Anual -LOA com as diretrizes, Entre outras modificações, essa Lei define: i) que a política fiscal do se-
objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no Plano tor público deve obedecer aos limites para a dívida pública consolidada, a
Plurianual. De acordo com o parágrafo 2º do art. 165 da Constituição serem estabelecidos pelo Senado Federal por proposta do Presidente da
Federal, a LDO: República; e ii) os limites para o gasto com pessoal por cada um dos três
Poderes, como proporção da receita corrente líquida.
 compreenderá as metas e prioridades da administração pública,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro Por último, deve ser citada a Lei 4320, de 17 de março de 1964, que
subsequente; “estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
 orientará a elaboração da LOA; Distrito Federal” e ainda constitui a referência legal que normatiza os pro-
 disporá sobre as alterações na legislação tributária; e cedimentos contábeis a serem seguidos na elaboração dos orçamentos.

 estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais (O trecho abaixo foi retirado do artigo "Comportamento estratégico em
Presidencialismo de Coalizão: As relações entre Executivo e Legislativo na
de fomento.
elaboração do orçamento brasileiro" de Carlos Pereira e Bernardo Mueller.
A Constituição não admite a rejeição do projeto de lei de diretrizes Ele explica as etapas de elaboração da Lei Orçamentária Anual.)
orçamentárias, porque declara, expressamente, que a sessão legislativa
não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes O processo de Elaboração do Orçamento no Brasil
orçamentárias (art. 57, § 2º.). Historicamente, o processo de elaboração do orçamento brasileiro tem
O Processo de elaboração do Orçamento brasileiro alternado situações em que o Congresso efetivamente participa e define
onde e como os recursos públicos são distribuídos e outras nas quais ele
Trechos de artigos que explicam as etapas do processo orçamentário tem pouca ou nenhuma influência direta (ver Serra, 1994; Bezerra, 1999).
no Brasil. Atualmente, mesmo quando os parlamentares têm um papel efetivo, este
se limita essencialmente à proposição de emendas ao projeto de lei orça-
(O trecho abaixo foi retirado do artigo "Programação Fiscal: Sugestões mentária que visam direcionar para suas bases eleitorais programas e
a médio prazo" de Fábio Giambiangi. Ele explica o que são o Plano Pluria- projetos de interesse local.
nual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias, assim como o papel que eles
desempenham na elaboração do orçamento público no Brasil) A Constituição de 1988 gerou um novo conjunto de normas complexas
para regulamentar o processo decisório do orçamento federal. O principal
O processo orçamentário no Brasil: uma descrição objetivo dessas inovações foi criar um sofisticado sistema hierárquico de
O nosso processo orçamentário obedece aos ditames estabelecidos na coordenação e planejamento para um período de quatro anos, ampliando,
Constituição (Constituição, 1988; Serra, 1989; Afonso, 1999; Pereira, assim, o ciclo orçamentário para além da formulação do projeto de lei anual
1999). A seção II (“dos orçamentos”) do capítulo II (“das finanças públicas”) (Rocha e Machado, 1995). Foram criados três instrumentos institucionais
do título VI (“da tributação e do orçamento”) da mesma trata, nos artigos responsáveis pela regulamentação, planejamento e distribuição dos recur-
165 a 169, das disposições gerais que norteiam o referido processo. Em sos federais: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias -
particular, o artigo 165 confere ao Poder Executivo a obrigatoriedade de LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. Pela Constituição, esta tríade se
estabelecer o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias liga hierarquicamente em diferentes etapas.
(LDO) e o orçamento. As metas e diretrizes definidas pelo PPA e pela LDO são utilizadas pe-
No referido artigo, define-se que a lei que instituir o PPA deve “estabe- lo Executivo para elaborar o Projeto de Lei Orçamentária - PLO. Este
lecer ... as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal projeto de orçamento estima o total das receitas e fixa as despesas para o
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas exercício fiscal subsequente, ou seja, a proposta detalha programas e
aos programas de duração continuada”. Enquanto isso, a LDO, submetida atividades específicas que devem estar de acordo com os dois instrumen-
ao Congresso Nacional no início de cada ano, “compreenderá as metas e tos mencionados. O presidente da República está obrigado a enviar para o
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de Congresso o PLO até 30 de agosto e o prazo que este tem para emendar e
capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da aprovar o projeto se estende até 15 de dezembro. O exame da proposta é
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária realizado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscali-
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de zação - CMPOF, sendo em seguida apreciado pelas duas Casas do Con-
fomento”. Por último, define-se também que a lei orçamentária anual, que gresso. O PLO, posteriormente, é devolvido ao Executivo para sanção, com
deve ser enviada ao Congresso Nacional até 31 de agosto de cada ano, ou sem vetos.
“compreenderá: I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, A Lei Orçamentária Anual é composta de três orçamentos diferentes:
seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusi- fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. O orçamento
ve fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento fiscal abrange impostos e as despesas de toda a administração pública,
de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, incluindo os três Poderes e as fundações mantidas pelo Estado. O orça-
detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da mento da seguridade social corresponde à ação do governo em três seto-
seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vincula- res: saúde, previdência e assistência social. Por último, o orçamento de
dos, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações investimentos das estatais é responsável pelo montante total das receitas
instituídos e mantidos pelo Poder Público”. de capital5 (de origem não fiscal) a ser investido pelos órgãos públicos.
A atribuição pela elaboração do PPA, da LDO e do OGU cabe ao Mi- Como será mostrado adiante, a rubrica "investimentos", constante nos três
nistério de Planejamento e Orçamento (MPO), sendo o primeiro elaborado orçamentos, é um dos componentes mais importantes do orçamento fede-
pela Secretaria de Planejamento e os outros dois pela Secretaria de Or- ral, porque é basicamente aqui que se dá a participação dos parlamentares
çamento Federal (SOF), que deve “preparar as instruções para a elabora- com a apresentação de emendas individuais e coletivas. A participação dos
ção das propostas orçamentárias, orientar e coordenar as atividades dos congressistas depende, portanto, da disponibilidade de recursos de inves-
órgãos setoriais e regionais, analisar e consolidar as propostas orçamentá- timentos, os quais se baseiam nas receitas de capital.

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O Executivo é responsável pela coordenação e elaboração da Proposta de Orçamento é o principal lócus decisório do orçamento no âmbito do
de Orçamento Anual - POA, mais especificamente, compete à Secretaria de Congresso (ver, também, Castro Santos e Machado, 1995). Trata-se da
Orçamento Federal - SOF, do Ministério do Planejamento, Orçamento e comissão mais numerosa, com 84 membros efetivos e 84 suplentes, 63 dos
Gestão, a coordenação e detalhamento da POA. A SOF estima o total de quais são deputados e 21 senadores. Sua composição baseia-se na pro-
receitas e despesas de cada ministério (pessoal, contribuições previdenciá- porção de cadeiras que cada partido político detém no Congresso, daí que
rias, dívidas etc.), do Legislativo e do Judiciário. Na sequência, define os os grandes partidos têm uma representação maior na mesma. Segundo as
parâmetros para todas as demais despesas, inclusive operacionais e de normas internas do Congresso, os líderes partidários são responsáveis não
investimentos, além de especificar os limites de despesas para cada pro- só pela indicação dos membros da CMPOF, como também têm considerá-
grama que cada um dos órgãos públicos se propõe a desenvolver. Após vel influência na escolha do presidente e dos três vice-presidentes. Essas
considerar esses limites orçamentários, cada ministério e órgão público funções hierárquicas, mais a de relator, são alternadas a cada ano entre
devolve seu projeto à SOF, que fica com a responsabilidade de consolidar representantes do Senado e da Câmara dos Deputados. Dada a importân-
tudo em uma proposta única, o PLO, que é então encaminhado ao Con- cia desses cargos, as prerrogativas dos líderes partidários na composição
gresso. da comissão representam, para eles, um importante instrumento de contro-
le do processo de elaboração do orçamento, assim como um meio de
É importante notar que é nessa etapa que alguns parlamentares, espe- recompensar ou punir seus membros.
cialmente os de mais prestígio e poder político, recorrem às suas redes
políticas dentro dos ministérios e órgãos federais para incluir projetos de A CMPOF estrutura-se ainda em subcomissões temáticas formadas
seu interesse na proposta que o Executivo deve enviar ao Congresso por, no máximo, sete parlamentares. Cada subcomissão tem um sub-relator
Nacional. Em outras palavras, esses parlamentares saltam um estágio setorial cuja responsabilidade é preparar um relatório parcial contendo as
importante das negociações no Congresso, fazendo constar seus pedidos emendas aprovadas por seus membros. O relator geral da CMPOF consoli-
já no projeto enviado pelo presidente da República. É nessa fase que se da todos esses relatórios. As funções de relator geral e de relator setorial
dão as negociações mais ardilosas dentro do Poder Executivo, com cada são de grande influência e dependem de indicação do presidente da comis-
parte buscando alargar seu quinhão do orçamento e o Tesouro procurando são, respeitando-se a norma da entre os partidos.
conter as reivindicações de todos.
Quando um projeto de lei chega à CMPOF, o relator geral apresenta
Mas o jogo orçamentário não acaba depois que o PLO é aprovado pelo um parecer preliminar baseado nas negociações realizadas entre as lide-
Congresso e sancionado pelo presidente da República. Mesmo esgotadas ranças dos partidos. Um dos aspectos mais importantes desse parecer é
essas etapas, ainda é possível modificar o projeto mediante créditos adici- definir os parâmetros e prazos finais para que os parlamentares proponham
onais que abrem a possibilidade de introduzir novas emendas com poten- emendas coletivas e individuais. Isto faz com que eles travem acirradas
cial de redistribuir recursos. Esse mecanismo institucional torna o processo disputas para integrar a comissão e, principalmente, para ser nomeados
orçamentário quase interminável, convertendo-o emumjogo sequencial em para as principais funções hierárquicas, de relator e sub-relator. Seus
que Executivo e Congresso interagem em mais de uma ocasião. Conforme ocupantes têm a prerrogativa de propor a redistribuição de verbas, já que o
demonstraremos adiante, o Executivo participa desse jogo em uma posição processo de aprovação de emendas é centralizado no relator. Além disso,
mais favorável, pois se utiliza da assimetria de informações e de mecanis- somente os membros das comissões podem intitular as emendas durante o
mos institucionais que lhe outorgam consideráveis poderes discricionários. processo de votação no plenário da comissão.
Há três tipos de créditos adicionais: suplementares, especiais e extra- Embora os parlamentares tenham direito de propor emendas aos proje-
ordinários. Os créditos suplementares reforçam as alocações orçamentárias tos de lei, cujo encaminhamento ao Congresso Nacional é direito exclusivo
já incluídas na LOA quando o montante original de recursos é insuficiente do presidente da República, eles somente podem fazê-lo se as emendas
para concluir o projeto. Se essa mudança está dentro dos limites estabele- forem compatíveis com o Plano Plurianual elaborado pelo Executivo e com
cidos pela LOA, os créditos suplementares significam basicamente uma a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Ademais, o Congresso pode não autori-
redistribuição de recursos sem implicar novas despesas. Por essa razão, o zar despesas que excedam a receita orçamentária. As normas sobre o
crédito é autorizado por decreto presidencial e não requer aprovação do processo de apresentação de emendas ao PLO têm variado muito nos
Congresso, o que confere ao Executivo um instrumento adicional para últimos anos. Em 1992, somente eram aceitas emendas propostas indivi-
recompensar ou punir os parlamentares em função de como votam no dualmente pelos parlamentares. Em 1993, também as bancadas estaduais
Congresso. e outros grupos de congressistas podiam apresentar emendas coletivas.
Para os orçamentos de 1994 e 1995, foram aceitos quatro tipos de emen-
Se a mudança desejada pelo Executivo ultrapassa o limite autorizado das: de comissões permanentes, de partidos políticos, de bancadas esta-
pela LOA, ou se corresponde a uma atividade ou projeto inteiramente duais e de parlamentares individuais. Com a Resolução nº 2/95-CN, de
novos, isto é, um gasto não associado a uma alocação orçamentária, é 1996, as comissões permanentes, as bancadas estaduais e regionais e os
necessário que se crie um crédito especial. Nesse caso, é preciso enviar ao parlamentares podem propor emendas.
Congresso um novo projeto de lei que, por sua vez, deve ser aprovado pela
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização-CMPOF. As emendas coletivas têm mais chances de aprovação porque têm o
Esta, todavia, não tem poderes nem para alterar a destinação de recursos apoio não só de indivíduos mas de um grupo que chegou a um acordo
nem para mudar a soma total do crédito proposto. Além disso, o crédito coletivo. Porém, a admissão de emendas coletivas não quer dizer que as
especial tem de ser aprovado por maioria simples do Congresso Nacional, individuais tenham desaparecido ou perdido importância. Não é raro que
o que não é difícil para um governo que possua uma maioria confortável de parlamentares entrem em acordo com políticos nos estados e municípios
votos, como não raro tem acontecido. para propor emendas individuais - conhecidas como "rachadinhas" - disfar-
çadas de coletivas, pois consistem na apresentação de emendas genéricas
Finalmente, o crédito extraordinário somente é utilizado em casos ur- ao orçamento, sem indicação do município onde será aplicado o recurso.
gentes e não previstos tais como guerra, desastres naturais ou situação Depois de aprovada a emenda, entretanto, os parlamentares enviam para o
semelhante, e é autorizado por Medida Provisória. Em resumo: enquanto o ministério responsável pela obra uma lista de municípios que deverão ser
crédito suplementar redistribui as despesas dentro dos limites previstos contemplados na hora da liberação da verba. De acordo com o deputado
pela LOA, o crédito especial implica uma reformulação do orçamento, Sérgio Miranda (PC do B-MG), integrante da CMPOF,
exigindo novas negociações com os parlamentares. As verbas a ser do
cancelamento de despesas previstas na LOA, de excedentes da arrecada- "[...] é óbvio que há uso eleitoral, pois vincula a obra ao deputado ou
ção tributária e de empréstimos. Observe-se que o Executivo leva vanta- senador. E são todas obras localizadas e em geral de baixo valor em di-
gem no processo por concentrar as informações sobre a disponibilidade de nheiro e grande apelo popular. Isso é uma distorção do espírito da emenda
recursos no Tesouro Nacional. coletiva, criada para atender obras estruturais nos estados. Esta prática
vem aumentando consideravelmente nos últimos anos, onde quase 40%
A participação dos parlamentares no ciclo orçamentário tem lugar, so- das emendas coletivas estão sendo usadas para atender a obras eleitorais
bretudo, na CMPOF. Rocha (1997:108), ao comparar o número de emen- de deputados e senadores no Orçamento da União de 2002"(Folha de S.
das aprovadas pela CMPOF e pelo plenário do Congresso, chama a aten- Paulo, Caderno Brasil, 13/11/2001).
ção para o fato de que o Congresso não modifica substancialmente o
relatório ratificado pela comissão. De acordo com esse autor, a Comissão

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Até 1993 não havia limite ao número de emendas que cada parlamen- parlamentares que não acompanham com tanta frequência as preferências
tar podia propor. A Resolução nº 1/93 restringiu esse número a cinquenta do governo têm menos possibilidades de implementar programas e projetos
por parlamentar, em uma tentativa de racionalizar o processo, dando priori- que beneficiem seu eleitorado.
dade às emendas coletivas e refreando os numerosos conflitos entre os
congressistas. Em 1995, a Resolução nº 2/95-CN reduziu-o a vinte e esta- Aqui, procuramos responder por que os parlamentares se contentam
beleceu um teto de R$ 1,5 milhão como valor total de emendas por parla- com um papel tão reduzido no processo de elaboração do orçamento e por
mentar. Recentemente, este valor foi elevado para R$ 2 milhões. É impor- que a maioria dos parlamentares não tenta alcançar um melhor equilíbrio
tante ter em mente, entretanto, que, ao compartilhar ou dar um uso indivi- no que diz respeito ao acesso aos recursos públicos. A resposta é que esse
dual às emendas coletivas, os parlamentares conseguem extrapolar esse papel, mesmo que limitado, proporciona altos retornos eleitorais, pois
teto de R$ 2 milhões reservados para as emendas individuais. quanto mais emendas individuais são executadas, maiores serão as chan-
ces de reeleição do parlamentar.
A Resolução nº 2/95-CN também estabeleceu novos limites ao número
de emendas coletivas: cinco para as comissões permanentes, cinco para ORÇAMENTO-PROGRAMA: CONCEITOS E OBJETIVOS.
as bancadas regionais e dez para as bancadas estaduais. Contudo, mesmo CONCEITO DE ORÇAMENTO-PROGRAMA
com esse limite de valor e de número de emendas, os parlamentares não
têm certeza de que suas propostas serão aprovadas pela Comissão Mista Orçamento-Programa é aquele que enfatiza o que o governo faz, rea-
do Orçamento e, por isso, ainda precisam negociar com os relatores e liza, e não aquilo que o governo adquire. É o que se chamou de orçamento
líderes para que seus pedidos sejam aprovados na LOA, já que muitos são de realizações ou desempenho onde apresenta os propósitos e objetivos
simplesmente deixados de lado. para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas
propostos para atingir àqueles objetivos e dados quantitativos que meçam
Outra importante mudança institucional introduzida em 1995 foi a des- as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.
centralização do poder dentro da CMPOF, com o aumento da autonomia
dos relatores das subcomissões em relação ao relator geral da comissão, o Diante desta definição, viu-se que os elementos essenciais do Orça-
qual perdeu a prerrogativa de apresentar emendas de relator e o direito de mento-Programa são:
reapresentar emendas rejeitadas. Vale notar que a distribuição de poder  os objetivos e propósitos, perseguidos pela instituição e cuja consecu-
dentro da comissão e das subcomissões não é equilibrada e depende da ção são utilizados os recursos orçamentários;
quantidade de recursos disponíveis. Assim, as subcomissões responsáveis
pela definição da alocação de recursos para educação, saúde e infra-  os programas, como instrumentos de integração dos esforços gover-
estrutura são muito mais disputadas. Os parlamentares muitas vezes namentais no sentido da concretização dos objetivos;
contam com o apoio de seus prefeitos e governadores para fazer lobby dos
seus pedidos no Congresso.  os custos dos programas medidos através de identificação dos meios e
insumos (pessoal, material, equipamentos, serviços etc.) necessários
As mudanças introduzidas no funcionamento da comissão visando para obtenção dos resultados; e
descentralizá-la, o aumento do poder dos sub-relatores e o estabelecimento
de limites ao número de emendas tiveram o propósito de reduzir os custos  medidas de desempenho com a finalidade de medir realizações (produ-
de transação e os problemas de ação coletiva entre os congressistas. A to final) e os esforços despendidos na execução dos programas.
intenção era redistribuir o poder no sentido de viabilizar o acesso equitativo A MENSURAÇÃO E OS CUSTOS NA TÉCNICA DO ORÇAMENTO-
aos recursos, aumentando com isso a probabilidade de aprovação mútua PROGRAMA.
de emendas por acordo de apoio recíproco entre parlamentares [logrolling].
O Orçamento-Programa se destaca por ter como consequência de sua
Entretanto, todos esses passos e complexas negociações para aprovar aplicação, a mensuração das ações de governo, consistindo na medição
emendas não garantem que um projeto, uma vez aprovado e sancionado dos trabalhos governamentais. Através de um sistema que meça o rendi-
pelo presidente da República, seja realmente implementado. Embora os mento do trabalho através dos quais se buscam objetivos. Performance
parlamentares tenham o direito de propor emendas individuais e coletivas Budget (apud Giacomoni, 1998:145)
ao orçamento anual, cabe ao Executivo determinar quais delas serão
executadas, na dependência dos recursos disponíveis no Tesouro Nacio- Segundo a Organização das Nações Unidas, os objetivos básicos da
nal. mensuração são os seguintes:
A grande maioria dos parlamentares lança mão dessa prerrogativa pa- "...medir fisicamente o trabalho e seus resultados e estabelecer re-
ra propor emendas destinadas a beneficiar suas principais bases eleitorais, lações pertinentes com o emprego de recursos a fim de obter dados
isto é, essa estratégia é utilizada por uma política clientelista com o objetivo que sejam úteis para formular e apresentar as propostas orçamentá-
de maximizar o futuro eleitoral e a carreira do parlamentar. Dessa maneira, rias, dotar pessoal e distribuir fundos aos órgãos encarregados de
é plausível supor que o Executivo, que tem grande poder discricionário na executar planos aprovados, e verificar o progresso alcançado na
execução do orçamento anual, use este poder para fazer pressão sobre a consecução dos objetivos da política e metas dos programas e traba-
atuação dos parlamentares (Pereira, 2000). lhos. Tais medidas contribuem para modificar os planos e programas
de modo que a administração possa adaptá-los às exigências conjun-
É a falta de sincronia entre a arrecadação fiscal e as despesas previs- turais fazendo face, também, a acontecimentos imprevistos. Além
tas que permite ao Executivo agir estrategicamente ao contingenciar a disso, servem para comparar as realizações de operações semelhan-
liberação das emendas à disponibilidade de recursos. Em consequência tes e avaliar a eficiência relativa de unidades administrativas de práti-
disso, o Executivo usa de extrema flexibilidade e arbítrio na negociação cas e métodos."
com os parlamentares, ao não aplicar critérios homogêneos quando decide
sobre as emendas que serão de fato executadas. As evidências apresenta- Dentro da estrutura organizacional que é composta de vários níveis,
das neste artigo demonstram que o presidente da República recompensa existem várias exigências no que concerne à mensuração.
os parlamentares que sistematicamente votam a favor dos projetos de
Níveis superiores de governo - estão as decisões das grandes estraté-
interesse do governo, autorizando a execução de suas emendas individu-
gias de governo envolvendo os campos de desenvolvimento administrativo,
ais, e, ao mesmo tempo, pune os que não votam nesses projetos simples-
econômico e social, e sofrem diretamente a ação da política do momento.
mente não executando as emendas propostas por eles. O artigo afirma
Neste nível poderão ser vistas medidas como renda per capita, por exem-
ainda que, mantidas constantes as demais condições, quanto maior o valor
plo.
das emendas executadas deumcongressista, maiores são suas chances de
reeleição (Pereira, 2000; Pereira e Rennó, no prelo). Níveis intermediário de governo - onde estão as direções de unidades
administrativas e ou entidades descentralizadas a mensuração é feita com
Em outras palavras, em face desse arcabouço institucional, não admira
base nos programas. Durante a elaboração da proposta orçamentária, são
que alguns parlamentares votem sistematicamente nos projetos do gover-
imputados aos programas metas ou produtos que, durante a execução e
no, porque sabem que tal comportamento aumenta a probabilidade de os
especialmente na avaliação final do orçamento, indicarão se estes objetivos
seus pedidos serem atendidos pelo chefe do Executivo. Por outro lado, os

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foram alcançados, medindo-se, assim a eficácia da instituição.(Giacomoni, ELABORAÇÃO, DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO DA LEI
1998 : 157). DO ORÇAMENTO
Nos níveis executivos - ou nível operacional, estão os projetos e/ou as O processo de elaboração e discussão da proposta orçamentária de-
atividades e é o lugar onde a mensuração ocorre. Esta mensuração indica senvolve-se praticamente durante todo o ano, a fim de permitir que o orça-
a eficiência com que os setores executivos se comportam, através do seu mento seja executado a partir do início do exercício financeiro seguinte. As
esforço para obtenção do resultado final e neste nível é possível se verificar fases da discussão, votação e aprovação são prerrogativas exclusivas do
e acompanhar os custos de cada etapa de trabalho. http://www.eps.ufsc.br/ Poder Legislativo amparado pelo artigo 166 da CF/88 que diz “ Os projetos
de lei relativas ao Plano Plurianual, às Diretrizes orçamentárias, ao
PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA: ELABORAÇÃO, DISCUSSÃO, VO- orçamento anual e aos créditos adicionais, serão apreciados pela
TAÇÃO E APROVAÇÃO. duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum”
ELABORAÇÃO Em seu parágrafo 1º, o artigo 166 da CF/88 designa essa apreciação a
A elaboração do orçamento, de conformidade com o disposto na lei de uma “Comissão Mista permanente de Senadores e Deputados”, que
diretrizes orçamentárias, compreende a fixação de objetivos concretos para detém uma série de responsabilidades conforme previsto neste artigo.
o período considerado, bem como o cálculo dos recursos humanos, materi- A resolução nº 1, de 17/05/1991, do Congresso nacional, alterada pela
ais e financeiros, necessários à sua materialização e concretização. nº 1, de 2/06/1993, dispôs sobre a Comissão Mista, composta de sessenta
Como consequência desta etapa, devemos providenciar a formalização e três deputados e vinte e um senadores, que passou a denominar-se
de um documento onde fique demonstrada a fixação dos níveis das ativida- Comissão mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
des governamentais, através da formulação dos programas de trabalho das A mesma resolução criou subcomissão permanente incumbida de
unidades administrativas, e que, em última análise, constituirá a Proposta acompanhar e fiscalizar a execução orçamentária.
Orçamentária.
ELABORAÇÃO
Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Con-
gresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentá- Compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Con-
rias e as propostas de orçamento. gresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentá-
rias e as propostas de orçamento (CF, art. 84, inciso XXIII).
Constará da proposta orçamentária, para cada unidade administrativa,
descrição sucinta de suas principais finalidades, com indicação da respecti- Esta fase do ciclo orçamentário é de competência exclusiva do Poder
va legislação. Executivo, que tem como Órgão responsável central do sistema de orça-
mento, a Secretaria de Orçamento Federal – SOF, do Ministério de Or-
ESTUDO e APROVAÇÃO çamento e Gestão.
Esta fase é de competência do Poder Legislativo, e o seu significado Cabe a ela a compatibilização final das propostas de todos os outros
está configurado na necessidade de que o povo, através de seus represen- poderes, inclusive a do Ministério Público, para então remeter ao Congres-
tantes, intervenham na decisão de suas próprias aspirações, bem como na so Nacional a proposta da Lei Orçamentária.
maneira de alcançá–las. Caso, o Poder Legislativo não receba a proposta
no prazo constitucional, será considerada como proposta a Lei Orçamentá- Uma vez enviada essa proposta ao Congresso Nacional, a regra geral
ria vigente no próprio exercício. é a de não se admitirem emendas que aumentem a despesa prevista (CF,
art. 63, inciso I), uma vez que os projetos da lei orçamentária e os que a
“As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que modifiquem são de iniciativa exclusiva do Presidente da República.
o modifiquem, somente podem ser aprovados caso: (Art. 166, § 3º, CF/88)
� Entretanto, em matéria orçamentária, os poderes do Legislativo se am-
pliaram consideravelmente, há ampla margem de manobra para a apresen-
 indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes tação de emendas, mediante a anulação de despesas, ou mesmo reesti-
de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre: mativa de receitas, respeitando contudo as condições especificadas no art
- dotações para pessoal e seus encargos; 166, § 3º, CF.

- serviços da dívida Essa emendas estão previstas na CF/88 nos termos e condições do
art. 166, §§ 2º, 3º e 4º.
- transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
Distrito Federal O Presidente da República poderá, utilizando de sua prerrogativa ex-
clusiva, alterar o projeto da lei orçamentária, enviando ao Congresso Naci-
 sejam relacionadas: onal mensagem para propor alteração no projeto original, porém deverá
respeitar o prazo previsto no § 5º do art. 166 da CF, que diz: “O Presidente
- com a correção de erros ou omissões; ou
da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para
- com os dispositivos do texto do projeto de lei. propor odificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto
não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é
O Presidente da República, além de sancionar a Lei Orçamentária, de- proposta” .
verá promulgá–la e fazê–la publicar no DOU. Se houver veto – total ou
parcial – ele será votado em sessão conjunta do Congresso Nacional. Enquanto não entrar em vigor a lei complementar prevista no art. 165 §
9º da CF, vigorarão os prazos previstos no Ato das Disposições Constituci-
EXECUÇÃO onais Transitórias em seu art. 35 § 2º.
A execução do orçamento constitui a concretização anual dos objetivos Na União, o projeto de lei orçamentária anual deve ser enviado pelo
e metas determinados para o setor público, no processo de planejamento Presidente da República ao Congresso Nacional até quatro meses antes
integrado, e implica a mobilização de recursos humanos, materiais e finan- do início do exercício financeiro seguinte. Como esse coincide com o ano
ceiros. civil, o projeto deve ser encaminhado até 31 de agosto de cada ano.
AVALIAÇÃO Caso, entretanto, este prazo não seja respeitado pelo Executivo, ou se-
A avaliação refere–se à organização, aos critérios e trabalhos destina- ja, se o Poder Legislativo não receber a proposta orçamentária no prazo
dos a julgar o nível dos objetivos fixados no orçamento e as modificações constitucional, será considerada como proposta, a lei orçamentária vigente
nele ocorridas durante a execução; à eficiência com que se realizam as no próprio exercício (Lei 4.320/64, art 32.
ações empregadas para tais fins e grau de racionalidade na utilização dos DISCUSSÃO E VOTAÇÃO
recursos correspondentes.
Outras características sobre o ciclo orçamentário

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No Congresso Nacional, o projeto de lei do orçamento anual é recebido Em todo caso, não pode ficar o país sem orçamento e a Constituição
pela Comissão Mistas de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Federal de 1988 não regulou tal hipótese. A rigor, o nosso ordenamento
Integrada por 84 congressistas e subdividida em oito subcomissões setori- jurídico não oferece soluções expressas em caso do não envio da proposta
ais, a Comissão analisa e emite parecer sobre o projeto de lei, assim como orçamentária ou seu envio em atraso, bem como nos casos de rejeição
recebe e pronuncia-se sobre as emendas apresentadas. pelo legislativo da proposta orçamentária, ou ainda, na hipótese da não
devolução pelo legislativo da proposta orçamentária aprovada para sanção
A discussão e votação da proposta oriunda do Executivo, assim como pelo Chefe do Executivo.
das emendas aprovadas no âmbito da Comissão mista, deve dar-se em
sessão conjunta das duas casas do Congresso Nacional, as emendas só Nesse sentido, buscaremos nesta sintética apresentação abordar bre-
podem ser votadas na Comissão Mista, logo o Plenário aprova ou rejeita o ves comentários sobre o processo legislativo das leis orçamentárias e suas
projeto como um todo. Até o encerramento da sessão legislativa, o projeto principais regras que o diferenciam do processo legislativo ordinário, anali-
devidamente aprovado deve ser encaminhado ao Presidente da República sando, ao final, a solução que o ordenamento jurídico brasileiro oferece na
para sanção. hipótese eventual e improvável da não aprovação da lei orçamentária, seja
por atraso, não envio da proposta, sua rejeição ou não devolução para
APROVAÇÃO E PUBLICAÇÃO DA LEI DO ORÇAMENTO sanção.
APROVAÇÃO - Como nas demais leis a aprovação do orçamento é 2. NOÇÕES GERAIS SOBRE O PROCESSO LEGISLATIVO ORÇA-
formalizada através dos seguintes atos: MENTÁRIO
a) decretação pelo Poder Legislativo Uma vez consolidada a proposta das leis orçamentárias pelo Presiden-
b) sanção pelo chefe do Executivo; e te da República, este encaminhará para apreciação do Poder Legislativo. O
art. 166 da Constituição Federal inaugura as disposições referentes ao
c) promulgação por um ou outro poder processo legislativo das leis orçamentárias, nos termos a seguir:
A decretação revela toda decisão, tomada por uma pessoa ou por uma "Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes
instituição, a que se conferem poderes especiais e próprios para decidir ou orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreci-
julgar, resolver ou determinar. ados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
A sanção representa a concordância do chefe do Executivo com os comum.
termos da lei decretada pelo Legislativo. § 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e De-
A promulgação é o ato que sucede à decretação ou a sanção como putados:
elemento indispensável ao início da exigibilidade das regras e princípios I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
contidos na lei que se divulga. É a própria divulgação ou publicação do sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
texto legal, de modo solene.
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
Poderão ocorrer as seguintes situações quanto a aprovação do orça- regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer
mento (CF, art. 66): o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação
1) O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado (decretado) pelo das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
Legislativo e, concordando com seus termos, sanciona-o. acordo com o art. 58".

2. O chefe do Executivo recebe o projeto aprovado pelo Legislativo e, Um dos traços mais marcantes que diferenciam o processo legislativo
julgando-o no todo ou em parte inconstitucional ou contrário ao interesse das leis orçamentárias refere-se à existência da chamada Comissão Mista
público, poderá vetá-lo total ou parcialmente. Para isso o Executivo terá o Permanente. A proposta do orçamento será encaminhada para analise
prazo de 15 dias úteis a contar da data do recebimento do projeto, além de conjunta das duas casas do Congresso Nacional, por meio da Comissão
48 horas para comunicar ao presidente do Senado as razões do veto. O Mista formada por Senadores e Deputados. Isso só ocorre em matéria
veto parcial ou total deverá ser apreciado em sessão do Congresso Nacio- orçamentária, sendo traço peculiar dessa espécie.
nal e votado num prazo não superior a 30 dias. Com o voto da maioria A Comissão Mista Permanente ocorre no âmbito do Congresso Nacio-
absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto, o veto será nal em decorrência do sistema bicameral (Senado Federal e Câmara dos
rejeitado, e o projeto aprovado anteriormente pelo Legislativo retornará ao Deputados) adotado para o Legislativo federal. No âmbito dos Estados e
Executivo para promulgação, que terá quarenta e oito horas para promulgá- Municípios, respectivamente, Assembleias Legislativas e Câmaras dos
la ou em caso de silêncio será promulgado pelo Presidente do Senado ou Vereadores, haverá Comissão Permanente Orçamentária, mas não serão
Vice Presidente do Senado, após 48 horas. Comissões Mistas. Ou seja, tanto nos Estados como nos Municípios, existe
No caso de manutenção de veto parcial, o projeto será promulgado pe- na estrutura dos respectivos Poderes Legislativos, uma Comissão Perma-
lo Executivo sem a parte vetada. Alexandre Vasconcellos nente com idênticas atribuições da Comissão Mista Permanente, mas não
se trata, naqueles casos, de comissão mista, haja vista serem os Poderes
O Processo Legislativo Orçamentário e suas Peculiaridades Legislativos estaduais e Municipais unicamerais.
barbara_montibeller A Comissão Mista Permanente é o órgão do legislativo que aprecia, em
primeiro plano, as leis orçamentárias. sendo a instância responsável por
1. INTRODUÇÃO
todo o tratamento da matéria orçamentária, apreciação dos projetos, rece-
O processo legislativo orçamentário segue regras próprias que o distin- bimentos das emendas, elaboração do texto final, parecer sobre os pro-
guem do processo legislativo ordinário. Trata-se, portanto, de um processo gramas, para fins de encaminhamento para discussão e votação conjunta
legislativo especial, com uma série de regras específicas estabelecidas pelo Plenário do Congresso Nacional.
pela Constituição Federal, tais como: apreciação conjunta pelas duas
Nos termos do art. 166, §1º, da CF/88, caberá à Comissão Mista Per-
Casas do Congresso, restrições às emendas parlamentares, limite temporal
manente emitir parecer sobre os programas e planos de governo, bem
para deliberação, vigência limitada, dentre outras. Tudo isso faz do proces-
como os projetos das leis orçamentárias, sobretudo facilitando a posterior
so legislativo orçamentário um modelo peculiar previsto pela Carta Magna.
apreciação final conjunta pelo Plenário das duas Casas do Congresso
Nos termos do art. 165 da CF/88, a Constituição confere ao Chefe do Nacional. Não só os projetos de leis orçamentárias são objeto de aprecia-
Poder Executivo a iniciativa das leis que envolvem matéria orçamentária: ção, mas a Comissão Mista Permanente também deve emitir parecer sobre
Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. os projetos legislativos referentes aos créditos adicionais, embora não
Trata-se de uma iniciativa privativa e indelegável. A omissão do Chefe do esteja expresso na CF/88.
Executivo na elaboração das qualquer das três propostas orçamentárias
Ademais, também é atribuição da Comissão Mista Permanente a fisca-
(PPA, LDO, LOA) importa em crime de responsabilidade.
lização e o controle da execução orçamentária. Conforme art. 166, §1º, da

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CF/88, caberá à Comissão Mista Permanente examinar e emitir parecer tárias, consoante art. 166, §3°, I, da CF/88. Aliás, esse condicionante é
prévio sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repú- repetido no §4° da CF/88, especificamente em relação a emendas em face
blica, bem como exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária. da lei de diretrizes orçamentárias. Trata-se de requisito óbvio, porque se a
Em caso de denúncia de eventual irregularidade na execução orçamentá- lei orçamentária deve estar em sintonia com a lei de diretrizes orçamentá-
ria, ou se o Tribunal de Contas enviar alguma representação, será a Co- rias, e ambas, devem se compatibilizar com o plano plurianual, evidente-
missão Mista Permanente que irá trabalhar na fiscalização orçamentária no mente que as emendas a esses projetos necessariamente também devem
âmbito do Congresso. guardar a mesma harmonia (princípio da unidade orçamentária).
Relembre-se, ainda, nos termos do art. 72 da CF/88, que a Comissão O segundo requisito é a indicação dos recursos necessários à altera-
Mista Permanente, diante de indícios de despesas não autorizadas, poderá ção orçamentária, nos termos do art. 166, §3°, II, da CF/88. Não é possível
solicitar à autoridade governamental responsável que preste os esclareci- despesa a descoberto, sem a fonte de custeio. Os projetos orçamentários
mentos necessários. Trata-se, enfim, de efetiva fiscalização e controle são encaminhados ao Congresso pelo Chefe do Executivo após estar
orçamentário exercida pela Comissão Mista. Se não forem prestados os equilibrado o orçamento, logo, para que seja incluída emenda parlamentar,
esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará deve ser indicado onde estão os recursos necessários, de forma a manter o
ao Tribunal de Contas pronunciamento conclusivo sobre a matéria e, sendo equilíbrio das contas.
irregular a despesa, a Comissão poderá propor ao Congresso a sustação
do ato, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão O terceiro requisito, por sua vez, é que, na indicação dos recursos, só
à economia pública. poderá ocorrer anulação de despesas, e desde que não incidam sobre
despesas com pessoal, serviços da dívida, ou transferências constitucio-
Por fim, cabe também à Comissão Mista Permanente emitir parecer nais, conforme dispõe o art. 166, §3°, II, "a" a "c", da CF/88. Ou seja, não
sobre emendas parlamentares. Nesse ponto, vale destacar o que determi- pode um parlamentar indicar receita não prevista no orçamento, salvo se a
nam o art. 166, § 2º da Lei Maior: indicação da fonte de custeio necessariamente ocorrer por meio de uma
anulação de despesa prevista no orçamento. Quer dizer, ao preparar uma
"§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre emenda, o parlamentar tem que indicar qual a outra despesa estaria sendo
elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das subtraída, sempre compatibilizado com a LDO e o PPA.
duas Casas do Congresso Nacional".
Contudo, obviamente as despesas não podem ser alteradas por emen-
Como já se sabe, é do Chefe do Executivo de cada ente federativo a das sem qualquer critério, daí porque as alíneas "a" a "c" do inciso II do §3°
iniciativa para a elaboração dos projetos de leis orçamentárias e encami- do art. 166 estabelecem que não poderá haver redução de despesa refe-
nhamento ao Legislativo correspondente para aprovação. Quando os rente: (i) despesa com pessoal (porque a competência para tal assunto é
projetos das leis orçamentárias chegam no âmbito do Congresso, submeti- exclusiva do chefe do executivo); (ii) serviços da dívida (porque sempre é
dos à análise pela Comissão Mista Permanente, nesse momento é possível privilegiada a redução do endividamento); (iii) transferências constitucionais
aos parlamentares promover alterações nos textos dos projetos orçamentá- (porque é condição necessária à manutenção do pacto federativo a auto-
rios, fazendo-o por meio das chamadas emendas parlamentares. nomia financeira dos entes da Federação).
Na verdade, a proposta orçamentária, quando chega no Congresso, já Por último, o quarto requisito para a possibilidade de emendas seria o
se encontra balanceada, contendo receitas em mesmo montante que as caso de tratarem apenas de correção de erros ou omissões, bem como
despesas, justamente pelo princípio do equilíbrio orçamentário. Do mesmo dispositivos do texto do projeto de lei. Nesse caso, evidentemente, a emen-
modo, o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias são definidos da parlamentar é até desejada, porque retira algum vício contido nas leis
após criterioso estudo de programas e metas do poder público, aos quais orçamentárias. Aliás, o art. 12, §1°, da LRF, estabelece a possibilidade do
estão vinculadas as receitas e despesas do projeto do orçamento anual. legislativo fazer a reestimativa de receita, em caso de erro ou omissão de
Ou seja, para qualquer das três leis orçamentárias, os projetos respec- ordem técnica ou legal. Por outro lado, quando voltadas para os dispositi-
tivos, encaminhados pelo Chefe do Executivo, já se encontram amarrados, vos do texto do projeto orçamentário, são as chamadas emendas de reda-
fechados. Por isso, existem regras mais fortes a serem observadas para ção, que visam dar maior clareza e precisõ ao texto da lei.
fins de alteração dos projetos por meio de emenda parlamentar. Assim, é Portanto, em suma, é possível emenda parlamentar aos projetos de
possível emendas parlamentares aos projetos de leis orçamentárias, mas leis orçamentárias, desde que: (i) compatibilizem-se com o Plano Plurianual
não de forma indiscriminada. Nesse sentido, o art. 166, §§ 3° e 4º, da e a Lei de Diretrizes Orçamentárias; (ii) indiquem a fonte de custeio; (iii) os
Constituição Federal, traz algumas restrições para as emendas parlamenta- recursos decorram de redução de despesa, salvo despesas com pessoal,
res: serviços da dívida e transferências constitucionais; (iv) corrijam erros ou
"§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos proje- omissões. Importante destacar que, mesmo após todo o trabalho dos
tos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: parlamentares para inserirem emendas aos projetos de leis orçamentárias,
é possível ainda haver o veto pelo Chefe do Executivo, ou ainda, mesmo
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes que seja sancionadas e constem na aprovação do texto final do orçamento,
orçamentárias; poderão ser contingenciadas, sem aplicabilidade prática, uma vez que as
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenien- despesas contidas na peça orçamentária não vinculam o governante à sua
tes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: execução, possuindo natureza de mera autorização. Daí porque, atualmen-
te, é crítica constante do legislativo que o ordenamento jurídico confira
a) dotações para pessoal e seus encargos; maior impositividade ao orçamento.
b) serviço da dívida; Após a análise e tratamento da proposta orçamentária e das emendas
parlamentares no âmbito da Comissão Mista Permanente, os projetos são
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e
submetidos, nos termos do regimento comum, para discussão e votação
Distrito Federal; ou
pelo Plenário do Congresso Nacional. A apreciação e votação será feita
III - sejam relacionadas: conjuntamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, com deliberação
em Plenário em sessão conjunta.
a) com a correção de erros ou omissões; ou
Por fim, ressalte-se que, embora a competência para a elaboração das
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. leis orçamentárias já seja dos Chefes do Executivo de cada ente federativo,
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não po- nos termos do at. 165 da CF/88 ainda é possível a alteração das propostas
derão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual". já encaminhadas ao Legislativo, desde, contudo, que ainda não tenha sido
iniciada a votação, pela Comissão Mista Permanente, da parte cuja altera-
Do presente dispositivo, retiramos quatro requisitos a serem observa- ção é proposta. Isso é o que expressa o art. 166, §5°, da Carta Magna:
dos para as emendas parlamentares. O primeiro deles refere-se à compati-
blidade das emendas com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamen-

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"§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Con- II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até
gresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvi-
artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja do para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislati-
alteração é proposta". va;
Trata-se da chamada mensagem retificadora, enviada pelo Chefe do III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até qua-
Executivo ao respectivo Poder Legislativo, com a alteração do texto dos tro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para
projetos orçamentários a que se refira, sendo analisado pela Comissão sanção até o encerramento da sessão legislativa".
Mista Permanente. Ressalte-se, contudo, que o prazo para que o Presiden-
te assim proceda é até o início da votação do projeto pela Comissão Mista, Conforme estabelece o referido dispositivo, portanto, até que venha lei
O art. 166, §5°, da CF/88, fala expressamente na possibilidade deferida ao complementar regulamentando o art. 166, §6°, da CF/88, são os prazos
Presidente da República, mas o dispos também se extende aos Chefes dos para o encaminhamento das propostas das leis orçamentárias:
demais Executivos, pelo princípio da simetria incerente ao pacto federativo. (a) Plano Plurianual (PPA): até quatro meses antes do encerramento
Podemos, então, fazer o seguinte encadeamento para o processo le- do primeiro exercício de cada novo mandato executivo (30/ago), sendo
gislativo das leis orçamentárias: (i) iniciativa do Chefe do Executivo consoli- devolvido para sanção até o fim da sessão legislativa (fim do ano), para
dando as propostas de todos os órgãos e Poderes; (ii) recebimento dos duração de quatro anos;
projetos orçamentários pela Comissão Mista Permanente; (iii) emissão de (b) Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): até oito meses e meio antes
pareceres pela Comissão Mista e controle orçamentário; (iv) possibilidade do encerramento de cada exercício (15/abr), sendo devolvido para sanção
de recebimento de emendas parlamentares, com restrições; (v) redação até o final do primeiro período da sessão legislativa (fim do primeiro semes-
final dos projetos dada pela Comissão Mista e encaminhamento para o tre), para duração de um ano;
Plenário do Congresso Nacional; (vi) votação em sessão conjunta pelo
Plenário do Congresso Nacional. (c) Lei Orçamentária Anual (LOA): até quatro meses antes do encerra-
mento de cada exercício (30/ago), sendo devolvido para sanção até o final
Obedecidas as regras especiais da tramitação legislativa dos projetos da sessão legislativa (fim do ano), para duração de um ano.
orçamentários, são aplicadas as demais normas relativas ao processo
legislativo ordinário, naquilo que não lhe contrariar, nos termos do art. 166, Tais disposições gerais aplicam-se nas condições normais, conside-
§ 7º, da Carta Magna, in verbis: rando que tais prazos serão respeitados pelos Poderes competentes. Mas
indaga-se: e se os referidos prazos forem descumpridos, qual a solução
"§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não jurídica adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro? Nesse ponto, a
contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo Constituição Federal de 1988 é omissa, dificultando a análise do tema.
legislativo". Vejamos, nesse sentido, algumas situações inesperadas que podem surgir
Por fim, vale ressaltar que o procedimento ora analisado aplica-se à na tramitação das propostas orçamentárias.
tramitação dos projetos de lei pertinentes ao plano plurianual, lei de diretri- 3.1. Rejeição da Proposta Orçamentária:
zes orçamentárias, lei orçamentária anual e, ainda, os projetos de créditos
adicionais, salvo os créditos extraordinários, admitidos para atender a O referido art. 166, §8º, da Constituição Federal, prevê expressamente
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, como- a possibilidade de rejeição da lei orçamentária anual, nos seguintes termos:
ção interna ou calamidade pública, que se operam por meio de medida "§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição
provisória e não lei ordinária, por isso seguem procedimento próprio, con- do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas corresponden-
forme estabelecido no art. 62 da CF/88. tes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou
3. PRAZOS PARA ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DAS LEIS OR- suplementares, com prévia e específica autorização legislativa".
ÇAMENTÁRIAS A princípio, ressalte-se desde logo que, que embora o Poder Legislati-
O art. 166, §6°, da Constituição Federal de 1988, assim estabelece: vo tenha a prerrogativa de rejeitar a Lei Orçamentária Anual, isso não
poderá ocorrer com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque o art. 57,
"§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentá- §2°, da CF/88, determina que a sessão legislativa não será interrompida
rias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Ou seja, não
Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. se admite rejeição da LDO, devendo a sua discussão e apreciação continu-
165, § 9º". ar, inclusive não se interrompendo a sessão legislativa, até que ocorra a
Ou seja, a Constituição Federal reserva à lei complementar que dispo- sua aprovação. Por outro lado, há quase consenso na doutrina também
nha sobre direito financeiro o estabelecimento dos prazos para as leis acerca da impossibilidade jurídica de rejeição do Plano Plurianual, embora
orçamentárias Atualmente, regulam o citado dispositivo a Lei n°. 4320/64 não haja vedação expressa, tal como ocorre com a LDO.
(normas gerais de direito financeiro) e a Lei Complementar nº. 101/2000 Assim, a única possibilidade em que a CF/88 possibilita a rejeição é
(Lei de Responsabilidade Fiscal), contudo, tais normativos silenciam no que expressamente no caso da Lei Orçamentária Anual (LOA). Assim, é possí-
diz respeito ao prazo para envio das propostas das leis orçamentárias. vel admitir que, diante de graves distorções e incongruências na proposta
Assim, a depeito da previsão constitucional, ainda não há regulamentação pelo Chefe do executivo, não sanadas por vias de emendas, vislumbre-se a
específica, daí porque os prazos para encaminhamento do PPA, LDO e possibilidade de rejeição, inclusive total, da proposta orçamentária. Por
LOA seguem o disposto no art. 35, §2°, do Ato das Disposições Constituci- outro lado, se ao Legislativo é possível a rejeição total, também ao Executi-
onais Transitórias (ADCT), nos seguintes termos: vo é possível o veto (parcial ou total). Nesse sentido, o próprio art. 166, §8º,
"Art. 35. O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progres- da CF/88, deixa expresso isso. Seja veto, seja rejeição, nesse caso os
siva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões recursos devem ser utilizados mediante créditos especiais ou suplementa-
macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação res, com prévia e específica autorização legislativa.
verificada no biênio 1986-87. 3.2. Não Devolução no Prazo para Sanção:
§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. Apesar dos prazos para envio das propostas orçamentárias estarem fi-
165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: xados na Constituição Federal de 1988, art. 35, §2º, do ADCT, uma prática
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro muito comum que ocorre no Brasil é a aprovação da lei orçamentária anual
exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encami- no mesmo ano de sua vigência, ou seja, no mesmo exercício financeiro em
nhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício que deva ser cumprida, em afronta direta ao princípio da precedência e, até
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislati- mesmo, ao princípio da anualidade, porque nessa hipótese a lei orçamentá-
va; ria teria duração inferior a 12 (doze) meses.

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Isso ocorre porque o projeto da lei orçamentária é submetido à discus- Conceituação e classificação de receita pública.
sões, são propostas emendas parlamentares, e muitas vezes o processo
de votação acaba se extendendo e findando apenas no exercício seguinte. Classificação da receita pública no Brasil
Nesse caso, ficando o ente federativo sem orçamento aprovado para o
A receita pública se divide em dois grandes grupos: as receitas orça-
exercício seguinte porque a aprovação do orçamento ainda não foi concluí-
mentárias e as extra-orçamentárias.
da, a Constituição Federal não diz expressamente como se proceder.
Receita orçamentária
Trata-se, portanto, de situação não regulada pelo ordenamento jurídico,
havendo silêncio a respeito. A doutrina, então, imiscui-se na tarefa de Receitas orçamentárias são aquelas que ingressam de forma definitiva
encontrar a solução para o caso. Uma primeira solução seria a abertura de no patrimônio, são recursos próprios que poderão financiar políticas públi-
créditos especiais, com aplicação análoga do art. 166, §8º, da CF/88, visto cas e os programas de governo. Podem estar previstas no orçamento
atrás. Uma segunda solução seria recorrer à lei de diretrizes orçamentárias público LOA ou não.O fato de estar ou não estar prevista na LOA ou em Lei
do respectivo exercício. Normalmente, estas vêm tratando da questão, de Crédito Adicional não serve de parâmetro para a diferenciação de recei-
estabelecendo que o Executivo fica autorizado a gastar determinada pro- ta orçamentária e extra-orçamentária
porção (x/12) da proposta que ainda está tramitando. De todo modo, não há
solução jurídica expressa nesse sentido. '1- receitas correntes — Conforme a lei 4.320/64 Art.11 § 1º São Recei-
tas Correntes as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agrope-
3.3. Não Envio da Proposta Orçamentária: cuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos
Não sendo o caso de não devolução da proposta orçamentária, mas financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado,
tratando da hipótese de não envio da lei orçamentária pelo Chefe do Exe- quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Corren-
cutivo no prazo estipulado, nesse caso, a solução a ser adotada é diversa, tes.
havendo expressa previsão legal para a hipótese, nos termos do art. 32 da
Lei n°. 4320/64: a manutenção das atividades governamentais;
"Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Consti-
tuições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo conside-
rará como proposta a Lei de Orçamento vigente". receita tributária — é a proveniente de impostos, taxas e contribuições
de melhorias;
Portanto, em caso de não recebimento da proposta orçamentária no
prazo estipulado, o Poder Legislativo deve considerar como proposta a lei receita de Contribuições — é a proveniente das seguintes contribuições
orçamentária vigente, conforme dispõe o art. 32 da Lei n°. 4320/64, porque sociais(previdência social, saúde e assistência social), de intervenção
aqui há expressa previsão legal regulando especificamente a hipótese. domínio econômico(tarifas de telecomunicações) e de interesse das cate-
gorias profissionais ou econômicas(órgãos representativos de categorias de
Na verdade, a omissão do Chefe do Executivo caracteriza crime de profissionais), como instrumentos de intervenção nas respectivas áreas;
responsabilidade, justamente porque a situação do não envio das leis
orçamentárias acarreta situação de enorme gravidade. Em todo caso, não receita patrimonial — rendas obtidas pelo Estado quando este aplica
pode ficar o país sem orçamento, razão pela qual, apesar da Constituição recursos em inversões financeiras, ou as rendas provenientes de bens de
Federal não regular tal hipótese, há de ser aplicado o art. 32 da Lei n°. propriedade do Estado, tais como aluguéis;
4320/64, lei formal ordinária que foi recepcionada como lei complementar, receita agropecuária — é a proveniente da exploração de atividades
possibilitando excepcionalmente a utilização da proposta vigente para o agropecuárias de origem vegetal ou animal;
exercício seguinte.
receita de serviços — é a proveniente de atividades caracterizadas pe-
A rigor, tal dispositivo vai de encontro às premissas lógicas do plane- las prestações de serviços financeiros, transporte, saúde, comunicação,
jamento orçamentário. Cada orçamento é editado em um determinado portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, processa-
contexto, de sorte que diversos programas se exaurem no próprio exercício, mento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes a atividades
tornando-se sem sentido a sua prorrogação para um exercício subsequen- da entidade entre outros;
te. Tal dispositivo, se bem analisado, está em sintonia com o conceito de
orçamento tradicional que se limitava a prever receitas e fixar despesas, receita industrial — resultante da ação direta do Estado em atividades
sem servir de instrumento de planejamento, o que não mais se amolda à comerciais, industriais ou agropecuárias;
sistemática atual. transferências correntes — recursos financeiros recebidos de outras
Contudo, é de se reconhecer que a Constituição não traz diretrizes pa- entidades públicas ou privadas e que se destinam a cobrir despesas cor-
ra resolver impasse dessa natureza, de modo que só resta tal solução, com rentes;
vistas a conferir uma espécie de prorrogação, ou revalidação, aos dispositi- outras receitas correntes — provenientes de multas, cobrança
vos da lei orçamentária anterior. Portanto, na inesperada hipótese de não da dívida ativa, indenizações e outra receitas de classificação específica;
envio da proposta orçamentária pelo Chefe do Executivo, o Poder Legislati-
vo pode considerar como proposta a lei orçamentária vigente. Apesar de 2- receitas de capital — provenientes de operações de crédito, ali-
absurda, essa é a hipótese prevista no ordenamento pátrio, solução ainda enações de bens, amortizações de empréstimos concedidos, transfe-
não regulada de outro modo. rências de capital e outras receitas de capitais;
4. CONCLUSÃO operações de crédito — oriundas da constituição de dívidas (emprésti-
mos e financiamentos);
O processo legislativo orçamentário segue regras próprias que o distin-
guem do processo legislativo ordinário. Na verdade, trata-se de processo alienação de bens — provenientes da venda de bens móveis e imóveis
legislativo especial, com regras específicas estabelecidas pela Constituição e de alienação de direitos;
Federal, dentre as quais, a apreciação conjunta pelas duas Casas do
Congresso por meio da Comissão Mista Permanente, além da existência de amortização de empréstimos concedidos — retorno de valores anteri-
restrições às emendas parlamentares, bem como o limite temporal para ormente emprestados a outras entidades de direito público;
deliberação e apreciação das propostas orçamentárias, dentre outros. transferência de capital — recursos recebidos de outras pessoas de di-
Nesse sentido, sem o intuito de esgotar o tema, buscamos nesta sintética reito público ou privado, destinados à aquisição de bens;
apresentação expor os principais pontos pertinentes a este tema, inclusive
apresentando as soluções provocadas pela doutrina na hipótese de não outras receitas de capital — classificação genérica para receitas não
aprovação da proposta orçamentária, no intuito de fomentar o debate especificadas na lei; também classifica-se aqui o superávit do orçamento
acadêmico. corrente (diferença entre receitas e despesas correntes), embora este não
constitua item orçamentário.

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Receita extra-orçamentária A contabilização analítica é feita no diário da receita orçamentária e


no diário do movimento extra-orçamentário, escriturados por partidas sim-
Receitas extra-orçamentárias são aquelas que não fazem parte do or- ples.
çamento público.
A escrituração sintética é feita no diário geral pelos totais mensais e pe-
Como exemplos temos as cauções, fianças, depósitos pa- lo método das partidas dobradas.
ra garantia, consignações em folha de pagamento, retenções na fonte,
salários não reclamados, operações de crédito por antecipação de receita Classificação orçamentária de receita pública por categoria
(ARO) e outras operações assemelhadas. econômica no Brasil.
Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua realiza-
A classificação econômica da receita orçamentária é estabelecida pela
ção não se vincula à execução do orçamento.
Lei nº4.320/64 para sustentar o conceito com base no ingresso de recursos
Tais receitas também não constituem renda para o Estado, uma vez financeiros e não pelo reconhecimento do direito, conforme o princípio
que este é apenas depositário de tais valores. Contudo tais receitas so- contábil da competência de registro.
mam-se às disponibilidades financeiras do Estado, porém têm em contra-
Portanto, deve-se proceder ao registro da receita orçamentária, mas
partida um passivo exigível que será resgatado quando da realização da
antes disto deve-se proceder ao registro do direito no momento em que for
correspondente despesa extra-orçamentária.
reconhecido para refletir o realestado patrimonial da entidade.
Em casos especiais, a receita extra-orçamentária pode converter-se
A classificação econômica da receita orçamentária é sustentada por
em receita orçamentária. é o caso de quando alguém perde, em favor do
conceitos próprios, sem nenhuma ligação com os princípios fundamentais
Estado, o valor de uma caução por inadimplência ou quando perde o valor
de contabilidade e qualquer utilização de mesmas terminologias é mera
depositado em garantia. O mesmo acontece quando os restos a pagar têm
coincidência. O fato de serem diferentes os conceitos e os princípios orça-
sua prescrição administrativa decorrida. É importante frisar que cauções,
mentários dos conceitos e princípios contábeis não elimina a condição de
fianças, e depósitos efetuados em títulos e assemelhados quando em
serem refletidos harmonicamente pela contabilidade.A Lei nº 4.320/64
moeda estrangeira são registrados em contas de compensação, não sendo,
classificou a receita pública orçamentária em duas categorias econômicas:
portanto considerados receitas extra-orçamentárias.
Receitas Correntes e Receitas de Capital.
Processamento da receita pública
Receita orçamentária
Processamento da receita pública é o conjunto de atividades desenvol-
Receitas orçamentárias são aquelas que fazem parte do orçamento
vidas pelos órgãos arrecadadores, com o objetivo de arrecadar dinheiros e
público estabelecidos na LOA.
bens públicos que, por força de lei ou contrato, pertençam ao Estado.
1- receitas correntes — destinadas a cobrir as despesas orçamen-
O processamento da receita pública abrange dois períodos distintos: a
tárias que visam a manutenção das atividades governamentais;
estimação da receita (onde se elabora a proposta orçamentária) e a reali-
zação da receita. receita tributária — é a proveniente de impostos, taxas e contribui-
ções de melhorias;
Estágio da realização da receita
receita de Contribuições — é a proveniente das seguintes contribui-
O estágio de realização da receita pública reúne atividades que são
ções sociais(previdência social, saúde e assistência social), de interven-
classificadas em estágios que segundo o Regulamento de Contabilidade
ção domínio econômico(tarifas de telecomunicações) e de interesse das
Pública, se dividem em lançamento, arrecadação e recolhimento.
categorias profissionais ou econômicas(órgãos representativos de cate-
Lançamento gorias de profissionais), como instrumentos de intervenção nas respecti-
vas áreas;
É a individualização e o relacionamento dos contribuintes, discriminan-
do a espécie, o valor e o vencimento do tributo de cada um. Realizado para receita patrimonial — rendas obtidas pelo Estado quando este aplica
os casos de impostos diretos (os que recaem sobre a propriedade e a recursos em inversões financeiras, ou as rendas provenientes de bens de
renda) e outras receitas que também dependem de lançamento prévio propriedade do Estado, tais como aluguéis;
(aluguéis, arrendamentos, foros, etc.). É de se observar que não são todas
receita agropecuária — é a proveniente da exploração de atividades
as receitas que passam por esta fase.
agropecuárias de origem vegetal ou animal;
Arrecadação
receita de serviços — é a proveniente de atividades caracterizadas
É o momento onde os contribuintes comparecem perante os agentes pelas prestações de serviços financeiros, transporte, saúde, comunica-
arrecadadores a fim de liquidarem suas obrigações para com o Estado. ção, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, pro-
cessamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes a
Recolhimento atividades da entidade entre outros ;
É o ato pelo qual os agentes arrecadadores entregam diariamente o receita industrial — resultante da ação direta do Estado em ativida-
produto da arrecadação ao Tesouro Público. des comerciais, industriais ou agropecuárias;
É importante observar que nenhum agente arrecadador pode utilizar o transferências correntes — recursos financeiros recebidos de outras
produto da arrecadação para realizar pagamentos. Os pagamentos devem entidades públicas ou privadas e que se destinam a cobrir despesas cor-
ser feitos com recursos específicos para este fim. rentes;
Resíduos ativos ou restos a arrecadar outras receitas correntes — provenientes de multas, cobrança
Os créditos não lançados e não arrecadados até o último dia da dívida ativa, indenizações e outra receitas de classificação específica;
do exercício financeiro a que pertencem constituirão receita no exercício 2- receitas de capital — provenientes de operações de crédito, ali-
em que forem arrecadados. enações de bens, amortizações de empréstimos concedidos, transfe-
Já os créditos lançados e não arrecadados são, no Brasil, incorporados rências de capital e outras receitas de capitais;
ao patrimônio, no ativo permanente, como componente da dívida ativa. operações de crédito — oriundas da constituição de dívidas (emprés-
Contabilização timos e financiamentos);

A receita pública é contabilizada de forma analítica e sintética. alienação de bens — provenientes da venda de bens móveis e imó-
veis e de alienação de direitos;

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amortização de empréstimos concedidos — retorno de valores ante- Inversões financeiras: são despesas com aquisição de imó-
riormente emprestados a outras entidades de direito público; veis, bens de capital já em utilização, títulos representativos de capital
de entidades já constituídas (desde que a operação não importe em
transferência de capital — recursos recebidos de outras pessoas de aumento de capital), constituição ou aumento de capital de entidades
direito público ou privado, destinados à aquisição de bens; comerciais ou financeiras (inclusive operações bancárias e de segu-
outras receitas de capital — classificação genérica para receitas não ros). Ou seja, operações que importem a troca de dinheiro por bens.
especificadas na lei; também classifica-se aqui o superávit do orçamento Transferências de capital: transferência de numerário a entidades
corrente (diferença entre receitas e despesas correntes), embora este para que estas realizem investimentos ou inversões financeiras. Nes-
não constitua item orçamentário. sas despesas, inclui-se as destinadas à amortização da dívida pública.
Receita extra-orçamentária Podem ser:

Receitas extra-orçamentárias são aquelas que não fazem parte do or- Auxílios: se derivadas da lei orçamentária;
çamento público. Contribuições: derivadas de lei posterior à lei orçamentária.
Como exemplos temos as cauções, fianças, depósitos pa- As categorias econômicas dividem-se em elementos que se separam
ra garantia, consignações em folha de pagamento, retenções na fonte, em subelementos, estes por sua vez bifurcam, por fim, em rubricas e sub-
salários não reclamados, operações de crédito a curto prazo e outras rubricas.
operações assemelhadas.
A estrutura da conta, para fins de consolidação nacional dos Balanços
Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua realiza- das Contas Públicas e cumprir dispositivo da LRF, apresenta 6 dígitos. O 1º
ção não se vincula à execução do orçamento. dígito (1º nível) corresponde a categoria econômica. O 2º dígito (2º nível)
Tais receitas também não constituem renda para o Estado, uma vez correponde ao grupo da despesa. O 3º e 4º dígitos (3º nível) corresponde a
que este é apenas depositário de tais valores. Contudo tais receitas so- modalidade da despesa. O 5º e 6º dígitos (4º nível) correspondem ao
mam-se às disponibilidades financeiras do Estado, porém têm em contra- elemento da despesa.
partida um passivo exigível que será resgatado quando da realização da Categorias Econômicas
correspondente despesa extra-orçamentária.
3 – DESPESAS CORRENTES
Em casos especiais, a receita extra-orçamentária pode converter-se
em receita orçamentária. é o caso de quando alguém perde, em favor do 4 – DESPESAS DE CAPITAL
Estado, o valor de uma caução por inadimplência ou quando perde o valor
depositado em garantia. O mesmo acontece quando os restos a pagar têm Grupo da Natureza da Despesa
sua prescrição administrativa decorrida. É importante frisar que cauções, 1 – PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS
fianças, e depósitos efetuados em títulos e assemelhados quando em
moeda estrangeira são registrados em contas de compensação, não sendo, 2 – JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA
portanto considerados receitas extra-orçamentárias. 3 – OUTRAS DESPESAS CORRENTES
Classificação de gastos públicos: 4 – INVESTIMENTOS
Despesa orçamentária 5 – INVERSÕES FINANCEIRAS
Despesa Orçamentária é aquela que depende de autorização legisla- 6 – AMORTIZAÇÃO DA DÍVIDA
tiva para ser realizada e que não pode ser efetivada sem a existência
de crédito orçamentário que a corresponda suficientemente. 7 – RESERVA DO RPPS

Classificam-se em categorias econômicas, também chamadas de natu- 9 – RESERVA DE CONTINGÊNCIA


reza da despesa e tem como objetivo responder à sociedade o que será Central de favoritos e Wikiipédia
adquirido e qual o efeito econômico do gasto público. Dividem-se, segundo
a lei 4.320/64, art. 12, conforme o esquema abaixo: Tipos de créditos orçamentários.
Despesas correntes: Créditos orçamentários e suas fontes
Despesas de custeio: destinadas à manutenção dos serviços cria- O QUE SÃO CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS?
dos anteriormente à Lei Orçamentária Anual, e correspondem entre ou-
tros gastos, os com pessoal, material de consumo, serviços de tercei- São autorizações constantes na Lei Orçamentária para a realização de
ros e gastos com obras de conservação e adaptação de bens imóveis; despesas.

Transferências correntes: são despesas que não correspondem a O QUE SÃO CRÉDITOS ADICIONAIS?
contraprestação direta de bens ou serviços por parte do Estado e que São autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente
são realizadas à conta de receitas cuja fonte seja transferências cor- dotadas na lei de orçamento. Estes créditos classificam-se em:
rentes. Dividem-se em:
· Suplementares: Os destinados a reforços de dotação orçamentária.
Subvenções sociais: destinadas a cobrir despesas de custeio de Ex: acréscimo das despesas com pessoal, acima do previsto, em virtude do
instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, aumento dos vencimentos.
desde que sem fins lucrativos;
· Especiais: Os destinados a despesas para as quais não haja dotação
Subvenções econômicas: destinadas a cobrir despesas de cus- orçamentária específica. Ex: criação de órgão.
teio de empresas públicas de caráter industrial, comercial, agrícola
ou pastoril. · Extraordinários: Os destinados a despesas urgentes e imprevisíveis,
em caso de guerra ou calamidade pública.
Despesas de capital:
Os Suplementares e Especiais são autorizados por lei e abertos por
Despesas de investimentos: despesas necessárias ao planeja- decreto do Executivo; os extraordinários são abertos por decreto do Execu-
mento e execução de obras, aquisição de instalações, equipamentos e tivo, que dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo. Normalmente, a
material permanente, constituição ou aumento do capital do Estado própria lei orçamentária já autoriza o Poder Executivo a abrir créditos
que não sejam de caráter comercial ou financeiro, incluindo-se as suplementares até um determinado limite. Deve-se, contudo, observar que
aquisições de imóveis considerados necessários à execução de tais a transposição, o remanejamento, ou a transferência de recursos de uma
obras;

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categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro, é proibi- Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e des-
da sem prévia autorização legislativa (art. 167, VI da CF). pesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de
trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e
A vigência dos créditos adicionais não pode ultrapassar o exercício fi- anualidade.
nanceiro, exceto os especiais e os extraordinários, quando houver expressa
determinação legal. § 1° Integrarão a Lei de Orçamento:
QUAIS AS FONTES DOS CRÉDITOS ADICIONAIS? I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do
Governo;
São as seguintes as origens dos créditos adicionais:
II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categori-
· Excesso de arrecadação — É o saldo positivo das diferenças acumu- as Econômicas, na forma do Anexo nº. 1;
ladas mês a mês, entre a receita realizada (arrecadada) e a prevista.
III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
· Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício an-
terior — saldo positivo entre o ativo e o passivo financeiro. IV - Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.
· Anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos § 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:
adicionais - eliminação de despesas
I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos
· Operações de Crédito realizadas - empréstimos tomados no mercado fundos especiais;
financeiro.
II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos ns. 6 a
· Recursos decorrentes de vetos, de emendas ou rejeição do projeto de 9;
lei orçamentária anual.
III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo,
DÍVIDA ATIVA em termos de realização de obras e de prestação de serviços.
São créditos que a Fazenda Pública possui contra terceiros. Pode ser: Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá Todas as receitas, inclusi-
TRIBUTARIA: originada de crédito decorrente da falta de pagamento de ve as de operações de crédito autorizadas em lei.
tributos, incluindo correção monetária, juros e multas.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as
NÃO TRIBUTARIA operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-
moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros
Originada de outras fontes. Ex: não cumprimento de contrato. . (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
O QUE É CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA - CDA? Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá Todas as despesas próprias
É o documento que certifica a inscrição do débito em dívida ativa. So- dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por inter-
mente após essa etapa é que a Fazenda Pública pode realizar a cobrança médio os se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.
judicial de seu crédito. Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destina-
O QUE SÃO FUNDOS ESPECIAIS? das a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços
de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no
Os fundos especiais são o produto de receitas especificadas que por lei artigo 20 e seu parágrafo único.
se vinculam à realização de determinados objetos ou serviços, facultada a
adoção de normas peculiares de aplicação: Fundo Municipal de Saúde — Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento
FMS, Fundo Municipal de Assistência Social — FMAS, Fundo Nacional de pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
Desenvolvimento de Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - § 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a
FUNDEF. outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a
Salvo determinação em contrário da lei que os institui, o saldo positivo transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber.
do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício § 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o calculo
seguinte, a crédito do mesmo fundo. A lei que instituir fundo especial pode- das cotas terá por base os dados apurados no balanço do exercício anterior
rá determinar normas particulares de controle, prestação e tomada de aquele em que se elaborar a proposta orçamentária do governo obrigado a
contas, sem de qualquer modo, afastar a competência específica do Tribu- transferência. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
nal de Contas ou órgão equivalente. http://www.dhnet.org.br/3
exec/orcamento/cap07.html Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo
para:
I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedeci-
LEI No 4.320, DE 17 DE MARÇO DE 1964. das as disposições do artigo 43; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de
Federal. crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa.

Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a § 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de
seguinte Lei; recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua
cobertura.
DISPOSIÇÃO PRELIMINAR
§ 2° O produto estimado de operações de crédito e de alienação de
Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elabora- bens imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras forem
ção e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos especificamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que juridica-
Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso mente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício.
XV, letra b, da Constituição Federal.
§ 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no
TÍTULO I tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orçamen-
to.
Da Lei de Orçamento
Art. 8º A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão
CAPÍTULO I
do Governo ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º,
Disposições Gerais incisos III e IV obedecerá à forma do Anexo n. 2.

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§ 1° Os itens da discriminação da receita e da despesa, mencionados CAPÍTULO III


nos artigos 11, § 4°, e 13, serão identificados por números de códigos
decimal, na forma dos Anexos ns. 3 e 4. Da Despesa

§ 2º Completarão os números do código decimal referido no parágrafo Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econô-
anterior os algarismos caracterizadores da classificação funcional da des- micas: (Vide Decreto-lei nº 1.805, de 1980)
pesa, conforme estabelece o Anexo n. 5. DESPESAS CORRENTES
§ 3° O código geral estabelecido nesta lei não prejudicará a adoção de Despesas de Custeio
códigos locais.
Transferências Correntes
CAPÍTULO II
DESPESAS DE CAPITAL
Da Receita
Investimentos
Art. 9º Tributo e a receita derivada instituída pelas entidades de direito Inversões Financeiras
publico, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos
da constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinado-se o Transferências de Capital
seu produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exercidas por § 1º Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para
essas entidades (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a
Art. 10. (Vetado). atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.

Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômi- § 2º Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para
cas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. (Redação dada pelo Decreto despesas as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou
Lei nº 1.939, de 20.5.1982) serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à
manifestação de outras entidades de direito público ou privado.
§ 1º - São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições,
patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as § 3º Consideram-se subvenções, para os efeitos desta lei, as transfe-
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de rências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficia-
direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classifi- das, distinguindo-se como:
cáveis em Despesas Correntes. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, I - subvenções sociais, as que se destinem a instituições públicas ou
de 20.5.1982) privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa;
§ 2º - São Receitas de Capital as provenientes da realização de recur- II - subvenções econômicas, as que se destinem a empresas públicas
sos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.
espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em § 4º Classificam-se como investimentos as dotações para o planeja-
Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corren- mento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de
te. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem como
para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equi-
§ 3º - O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento pamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de
dos totais das receitas e despesas correntes, apurado na demonstração a empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro.
que se refere o Anexo nº 1, não constituirá item de receita orçamentá-
ria. (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) § 5º Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destina-
das a:
§ 4º - A classificação da receita obedecerá ao seguinte esque-
ma: (Redação dada pelo Decreto Lei nº 1.939, de 20.5.1982) I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
RECEITAS CORRENTES II - aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou
entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não
RECEITA TRIBUTÁRIA importe aumento do capital;
Impostos III - constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que
Taxas visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias
ou de seguros.
Contribuições de Melhoria
§ 6º São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou
RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado
RECEITA PATRIMONIAL devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou
serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, se-
RECEITA AGROPECUÁRIA gundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especialmente
anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.
RECEITA INDUSTRIAL
Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discrimi-
RECEITA DE SERVIÇOS nação ou especificação da despesa por elementos, em cada unidade
TRANSFERÊNCIAS CORRENTES administrativa ou órgão de Governo, obedecerá ao seguinte esquema:
OUTRAS RECEITAS CORRENTES DESPESAS CORRENTES
RECEITAS DE CAPITAL Despesas de Custeio
OPERAÇÕES DE CRÉDITO Pessoa Civil
Pessoal Militar
ALIENAÇÃO DE BENS Material de Consumo
AMORTIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMOS Serviços de Terceiros
Encargos Diversos
TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL
Transferências Correntes
OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL

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Subvenções Sociais Art. 17. Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem
Subvenções Econômicas julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas
Inativos subvenções.
Pensionistas
Salário Família e Abono Familiar II) Das Subvenções Econômicas
Juros da Dívida Pública Art. 18. A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públi-
Contribuições de Previdência Social cas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econô-
Diversas Transferências Correntes. micas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da
DESPESAS DE CAPITAL União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal.

Investimentos Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções


econômicas:
Obras Públicas
Serviços em Regime de Programação Especial a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de
Equipamentos e Instalações mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou
Material Permanente outros materiais;
Participação em Constituição ou Aumento de Capital b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores
de Empresas ou Entidades Industriais ou Agrícolas de determinados gêneros ou materiais.
Inversões Financeiras Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qual-
Aquisição de Imóveis quer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subven-
Participação em Constituição ou Aumento de Capital ções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial.
de Empresas ou Entidades Comerciais ou Financei- SEÇÃO II
ras
Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Das Despesas de Capital
Empresa em Funcionamento SUBSEÇÃO PRIMEIRA
Constituição de Fundos Rotativos
Concessão de Empréstimos Dos Investimentos
Diversas Inversões Financeiras
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento
Transferências de Capital segundo os projetos de obras e de outras aplicações.
Amortização da Dívida Pública Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua nature-
Auxílios para Obras Públicas za, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execu-
Auxílios para Equipamentos e Instalações ção da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas
Auxílios para Inversões Financeiras entre as Despesas de Capital.
Outras Contribuições.
SUBSEÇÃO SEGUNDA
Art. 14. Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços
Das Transferências de Capital
subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas
dotações próprias. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) Art. 21. A Lei de Orçamento não consignará auxílio para investimentos
que se devam incorporar ao patrimônio das empresas privadas de fins
Parágrafo único. Em casos excepcionais, serão consignadas dotações
lucrativos.
a unidades administrativas subordinadas ao mesmo órgão.
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se às transferências de
Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no
capital à conta de fundos especiais ou dotações sob regime excepcional de
mínimo por elementos. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
aplicação.
§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com
TÍTULO II
pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a admi-
nistração publica para consecução dos seus fins. (Veto rejeitado no D.O. Da Proposta Orçamentária
05/05/1964)
CAPÍTULO I
§ 2º Para efeito de classificação da despesa, considera-se material
permanente o de duração superior a dois anos. Conteúdo e Forma da Proposta Orçamentária

SEÇÃO I Art. 22. A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará


ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis
Das Despesas Correntes Orgânicas dos Municípios, compor-se-á:
SUBSEÇÃO ÚNICA I - Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação
econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada
Das Transferências Correntes
e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compro-
I) Das Subvenções Sociais missos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-
financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no
Art. 16. Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras tocante ao orçamento de capital;
a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essen-
ciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplemen- II - Projeto de Lei de Orçamento;
tação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se
III - Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e
mais econômica.
despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de comparação:
Parágrafo único. O valor das subvenções, sempre que possível, será
a) A receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele
calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou
em que se elaborou a proposta;
postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de
eficiência previamente fixados. b) A receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta;
c) A receita prevista para o exercício a que se refere a proposta;

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d) A despesa realizada no exercício imediatamente anterior; menos bem como as circunstâncias de ordem conjuntural e outras, que
possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.
e) A despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; e
Art. 31. As propostas orçamentárias parciais serão revistas e coorde-
f) A despesa prevista para o exercício a que se refere a proposta. nadas na proposta geral, considerando-se a receita estimada e as novas
IV - Especificação dos programas especiais de trabalho custeados por circunstâncias.
dotações globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa TÍTULO III
do custo das obras a realizar e dos serviços a prestar, acompanhadas de
justificação econômica, financeira, social e administrativa. Da elaboração da Lei de Orçamento
Parágrafo único. Constará da proposta orçamentária, para cada uni- Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas
dade administrativa, descrição sucinta de suas principais finalidades, com Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo
indicação da respectiva legislação. considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.
CAPÍTULO II Art. 33. Não se admitirão emendas ao projeto de Lei de Orçamento
que visem a:
Da Elaboração da Proposta Orçamentária
a) alterar a dotação solicitada para despesa de custeio, salvo quando
SEÇÃO PRIMEIRA provada, nesse ponto a inexatidão da proposta;
Das Previsões Plurienais b) conceder dotação para o início de obra cujo projeto não esteja
Art. 23. As receitas e despesas de capital serão objeto de um Quadro aprovado pelos órgãos competentes;
de Recursos e de Aplicação de Capital, aprovado por decreto do Poder c) conceder dotação para instalação ou funcionamento de serviço que
Executivo, abrangendo, no mínimo um triênio. não esteja anteriormente criado;
Parágrafo único. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital d) conceder dotação superior aos quantitativos previamente fixados
será anualmente reajustado acrescentando-se-lhe as previsões de mais um em resolução do Poder Legislativo para concessão de auxílios e subven-
ano, de modo a assegurar a projeção contínua dos períodos. ções.
Art. 24. O Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital abrangerá: TÍTULO IV
I - as despesas e, como couber, também as receitas previstas em Do Exercício Financeiro
planos especiais aprovados em lei e destinados a atender a regiões ou a
setores da administração ou da economia; Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
II - as despesas à conta de fundos especiais e, como couber, as Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
receitas que os constituam;
I - as receitas nele arrecadadas;
III - em anexos, as despesas de capital das entidades referidas no
Título X desta lei, com indicação das respectivas receitas, para as quais II - as despesas nele legalmente empenhadas.
forem previstas transferências de capital. Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas
Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Apli- não pagas até o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das
cação de Capital sempre que possível serão correlacionados a metas não processadas.
objetivas em termos de realização de obras e de prestação de serviços. Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com
Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se preten- vigência plurienal, que não tenham sido liquidados, só serão computados
dem obter com a realização de cada programa. como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.

Art. 26. A proposta orçamentária conterá o programa anual atualizado Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orça-
dos investimentos, inversões financeiras e transferências previstos no mento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para
Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital. atendê-las, que não se tenham processado na época própria, bem como os
Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhe-
SEÇÃO SEGUNDA cidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos
à conta de dotação específica consignada no orçamento, discriminada por
Das Previsões Anuais elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica.
Art. 27. As propostas parciais de orçamento guardarão estrita confor- Art. 38. Reverte à dotação a importância de despesa anulada no
midade com a política econômica-financeira, o programa anual de trabalho exercício, quando a anulação ocorrer após o encerramento dêste conside-
do Governo e, quando fixado, o limite global máximo para o orçamento de rar-se-á receita do ano em que se efetivar.
cada unidade administrativa.
Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não
Art. 28 As propostas parciais das unidades administrativas, organiza- tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem
das em formulário próprio, serão acompanhadas de: arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias. (Redação dada pelo
I - tabelas explicativas da despesa, sob a forma estabelecida no artigo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
22, inciso III, letras d, e e f; § 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do
II - justificação pormenorizada de cada dotação solicitada, com a prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria,
indicação dos atos de aprovação de projetos e orçamentos de obras públi- como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e
cas, para cujo início ou prosseguimento ela se destina. certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título. (Incluído pelo
Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
Art. 29. Caberá aos órgãos de contabilidade ou de arrecadação orga-
nizar demonstrações mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas, § 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa
para servirem de base a estimativa da receita, na proposta orçamentária. natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos
adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da
Parágrafo único. Quando houver órgão central de orçamento, essas Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios,
demonstrações ser-lhe-ão remetidas mensalmente. contribuições estabelecidas em lei, multa de qualquer origem ou natureza,
Art. 30. A estimativa da receita terá por base as demonstrações a que exceto as tributárias, foros, laudêmios, alugueis ou taxas de ocupação,
se refere o artigo anterior à arrecadação dos três últimos exercícios, pelo custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos

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públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício
definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações financeiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em
em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra contrário, quanto aos especiais e extraordinários.
garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais. (Incluído
pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979) Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a
espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde fôr possível.
§ 3º - O valor do crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira
será convertido ao correspondente valor na moeda nacional à taxa cambial TÍTULO VI
oficial, para compra, na data da notificação ou intimação do devedor, pela Da Execução do Orçamento
autoridade administrativa, ou, à sua falta, na data da inscrição da Dívida
Ativa, incidindo, a partir da conversão, a atualização monetária e os juros CAPÍTULO I
de mora, de acordo com preceitos legais pertinentes aos débitos tributá- Da Programação da Despesa
rios. (Incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979)
Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e
§ 4º - A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo aprovará um quadro
parágrafos anteriores, bem como os valores correspondentes à respectiva de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autori-
atualização monetária, à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam zada a utilizar.
o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do
Decreto-lei nº 1.645, de 11 de dezembro de 1978. (Incluído pelo Decreto Art. 48 A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá
Lei nº 1.735, de 20.12.1979) aos seguintes objetivos:
§ 5º - A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de
da Fazenda Nacional. (Incluído pelo Decreto Lei nº 1.735, de 20.12.1979) recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa
anual de trabalho;
TÍTULO V
b) manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio
Dos Créditos Adicionais entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao
Art. 40. São créditos adicionais, as autorizações de despesa não mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.
computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. Art. 49. A programação da despesa orçamentária, para feito do dispos-
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: to no artigo anterior, levará em conta os créditos adicionais e as operações
extra-orçamentárias.
I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
Art. 50. As cotas trimestrais poderão ser alteradas durante o exercício,
II - especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dota- observados o limite da dotação e o comportamento da execução orçamen-
ção orçamentária específica; tária.
III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, CAPÍTULO II
em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.
Da Receita
Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por
lei e abertos por decreto executivo. Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentado sem que a lei o
estabeleça, nenhum será cobrado em cada exercício sem prévia autoriza-
Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da ção orçamentária, ressalvados a tarifa aduaneira e o impôsto lançado por
existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida motivo de guerra.
de exposição justificativa. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 52. São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer
§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contra-
comprometidos: (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) to.
I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício Art. 53. O lançamento da receita, o ato da repartição competente, que
anterior; (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e
II - os provenientes de excesso de arrecadação; (Veto rejeitado no inscreve o débito desta.
D.O. 05/05/1964) Art. 54. Não será admitida a compensação da observação de recolher
III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentá- rendas ou receitas com direito creditório contra a Fazenda Pública.
rias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; (Veto rejeitado no D.O. Art. 55. Os agentes da arrecadação devem fornecer recibos das
05/05/1964) importâncias que arrecadarem.
IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que § 1º Os recibos devem conter o nome da pessoa que paga a soma
juridicamente possibilite ao poder executivo realiza-las. (Veto rejeitado no arrecadada, proveniência e classificação, bem como a data a assinatura do
D.O. 05/05/1964) agente arrecadador.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 2º Entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre o § 2º Os recibos serão fornecidos em uma única via.
ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos
créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vincula- Art. 56. O recolhimento de Todas as receitas far-se-á em estrita obser-
das. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) vância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmenta-
ção para criação de caixas especiais.
§ 3º Entende-se por excesso de arrecadação, para os fins deste artigo,
o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3. desta
prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercí- lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias,
cio. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) Todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de
crédito, ainda que não previstas no Orçamento. (Veto rejeitado no D.O.
§ 4° Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de 05/05/1964)
excesso de arrecadação, deduzir-se-a a importância dos créditos extraordi-
nários abertos no exercício.(Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) CAPÍTULO III

Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Da Despesa
Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.

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Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade com- comuns às unidades interessadas, a que se realize em obediência à legis-
petente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não lação específica.
de implemento de condição. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
Art. 67. Os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de
Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos sentença judiciária, far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e
créditos concedidos. (Redação dada pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976) à conta dos créditos respectivos, sendo proibida a designação de casos ou
de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos
§ 1º Ressalvado o disposto no Art. 67 da Constituição Federal, é para esse fim.
vedado aos Municípios empenhar, no último mês do mandato do Prefeito,
mais do que o duodécimo da despesa prevista no orçamento vigen- Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas
te. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976) expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a
servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de
§ 2º Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assu- realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de
mir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois aplicação.
do término do mandato do Prefeito. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397,
de 10.12.1976) Art. 69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a res-
ponsável por dois adiantamento. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964)
§ 3º As disposições dos parágrafos anteriores não se aplicam nos
casos comprovados de calamidade pública. (Parágrafo incluído pela Lei nº Art. 70. A aquisição de material, o fornecimento e a adjudicação de
6.397, de 10.12.1976) obras e serviços serão regulados em lei, respeitado o princípio da concor-
rência.
§ 4º Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos prati-
cados em desacordo com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo, TÍTULO VII
sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do Art. 1º, inciso
V, do Decreto-lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967. (Parágrafo incluído Dos Fundos Especiais
pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976) Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas
Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho. que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços,
facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.
§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dis-
pensada a emissão da nota de empenho. Art. 72. A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a turnos
especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou
§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante em créditos adicionais.
não se possa determinar.
Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo
§ 3º É permitido o empenho global de despesas contratuais e outras, positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o
sujeitas a parcelamento. exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.
Art. 61. Para cada empenho será extraído um documento denominado Art. 74. A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas
"nota de empenho" que indicará o nome do credor, a representação e a peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem de qualquer
importância da despesa bem como a dedução desta do saldo da dotação modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão
própria. equivalente.
Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado TÍTULO VIII
após sua regular liquidação.
Do Controle da Execução Orçamentária
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito
adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobató- CAPÍTULO I
rios do respectivo crédito. Disposições Gerais
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar: Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar; (Vide Medida Provisória nº 581, I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou
de 2012) a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obriga-
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação. ções;
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis
prestados terá por base: por bens e valores públicos;
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho; III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
do serviço.
CAPÍTULO II
Art. 64. A ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade
Do Controle Interno
competente, determinando que a despesa seja paga.
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se
Parágrafo único. A ordem de pagamento só poderá ser exarada em
refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou
documentos processados pelos serviços de contabilidade (Veto rejeitado no
órgão equivalente.
D.O. 05/05/1964)
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentá-
Art. 65. O pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou
ria será prévia, concomitante e subsequente.
pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários creden-
ciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento. Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando institu-
ída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levanta-
Art. 66. As dotações atribuídas às diversas unidades orçamentárias
mento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens
poderão quando expressamente determinado na Lei de Orçamento ser
ou valores públicos.
movimentadas por órgãos centrais de administração geral.
Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária
Parágrafo único. É permitida a redistribuição de parcelas das dotações
ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso
de pessoal, de uma para outra unidade orçamentária, quando considerada
III do artigo 75.
indispensável à movimentação de pessoal dentro das tabelas ou quadros

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Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando fôr o caso, em termos IV - os débitos de tesouraria.
de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade.
Parágrafo único. O registro dos restos a pagar far-se-á por exercício e
Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalen- por credor distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.
tes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas
a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para Art. 93. Todas as operações de que resultem débitos e créditos de
esse fim. natureza financeira, não compreendidas na execução orçamentária, serão
também objeto de registro, individuação e controle contábil.
CAPÍTULO III
CAPÍTULO III
Do Controle Externo
Da Contabilidade Patrimonial e Industrial
Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo,
terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal Art. 94. Haverá registros analíticos de todos os bens de caráter per-
emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento. manente, com indicação dos elementos necessários para a perfeita carac-
terização de cada um deles e dos agentes responsáveis pela sua guarda e
Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder administração.
Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas
dos Municípios. Art. 95 A contabilidade manterá registros sintéticos dos bens móveis e
imóveis.
§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legis-
lativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Art. 96. O levantamento geral dos bens móveis e imóveis terá por base
o inventário analítico de cada unidade administrativa e os elementos da
§ 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão escrituração sintética na contabilidade.
equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores
para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer. Art. 97. Para fins orçamentários e determinação dos devedores, ter-se-
á o registro contábil das receitas patrimoniais, fiscalizando-se sua efetiva-
TÍTULO IX ção.
Da Contabilidade Art. 98. A divida fundada compreende os compromissos de exigibilida-
de superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orça-
CAPÍTULO I mentário ou a financeiro de obras e serviços públicos. (Veto rejeitado no
Disposições Gerais D.O. 05/05/1964)
Art. 83. A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a Parágrafo único. A dívida fundada será escriturada com individuação e
situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem especificações que permitam verificar, a qualquer momento, a posição dos
despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados. empréstimos, bem como os respectivos serviços de amortização e juros.
Art. 84. Ressalvada a competência do Tribunal de Contas ou órgão Art. 99. Os serviços públicos industriais, ainda que não organizados
equivalente, a tomada de contas dos agentes responsáveis por bens ou como empresa pública ou autárquica, manterão contabilidade especial para
dinheiros públicos será realizada ou superintendida pelos serviços de determinação dos custos, ingressos e resultados, sem prejuízo da escritu-
contabilidade. ração patrimonial e financeiro comum.

Art. 85. Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a Art. 100 As alterações da situação líquida patrimonial, que abrangem
permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento os resultados da execução orçamentária, bem como as variações indepen-
da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços indus- dentes dessa execução e as superveniências e insubsistência ativas e
triais, o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos passivas, constituirão elementos da conta patrimonial.
resultados econômicos e financeiros. CAPÍTULO IV
Art. 86. A escrituração sintética das operações financeiras e patrimo- Dos Balanços
niais efetuar-se-á pelo método das partidas dobradas.
Art. 101. Os resultados gerais do exercício serão demonstrados no
Art. 87. Haverá controle contábil dos direitos e obrigações oriundos de Balanço Orçamentário, no Balanço Financeiro, no Balanço Patrimonial, na
ajustes ou contratos em que a administração pública fôr parte. Demonstração das Variações Patrimoniais, segundo os Anexos números
Art. 88. Os débitos e créditos serão escriturados com individuação do 12, 13, 14 e 15 e os quadros demonstrativos constantes dos Anexos núme-
devedor ou do credor e especificação da natureza, importância e data do ros 1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 16 e 17.
vencimento, quando fixada. Art. 102. O Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e despesas
Art. 89. A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração previstas em confronto com as realizadas.
orçamentária, financeira patrimonial e industrial. Art. 103. O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa
CAPÍTULO II orçamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza
extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do
Da Contabilidade Orçamentária e Financeira exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.
Art. 90 A contabilidade deverá evidenciar, em seus registros, o mon- Parágrafo único. Os Restos a Pagar do exercício serão computados
tante dos créditos orçamentários vigentes, a despesa empenhada e a na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa
despesa realizada, à conta dos mesmos créditos, e as dotações disponí- orçamentária.
veis.
Art. 104. A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as
Art. 91. O registro contábil da receita e da despesa far-se-á de acordo alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da
com as especificações constantes da Lei de Orçamento e dos créditos execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício.
adicionais.
Art. 105. O Balanço Patrimonial demonstrará:
Art. 92. A dívida flutuante compreende:
I - O Ativo Financeiro;
I - os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;
II - O Ativo Permanente;
II - os serviços da dívida a pagar;
III - O Passivo Financeiro;
III - os depósitos;

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IV - O Passivo Permanente; ços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal a que
estejam vinculados.
V - O Saldo Patrimonial;
Art. 110. Os orçamentos e balanços das entidades já referidas, obede-
VI - As Contas de Compensação. cerão aos padrões e normas instituídas por esta lei, ajustados às respecti-
§ 1º O Ativo Financeiro compreenderá os créditos e valores realizáveis vas peculiaridades.
independentemente de autorização orçamentária e os valores numerários. Parágrafo único. Dentro do prazo que a legislação fixar, os balanços
§ 2º O Ativo Permanente compreenderá os bens, créditos e valores, serão remetidos ao órgão central de contabilidade da União, dos Estados,
cuja mobilização ou alienação dependa de autorização legislativa. dos Municípios e do Distrito Federal, para fins de incorporação dos resulta-
dos, salvo disposição legal em contrário.
§ 3º O Passivo Financeiro compreenderá as dívidas fundadas e outros
pagamento independa de autorização orçamentária. TÍTULO XI
§ 4º O Passivo Permanente compreenderá as dívidas fundadas e Disposições Finais
outras que dependam de autorização legislativa para amortização ou resga- Art. 111. O Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério
te. da Fazenda, além de outras apurações, para fins estatísticos, de interesse
§ 5º Nas contas de compensação serão registrados os bens, valores, nacional, organizará e publicará o balanço consolidado das contas da
obrigações e situações não compreendidas nos parágrafos anteriores e União, Estados, Municípios e Distrito Federal, suas autarquias e outras
que, imediata ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimônio. entidades, bem como um quadro estruturalmente idêntico, baseado em
dados orçamentários.
Art. 106. A avaliação dos elementos patrimoniais obedecerá as nor-
mas seguintes: § 1º Os quadros referidos neste artigo terão a estrutura do Anexo n. 1.
I - os débitos e créditos, bem como os títulos de renda, pelo seu valor § 2 O quadro baseado nos orçamentos será publicado até o último dia
nominal, feita a conversão, quando em moeda estrangeira, à taxa de câm- do primeiro semestre do próprio exercício e o baseado nos balanços, até o
bio vigente na data do balanço; último dia do segundo semestre do exercício imediato àquele a que se
referirem.
II - os bens móveis e imóveis, pelo valor de aquisição ou pelo custo de
produção ou de construção; Art. 112. Para cumprimento do disposto no artigo precedente, a União,
os Estados, os Municípios e o Distrito Federal remeterão ao mencionado
III - os bens de almoxarifado, pelo preço médio ponderado das com- órgão, até 30 de abril, os orçamentos do exercício, e até 30 de junho, os
pras. balanços do exercício anterior.
§ 1° Os valores em espécie, assim como os débitos e créditos, quando Parágrafo único. O pagamento, pela União, de auxílio ou contribuição
em moeda estrangeira, deverão figurar ao lado das correspondentes impor- a Estados, Municípios ou Distrito Federal, cuja concessão não decorra de
tâncias em moeda nacional. imperativo constitucional, dependerá de prova do atendimento ao que se
§ 2º As variações resultantes da conversão dos débitos, créditos e determina neste artigo.
valores em espécie serão levadas à conta patrimonial. Art. 113. Para fiel e uniforme aplicação das presentes normas, o
§ 3º Poderão ser feitas reavaliações dos bens móveis e imóveis. Conselho Técnico de Economia e Finanças do Ministério da Fazenda
atenderá a consultas, coligirá elementos, promoverá o intercâmbio de
TÍTULO X dados informativos, expedirá recomendações técnicas, quando solicitadas,
e atualizará sempre que julgar conveniente, os anexos que integram a
Das Autarquias e Outras Entidades
presente lei.
Art. 107. As entidades autárquicas ou paraestatais, inclusive de previ-
Parágrafo único. Para os fins previstos neste artigo, poderão ser
dência social ou investidas de delegação para arrecadação de contribui-
promovidas, quando necessário, conferências ou reuniões técnicas, com a
ções para fiscais da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Fede-
participação de representantes das entidades abrangidas por estas normas.
ral terão seus orçamentos aprovados por decreto do Poder Executivo, salvo
se disposição legal expressa determinar que o sejam pelo Poder Legislati- Art. 114. Os efeitos desta lei são contados a partir de 1º de janeiro de
vo. 1964 para o fim da elaboração dos orçamentos e a partir de 1º de janeiro
de 1965, quanto às demais atividades estatuídas. (Redação dada pela Lei
Parágrafo único. Compreendem-se nesta disposição as empresas com
nº 4.489, de 19.11.1964)
autonomia financeira e administrativa cujo capital pertencer, integralmente,
ao Poder Público. Art. 115. Revogam-se as disposições em contrário.
Art. 108. Os orçamentos das entidades referidas no artigo anterior Brasília, 17 de março de 1964; 143º da Independência e 76º da Repú-
vincular-se-ão ao orçamento da União, dos Estados, dos Municípios e do blica.
Distrito Federal, pela inclusão:
I - como receita, salvo disposição legal em contrário, de saldo positivo
previsto entre os totais das receitas e despesas; Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar nº
101/2000.
II - como subvenção econômica, na receita do orçamento da beneficiá-
ria, salvo disposição legal em contrário, do saldo negativo previsto entre os
totais das receitas e despesas. LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE
§ 1º Os investimentos ou inversões financeiras da União, dos Estados, 2000.
dos Municípios e do Distrito Federal, realizados por intermédio das entida- Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsa-
des aludidas no artigo anterior, serão classificados como receita de capital bilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
destas e despesa de transferência de capital daqueles.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso
§ 2º As previsões para depreciação serão computadas para efeito de
apuração do saldo líquido das mencionadas entidades. Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei Complementar:

Art. 109. Os orçamentos e balanços das entidades compreendidas no CAPÍTULO I


artigo 107 serão publicados como complemento dos orçamentos e balan- DISPOSIÇÕES PRELIMINARES

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Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas Seção I


voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo
II do Título VI da Constituição. Do Plano Plurianual

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e Art. 3o (VETADO)


transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de Seção II
afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condi- Da Lei de Diretrizes Orçamentárias
ções no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pesso- Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do
al, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, opera- art. 165 da Constituição e:
ções de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garan-
tia e inscrição em Restos a Pagar. I - disporá também sobre:
§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os a) equilíbrio entre receitas e despesas;
Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas
§ 3o Nas referências: hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no
inciso II do § 1o do art. 31;
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão
compreendidos: c) (VETADO)
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribu- d) (VETADO)
nais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, funda- dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
ções e empresas estatais dependentes;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal; entidades públicas e privadas;
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da II - (VETADO)
União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas
III - (VETADO)
dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de
Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores
I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e
Município; primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e
para os dois seguintes.
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com
direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação; § 2o O Anexo conterá, ainda:
III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodo-
pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso,
logia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as
aqueles provenientes de aumento de participação acionária;
com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistên-
IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de cia delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transfe-
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercí-
rências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
cios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alie-
a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por nação de ativos;
determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
na alínea a do inciso I e noinciso II do art. 195, e no art. 239 da Constitui-
ção; a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determina-
ção constitucional; b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza
atuarial;
c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servido-
res para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita
receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continua-
da Constituição. do.
§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valo- § 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais,
res pagos e recebidos em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de
de setembro de 1996, e do fundo previsto pelo art. 60 do Ato das Disposi- afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas,
ções Constitucionais Transitórias. caso se concretizem.
§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito § 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em
Federal e dos Estados do Amapá e de Roraima os recursos recebidos da anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial,
União para atendimento das despesas de que trata o inciso V do § 1o do bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e
art. 19. variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente.
§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas Seção III
arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as
duplicidades. Da Lei Orçamentária Anual

CAPÍTULO II Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compa-


tível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as
DO PLANEJAMENTO normas desta Lei Complementar:

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I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programa- ção financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentá-
ção dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de rias.
que trata o § 1o do art. 4o;
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parci-
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 al, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á
da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de de forma proporcional às reduções efetivadas.
receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obri-
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e mon- gações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao
tante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes
lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: orçamentárias.
a) (VETADO) § 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério
Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os
fiscais imprevistos. critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (Vide ADIN 2.238-5)
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contra- § 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder
tual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual. Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada
§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1o do art.
lei orçamentária e nas de crédito adicional. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e
municipais.
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinan-
ciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de § 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semes-
diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica. tre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comis-
sões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumpri-
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade mento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial,
imprecisa ou com dotação ilimitada. evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com demonstrados nos balanços.
duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiá-
plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § rios de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabi-
1o do art. 167 da Constituição. lidade e administração financeira, para fins de observância da ordem crono-
§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orça- lógica determinada no art. 100 da Constituição.
mentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos CAPÍTULO III
sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assis-
tência aos servidores, e a investimentos. DA RECEITA PÚBLICA

§ 7o (VETADO) Seção I

Art. 6o (VETADO) Da Previsão e da Arrecadação

Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a consti- Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na
tuição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os
será transferido até o décimo dia útil subsequente à aprovação dos balan- tributos da competência constitucional do ente da Federação.
ços semestrais. Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias
§ 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos
Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orça- impostos.
mento. Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e
§ 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do
Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União. relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos
últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se
§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do
Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade § 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será
de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União. admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

Seção IV § 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não


poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei
Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas orçamentária.(Vide ADIN 2.238-5)
Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos § 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos de-
em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto mais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo
na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a progra- final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e
mação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. as estimativas das receitas para o exercício subsequente, inclusive da
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão des-
vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o dobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com
ingresso. a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para
receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos
primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes tributários passíveis de cobrança administrativa.
e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes neces- Seção II
sários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimenta-

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Da Renúncia de Receita I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução


de obras;
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natu-
reza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompa- II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art.
nhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em 182 da Constituição.
que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na
lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condi- Subseção I
ções: Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa
na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo
não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período
de diretrizes orçamentárias; superior a dois exercícios.
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período § 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art.
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
de tributo ou contribuição.
§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito pre- comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas
sumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo
ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo
tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a trata- aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
mento diferenciado.
§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo,
que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o majoração ou criação de tributo ou contribuição.
benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas
no mencionado inciso. § 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente,
conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica: exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o; § 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instru-
respectivos custos de cobrança. mento que a criar ou aumentar.

CAPÍTULO IV § 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao


serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que
DA DESPESA PÚBLICA trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
Seção I § 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada
por prazo determinado.
Da Geração da Despesa
Seção II
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao
patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que Das Despesas com Pessoal
não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.
Subseção I
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governa-
mental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: Definições e Limites

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como
deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação
com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos,
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem ade- cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com
quação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibi- quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens,
lidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pen-
sões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhi-
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dota- das pelo ente às entidades de previdência.
ção específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, § 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se
de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabi-
a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os lizados como "Outras Despesas de Pessoal".
limites estabelecidos para o exercício;
§ 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realiza-
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentá- da no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores,
rias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e adotando-se o regime de competência.
metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas dispo-
sições. Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição,
a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente
§ A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada
2o da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente
das premissas e metodologia de cálculo utilizadas. líquida, a seguir discriminados:
§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada I - União: 50% (cinquenta por cento);
irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

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§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União;
não serão computadas as despesas:
b) Estadual, a Assembleia Legislativa e os Tribunais de Contas;
I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;
c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do
II - relativas a incentivos à demissão voluntária; Distrito Federal;
III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do
da Constituição; Município, quando houver;
IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período III - no Poder Judiciário:
anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Ro-
raima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.
dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda § 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a
Constitucional no 19; cargo da União por força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão
VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custe- estabelecidos mediante aplicação da regra do § 1o.
adas por recursos provenientes: § 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios,
a) da arrecadação de contribuições dos segurados; os percentuais definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão,
respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por
b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Cons- cento).
tituição;
§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal por
tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, Poder e órgão será a resultante da aplicação dos percentuais definidos
bem como seu superávit financeiro. neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com § 6o (VETADO)
pessoal decorrentes de sentenças judiciais serão incluídas no limite do
respectivo Poder ou órgão referido no art. 20. Subseção II

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder Do Controle da Despesa Total com Pessoal
os seguintes percentuais: Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despe-
I - na esfera federal: sa com pessoal e não atenda:

a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o dis-
incluído o Tribunal de Contas da União; posto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição;

b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com
pessoal inativo.
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executi-
vo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte
decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constitui- aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteri-
ção e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma pro- ores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no
porcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, art. 20.
em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos
financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Comple- arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
mentar;
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95%
d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União; (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão
II - na esfera estadual: referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de
do Estado; remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou
de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário; X do art. 37 da Constituição;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; II - criação de cargo, emprego ou função;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despe-
sa;
III - na esfera municipal:
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou
do Município, quando houver; falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
b) 54% (cinquenta e quatro por cento) para o Executivo. V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do
§ 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes
serão repartidos entre seus órgãos de forma proporcional à média das orçamentárias.
despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verifica- Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido
das nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publica- no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo
ção desta Lei Complementar. das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser elimi-
§ 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão: nado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no
primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§
I - o Ministério Público; 3º e 4o do art. 169 da Constituição.
II - no Poder Legislativo:

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§ 1o No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferên-
poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela cias voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas
redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5) relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com CAPÍTULO VI
adequação dos vencimentos à nova carga horária.(Vide ADIN 2.238-5)
DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO
§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto
perdurar o excesso, o ente não poderá: Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir
necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá
I - receber transferências voluntárias; ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei
de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; créditos adicionais.
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao § 1o O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta,
refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despe- inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de
sas com pessoal. suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do
§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa Brasil.
total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano § 2o Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financia-
do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20. mentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a
Seção III composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em
constituição ou aumento de capital.
Das Despesas com a Seguridade Social
Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa
Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social física, ou jurídica que não esteja sob seu controle direto ou indireto, os
poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de encargos financeiros, comissões e despesas congêneres não serão inferio-
custeio total, nos termos do § 5o do art. 195 da Constituição, atendidas res aos definidos em lei ou ao custo de captação.
ainda as exigências do art. 17.
Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específica as pror-
§ 1o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de rogações e composições de dívidas decorrentes de operações de crédito,
despesa decorrente de: bem como a concessão de empréstimos ou financiamentos em desacordo
I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilita- com o caput, sendo o subsídio correspondente consignado na lei orçamen-
ção prevista na legislação pertinente; tária.

II - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados; Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados
recursos públicos, inclusive de operações de crédito, para socorrer institui-
III - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar ções do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concessão de
o seu valor real. empréstimos de recuperação ou financiamentos para mudança de controle
acionário.
§ 2o O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde,
previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores § 1o A prevenção de insolvência e outros riscos ficará a cargo de
públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas. fundos, e outros mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema
Financeiro Nacional, na forma da lei.
CAPÍTULO V
§ 2o O disposto no caput não proíbe o Banco Central do Brasil de
DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
conceder às instituições financeiras operações de redesconto e de emprés-
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transfe- timos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias.
rência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente
CAPÍTULO VII
da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que
não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao DA DÍVIDA E DO ENDIVIDAMENTO
Sistema Único de Saúde.
Seção I
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além
das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: Definições Básicas

I - existência de dotação específica; Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as
seguintes definições:
II - (VETADO)
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas
em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses;
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos
II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos
e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à presta-
emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e
ção de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
Municípios;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão
saúde;
de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financi-
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de ada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações
Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
d) previsão orçamentária de contrapartida. IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação
financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele
§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade vinculada;
diversa da pactuada.

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V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para Seção III


pagamento do principal acrescido da atualização monetária.
Da Recondução da Dívida aos Limites
§ 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento
ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cum- Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar
primento das exigências dos arts. 15 e 16. o respectivo limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzi-
da até o término dos três subsequentes, reduzindo o excedente em pelo
§ 2o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
emissão de títulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil.
§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:
§ Também integram a dívida pública consolidada as operações de
3o
crédito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa,
orçamento. inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do
principal atualizado da dívida mobiliária;
§ 4o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá,
ao término de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao
anterior, somado ao das operações de crédito autorizadas no orçamento limite, promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho, na forma
para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de atualização mone- do art. 9o.
tária. § 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto
Seção II perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferên-
cias voluntárias da União ou do Estado.
Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito
§ 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da
Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Com- dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato
plementar, o Presidente da República submeterá ao: do Chefe do Poder Executivo.
I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da § 4o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos
dívida consolidada da União, Estados e Municípios, cumprindo o que esta- entes que tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobili-
belece o inciso VI do art. 52 da Constituição, bem como de limites e condi- ária.
ções relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo artigo;
§ 5o As normas deste artigo serão observadas nos casos de descum-
II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o primento dos limites da dívida mobiliária e das operações de crédito inter-
montante da dívida mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 nas e externas.
da Constituição, acompanhado da demonstração de sua adequação aos
limites fixados para a dívida consolidada da União, atendido o disposto no Seção IV
inciso I do § 1o deste artigo. Das Operações de Crédito
§ 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas altera- Subseção I
ções conterão:
Da Contratação
I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência
com as normas estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e
da política fiscal; condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da
Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indire-
II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das tamente.
três esferas de governo;
§ 1o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em
III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-
de governo; benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das
IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal. seguintes condições:

§ 2o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no
poderão ser apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando a texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;
forma e a metodologia de sua apuração. II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos
§ 3o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação
em percentual da receita corrente líquida para cada esfera de governo e de receita;
aplicados igualmente a todos os entes da Federação que a integrem, III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;
constituindo, para cada um deles, limites máximos.
IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de
§ 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do operação de crédito externo;
montante da dívida consolidada será efetuada ao final de cada quadrimes-
tre. V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;

§ 5o No prazo previsto no art. 5o, o Presidente da República enviará ao VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Com-
Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de plementar.
manutenção ou alteração dos limites e condições previstos nos incisos I e II § 2o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no
do caput. texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de proces-
§ 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata so simplificado que atenda às suas especificidades.
este artigo, em razão de instabilidade econômica ou alterações nas políti- § 3o Para fins do disposto no inciso V do § 1o, considerar-se-á, em
cas monetária ou cambial, o Presidente da República poderá encaminhar cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele
ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação de revisão dos ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguin-
limites. te:
§ 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orça- I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a
mento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de
fins de aplicação dos limites.

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promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo
Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do
disposto no § 7o do art. 150 da Constituição;
II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for
concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder
valor da operação será deduzido das despesas de capital; Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com
direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação;
III - (VETADO)
III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação
§ 4o Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante
Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrô- emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando esta vedação
nico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, garan- a empresas estatais dependentes;
tido o acesso público às informações, que incluirão:
IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com
I - encargos e condições de contratação; fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.
II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e Subseção III
mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias.
Das Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária
§ 5o Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusu-
la que importe na compensação automática de débitos e créditos. Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a
atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as
Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com exigências mencionadas no art. 32 e mais as seguintes:
ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa,
deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício;
limites estabelecidos.
II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o
§ 1o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Com- dia dez de dezembro de cada ano;
plementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento,
mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e de- III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a
mais encargos financeiros. taxa de juros da operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa
básica financeira, ou à que vier a esta substituir;
§ 2o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos
recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o IV - estará proibida:
exercício seguinte. a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não inte-
§ 3o Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou consti- gralmente resgatada;
tuída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3o do art. b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito
23. Municipal.
§ 4o Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao § 1o As operações de que trata este artigo não serão computadas para
excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constitui- efeito do que dispõe o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que
ção, consideradas as disposições do § 3o do art. 32. liquidadas no prazo definido no inciso II do caput.
Subseção II § 2o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas por
Das Vedações Estados ou Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto
à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico
Art. 34. O Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida pública promovido pelo Banco Central do Brasil.
a partir de dois anos após a publicação desta Lei Complementar.
§ 3o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamento
Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente e controle do saldo do crédito aberto e, no caso de inobservância dos
da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação limites, aplicará as sanções cabíveis à instituição credora.
ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da admi-
nistração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou Subseção IV
postergação de dívida contraída anteriormente. Das Operações com o Banco Central do Brasil
§ Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações
1o Art. 39. Nas suas relações com ente da Federação, o Banco Central
entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas do Brasil está sujeito às vedações constantes do art. 35 e mais às seguin-
entidades da administração indireta, que não se destinem a: tes:
I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes; I - compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado,
II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição conce- ressalvado o disposto no § 2o deste artigo;
dente. II - permuta, ainda que temporária, por intermédio de instituição finan-
§ O disposto no caput não impede Estados e Municípios de comprar
2o ceira ou não, de título da dívida de ente da Federação por título da dívida
títulos da dívida da União como aplicação de suas disponibilidades. pública federal, bem como a operação de compra e venda, a termo, daque-
le título, cujo efeito final seja semelhante à permuta;
Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financei-
ra estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiá- III - concessão de garantia.
rio do empréstimo. § 1o O disposto no inciso II, in fine, não se aplica ao estoque de Letras
Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das insti-
controlada de adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender tuições financeiras, que pode ser refinanciado mediante novas operações
investimento de seus clientes, ou títulos da dívida de emissão da União de venda a termo.
para aplicação de recursos próprios. § 2o O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos
Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados: emitidos pela União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver
vencendo na sua carteira.

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§ 3o A operação mencionada no § 2o deverá ser realizada à taxa las a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibi-
média e condições alcançadas no dia, em leilão público. lidade de caixa para este efeito.
§ 4o É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão
federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final
cláusula de reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária. do exercício.
Seção V CAPÍTULO VIII
Da Garantia e da Contragarantia DA GESTÃO PATRIMONIAL
Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito Seção I
internas ou externas, observados o disposto neste artigo, as normas do art.
32 e, no caso da União, também os limites e as condições estabelecidos Das Disponibilidades de Caixa
pelo Senado Federal. Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão
§ A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragaran-
1o depositadas conforme estabelece o § 3o do art. 164 da Constituição.
tia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adim- § 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social,
plência da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao geral e próprio dos servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos
garantidor e às entidades por este controladas, observado o seguinte: específicos a que se referem os arts. 249 e 250 da Constituição, ficarão
I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio depositadas em conta separada das demais disponibilidades de cada ente
ente; e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e
condições de proteção e prudência financeira.
II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou
pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas § 2o É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1o em:
tributárias diretamente arrecadadas e provenientes de transferências consti- I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações
tucionais, com outorga de poderes ao garantidor para retê-las e empregar o e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da
respectivo valor na liquidação da dívida vencida. Federação;
§ 2o No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder
internacional, ou a instituição federal de crédito e fomento para o repasse Público, inclusive a suas empresas controladas.
de recursos externos, a União só prestará garantia a ente que atenda, além
do disposto no § 1o, as exigências legais para o recebimento de transferên- Seção II
cias voluntárias. Da Preservação do Patrimônio Público
§ 3o (VETADO) Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da aliena-
§ 4o (VETADO) ção de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financia-
mento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de
§ 5o É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Sena- previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.
do Federal.
Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e
§ 6o É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente
empresas controladas e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação
recursos de fundos. do patrimônio público, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orça-
§ 7o O disposto no § 6o não se aplica à concessão de garantia por: mentárias.

I - empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à presta- Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao
ção de contragarantia nas mesmas condições; Legislativo, até a data do envio do projeto de lei de diretrizes orçamentá-
rias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto
II - instituição financeira a empresa nacional, nos termos da lei. neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.
§ 8o Excetua-se do disposto neste artigo a garantia prestada: Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urba-
no expedido sem o atendimento do disposto no § 3o do art. 182 da Consti-
I - por instituições financeiras estatais, que se submeterão às normas tuição, ou prévio depósito judicial do valor da indenização.
aplicáveis às instituições financeiras privadas, de acordo com a legislação
pertinente; Seção III
II - pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza finan- Das Empresas Controladas pelo Setor Público
ceira por ela controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de
seguro de crédito à exportação. Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que
se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá
§ 9o Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do dispos-
prestada, a União e os Estados poderão condicionar as transferências to no inciso II do § 5o do art. 165 da Constituição.
constitucionais ao ressarcimento daquele pagamento.
Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balanços
§ 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União trimestrais nota explicativa em que informará:
ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédi-
to, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos até a total I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos
liquidação da mencionada dívida. preços e condições, comparando-os com os praticados no mercado;

Seção VI II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especificando


valor, fonte e destinação;
Dos Restos a Pagar
III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de emprésti-
Art. 41. (VETADO) mos e financiamentos com preços, taxas, prazos ou condições diferentes
dos vigentes no mercado.
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos
últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa CAPÍTULO IX
que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parce-
DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO

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Seção I IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em


demonstrativos financeiros e orçamentários específicos;
Da Transparência da Gestão Fiscal
V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais demais formas de financiamento ou assunção de compromissos junto a
será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso terceiros, deverão ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e a
público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as pres- variação da dívida pública no período, detalhando, pelo menos, a natureza
tações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da e o tipo de credor;
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos. VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à
origem e ao destino dos recursos provenientes da alienação de ativos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também median-
te: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009). § 1o No caso das demonstrações conjuntas, excluir-se-ão as opera-
ções intragovernamentais.
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públi-
cas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de § 2o A edição de normas gerais para consolidação das contas públi-
diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº cas caberá ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não
131, de 2009). implantado o conselho de que trata o art. 67.
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da socieda- § 3o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a
de, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso públi- patrimonial.
co; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e contro- junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos
le, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação,
Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Comple- inclusive por meio eletrônico de acesso público.
mentar nº 131, de 2009).
§ 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único Executivo da União nos seguintes prazos:
do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física
ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei Comple- I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Esta-
mentar nº 131, de 2009). do, até trinta de abril;

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gesto- II - Estados, até trinta e um de maio.
ras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, § 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até
com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do corres- que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transfe-
pondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa rências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas
física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao proce- ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
dimento licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de
2009). Seção III

II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordiná- Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constitui-
rios. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). ção abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, será publicado até
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão trinta dias após o encerramento de cada bimestre e composto de:
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica,
órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação as:
pelos cidadãos e instituições da sociedade.
a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrati- a previsão atualizada;
vos do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento,
incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, especi- b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o
ficando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriun- exercício, a despesa liquidada e o saldo;
dos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências
II - demonstrativos da execução das:
financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades
no exercício. a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão
inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita realizada no bimes-
Seção II
tre, a realizada no exercício e a previsão a realizar;
Da Escrituração e Consolidação das Contas
b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despe-
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, sa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas
a escrituração das contas públicas observará as seguintes: empenhada e liquidada, no bimestre e no exercício;
I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que c) despesas, por função e subfunção.
os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identi-
§ 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária
ficados e escriturados de forma individualizada;
constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas
II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segun- despesas com amortização da dívida.
do o regime de competência, apurando-se, em caráter complementar, o
§ 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às
resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
sanções previstas no § 2o do art. 51.
III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjunta-
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos
mente, as transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da
a:
administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal
dependente;

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I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV 4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos
do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o foram cancelados;
final do exercício;
c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV
II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do do art. 38.
art. 50;
§ 1o O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III
III - resultados nominal e primário; e IV do art. 54 conterá apenas as informações relativas à alínea a do inciso
I, e os documentos referidos nos incisos II e III.
IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;
§ 2o O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do
V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, período a que corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por
os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante a pagar. meio eletrônico.
§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será acom- § 3o O descumprimento do prazo a que se refere o § 2o sujeita o ente
panhado também de demonstrativos: à sanção prevista no § 2o do art. 51.
I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, § 4o Os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados
conforme o § 3o do art. 32; de forma padronizada, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo
II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e conselho de que trata o art. 67.
próprio dos servidores públicos; Seção V
III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a Das Prestações de Contas
aplicação dos recursos dela decorrentes.
Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo inclui-
§ 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas: rão, além das suas próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes
I - da limitação de empenho; Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art.
20, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo
II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à Tribunal de Contas.
sonegação e à evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscaliza-
ção e cobrança. § 1o As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito:

Seção IV I - da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos


Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais;
Do Relatório de Gestão Fiscal
II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consoli-
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos dando as dos demais tribunais.
Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado
pelo: § 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido
no prazo previsto no art. 57 pela comissão mista permanente referida no §
I - Chefe do Poder Executivo; 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas esta-
II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório duais e municipais.
equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo; § 3o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das
III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Admi- contas, julgadas ou tomadas.
nistração ou órgão decisório equivalente, conforme regimentos internos dos Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo
órgãos do Poder Judiciário; sobre as contas no prazo de sessenta dias do recebimento, se outro não
IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados. estiver estabelecido nas constituições estaduais ou nas leis orgânicas
municipais.
Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades
responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem § 1o No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham
como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido menos de duzentos mil habitantes o prazo será de cento e oitenta dias.
no art. 20. § 2o Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existi-
Art. 55. O relatório conterá: rem contas de Poder, ou órgão referido no art. 20, pendentes de parecer
I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, prévio.
dos seguintes montantes: Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arreca-
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionis- dação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no
tas; âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de
b) dívidas consolidada e mobiliária; recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como
c) concessão de garantias; as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribui-
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita; ções.
e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;
II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultra- Seção VI
passado qualquer dos limites; Da Fiscalização da Gestão Fiscal
III - demonstrativos, no último quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de de- Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribu-
zembro; nais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministé-
b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas: rio Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complemen-
1) liquidadas; tar, com ênfase no que se refere a:
2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentá-
condições do inciso II do art. 41; rias;
3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da II - limites e condições para realização de operações de crédito e
disponibilidade de caixa; inscrição em Restos a Pagar;

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III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao § 2o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal
respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; ou à dívida consolidada, enquanto perdurar esta situação, o Município
ficará sujeito aos mesmos prazos de verificação e de retorno ao limite
IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recon- definidos para os demais entes.
dução dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos
limites; Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira
aos Municípios para a modernização das respectivas administrações tribu-
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo tária, financeira, patrimonial e previdenciária, com vistas ao cumprimento
em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; das normas desta Lei Complementar.
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, § 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento
quando houver. de recursos humanos e na transferência de tecnologia, bem como no apoio
§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos à divulgação dos instrumentos de que trata o art. 48 em meio eletrônico de
no art. 20 quando constatarem: amplo acesso público.
I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do § 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e
art. 4o e no art. 9o; valores, o financiamento por intermédio das instituições financeiras federais
e o repasse de recursos oriundos de operações externas.
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90%
(noventa por cento) do limite; Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Con-
gresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na
III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das opera- hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:
ções de crédito e da concessão de garantia se encontram acima de 90%
(noventa por cento) dos respectivos limites; I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabe-
lecidas nos arts. 23 , 31 e 70;
IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do
limite definido em lei; II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limita-
ção de empenho prevista no art. 9o.
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas
ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária. Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de
defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição.
§ 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos
limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplica-
20. dos no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto
(PIB) nacional, regional ou estadual por período igual ou superior a quatro
§ 3o O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento do trimestres.
disposto nos §§ 2o, 3o e 4o do art. 39.
§ 1o Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acumu-
CAPÍTULO X lada do Produto Interno Bruto inferior a 1% (um por cento), no período
DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS correspondente aos quatro últimos trimestres.

Art. 60. Lei estadual ou municipal poderá fixar limites inferiores àque- § 2o A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Instituto
les previstos nesta Lei Complementar para as dívidas consolidada e mobili- Brasileiro de Geografia e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la,
ária, operações de crédito e concessão de garantias. adotada a mesma metodologia para apuração dos PIB nacional, estadual e
regional.
Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escritura-
dos em sistema centralizado de liquidação e custódia, poderão ser ofereci- § 3o Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas
dos em caução para garantia de empréstimos, ou em outras transações previstas no art. 22.
previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme definido pelo Ministé- § 4o Na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução
rio da Fazenda. das políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o
Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de prazo referido no caputdo art. 31 poderá ser ampliado em até quatro qua-
competência de outros entes da Federação se houver: drimestres.

I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da
anual; política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conse-
lho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e
II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação. esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas repre-
sentativas da sociedade, visando a:
Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a cinquenta
mil habitantes optar por: I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
I - aplicar o disposto no art. 22 e no § 4o do art. 30 ao final do semes- II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na
tre; alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no
controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal;
II - divulgar semestralmente:
III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padroni-
a) (VETADO)
zação das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de
b) o Relatório de Gestão Fiscal; gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais
simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao
c) os demonstrativos de que trata o art. 53; controle social;
III - elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo de IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentá-
rias e o anexo de que trata o inciso I do art. 5o a partir do quinto exercício § 1o O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação
seguinte ao da publicação desta Lei Complementar. e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados
meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a
§ 1o A divulgação dos relatórios e demonstrativos deverá ser realizada prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complemen-
em até trinta dias após o encerramento do semestre. tar.

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§ 2o Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cin-
conselho. quenta mil) habitantes. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Parágrafo único. Os prazos estabelecidos neste artigo serão contados
Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência a partir da data de publicação da lei complementar que introduziu os dispo-
e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento sitivos referidos nocaput deste artigo. (Incluído pela Lei Complementar nº
dos benefícios do regime geral da previdência social. 131, de 2009).
§ 1o O Fundo será constituído de: Art. 73-C. O não atendimento, até o encerramento dos prazos previs-
tos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágra-
I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do fo único do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente à sanção prevista no inciso I
Seguro Social não utilizados na operacionalização deste; do § 3o do art. 23. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).
II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que Art. 74. Esta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publica-
lhe vierem a ser vinculados por força de lei; ção.
III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, previs- Art. 75. Revoga-se a Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999.
tas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195 da Constituição;
Brasília, 4 de maio de 2000; 179o da Independência e 112o da Repú-
IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica blica.
em débito com a Previdência Social;
V - resultado da aplicação financeira de seus ativos; PROVA SIMULADA
VI - recursos provenientes do orçamento da União. Testes 1 a 50 - Profº Alexandre Vasconcellos

§ 2o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na 01) Os princípios básicos da Administração Pública, no Brasil, segundo o
forma da lei. Art 37 da Constituição Federal são:
a) universalidade, anualidade, moralidade e legalidade;
Art. 69. O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime
b) legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência;
próprio de previdência social para seus servidores conferir-lhe-á caráter
c) economicidade, eficiência e eficácia;
contributivo e o organizará com base em normas de contabilidade e atuária
d) bem-servir, auto controle, eficiência e economia;
que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial.
e) nenhuma das alternativas é correta.
Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com
pessoal no exercício anterior ao da publicação desta Lei Complementar 02) Os princípios orçamentários consagrados pela literatura e pelo uso,
estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 deverá enquadrar- tidos como fundamentais, são:
se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando o excesso, gra- a) legalidade, praticidade, exclusividade, unidade e exclusividade;
dualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinquenta por cento ao ano), b) legalidade, periodicidade (anualidade), exclusividade, unidade e univer-
mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23. salidade;
c) honestidade, anualidade, exclusividade, verdade e legalidade;
Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo d) exclusividade, legalidade, obrigatoriedade, equilíbrio;
fixado, sujeita o ente às sanções previstas no § 3o do art. 23. e) equilíbrio, correcção, legalidade e exclusividade e temporariedade.
Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição,
até o término do terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor 03) O princípio, segundo o qual, a lei orçamentária não conterá dispositivo
desta Lei Complementar, a despesa total com pessoal dos Poderes e estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, é:
órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual da receita a) anualidade;
corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior, b) unidade;
acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido c) universalidade;
na forma do art. 20. d) legalidade;
e) nenhuma das respostas.
Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos
referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente 04) O princípio, segundo o qual, o Poder Executivo deve submeter a pro-
líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, posta orçamentária ao Poder Legislativo para o ser votada, a cada ano, é:
até o término do terceiro exercício seguinte. a) exclusividade;
b) legalidade;
Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão
c) anualidade;
punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de
d) unidade;
1940 (Código Penal); a Lei no1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei
e) nenhuma das respostas.
no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992; e
demais normas da legislação pertinente.
05) O princípio, segundo o qual, todas as receitas e despesas do Governo
Art. 73-A. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato devem compor um único orçamento, evitando-se a pluralidade de orçamen-
é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao tos, é:
órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições a) anualidade;
estabelecidas nesta Lei Complementar. (Incluído pela Lei Complementar nº b) universalidade;
131, de 2009). c) legalidade;
d) unidade;
Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumpri- e) nenhuma das respostas
mento das determinações dispostas nos incisos II e III do parágrafo único
do art. 48 e do art. 48-A: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009). 06) O princípio, segundo o qual, o orçamento deve abranger todas as
I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Muni- receitas e despesas do governo, evitando-se a prática das despesas extra-
cípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Com- orçamentárias, é:
plementar nº 131, de 2009). a) universalidade;
b) tipicidade
II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cin- c) exclusividade
quenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; (Incluído pela Lei Complemen- d) unidade;
tar nº 131, de 2009). e) nenhuma das respostas

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e) Equilíbrio
07) Analise o proposto nos itens seguintes, depois responda.
I – O princípio da Legalidade define que orçamento dever ser compatível 15) O princípio orçamentário que determina que as receitas e despesas
com a Constituição Federal, a lei do PPA e a da LDO. devem ser detalhadas de forma que pormenorizadamente se possa saber a
II – O princípio da Exclusividade determina que a lei orçamentária deve sua composição, chama-se:
tratar tão-somente da arrecadação da receita e execução da despesa. a) Unidade
III – O princípio da Periodicidade exige que o orçamento deve ser proposto, b) Discriminação
elaborado e executado em períodos predefinidos, geralmente um ano. c) Equilíbrio
a) Só os itens II e III estão corretos. d) Universalidade
b) As três alternativas estão corretas.
c) Só as alternativas I e II estão corretas. 16) Quanto ao aspecto político o orçamento brasileiro se classifica como:
d) Nenhum dos itens está correto. a) Executivo
b) Legislativo
08) A ausência de informações no Orçamento Público relativa a alguma das c) Judiciário
suas Receitas ou Despesas: d) Misto
a) gera um déficit orçamentário e) Presidencialista
b) gera um superávit orçamentário
c) promove o desequilíbrio financeiro 17) A lei do orçamento poderá conter autorização do Executivo para:
d) fere o princípio da unidade I - Abrir créditos suplementares até determinada importância
e) fere o princípio da universalidade II – Realizar operações de crédito, inclusive por antecipação da receita.
III – Abrir créditos extraordinários
09) O princípio da ANUALIDADE, contido no orçamento, indica que ele IV – Abrir créditos para despesas não computadas
deverá ser: Com base nas assertivas marque a opção correta:
a) anualmente votado para ter vigência de 01 janeiro a 31 de dezembro a) Apenas a opção III é falsa
b) anualmente votado para ter vigência a partir do mês de fevereiro b) Apenas a opção II é falsa
c) votado e aprovado pelo Poder Executivo um mês antes de sua execução c) As opções III e IV são falsas.
d) anualmente votado para ter início em 01 janeiro a 30 de novembro d) As opções II e III são falsas.
e) semestralmente aprovado e) Todas as opções são corretas.

10) Orçamento tradicional ou ortodoxo é aquele: 18) Acerca dos princípios orçamentários, podemos afirmar:
a) Que põe em destaque as metas, os objetivos e as intenções do governo. I - O princípio da anualidade está previsto na Lei n° 4.320/64.
b) Planejamento estratégico com vigência de quatro anos. II - O princípio da universalidade está implicitamente contido na Constitui-
c) Trata-se de um simples relacionamento das receitas a arrecadar e das ção Federal.
despesas de custeio, não tem cunho de planejamento. III- No Brasil, a legislação não obriga o princípio da especificação.
d) Abrange todas as entidades e órgãos da administração direta e indireta a) Todas as alternativas estão corretas.
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público. b) Somente I e III estão corretas.
c) Somente II e III estão corretas.
11) O orçamento é peça que agrupa todas as receitas e despesas que d) Nenhuma das respostas acima satisfaz a questão.
serão utilizadas pela administração pública, sendo assim:
I - A lei orçamentária anual não conterá matéria estranha a previsão da 19) Quando se diz que as receitas e despesas devem constar na lei de
receita e fixação da despesa. orçamento, sem
II – O orçamento de cada ente da unidade de federação, conterá as recei- quaisquer deduções, isto decorre da aplicação do princípio:
tas e despesas dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e todos os a) da universalidade;
orgãos da administração direta e indireta. b) da exclusividade;
III – As receitas e despesas extra-orçamentárias estarão contidas no orça- c) do orçamento bruto;
mento. d) da exatidão
a) Todas as afirmativas estão corretas e) da totalidade
b) Somente as afirmativas I e II estão corretas
c) Somente a afirmativa I está correta. 20) O crédito adicional que, segundo a Lei nº 4.320/64 não precisa da
d) Todas as afirmativas estão erradas indicação dos recursos compensatórios com fonte de cancelamento total ou
parcial de dotações orçamentárias, para ser aberto, é o:
12) O princípio orçamentário que consagra que o orçamento público deve a) suplementar;
conter todas as receitas e despesas do estado é: b) especial;
a) Unidade c) extraordinário;
b) Anualidade d) extra-orçamentário.
c) Exclusividade
d) Universalidade 21) As autorizações de despesas não computadas no orçamento anual ou
e) Equilíbrio dotadas de forma inferior, constituem créditos e se classificam em:
a) suplementar, especial e extraordinário;
13) O princípio orçamentário que se caracteriza como fator neutro da eco- b) suplementar, especial e extra-orçamentário
nomia e pelo total das despesas igual ao todas das receitas é: c) orçamentário, especial e extraordinário.
a) Unidade d) orçamentário, corrente e extra-orçamentário
b) Universalidade e) corrente, especial e extra-orçamentário
c) Equilíbrio
d) Publicidade 22) Os créditos especiais, autorizados pela Constituição, dependem de
autorização legislativa, uma vez que tal situação não foi prevista no pro-
14) O princípio orçamentário que determina que o orçamento não pode grama de trabalho do governo.
conter matéria estranha a previsão da receita e a fixação da despesa: Essa autorização será expressa em:
a) Unidade a) Lei complementar
b) Anualidade b) Lei de Diretrizes Orçamentárias
c) Exclusividade c) Lei específica
d) Universalidade d) Decreto do Poder Executivo

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c) Receita de operações de crédito


23) Não é considerada Receita Corrente: d) Transferências correntes
a) a alienação de bens;
b) a receita tributável; 31) Para cobrir despesas não previstas no orçamento, autorizadas com a
c) a receita industrial; indicação de recursos disponíveis, poderão ser criados créditos adicionais
d) a receita patrimonial. denominados:
a) especiais
24) São consideradas Receitas de Capital, exceto: b) suplementares
a) as operações de crédito; c) extraordinários
b) as alienações de bens; d) superavitários
c) as receitas de serviços; e) iniciais
d) as amortizações de empréstimos.
32) Assinale a(s) alternativa (s) correta (s)
25) As afirmativas abaixo estão CORRETAS, exceto: a) Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na
a) Entende-se como arrecadação a fase do estágio da receita onde o Constituição serão elaborados em consonância com o Plano Plurianual e
credor se habilita ao recebimento do valor e concede ao poder público a apreciados pelo Congresso Nacional.
plena quitação através da emissão do recibo. b) O demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de
b) Dentre os estágios da receita temos o lançamento de receita. É o estágio isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financei-
onde se descrimina a espécie, o valor e o vencimento do tributo de cada ra, tributária e creditícia deverá acompanhar a Lei de Diretrizes Orçamentá-
um. rias.
c) O recolhimento é a fase onde os agentes arrecadadores (públicos ou c) É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia
privados), entregam ao tesouro público o produto da arrecadação. autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.
d) A dívida ativa é a composição das importâncias relativas a tributos, d) Em caso de guerra, as emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orça-
multas e créditos fazendários lançados, mas não cobrados ou não recebi- mentárias poderão ser aprovadas ainda que incompatíveis com o Plano
dos no prazo de vencimento. Plurianual.

26) A receita orçamentária decorrente de um empréstimo tomado pelo 33) A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existên-
Governo é classificada na subcategoria econômica: cia de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de
a) Receita Patrimonial. exposição justificativa.
b) Transferência de Empréstimos. Considera(m)-se recurso(s)para atender a esta abertura dos créditos su-
c) Operações de Crédito. plementares e especiais, desde que não-comprometidos, entre outros:
d) Amortização de Empréstimos. a) o superávit patrimonial apurado em balanço orçamentário do exercício
anterior;
27) A despesa orçamentária é constituída por três estágios: empenho, b) o superávit do orçamento corrente;
liquidação e pagamento. O estágio da liquidação é aquele em que: c)os resultantes de anulação de créditos especiais anteriormente aprova-
a) se verifica o direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e dos;
documentos comprobatórios do respectivo crédito. d) as transferências intergovernamentais para despesas de capital;
b) o credor comparece perante o agente pagador, identifica-se, recebe seu e) o superávit do orçamento de capital.
crédito e dá a competente quitação.
c) é procedida a licitação da despesa como objetivo de verificar, entre os 34) O projeto, na classificação funcional-programática, entre outras, tem a
vários fornecedores habilitados, quem oferece condições mais vantajosas. seguinte característica:
d) através de ato emanado de autoridade competente, é criada para o a) envolver um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
Poder Público uma obrigação de pagamento. permanente, necessário à manutenção da ação do Governo;
b)envolver um conjunto de operações, limitadas no tempo, que concorrem
28) A Dívida Fundada compreende: para a expansão ou o aperfeiçoamento dá ação do Governo;
a) os compromissos provenientes de débitos de funcionamento. c) ser um instrumento de programação financeira que compõe a Lei Orça-
b) os empréstimos realizados para amortização a curto prazo. mentária Anual;
c) os empréstimos realizados para atender a imediata insuficiência de d) compreender, pelo menos, exercícios financeiros, integrando o Plano
caixa, fundamentada no fluxo de caixa. Plurianual, quando envolver despesas de capital;
d) os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos e) ter objetivos que podem ser avaliados quantitativamente e/ou qualitati-
para atender desequilíbrios orçamentários ou financiamento de obras e vamente.
serviços públicos.
35) A Constituição veda a realização de crédito que excedam as despesas
29) Utilizando o dígito 1 para Despesas Correntes e o dígito 2 para Despe- capital, mas ressalva as autorizadas mediante créditos suplementares ou
sas de Capital, assinale a opção que indica a correta classificação econô- especiais com finalidade precisa, aprovadas pela maioria absoluta do
mica das seguintes despesas públicas: Legislativo. Justifica-se o dispositivo:
- subvenções sociais ( ) a) considerando-se o quorum qualificado exigido para matérias de que
- subvenções econômicas ( ) decorra aumento do nível de endividamento;
- material de consumo ( ) b) para impedir o endividamento com a finalidade de atender a despesas de
- aquisição de imóveis ( ) custeio;
- concessão de empréstimos ( ) c) pois as receitas de capital devem estar vinculadas a despesas de capital;
- amortização da dívida pública ( ) d) pois é vedado ao Executivo comprometera utilização de receitas corren-
a) 1 – 1 – 1 – 2 – 2 – 2 tes futuras à liquidação de compromissos anteriormente assumidos;
b) 1 – 2 – 1 – 2 – 1 – 2 e) em virtude de tal autorização não poder constar da Lei Orçamentária
c) 1 – 2 – 1 – 2 – 2 – 2 Anual, tendo em vista o princípio da exclusividade.
d) 2 – 2 – 1 – 2 – 2 – 2
e) 2 – 1 – 2 – 1 – 1 – 1 36) Os restos a pagar são classificados em:
a) orçamentários e extra-orçamentários;
30) Os recursos para execução dos programas de trabalhos do governo b) processados e não processados;
são especificados no orçamento anual através de: c) do ano anterior e de outros exercícios;
a) Créditos orçamentários d) direto e indireto
b) Receita orçamentária

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37) Não são passíveis de realização através de suprimento de fundos as c) crédito extraordinário;
despesas com: d) lançamento
a) diligências especiais;
b) aquisição de material permanente; 45) Para cada empenho será extraído um documento que indicará o nome
c) viagens ao exterior; do credor, a especificação e a importância da despesa, bem como a dedu-
d) missão oficial; ção desta do saldo da dotação própria. Tal documento recebe o nome de:
e) despesas miúdas de pronto pagamento. a) crédito tributário
b) nota de crédito
38) No segundo estágio da despesa orçamentária, ocorre: c) nota de empenho
a) o empenho da despesa; d) crédito de empenho
b) a extinção da obrigação do Estado;
c) o lançamento contábil da despesa; 46) Assinale a alternativa correta.
d) a verificação do direito adquirido pelo credor. a) As despesas serão classificadas por categorias sociais.
b) O custeio é uma despesa de capital.
39) Quando se tratar de despesa cujo montante não se possa determinar, c) Os investimentos são despesas correntes.
deve-se utilizar o empenho (§ 2°, art. 60 da Lei n° 4.320/64): d) As inversões financeiras são despesas de capital.
a) global;
b) estimativa; 47) As dotações para despesas, às quais não corresponda contraprestação
c) ordinário; imediata de bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções
d) especial. destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público
ou privado, denomina-se:
40) Deverá ser efetuada a liquidação da despesa quando do recebimento a) despesas de custeio;
do material, da execução da obra ou da prestação do serviço,inclusive b) transferências correntes;
aquela inscrita em Restos a Pagar, com base: c) transferências de capital,
I - no contrato, convênio, acordo ou ajuste, se houver; d) inversões financeiras.
II- no empenho da despesa;
III – em Nota Fiscal ou documento equivalente 48) As transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidade
IV – no documento de recebimento do objeto do contrato. oficiais recebe o nome de:
Assinale a alternativa correta. a) subvenções;
a) Todas as alternativas estão corretas. b) gerações de crédito;
b) Somente a afirmativa I está correta. c) transferências de capital;
c) Somente as afirmativas I e IV estão corretas. d) transferências correntes.
d) Somente a afirmativa IV está incorreta.
49) Acerca das despesas públicas podemos afirmar:
41) A despesa orçamentária obedece a 3 estágios: empenho, liquidação e I - A aquisição de um terreno para doação a uma instituição de caridade
pagamento. O estágio da liquidação é aquele em que: classifica-se como Inversão Financeira
a) o Tesouro Público entrega aos agentes pagadores os meios de paga- II – Subvenções sociais podem ser classificadas como despesas de cus-
mento; teio.
b) o credor comparece perante o agente pagador, identifica-se, recebe seu III - Quando a União aumenta o capital da Petrobrás para que esta consiga
crédito e dá a competente quitação; amortizar seus débitos no exterior, tal despesa não se caracteriza como
c) se verifica o direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e despesa com investimentos.
documentos comprobatórios do respectivo crédito; a) ( ) Todas as alternativas estão corretas.
d )é procedida a licitação da despesa com o objetivo de verificar, entre os b) ( ) Somente I e III estão corretas.
vários fornecedores habilitados,quem oferece condições mais vantajosas; c) ( ) Somente I e II estão corretas.
e) através de ato emanado de autoridade competente. é criada fiara o d) ( ) Somente II e III estão corretas.
Poder Público, obrigação de pagamento, com emissão de nota de empe- e) ( ) nenhuma das respostas acima satisfaz a questão.
nho.
50) O Poder Executivo é responsável pela elaboração da proposta orça-
42) A prescrição relativa a Restos a Pagar ocorre: mentária, que deve ser entregue ao Poder Legislativo em prazo adequado.
a) no final do exercício subsequente; A nível federal, o prazo para encaminhamento da proposta orçamentária ao
b) quando tiver havido cancelamento da inscrição, sem manifestação do poder legislativo é até:
credor, n os 90 dias seguintes; a) 15 de abril
c) por decreto do Poder Executivo, nos casos de conveniência e oportuni- b) 15 de agosto
dade para a Administração; c) 30 de setembro
d) quando o credor se tornar inadimplente de suas obrigações contratuais, d) 31 de agosto
por mais de 90 dias;
e) após 5 anos contados a partir da data de inscrição, excetuando-se os RESPOSTAS
casos em que haja interrupções decorrentes de atos judiciais. 01. B 11. D 21. A 31. A 41. C
02. B 12. D 22. C 32. A/C 42. E
43) As despesas empenhadas, mas não pagas ate 31 de dezembro consi- 03. E 13. C 23. A 33. C 43. B
deram-se: 04. C 14. C 24. C 34. B 44. A
a) Sobras de Caixa; 05. D 15. B 25. A 35. B 45. C
b) Restos a Pagar; 06. A 16. D 26. C 36. B 46. D
c) Restos a receber; 07. A 17. C 27. A 37. B 47. B
d) Inversões financeiras. 08. E 18. B 28. D 38. D 48. A
09. A 19. A/C 29. A 39. B 49. E
44) O ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado 10. C 20. C 30. A 40. A 50. D
obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição
denomina-se:
a) empenho;
b) crédito pessoal;

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