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Atividade apreciativa da

administração pública: uma nova


visão sobre a discricionariedade
administrativa*
Appreciative activity of public
administration: a new vision about
public discretion

André Saddy

* Artigo recebido em 12 de fevereiro de 2015 e aprovado em 20 de março de 2015. DOI:


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** Universidade Federal Fluminense, Niterói, RJ, Brasil. E-mail: andresaddy@yahoo.com.br.
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Doutor europeu em “Problemas actuales de Derecho Administrativo” pela Facultad de Derecho
da Universidad Complutense de Madrid, com apoio da Becas Complutense Predoctorales
en España. Mestre em administração pública pela Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, com apoio do Programa Alßan, Programa de Bolsas de Alto Nível da União Europeia
para América Latina. Pós-graduado em regulação pública e concorrência pelo Centro de
Estudos de Direito Público e Regulação (Cedipre) da Faculdade de Direito da Universidade
Žȱ˜’–‹›Šǯȱ›˜Žœœ˜›ȱŠ“ž—˜ȱŠȱŠŒž•ŠŽȱŽȱ’›Ž’˜ǰȱ˜ȱŽœ›Š˜ȱŽ–ȱ’›Ž’˜ȱ˜—œ’žŒ’˜—Š•ȱ
e do Doutorado em Direitos, Instituições e Negócios da Universidade Federal Fluminense
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Consultor e parecerista.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


140 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O

RES UM O:
O trabalho intitulado Atividade apreciativa da administração pública: uma
nova visão sobre a discricionariedade administrativaȱ‹žœŒŠȱŽ–˜—œ›Š›ȱŠȱŽ¡’œȬ
¹—Œ’Šȱ Žȱ šžŠ›˜ǰȱ Žȱ —¨˜ȱ Š™Ž—Šœȱ ›¹œǰȱ ˜›–Šœȱ Žȱ œž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ ˜žȱ Šž˜Ȭ
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o que se pretende chamar de apreciatividade administrativa. O trabalho
Ž¡™›ŽœœŠȱ šžŽȱ Šȱ Ž˜›’Šȱ Šœȱ ’œ’—Šœȱ –Š›Ž—œȱ Žȱ •’‹Ž›ŠŽȦŠž˜—˜–’ŠȦ
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autonomia pública administrativa habilitada por fontes não voluntárias do
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realizadas por agentes públicos que atuam em contato direto com o
cidadão, com algum caráter imediato ou urgente, e que são realizadas de
maneira rotineira, regular e cotidiana. A proposta, portanto, é teorizar a
apreciatividade administrativa.

PALAV RAS- C HAVE :


žŠ³¨˜ȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠȱ ȯȱ œž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ ˜žȱ Šž˜—˜–’Šȱ ™ø‹•’ŒŠȱ ȯȱ
discricionariedade administrativa — apreciatividade administrativa

A B STRACT:
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about public discretionȱœŽŽ”œȱ˜ȱŽ–˜—œ›ŠŽȱ‘ŽȱŽ¡’œŽ—ŒŽȱ˜ȱ˜ž›ǰȱŠ—ȱ—˜ȱ“žœȱ
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˜ȱ Œ˜—˜›–Š’˜—ȱ ˜›ȱ Œ˜—ꐞ›Š’˜—ǰȱ Š–’—’œ›Š’ŸŽȱ ’œŒ›Ž’˜—ȱ ’—ȱ ŽŒ‘—’ŒŠ•ȱ
legal sense and the margin of free appreciativity of indeterminate legal
Œ˜—ŒŽ™œǰȱ‘Ž›Žȱ’œȱŠ•œ˜ȱ ‘Šȱ¢˜žȱ Š—ȱ˜ȱŒŠ••ȱŠ–’—’œ›Š’ŸŽȱŠ™™›ŽŒ’Š’Ÿ’¢ǯȱ
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Šž˜—˜–¢ȱȦȱŠ–’—’œ›Š’ŸŽȱŸ˜•’’˜—ȱ˜Žœȱ—˜ȱŠ›Žœœȱ™›˜™Ž›•¢ȱ‘ŽȱŽ¡’œŽ—ŒŽȱ
˜ȱ Š••ȱ Š–’—’œ›Š’ŸŽȱ Œ˜—žŒǰȱ ‘Šȱ ’œǰȱ Š’•œȱ ˜ȱ ŽŠ•ȱ  ’‘ȱ œž‹“ŽŒ’Ÿ’¢ȱ ˜›ȱ
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Ž›’ŸŽȱ›˜–ȱ‘ŽȱŒ˜—Ž—ȱ˜ȱ•Š ǰȱ‘Žȱœ‘˜›Œ˜–’—œȱ˜ȱ‘Žȱ•ŽŠ•ȱœ¢œŽ–ȱŠ—ȱ
the role of e¡Ž›Œ’œŽǰȱ›Ž™˜›’—ȱ˜Ž—ȱ˜ȱ—˜—ȱŽ˜—’ŒȱŠŒ’˜—œȱ‘Ž•ȱ‹¢ȱ™ž‹•’Œȱ
ŠŽ—œȱ ‘˜ȱ ˜›”ȱ’—ȱ’›ŽŒȱŒ˜—ŠŒȱ ’‘ȱŒ’’£Ž—œǰȱ ’‘ȱœ˜–Žȱ’––Ž’ŠŽȱ˜›ȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


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therefore theorize administrative appreciativity.

K EYWORD S:
–’—’œ›Š’ŸŽȱ ŠŒ’Ÿ’¢ȱ ȯȱ œž‹“ŽŒ’Ÿ’¢ȱ ˜›ȱ ™ž‹•’Œȱ Šž˜—˜–¢ȱ ȯȱ Š–’Ȭ
nistrative discretion — administrative appreciativity

Introdução

O estado atual do estudo da margem de liberdade/autonomia/volição


Š–’—’œ›Š’ŸŠȱŽ–˜—œ›ŠȱšžŽȱ·ȱŠȱ—˜›–Šȱ“ž›Ç’ŒŠȱšžŽȱŒ˜—ŒŽŽȱŒ˜–™Ž¹—Œ’ŠȱŠ˜œȱ
›Ž™›ŽœŽ—Š—Žœȱ˜ȱ™˜Ÿ˜ȱ™Š›ŠȱŽę—’›Ž–ȱŠȱ˜™³¨˜ȱšžŽȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠȱ
seguirá. A intenção do presente trabalho é tratar a “ŠŒŽŠ” relacionada com a
–Š›Ž–ȱŽȱ˜™³¨˜ȱ˜žȱŒ˜–ȱŠȱ’Šȱœž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȦŠž˜—˜–’Šȱ—Šœȱ’Ž›Ž—Žœȱ˜›–Šœȱ
de atuação da administração, principalmente no tocante à atuação rotineira,
regular e cotidiana realizada e aplicada por todos os agentes administrativos
Ž–ȱŒ˜—Š˜ȱ’›Ž˜ȱŒ˜–ȱ˜ȱŠ–’—’œ›Š˜ȱŽȱšžŽȱŽŸŽ–ȱŽ¡ŽŒžŠ›ȱŠ³äŽœȱŒ˜–ȱŠ•ž–ȱ
caráter imediato ou com urgência. Trata-se da apreciatividade administrativa.
ȱŽ›–˜ȱ·ȱž–Šȱ™Š•ŠŸ›Šȱ—˜ŸŠȱŽȱšžŽȱŽ›’ŸŠȱ˜ȱŽ›–˜ȱŠ™›ŽŒ’Š³¨˜ǰȱšžŽȱœ’—’ęŒŠȱ
Š³¨˜ȱ˜žȱŽŽ’˜ȱŽȱŠ™›ŽŒ’Š›ǰȱ˜žȱœŽ“ŠǰȱŽȱ›ŽŒ˜—‘ŽŒŽ›ȱŽȱŽœ’–Š›ȱ˜ȱ–·›’˜ȱŽȱŠ•˜ȱ
›ŽŠ•’£Š—˜ȱž–ŠȱŠ—¤•’œŽȱ–Ž’Š—ŽȱŠȱŽœ’–Š³¨˜ȱ˜ȱŸŠ•˜›ȱ˜ȱ˜‹“Ž˜ǰȱ˜‹›Šȱ˜žȱŠ˜ǯ
–ȱ Ž›Š•ǰȱ —¨˜ȱ œŽȱ šžŽœ’˜—Šȱ Šȱ Ž¡’œ¹—Œ’Šȱ Žȱ ž–Šȱ ˜–ŠŠȱ Žȱ ŽŒ’œ¨˜ȱ
pessoal do agente público em sua conduta diária. A questão restringe-se em
œŠ‹Ž›ȱœŽȱŠÇȱŒŠ‹ŽȱŽž£’›ȱŠȱŽ¡’œ¹—Œ’Šȱ˜žȱ—¨˜ȱŽȱž–Šȱ–Š›Ž–ȱŽȱ•’‹Ž›ŠŽȦ
Šž˜—˜–’ŠȦŸ˜•’³¨˜DzȱœŽȱŠ•ȱ•’‹Ž›ŠŽȱ·ȱ˜ȱšžŽȱœŽȱŒ˜—‘ŽŒŽȱ™˜›ȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ
˜žȱœŽȱ—¨˜ȱ·ȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽǰȱ–Šœȱœ’–ȱ˜ž›Šȱꐞ›Šȱ“ž›Ç’ŒŠǯȱ˜–˜ȱœŽȱ™˜Ž›¤ȱ
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é uma forma de discricionariedade, tomando como critério o fato de que se
adote uma decisão pessoal de atuar com base em formulações legais mais ou
–Ž—˜œȱ’–™›ŽŒ’œŠœǯȱžȱœŽ“ŠǰȱšžŽȱœžŠœȱ’Ž’ŠœȱœŽȱŒ’–Ž—Š–ȱ—ŠȱŒ˜—ŒŽ™³¨˜ȱŽȱšžŽȱ
as orientações legais vagas, ao serem frequentemente ambíguas, asseguram
ž–Šȱ–Š’˜›ȱ̎¡’‹’•’ŠŽǰȱ’—Œ•ž’—˜ȱŠȱ’—Ž—Œ’˜—Š•’ŠŽǯȱž›˜œȱœžœŽ—Š–ȱšžŽȱ
não se poderia denominar discricional, mas sim margem de livre eleição ou
–Š›Ž–ȱŽȱ•’Ÿ›ŽȱŠ™›ŽŒ’Š³¨˜ȱŽ›’ŸŠŠȱ˜œȱŒ˜—ŒŽ’˜œȱ“ž›Ç’Œ˜œȱ’—ŽŽ›–’ȱ—Šȱ˜œȱ
šžŽȱ ŽœŽ–‹˜ŒŠ›¨˜ǰȱ Šȱ ™›’—ŒÇ™’˜ǰȱ Ž–ȱ ž–Šȱ ø—’ŒŠȱ œ˜•ž³¨˜ȱ Š“žœŠŠȱ Š˜ȱ ’›Ž’˜ǯȱ
OȱšžŽȱœŽȱŽ–˜—œ›Š›¤ȱŒ˜–ȱ˜ȱ™›ŽœŽ—Žȱ›Š‹Š•‘˜ȱ·ȱŠȱŽ¡’œ¹—Œ’ŠȱŽȱ˜ž›ŠȱŒ˜—Ȭ
ŒŽ™³¨˜ǰȱŽȱž–Šȱ–Š›Ž–ȱŽȱ•’‹Ž›ŠŽȱŠ™›ŽŒ’Š’ŸŠȱšžŽǰȱŠ™ŽœŠ›ȱŽȱŽ¡™Š—’›ȱ˜œȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


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¦–‹’˜œȱŠȱ–Š›Ž–ȱŽȱ•’‹Ž›ŠŽȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ǰȱ—¨˜ȱ›Žž£ǰȱŽ–ȱŠ‹œ˜•ž˜ǰȱ
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œŽȱ ›Š‹Š•‘˜ȱ ™›ŽŽ—Žǰȱ ™˜›Š—˜ǰȱ ›ŠŠ›ȱ Žȱ ž–ȱ Ž—â–Ž—˜ȱ “ž›Ç’Œ˜ȱ
Ž¡’œŽ—Žȱ —Šȱ ™›¤’ŒŠǰȱ –Šœȱ ™˜žŒ˜ȱ Ž¡™•˜›Š˜ȱ —Šȱ Œ’¹—Œ’Šȱ ˜ȱ ’›Ž’˜ȱ Š–’—’œȬ
›Šȱ’Ÿ˜ȱ ȯȱ šžŠ•ȱ œŽ“Šǰȱ Šȱ œž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ ˜žȱ Šž˜—˜–’Šȱ ™ø‹•’ŒŠȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠȱ
habilitada por fontes não voluntárias do direito, derivadas do conteúdo do
’›Ž’˜ǰȱ˜œȱŽŽ’˜œȱ˜œȱœ’œŽ–Šœȱ“ž›Ç’Œ˜œȱŽȱ˜ȱŽ¡Ž›ŒÇŒ’˜ȱŠȱ™›à™›’Šȱž—³¨˜ȱ
do agente, referindo-se normalmente a ações não deônticas, realizadas pelos
agentes públicos que atuam em contato direto com o cidadão e com algum
caráter imediato ou urgente, bem como de maneira rotineira, regular e cotidiana.
A proposta é teorizar o que se chama de apreciatividade.
¨˜ȱœŽȱ™›ŽŽ—ŽȱŒ˜–ȱŽœŽȱŽœž˜ȱ–˜’ęŒŠ›ȱ˜ȱnomen iurisȱ˜ȱ“¤ȱŒ˜—‘ŽŒ’˜ȱ
instituto — o qual sempre se denominou discricionariedade ou margem de
•’Ÿ›ŽȱŠ™›ŽŒ’Š³¨˜ǯȱŽœŽ“ŠȬœŽȱŽœŽ—Ÿ˜•ŸŽ›ȱž–ȱ’—œ’ž˜ȱ’œ’—˜ȱŽœŽœǰȱŠ˜ȱšžŠ•ȱ
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prática. O que se tentará no presente trabalho é abordar um ponto pouco
Ž¡™•˜›Š˜ȱŠ·ȱ˜ȱ–˜–Ž—˜ȱ™Ž•Šȱ˜ž›’—Šȱ“ž›Ç’ŒŠǯ
ȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ·ȱž–ȱ˜œȱŽ–ŠœȱŽȱ–Š’˜›ȱ›ŽĚŽ¡¨˜ȱŽȱŒ˜—›˜Ÿ·›œ’Šȱ˜ȱ
–ž—˜ȱ“ž›Ç’Œ˜ǯȱ1ȱŽŸ’Ž—ŽȱšžŽȱ˜ȱŽ•ŽŸŠ˜ȱ—ø–Ž›˜ȱŽȱ˜‹›Šœȱœ˜‹›ŽȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜Ȭ
nariedade é em si mesmo suspeito, como se fosse necessário reescrever sobre
ž–ȱ ˜‹“Ž˜ȱ ’—œŠŒ’¤ŸŽ•ǰȱ Œž“Šȱ Žœœ¹—Œ’Šȱ œŽ–™›Žȱ ™Š›ŽŒŽȱ ŽœŒŠ™Š›ǯȱ ‹œŽ›ŸŠ–ȬœŽȱ
Ž˜›’Šœȱ ’ŸŽ›œ’ęŒŠŠœǰȱ •’—‘Šœȱ Žœ™ŽŒÇꌊœȱ Žȱ Š—¤•’œŽǰȱ ’œ’—Šœȱ –Ž˜˜•˜’Šœȱ
™Š›Šȱ›ŠŠ›ȱŽȱŽ–ŠœȱšžŽǰȱ–ž’ŠœȱŸŽ£Žœǰȱ“¤ȱ—¨˜ȱœ¨˜ȱ˜ȱšžŽȱŽ›Š–ȱšžŠ—˜ȱ˜›Š–ȱ
Œ›’Š˜œǯȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽǰȱŠœœ’–ǰȱ™Š›ŽŒŽȱœ’—’ęŒŠ›ȱž˜ȱŽȱŠ˜ȱ–Žœ–˜ȱŽ–™˜ȱ
nada.
˜–ȱ Š’œȱ ˜‹“Ž’Ÿ˜œǰȱ ˜ȱ ›Š‹Š•‘˜ȱ Š‹˜›Š›¤ȱ ›Žšž’œ’˜œȱ ™Š›Šȱ œŽž’›ȱ ž–ȱ
método apropriado à estruturação do tema. Para tanto, analisar-se-ão a
teoria e as pesquisas empíricas sobre a chamada discricionariedade policial
(police discretion), médica (medical discretion) e social (œ˜Œ’Š•ȱ  ˜›”ȱ ’œŒ›Ž’˜—).
ŽȱŠ’œǰȱŽ™›ŽŽ—Ž›ȬœŽȬ¤ȱšžŽȱŽ¡’œŽ–ȱ–ž’˜œȱŒŠœ˜œȱŽ–ȱšžŽȱŠȱ–’—’œ›Š³¨˜ȱ
possui uma liberdade a qual não é possível chamá-la de discricionariedade
Š–’—’œ›Š’ŸŠȱŽ–ȱœŽ—’˜ȱ·Œ—’Œ˜Ȭ“ž›Ç’Œ˜ǯȱȱ–Š’˜›ȱ›’ž—˜ȱŽȱŠ’œȱŽœž˜œȱœŽ›¤ȱ
Ž–˜—œ›Š›ȱšžŽȱŠȱ¹—ŠœŽȱŠŠȱ™Ž•˜œȱ“ž›’œŠœȱŠ˜ȱŒ˜—ŒŽ’˜ȱŽȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ
·ȱ›ŽžŒ’˜—’œŠǰȱ—¨˜ȱŽ¡™•’ŒŠ—˜ȱ˜˜œȱ˜œȱŽ—â–Ž—˜œȱšžŽȱ˜Œ˜››Ž–ȱ—˜ȱœ’œŽ–Šǰȱ
™˜›ȱŒ˜—œŽž’—Žǰȱ“žœ’ęŒŠȬœŽȱšžŽȱŠȱ¹—ŠœŽȱœŽ“ŠȱŒ˜•˜ŒŠŠȱ—˜ȱ–˜˜ȱŒ˜–˜ȱŠȱ–Š›Ȭ
Ž–ȱ Žȱ •’‹Ž›ŠŽȱ ·ȱ Ž¡Ž›Œ’Šȱ —˜ȱ Ž››Ž—˜ȱ ˜žȱ —˜ȱ ŒŠ–™˜ǯȱœœ’–ǰȱ Š—Š•’œŠ›ȬœŽȬ¤ȱ
uma liberdade de atuação, ou melhor, de apreciação, que opera como se

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 143

tratasse de uma eleição/decisão, de um verdadeiro processo volitivo. Por


’œœ˜ǰȱ Šȱ ˜ž›’—Šȱ œ’–™•Žœ–Ž—Žȱ Šȱ Ž—˜–’—ŠDZȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽǯȱ
¤ȱ šžŽ–ȱ Šȱ
considere como um tipo de discricionariedade, a chamada discricionariedade
¤’ŒŠǯȱǰȱŽ—ę–ǰȱ‘¤ȱšžŽ–ȱŽŸ’Žȱž’•’£Š›ȱ˜ȱŽ›–˜ȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽǰȱ™›ŽŽ›’—˜ȱ
outros como margem de apreciação ou Žę—’’˜—œ–ŠŒ‘ȱǻ™˜Ž›ȱŽȱŽę—’³¨˜Ǽǯȱ
˜ȱ •˜—˜ȱ ˜ȱ ŽœŽ—Ÿ˜•Ÿ’–Ž—˜ȱ Šȱ Ž¡™•’ŒŠ³¨˜ȱ Žȱ ŒŠŠȱ ž–Šȱ Šœȱ ’Ž›Ž—³Šœȱ Žȱ
características entre a apreciatividade e a discricionariedade, analisar-se-á a
Žę—’³¨˜ȱ˜ȱšžŽȱŠšž’ȱœŽȱŽœŽ“ŠȱŒ‘Š–Š›ȱŽȱŠ™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠǯ

1. As diferentes modalidades de margem de liberdade de órgãos


e entes administrativos

ȱŒ‘Š–ŠŠȱœž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ˜žȱŠž˜—˜–’Šȱ™ø‹•’ŒŠȱ˜ȱŠ–’—’œ›Š˜›ȱ™˜œœž’ȱ
diferentes modalidades de margem de liberdade dos órgãos e entes admi-
nistrativos, os quais, por conseguinte, possuem elementos que a integram,
sendo os mais estudados a liberdade conformadora do legislativo e do
˜ŸŽ›ȱ—˜ǰȱ Šȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠȱ Ž–ȱ œŽ—’˜ȱ ·Œ—’Œ˜Ȭ“ž›Ç’Œ˜ȱ Žȱ
Šȱ –Š›Ž–ȱ Žȱ •’Ÿ›Žȱ Š™›ŽŒ’Š³¨˜ȱ ˜œȱ Œ˜—ŒŽ’˜œȱ “ž›Ç’Œ˜œȱ ’—ŽŽ›–’—Š˜œǯȱ ¨˜ȱ
œ¨˜ȱ™˜žŒ˜œȱ˜œȱšžŽȱŽŽ—Ž–ȱŠȱŽ¡’œ¹—Œ’ŠȱŽȱ˜ž›Šœȱ˜›–ŠœȱŽȱ•’‹Ž›ŠŽȱ˜žȱ
margens distintas na maneira de atuar da administração, mas que não são as
três citadas. As mais mencionadas são o poder agraciável, poder facultativo,
poder avaliativo e até uma liberdade prognóstica.
António Francisco de Sousa1ȱ–Ž—Œ’˜—ŠȱžŠœȱ˜›–ŠœȱŽȱœž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ˜žȱ
autonomia pública: a discricionariedade e a valorização/prógnosis.
Bernado Diniz de Ayala2 inclui no campo da margem da livre decisão,
Š–‹·–ǰȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ·Œ—’ŒŠȱŽȱ˜˜œȱ˜œȱŠœ™ŽŒ˜œȱŠȱ“žœ’³Šȱ‹ž›˜Œ›¤’ŒŠȱ
ŽȱŽ¡Œ•ž’ȱŽœœŽȱ¦–‹’˜ȱŽǰȱ™˜›ȱŒ˜—œŽž’—ŽǰȱŒ•Šœœ’ęŒŠȱŒ˜–˜ȱ–˜Š•’ŠŽœȱŽȱ›Ž›Šœȱ
ŽȱŒ˜—žŠȱŠȱ–’—’œ›Š³¨˜DZȱŠȱ’—Ž›™›ŽŠ³¨˜ȱŽȱŒ˜—ŒŽ’˜œȱŒ•Šœœ’ęŒŠà›’˜œDzȱŠœȱ
£˜—ŠœȱŽȱŒŽ›Ž£Šȱ™˜œ’’ŸŠȱŽȱ—ŽŠ’ŸŠȱ˜œȱŒ˜—ŒŽ’˜œȱ“ž›Ç’Œ˜œȱ’—ŽŽ›–’—Š˜œDzȱ
Šȱ •’‹Ž›ŠŽȱ ™›˜‹Šà›’ŠDzȱ Šœ™ŽŒ˜œȱ Šȱ “žœ’³Šȱ ‹ž›˜Œ›¤’ŒŠȱ ›Ž•ŠŒ’˜—Š˜œȱ Œ˜–ȱ Šȱ
•’‹Ž›ŠŽȱ™›˜‹Šà›’ŠDzȱŽȱŠȱ›Ž–’œœ¨˜ȱŠȱ•Ž’ȱ™Š›ŠȱŠœȱ—˜›–ŠœȱŽ¡›Š“ž›Ç’ŒŠœǯ

1
ȱ ǰȱ—à—’˜ȱ›Š—Œ’œŒ˜ȱŽǯȱȱŒ˜—›˜•˜ȱ“ž›’œ’Œ’˜—Š•ȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱŽȱŠœȱŽŒ’œäŽœȱ
de valoração e prognose. In: PORTUGAL. Ministério da Justiça. Ž˜›–Šȱ˜ȱŒ˜—Ž—Œ’˜œ˜ȱŠ–’Ȭ
nistrativo. Coimbra: Coimbra Editora, 2003. v. I: O debate universitário (trabalhos prepa-
ratórios).
2
AYALA, Bernardo Diniz de. ȱǻ·ęŒŽȱŽǼȱŒ˜—›˜•˜ȱ“ž’Œ’Š•ȱŠȱ–Š›Ž–ȱŽȱ•’Ÿ›ŽȱŽŒ’œ¨˜ȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠ.
’œ‹˜ŠDZȱŽ¡ǰȱŗşşśǯȱ™ǯȱŗřŖǯ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


144 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O

Daria de Pretis3 refere um “™˜Ž›Žȱ ’ȱ ŸŠ•žŠ£’˜—Žȱ ǻ—˜—ȱ ’œŒ›Ž£’˜—Š•ŽǼ” da


administração. Segundo o autor, a administração possui distintas atividades
valorativas, e a mais comum é a discricionariedade em sentido estrito, mas,
também, há outras atividades de “Š™™›Ž££Š–Ž—˜”. Segundo seu entendimento,4
essa valorização não discricional da administração se diferencia da típica dis-
Œ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ™˜›šžŽȱ—¨˜ȱ™˜œœž’ȱž–ŠȱŠž˜›’£Š³¨˜ȱŽ¡™›ŽœœŠȱŠȱ—˜›–Šǰȱ™˜Ȭ
rém apenas uma autorização genérica ou abstrata. Não confundir a norma
’–ȱ™›ŽȱŒ’œŠȱŒ˜–ȱŠȱ—˜›–ŠȱŽ—·›’ŒŠȱšžŽȱŠ›’‹ž’ȱŠ•ȱ•’‹Ž›ŠŽǯȱȱŠę›–Š5 a respeito:

Š••Šȱ •žŒŽȱ Ž•ȱ ™›’—Œ’™’˜ȱ ’ȱ •ŽŠ•’¥ȱ Žȱ Ž›–Šȱ ›ŽœŠ—˜ȱ ǻ’ȱ ›Ž˜•ŠǼȱ •Ȃ’››’•ŽŸŠ—£Šȱ
’ȱ Ž•Ž–Ž—’ȱ œ˜œŠ—£’Š•’ȱ ŠĴ’—Ž—’ȱ Š••Ȃ˜ŽĴ˜ȱ Ž••Žȱ ŸŠ•žŠ£’˜—’ǰȱ •Ȃž—’Œ˜ȱ œ’Œž›˜ȱ
Œ›’Ž›’˜ȱ Œž’ȱ ›’Š›œ’ȱ Š•ȱ ꗎȱ ’ȱ ’—’Ÿ’žŠ›Žȱ •Žȱ ’™˜Žœ’ȱ ’ȱ ™˜Ž›Žȱ Š––’—’œ›Š’Ÿ˜ȱ
’ȱ ŸŠ•žŠ£’˜—Žȱ ¸ȱ ž—šžŽȱ —ŽŒŽœœŠ›’Š–Ž—Žȱ •Šȱ —˜›–ŠDZȱ ’•ȱ ™˜Ž›Žȱ Ž›’ŸŠȱ
Š••ȂŠ––’—’œ›Š£’˜—Žȱ Šȱ ž—ȂŠ™™˜œ’Šȱ ŠĴ’‹ž£’˜—Žȱ —˜›–Š’ŸŠǯȱ žĴŠŸ’Šǰȱ •Šȱ
—˜›–Šȱ—˜—ȱ˜Ÿ›¥ȱœŽ–™•’ŒŽ–Ž—ŽȱȃŒ˜–™˜›Š›ŽȄȱž—ȂŠĴ’Ÿ’¥ȱŸŠ•žŠ’ŸŠȱŠȱ™Š›Žȱ
Ž••ȂŠ––’—’œ›Š£’˜—Žǰȱ ™Ž›Œ‘·ȱ šžŽœŠȱ ™˜œœŠȱ ŽœœŽ›Žȱ Œ˜—œ’Ž›ŠŠȱ Š••Šȱ œ›ŽžŠȱ ’ȱ
™˜Ž›Žȱ’ȱŸŠ•žŠ£’˜—Žǰȱ–Šȱ˜Ÿ›¥ȱœŽ—ŠŠ–Ž—ŽǰȱŸ˜•žŠ–Ž—ŽǰȱŒ˜—œŠ™ŽŸ˜•–Ž—Žȱ
ŠĜŠ›ŽȱšžŽœ˜ȱ™˜Ž›ŽȱŠ••ȂŠ––’—’œ›Š£’˜—Žǯ

Recorda o autor6 que a norma é referência à caracterização das condições


™Š›ŠȱŠȱŠ³¨˜ȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ǰȱœŽ“ŠȱŽ•Šȱ’œŒ›’Œ’˜—Š•ǰȱŠȱŠŸŠ•’Š³¨˜ȱ—¨˜ȱ’œŒ›’Œ’˜—Š•ǰȱ
ou meramente avaliativa. Conclui esclarecendo7 que:

ŸŽ›ȱ ›’Œ˜—œ˜Œ’ž˜ȱ ’•ȱ ˜—Š–Ž—˜ȱ ’ȱ ™˜Ž›’ȱ Š––’—’œ›Š’Ÿ’ȱ ’ȱ ŸŠ•žŠ£’˜—Žȱ


ǻ—˜—ȱ ’œŒ›Ž£’˜—Š•ŽǼȱ ™Ž›ȱ ž—ȱ ŸŽ›œ˜ȱ —Ž••ȂŠĴ’ž’—Žȱ Ž••ȂŠ––’—’œ›Š£’˜—Žǰȱ ™Ž›ȱ •Šȱ
—ŽŒŽœœŠ›’Šȱœ˜ĴŽ—œ’˜—ŽȱŽ••ŠȱœžŠȱ˜›Š—’££Š£’˜—ŽȱŠ’ȱ™›’—Œ’™’ȱ’ȱ‹ž˜—ȱŠ—Š–Ž—˜ȱ
Žȱ’ȱ’–™Š›£’Š•’¥ǰȱŠȱŽœ™›’–Ž›ŽȱŠ•ȱ–Ž•’˜ȱ’ž’£’ȱŒŠ›ŠŽ›’££Š’ȱŠȱž—ȱ’››’œ˜•Ÿ’‹’•Žȱ
›Š˜ȱ’ȱ˜™’—Š‹’•’¥ȱŽȱœ˜ŽĴ’Ÿ’¥ȱŽǰȱ™Ž›ȱŠ•›˜ȱŸŽ›œ˜ǰȱ—Ž••Šȱ—ŽŒŽœœŠ›’Šȱ™›ŽŸ’œ’˜—Žȱ
•Ž’œ•Š’ŸŠȱŽ••ȂŠĜŠ–Ž—˜ǰȱšžŠ•’ęŒŠŠȱŠȱž—ŠȱŒ˜—œŠ™ŽŸ˜•ŽȱŸ˜•˜—¥ȱ•Ž’œ•Š’ŸŠȱ
’ȱŠĴ›’‹ž£’˜—ŽȱȯȱŽœž–’‹’•ŽȱŠ—Œ‘Žȱ’—ȱŸ’Šȱœ’œŽ–Š’ŒŠȱŠ••Ȃ˜›’—Š–Ž—˜ȱȯǰȱ’¥ȱ
›’•ŽŸŠǰȱ’—ȱž—ŠȱŒŽ›Šȱ–’œž›ŠǰȱŠ—Œ‘Žȱ›’œ™ŽĴ˜ȱŠ•ȱ™›˜‹•Ž–ŠȱŒ‘Žȱšž’ȱœŽ—ŠŠ–Ž—Žȱ
ci ocupa.8

3
PRETIS, Daria de. Š•žŠ£’˜—Žȱ Š––’—’œ›Š’ŸŠȱ Žȱ ’œŒ›Ž£’˜—Š•’¥ȱ ŽŒ—’ŒŠ. Padova: Cedam, 1995.
p. 363.
4
Ibid., p. 374.
5
Ibid., p. 376.
6
Ibid., p. 389.
7
Ibid., p. 405.
8
Assim, esta avaliação não discricional assinada à administração como poder pode ser
Œ˜—›˜•ŠŠȱ™Ž•˜ȱ™˜Ž›ȱ“ž’Œ’Š•ǰȱŒ˜—ž˜ȱǻ’‹’ǯǰȱ™ǯȱŚŗŖǼDZȱȃŽŸ›Ž‹‹ŽȱŽœœŽ›Žȱǻœ˜•Š–Ž—ŽǼȱšžŽ••ȂŠœ™ŽŒĴ˜ȱ

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ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 145

˜›’–Ž›ȱǯȱ Š’œ‘ȱŽȱŠ—˜›ȱ
ǯȱ Š’œ‘9 diferenciam a discricionariedade
Ž–ȱ œ’ȱ Šȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ ™Š›Šȱ ŽŽ›–’—Š›ȱ šžŽ–ȱ Ž–ȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽDzȱ
para tanto, referem que a “’œŒ›Ž’˜—ȱ ’œȱ ˜—Žȱ ‘’—Dzȱ ’œŒ›Ž’˜—ȱ ˜ȱ ŽŽ›–’—Žȱ
Œ˜–™ŽŽ—ŒŽȱ˜ȱŽ¡Ž›Œ’œŽȱ’œŒ›Ž’˜—ȱ’œȱšž’ŽȱŠ—˜‘Ž›Ȅǯȱ˜–ȱŽœœŠȱŽ¡™›Žœœ¨˜ǰȱ˜œȱŠž˜›Žœȱ
ŽœŽ“Š–ȱ Š£Ž›ȱ ž–ȱ Š•Ž›ŠDZ “‘Šȱ ‘Žȱ ›ž•ŽȬ˜Ȭ•Š ȱ –˜Ž•ȱ ’œȱ —˜ȱ —ŽŒŽœœŠ›’•¢ȱ ‘Žȱ ’ŽŠ•ȱ
–˜Ž•ȱ˜›ȱ‘Žȱž—Œ’˜—’—ȱ˜ȱ•ŽŠ•ȱœ¢œŽ–œ”.10ȱ œœ˜ȱœ’—’ęŒŠȱšžŽǰȱ™Š›Šȱ˜œȱŠž˜›ŽœǰȱŠȱ
administração pode atuar sem lei que a autorize. Acreditam que a legalidade
Ž¡’œŽȱŽȱŽŸŽȱœŽ›ȱ›Žœ™Ž’ŠŠǰȱ–ŠœȱŠ–‹·–ȱ‘¤ȱž—³äŽœȱ˜ęŒ’Š’œȱšžŽȱ™Ž›–’Ž–ȱ
uma atuação, denominada, pelos autores, “deviational discretion”. Conforme
os autores citados, essa discricionariedade pode ser entendida como “power
˜ȱŠŒȱŠŒŒ˜›’—ȱ˜ȱ‘ŽȱŠŽ—Ȃœȱ‹Žœȱ“ž–Ž—ȱ’—ȱ Š¢œȱ‘ŠȱŠ›Žȱž—Šž‘˜›’£Žȱ˜›ȱŽŸŽ—ȱ
™›˜‘’‹’Žȱ‹¢ȱ›ž•Žœȱ˜ȱŒ˜–™ŽŽ—ŒŽ”.11 De acordo com os estudiosos, tal fenômeno
é singular e anômalo, inclusive o chamam de “legitimate interposition”.
Satvinder S. Juss12 concorda com a ideia de “deviational discretion” — de
˜›’–Ž›ȱǯȱ Š’œ‘ȱŽȱŠ—˜›ȱ
ǯȱ Š’œ‘ȱȯȱŽǰȱœŽž—˜ȱŽ•Žǰȱ˜ȱȃŽŸŽ—ȱ’ȱ–Š—Š˜›¢ȱ
›ž•Žœȱ˜ȱ•Š ȱŽ¡’œȱ˜ȱ™›ŽœŒ›’‹Žȱ‘ŽȱŽ¡Ž›Œ’œŽȱ˜ȱ˜ęŒ’Š•ȱ™˜ Ž›ȱ‘Ž›Žȱ’œȱœ’••ȱ›˜˜–ǰȱ’—ȱœ˜–Žȱ
ŒŠœŽœǰȱ˜›ȱ˜ĜŒ’Š•œȱ˜ȱŠŒȱ’—ȱŒ•ŠŠ—ȱ’œ›ŽŠ›ȱ˜ȱ‘˜œŽȱ›ž•Žœ”. Para o autor, ainda, a
Œ˜—žŠȱ Žȱ ŽœŸ’˜ȱ œ˜–Ž—Žȱ ·ȱ ŠŒŽ’Šȱ Ž—›˜ȱ ˜ȱ Œ˜—Ž¡˜ȱ ˜ȱ œ’œŽ–Šȱ “ž›Ç’Œ˜ȱ
™˜›šžŽȱŽœ¤ȱŽ–ȱŒ˜—œ˜—¦—Œ’ŠȱŒ˜–ȱŠȱꗊ•’ŠŽȱ‹¤œ’ŒŠȱ˜ȱœ’œŽ–Šȱ•ŽŠ•ǰȱȃ‘Šȱ
’œǰȱ ‘Ž¢ȱ ›Ž™•Ž—’œ‘ȱ ‘Žȱ ž•Žȱ ˜ȱ Š ȱ –˜Ž•ȱ ‹¢ȱ –Š”’—ȱ ‘Žȱ •Š ȱ Œ˜—žŒ’ŸŽȱ ˜ȱ ›ŽŠŽ›ȱ
’—’Ÿ’žŠ•’œŽȱ “žœ’ŒŽȱ ǽdzǾȱ —ȱ Š’’˜—ǰȱ ‘˜ ŽŸŽ›ǰȱ ‘Žȱ Š¢Ȭ˜ȬŠ¢ȱ ž—Œ’˜—’—ȱ ˜ȱ
‘Žȱ “ž›¢ǰȱ ‘Žȱ ™˜•’ŒŽǰȱ ‘Žȱ ™ž‹•’Œȱ ™›˜œŽŒž˜›ȱ Š—ȱ ‘Žȱ “žŽȱ ’œȱ Ž™Ž—Ž—ǰȱ ˜ȱ —˜ȱ œ–Š••ȱ
Ž›ŽŽǰȱ˜—ȱ‘Žȱ™˜ Ž›ȱ˜ȱŽŸ’ŠŽȱ›˜–ȱ–Š—Š˜›¢ȱ•ŽŠ•ȱ›ž•Žœǯȱ••ǰȱ‘˜ ŽŸŽ›ǰȱꗍȱ›ŽŠ¢ȱ
“žœ’ęŒŠ’˜—ȱ ’‘’—ȱ‘Žȱ•ŽŠ•ȱœ¢œŽ–ȱ’œŽ•”.

Š—œȱ ž•’žœȱ˜•ěǰȱĴ˜ȱŠŒ‘˜ȱŽȱ˜•ȱ˜‹Ž›13ȱŠ–’Ž–ȱšžŽȱŽ¡’œŠȱž–Šȱ
“discrecionalidad de dispensaȄǰȱ ˜ž˜›ŠŠȱ ™˜›ȱ ž–Šȱ Šž˜›’£Š³¨˜ȱ Žȱ Ž¡ŒŽ³¨˜ǰȱ
˜žȱ œŽ“Šǰȱ ‘¤ȱ ŒŠœ˜œȱ ŠÇ™’Œ˜œȱ šžŽȱ ™Ž›–’Ž–ȱ šžŽȱ Šȱ Š–’—’œ›Š³¨˜ȱ œŽȱ ŽœŸ’Žȱ Šȱ

Ž••ŠȱŽŽ›–’—Š£’˜—ŽȱŠ––’—’œ›Š’ŸŠȱȯȱŠȱšžŠ•’ęŒŠ›œ’ȱ’—ȱŠ•ȱœŽ—œ˜ȱŒ˜–Žȱ›’œŽ›ŸŠŠȱȯȱŒ‘Žȱ—˜—ȱ™žáȱŽœœŽ›Žȱ
›’œ˜•˜ȱŒ‘ŽȱŠĴ›ŠŸŽ›œ˜ȱž—ŠȱœŒŽ•Šȱ’ȱŒŠ›ŠĴŽ›ŽȱŽ–’—Ž—Ž–Ž—ŽȱŽȱ’››’žŒ’‹’•–Ž—Žȱœ˜Žœ’Ÿ˜ǰȱž—ŠȱœŒŽ•Šȱ
Œ’˜¸ȱ —˜—ȱ Œ˜—’£’˜—ŠŠȱ Šȱ Œ›’Ž›’ȱ Œž’ȱ ™˜œœŠȱ ŽœœŽ›Žȱ ›’Œ˜—˜œŒ’ž˜ȱ ž—ȱ ›Š˜ȱ ’ȱ ˜ŽĴ’Ÿ’¥ȱ œžĜŒ’Ž—Žȱ Šȱ
Ž•ŽŸŠ›•’ȱŠȱ›Š’˜—ŽŸ˜•’ȱ™Š›Š–Ž›’ȱŽ••ŠȱŸŽ›’ęŒŠȱ’ž›’œ’£’˜—Š•ŽȱŽ••ŠȱŒ˜››ŽĴŽ££ŠȱŽ••ŠȱœŒŽ•ŠȱœŽœœŠ”. Nesse
sentido, a atividade avaliativa não discricional pode ser considerada poder ou prerrogativa.
9
ȱ  
ǰȱ˜›’–Ž›ȱǯDzȱ  
ǰȱŠ—˜›ȱ
ǯȱDiscretion to disobeyDZȱŠȱœž¢ȱ˜ȱ•Š ž•ȱŽ™Š›ž›Žœȱ
from legal rules. Stanford, California: Stanford University Press, 1973. p. 44.
10
Ibid., p. 45.
11
Ibid., p. 66.
12
JUSS, Satvinder S. ’œŒ›Ž’˜—ȱŠ—ȱŽŸ’Š’˜—ȱ’—ȱ‘ŽȱŠ–’—’œ›Š’˜—ȱ˜ȱ’––’›Š’˜—ȱŒ˜—›˜•. Londres:
 ŽŽȱǭȱŠ¡ Ž••ǰȱŗşşŝǯȱ™ǯȱŘŖśȱŽȱŘŖŜǯ
13
ȱ ǰȱ
Š—œȱ ž•’žœDzȱ
ǰȱĴ˜Dzȱǰȱ˜•ǯȱDireito administrativoȱǻŽ› Š•ž—œ›ŽŒ‘ȱ
Band 1: ein Studienbuch). Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2006. v. 1, p. 448 e ss.

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›ŽŠ•’£Š³¨˜ȱ˜œȱŽŽ’˜œȱ“ž›Ç’Œ˜œȱę¡Š˜œȱ—Šȱ—˜›–Šȱ™˜›ȱšžŽœäŽœȱŒ˜–™›˜ŸŠŠœȱ
ŽȱŽœ™ŽŒ’Š•ȱ›Ž•ŽŸ¦—Œ’Šǯȱ
Denis J. Galligan14 chama a atenção ao que denomina “ž—Šž‘˜›’£Žȱ ˜›ȱ
assumed discretion”. Segundo o autor, enquanto a discricionariedade é outor-
ŠŠȱ ™Ž•Šȱ —˜›–Šȱ “ž›Ç’ŒŠǰȱ Ž¡’œŽ–ȱ ˜ž›Šœȱ Œ’›Œž—œ¦—Œ’Šœȱ Ž–ȱ šžŽȱ ˜œȱ ŠŽ—Žœȱ
™ø‹•’Œ˜œȱ Šœœž–Ž–ǰȱ œŽ–ȱ Ž¡™›ŽœœŠȱ Šž˜›’£Š³¨˜ǰȱ ž–Šȱ –Š›Ž–ȱ Žȱ •’‹Ž›ŠŽȱ
™Š›ŠȱŠŠœŠ›ȬœŽȱŠȱ—˜›–Šȱ“ž›Ç’ŒŠȱ™˜›ȱ–˜’Ÿ˜œȱŽȱ“žœ’³Šǰȱ˜žȱ™˜›ȱ—ŽŒŽœœ’ŠŽȱ
prática, ou conveniência e oportunidade.15 O resultado de tal afastamento
poderá ser de forma organizada e sistemática, dentro de uma organização,
šžŠ—˜ȱ ˜œȱ œž™Ž›’˜›Žœȱ Žœ’™ž•Š–ȱ Œ˜–˜ȱ Šœȱ ™›Ž››˜Š’ŸŠœȱ œŽ›¨˜ȱ Ž¡Ž›Œ’Šœȱ ˜žȱ
manifestadas apenas individualmente, como decisão pessoal dos agentes
públicos em particular não realizando qualquer comprovação, ou melhor,
onde há aceitação por parte do superior hierárquico. Aduz o autor que,
conquanto legítima, é preciso ter muita cautela ao utilizar a “ž—Šž‘˜›’£Žȱ˜›ȱ
assumed discretion”.

14
GALLIGAN, Denis J. Discretionary powersDZȱ Šȱ •ŽŠ•ȱ œž¢ȱ ˜ȱ ˜ĜŒ’Š•ȱ ’œŒ›Ž’˜—ǯȱ ¡˜›DZȱ
•Š›Ž—˜—ȱ›ŽœœǰȱŗşşŖǯȱ™ǯȱŚŜȱŽȱœœǯDzȱ’ǯȱLaw in modern societyǯȱ¡˜›DZȱ¡˜›ȱ—’ŸŽ›œ’¢ȱ›Žœœǰȱ
2007. p. 319 e 320.
15
Denis J. Galligan (ibid., p. 46) sustenta: “Ž™Š›ž›Žȱ‘Ž›Žȱ–žœȱ‹ŽȱŠ”Ž—ȱ’—ȱŠȱ‹›˜ŠȱœŽ—œŽȱ˜ȱ’—Œ•žŽȱ
ŠŒ’—ȱ’—ȱ’›ŽŒȱŸ’˜•Š’˜—ȱ˜ȱŠȱ•ŽŠ•ȱœŠ—Š›Dzȱ˜›ȱŠŒ’—ȱ’—ȱŠȱ–˜›Žȱœž‹•ŽȱŠ—ȱ›˜ž—Š‹˜žȱ Š¢ȱ ’‘ȱ‘Žȱ
™›ŠŒ’ŒŠ•ȱŒ˜—œŽšžŽ—ŒŽȱ‘Šȱ‘ŽȱœŠ—Š›ȱ’œȱ—˜ȱ˜••˜ Žȱ˜›ȱ˜—•¢ȱ™Š›•¢ȱ˜••˜ ŽDzȱ˜›ȱ‹¢ȱŠ˜™’—ȱœžŒ‘ȱŠȱ
œ›Š’—Žȱ˜›ȱ’œ˜›Žȱ’—Ž›™›ŽŠ’˜—ȱ‘Šȱ‘ŽȱŽěŽŒȱ’œȱœž‹œŠ—’Š••¢ȱ˜ȱŠ•Ž›ȱ‘ŽȱœŠ—Š›Dzȱ˜›ǰȱꗊ••¢ǰȱ˜ȱ
Š™™•¢ȱ‘ŽȱœŠ—Š›ȱ’—ȱŠȱœŽ•ŽŒ’ŸŽȱŠ—ȱ™’ŽŒŽ–ŽŠ•ȱ–Š——Ž›”.
Em obra mais recente, esse autor (GALLIGAN, Denis J. Law in modern societyǯȱ¡˜›DZȱ¡˜›ȱ
University Press, 2007. p. 319) relata que os agentes públicos estão mais preocupados com a
ꗊ•’ŠŽȱŽȱ™›˜™àœ’˜ȱŠȱ—˜›–Šȱ˜ȱšžŽȱŒ˜–ȱŠȱ•Ž›ŠȱŽœ›’ŠȱŠȱ•Ž’DZȱȃ‘Ž’›ȱŒ˜—ŒŽ›—ȱ’œȱ ’‘ȱ™˜’—ȱŠ—ȱ
™ž›™˜œŽȱ›Š‘Ž›ȱ‘Š—ȱ‘Žȱœ›’Œȱ•ŽĴŽ›ȱ˜ȱ‘Žȱ•Š ǰȱ ‘’•Žȱ‘Ž’›ȱž—Ž›œŠ—’—ȱ˜ȱ ‘ŠȱŒ˜—œ’žŽœȱ‘Žȱ™˜’—ȱ
Š—ȱ™ž›™˜œŽȱ’œȱ•’—”Žȱ˜ȱ‘Ž’›ȱœ˜Œ’Š•ȱœ™‘Ž›ŽœȱŠ—ȱ‘Žȱž—Ž›•¢’—ȱœ˜Œ’Š•ȱ›Ž•Š’˜—œǯȱ›˜–ȱ‘Šȱ™Ž›œ™ŽŒ’ŸŽǰȱ
‘Žȱ•Š ȱœ˜–Ž’–ŽœȱŠ™™ŽŠ›œȱ’—ŠŽšžŠŽȱ˜›ȱž—œž’Š‹•Žȱ’—ȱŠŸŠ—Œ’—ȱ’œȱ˜ —ȱŠ’–œȱŠ—ȱ™›˜™˜œŽœDzȱ’ȱ–Š¢ȱ
Š•œ˜ȱ‹ŽȱŒ˜—›Š›¢ȱ˜ȱ‘Žȱ˜ĜŒ’Š•œȽȱŸ’Ž ȱ˜ȱ‘˜ ȱ‹Žœȱ˜ȱŠŒ‘’ŽŸŽȱ‘Ž–ǯȱȱŠ—ȱ’—Žę—Š‹•Žȱ™˜’—ǰȱ‘Žȱ™›˜ŒŽœœȱ˜ȱ
Š™™•¢’—ȱ‘Žȱ•Š ȱœž‹•¢ȱ‹ŽŒ˜–Žœȱ–˜’¢’—ǰȱŽ™Š›’—ȱ›˜–ǰȱ˜›ȱ–Š›’—Š•’£’—ȱ’ǯȱ‘ŽȱŒ˜—ŒŽ›—ȱ˜ȱž™‘˜•ȱ
‘Žȱ™˜’—ȱŠ—ȱ™ž›™˜œŽȱ˜ȱ‘Žȱ•Š ȱ’–™Ž›ŒŽ™’‹•¢ȱœ‘’œȱ˜ȱ‹Ž’—ȱŠȱŒ˜—ŒŽ›—ȱ˜ȱŠŸŠ—ŒŽȱ˜‘Ž›ȱŠ’–œǯȱǽdzǾ
‘Žȱ Ž—Ž—Œ¢ȱ ˜›ȱ ˜ĜŒ’Š•œȱ ˜ȱ ŽŸŠ•žŠŽȱ •Š œȱ ŠŠ’—œȱ ‘Ž’›ȱ ™˜’—ȱ Š—ȱ ™ž›™˜œŽȱ ’œȱ Œ˜––˜—ȱ ˜ȱ Š—¢ȱ •ŽŠ•ȱ
œ¢œŽ–ǯȱ‘Ž‘Ž›ȱ’ȱ’œȱŠž‘˜›’£Žȱ˜›ȱ—˜ȱ’œȱž—Œ•ŽŠ›ǰȱŠ—ȱŠŠ’—ȱ•ŽŠ•ȱ‘Ž˜›¢ȱ‘Šœȱ—˜ȱŠ—œ Ž›ǯȱ—Šž‘˜›’£Žȱ
’œŒ›Ž’˜—ȱ’œȱŠȱŽ›–ȱ–ŽŠ—ȱ˜ȱŒŠ™ž›Žȱ‘ŽȱŠ–‹’ž’¢ȱ‹Ž ŽŽ—ȱŠ™™•¢’—ȱ›ž•ŽœȱŠŒŒ˜›’—ȱ˜ȱ‘Ž’›ȱŽ¡ŠŒȱ
Ž›–œǰȱ˜›ȱŠŒ’—ȱ˜›ȱ˜‘Ž›ȱ˜˜ȱ›ŽŠœ˜—œȱœžŒ‘ȱŠœȱ™ž›œž’—ȱ‘Žȱž—Ž›•¢’—ȱ™ž›™˜œŽǯȱ‘Ž‘Ž›ȱ˜›ȱ—˜ȱ‘Žȱ
Ž›–ȱ˜Žœȱœ˜ȱŠŽšžŠŽ•¢ǰȱ’ȱ›Š œȱŠĴŽ—’˜—ȱ˜ȱŠȱŒ˜––˜—ȱ™‘Ž—˜–Ž—˜—ȱ‘Šȱœ‘˜ œȱ’œŽ•ȱ’—ȱ–Š—¢ȱ Š¢œǯȱ
[…]
—Šž‘˜›’£Žȱ’œŒ›Ž’˜—ȱ’œȱŠȱžœŽž•ȱ—˜’˜—ȱ‘›˜ž‘ȱ ‘’Œ‘ȱ˜ȱŸ’Ž ȱ‘Žȱ Š¢ȱ•ŽŠ•ȱ›ž•Žœȱ›ŽŠŒ‘ȱ˜ —ȱ’—˜ȱ
‘Ž’›ȱœ˜Œ’Š•ȱŒ˜—Ž¡ǯȱ‘’œǰȱ’—ȱž›—ǰȱŒ˜——ŽŒœȱ ’‘ȱ‘Žȱ’œœžŽȱ˜ȱ ‘Šȱ’ȱ–ŽŠ—œȱ˜›ȱ˜ĜŒ’Š•œȱ˜ȱŠŒŒŽ™ȱ‘Žȱ
Šž‘˜›’¢ȱ˜ȱ•Š ǰȱ‘ŽȱœžŽœ’˜—ȱ‹Ž’—ȱ‘ŠȱŽ—Ž›Š•ȱŠŒŒŽ™Š—ŒŽȱ˜ȱ‘Žȱ›ž•Žȱ˜ȱ›ŽŒ˜—’’˜—ǰȱŠ—ȱ›ž•Žœȱ–ŠŽȱ
ž—Ž›ȱ’ǰȱ’œȱ™Š›ȱ˜ȱŠȱ–˜›ŽȱŒ˜–™•Ž¡ȱ™›˜ŒŽœœȱ˜ȱŠŒŒŽ™Š—ŒŽǰȱ ’‘ȱ‘Žȱž••Ž›ȱŠŒŒ˜ž—ȱ˜ȱ‹Žȱ˜ž—ȱ’—ȱ‘Žȱ
’—œ’ž’˜—Š•ȱœŽĴ’—ȱ˜ȱ˜ĜŒ’Š•œǯȱ
˜ ȱ•Š ȱ’œȱ›ŽŠ›Žȱȯȱ ‘Šȱ’ȱ–ŽŠ—œǰȱ‘˜ ȱŠ›ȱ’ȱœ›ŽŒ‘ŽœǰȱŠ—ȱ‘˜ ȱ’ȱ
›Ž•ŠŽœȱ˜ȱŠŒ˜›œȱ ’‘’—ȱ‘ŽȱŸŠ›’˜žœȱœ˜Œ’Š•ȱœ™‘Ž›Žœȱ—ȱ’œȱ›Žœ˜•ŸŽȱ ’‘’—ȱ‘ŠȱœŽĴ’—”.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 147

O primeiro autor a tratar da “ž—Šž‘˜›’£Žȱ ’œŒ›Ž’˜—” talvez tenha sido


Robert A. Kagan,16 o qual elaborou uma distinção entre a ênfase na adesão às
—˜›–ŠœȱŽȱ—Šȱ›Ž•Š³¨˜ȱ˜œȱꗜȱŠȱ˜›Š—’£Š³¨˜ǯȱ˜‹›ŽȱŠȱ‹ŠœŽȱŽœŠœȱ’–Ž—œäŽœǰȱ
distingue quatro modos ou estilos de aplicação das normas nas agências
reguladoras estadunidenses: o “judicialȄǰȱŒ˜—‘ŽŒ’˜ȱ™˜›ȱ˜˜œDzȱ˜ȱȃlegalism”, que
’—˜›Šȱ Šȱ ꗊ•’ŠŽȱ Šœȱ —˜›–Šœȱ šžŽȱ œŽȱ Š™•’ŒŠ–Dzȱ Šȱ ȃž—Šž‘˜›’£Žȱ ’œŒ›Ž’˜—”,
šžŽȱ’—˜›Šȱ˜ȱŒž–™›’–Ž—˜ȱ˜›–Š•ȱŽœŠȱ—˜›–ŠDzȱŽȱ˜ȱȃretreatism”, que faz ambas
as coisas. Operando sob “ž—Šž‘˜›’£Žȱ ’œŒ›Ž’˜—”, a decisão realizada não
presta atenção às normas, às regras e aos princípios das agências, além de
não respeitar as noções gerais do devido processo, mas simplesmente busca
›Žœž•Š˜œȱŠŸ˜›¤ŸŽ’œȱ¥ȱœžŠȱ—˜³¨˜ȱ˜ȱšžŽȱ–Ž•‘˜›ȱœŽȱŠŠ™ŠȱŠ˜œȱ˜‹“Ž’Ÿ˜œȱŠȱ
agência. Segundo o autor, os agentes que assim atuam fazem uso das normas
somente a posterioriȱ™Š›Šȱ“žœ’ęŒŠ›ȱœžŠœȱŽŒ’œäŽœǯ
Para Denis J. Galligan,17 o problema é saber com que base o agente se
afasta da norma. De acordo com o autor, sob um enfoque moral, é certo
šžŽȱ ‘¤ȱ Œ’›Œž—œ¦—Œ’Šœȱ Ž–ȱ šžŽȱ ˜ȱ ŠŽ—Žȱ —¨˜ȱ Žœ¤ȱ Šž˜›’£Š˜ȱ ™Š›Šȱ ŠŠœŠ›ȬœŽȱ
Šȱ —˜›–Šȱ “ž›Ç’ŒŠǰȱ –Šœȱ ŽœŠ›’Šȱ Œ˜–ŽŽ—˜ȱ ž–ȱ Ž››˜ȱ –˜›Š•ȱ œŽȱ Šȱ Œž–™›’œœŽǯȱ
¤ȱ œ˜‹ȱ ˜ȱ Ž—˜šžŽȱ •ŽŠ•ǰȱ Š•ŽŠȱ šžŽȱ ˜˜ȱ ˜ȱ œ’œŽ–Šȱ “ž›Ç’Œ˜ȱ Žœ¤ȱ ˜›–Š˜ȱ ™˜›ȱ
normas, regras e princípios, e que os princípios proporcionam aos agentes a
ŒŠ™ŠŒ’ŠŽȱŽȱ–˜’ęŒŠ›ȱŽȱŠŠœŠ›ȬœŽȱŠȱ—˜›–ŠȱŽ–ȱŒ’›Œž—œ¦—Œ’ŠœȱŽœ™ŽŒÇꌊœǯȱ
Acrescenta que:

‘Žȱ ’œŒ›Ž’˜—ȱ ˜ȱ Ž™Š›ȱ ›˜–ȱ Šȱ ‹’—’—ȱ ›ž•Žǰȱ ž’Žȱ ‹¢ȱ Š‹œ›ŠŒȱ ™›’—Œ’™•Žœǰȱ
—ŽŽȱ —˜ȱ ‹Žȱ ›Š’ŒŠ••¢ȱ ’쎛Ž—ȱ ›˜–ȱ Š—¢ȱ ˜‘Ž›ȱ ‹›˜Šȱ ’œŒ›Ž’˜—Dzȱ ‘Žȱ ›’œ”œȱ ˜ȱ
arbitrariness and eccentricity can be guarded against by an understanding
‘Šȱ ‘Žȱ ’œŒ›Ž’˜—ȱ ˜ȱ Ž™Š›ȱ ›˜–ȱ ‘Žȱ ›ž•Žœȱ œ‘˜ž•ȱ ‹Žȱ Šœœž–Žȱ ˜—•¢ȱ ’—ȱ ŸŽ›¢ȱ
Œ•ŽŠ›ȱ ŒŠœŽœǰȱ Š—ȱ œž™™˜›Žȱ ‹¢ȱ ›ŽŠœ˜—œȱ  ‘’Œ‘ȱ Š™™ŽŠ•ȱ ˜ȱ ‹˜‘ȱ ™›’—Œ’™•Žœȱ Š—ȱ
Œ˜—œŽšžŽ—ŒŽœǰȱŠ—ȱ‹¢ȱ‘Žȱ™›˜Ÿ’œ’˜—ȱ˜ȱŠŽšžŠŽȱ›ŽŸ’Ž ȱ™›˜ŒŽž›Žœ.

ȱ Œ˜•˜ŒŠǰȱ Š’—Šǰȱ šžŽȱ ž–ȱ Ž—˜šžŽȱ Š•Ž›—Š’Ÿ˜ȱ ™Š›Šȱ œŽȱ “žœ’ęŒŠ›ȱ œŽ›’Šȱ Šȱ
—˜³¨˜ȱŽȱꗊ•’ŠŽǯȱȱ™˜Ž›ȱ·ȱŒ˜—Ž›’˜ȱŠ˜œȱŠŽ—ŽœȱŽȱ’—œ’ž’³äŽœȱ™Š›Šȱž–ȱ
ę–ȱŽœ™ŽŒÇꌘǰȱ˜ȱšžŽȱœ’—’ęŒŠȱšžŽȱŒŠŠȱŠŽ—Žȱ™˜œœž’ȱž–Šȱꗊ•’ŠŽȱŽ¡™›ŽœœŠȱ
™˜›ȱ–Ž’˜ȱŽȱ˜‹“Ž’Ÿ˜œȦꗊ•’ŠŽœȱ˜žȱŸŠ•˜›ŽœȱŽ›Š’œȱšžŽȱ™›˜™˜›Œ’˜—Š–ȱŠȱ‹ŠœŽȱ
para afastar-se de certas normas.

16
KAGAN, Robert A. Regulatory justiceDZȱ’–™•Ž–Ž—’—ȱŠȱ ŠŽȬ™›’ŒŽȱ›ŽŽ£Žǯȱ˜ŸŠȱ˜›”DZȱžœœŽ••ȱ
Sage Foundation, 1978. p. 91.
17
Denis J. Galligan, Discretionary powers, op. cit., p. 51-54.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


148 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O


¤ǰȱŠ·ȱ–Žœ–˜ǰȱšžŽ–ȱŠę›–ŽȱšžŽȱŽ¡’œŠȱž–ȱȃdireito discricional” de reali-
£Š›ȱŠ³äŽœȱ˜žȱ™›˜–˜ŸŽ›ȱŒŽ›˜œȱ˜‹“Ž’Ÿ˜œǯȱ˜–ȱŠ–™‹Ž••18ȱž’•’£ŠȱŠȱŽ¡™›Žœœ¨˜ȱ
ȃ’œŒ›Ž’˜—Š›¢ȱ ›’‘œȄ para referir-se aos direitos positivos de realizar ações
Žȱ ™›˜ȱ–˜ŸŽ›ȱ ŒŽ›˜œȱ ˜‹“Ž’Ÿ˜œǯȱ ’œ’—žŽȱ ˜ȱ Šž˜›ȱ ›¹œȱ œŽ—’˜œȱ ˜ȱ šžŽȱ Œ‘Š–Šȱ
de “’œŒ›Ž’˜—Š›¢ȱ›’‘œȄȱŒ˜—˜›–Žȱ˜ȱŒ˜—Žø˜ȱŽœ™ŽŒÇꌘȱ˜œȱ’›Ž’˜œȱŽ™Ž—Ȭ
Šȱ Žȱ ŠŸŠ•’Š³äŽœȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š’œǯȱ žȱ œŽ“Šǰȱ šžŽȱ ˜ȱ ŠŽ—Žȱ ™˜œœžŠȱ —¨˜ȱ Š™Ž—Šœȱ ˜ȱ
™˜Ž›ȱŽȱŽ¡Ž›ŒŽ›ȱœžŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱŽȱ˜ȱŽŸŽ›ȱŽȱŽ¡Ž›Œ¹Ȭ•Šȱœ˜‹ȱ˜œȱ’—Ž›Žœ-
œŽœȱ™ø‹•’Œ˜œǰȱ–ŠœǰȱŠ–‹·–ǰȱ™˜œœžŠȱž–ȱ’›Ž’˜ȱŽȱŽ¡Ž›ŒŽ›ȱŽȱŽ›ȱŠȱ•’‹Ž›ŠŽȱŽȱ
›ŽŠ•’£Š›ȱŠ³äŽœȱ˜žȱ™›˜–˜ŸŽ›ȱŒŽ›˜œȱ˜‹“Ž’Ÿ˜œȱ¥ȱœžŠȱŸ˜—ŠŽǯ
‹œŽ›ŸŠȬœŽǰȱŠœœ’–ǰȱšžŽȱŠȱ’Ž’ŠȱŽȱ˜ž›Šȱ–˜Š•’ŠŽȱŽȱœž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ˜žȱ
Šž˜—˜–’Šȱ™ø‹•’ŒŠȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠȱšžŽȱ—¨˜ȱœŽ“ŠȱŠȱ•’‹Ž›ŠŽȱŽȱŒ˜—˜›–Š³¨˜ǰȱ
Šȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠȱŽ–ȱœŽ—’˜ȱ“ž›Ç’Œ˜ȱ˜žȱŠȱ–Š›Ž–ȱŽȱ•’Ÿ›Žȱ
Š™›ŽŒ’Š³¨˜ȱ˜œȱŒ˜—ŒŽ’˜œȱ“ž›Ç’Œ˜œȱ’—ŽŽ›–’—Š˜œȱ·ȱŠŒŽ’¤ŸŽ•ȱ™Ž•Šȱ˜ž›’—Šǯȱ
˜›ŠǰȱŽ¡’œŽ–ȱ˜™’—’䎜ȱ’œ’—Šœȱ›ŠŠŠœȱŽȱ˜›–Šœȱœž™Ž›ęŒ’Š’œȱŽȱÇœ™Š›Žœǯȱ
ȱŠ˜ȱ·ȱšžŽȱŽ¡’œŽȱž–Šȱ•’‹Ž›ŠŽȱŽȱŒ˜—žŠǰȱ˜žȱ–Ž•‘˜›ǰȱŽȱŠ™›ŽŒ’Š³¨˜ȱšžŽȱ
opera como se tratasse de uma eleição/decisão, de um verdadeiro processo
volitivo. A isso melhor seria denominá-lo apreciatividade. Não é que não
Ž¡’œŠȱž–ȱ™˜Ž›ȱŽȱŠŸŠ•’Š³¨˜ǰȱŽœŸ’Š˜ǰȱŽȱ’œ™Ž—œŠȱ˜žȱ—¨˜ȱŠž˜›’£Š˜ǰȱŒ˜–˜ȱ
’—˜›–Š–ȱ˜œȱŠž˜›Žœȱ“¤ȱŒ’Š˜œǯȱœȱœž‹“Ž’Ÿ’ŠŽœȱ˜žȱŠž˜—˜–’Šœȱ™ø‹•’ŒŠœȱœ¨˜ȱ
sempre autorizadas, mas, algumas vezes, por normas genéricas.

2. As diferentes nomenclaturas relacionadas com a


apreciatividade

A doutrina chama o que aqui se denomina apreciatividade de distintas


–Š—Ž’›Šœǯȱ
¤ȱšžŽ–ȱŠę›–ŽȱšžŽȱšžŠ•šžŽ›ȱŠ³¨˜ǰȱ’—Ž™Ž—Ž—Ž–Ž—ŽȱŽȱŽœŠ›ȱ
Žœ›’Š–Ž—Žȱ ›Ž’Šȱ ™˜›ȱ —˜›–Šœȱ “ž›Ç’ŒŠœǰȱ –Šœȱ šžŽȱ Œ˜—Ž—‘Šȱ ž–ȱ Ž•Ž–Ž—˜ȱ
œ’—’ęŒŠ’Ÿ˜ȱŽȱ“žÇ£˜ȱ™Žœœ˜Š•ǰȱ·ȱž–ŠȱŠžŠ³¨˜ȱ’œŒ›’Œ’˜—Š•ǯȱž›˜œȱŠę›–Š›Š–ȱ
šžŽǰȱ™˜›ȱ–Š’œȱšžŽȱž–ŠȱŠ³¨˜ȱ™˜œœžŠȱž–ȱŽ•Ž–Ž—˜ȱŽȱ“žÇ£˜ȱ™Žœœ˜Š•ȱ—ŠȱŠ˜³¨˜ȱŠœȱ
Ž•Ž’³äŽœȦŽŒ’œäŽœǰȱ™˜Ž›ȱšžŽȱŽœŠ›’Šȱ“žœ’ęŒŠ˜ǰȱ–Šœȱ—¨˜ȱ’œŽ—˜ȱŽȱ•’–’Š³äŽœǰȱ
não se estará diante de uma discricionariedade em estrito sentido técnico-
“ž›Ç’Œ˜ǰȱ œŽ—¨˜ǰȱ Š—Žȱ ˜ȱ Ÿ˜Œ¤‹ž•˜ȱ Ž–™›ŽŠ˜ȱ Ž–ȱ œžŠȱ ŠŒŽ™³¨˜ȱ –Š’œȱ Œ˜–ž–ǯȱ
Por isso que a maioria simplesmente a denomina discricionariedade, como
Denis J. Galligan,19 o qual indica que quem a chama de “discrecionalidad” está

18
ȱ ǰȱ˜–ǯȱ’œŒ›Ž’˜—Š›¢ȱȃ›’‘œȄǯȱ —DZȱ ǰȱǯDzȱǰȱǯȱǻǯǼǯȱ‘’•˜œ˜™‘¢ȱ’—ȱ
œ˜Œ’Š•ȱ ˜›”. Londres: Routledge and Kegan Paul, 1978.
19
Denis J. Galligan, Discretionary powers, op. cit., p. 23.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 149

baseado em duas variáveis: “‘ŽȱœŒ˜™Žȱ˜›ȱŠœœŽœœ–Ž—ȱŠ—ȱ“ž–Ž—ȱ•Žȱ˜™Ž—ȱ˜ȱ‘Žȱ


ŽŒ’œ’˜—Ȭ–Š”Ž›ȱ‹¢ȱ‘ŽȱŽ›–œȱ˜ȱ‘’œȱŠž‘˜›’¢ǰȱŠ—ȱ‘Žȱœž››˜ž—’—ȱŠĴ’žŽœȱ˜ȱ˜ĜŒ’Š•œȱ
Šœȱ˜ȱ‘˜ ȱ‘Žȱ’œœžŽœȱŠ›’œ’—ȱŠ›Žȱ˜ȱ‹Žȱ›Žœ˜•ŸŽ”.20ȱ
¤ȱšžŽ–ȱŠȱŒ˜—œ’Ž›Šȱž–ȱ’™˜ȱ
de discricionariedade, como Miguel Sánchez Morón21 e Martin Bullinger,22
que chamam, ao que aqui se denomina apreciatividade, discricionariedade
táctica (Š”’œŒ‘Žœȱ›–ŽœœŽ—ǼǯȱŠ•ȱ–˜Š•’ŠŽȱ·ȱŒ˜—ꐞ›ŠŠȱŒ˜–˜ȱŠšžŽ•ŠȱšžŽȱ
a norma concede à administração “™Š›ŠȱšžŽȱ™žŽŠȱ›ŽŠ•’£Š›ȱ̎¡’‹•Ž–Ž—Žȱ¢ȱŽȱ•Šȱ
–Š—Ž›Šȱ–¤œȱŽŽŒ’ŸŠȱ™˜œ’‹•Žȱž—Šȱꗊ•’ŠȱŽœ›Š·’ŒŠǰȱŠŠ™¤—˜œŽȱŠȱ•ŠœȱŒŠ–‹’Š—Žœȱ
circunstancias reales del caso individual”. Já Eva Desdentado Daroca23 denomina
ŽœœŠȱ™˜œœ’‹’•’ŠŽȱŽȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ’—œ›ž–Ž—Š•ǰȱŒ˜—ꐞ›Š—˜ȬŠȱŒ˜–˜ȱ
ž–ŠȱŠ’Ÿ’ŠŽȱŽ–ȱšžŽȱ˜ȱŠŽ—Žȱ™ø‹•’Œ˜ȱŽ¡ŽŒž˜›ȱœŽȱŸ¹ȱ˜‹›’Š˜ȱŠȱž’•’£Š›ȱœŽžȱ
próprio discernimento na eleição e uso dos critérios para a tomada de decisão.

¤ǰȱ Š–‹·–ǰȱ šžŽ–ȱ ŽŸ’Žȱ ž’•’£Š›ȱ ˜ȱ Ž›–˜ȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽǰȱ Ž—¨˜ǰȱ
preferindo outros referentes a “márgenes”, como Javier Barcelona Llop,24 que
a chama de folga ou margem de apreciação. António Francisco de Sousa25
discorre sobre liberdade de conformação. Outros preferem liberdade de
Œ˜—ꐞ›Š³¨˜ȱ ǻ ŽœŠ•ž—œ›Ž’‘Ž’), como se costuma fazer ao referir-se à
liberdade do legislador.26 E há, Š’—ŠǰȱšžŽ–ȱ–Ž—Œ’˜—Žȱ–Š›Ž–ȱŽȱŒ˜—ꊗ³Š27
e margem cognitiva de apreciação.28

20
Outros doutrinadores que também a denominam de discricionariedade são: RICO, José
Maria. El poder discrecional de la policía y su control. In: ____ (Coord.). Policía y sociedad
democráticaǯȱŠ›’DZȱ•’Š—£ŠǰȱŗşŞřǯȱ™ǯȱŘŗŝDzȱ  ǰȱ’Œ‘Ž•ǯȱStreet-level bureaucracy: dilemmas of
‘Žȱ’—’Ÿ’žŠ•ȱ’—ȱ™ž‹•’ŒȱœŽ›Ÿ’ŒŽœǯȱ˜ŸŠȱ˜›”DZȱžœœŽ••ȱŠŽȱ˜ž—Š’˜—ǰȱŗşŝŚǯȱ™ǯȱŝȬŗŚDzȱ  
ǰȱ
˜›’–Ž›ȱǯDzȱ  
ǰȱŠ—˜›ȱ
ǯȱDiscretion to disobeyDZȱŠȱœž¢ȱ˜ȱ•Š ž•ȱŽ™Š›ž›Žœȱ›˜–ȱ•ŽŠ•ȱ
›ž•Žœǯȱ Š—˜›ǰȱ Š•’˜›—’ŠDZȱ Š—˜›ȱ —’ŸŽ›œ’¢ȱ ›Žœœǯȱ ŗşŝřǯȱ ™ǯȱ ŚŚDzȱ
 ǰȱ Ž’‘ǯȱ œ’—ȱ
“ž’Œ’Š•ȱ’œŒ›Ž’˜—ǯȱ —DZȱȏȏȏȏǯȱ‘ŽȱžœŽœȱ˜ȱ’œŒ›Ž’˜—ǯȱ¡˜›DZȱ¡˜›ȱ—’ŸŽ›œ’¢ȱ›ŽœœǰȱŗşşŘǯȱ™ǯȱřşȱ
ŽȱŚŗDzȱŽ—›Žȱ˜ž›˜œǯ
21
ȱ 
ȱXǰȱ’žŽ•ǯȱDiscrecionalidad administrativa y control judicial. Madri: Tecnos,
1994. p. 130.
22
BULLINGER, Martin. La discrecionalidad de la administración pública: evolución, funciones,
Œ˜—›˜•ȱ“ž’Œ’Š•ǯȱLa LeyDZȱŽŸ’œŠȱ“ž›Ç’ŒŠȱŽœ™ŠÛ˜•ŠȱŽȱ˜Œ›’—Šǰȱ“ž›’œ™›žŽ—Œ’Šȱ¢ȱ‹’‹•’˜›ŠÇŠǰȱ
Madri, n. 4, p. 896-911, out./dez. 1987. p. 902.
23
DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnicas
ǻž—ȱŽœž’˜ȱŒ›Ç’Œ˜ȱŽȱ•Šȱ“ž›’œ™›žŽ—Œ’ŠǼǯȱŠ›’DZȱ’Ÿ’Šœǰȱŗşşŝǯȱ™ǯȱŜŗȬŜşǯ
ȱ
24
ȱ ǰȱ ŠŸ’Ž›ǯȱ •ȱ ›·’–Ž—ȱ “ž›Ç’Œ˜ȱ Žȱ •Šȱ ™˜•’ŒÇŠȱ Žȱ œŽž›’Šȱ ǻž—ȱ Žœž’˜ȱ Žȱ
Derecho Administrativo). Bilbao: Instituto Vasco de Administración Pública, 1988. p. 241 e
242.
ȱ
25
—à—’˜ȱ›Š—Œ’œŒ˜ȱŽȱ˜žœŠǰȱȱŒ˜—›˜•˜ȱ“ž›’œ’Œ’˜—Š•ȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱŽȱŠœȱŽŒ’œäŽœȱŽȱ
valoração e prognose, op. cit., p. 412.
26
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás-Ramón. De la arbitrariedad del legislador: una crítica de la
“ž›’œ™›žŽ—Œ’ŠȱŒ˜—œ’žŒ’˜—Š•ǯȱŠ›’DZȱ’Ÿ’ŠœǰȱŗşşŞǯȱ™ǯȱşŚǯ
ȱ
27
ȱ ǰȱ ŠŸ’Ž›ǯȱ Šȱ žŽ•Šȱ “ž’Œ’Š•ȱ ŽŽŒ’ŸŠȱ Ž—ȱ •Šȱ ›ž—ŽœŽĵȱ ǻ›ǯȱ ŗşǯȱ Ǽǯȱ —DZȱ
ȱǰȱ ŠŸ’Ž›ȱǻ˜˜›ǯǼǯȱŠȱ“žœ’Œ’ŠȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠȱŽ—ȱŽ•ȱŽ›ŽŒ‘˜ȱŒ˜–™Š›Š˜. Madri:
Civitas, 1993. p. 178.
28
ALONSO MAS, María José. La solución justa en las resoluciones administrativas. Valencia: Tirant
lo Blanch, 1998. p. 541.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


150 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O

Ainda, entre as diferentes terminologias para denominar o que aqui se


™›ŽŽ—ŽȱŒ‘Š–Š›ȱŠ™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽǰȱŽ¡’œŽȱšžŽ–ȱŠȱŒ‘Š–Žȱ•’‹Ž›ŠŽȱŽȱ–Š—˜‹›Šȱ
ou “›ŽŽ˜–ȱ ˜ȱ –Š—ꞟ›Ž”,29 para designar qualquer tipo de atuação de
Ž•Ž’³¨˜ȱ •’Ÿ›Žȱ ™˜›ȱ ™Š›Žȱ Šȱ Š–’—’œ›Š³¨˜Dzȱ ȃstreet discretion”,30 para descrever
uma ampla liberdade de decisão dos agentes da rua (street-level bureaucratsǼDzȱ
“Š™™›Ž££Š–Ž—˜”,31 para referir-se aos inevitáveis momentos de liberdade
™Ž•˜œȱ šžŠ’œȱ ˜ȱ Š–’—’œ›Š˜›ȱ —ŽŒŽœœŠ›’Š–Ž—Žȱ ™ŠœœŠǰȱ œŽ“Šȱ ™Š›Šȱ ’—Ž›™›ŽŠ›ȱ Šȱ
—˜›–ŠȱšžŽȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱŽ–ȱŽȱŠ™•’ŒŠ›ǰȱœŽ“Šȱ—Šȱę¡Š³¨˜ȱ˜œȱŠ˜œȱšžŽȱœŽ›¨˜ȱ
™›Žœœž™˜œ˜œȱ Žȱ œžŠȱ ŠžŠ³¨˜ȱ Žȱ ™Š›Šȱ —¨˜ȱ ŽœŽ—Ž›ȱ –Š’œDzȱ ȃŽę—’’˜—œ–ŠŒ‘”32
ǻ™˜Ž›ȱ Žȱ Žę—’³¨˜Ǽǰȱ ™Š›Šǰȱ ™˜›ȱ Ž¡Ž–™•˜ǰȱ ›ŽŽ›’›ȬœŽȱ ¥œȱ ŽŒ’œäŽœȱ Ž’Šœȱ —Šȱ ›žŠȱ
para delinear o cumprimento da norma no direito penal.
Apesar de observar muitas semelhanças nesses conceitos com a denomi-
nada apreciatividade, a verdade é que ninguém parece fazer uma diferen-
ciação entre o que se propõe chamar apreciatividade e discricionariedade,
tampouco se observa a realização de um estudo profundo. Os autores se
limitam a mencionar ou levantar polêmicas, mas não em desenvolver uma
análise sobre tais institutos.
Utiliza-se o termo apreciatividade por vários motivos. Primeiro, para
evitar uma contradição com outros institutos, como se percebeu na análise
›ŽŠ•’£ŠŠȱ Š—Ž›’˜›–Ž—Žǯȱ Žž—˜ǰȱ Œ˜–˜ȱ œŽȱ Ž–˜—œ›Š›¤ȱ —Šœȱ ™›à¡’–Šœȱ
páginas, o que se pretende denominar aqui como apreciatividade é substan-
cialmente diferente de qualquer das nomenclaturas mencionadas, sendo
merecedora de um termo novo, ainda que suponha a necessidade de criar
ž–Šȱ —˜ŸŠȱ ™Š•ŠŸ›Šǰȱ Œ˜–˜ȱ œŽȱ Ž¡™•’Œ˜žȱ —Šȱ ’—›˜ž³¨˜ǯȱ Ž›ŒŽ’›˜ǰȱ ™˜›šžŽȱ ˜ȱ
—øŒ•Ž˜ȱŒŽ—›Š•ȱŠȱŽœŽȱšžŽȱœŽȱ™›ŽŽ—ŽȱŽŽ—Ž›ȱ—ŽœŽȱ›Š‹Š•‘˜ȱ·ȱšžŽȱŽ¡’œŠǰȱ
fora a liberdade de conformação, a discricionariedade administrativa em
œŽžȱ œŽ—’˜ȱ ·Œ—’Œ˜Ȭ“ž›Ç’Œ˜ȱ Žȱ Šȱ –Š›Ž–ȱ Žȱ •’Ÿ›Žȱ Š™›ŽŒ’Š³¨˜ȱ ˜œȱ Œ˜—ŒŽ’˜œȱ

29
ȱ
ǰȱ ǯDzȱ   ǰȱ ǯȱ Law and administrationǯȱ Řǯȱ Žǯȱ ˜—›ŽœDZȱ žĴŽ› ˜›‘œǰȱ ŗşşŝǯȱ
p. 617.
30
BROWN, Michael K. ˜›”’—ȱ‘Žȱœ›ŽŽ: police discretion and the dilemmas of reform. Nova
York: Russell Sage Foundation, 1988.
31
PRETIS, Daria de. Š•žŠ£’˜—Žȱ Š––’—’œ›Š’ŸŠȱ Žȱ ’œŒ›Ž£’˜—Š•’¥ȱ ŽŒ—’ŒŠ. Padova: Cedam, 1995.
p. 363.
32
ȱ ǰȱ ˜‘Š——ŽœDzȱ   ǰȱ ›‘Š›ǯȱ ’Žȱ Žę—’’˜—œ–ŠŒ‘ȱ Ž›ȱ ˜•’£Ž’. Dusseldorf:
Bertelsmann, 1972.
˜¨˜ȱŠ™˜œ˜ȱǻǰȱ ˜¨˜ǯȱž˜›’ŠŽȱŽȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽDZȱŠȱŒ˜—Œ’•’Š³¨˜ȱ’–™˜œœÇŸŽ•ǵȱ —DZȱ
VVAA. œž˜œȱ “ž›Ç’Œ˜œȱ Žȱ ŽŒ˜—à–’Œ˜œȱ Ž–ȱ ‘˜–Ž—ŠŽ–ȱ Š˜ȱ ™›˜ǯȱ ˜ž˜›ȱ —à—’˜ȱ Žȱ ˜žœŠȱ ›Š—Œ˜.
’œ‹˜ŠDZȱ ŠŒž•ŠŽȱ Žȱ ’›Ž’˜ȱ Šȱ —’ŸŽ›œ’ŠŽȱ Žȱ ’œ‹˜Šǰȱ ŘŖŖŜǯȱ Ÿǯȱ Řǰȱ ™ǯȱ ŚŗŘǼǰȱ ™˜›ȱ Ž¡Ž–™•˜ǰȱ
Šę›–ŠȱšžŽȱȃ™˜Ž›ȱŽȱŽę—’³¨˜Ȅȱœ’—’ęŒŠȱž–ȱ•ŽšžŽȱŽȱ˜™³äŽœȱšžŽȱœŽȱŠ‹›ŽȱŠ˜œȱŠŽ—Žœȱ™˜•’Œ’Š’œȱ
em seu desempenho de suas atividades cotidianas.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 151

“ž›Ç’Œ˜œȱ’—ŽŽ›–’—Š˜œǰȱ˜ž›Šȱ˜›–ŠȱŽȱœž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ˜žȱŠž˜—˜–’Šȱ™ø‹•’ŒŠȱ
Š–’—’œ›Š’ŸŠȱšžŽȱœŽȱŽ—˜–’—ŠǰȱŒ˜–˜ȱ“¤ȱœŽȱ›ŽŽ›’žǰȱŠ™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽǯ
ž’³¤ȱ ˜ȱ Ž›–˜ȱ Š™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠȱ —¨˜ȱ œŽ“Šȱ ˜ȱ –Ž•‘˜›ȱ ™Š›Šȱ
designar o que se passará a conceitualizar como tal, mas, na ausência de um
termo melhor, é o que se empregará. Talvez, o termo que mais se acerca, em
’—•¹œǰȱ Š˜ȱ Ž›–˜ȱ Š™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽȱ œŽ“Šȱ ȃleewayȄǰȱ Œž“Šȱ Žę—’³¨˜ȱ ·ȱ ȃŠȱ –Š›’—ȱ ˜ȱ
›ŽŽ˜–ȱ ˜›ȱ ŸŠ›’Š’˜—ȱ ǽdzǾȱ ›ŽŽ˜–ȱ ˜ȱ –˜ŸŽȱ  ’‘’—ȱ •’–’œ”,33ȱ ˜žȱ œŽ“Šǰȱ –Š›Ž–ȱ Žȱ
liberdade ou variação para mover-se dentro de certos limites. O termo “room”
ou “space” para designar um espaço para mover-se não chega a ser tão claro
como “leeway”.ȱ˜›·–ȱ—¨˜ȱŽ¡’œŽȱ—Ž—‘ž–Šȱ›Šž³¨˜ȱšžŽȱ—¨˜ȱœŽ“Šȱȃlibertad de
acción” nos idiomas de origem latina. Outro termo que também poderia ser
útil é o alemão “ ’••”û›ȄǰȱšžŽȱœ’—’ęŒŠȱŠ›‹Ç›’˜ȱŽȱšžŽȱ—˜œȱ’Œ’˜—¤›’˜œȱŽȱŠ•Ž–¨˜ȱ
vem descrito como “Šœȱ
Š—Ž•—ȱ—ž›ȱ—ŠŒ‘ȱŽ’Ž—Ž–ȱŽ•’Ž‹Ž—ǰȱ‹Ž’ȱŽ–ȱ–Š—ȱ”Ž’—Žȱ
ûŒ”œ’Œ‘ȱ Šžȱ Š—Ž›Žȱ Ž—œŒ‘Ž—ȱ ˜ǯȱžȱ ’›Ž— Ž•Œ‘Žȱ ŽŽ•—ȱ ˜ǯȱ ŽœŽĵŽȱ —’––”,
˜žȱœŽ“ŠǰȱŠȱø—’ŒŠȱŠ³¨˜ȱšžŽȱŠȱ™Žœœ˜ŠȱŽœ’–Žȱ˜™˜›ž—Šǰȱ—ŠȱšžŠ•ȱ—¨˜ȱœŽȱŽ–ȱŽ–ȱ
consideração qualquer lei ou norma. O problema deste último termo é que
mais bem denota a arbitrariedade que o arbítrio em sua concepção positiva.
Desde logo, não seria nada mau um nome próprio e distinto para
designar certos tipos de espaços de livre decisão administrativa que não fosse
a discricionariedade ou a margem de livre apreciação. A apreciatividade pode
(e deve) ser tratada como uma categoria global e autônoma. Assim, passa-se a
tratar da apreciatividade administrativa.

3. Atividade apreciativa da administração pública

A apreciatividade é aquela margem de liberdade que a administração


dispõe para adotar uma eleição/decisão, normalmente rápida e rotineira,
ante situações de fato que assim requeiram. São os casos em que as garantias
™›˜ŒŽ’–Ž—Š’œȱ™›Š’ŒŠ–Ž—Žȱ —¨˜ȱ Ž¡’œŽ–ǰȱœŽ“Šȱ™˜›ȱ ŽœŠ›ȱ ’Š—Žȱ Žȱž–ȱ ŒŠœ˜ȱ
de ação não deôntica ou pela imediatidade da atuação. A motivação formal
™›·Ÿ’Šȱ Š–™˜žŒ˜ȱ Ž¡’œŽȱ —ŽœœŠœȱ ‘’™àŽœŽœǰȱ Š’—Šȱ šžŽȱ œŽȱ ™˜œœŠȱ –˜’ŸŠ›ȱ ˜žȱ
“žœ’ęŒŠ›ȱŠȱŠžŠ³¨˜ȱž•Ž›’˜›–Ž—Žǯ34

ȱ ’œ™˜—ÇŸŽ•ȱŽ–DZȱǀ   ǯ‘Ž›ŽŽ’Œ’˜—Š›¢ǯŒ˜–Ȧǁǯ
33

ȱ Ž—œŽȱ—Šȱœ’žŠ³¨˜ȱ˜œȱŠŽ—ŽœȱŽȱ™˜•ÇŒ’ŠȱŠ—Žȱ‘’™àŽœŽȱŽȱ™Ž›’˜ȱ™Š›ŠȱŠȱœŽž›Š—³ŠȱŒ’Š¨Dzȱž–ȱ
34

–·’Œ˜ȱ™Ž›Š—Žȱž–ȱ™ŠŒ’Ž—ŽȱŒ˜–ȱ’–’—Ž—Žȱ™Ž›’˜ȱŽȱŸ’ŠDzȱž–ȱ‹˜–‹Ž’›˜ȱšžŽȱŽ—‘ŠȱŽȱ˜™Š›ȱ
Ž—›ŽȱœŠ•ŸŠ›ȱŠȱŸ’ŠȱŽȱž–ŠȱŽ—›ŽȱžŠœȱ™Žœœ˜ŠœȱŽ–ȱž–ȱ’—Œ¹—’˜DzȱŠœȱŠž˜›’ŠŽœȱ–˜—Ž¤›’Šœȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


152 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O

›ŠŠȬœŽȱŽȱ‘’™àŽœŽœǰȱŒ˜–˜ȱ“¤ȱœŽȱŽœŒ•Š›ŽŒŽžǰȱšžŽȱ—¨˜ȱ™˜Ž–ȱœŽ›ȱŠŒŽ’Šœȱ
como de livre conformação, como discricionariedade em sentido técnico-
“ž›Ç’Œ˜ȱ ˜žȱ Œ˜–˜ȱ ž–Šȱ –Š›Ž–ȱ Žȱ •’Ÿ›Žȱ Š™›ŽŒ’Š³¨˜ȱ ˜œȱ Œ˜—ŒŽ’˜œȱ “ž›Ç’Œ˜œȱ
indeterminados, mas que também concedem valorização na tomada de
eleição/decisão.
O problema está na análise das distintas formas de atuação adminis-
›Š’ŸŠȱ ˜ȱ ˜Ž›ȱ ¡ŽŒž’Ÿ˜ǯȱ ȱ Š–’—’œ›Š³¨˜ǰȱ —˜ȱ Ž¡Ž›ŒÇŒ’˜ȱ Žȱ œžŠœȱ ’œ’—Ȭ
tas atividades, detém uma série de prerrogativas, todas norteadas de
“subjetividade” ou “autonomia”, entre elas, um vasto poder de direção sobre
os administrados.35ȱ œœŠœȱ ŸŠ•˜›’£Š³äŽœȱ œž‹“Ž’ŸŠœȱ šžŽȱ ’–™›Ž—Š›Š–ȱ ˜Šȱ
a atuação da Administração são distintas em função das diferentes formas
ŽȱŠžŠ³¨˜ǰȱ˜žȱœŽ“ŠǰȱŒ˜—˜›–ŽȱœŽȱŒ˜—œ’žŠ–ȱŽ–ȱž–ȱŠ˜ȱŠ–’—’œ›Š’Ÿ˜ǰȱž–Šȱ
coação administrativa ou uma atividade técnica ou material administrativa.
Assim o é porque a atuação administrativa necessita de certa liberdade,
sendo tal margem inseparável e inescapável da essência mesma da ação
humana. A característica da ação humana é precisamente a liberdade. A forma
de atribuição diferenciar-se-á dependendo da atuação que estiver realizando.
ŠȱŠ™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽǰȱ˜ȱŠŽ—Žȱ™ø‹•’Œ˜ȱœŽȱœž“Ž’ŠȱŠȱž–ȱ™›Žœœž™˜œ˜ȱ¤’Œ˜ǰȱŠȱœŽžȱ
“žÇ£˜ȱ ’—’Ÿ’žŠ•ǰȱ Šȱ ę–ȱ Žȱ ŸŠ•˜›Š›ȱ œŽȱ Ž—ŒŠ’¡Šȱ ˜žȱ —¨˜ȱ Ž–ȱ Š•ž–Šœȱ ™›ŽŸ’œäŽœȱ
legais, tendo assim uma liberdade de movimentos, dada, principalmente, a
natureza imprevisível dos fenômenos da vida real que podem requerer sua
’—Ž›ŸŽ—³¨˜ǯȱŠ•ȱ–Š›Ž–ȱŽȱ–Š—˜‹›Šȱ—¨˜ȱŒ˜œž–ŠȱŸ’›ȱŽ¡™•’Œ’ŠŠȱ—Šœȱ—˜›–Šœȱ
“ž›Ç’ŒŠœȱšžŽȱ‘Š‹’•’Ž–ȱŠȱŒ˜–™Ž¹—Œ’Šȱ˜žȱŒ˜—žŠǰȱ™˜’œȱ·ȱ’—Ž›Ž—ŽȱŽȱ—Šž›Š•ȱ
de algumas funções, estando, portanto, implicitamente atribuída, inferida
normalmente de uma interpretação sistemática.36

’Š—Žȱ ˜œȱ –˜Ÿ’–Ž—˜œȱ Žœ™ŽŒž•Š’Ÿ˜œDzȱ ˜œȱ à›¨˜œȱ Žȱ ˜ŸŽ›—˜ȱ ’Š—Žȱ Žȱ ŒŠ¤œ›˜Žœȱ —Šž›Š’œȱ
e imprevistas. Em todas essas situações, a administração deve raciocinar com prontidão e
ꛖŽ£Šǯ
35
Jean-Claude Venezia (VENEZIA, Jean-Claude. Le pouvoir discrétionnaire. Paris: LGDJ, 1959.
p. 127) dita que: “•Žȱ™˜žŸ˜’›ȱŽȱŒ˜––Š—Ž–Ž—ȱŽȱ•ȂŠ–’—’œ›Š’˜—ȱœŽȱ›Šž’ǰȱŽ—ȱŽěŽŒǰȱ™Š›ȱ’ŸŽ›œŽœȱ
ŠĴ’žŽœȱšžȂŽ••ŽȱŠ˜™ŽȱŠ—œȱœŽœȱ›Ž•Š’˜—œȱŠŸŽŒȱ•ŽœȱŠ–’—’œ›·œDzȱœ˜’ȱšžȂŽ••Žȱ™›˜‘’‹Žǰȱœ˜’ȱšžȂŽ••Žȱ™›˜Ÿ˜šžŽǰȱ
œ˜’ȱšžȂŽ••Žȱ™Ž›–ŽĴŽǰȱ•ȂŠ–’—’œ›Š’˜—ȱ’œ™˜œŽȱŽ—ȱ·—Ž›Š•ȱȂž—ȱ•Š›Žȱ™˜žŸ˜’›ȱ’œŒ›·’˜——Š’›Ž”.
36
ȱ Ž“Šȱ˜ȱŽ¡Ž–™•˜ȱŠȱ™˜•ÇŒ’ŠDZȱ’Ž›˜ȱ’›Šȱǻ  ǰȱ’Ž›˜ǯȱŠȱ™˜Žœ¥ȱ’ȱ™˜•’£’Šǯȱ’•¨˜DZȱǯȱ ’žě›¸ǰȱ
1954. p. 41, 54, 55 e 57) considera que a discricionariedade policial é mais ampla que aquela
de outros poderes administrativos dada a variedade de situações em que essa deve atender,
amplitude que não escusa ao autor de apontar o seguinte: o reconhecimento de um poder
’œŒ›’Œ’˜—Š•ȱ Ž¡Ž›ŒÇŸŽ•ȱ —Šœȱ •’–’Š³äŽœȱ ¥ȱ •’‹Ž›ŠŽȱ —¨˜ȱ ŠŒŠ››ŽŠȱ Šž˜›’£Š³¨˜ȱ ™Š›Šȱ ™›˜ŒŽŽ›ȱ
¥ȱ •’–’Š³¨˜ȱ Š‹œ˜•žŠDzȱ Žȱ Šȱ Š™›ŽŒ’Š³¨˜ȱ Šœȱ Œ’›Œž—œ¦—Œ’Šœȱ ˜ȱ Ž–™˜ȱ ˜žȱ ˜ȱ •žŠ›ȱ Ž¡’’˜ȱ ™Ž•˜ȱ
Ž¡Ž›ŒÇŒ’˜ȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱŽŸŽȱŽœŠ›ȱŒ˜—Ž›’Šȱ¥ȱŠž˜›’ŠŽȱŒ˜–™ŽŽ—ŽǰȱŠ›’‹ž’³¨˜ȱšžŽȱ
Œ˜—ž£ȱ¥ȱ—˜›–ŠȱŽ’¡ŠȱŠ˜ȱ™˜•’Œ’Š•ȱŠȱŽ•Ž’³¨˜ȱŽȱšžŠ—˜ȱŽȱŒ˜–˜ȱ’—Ž›Ÿ’›ǰȱŠœœ’–ȱŒ˜–˜ȱŠȱ˜ȱ–Ž’˜ȱ
a utilizar em cada caso.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 153

’•’™™˜ȱ ŠĴŠȱ ǻǰȱ ’•’™™˜ǯȱ ›’—Œ’™’˜ȱ Žȱ •ŽŠ•’¤ȱ Žȱ ™ž‹‹•’ŒŠȱ Š––’—’œ›Š£’˜—Žȱ —Ž••˜ȱ œŠ˜ȱ
democratico. Padua: Cedam, 1969. p. 214 e ss.) menciona que a discricionariedade em sentido
Žœ›’˜ȱ—¨˜ȱŽ¡’œŽȱŽ–ȱ›Ž•Š³¨˜ȱ¥ȱ™˜•ÇŒ’Šǯȱ¨˜ȱ˜‹œŠ—Žǰȱ ˜œ·ȱŠ›’Šȱ’Œ˜ȱǻ ˜œ·ȱŠ›’Šȱ’Œ˜ȱǻ˜˜›ǯǼǰȱ
Policía y sociedad democráticaǰȱ˜™ǯŒ’ǯǰȱ™ǯȱŘŗŘǼȱŠę›–ŠȱšžŽȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ™˜•’Œ’Š•ȱ·ȱȃcualquier
toma de decisión que no está estrictamente regida por reglas legales sino que contiene más bien un
Ž•Ž–Ž—˜ȱœ’—’ęŒŠ’Ÿ˜ȱŽȱ“ž’Œ’˜ȱ™Ž›œ˜—Š•”. No mesmo sentido, Carl B. Klockars (KLOCKARS, Carl
B. ‘Žȱ’ŽŠȱ˜ȱ™˜•’ŒŽ. Thousand Oaks: Sage Pubns, 1985. p. 92-121) aduz: “ž—ȱ˜ęŒ’Š•ȱŽȱ™˜•’ŒÇŠȱŽ‹Žȱ
Ž“Ž›ŒŽ›ȱ•Šȱ’œŒ›ŽŒ’˜—Š•’Šȱœ’Ž–™›ŽȱšžŽȱ•˜œȱ•Ç–’ŽœȱŽŽŒ’Ÿ˜œȱŽȱ•Šȱ—˜›–Šȱ•ŽȱŽ“Ž—ȱ•Šȱ•’‹Ž›ŠȱŽȱ›ŽŠ•’£Š›ȱ•Šȱ
elección entre emprender una acción o no”.

Ž—›’ȱ˜žŒ‘˜—ȱǻ
ǰȱ
Ž—›’ǯȱAdmonester: du pouvoir discretionnaire des organes de
™˜•’ŒŽǯȱŠ›’œDZȱ’’˜—œȱžȱŒŽ—›Žȱ—Š’˜—Š•ȱŽȱ•Šȱ›ŽŒ‘Ž›Œ‘ŽȱœŒ’Ž—’ęšžŽǰȱŗşŞŘǯȱ™ǯȱŗŚŖȱŽȱŗŚŗǼDZȱȃSur
•Žȱ™•Š—ȱ‘·˜›’šžŽǰȱ•Žȱ™˜žŸ˜’›ȱ’œŒ›·’˜——Š’›ŽȱŒ˜—œ’œŽǰȱ™˜ž›ȱž—ȱ™˜•’Œ’Ž›ǰȱ¥ȱ·ŸŠ•žŽ›ȱ•ŠȱŠ—Ž›˜œ’·ȱȂž—ȱ
délinquant pour la société et à décider si elle doit prévaloir sur l’intérêt du coupable à préserver sa liberté
jusqu’à sa comparution devant un juge. […]
—ȱȂŠž›ŽœȱŽ›–Žœǰȱ•Žȱ™˜žŸ˜’›ȱ’œŒ›·’˜——Š’›ŽȱŽȱ•Šȱ™˜•’ŒŽȱŽœȱ˜—·ȱŽ—ȱ™›’—Œ’™Žȱœž›ȱŽž¡ȱŠŒŽž›œDZȱ•Žœȱ
caractéristiques de l’individu déviant et la situation dans laquelle il se trouve par rapport au plaignant”.
’Œ‘ŠŽ•ȱ ǯȱ›˜ —ȱǻ’Œ‘ŠŽ•ȱ ǯȱ›˜ —ǰȱ˜›”’—ȱ‘Žȱœ›ŽŽ, op. cit., p. 3) estuda o policial que
™Š›ž•‘ŠȱŠœȱ›žŠœȱŽȱšžŽȱŠ£ȱŽŒ’œäŽœȱ›˜’—Ž’›Šœǰȱ˜žȱœŽ“ŠǰȱŽœžŠȱŠœȱȃŽŒ’œ’˜—ȱ˜ȱœ˜™ȱŠ—ȱȁœ‘Š”ŽȂȱ ˜ȱ
‹•ŠŒ”ȱ”’œȱ Š•”’—ȱ˜ —ȱ‘Žȱœ›ŽŽDzȱŠȱŽŒ’œ’˜—ȱ˜ȱ•ŽȱŠȱ›ž—”ȱ›’ŸŽ›ȱ–ŽŠ—Ž›ȱ˜—ȱ‘’œȱ Š¢DzȱŠȱŽŒ’œ’˜—ȱ˜ȱ
˜›Œ’‹•¢ȱ‹•ŽŠ”ȱž™ȱŠȱꐑȱ‹Ž ŽŽ—ȱŠȱ–Š—ȱŠ—ȱ‘’œȱ ’ŽDzȱŠȱŽŒ’œ’˜—ȱ˜ȱ™ž••ȱ‘Žȱ›’Ž›ȱ˜ȱœ˜™ȱŠȱœžœ™ŽŒŽȱ
ȁŽ•˜—Ȃȱ Šœȱ ‘Žȱ ›ŽŒŽŽœȱ ’—˜ȱ ‘Žȱ Š›”—Žœœ”. Segundo o autor (ibid., p. 4), discricionariedade é um
elemento inescapável do trabalho policial, e surge de dois fatores: “‘ŽȱŽŸŽ›ȱ™›ŽœŽ—ȱ›ŽŠ•’¢ȱ˜ȱ
œŒŠ›ŒŽȱ›Žœ˜ž›ŒŽœȱŠ—ȱ‘ŽȱŠ–‹’ž’¢ȱ˜ȱ‘Žȱ•Š ”.
Denis J. Galligan (Denis J. Galligan, Discretionary powers, op. cit. p. 49 e 50) lembra que é
necessário, para o sistema, que a polícia tenha uma liberdade em sua forma de atuar, por
Ž¡Ž–™•˜ǰȱ ŽŽ›ȱ Š•ž·–ǯȱ ȱ ™›˜‹•Ž–Šǰȱ œŽž—˜ȱ ˜ȱ Šž˜›ǰȱ ·ȱ šžŽȱ ŽœœŠȱ ȃž—˜ĜŒ’Š•ȱ ’œŒ›Ž’˜—”
Žœ¤ȱ—Šœȱ–¨˜œȱ˜ȱ™˜•’Œ’Š•ȱŽȱšžŽȱœŽ›’Šȱ™›ŽŽ›ÇŸŽ•ȱšžŽȱŽœ’ŸŽœœŽȱ—Šœȱ–¨˜œȱ˜œȱ˜ęŒ’Š’œȱŽȱ›Šžȱ
hierárquico superior. Sustenta que, no caso de aplicar ou não a norma pela polícia, os estudos
demonstram que a tarefa principal desse é manter a ordem, mas, ao mesmo tempo, faz parte
Žȱ ž–ȱ Œ˜–™•Ž¡˜ȱ œ’œŽ–Šȱ œ˜Œ’Š•ȱ šžŽȱ Š£ȱ Ž›Š›ȱ Š’žŽœȱ ™Š›’Œž•Š›Žœǰȱ —˜›–Šœȱ Žȱ Œ˜—ŸŽ—³äŽœȱ
’—˜›–Š’œȱšžŽȱŽ—Œ˜›Š“Š–ȱŽȱ™›Ž–’Š–ȱŒ˜—ŒŽ™³äŽœȱ’—’Ÿ’žŠ’œȱŽȱŽŽ’Ÿ’ŠŽǯȱœŽœȱŠ˜œǰȱ“ž—˜œǰȱ
Ž¡Ž›ŒŽ–ȱž–ŠȱŒ˜—œ’Ž›¤ŸŽ•ȱ’—Ěž¹—Œ’Šȱœ˜‹›ŽȱŠȱŠžŠ³¨˜ȱŽȱŠ’žŽȱ˜œȱ™˜•’Œ’Š’œǰȱŽœœŠȱ–Š—Ž’›Šǰȱ
manifestando uma grande força nas “ž—Šž‘˜›’£Žȱ˜›ȱŠœœž–Žȱ’œŒ›Ž’˜—”.
Š—Ž••ŽĴ’ȱǻŗşŗŘȱŠ™žȱ   ǰȱ ۊ”’. La coacción administrativa directa. Madri:
Civitas, 1990. p. 164) reconhece um amplo poder discricional na polícia, pela impossibilidade de
prever e determinar todas as causas de perturbação, assim como os meios e formas a empregar
em cada suposto singular. O dever de atuar com rapidez e segurança faz necessário um “cierto
arbítrio” ou poder de apreciação, com o qual a polícia enfrenta as necessidades, e a garantia
˜œȱ™Š›’Œž•Š›Žœȱꌊȱ›Žž£’Šȱ¥ȱ™˜œœ’‹’•’ŠŽȱŽȱ›ŽŒ˜››Ž›ȱŒ˜—›Šȱ˜œȱŠ˜œȱŠ–’—’œ›Š’Ÿ˜œȱ˜žȱŠȱ
Ž¡’¹—Œ’ŠȱŽȱ›Žœ™˜—œŠ‹’•’ŠŽǯ
ǯȱž›”ȱǻŗşŜşȱŠ™žȱ ˜¨˜ȱŠ™˜œ˜ǰȱž˜›’ŠŽȱŽȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽDZȱŠȱŒ˜—Œ’•’Š³¨˜ȱ’–™˜œœÇŸŽ•ǵǰȱ
op. cit., p. 412), in verbis: “na verdade, a polícia dispõe de um largo leque de alternativas
à estrita e efectiva aplicação da lei: umas legais, outras ilegais, outras ainda situadas numa
£˜—Šȱ Œ’—£Ž—Šȱ —¨˜ȱ Ž¡™›ŽœœŠ–Ž—Žȱ Œ˜‹Ž›Šȱ ™Ž•Šȱ •Ž’ȱ ˜žȱ ™Ž•˜œȱ –Š—žŠ’œǯȱȱ ™˜•ÇŒ’Šȱ ™˜Žȱ ™Š›’›ȱ
espontaneamente à descoberta e à detenção dos delinquentes, ou operar apenas quando a
prova lhe é oferecida. Pode ignorar uma actividade ilícita, salvo se ela aparece associada
a outros factores, como acontece quando fecha os olhos às partidas semanais de poker das
£˜—Šœȱ ž›‹Š—Šœȱ ™›’Ÿ’•Ž’ŠŠœǰȱ –Šœȱ œŽȱ Ž·–ȱ Š—Žȱ ž–Šȱ ‹Š—ŒŠȱ ˜—Žȱ œŽȱ “˜Š–ȱ Šœȱ ŒŠ›Šœȱ —ž–ȱ
‹Š’››˜ȱŽȱ•ŠŠȱ‘Š‹’Š˜ȱ™˜›ȱ—Ž›˜œǯȱ˜Ž›ȱ›ŽŠ•’£Š›ȱŠȱ“žœ’³Šȱ¥ȱ–Š›Ž–ȱ˜œȱ›Ž’œ›˜œǰȱ™›Ž—Ž›ȱ˜žȱ
apenas admoestar. Resumidamente: a polícia tem ao seu dispor todas as possibilidades: desde
o entusiasmo à apatia, desde o fanatismo às discriminações subtis entre situações análogas,
desde o comportamento legal ao ilegal”.
António Francisco de Sousa (SOUSA, António Francisco de. Discricionariedade na atuação
policial. In: VALENTE, Manuel Monteiro Guedes. Žž—’䎜ȱŽȱ–Š—’ŽœŠ³äŽœȱŽȱŠžŠ³¨˜ȱ™˜•’Œ’Š•.
˜’–‹›ŠDZȱ•–Ž’—ŠǰȱŘŖŖşǯȱ™ǯȱŘŗśǼȱŠ–‹·–ȱ›ŽŒ˜—‘ŽŒŽȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ™˜•’Œ’Š•ȱŽȱŠę›–ŠDZȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


154 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O

“A questão fundamental que se coloca em sede de discricionariedade policial não é a de


œŠ‹Ž›ȱœŽȱŽ¡’œŽȱž–Šȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ™˜•’Œ’Š•ǰȱ–ŠœȱšžŠ•ȱŠȱœžŠȱ’–Ž—œ¨˜ȱ—˜ȱŒŠœ˜ȱŒ˜—Œ›Ž˜Ȅǯȱ
O mesmo autor (ibid., p. 216-219) coloca que as forças de ordem e segurança pública integram
a administração, logo, subordinadas aos princípios da atuação administrativa, mas, por sua
’–™˜›¦—Œ’Šǰȱ˜—’™›ŽœŽ—³ŠȱŽȱœ’—’ęŒŠ˜ǰȱŽœŠŒŠȱ˜’œȱ™›’—ŒÇ™’˜œȱ—ŠȱŠžŠ³¨˜ȱ™˜•’Œ’Š•DZȱ˜ȱ™›’—ŒÇ™’˜ȱ
da legalidade e o da proporcionalidade. Fazendo uma relação com tais princípios, ressalta
Ž¡’œ’›Ž–ȱž—Š–Ž—Š•–Ž—Žȱ›¹œȱŽœŽœȱ›Ž•ŠŒ’˜—ŠŠœȱŒ˜–ȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽœȱ™˜•’Œ’Š’œDZ
1) a tese clássica defende que a autoridade policial goza de uma ampla liberdade de atuação
™Š›Šȱ ™˜Ž›ȱ ŠžŠ›ȱ ˜™˜›ž—Šȱ Žȱ ŠŽšžŠŠ–Ž—Žȱ ¥œȱ Œ’›Œž—œ¦—Œ’Šœȱ ™Ž›–Š—Ž—Ž–Ž—Žȱ –ž¤ŸŽ’œȱ
com que se depara em seu dia a dia. Marcello Caetano (CAETANO, Marcello. Manual de
direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1997. v. II, p. 1124) defendia o seguinte: “Nunca foi
possível, porém, cingir completamente a polícia na legalidade, reduzi-la a mera actividade
Ž¡ŽŒž˜›Šȱ Šȱ •Ž’ȱ —˜œȱ ™›ŽŒ’œ˜œȱ Ž›–˜œȱ ™˜›ȱ ŽœŠȱ ›Žž•Š˜œǯȱ –‹˜›Šȱ —˜ȱ ’›Ž’˜ȱ –˜Ž›—˜ȱ ˜œȱ
poderes de polícia, como todas as formas de competência, tenham de ser conferidos por lei, o
ŠŒ˜ȱŽȱŠœȱŠž˜›’ŠŽœȱšžŽȱ˜œȱŽ¡Ž›ŒŽ–ȱŽœŠ›Ž–ȱ™Ž›–Š—Ž—Ž–Ž—ŽȱŽ–ȱŠŒŽȱŠœȱ–Š—’ŽœŠ³äŽœȱ
multiformes das condutas individuais e da vida social em tantos casos imprevisíveis senão na
˜›–Šȱ™Ž•˜ȱ–Ž—˜œȱšžŠ—˜ȱŠ˜ȱ•žŠ›ǰȱŽ–™˜ȱŽȱ–˜˜ȱŽȱ™›˜ž³¨˜ǰȱ˜›³ŠȱŠȱŽ’¡Š›Ȭ•‘Žœȱž–ŠȱŒŽ›Šȱ
–Š›Ž–ȱŽȱ•’‹Ž›ŠŽȱŽȱŠŒžŠ³¨˜ȄȱŽȱŒ˜—Œ•ž’ȱŠę›–Š—˜ȱšžŽDZȱȃȱ™˜•ÇŒ’Šȱꌘžǰȱ™˜’œǰȱœŽ–™›ŽȱŠȱ
ser um sector só parcialmente controlado pela lei”. Esse entendimento é muito criticado por
Ž—Ž—Ž›ȱšžŽȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ·ȱœŽ–™›Žȱ™›˜ž˜ȱŠȱ—˜›–ŠDz
2) a tese mista tradicional sublinha que a atuação policial de prevenção do perigo é dominada
pela discricionariedade da autoridade, diferentemente da atuação policial de repressão
Œ›’–’—Š•ȱšžŽȱ·ȱ˜–’—ŠŠȱ™Ž•˜ȱ™›’—ŒÇ™’˜ȱŠȱ•ŽŠ•’ŠŽDzȱŽ
řǼȱŠȱŽœŽȱ–’œŠȱ›ŽŽ•Š‹˜›ŠŠȱŠę›–ŠȱšžŽȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ·ȱž–ŠȱŒŠ›ŠŒŽ›Çœ’ŒŠȱǻŽȱŽ¡’¹—Œ’ŠǼȱ
da atuação policial da prevenção do perigo, diferente da atividade da perseguição criminal,
que é dominada pelo princípio da legalidade. Sem embargo, também, certos domínios da
repressão legal estão dominados pela discricionariedade.
Outros, como Manfred Rehbinder (1981 apud GOMEZ BENITEZ, José Manuel. El ejercicio
legítimo del cargo: discrecionalidad administrativa y error en derecho penal. Madri:
—’ŸŽ›œ’Šȱ˜–™•žŽ—œŽȱȯȱŠŒž•ŠȱŽȱŽ›ŽŒ‘˜ǰȱŗşŞŖǯȱ™ǯȱśŚǼǰȱ—ŽŠ–ȱŠȱŽ¡’œ¹—Œ’ŠȱŽȱž–Šȱ
ŸŽ›ŠŽ’›Šȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ ™˜•’Œ’Š•ǰȱ Šę›–Š—˜ǰȱ Ž–ȱ œŽžȱ •žŠ›ǰȱ Šȱ Ž¡’œ¹—Œ’Šȱ Žȱ Œ˜—ŒŽ’˜œȱ
“ž›Ç’Œ˜œȱ ’—ŽŽ›–’—Š˜œǯȱ Š›Šȱ •˜—œ˜ȱ ǯȱ ’••Šà–Ž£ȱ Ž‹›’¤—ȱ ǻ  Xȱ  ǰȱ
Alfonso J. Šœȱ žŽ›£Šœȱ ¢ȱ ŒžŽ›™˜œȱ Žȱ œŽž›’Š: del orden público a la seguridad ciudadana.
Galicia: Ara Solis, 1997. p. 192): “•ŠȱŒ˜—ꐞ›ŠŒ’à—ȱšžŽȱ•Šȱ˜Œ›’—Šȱ¢ȱ•Šȱ“ž›’œ™›žŽ—Œ’Šȱ‘Š—ȱ‘ŽŒ‘˜ȱŽ•ȱ
Œ˜—ŒŽ™˜ȱ¢ȱŽ¡Ž—œ’à—ȱŽȱ•Šȱ’œŒ›ŽŒ’˜—Š•’ŠȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠǰȱ—˜ȱ™žŽŽȱœŽ›ȱŠŒŽ™ŠŠȱŽ—ȱ•ŠȱŒŠ›ŠŒŽ›’£ŠŒ’à—ȱ
jurídica de la actividad de la policía de seguridad”. Sustentam que não se pode admitir que a
™˜•ÇŒ’Šȱ’œ™˜—‘ŠȱŽȱž–Šȱ™˜œœ’‹’•’ŠŽȱŽȱŽ•ŽŽ›ȱŽ—›ŽȱŠ•Ž›—Š’ŸŠœȱšžŽȱœ¨˜ȱ’žŠ•–Ž—Žȱ“žœŠœȱ
ŽœŽȱŠȱ™Ž›œ™ŽŒ’ŸŠȱ˜ȱ’›Ž’˜ǯȱ˜ȱŽ—Š—˜ǰȱŠȱŠ™›ŽŒ’Š³¨˜ȱ™˜•’Œ’Š•ȱŽ—ŒŠ’¡Šȱ—˜ȱšžŽȱ˜ȱŠž˜›ȱŒ‘Š–Šȱ
“–Š›Ž—ȱŽȱŒ˜—ꊗ£Šȱ—ŽŒŽœŠ›’˜” que o legislador outorga à administração policial, mas sempre
Œ˜—›ŠœŠŠȱŒ˜–ȱ·Œ—’ŒŠœȱ“ž›Ç’ŒŠœȱŽȱ›Žž³¨˜ȱŽȱŽȱŒ˜—›˜•Žǯ
Para F. L. Knemeyer (KNEMEYER, F. L. Literatur — Polizei— und Ordnungsrecht. Neue
Ž’œŒ‘›’ȱ ž›ȱ Ž› Š•ž—œ›ŽŒ‘, a. 2, n. 20, 2001, p. 50. In: Javier Barcelona Llop, El régimen
jurídico de la policía de seguridade, op. cit.), a polícia “œŽȱ‘Š••ŠȱŸ’—Œž•ŠŠȱŽœŽȱŽ•ȱ’—œŠ—ŽȱŽ—ȱšžŽȱ
Ž¡Š–’—Šȱ •˜œȱ ŒŠœ˜œȱ Œ˜—ȱ •˜œȱ šžŽȱ œŽȱ Ž—ŒžŽ—›Šǰȱ ™˜›ȱ –ž¢ȱ ’—œ’—’ęŒŠ—Žœȱ šžŽȱ œŽŠ—DZȱ •˜œȱ ™˜•’ŒÇŠœǰȱ Ž—ȱ œžȱ
›Ž•ŠŒ’à—ȱŒ˜—ȱ•˜œȱŠ–’—’œ›Š˜œǰȱŠ•ȱŽ¡Š–’—Š›ȱŒŠŠȱœžŒŽœ˜ȱšžŽȱŠŽŒŠȱŠ•ȱ¤–‹’˜ȱ™˜•’Œ’Š•ǰȱŠ—˜ȱŽ—ȱœžȱŠœŽȱ
Žȱ ›ŽĚŽ¡’à—ǰȱ Œ˜–˜ȱ Žȱ ŽŒ’œ’à—ǰȱ Žœ¤—ȱ ŠŒžŠ—˜ȱ Žȱ ž—ȱ –˜˜ȱ Ÿ’—Œž•Š˜Ȅǯȱ •Žȱ Šę›–Šȱ šžŽǰȱ –Š’œȱ šžŽȱ
diante de hipóteses de discricionariedade administrativa, estará ante a aplicação de conceitos
“ž›Ç’Œ˜œȱ ’—ŽŽ›–’—Š˜œȱ šžŽȱ Š–’Ž–ǰȱ ŽœŽȱ Šȱ ž—³¨˜ȱ ’—Ž›ŠŠȱ Œ˜–ȱ Šȱ ›ŽŠ•’ŠŽȱ šžŽȱ œŽȱ
™›Ž’ŒŠȱŽȱ˜˜ȱŒ˜—ŒŽ’˜ȱ“ž›Ç’Œ˜ǰȱž–Šȱø—’ŒŠȱœ˜•ž³¨˜ȱ“žœŠǯ
ŽœŽȱ ˜ž›Šȱ ™Ž›œ™ŽŒ’ŸŠǰȱ ·ȱ ›ŽŒ˜—‘ŽŒ’Šȱ Šȱ Ž¡’œ¹—Œ’Šȱ Žȱ ž–ȱ ™˜Ž›ȱ Š™›ŽŒ’Š’Ÿ˜ȱ ™˜•’Œ’Š•ȱ Ž–DZȱ
ȱ A ǰȱ ˜–¤œȬŠ–à—ǯȱ Šœȱ –Ž’Šœȱ Žȱ ™˜•’ŒÇŠDZȱ œžȱ Ž¡Ž›’˜›’£ŠŒ’à—ȱ Žȱ
impugnación. Revista de Administración PúblicaǰȱŠ›’ǰȱ—ǯȱŜŗǰȱ™ǯȱŗŘśȬŗŚŗǰȱ“Š—ǯȦŠ‹›ǯȱŗşŝŖǯȱ™ǯȱŗřŜȱ
Žȱ œœǯDzȱ ™Š›’—˜ȱ Šȱ Š’Ÿ’ŠŽȱ Žȱ Œ˜Š³¨˜ȱ Ž–ȱ Ž›Š•ǰȱ  ȱ Aǰȱ ˜œ·ȱ ž’œǯȱ Šȱ ŠŒ’Ÿ’Šȱ
industrial del Estado en el derecho administrativo. Revista de Administración Pública, Madri,
Šǯȱŗǰȱ—ǯȱřǰȱ™ǯȱśřȬŗŘşǰȱœŽǯȦŽ£ǯȱŗşśŖǯȱ™ǯȱśŞȱŽȱśşDzȱŽǰȱŽ–ȱ›Ž•Š³¨˜ȱ¥ȱ™˜•ÇŒ’ŠȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠȱŽ–ȱœŽ—’˜ȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 155

–ȱ—Ž—‘ž–ȱŒŠœ˜ǰȱ™˜›Š—˜ǰȱžŸ’ŠȬœŽȱŠȱŽ¡’œ¹—Œ’ŠȱŽȱž–Šȱ˜–ŠŠȱŽȱ
decisão pessoal do agente público em sua conduta diária.37 Pelo contrário, é ela
necessária38 e imprescindível.39 Peter Neyroud e Alan Beckley40 advertem que a
’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ—¨˜ȱ·ȱŠ•˜ȱ–Š•·ęŒ˜ȱšžŽȱŽŸŽȱœŽ›ȱ›Žœ›’—’˜ȱ˜žȱŽ•’–’—Š˜ǯȱ
—ŽœǰȱŽŸŽȱœŽ›ȱŽ—ŒŠ›ŠŠȱŒ˜–˜ȱž–Šȱ›ŽŠ•’ŠŽȱšžŽȱ—ŽŒŽœœŠ›’Š–Ž—ŽȱŽ¡’œŽȱŽǰȱ
em lugar de tentar limitá-la por meio de um controle rigoroso e de regras
’—ĚŽ¡ÇŸŽ’œǰȱ ŽŸŽȬœŽȱ Ž—œ’—Š›ȱ Šȱ ™›Š’Œ¤Ȭ•Šȱ Œ˜››ŽŠ–Ž—Žǰȱ –Ž’Š—Žȱ ž–ȱ Žœ˜›³˜ȱ
Žȱ ’—œŠ•Š›ȱ —˜œȱ Ž•Ž–Ž—˜œȱ Šȱ Š’Ÿ’ŠŽȱ ž–Šȱ Œ˜—œŠ—Žȱ Š’žŽȱ Žȱ ›ŽĚŽ¡¨˜ǰȱ
ponderação e responsabilidade nas decisões que tomam, características
indispensáveis para o desenvolvimento da função pública.
Robert E. Goodin41 questiona a necessidade e imprescindibilidade da
Š™›ŽȱŒ’Š’Ÿ’ŠŽȱ Šę›–Š—˜ȱ šžŽȱ ŽœŠȱ —¨˜ȱ ·ȱ •˜’ŒŠ–Ž—Žȱ ’–™˜œœÇŸŽ•ȱ Žȱ œŽ›ȱ

amplo, GARRIDO FALLA, Fernando. Los medios de la policía y la teoría de las sanciones
administrativas. Revista de Administración Pública, Madri, a. 1, n. 28, p. 11-50, set./dez. 1959.
p. 27 e 28.
37
ȱ ȱ ŠŒŽ’Š³¨˜ȱ Žȱ ž–ȱ ™˜Ž›ȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š•ȱ —¨˜ȱ Ž¡Œ•ž’ȱ šžŽȱ ˜œ·ȱ Š›’Šȱ ’Œ˜ȱ ˜‹œŽ›ŸŽȱ žŠœȱ
consequências negativas: a) a de acarretar uma desigualdade de tratamento, pois nem todos
˜œȱ™˜•’Œ’Š’œȱŠžŠ–ȱŽȱ’žŠ•ȱ–Š—Ž’›ŠȱŽ–ȱ’¹—’ŒŠœȱŒ’›Œž—œ¦—Œ’ŠœǰȱŽȱ›ŽŒ˜›ŠȱšžŽȱ’—ŸŽœ’Š³äŽœȱ
efetuadas nos Estados Unidos mostraram a realidade de um tratamento discriminatório e
’Ž›Ž—ŽȱŠ˜œȱ—Ž›˜œǰȱ¥œȱŒ•ŠœœŽœȱ–Ž—˜œȱ™›’Ÿ’•Ž’ŠŠœȱŽȱŠ˜œȱ›ž™˜œȱŽȱŠ˜•ŽœŒŽ—ŽœDzȱŽȱ
‹ǼȱŠȱ˜œȱŽ¡ŒŽœœ˜œȱŽȱŽ››˜œȱŒ˜–Ž’˜œȱ—ŠȱŠžŠ•’£Š³¨˜ȱ˜ȱ™˜Ž›ȱ’œŒ›’Œ’˜—Š•ȱȃŽ•ȱ‘ŽŒ‘˜ȱŽȱœŽ›ȱ™˜œŽŽ˜›ȱ
Žȱž—ȱ™˜Ž›ȱ•ŽŠ•ȱŒŠœ’ȱŠ‹œ˜•ž˜ȱ¢ȱŽȱž—ȱ™˜Ž›ȱ›ŽŠ•ȱŽ¡Ž—œ’‹•ŽȱŠȱŸ˜•ž—ŠǰȱŠœÇȱŒ˜–˜ȱŽ•ȱŒŠ›¤ŒŽ›ȱ’–™›ŽŒ’œ˜ȱ
y anticuado de ciertas legislaciones dan a menudo como resultado que la policía sobrepasa los límites de
la legalidad” (José Maria Rico, El poder discrecional de la policía y su control, op. cit., p. 217).
38
Para P. A. J. Waddington (WADDINGTON, P. A. J. ˜•’Œ’—ȱ Œ’’£Ž—œ: authority and rights.
Londres: UCL Press, 1999, p. 31), a discricionariedade constitui um assunto crucial da
atividade policial, em que respeita ao processo de decisão, dado que “’œŒ›Ž’˜—ȱ ’œȱ ‘Žȱ ™’Ÿ˜ȱ
ž™˜—ȱ ‘’Œ‘ȱ‘ŽȱŽ¡Ž›Œ’œŽȱ˜ȱŠž‘˜›’¢ȱ›ŽŸ˜•ŸŽœ”.
39
ȱ ˜–Š—˜ǰȱ ™˜›ȱ Ž¡Ž–™•˜ǰȱ Šȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ ™˜•’Œ’Š•ǰȱ ˜›ȱ ŒŠ›–Š—ȱ ǻŗşŞŗȱ Š™žȱ ŠŸ’Ž›ȱ
Barcelona Llop, El régimen jurídico de la policía de seguridadeǰȱ ˜™ǯȱ Œ’ǯǼȱ Šę›–ŠDZȱ ȃel ejercicio de
•Šȱ ’œŒ›ŽŒ’˜—Š•’Šȱ œŽȱ Ž—ŒžŽ—›Šȱ Ž—ȱ Ž•ȱ ž—Š–Ž—˜ȱ –’œ–˜ȱ Žȱ •Šȱ ŠŒŒ’à—ȱ ǻŠȱ ‘Žȱ ‘ŽŠ›ȱ ˜ȱ ‘Žȱ ™˜•’ŒŽ›¢ȱ
ž—Œ’˜—Ǽǯȱœȱ’——ŽŠ‹•ŽȱšžŽȱ‘Š¢ȱž—Šȱø—’ŒŠȱ•Ž¢ȱ™Š›Šȱ˜˜œȱ¢ȱŽœȱ“žœ˜ȱšžŽȱŠœÇȱœŽŠǯȱŽ›˜ȱŽœȱ’žŠ•–Ž—Žȱ
›ŽŒ˜—˜Œ’˜ȱšžŽȱŽ•ȱ·¡’˜ȱ™˜•’Œ’Š•ȱŽ™Ž—ŽȱŽ•ȱŽ“Ž›Œ’Œ’˜ȱŽȱ•Šȱ’œŒ›ŽŒ’˜—Š•’ŠȱŽ—ȱ•Šȱ˜›–ŠȱŽȱ‘ŠŒŽ›ȱŒž–™•’›ȱ
la ley. La buena reputación de la policía depende del conocimiento práctico y del discernimiento que
los policías demuestran en las circunstancias particulares de los casos e incidentes que requieran su
intervención. La discrecionalidad es el arte de acomodar la acción a las circunstancias particulares.
Es el trabajo diario de los policías”.
œœ’–ȱ Ž—Ž—ŽDZȱ 
 ǰȱ ˜‘Š——ȱ ǯȱ Ž›ŽŒ‘˜ȱ ™ø‹•’Œ˜ȱ ž—’ŸŽ›œŠ•. Madri: Góngora, 1880.
t. II, p. 280; ORLANDO, V. E. ›’—Œ’™’˜œȱ Žȱ Ž›ŽŒ‘˜ȱ Š–’—’œ›Š’Ÿ˜. Madri: Instituto Nacional
Žȱ –’—’œ›ŠŒ’à—ȱ ø‹•’ŒŠǰȱ ŗşŝŞǯȱ ™ǯȱ ŗŞŝȱ Žȱ ŗŞŞǯȱ ž›˜œȱ Šž˜›Žœȱ ŽŸ’Ž—Œ’Š–ȱ ˜ȱ œ’—’ęŒŠ˜ȱ
da discricionariedade na prática da linha de frente (›˜—ȱ •’—Žȱ ™›ŠŒ’ŒŽǼǰȱ ŸŽ›DZȱ  ǰȱ ǯDzȱ
ǰȱ
ǯȱ –™•Ž–Ž—’—ȱ ‘Žȱ —Ž ȱ Œ˜––ž—’¢ȱ ŒŠ›Ž. Buckingham: Open University
›Žœœǰȱ ŗşşŜǯȱ ™ǯȱ ŗŞDzȱ Ȃ ǰȱ ǯȱ ŽŒ’œ’˜—ȱ –Š”’—ȱ ’—ȱ œ˜Œ’Š•ȱ  ˜›”. Basingstoke: Macmillan,
ŗşşşǯȱ™ǯȱřśDzȱŽ—›Žȱ˜ž›˜œǯ
40
ȱ ǰȱŽŽ›Dzȱ ǰȱ•Š—ǯȱ˜•’Œ’—ǰȱŽ‘’ŒœȱŠ—ȱ‘ž–Š—ȱ›’‘œ. Oregan: Willan Publishing,
2001.
41
GOODIN, Robert. E. Welfare, rights and discretion. ¡˜›ȱ ˜ž›—Š•ȱ ˜ȱ ŽŠ•ȱ ž’Žœǰȱ ¡˜›ǰȱ
v. 6, n. 2, p. 232-261, verão 1986. p. 233 e 237.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


156 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O

eliminada. Assevera que: “œ˜–Žȱ ”’—œȱ ˜ȱ ’œŒ›Ž’˜—ȱ Š›Žȱ ’—Ž•’–’—Š‹•Žǰȱ Š—ȱ œ˜–Žȱ
™›˜‹•Ž–œȱ  ’‘ȱ ’œŒ›Ž’˜—ȱ Š›Žȱ Š™™Š›Ž—•¢ȱ ’—œž›–˜ž—Š‹•Ž”, no entanto, dita que
ȃŽ•’–’—Š’—ȱœžŒ‘ȱ’œŒ›Ž’˜—œȱ–Š¢ȱ‹Žȱ’—ŠŸ’œŠ‹•Žǰȱ‹žȱ’ȱ’œȱ—˜ȱ•˜’ŒŠ••¢ȱ’–™˜œœ’‹•Žǯȱ
ǽdzǾȱ ‘ŽœŽȱ Š›Žȱ ’œŒ›Ž’˜—œȱ ‘Šȱ Š›Žȱ ’—ŽŸ’Š‹•Žǰȱ ’—ȱ ‘Žȱ œŽ—œŽȱ ‘Šȱ ‘Ž¢ȱ Š›Žȱ •˜’ŒŠ••¢ȱ
—ŽŒŽœœŠ›¢ȱ ˜ȱ ‘Žȱ ˜™Ž›Š’˜—ȱ ˜ȱ Šȱ œ¢œŽ–ȱ ˜ȱ ›ž•Žœȱ Šȱ Š••ǯȱ žŒ‘ȱ ’œŒ›Ž’˜—œȱ Š›Žȱ ›ž•¢ȱ
’—Ž•’–’—Š‹•ŽDZȱ ‘Ž¢ȱ ŒŠ——˜ȱ ‹Žȱ Ž•’–’—ŠŽȱ Ž¡ŒŽ™ȱ ‹¢ȱ Ž•’–’—Š’—ȱ ‘Žȱ œ¢œŽ–ȱ ˜ȱ ›ž•Žœȱ
’œŽ•”. Corrobora, portanto, que a apreciatividade pode ser removida de um
agente em particular até outro ou, inclusive, em uma esfera de poder até outra.
ȱ Ž¡’œ¹—Œ’Šȱ Šȱ Š™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽȱ ·ȱ Œ˜—œ’Ž›ŠŠȱ ˜ȱ ›Žœž•Š˜ȱ Šȱ ™›¤’ŒŠȱ
que se produz: “Š Š¢ȱ ›˜–ȱ ’›ŽŒȱ œŒ›ž’—¢ȱ ‹¢ȱ –Š—ŠŽ›œǰȱ  ‘˜ȱ –Š¢ȱ ‘Ž–œŽ•ŸŽœȱ
Š•œ˜ȱ‹Žȱ’—˜›Š—ȱ˜ȱ‘ŽȱŽ¡’œŽ—ŒŽȱ˜ǰȱ˜›ȱŽŠ’•ȱ’—ǰȱ™˜•’Œ¢ȱž’Š—ŒŽȱŠ—ȱ›Žž•Š’˜—œ”.42
De fato, os responsáveis da formação de políticas públicas, ao menos na prática,
žœžŠ•–Ž—Žǰȱœ¨˜ȱ™›˜ęœœ’˜—Š’œȱ˜žȱŽ¡Ȭ™›˜ęœœ’˜—Š’œȱ˜ȱœŽ˜›ȱ˜žȱœŽ–Ž—˜ȱšžŽȱ
será regulado, sendo conscientes de que os procedimentos serão ignorados
˜žȱ ’—Ž›™›ŽŠ˜œȱ ™˜›ȱ ™›˜ęœœ’˜—Š’œȱ šžŽǰȱ Š˜ȱ ™›Š’ŒŠ›ȱ œžŠœȱ ž—³äŽœǰȱ Š›¨˜ȱ ™˜›ȱ
si mesmos a formulação de suas próprias políticas.43ȱ 1ȱ Šœœ’–ȱ ™˜›šžŽȱ ˜˜ȱ
™›˜ęœœ’˜—Š•ȱ ™˜œœž’ȱ ŒŽ›Šȱ Šž˜—˜–’Šǰȱ šžŽȱ ·ȱ Œ˜—œŠ—Ž–Ž—Žȱ ˜‹“Ž˜ȱ Žȱ Ž—ŠȬ
’ŸŠȱŽȱŒ˜—›˜•Žȱ™Ž•˜œȱœž™Ž›’˜›ŽœȱŽǰȱŠ˜ȱ–Žœ–˜ȱŽ–™˜ǰȱ˜‹“Ž˜ȱŽȱ–Š—˜‹›ŠœȱŽȱ
estratégias de ampliação de autonomia para a gestão dos dilemas que são
partes integrantes de suas tarefas. Daí que o tamanho da margem de liberdade
Žœ¤ȱ’—ĚžŽ—Œ’Š˜ȱ™Ž•ŠœȱŒž•ž›ŠœȱŽ–ȱ˜›—˜ȱŠœȱ’œ’—ŠœȱŒ•ŠœœŽœȱ™›˜ęœœ’˜—Š’œǯ44
Michel Lipsky45ȱ·ȱž–ȱ˜œȱ–Š’˜›ŽœȱŽŽ—œ˜›ŽœȱŠȱŽ¡’œ¹—Œ’ŠȱŽȱž–ȱŽœ™Š³˜ȱ
de liberdade dos servidores que atuam na linha de frente ou que tenham
contato direto com os cidadãos, por isso, alude que “ž—•’”Žȱ•˜ Ž›Ȭ•ŽŸŽ•ȱ ˜›”Ž›œȱ
’—ȱ –˜œȱ ˜›Š—’£Š’˜—œǰȱ œ›ŽŽȬ•ŽŸŽ•ȱ ‹ž›ŽŠžŒ›Šœȱ ‘ŠŸŽȱ Œ˜—œ’Ž›Š‹•Žȱ ’œŒ›Ž’˜—ȱ ’—ȱ
ŽŽ›–’—’—ȱ‘Žȱ—Šž›ŽǰȱŠ–˜ž—ǰȱŠ—ȱšžŠ•’¢ȱ˜ȱ‹Ž—ŽęœȱŠ—ȱœŠ—Œ’˜—œȱ™›˜Ÿ’Žȱ‹¢ȱ

42
ȱ Ȭ
ǰȱ ǯȱ Žž•Š’—ȱ ‘Žȱ ›˜Šȱ ˜ȱ ˜˜ȱ ’—Ž—’˜—œDZȱ ˜‹œŽ›ŸŠ’˜—œȱ ˜—ȱ ‘Žȱ
›Ž•Š’˜—œ‘’™ȱ‹Ž ŽŽ—ȱ™˜•’Œ¢ǰȱ›Žž•Š’˜—œȱŠ—ȱ™›ŠŒ’ŒŽȱ’—ȱœ˜Œ’Š•ȱ ˜›”ǯȱPractice: Social Work in
Action, Londres, v. 13, n. 4, p. 5-20, out./dez. 2001. p. 9.
43
Avante analisar-se-á que a política pública é, efetivamente, o que os agentes da linha de frente
fazem.
44
Diogo de Figueiredo Moreira Neto (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro
paradigmas do direito administrativo pós-modernoDZȱ•Ž’’–’ŠŽǰȱꗊ•’ŠŽǰȱŽęŒ’¹—Œ’Šǰȱ›Žœž•Š˜ǯȱ
Ž•˜ȱ
˜›’£˜—ŽDZȱ à›ž–ǰȱ ŘŖŖŞǯȱ ™ǯȱ řśǼȱ Šę›–Šȱ šžŽȱ Šȱ ˜›–Š³¨˜ȱ Žȱ ž–Šȱ Œž•ž›Šȱ œŽȱ ¤ȱ šžŠ—˜ȱ
comportamentos são imitados em razão de sua presumida funcionalidade para a satisfação
de interesses vivenciados e convivenciados, individuais ou coletivos e, com a repetição de
hábitos, transformados em costumes, genera-se a instituição, como um determinado com-
™•Ž¡˜ȱ Œ˜–™˜›Š–Ž—Š•ȱ ŽœŠ‹’•’£Š˜ȱ Ž–ȱ ž–Šȱ œ˜Œ’ŽŠŽǰȱ šžŽȱ ™ŠœœŠȱ Šȱ œŽ›ȱ ž–ȱ ™Š›¨˜ȱ ›Žž•Š›ȱ
de condutas socialmente previsíveis de atores sociais a ser postos sob determinadas
Œ’›Œž—œ¦—Œ’Šœǯ
45
Michel Lipsky, Street-level bureaucracy, op. cit., p. 14 e 15.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 157

‘Ž’›ȱ ŠŽ—Œ’Žœ”. Sustenta que muitos dos problemas de que ele trata em seu
livro desapareceriam caso os agentes não possuíssem a discricionariedade,
mas refere que “ŒŽ›Š’—ȱ Œ‘Š›ŠŒŽ›’œ’Œœȱ ˜ȱ ‘Žȱ “˜‹œȱ ˜ȱ œ›ŽŽȬ•ŽŸŽ•ȱ ‹ž›ŽŠžŒ›Šœȱ
–Š”Žȱ ’ȱ ’ĜŒž•ǰȱ ’ȱ —˜ȱ ’–™˜œœ’‹•Žǰȱ ˜ȱ œŽŸŽ›Ž•¢ȱ ›ŽžŒŽȱ ’œŒ›Ž’˜—ǯȱ ‘Ž¢ȱ ’—Ÿ˜•ŸŽȱ
Œ˜–™•Ž¡ȱ Šœ”œȱ ˜›ȱ  ‘’Œ‘ȱ Ž•Š‹˜›Š’˜—ȱ ˜ȱ ›ž•Žœǰȱ ž’Ž•’—Žœǰȱ ˜›ȱ ’—œ›žŒ’˜—œȱ ŒŠ——˜ȱ
Œ’›Œž–œŒ›’‹Žȱ ‘Žȱ Š•Ž›—Š’ŸŽœȄǯȱ 1ȱ Šœœ’–ǰȱ œŽž—˜ȱ ˜ȱ Šž˜›ǰȱ ™˜›šžŽȱ Š’œȱ ŠŽ—Žœȱ
›Š‹Š•‘Š–ǰȱ —˜›–Š•–Ž—Žǰȱ Ž–ȱ œ’žŠ³äŽœȱ –ž’˜œȱ Œ˜–™•’ŒŠŠœǰȱ ˜ȱ šžŽȱ ’ęŒž•Šȱ
šžŽȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱœŽ“Šȱ›Žž£’ŠȱŠȱ˜›–Š˜œȱ™›ŽŸ’Š–Ž—Žȱ™›˜›Š–Š˜œǯȱ
Alega, também, que o fato de que a conduta de tais agentes necessite
Žȱ ›Žœ™˜œŠȱ Šȱ œ’žŠ³äŽœȱ Žȱ ’–Ž—œäŽœȱ ‘ž–Š—Šœȱ ’ęŒž•Šȱ œžŠȱ Ž•’–’—Š³¨˜ǯȱ
Eliminar a discricionariedade de tais agentes obrigará a fazer o mesmo com a
’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ˜œȱŠŽ—ŽœȱŽȱ—ÇŸŽ•ȱ‹Š’¡˜ǯ
Muitos agentes públicos, em seu dia a dia, trabalham atuando por meio
ŽȱœŽžœȱ™›à™›’˜œȱ“žÇ£˜œǯ46 Os superiores hierárquicos estabelecem critérios ou
políticas, mas a aplicação destes são atuações realizadas com uma margem de
•’‹Ž›ŠŽǰȱŽ›Š•–Ž—ŽǰȱŽ¡ŽŒžŠŠœȱ™Ž•˜œȱŠŽ—ŽœȱšžŽȱŽœ¨˜ȱŽ–ȱŒ˜—Š˜ȱ’›Ž˜ȱ
com o cidadão.47ȱŠÇȱŠȱ’–™˜›¦—Œ’ŠȱŠȱ’Ž’Šȱ˜ȱŠŽ—Žȱ™ø‹•’Œ˜ȱ’ŽŠ•ǯȱŽž—˜ȱ

46
ȱ ’œŒžŽȬœŽȱ —Šȱ ˜ž›’—Šȱ œŽȱ ŽœœŽȱ “ž•Š–Ž—˜ȱ ŸŽ–ȱ œŽ—˜ȱ ’—Œ›Ž–Ž—Š˜ȱ ˜žȱ ›Žž£’˜ǯȱ ’Œ‘Ž••Žȱ
ǯȱ ˜‘—œ˜—ȱ Žȱ Œ˜•Š‹˜›Š˜›Žœȱ ǻ 
ǰȱ ’Œ‘Ž••Žȱ ǯȱ Žȱ Š•ǯȱ –™•Ž–Ž—’—ȱ  Ž•Š›ŽȬ˜Ȭ ˜›”ȱ
œŽ›Ÿ’ŒŽœDZȱ Šȱ œž¢ȱ ˜ȱ œŠěȱ ŽŒ’œ’˜—Ȭ–Š”’—ǯȱ Families in Society: The Journal of Contemporary
˜Œ’Š•ȱ Ž›Ÿ’ŒŽœǰȱ ’• Šž”ŽŽǰȱ Ÿǯȱ Şŝǰȱ —ǯȱ řǰȱ ™ǯȱ řŗŝȬřŘŞǰȱ “ž•ǯȦœŽǯȱ ŘŖŖŜǯȱ ™ǯȱ řŗŝǼǰȱ Š˜ȱ ›ŠŠ›Ž–ȱ œ˜‹›Žȱ
discricionariedade social, enfatizam um incremento da discricionariedade do agente de linha
de frente que implementa uma política social em seu dia a dia: “˜Š¢ǰȱ ›˜—•’—Žȱ œŠěȱ ‘ŠŸŽȱ
–˜›Žȱ̎¡’‹’•’¢ȱŠ—ȱ’œŒ›Ž’˜—ȱ’—ȱ‘Ž’›ȱ“˜‹œȱ‘Š—ȱ‘Ž¢ȱ‘Šȱ™’˜›ȱ˜ȱ Ž•Š›Žȱ›Ž˜›–”. Em seguida, falam
Žȱž–Šȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ˜œȱŠŽ—ŽœȱŽ–ȱ’—Ěž’›ȱ˜ȱŠŒŽœœ˜ȱŽȱ™Š›’Œ’™Š—ŽœȱŽȱŽ–ȱŽę—’›ȱ˜œȱ
Ž›–˜œȱŠȱ™Š›’Œ’™Š³¨˜ȱœ˜Œ’Š•ǯȱ’Š–ȱšžŽȱ˜ȱ—ÇŸŽ•ȱŽȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱœŽȱ›ŽĚŽŽȱ—˜ȱŽœŽ—‘˜ȱ
˜ȱ ™›˜›Š–Šȱ œ˜Œ’Š•ȱ šžŽǰȱ ™˜›ȱ Ž¡Ž–™•˜ǰȱ ˜‹›’Šȱ ˜ȱ ŠŽ—Žȱ Šȱ ˜™Š›ȱ ™˜›ȱ ˜Ž›ŽŒŽ›ȱ Š˜ȱ ™Š›’Œ’™Š—Žȱ
šžŠ—˜ȱ™Ž•Šȱ™›’–Ž’›ŠȱŸŽ£ȱŠŒŽœœŠȱ˜ȱœ’œŽ–Šǰȱ˜žȱœŽ“Šǰȱ˜Ž›ŽŒŽȬœŽȱž–ȱŒ˜—“ž—˜ȱŽȱŠ“žŠœǰȱž–Šȱ
Š“žŠȱꗊ—ŒŽ’›Šȱ˜žȱž–ȱ™•Š—˜ȱŽȱœŽ›Ÿ’³˜œǯ
–ȱœŽ—’˜ȱŒ˜—›¤›’˜ǰȱ˜—¢ȱŸŠ—œȱŽȱ ˜‘—ȱ
Š››’œȱǻǰȱ˜—¢Dzȱ
 ǰȱ ˜‘—ǯȱ›ŽŽȬ•ŽŸŽ•ȱ
‹ž›ŽŠžŒ›ŠŒ¢ǰȱ œ˜Œ’Š•ȱ  ˜›”ȱ Š—ȱ ‘Žȱ ǻŽ¡ŠŽ›ŠŽǼȱ ŽŠ‘ȱ ˜ȱ ’œŒ›Ž’˜—ǯȱ ›’’œ‘ȱ ˜ž›—Š•ȱ ˜ȱ ˜Œ’Š•ȱ
˜›”ǰȱ¡˜›ǰȱŸǯȱřŚǰȱ—ǯȱŜǰȱ™ǯȱŞŝŗȬŞşśǰȱœŽǯȱŘŖŖŚǯȱ™ǯȱŞŝŗǼȱšžŽœ’˜—Š–ȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ˜œȱ
agentes da rua. Para esses autores, muitas formas da administração erradicam ou reduzem a
discricionariedade, não apenas porque empregam tecnologia de informação, senão também
™˜›ȱž–ȱŒ˜—›˜•ŽȱŽȱœž™Ž›Ÿ’œ¨˜ȱ™›à¡’–˜ǯȱ–‹ŠœȱŠœȱ™Ž›œ™ŽŒ’ŸŠœȱ™˜œœžŽ–ȱŠȱŽ—¹—Œ’ŠȱŽȱ›ŠŠ›ȱŠȱ
’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ™›˜ęœœ’˜—Š•ȱŒ˜–˜ȱž–ȱŽ—â–Ž—˜ȱšžŽȱ˜žȱŽœ¤ȱ™›ŽœŽ—Žȱ˜žȱŠžœŽ—ŽȱŽȱ›Ž™˜žœŠȱ
em uma hipótese de que é evidentemente um “˜˜ȱ‘’—ȄǯȱꛖŠ–ȱšžŽȱŠȱ™›˜•’Ž›Š³¨˜ȱŽȱȃrules
and regulationsȄȱ —¨˜ȱ ŽŸŽ›’Šȱ œŽ›ȱ œ’—â—’–˜ȱ Žȱ –Š’˜›ȱ Œ˜—›˜•Žȱ œ˜‹›Žȱ Šȱ ’œŒ›’³¨˜ȱ ™›˜ęœœ’˜—Š•ǰȱ
™˜’œǰȱ™Š›Š˜¡Š–Ž—ŽǰȱšžŠ—˜ȱ–Š’œȱ—˜›–ŠœȱœŽȱŒ›’Š–ǰȱ–Š’œȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱŽ¡’œ’›¤ǯȱŠ–‹·–ȱ
Œ˜•˜ŒŠ–ȱšžŽȱŠȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ—¨˜ȱ·ȱ—Ž–ȱ‹˜Šȱ—Ž–ȱ›ž’–ǯȱ–ȱŒŽ›ŠœȱŒ’›Œž—œ¦—Œ’Šœǰȱ™˜ŽȱœŽ›ȱ
ž–ȱŠ›’‹ž˜ȱ™›˜ęœœ’˜—Š•ȱ’–™˜›Š—ŽǰȱŽȱŽ–ȱ˜ž›ŠœȱŒ’›Œž—œ¦—Œ’Šœǰȱ™˜ŽȱœŽ›ȱž–ȱ™›ŽŽ¡˜ȱ™Š›Šȱ
que os responsáveis adotem decisões políticas em que poderão se esconder ou pode ser uma
˜™˜›ž—’ŠŽȱ™Š›Šȱ˜ȱŠ‹žœ˜ȱŽȱ™˜Ž›ȱ˜œȱ™›˜ęœœ’˜—Š’œǯ
47
Normalmente, é o comissário de polícia quem tem o dever de fazer cumprir a norma penal,
ninguém tem o poder de forçá-lo a cumprir seu dever: “‘Žȱ›Žœ™˜—œ’‹’•’¢ȱ˜›ȱ•Š ȱŽ—˜›ŒŽ–Ž—ȱ•’Žȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


158 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O

J. Tompkins, M. J. Laslovich e J. D. Greene,48 o agente público deve ser “one


 ‘˜ȱ’œȱ™˜•’’ŒŠ••¢ȱœ˜™‘’œ’ŒŠŽǰȱŽŒ‘—’ŒŠ••¢ȱŒ˜–™ŽŽ—ǰȱ Ž••ȱ›˜ž—Žȱ’—ȱŒ˜—ŒŽ™žŠ•ȱ
Š—ȱ‘Ž˜›Ž’ŒŠ•ȱ”—˜ •ŽŽǰȱŠ—ȱŒ˜—’£Š—ȱ˜ȱ‘ŽȱŸŠ•žŽœȱ‘ŠȱŒ˜——ŽŒȱ‘Žȱ–ŽŠ—œȱŠ—ȱ
Ž—œȱ˜ȱ˜ŸŽ›—–Ž—”.49
Recorde que o aparato administrativo está composto por distintos níveis
de agentes, todos e cada um com uma função importante dentro da máquina
administrativa. Mas, quando se focalizam relações da administração com ter-
ceiros, o certo é que não são os diretores os que as realizam. Não corresponde
¥ȱ ›ŽŠ•’ŠŽȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠȱ ŠŒ‘Š›ȱ šžŽȱ œ¨˜ȱ ŠšžŽ•Žœȱ šžŽȱ Ž—‘Š–ȱ Š“žœŽȱ ’›Ž˜ȱ
com os administrados. São os servidores que atuam na linha de frente, ou
œŽ“Šǰȱ šžŽȱ Žœ¨˜ȱ ’›ŽŠ–Ž—Žȱ Ž–ȱ Œ˜—Š˜ȱ Œ˜–ȱ ˜œȱ Œ’Š¨˜œǰȱ ˜ȱ šžŽȱ ’–™˜›Šȱ Ž›ȱ
em conta.
Muitas das eleições ou da tomada de decisões rotineiras, regulares e
cotidianamente realizadas por tais agentes públicos possuem uma margem
de liberdade bem mais ampla do que se pode imaginar. Pode-se supor, por
Ž¡Ž–™•˜ǰȱšžŽȱŠȱ‹ŠœŽȱ™Š›ŠȱŠȱ—¨˜ȱŽ¡ŽŒž³¨˜ȱŽȱŽŽ›–’—ŠŠȱ˜‹›’Š³¨˜ȱ—˜›–Š’-
ŸŠǰȱ–ž’ŠœȱŸŽ£Žœǰȱ·ȱž–ŠȱŠ³¨˜ȱŽ•’‹Ž›ŠŠǰȱ’—Œ•žœ’ŸŽȱ—¨˜ȱŽ¡’œ’—˜ȱŽ–ȱ—˜›–Šœȱ
Ž¡ŒŽ™Œ’˜—Š’œǯȱȱŠœœ’–ȱ˜Œ˜››Žȱ™˜›ȱŽ›ȱ’Ž’Šȱ˜ȱ™›˜™àœ’˜ȱŠȱ—˜›–Šǰȱ™˜›ȱœŽ›ȱ“¤ȱ
Œ˜—œ’Ž›ŠŠȱ Šȱ —˜›–Šȱ ˜‹œ˜•ŽŠȱ ˜žȱ ’—“žœŠDzȱ ™˜›ȱ Š•Šȱ Žȱ ›ŽŒž›œ˜œȱ ꗊ—ŒŽ’›˜œDzȱ
™˜›ȱž–ȱœ’œŽ–Šȱœ˜Œ’Š•ȱ™˜›ȱŽ‹Š’¡˜ȱŠœȱ—ŽŒŽœœ’ŠŽœDzȱ™˜›šžŽȱŠȱŒž•ž›ŠȱŠȱ•˜-
ŒŠ•’ŠŽȱŠž˜›’£ŠȱŽŽ›–’—ŠŠȱŒ’›Œž—œ¦—Œ’Šǰȱ—¨˜ȱŒ˜—œ’Ž›Šȱ¨˜ȱ›ŠŸŽȱŽȱŠ·ǰȱ
inclusive, permite-a entre muitas outras situações.50 A capacidade de aprecia-
’Ÿ’ŠŽȱ™˜Žȱ•ŽŸŠ›ȱŠȱ›Žœž•Š˜œȱ–Ž•‘˜›Žœǰȱ–Š’œȱ‹Ž—·ęŒ˜œȱ™Š›ŠȱŠȱœ˜Œ’ŽŠŽǰȱ
–Ž—˜œȱ’—“žœ’³ŠœȱŽǰȱ™˜›ȱŒ˜—œŽž’—ŽǰȱŠȱ›Žœž•Š˜œȱ–Š’œȱŽęŒŠ£ŽœȱŽȱŽęŒ’Ž—Žœǯ51

˜—ȱ‘’–ǯȱ
Žȱ’œȱŠ—œ Ž›Š‹•Žȱ˜ȱ‘Žȱ•Š ȱŠ—ȱ˜ȱ‘Žȱ•Š ȱŠ•˜—ŽȄǯȱǽŽ’—ŠȱŸǯȱ˜––’œœ’˜—Ž›ȱ˜ȱ˜•’ŒŽȱŗşŜŞȱ
ŘȱǯǯȱşŖřȬŚȱǻǯǯǼǾǯȱ1ȱŽ•ŽȱšžŽ–ȱ—˜›–Š•–Ž—ŽȱŽ–ȱŠȱœž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱŽȱ›Š³Š›ȱž–Šȱ™˜•Ç’ŒŠȱ
pública.
48
ȱ  ǰȱ ǯDzȱ  
ǰȱ ǯȱ ǯDzȱ ǰȱ ǯȱ ǯȱ ŽŸŽ•˜™’—ȱ Šȱ Œ˜–™ŽŽ—Œ¢Ȭ‹ŠœŽȱ ȱ
curriculum. ˜ž›—Š•ȱ˜ȱž‹•’Œȱ–’—’œ›Š’˜—ȱžŒŠ’˜—ǰȱŠ ›Ž—ŒŽǰȱŸǯȱŘǰȱ—ǯȱŘǰȱ™ǯȱŗŗŝȬŗřŖǰȱŸŽ›¨˜ȱ
1996. p. 121.
49
ȱ ˜••–Ž›ȱǻŗşřŜȱŠ™žȱ ˜¨˜ȱŠ™˜œ˜ǰȱž˜›’ŠŽȱŽȱ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽDZȱŠȱŒ˜—Œ’•’Š³¨˜ȱ’–™˜œœÇŸŽ•ǵǰȱ
op. cit., p. 417) refere que o policial ideal é aquele que tenha, simultaneamente, “a sabedoria de
Salomão, a coragem de David, a paciência de Job, a liderança de Moisés, a delicadeza do Bom
Š–Š›’Š—˜ǰȱŠȱŽœ›Š·’ŠȱŽȱ•Ž¡Š—›ŽǰȱŠȱ·ȱŽȱŠ—’Ž•ǰȱŠȱ’™•˜–ŠŒ’ŠȱŽȱ’—Œ˜•—ǰȱŠȱ˜•Ž›¦—Œ’Šȱ˜ȱ
Carpinteiro de Nazaré, a ciência de Galileu e por último um conhecimento profundo de todos
os ramos das Ciências Naturais, Biológicas e Sociais”.
50
ȱ œȱ—˜›–Šœȱ“ž›Ç’ŒŠœȱ™ž—’’ŸŠœȱ˜žȱœŠ—Œ’˜—¤›’Šœȱ—¨˜ȱŠ›’‹žŽ–ȱ™˜Ž›ȱŠ˜ȱŠŽ—Žȱ™˜•’Œ’Š•ǯȱȱŽŸŽ›ȱ
Šȱ™˜•ÇŒ’ŠȱŠ£ȱŒž–™›’›ȱŠȱ—˜›–ŠȱšžŠ—˜ȱŽ•Žœȱ™Ž—œŠ–ȱšžŽȱœ¨˜ȱ“žœŠœǰȱ˜žȱšžŠ—˜ȱ™Ž—œŠ–ȱšžŽȱ
Šȱ Ž¡ŽŒž³¨˜ȱ —¨˜ȱ ·ȱ ’—Œ˜—ŸŽ—’Ž—Žǰȱ ˜žȱ šžŠ—˜ȱ ™Ž—œŠ–ȱ šžŽȱ Šȱ Ž¡ŽŒž³¨˜ȱ —¨˜ȱ ·ȱ Ž¡ŒŽœœ’ŸŠ–Ž—Žȱ
Œžœ˜œŠǯȱ Š•ȱ ˜‹›’Š³¨˜ȱ Žœ¤ȱ œŽ–™›Žȱ ’œ™˜œŠȱ —Šȱ —˜›–Šȱ “ž›Ç’ŒŠǰȱ Š•·–ȱ Žȱ œŽ›ȱ ’–™•ÇŒ’˜ȱ ˜ȱ
conceito básico da função policial.
51
Denis J. Galligan (Denis J. Galligan, Discretionary powersǰȱ˜™ǯȱŒ’ǯǰȱ™ǯȱŚŞǼȱŽ¡™äŽȱšžŽȱ·ȱ—ŽŒŽœœ¤›’Šȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 159

ȱ’–™˜›Š—Žǰȱ—˜ȱŽ—Š—˜ǰȱ·ȱœŠ‹Ž›ȱšžŽȱŠȱ–Š›Ž–ȱŽȱ–Š—˜‹›ŠȱŽ¡’œŽ—Žȱ
nestes agentes é outorgada de maneira distinta das que possuem os órgãos
’›Ž’Ÿ˜œǯȱ —šžŠ—˜ȱ Šȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ Ž›’ŸŠȱ Šȱ —˜›–Šȱ “ž›Ç’ŒŠǰȱ Šȱ
apreciatividade deriva de outras fontes.
No entanto, não se pode contemplar como usurpadores de tal autoridade
nem infringentes do princípio da legalidade, pois o sistema modula suas
ž—³äŽœȱ™Š›ŠȱœŽ›ȱŠœœ’–ǯȱꗊ•ȱŽȱŒ˜—Šœǰȱ—¨˜ȱ‘¤ȱ—Ž—‘ž–ŠȱœŠ—³¨˜ȱœž‹œŠ—Œ’Š•ȱ
Œ˜—›ŠȱŠ’œȱŽ•Ž’³äŽœȱ˜žȱŽŒ’œäŽœDzȱ™Ž•˜ȱŒ˜—›¤›’˜ǰȱ‘¤ǰȱ–ž’ŠœȱŸŽ£ŽœǰȱœŠ—³äŽœȱŽ–ȱ
ŒŠœ˜ȱŽȱšžŽȱ˜ȱŠŽ—Žȱ—¨˜ȱ›Žœ™Ž’ŽȱŠȱ˜›Ž–ǯȱ1ȱ‹Ž–ȱœŠ‹’˜ȱšžŽȱ˜ȱ•Ž’œ•Š˜›ȱ—¨˜ȱ
faz a norma de maneira perfeita, não é possível detalhar todas as situações
suscetíveis de acontecer,52ȱ ™˜›ȱ ’œœ˜ǰȱ –ž’Šœȱ ŸŽ£Žœǰȱ Šȱ —¨˜ȱ Ž¡ŽŒž³¨˜ȱ Žȱ ž–Šȱ
—˜›–Šǰȱ™˜›ȱŽ¡Ž–™•˜ǰȱœŽ›ŸŽȱŽ–ȱŒŽ›Šȱ–Ž’Šȱ™Š›ŠȱŒ˜–™Ž—œŠ›ȱŠ•ȱ’—Š‹’•’ŠŽǯ
A apreciatividade, na realidade, é inferida da interpretação sistemática de
ž–ȱŒ˜—“ž—˜ȱŽȱ—˜›–ŠœǯȱŽž£ȬœŽǰȱ™˜›Š—˜ǰȱŠȱŽœ’—Š³¨˜ȱŠȱ™›ŽŽ—œ¨˜ǰȱ’œ˜ȱ
é, da composição e do funcionamento dos órgãos competentes a determinar
seu alcance.
1ȱŒŽ›˜ȱšžŽȱ˜˜ȱŠŽ—Žȱ™˜œœž’ȱœžŠȱž—³¨˜ȱŽȱŒ˜–™Ž¹—Œ’ŠȱŠ›’‹žÇŠœȱ™˜›ȱ
ž–Šȱ —˜›–Šȱ “ž›Ç’ŒŠǰȱ Š’—Šȱ šžŽȱ œŽ“Šȱ ŽœŠȱ Ž—·›’ŒŠǯȱȱ ’Ž›Ž—³Šȱ Šȱ ’œȱŒ›’ȱŒ’˜Ȭ
nariedade, a apreciatividade, normalmente, é concedida por outras fontes que
não são as normas de conduta e competência, como as orientações políticas
˜ȱ˜ŸŽ›—˜DzȱŠœȱ’›Ž›’£ŽœȱŽŽžŠŠœȱ™Ž•Šȱ™›à™›’ŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜DzȱŠȱŠž˜›’ŠŽȱ
Š–’—’œ›Š’ŸŠȱ‘’Ž›¤›šž’ŒŠDzȱ˜œȱŒà’˜œȱŽȱŒ˜—žŠȱŽȱ·’ŒŠDzȱ˜œȱž’Šœǰȱ˜œȱ–Š—žŠ’œȱ
ŠȱŠ’Ÿ’ŠŽDzȱ˜œȱ›Ž’—Š–Ž—˜œDzȱŠœȱŽœŒ˜•ŠœȱŽȱ˜›–Š³¨˜DzȱŠȱ›Žœ˜•ž³¨˜ȱŒ˜—Ç—žŠȱŽȱ
igual forma de hipóteses semelhantes (aspectos conhecidos como o precedente
Š–’—’œ›Š’Ÿ˜ǼDzȱŠȱŒŽ•Ž‹›Š³¨˜ȱ™›·Ÿ’ŠȱŠ˜ȱŽ¡Ž›ŒÇŒ’˜ȱ˜ȱ™˜Ž›ȱŽȱž–ȱŒ˜—Ÿ¹—’˜ȱŽȱ
ž–ȱœž“Ž’˜ȱ™›’ŸŠ˜DzȱŠœȱŽŒ•Š›Š³äŽœȱŽȱ“žÇ£˜ȱŽ–’’Šœȱ™˜›ȱž–ȱà›¨˜ȱ’œ’—˜ȱ
daquele a quem corresponde iniciar, instruir ou resolver o procedimento,
Œ˜—‘ŽŒ’˜ȱŒ˜–˜ȱ’—˜›–ŽDzȱŽȱŠ·ǰȱ’—Œ•žœ’ŸŽǰȱŠȱ’—ž’³¨˜ǯ53

ž–Šȱ’œ’—³¨˜ȱšžŠ—˜ȱœŽȱŽœ¤ȱ’Š—ŽȱŽȱž–Šȱ—˜›–Šȱ’—ŽęŒ’Ž—Žǰȱ’››ŽŠ•ȱ˜žȱ’—“žœŠȱ˜žȱšžŠ—˜ȱ
diante de uma norma aceitável por todos, mas que uma discricionariedade residual para
ŠŠœŠ›ȬœŽȱŽ•ŠȱǻŠȱ—˜›–ŠǼȱ·ȱž–ȱŽ•Ž–Ž—˜ȱ—ŽŒŽœœ¤›’˜ȱ™Š›ŠȱŠȱ“žœ’³Šȱ˜žȱ–˜›Š•’ŠŽǯȱȱŒ˜–™•ŽŠȱ
que a diferença é uma linha tênue.
52
ȱ •Ž“Š—›˜ȱ ’Ž˜ȱ Š›ŒÇŠȱ ǻ ȱ Aǰȱ •Ž“Š—›˜ǯȱ ŽžŒŒ’à—ȱ “ž›’œ’ŒŒ’˜—Š•ȱ Žȱ •Šȱ
discrecionalidad en materia disciplinaria. Revista de Administración Pública, Madri, a. 14, n. 44,
maio/ago. 1964. p. 155) aponta que “la realidad administrativa es algo que no puede encerrarse en
à›–ž•Šœǰȱ™˜›ȱ–ž¢ȱ™Ž›ŽŒŠœȱšžŽȱœŽŠ—”.
53
ȱ ŽŽ›ȱ’›ęŽ•ȱǻ  ǰȱŽŽ›ǯȱ’•Ž—ŒŽǰȱŒ˜—Žœœ’˜—œȱŠ—ȱ’–™›˜™Ž›•¢ȱ˜‹Š’—ŽȱŽŸ’Ž—ŒŽǯȱ¡˜›DZȱ
Clarendon Press, 1997. p. 125) traz essa noção relacionada ao policial: “‘Žȱ’—ŸŽœ’Š’ŸŽȱ™˜ Ž›ȱ
˜ȱ‘Žȱ™˜•’ŒŽȱŠ›Žȱ‹˜‘ȱ‘ŽȱŒ›ŽŠž›Žœȱ˜ǰȱŠ—ȱ›Žž•ŠŽȱ‹¢ǰȱ‘Žȱ•Š ǯȱ‘Ž›Žȱ’œǰȱ˜ȱŒ˜ž›œŽǰȱŠȱ™˜•’ŒŽȱ’œŒ’™•’—Žȱ
Œ˜Žǰȱ ˜ȱ  ‘’Œ‘ȱ Š••ȱ ˜ĜŒŽ›œȱ Š›Žȱ œž‹“ŽŒǯȱ ‘Žȱ –ŠĴŽ›œȱ  ’‘ȱ  ‘’Œ‘ȱ ’ȱ ŽŠ•œǰȱ ‘˜ž‘ȱ ˜Ž—ȱ ˜ȱ ›ŽŠȱ ™ž‹•’Œȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


160 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O

Normalmente, a atribuição da apreciatividade para eleger ou decidir


Ž—›ŽȱŠžŠ›ȱ˜žȱ—¨˜ȱŽǰȱšžŠ—˜ȱœŽȱŽŒ’ŽǰȱŽœŒ˜•‘Ž›ȱŠžŠ›ȱŽ—›Žȱž–Šȱ’—ę—’ŠŽȱ
Žȱ™˜œœ’‹’•’ŠŽœǰȱŠ•Ž›—Š’ŸŠœȱ˜žȱ˜™³äŽœȱŠȱœŽž’›ȱœ’—’ęŒŠȱšžŽȱ˜ȱŠŽ—ŽǰȱŽ–ȱ
caso de colisão com outros bens ou tarefas, pode dar prioridade à mais impor-
tante ou urgente e delegar para um segundo plano o que é secundário e pode
esperar.54
Muitas ações administrativas estão à margem de qualquer regulamen-
tação, nem sempre as fontes habilitadoras descrevem todas as condutas.
Mesmo assim, tal atuação se trata de uma atividade administrativa de pres-
Š³¨˜ȱ ™Š›Šȱ ŠŽ—³¨˜ȱ ’›ŽŠȱ Žȱ ’—Ž›ŽœœŽœȱ ™ø‹•’Œ˜œȱ ™Š›Šȱ Šȱ šžŠ•ȱ œŽžȱ Ž¡ŽŒž˜›ȱ
direto se vê rodeado de “subjetividades”.
Š’œȱŽŒ’œäŽœȱœž‹“Ž’ŸŠœȱœ¨˜ȱ™›Š’ŒŠ–Ž—Žȱ’–ž—ŽœȱŠȱž–ȱŒ˜—›˜•Žǰȱ“¤ȱšžŽȱ—¨˜ȱ
·ȱ™˜œœÇŸŽ•ȱ›Ž™›˜ž£’›ȱŽ–ȱž–ȱ™›˜ŒŽœœ˜ȱŠȱœ’žŠ³¨˜ȱŽȱ’–’—¹—Œ’Šǯȱ œœ˜ȱ—¨˜ȱœ’—’ęŒŠȱ
que a apreciatividade carece de limites, mas estes não podem aplicar-se,

œ’—’ęŒŠ—ŒŽǰȱŠ›ŽȱŒ•ŽŠ›•¢ȱ’—Ž›—Š•ȱ˜ȱ‘Žȱ™˜•’ŒŽǯȱ‘ŽȱŽ—Ž›Š•ȱ•Š ȱ˜ȱ‘Žȱ•Š—ȱ›Žž•ŠŽœȱ™˜•’ŒŽȱ™˜ Ž›œȱ’—ȱ‘›ŽŽȱ
’œ’—Œȱ Š¢œǯȱ’›œǰȱ‘ŽȱŒ˜––˜—ȱ•Š ȱŒ˜—’—žŽœȱ˜ȱ˜ŸŽ›—ȱœ˜–ŽȱŠœ™ŽŒœȱ˜ȱ‘Ž’›ȱŒ˜—žŒǯȱ˜›ȱŽ¡Š–™•Žǰȱ
‘Žȱ˜Œ›’—Žȱ›Žšž’›’—ȱŒŽ›Š’—ȱ’—˜›–Š’˜—ȱ˜ȱ‹Žȱ’ŸŽ—ȱ˜ȱ™Ž›œ˜—œȱŠ››ŽœŽȱ˜›ȱœŽŠ›Œ‘Žȱ ŠœȱŽœŠ‹•’œ‘Žȱ
‹¢ȱ‘›’œ’ŽȱŸǯȱŽŠŒ‘’—œ”¢ǰȱ‘˜ž‘ȱ’ȱ—˜ ȱ‘ŠœȱœŠž˜›¢ȱ˜›ŒŽǯȱ‘›’œ’Žȱ ˜ž•ȱœŽŽ–ȱ˜ȱ‹Žȱšž’ŽȱŒŠ™Š‹•Žǰȱ
‹ŽŒŠžœŽȱ’ȱ’œȱŒ•ŽŠ›•¢ȱ‹ŠœŽȱž™˜—ȱŠȱŽ—Ž›Š•ȱ™›’—Œ’™•Žȱ‘ŠȱŒ’’£Ž—œȱœ‘˜ž•ȱ‹Žȱ’—˜›–Žȱ˜ȱ ‘ŠȱŒ˜Ž›Œ’ŸŽȱ
™˜ Ž›œȱŠ›Žȱ‹Ž’—ȱžœŽȱŠŠ’—œȱ‘Ž–ȱŠ—ȱ˜ȱ‘Žȱ›ŽŠœ˜—ȱ ‘¢ǰȱ˜ȱŽ—Ž›Š’—ȱŽšž’ŸŠ•Ž—ȱ›Žšž’›Ž–Ž—œȱ’—ȱ
›Žœ™ŽŒȱ ˜ȱ —Ž •¢ȬŒ›ŽŠŽȱ ™˜•’ŒŽȱ ™˜ Ž›œǯȱ ž›‘Ž›–˜›Žǰȱ ‘Žȱ Ž—Ž›Š•ȱ •Š ǰȱ Š™™•’ŒŠ‹•Žȱ ˜ȱ Š••ȱ Œ’’£Ž—œǰȱ –Š¢ȱ
™›˜ŸŽȱœ’—’ęŒŠ—ȱ’—ȱœ˜–ŽȱŒŠœŽœǯȱ ȱ Šœȱž—˜ž‹Ž•¢ȱŠȱŸŽ›¢ȱœ’—’ęŒŠ—ȱŠŒ˜›ȱ’—ȱ‘ŽȱŽŒ’œ’˜—ȱ’—ȱŠĴ˜ȱŸǯȱ
˜•ŸŽ›‘Š–™˜—ȱ›˜ —ȱ˜ž›ȱ‘ŠǰȱŠȱ‘Žȱ’–Žȱ ‘Ž—ȱ‘Žȱ™˜•’ŒŽȱ‘Šȱ›Žšž’›Žȱ‘ŽȱŠŒŒžœŽȱ˜ȱ™›˜Ÿ’Žȱ‘Ž–ȱ
 ’‘ȱŠȱœŠ–™•Žȱ˜ȱ‹›ŽŠ‘ǰȱ‘Žȱ˜ĜŒŽ›œȱ Ž›Žȱ”—˜ ’—•¢ȱ›Žœ™Šœœ’—ȱž™˜—ȱ‘ŽȱŠŒŒžœŽȂœȱ•Š—ǯȱŽŒ˜—•¢ǰȱ
œŠž˜›¢ȱ™›˜Ÿ’œ’˜—œȱ—˜ ȱ’–™’—ŽȱŸŽ›¢ȱŽ¡Ž—œ’ŸŽ•¢ȱ’—ŽŽȱž™˜—ȱ‘ŽȱŽ¡Ž›Œ’œŽȱ˜ȱ’—ŸŽœ’Š’ŸŽȱ™˜ Ž›œǯȱ
‘Žȱ–˜œȱ ’ŽȬ›Š—’—ȱœŠžŽȱ’œȱ‘ŽȱŗşŞŚȱŒǰȱ‹žȱ‘Ž›ŽȱŠ›Žȱ–Š—¢ȱ˜‘Ž›ǯȱ‘’›•¢ǰȱ‘Ž›ŽȱŠ›Žȱ‘ŽȱŒ˜Žœȱ
˜ȱ™›ŠŒ’ŒŽȱ–Š—Žȱž—Ž›ȱ‘ŽȱŒǯȱȱ™›ŽœŽ—ǰȱ‘Ž›ŽȱŠ›Žȱ꟎ȱœžŒ‘ȱŒ˜Žœǰȱ›Žž•Š’—ȱ‘ŽȱŽ¡Ž›Œ’œŽȱ˜ȱ™˜ Ž›œȱ
˜ȱœ˜™ȱŠ—ȱœŽŠ›Œ‘ȱǻ˜ŽȱǼǰȱ‘ŽȱŽ¡Ž›Œ’œŽȱ˜ȱ™˜ Ž›œȱ˜ȱœŽŠ›Œ‘ȱ™›Ž–’œŽœȱŠ—ȱœŽ’£Žȱ™›˜™Ž›¢ȱ˜ž—ȱ‘Ž›Ž’—ȱ
ǻ˜ŽȱǼǰȱ‘ŽȱŽŽ—’˜—ǰȱ›ŽŠ–Ž—ǰȱŠ—ȱšžŽœ’˜—’—ȱ˜ȱ–Ž–‹Ž›œȱ˜ȱ‘Žȱ™ž‹•’Œȱǻ˜ŽȱǼǰȱ‘Žȱ’Ž—’ęŒŠ’˜—ȱ
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˜‹›ŽȱŠ’œȱŒà’˜œǰȱŽŽ›ȱ’›ęŽ•ȱŠę›–Šȱǻ˜™ǯȱŒ’ǯǰȱ™ǯȱŗŘŜǼDZȱȃ‘Žȱ˜›–ȱ’—ȱ ‘’Œ‘ȱ‘ŽȱŒ˜ŽœȱŠ›Žȱ›ŠŽȱ
’œȱ œžŒ‘ȱ ‘Šȱ ‘Ž›Žȱ –Š¢ȱ ‹Žȱ Šœȱ –Š—¢ȱ Šœȱ ‘›ŽŽȱ ’쎛Ž—ȱ Ž•Ž–Ž—œǯȱ ‘Ž›Žȱ Š›Žǰȱ ’—ȱ Š••ȱ ˜ȱ ‘Ž–ǰȱ —ž–‹Ž›Žȱ
™Š›Š›Š™‘œǰȱ–Š—¢ȱ˜ȱ ‘’Œ‘ȱŠ›Žȱ›ŠŽȱ’—ȱž¢Ȭ’–™˜œ’—ȱ˜›ȱ™˜ Ž›ȬŒ˜—Ž››’—ȱ˜›–ǯȱ˜–Žȱ˜ȱ‘Ž–ȱŠ•œ˜ȱ
‘ŠŸŽȱŠ——Ž¡Žœǰȱ’—ȱ’쎛Ž—•¢ȱ—ž–‹Ž›Žȱ™Š›Š›Š™‘œǰȱ˜ȱ ‘’Œ‘ȱ›ŽŽ›Ž—ŒŽȱ’œȱ–ŠŽȱ’—ȱ‘Žȱ–Š’—ȱ™Š›ȱŠ—ȱ
 ‘’Œ‘ǰȱŠŠ’—ȱ’—ȱ–Š—¢ȱŒŠœŽœǰȱ’–™˜œŽȱž’Žœȱ˜ȱŒ˜—Ž›ȱ™˜ Ž›œǯȱ’—Š••¢ǰȱ‘Ž›ŽȱŠ›Žȱ ‘Šȱœž‹Ȭ‘ŽŠ’—œȱ’—ȱ‘Žȱ
Œ˜ŽœȱŽœŒ›’‹ŽȱŠœȱȃ˜Žœȱ˜ȱ ž’Š—ŒŽȄȱ‘ŽȱŒ•ŽŠ›ȱ™ž›™˜œŽȱ’œȱ˜ȱ™›˜Ÿ’Žȱž’Š—ŒŽȱ˜ȱ™˜•’ŒŽȱ˜ĜŒŽ›œȱ ’‘ȱ
›ŽŠ›ȱ˜ȱ‘ŽȱŽ¡Ž›Œ’œŽȱ˜ȱ‘Ž’›ȱž’ŽœȱŠ—ȱ™˜ Ž›œǯȱ
˜ ŽŸŽ›ǰȱ’—ȱœ˜ȱ˜’—ǰȱ‘Ž¢ȱ˜Ž—ȱœŽŽ–ȱ˜ȱšžŠ•’¢ǰȱ•’–’ǰȱ
˜›ȱŽŸŽ—ȱŽ¡Ž—ȱ‘˜œŽȱž’ŽœȱŠ—ȱ™˜ Ž›œ”.
Tais “—˜Žœȱ˜›ȱž’Š—ŒŽȄȱœ¨˜ȱ—˜Šœȱž’Šœȱ™Š›ŠȱšžŽȱœŽžœȱŽ¡ŽŒž˜›ŽœȱŽȱ˜ž›˜œȱŽ—‘Š–ȱž–ȱ–Š’˜›ȱ
conhecimento a respeito de sua aplicação e interpretação. Assim o é porque os códigos de
conduta devem ser interpretados com suas notas.
—ŽȱŠ•ȱœ’žŠ³¨˜ǰȱ·ȱŠ–‹·–ȱ’–™˜›Š—ŽȱŠę›–Š›ȱšžŽȱ—¨˜ȱœŽȱ™˜ŽȱŽœšžŽŒŽ›ȱŠȱ“ž›’œ™›ž¹—Œ’Šȱ
šžŽǰȱ –ž’Šœȱ ŸŽ£Žœǰȱ œŽȱ Œ˜—ꐞ›Šȱ Œ˜–˜ȱ ž–ȱ ž’Šȱ ™Š›Šȱ ˜ȱ Ž¡ŽŒž˜›Dzȱ Žȱ —¨˜ȱ Š™Ž—Šœȱ Œ˜–˜ȱ ž–Šȱ
Œ’›Œž—œ¦—Œ’Šȱ ™Š›Šȱ ˜ž›˜ȱ “ž’£ǯȱ ¨˜ȱ ·ȱ ž—³¨˜ȱ ™›’–¤›’Šȱ ˜œȱ ›’‹ž—Š’œȱ ’œŒ’™•’—Š›ǰȱ ŽžŒŠ›ȱ Žǰȱ
inclusive, punir a administração, mas é certo que, ao resolver litígios, também, atua desse
–˜˜ǰȱŽȱŠ•ȱ˜›–ŠȱŽȱŠžŠ³¨˜ȱŠ“žŠȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱŠȱŠ–’—’œ›Š›ǯ
54
António Francisco de Sousa, Discricionariedade na atuação policial, op. cit., p. 221 e 222.

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 161

Ž—¨˜ǰȱ œŽ—¨˜ȱ Žȱ ž–Šȱ ˜›–Šȱ –ž’˜ȱ ̎¡ÇŸŽ•ȱ ǻŽ››˜œȱ Š‹œ˜•ž˜œȱ Žȱ Š™›ŽŒ’Š³¨˜ǰȱ
medidas totalmente desproporcionais etc.), pois, do contrário, o sentido da
›Žœ™˜—œŠ‹’•’ŠŽȱ“ž›Ç’ŒŠȱ™˜Ž›’Šȱ™Š›Š•’œŠ›ȱ˜œȱà›¨˜œȱŽȱŽŒ’œ¨˜ǰȱ˜›—Š—˜ȱŠȱ
’—Ž—³¨˜ȱŽȱ’–™˜›ȱŠ•ž—œȱ•’–’ŽœȱŠ‹œ›Š˜œȱŽȱ›Ç’˜œȱŠȱœŽžȱŽ¡Ž›ŒÇŒ’˜ȱŽȱ˜Š•ȱ
futilidade.
1ȱŽŸ’Ž—ŽȱšžŽǰȱ–ž’ŠœȱŸŽ£Žœǰȱ˜ȱŠŽ—ŽȱŽ¡ŽŒž˜›ȱšžŽȱŠžŠȱŒ˜–ȱ’–Ž’Š’ŠŽȱ
ou urgência elege alternativas ou opções debilitadas de elementos para ações
pautadas no direito, ocasionando ações “trágicas”. São basicamente nessas
˜ŒŠœ’䎜ȱšžŽȱ˜ȱŒ˜—›˜•Žǰȱ’—Ž›—˜ȱ˜žȱŽ¡Ž›—˜ǰȱŒ˜—œŽž’›¤ȱŒ˜—Ž›ȱŽœœŠȱ–Š›Ž–ȱ
de liberdade em seus limites.
ȱ Š³¨˜ȱ Š™›ŽŒ’Š’ŸŠȱ ˜ȱ Ž¡ŽŒž˜›ȱ Š–’—’œ›Š’Ÿ˜ȱ ™˜œœž’ȱ ’ęŒž•ŠŽȱ Žȱ
controle. Mas, em compensação, quando ela é controlada, estão disponíveis
˜˜œȱ ˜œȱ Ž•Ž–Ž—˜œȱ “ž›Ç’Œ˜œȱ Ž¡’œŽ—Žœȱ —˜ȱ ’›Ž’˜ǯȱ ȱ ’œœ˜ȱ œ’—’ęŒŠȱ šžŽȱ ˜œȱ
elementos disponíveis para a ação imediata ou urgente são distintos dos ele-
mentos dispostos no momento do controle, pois, muitas vezes, aos primeiros
Ž¡ŽŒž˜›Žœȱ Š–’—’œ›Š’Ÿ˜œȱ ŒŠ‹ŽȬ•‘Žœȱ ž–ȱ “žÇ£˜ȱ Žȱ ŸŠ•˜›ȱ ’—ĚžŽ—Œ’Š˜ȱ ™˜›ȱ
questões psicológicas, pressão, grau de informação, grau acadêmico, precon-
ceitos,55 entre outros que possam aparecer na fase de controle e que apenas
ulteriormente possam ser avaliados mediante todas as normas, regras, prin-
ŒÇ™’˜œȱŽȱŽ–Š’œȱŽ•Ž–Ž—˜œȱ˜ȱ’›Ž’˜ǰȱšžŽȱŽœœŽȱŽ¡ŽŒž˜›ȱ“Š–Š’œȱ™˜Ž›’ŠȱŽ›ȱŠȱ
pretensão de pensar no momento do fato administrativo.
Ž’¡Š›ȱŽœœŽȱŽ¡ŽŒž˜›ȱœ˜‹ȱŠȱŽŽ›—ŠȱŽ—œ¨˜ȱŽȱœŽ›ȱ›Žœ™˜—œŠ‹’•’£Š˜ȱ™˜›ȱŠ•ȱ
atuar imediato ou urgente ou, ao contrário, por sua omissão, pode equiparar-
œŽȱ Šȱ Ž’¡Š›ȱ Žȱ ™›˜ŽŽ›ȱ Šȱ Š³¨˜ȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠǰȱ ˜ȱ œŽ›Ÿ’³˜ȱ ™ø‹•’Œ˜ȱ Žǰȱ Œ˜—œŽȬ
quentemente, o administrado. Além disso, pode-se promover o desinteresse
˜œȱ‹˜—œȱ™›˜ęœœ’˜—Š’œȱ™Ž•˜ȱœŽ›Ÿ’³˜ȱ™ø‹•’Œ˜ȱŽ–ȱ›Š£¨˜ȱ˜ȱ–Ž˜ȱŽȱŠœœž–’›ȱ˜ȱ
risco de responder pessoalmente por conduta imediata ou urgente. A verdade
·ȱšžŽǰȱœŽȱ˜Šȱ—˜›–Šȱ“ž›Ç’ŒŠȱ˜œœŽȱŽ¡ŽŒžŠŠȱŽȱ–Š—Ž’›ŠȱŽœ›’ŠǰȱŸ’ŸŽ›ȬœŽȬ’ŠȱŽ–ȱ
uma sociedade insuportável. Deve-se ter em conta que a decisão individual
do agente não muda o status legal do administrado.56

55
Não se deve esquecer que a administração atua por meio de pessoas físicas com suas
›ŠšžŽ£Šœǰȱ™Š’¡äŽœǰȱ™›ŽŽ›¹—Œ’ŠœȱŽȱ™˜—˜œȱŽȱŸ’œŠœȱ™Š›’Œž•Š›ŽœǰȱŠœœ’–ǰȱ™›˜™’Œ’Š—˜ȱšžŽǰȱŽ–ȱ
ŽŽ›–’—ŠŠœȱ ˜ŒŠœ’䎜ǰȱ ™›ŽŸŠ•Ž³Š–ȱ ˜ž›˜œȱ ’—Ž›ŽœœŽœȱ Ž–ȱ •žŠ›ȱ ˜œȱ ’—Ž›ŽœœŽœȱ ˜‹“Ž’Ÿ˜œȱ Šȱ
coletividade aos que estão destinados a servir (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás-Ramón.
De la arbitrariedad de la administración. 5. ed. Madri: Civitas, 2008. p. 134).
56
Imagina uma pessoa que não tenha cumprido uma norma penal e um policial que tenha
ŽŒ’’˜ȱŽȱ—¨˜ȱŠȱ™›Ž—Ž›ǰȱ–Šœȱœ˜–Ž—ŽȱŒ‘Š–Š›ȱŠŽ—³¨˜ǰȱœžŠȱœ’žŠ³¨˜ȱ“ž›Ç’ŒŠȱœŽ›¤ȱŽȱ’—›Š˜›ȱ
ŽȱŠ’—ŠȱŽœŠ›¤ȱœž“Ž’˜ȱ¥œȱ™ž—’³äŽœȱšžŽȱŠȱ—˜›–Šȱ˜ȱ’–™žœŽ›ǯ

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162 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O

Conclusões

ȱŒ‘Š–ŠŠȱœž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ˜žȱŠž˜—˜–’Šȱ™ø‹•’ŒŠȱ˜ȱŠ–’—’œ›Š˜›ȱ™˜œœž’ȱ
diferentes modalidades de margem de liberdade de órgãos administrativos,
que, por conseguinte, possui elementos que a integram, sendo os mais estu-
dados a liberdade conformadora do legislativo e do governo, a discricio-
—Šȱ›’ŽŠŽȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠȱ Ž–ȱ œŽ—’˜ȱ ·Œ—’Œ˜Ȭ“ž›Ç’Œ˜ȱ Žȱ Šȱ –Š›Ž–ȱ Žȱ •’Ÿ›Žȱ
Š™›ŽŒ’Š³¨˜ȱ ˜œȱ Œ˜—ŒŽ’˜œȱ “ž›Ç’Œ˜œȱ ’—ŽŽ›–’—Š˜œǯȱ ¨˜ȱ œ¨˜ȱ ™˜žŒ˜œȱ ˜œȱ šžŽȱ
ŽŽ—Ž–ȱ šžŽȱ Ž¡’œŠ–ȱ ˜ž›Šœȱ ˜›–Šœȱ Žȱ •’‹Ž›ŠŽȱ ˜žȱ –Š›Ž—œȱ ’œ’—Šœȱ
dessas três. As mais mencionadas são poderes agraciáveis, facultativo, ava-
•’Š’Ÿ˜ȱ Žȱ Š·ȱ ž–Šȱ •’‹Ž›ŠŽȱ ™›˜—àœ’ŒŠǯȱ
¤ǰȱ Š–‹·–ǰȱ šžŽ–ȱ ŽŽ—Šȱ šžŽȱ
Ž¡’œŽȱ ž–Šȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ Žȱ ŽœŸ’˜ȱ ǻdeviational discretionǼǰȱ Œ˜—ꐞ›ŠŠȱ
Œ˜–˜ȱ˜ȱ™˜Ž›ȱ™Š›ŠȱŠžŠ›ȱŽȱŠŒ˜›˜ȱŒ˜–ȱ˜ȱ–Ž•‘˜›ȱ“žÇ£˜ȱ˜ȱŠŽ—Žǰȱ’—Œ•žœ’ŸŽǰȱ
que não está autorizado ou até proibido por normas de competência. Segundo
œŽžœȱŽŽ—œ˜›ŽœǰȱŠȱŒ˜—žŠȱŽȱŽœŸ’˜ȱœ˜–Ž—Žȱ·ȱŠŒŽ’¤ŸŽ•ȱŒ˜–˜ȱŽȱŒ˜—Ž¡˜ȱ
˜ȱ œ’œŽ–Šȱ “ž›Ç’Œ˜ȱ ™˜›šžŽȱ ·ȱ Œ˜—œ˜Š—Žȱ Œ˜–ȱ Šȱ ꗊ•’ŠŽȱ ‹¤œ’ŒŠȱ ˜ȱ œ’œŽ–Šȱ
legal. Outros preferem o termo discricionariedade de dispensa como uma
Šž˜›’£Š³¨˜ȱŽȱŽ¡ŒŽ³¨˜ȱŽ–ȱŒŠœ˜œȱŠÇ™’Œ˜œȱšžŽȱ™Ž›–’Ž–ȱšžŽȱŠȱŠ–’—’œ›Š³¨˜ȱ
œŽȱŽœŸ’ŽȱŠȱ›ŽŠ•’£Š³¨˜ȱ˜œȱŽŽ’˜œȱ“ž›Ç’Œ˜œȱę¡Š˜œȱ—Šȱ—˜›–Šǰȱ™˜›ȱ–˜’Ÿ˜œȱ
Œ˜–™›˜ŸŠ˜œȱ Žȱ Žœ™ŽŒ’Š•ȱ ›Ž•ŽŸ¦—Œ’Šǯȱ ȱ Ž–ȱ Š’—Šȱ šžŽ–ȱ ™›ŽŽ›Žȱ –Ž—Œ’˜—Š›ȱ
uma discricionariedade não autorizada ou assumida (ž—Šž‘˜›’£Žȱ˜›ȱŠœœž–Žȱ
discretion), como aquelas em que os agentes públicos assumem, sem auto-
›’ȱ£Š³¨˜ȱ Ž¡™›ŽœœŠǰȱ ž–Šȱ –Š›Ž–ȱ Žȱ •’‹Ž›ŠŽȱ ™Š›Šȱ ŠŠœŠ›ȬœŽȱ Šȱ —˜›–Šȱ
“ž›Ç’ŒŠȱ ™˜›ȱ šžŽœ¨˜ȱ Žȱ “žœ’³Šǰȱ ™˜›ȱ —ŽŒŽœœ’ŠŽȱ ™›¤’ŒŠȱ ˜žȱ Œ˜—ŸŽ—’¹—Œ’Šȱ Žȱ
˜™˜›ž—’ŠŽǯȱœȱŠŽ—Žœȱ™ø‹•’Œ˜œȱŽœ¨˜ȱ–Š’œȱ™›Ž˜Œž™Š˜œȱŒ˜–ȱŠȱꗊ•’ŠŽȱ
e propósito da norma do que com a letra estrita da lei.
˜˜ȱœŽȱŽŽ—ŽȱšžŽȱŽ¡’œŠȱž–ŠȱšžŠ›Šȱ˜›–ŠȱŽȱ–Š—’ŽœŠ³¨˜ȱœž‹“Ž’ŸŠȱ
ou de autonomia pública, distinta das três mencionadas e pouco desenvolvida
pela doutrina e que se prefere denominar apreciatividade administrativa.
A apreciatividade administrativa é aquela margem de liberdade de que a
administração dispõe para adotar uma eleição/decisão, normalmente rápida
e rotineira, ante situações de fato que o requerem. São os casos em que as
Š›Š—’Šœȱ ™›˜ŒŽ’–Ž—Š’œȱ ™›Š’ŒŠ–Ž—Žȱ —¨˜ȱ Ž¡’œŽ–ǰȱ œŽ“Šȱ ™˜›šžŽȱ œŽȱ Žœ¤ȱ
diante de um caso de ação não deôntica, ou pela imediatidade da atuação.
ȱ –˜’ŸŠ³¨˜ȱ ˜›–Š•ȱ ™›·Ÿ’Šȱ Š–™˜žŒ˜ȱ Ž¡’œŽȱ —ŽœœŽœȱ œž™˜œ˜œǰȱ Š’—Šȱ šžŽȱ œŽȱ
™˜œœŠȱ –˜’ŸŠ›ȱ ˜žȱ “žœ’ęŒŠ›ȱ Šȱ ŠžŠ³¨˜ȱ ž•Ž›’˜›–Ž—Žǯȱ ȱ Š™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽȱ —Šȱ
realidade é inferida Šȱ’—Ž›™›ŽŠ³¨˜ȱœ’œŽ–¤’ŒŠȱŽȱž–ȱŒ˜—“ž—˜ȱŽȱ—˜›–Šœǯȱ

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


ANDRÉ SADDY | Atividade apreciativa da administração pública: uma nova visão... 163

Deduz-se, portanto, da destinação da prestação, isto é, da composição e de


funcionamento dos órgãos competentes para determinar seu alcance.
A doutrina chama o que aqui se denomina apreciatividade administrativa
Žȱ’œ’—Šœȱ–Š—Ž’›ŠœǯȱŽ–ȱšžŽ–ȱŠę›–ŠȱšžŽȱšžŠ•šžŽ›ȱŠ³¨˜ǰȱ’—Ž™Ž—Ž—Ž–Ž—Žȱ
Žȱ ŽœŠ›ȱ Žœ›’Š–Ž—Žȱ ›Ž’Šȱ ™˜›ȱ —˜›–Šœȱ “ž›Ç’ŒŠœǰȱ –Šœȱ šžŽȱ Œ˜—·–ȱ ž–ȱ
Ž•Ž–Ž—˜ȱ œ’—’ęŒŠ’Ÿ˜ȱ Žȱ “žÇ£˜ȱ ™Žœœ˜Š•ǰȱ ·ȱ ž–Šȱ ŠžŠ³¨˜ȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š•ǯȱ ž›˜œȱ
Œ˜•˜ŒŠ–ȱšžŽǰȱ™˜›ȱ–Š’œȱšžŽȱž–ŠȱŠ³¨˜ȱ™˜œœžŠȱž–ȱŽ•Ž–Ž—˜ȱŽȱ“žÇ£˜ȱ™Žœœ˜Š•ȱ—Šȱ
Š˜³¨˜ȱŠœȱŽ•Ž’³äŽœȦŽŒ’œäŽœǰȱ™˜Ž›ȱšžŽȱŽœŠ›’Šȱ“žœ’ęŒŠ˜ǰȱ–Šœȱ—¨˜ȱ’œŽ—˜ȱŽȱ
limitações, não se estará diante de uma discricionariedade no estrito sentido
·Œ—’Œ˜Ȭ“ž›Ç’Œ˜ǰȱœŽ—¨˜ǰȱŠ—Žȱž–ȱŸ˜Œ¤‹ž•˜ȱŽ–™›ŽŠ˜ȱŽ–ȱœžŠȱŠŒŽ’Š³¨˜ȱ–Š’œȱ
comum. Assim que a maioria simplesmente a denomina discricionariedade.
Tem quem a considera um tipo de discricionariedade, chamando, ao que aqui
se denomina apreciatividade, discricionariedade tácita (Š”’œŒ‘Žœȱ ›–ŽœœŽ—)
ou discricionariedade instrumental. Outros, ainda, evitam utilizar o termo
discricionariedade, preferindo: folga ou margem de apreciação, liberdade de
Œ˜—˜›–Š³¨˜ȱ ˜žȱ •’‹Ž›ŠŽȱ Žȱ Œ˜—ꐞ›Š³¨˜ȱ ǻ ŽœŠ•ž—œ›Ž’‘Ž’), margem
ŽȱŒ˜—ꊗ³ŠȱŽȱ–Š›Ž–ȱŒ˜—˜œŒ’’ŸŠȱŽȱŠ™›ŽŒ’Š³¨˜ǯȱ¡’œŽǰȱŠ–‹·–ǰȱšžŽ–ȱŠȱ
chame de liberdade de manobra (›ŽŽ˜–ȱ˜ȱ–Š—ꞟ›Ž), “street discretion”, e para
não se estender muito, “Žę—’’˜—œ–ŠŒ‘Ȅȱǻ™˜Ž›ȱŽȱŽę—’³¨˜Ǽǯȱȱž’•’£Š³¨˜ȱ
de um novo nomen iuris para evitar contradição com outros institutos, porque
o que se pretende denominar apreciatividade é substancialmente diferente
ŽȱšžŠ’œšžŽ›ȱŠœȱ—˜–Ž—Œ•Šž›Šœȱ–Ž—Œ’˜—ŠŠœǯȱžȱœŽ“Šǰȱ›ŠŠȬœŽȱŽȱœž™˜œ˜œȱ
que não se podem aceitar como liberdade de conformação, discricionais em
œŽ—’˜ȱ·Œ—’Œ˜Ȭ“ž›Ç’Œ˜ǰȱ˜žȱŒ˜–˜ȱ–Š›Ž–ȱŽȱ•’Ÿ›ŽȱŠ™›ŽŒ’Š³¨˜ȱ˜œȱŒ˜—ŒŽ’˜œȱ
“ž›Ç’Œ˜œȱ ’—ŽŽ›–’—Š˜œǰȱ –Šœȱ šžŽȱ Š–‹·–ȱ Œ˜—ŒŽŽ–ȱ œž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ ˜žȱ
Šž˜—˜–’Šȱ—Šȱ˜–ŠŠȱŽȱŽ•Ž’³¨˜ȦŽŒ’œ¨˜ǯȱ1ǰȱ—Šȱ›ŽŠ•’ŠŽǰȱž–ȱ—˜Ÿ˜ȱ’—œ’ž˜ǯ
œœ’–ȱ Œ˜–˜ȱ —¨˜ȱ ·ȱ ž–Šȱ Š›ŽŠȱ ¤Œ’•ȱ Žę—’›ȱ Šȱ ’œŒ›’Œ’˜—Š›’ŽŠŽȱ
Š–’—’œ›Š’ŸŠǰȱ ™’˜›ȱ ·ȱ Žę—’›ȱ Šȱ Š™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽȱ Š–’—’œ›Š’ŸŠǯȱ œœ˜ȱ ·ȱ Šœœ’–ȱ
porque ambos os termos são ambíguos e porque o segundo não possui um
ŽœŽ—ȱŸ˜•Ÿ’–Ž—˜ȱ—ŠȱŒ’¹—Œ’Šȱ“ž›Ç’ŒŠǯȱ˜›·–ǰȱ™˜›ȱœŽ›ȱž–ŠȱŽœ™·Œ’ŽȱŽȱ¹—Ž›˜ȱ
Žȱ œž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ ˜žȱ Šž˜—˜–’Šȱ ™ø‹•’ŒŠǰȱ ™˜Ž–ȬœŽȱ Ž¡›Š’›ȱ ›¹œȱ Ž•Ž–Ž—˜œȱ
ŽœœŽ—Œ’Š’œǰȱ™›à™›’˜œȱŠȱŠ™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠDZȱœž‹“Ž’Ÿ˜ǰȱœ˜–Ž—ŽȱŠȱ
Š–’ȱ—’œ›Š³¨˜ȱ™ø‹•’ŒŠȱ™˜œœž’ȱŽœœŽȱ’™˜ȱŽȱœž‹“Ž’Ÿ’ŠŽǰȱ–Šœǰȱ™›’—Œ’™Š•ȱ–Ž—Žǰȱ
os servidores que atuam em linha de frente ou que tenham contato direto
com os cidadãos que para empregá-la utilizam uma operação de discerni-
–Ž—˜ȱ˜žȱŠ“ž’£Š–Ž—˜ȱ™Š›ŠȱŠȱŠ™•’ŒŠ³¨˜ȱŠȱ˜›Ž–ǯȱžȱœŽ“Šǰȱ˜™Š›¤ȱ™˜›ȱŒ›’·›’˜œȱ
Žȱ œž‹Œ›’·›’˜œǰȱ ™˜—Ž›Š›¤ȱ œŽžœȱ ’—Ž›ŽœœŽœȱ Žȱ Š˜›Žœȱ Ž–ȱ Œ˜—Ě’˜ȱ Žȱ Š›’‹ž’›¤ȱ
pesos relativos às alternativas ou opções que tenha. Formal, derivado da

Rev. Direito Adm., Rio de Janeiro, v. 277, n. 3, p. 139-168, set./dez. 2018.


164 REV IS T A DE DI REIT O A DM INIS TR AT IV O

indeterminações do direito, como o conteúdo do direito, os defeitos do sistema


“ž›Ç’Œ˜ȱŽǰȱ™›’—Œ’™Š•–Ž—Žǰȱ˜ȱŽ¡Ž›ŒÇŒ’˜ȱž—Œ’˜—Š•ǰȱ›ŽŽ›’—˜ȬœŽǰȱ—˜›–Š•–Ž—Žǰȱ
a ações não deônticas, sem prévio procedimento administrativo e não tendo
—ŽŒŽœœŠ›’Š–Ž—Žȱž–ȱŠ˜ȱŠ–’—’œ›Š’Ÿ˜ȱ˜›–Š•ȱŠ˜ȱꗊ•ȱŽȱœŽžȱŽ¡Ž›ŒÇŒ’˜ǯȱ˜•’Ȭ
’Ÿ˜ǰȱ™˜›ȱœŽ›ȱž–Šȱ–Š›Ž–ȱŽȱ•’‹Ž›ŠŽȱšžŽȱœŽȱ™›˜“ŽŠȱœ˜‹›ŽȱŠ˜œȱŽȱŒ›’·›’˜œȱ
’—Ž›™›ŽŠ’Ÿ˜œǰȱ ŸŠ›’Š—˜ȱ Šȱ ’—Ž—œ’ŠŽȱ Žȱ ŠŒ˜›˜ȱ Œ˜–ȱ ˜ȱ ¦–‹’˜ȱ Ž–ȱ šžŽȱ œŽȱ
Ž¡Ž›Œ’ŽǯȱŠ•ȱ•’‹Ž›ŠŽȱŽȱŒ˜—žŠȱ·ȱ›ŽšžŽ—Ž–Ž—Žȱ›˜’—Ž’›Šǰȱ›Žž•Š›ȱŽȱŒ˜’Ȭ
diana, realizada com algum caráter imediato ou de urgência. Além desses
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elemento, onipresente em toda a administração pública, os demais elementos
possuem diferenças substanciais em relação aos mesmos elementos da discri-
cionariedade e, por isso, não pode ser tratada de forma idêntica a essa, mas
isso seria tema de outro trabalho.
˜ŽȬœŽȱŒ˜—Œ•ž’›ǰȱŽ—¨˜ǰȱšžŽȱ—¨˜ȱŽ¡’œŽȱž–ŠȱŽœŒŠ›ŠŒŽ›’£Š³¨˜ȱ˜ȱ’—œ’ž˜ȱ
da discricionariedade administrativa, mas bem o que tem é um acréscimo à
’Ž’ŠȱŽ—·›’ŒŠȱŽȱœž‹“Ž’Ÿ’ŠŽȱ˜žȱŠž˜—˜–’Šȱ™ø‹•’ŒŠǯȱŒ›·œŒ’–˜ȱŽȱž–ȱ—˜Ÿ˜ȱ
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discricionariedade administrativa ou margem de livre apreciação dos con-
ŒŽ’˜œȱ“ž›Ç’Œ˜œȱ’—ŽŽ›–’—Š˜œȱ·ȱŠ™›ŽŒ’Š’Ÿ’ŠŽȱŠ–’—’œ›Š’ŸŠǯ

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