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COOPERACION
República de Nicaragua
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
ALDEMAR PUENTES A.
PROGODEL - GTZ
Reconocimientos
Especial agradecimiento al Dr. Ricardo Gómez Pomeri, Director Residente de la GTZ en Nicaragua, tanto por su
apoyo para la publicación de este libro como por su deferencia al enriquecerlo con sus aportaciones en el capítulo
introductorio. De igual modo dejo expresa mi gratitud con los y las colegas del PROGODEL/GTZ, con el personal
Administrativo de la Agencia de la GTZ, de MASRENACE/GTZ, del INIFOM, de AMUNIC; Alcaldes, Alcaldesas y demás
funcionarios (as) de los Municipios nicaragüenses que contribuyeron con valiosas ideas y ayudaron a hacerlo posible.
Autor
Aldemar Puentes A.
Asesor Principal Componente Desarrollo Municipal, PROGODEL/GTZ
Un libro es, las más de las veces, no el producto exclusivo de quien lo firma en su portada sino el resultado de un
conjunto de personas y circunstancias que se conjugan en permanente sinergia creativa. Y dentro de este grupo de
seres que, en mi caso particular, me animaron, aportaron y soportaron con estoica paciencia está, desde luego, mi
familia sin la cual no habría razones para querer escribir; y, a la par de ella en afecto y cercanía, mis colegas de la
GTZ y de las entidades contrapartes quienes, aparte de tolerar mi obsesión temática, me dieron sugerencias y voces
de aliento.
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Contenido
Capítulo Introductorio
Gobierno Municipal, Democracia y Combate a la Pobreza
Módulo 1: Módulo 2:
¿Quién Soy yo y qué debo hacer en ¿De dónde vienen la autoridad y el
mi condición de como Gerente? poder para ejercer como Gerente?
Módulo 3: Módulo 4:
¿Cuáles son las características ¿Quiénes y cómo son mis clientes?
del Municipio que dirijo?
Módulo 5:
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
PROGODEL - GTZ
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Prólogo
La Cooperación Técnica Alemana (GTZ) ejecuta en Nicaragua, por encargo del Ministerio Federal
de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ), el Programa de Gobernabilidad y Desarrollo Local
(PROGODEL); entre otros, el cual contribuye a la implementación de políticas de desarrollo
nacionales y territoriales, con especial énfasis en el fortalecimiento de las capacidades de
los gobiernos municipales, apoyo a procesos de descentralización, transparencia y combate a
la corrupción, participación ciudadana y mejoramiento de las condiciones generales para la
reducción de la pobreza.
Uno de lo los instrumentos utilizados por el PROGODEL para promover el fortalecimiento de las
capacidades gerenciales municipales es la metodología de Aprendizaje Vinculado a Resultados
– AVAR- la cual focaliza su accionar tanto en el fortalecimiento de las capacidades gerenciales
como de las capacidades técnicas. Este libro fue escrito, entonces, para ser utilizado como
material de soporte en “Procesos de AVAR-”, cuya finalidad sea incidir en el desarrollo de
capacidades de los gobiernos municipales1 . Esta metodología supone la realización de talleres
de dos días de duración cada mes y medio – hasta siete en un año-, durante los cuales se
aprenden ciertos temas y en los intervalos entre un taller y otro los participantes en el proceso
realizan tareas aplicativas de los conocimientos aprendidos.
Lo expresado en el párrafo precedente significa que cada módulo de gerencia se puede utilizar
en cada taller y hasta en dos sesiones de trabajo si se considera que el tema es demasiado largo.
Las tareas grupales y demás ejercicios están previstos para el intercambio entre los participantes
y por tanto se darán instrucciones en cada caso para facilitar dicha interacción. De otro lado,
este libro está escrito tanto para ser leído en la forma tradicional en que se abordan los textos
editados en papel, como para ser manejado como texto virtual en un proceso continuo de
1
PUENTES AROS, aldemar. AVAR. Aprendizaje Vinculado a Resultados, Aplicado al Mejoramiento de la Gestión Municipal. Publicación del Programa
PRODELFIS/GTZ, Managua, Nicaragua, Agosto 31 del 2006.
PROGODEL - GTZ
aprendizaje de algunos temas gerenciales. De esta forma las universidades u otras instituciones
que quieran utilizarlo como material de soporte en cursos de formación en gestión pública
podrán usar los módulos así como las tareas y ejercicios para interactuar con los participantes
en dichos procesos, siempre y cuando citen la fuente.
Capítulo Introductorio
Capítulo Introductorio
El texto principal de este libro trata en forma exhaustiva los laberintos de la gerencia pública
municipal. En un gran esfuerzo de sistematización de conocimientos y experiencias prácticas,
su autor, Aldemar Puentes, ha producido un manual, una guía de acción, para las autoridades
locales para que ellos puedan asumir con mayor seguridad y con menor riesgo de cometer errores
los desafíos que plantea el gobierno municipal. Pero, en un régimen democrático, el municipio
no es solo un “ente administrativo” que provee servicios a la comunidad, sino que, ante todo, es
un “ente político” – es un espacio público vital para el desarrollo de la democracia; el gobierno
local es electo por la población, para servir a la población y debe rendir cuentas a esta y a los
órganos estatales de control. Este doble rol del gobierno local – escuela de la democracia y
proveedor de servicios públicos – hace de la gestión municipal una gestión compleja, en la que se
entremezclan cuestiones gerenciales con cuestiones relacionadas al ejercicio democrático del
poder. Por esta razón nos pareció útil anteceder un capítulo introductorio que reflexione sobre
esta doble complejidad del gobierno local que es, a la vez, un doble desafío, pero un desafío
ineludible, de las autoridades municipales.
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Democracia y gobierno local se unifican también en un segundo argumento a favor de los gobiernos
locales, el que según varios historiadores tuvo igualmente su origen en la vocación federalista
de los fundadores de los Estados Unidos de América: los gobiernos locales constituirían el mejor
contrapeso a un poder central excesivo, estos limitarían los excesos del gobierno central y las
tendencias anti-democráticas del poder centralizado. Este argumento también sobrevivió los
siglos y lo encontramos hoy en día en todos los trabajos sobre las ventajas de la descentralización
para la organización estatal contemporánea. Pero, aún siendo correcto, este argumento tiene
sus límites. El gobierno local no existe en el vacío, sino que es parte de un entretejido social y
político que conforma un Estado unitario. Como tal es parte de los intereses del Estado en su
conjunto y está supeditado a la interacción con el Estado central.
Por último, en los albores del siglo XIX cobra relevancia el rol de los gobiernos locales como
proveedores de los servicios que demanda la comunidad y se desarrolló, también en Inglaterra,
otro argumento a favor de estos: servicios públicos como salud y educación se pueden proveer
más efectiva y accountably a nivel local donde se perciben mejor las necesidades locales.
Dado que la municipalidad es la instancia estatal más cercana a la comunidad, está en mejores
condiciones para captar la información sobre las nece¬sidades sentidas de la población, lo que le
permite decidir con mayor propiedad sobre el tipo de programas y las modalidades de ejecución
que desea la comunidad; y puede adaptar más eficien¬temente los programas y servicios a
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Capítulo Introductorio
Participación: el grado en que los gobiernos locales surgen de elecciones limpias, por un lado, y
el grado de involucramiento de la población en la formulación, ejecución, monitoreo y evaluación
de las políticas y proyectos municipales. Por su cercanía a la población, la democracia local
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
posibilita una mejor calidad de participación, ya que sus resultados son, por lo general, más
concretos y tangibles y, además, existe una mayor motivación de la población para involucrase
en los asuntos públicos municipales.
Eficiencia y efectividad: El grado en que los escasos recursos humanos y financieros son
asignados y utilizados rentablemente, en base a prioridades
claras, sin desperdicio y dilación y orientados al logro de
resultados positivos para la población.
Inclusión: El grado en que las reglas se aplican a todos por igual, se garantiza
un acceso equitativo a los servicios públicos municipales y los
beneficios del desarrollo local se distribuyen equitativamente
en la población.
Estos criterios de calidad permiten integrar “buena gobernanza local” y “gobernanza democrática
local” en el sentido que una gobernanza local es buena, solo si es a la vez democrática, por lo
que aquí usamos ambos términos como sinónimos. Ahora bien, estos criterios de calidad no caen
del cielo, sino que se producen y reproducen en el proceso político como consecuencia de las
acciones de los actores políticos en un contexto político y cultural determinado. Por tal razón,
estos se pueden tratar también como resultados del accionar político, por lo que una tarea
fundamental de las autoridades locales electas consiste en generar estos resultados mediante
acciones políticas concretas. De aquí se desprende que, para que una gestión municipal sea
buena no basta que las calles estén limpias, el transito sea ordenado, los cementerios funcionen,
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Capítulo Introductorio
se cobren los tributos, la población tenga acceso al agua, etc. etc. Este viejo concepto del
municipio, aunque necesario, ya no es suficiente. Una gestión municipal moderna tiene que
aceptar ser evaluada también por su capacidad para producir y garantizar los criterios de calidad
de la gobernanza local mencionados anteriormente.
En este marco, el gobierno central puede jugar un rol importante de apoyo a la gestión local
y a la generación de confianza entre los inversionistas a través de políticas que fortalezcan la
autonomía así como la capacidad administrativa y financiera de los gobiernos locales. A la larga,
esto redundará también en beneficio del gobierno central, dado que este cosechará parte del
rédito político que conlleva una política exitosa de desarrollo económico local, toda vez que esta
esté ligada a la modernización del sistema político en su conjunto a través de la modernización
del gobierno local.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
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Capítulo Introductorio
Estas estrategias se deben flanquear con medidas adicionales que permitan un apoyo sistémico
a las municipalidades. Entre las principales se encuentra la modernización y el fortalecimiento
de las instituciones claves para la prestación de servicios de asistencia técnica y coordinación a
las municipalidades, a través de un mayor acer¬camiento de las mismas a las municipalidades,
una mayor descentralización de sus actividades, el incremento de la rentabilidad de los servicios
prestados a las municipalidades, la reducción de sus costos de funcionamiento y la transparencia
de sus operaciones. Una segunda medida consiste en el fortalecimiento y estabilización de
los sistemas de trasferencias municipales a través de los cuales el gobierno central traslada
recursos financieros a las municipalidades para que estas puedan desempeñar sus funciones
descentralizadas. La tercera está relacionada con el fomento de una competencia sana entre los
municipios a través de la introducción de sistemas de benchmarking e incentivos que premien
a las municipalidades de mejor desempeño. La cuarta medida apunta a apoyar la cooperación
y asociación entre las municipalidades así como a fortalecer la representación gremial de las
municipalidades. Solo un programa y compromiso integral de esta naturaleza permitirá convertir
al gobierno local en un motor de la democracia y del desarrollo socio-económico.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Literatura
1) Blair, Harry (2000): Participation and Accountability at the Periphery: Democratic Local
Governance in Six Countries; in: World Development, Vol. 28, No. 1, pp. 21-39.
3) Liebmann, G.W.: The Little Platoons. Sub-Local Government in Modern History, Westport,
CT, 1995.
4) McCarney, P.: The Changing Nature of Local Government in Developing Countries, London,
1996.
6) Smith, B.C.: Local government and the transition to democracy: a review article; en:
Public Administration and Development, 18: 85-92 (1998).
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Capítulo Introductorio
¿Quién soy yo y
Módulo
qué debo hacer en mi condicion de gerente?
1
Contenido
4. Funciones gerenciales 34
8. Bibliografia ampliatoria 52
“El mundo no va a superar su crisis actual usando el mismo pensamiento que creó esta
situación”
Albert Einstein
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
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Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Asumir en forma creativa las funciones gerenciales que le competen de tal modo que se
fortalezca su liderazgo y pueda conducir a su organización hacia el logro de más altos
estándares de desempeño.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
La Gerencia Pública
Conjunto de conocimientos, métodos, técnicas y demás elementos que facilitan
la toma de decisiones así como la conducción de las entidades públicas hacia el
cumplimiento de los fines para los cuales fueron creadas, con miras a obtener los
mejores resultados posibles para toda la población de un territorio determinado,
sea este nacional, regional, departamental o municipal.
La Gerencia pública, como se anota en el recuadro, se ocupa esencialmente del estudio del
proceso de toma de decisiones en el sector público. Su alcance, sin embargo, va más allá de los
métodos y las técnicas pues se adentra en la investigación y el análisis del contexto público en
el cual se ejerce el gobierno o mandato gerencial; las motivaciones que subyacen al proceso
decisorio así como de las fuentes y uso del poder que las soportan o permiten su gestación.
En cuanto al contexto en el cual se ejerce la gerencia, ni los países ni los municipios de ayer,
son los de hoy ni serán los de mañana. Lo mismo se puede decir de los Estados y los Gobiernos.
La tendencia, por fortuna, es hacia la democratización plena, al incremento de la participación
ciudadana y la exigencia al aparato estatal de resultados concretos que alivien los problemas
más urgentes de las comunidades las cuales reclaman con renovado entusiasmo espacios de
participación, transparencia, eficacia, justicia y equidad social y ello demanda una nueva
capacidad gerencial en quienes ejercen posiciones de poder.
En relación con las motivaciones que subyacen a las decisiones públicas el supuesto bondadoso
y primario es que cada decisión se sustenta en el espíritu altruista y el compromiso adquirido
por cada gerente público con su respectiva comunidad electora o con quién le otorga el poder
para ejercer el cargo. No obstante ello, al hablar de gerencia pública nos estamos refiriendo
a contextos democráticos , con sus diferentes matices, en los cuales el funcionario público es
depositario de un poder delegado directo o indirecto para representar los intereses de una
colectividad. En la práctica ello significa que, a su vez, representan intereses de un partido o
grupo social y por tanto la toma de decisiones, en este ámbito, reviste especial complejidad
en cuanto refleja los anhelos de realización personal, los propósitos de grupos políticos, las
2
Documento CLAD. Una Nueva Gestión Pública para América Latina. Aprobado por el Consejo Científico del CLAD en sesión del 14 de Octubre de
1.998.
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Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
restricciones y potencialidades que el contexto ofrece, además de las presiones sociales que
demandan la satisfacción de determinadas necesidades.
Respecto a las fuentes formales del poder gerencial, éste proviene para el alto nivel municipal
del mandato popular expresado en las respectivas elecciones y de allí que es a la comunidad que
se deba rendir cuentas, en primera instancia, en cuanto son los socios principales y primarios
de esa gran “empresa” denominada municipio. Para los mandos medios, el poder proviene de
la delegación hecha en los correspondientes nombramientos y para los gerentes de empresas de
las designaciones hechas por las Juntas Directivas o por quienes figuran en sus estatutos como
nominadores de cargos. En la vida práctica, sin embargo, existen otras fuentes de poder como
las derivadas del liderazgo o carisma, del conocimiento, de la fuerza bruta, de la posición social
o el dinero y ellas también son objeto estudio.
Todas estas fuentes de poder ameritan ser analizadas en cuanto sustentan la autoridad o
mandato de los gerentes para tomar decisiones y asumir la responsabilidad por los efectos de
las mismas. Se ocupa además la gerencia, en cuanto a disciplina, del estudio de los conflictos,
de la motivación y clima organizacional, de la cultura organizacional, del liderazgo, de las
metodologías, instrumentos y técnicas que facilitan el ejercicio del rol decisorio así como el
abordaje de cada una de las funciones gerenciales que se explican en este módulo. Toma pues la
gerencia, especialmente, elementos de múltiples disciplinas como la psicología, la sociología, la
historia, las matemáticas, el derecho, la administración de empresas, de las ciencias políticas,
entre otras y de allí la importancia que los gerentes públicos se nutran permanentemente con los
aportes generados por dichas ciencias o disciplinas para mejorar cada día en su desempeño.
La gerencia y las políticas públicas: Aparte de los tres grandes ámbitos señalados, la gerencia
pública debe ocuparse también del estudio de las políticas públicas ya que el gerente, como
tomador de decisiones incide profundamente en el diseño e implementación de las mismas. En
efecto, dado que las entidades públicas deben generar respuestas ante situaciones consideradas
de interés común, la práctica de la gerencia pública no puede separarse del estudio de las
políticas públicas, entendidas como la forma en que el Estado responde sistemáticamente a
situaciones consideradas socialmente como problemáticas, como por ejemplo, el cuido de la
salud, la protección del ambiente o la provisión de agua potable.
Según Salazar, (1998:129 ), en toda política pública interactúan los siguientes sistemas:
3
Salazar, Carlos. “¿Qué son las políticas públicas?” en: Revista Universitas, Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Retomando a Salazar, encontramos entonces que el papel del Gerente Público en la implementación
de las políticas públicas, combina tanto el proceso de formulación de soluciones como el de la
toma de decisiones, pues “los gerentes hacen elecciones continuamente respecto al diseño y la
elección de las disposiciones institucionales necesarias para alcanzar las metas de las políticas
públicas4”.
En este sentido, la posibilidad de implementación de las políticas está supeditada a una serie
de factores tales como la normativa legal y los recursos financieros disponibles, pero también al
grado de consenso o disputa que el problema en cuestión genere dentro de los diferentes actores
involucrados, por lo cual “en el proceso de implementación, el gerente público tendrá que ser
capaz de captar conflictos de intereses y problemas esenciales de apoyo, compromiso y calidad
para ser exitoso en su desempeño5”.
Gerente Público
Con la expresión gerente público se quiere rescatar y resaltar una nueva forma de asumir la
gestión pública, tal como se resume en el recuadro. Un gerente es, entonces, una persona que
tiene el poder para tomar decisiones, para definir o coordinar el acuerdo de objetivos; para
organizar y dirigir el trabajo de otras personas de la organización; para negociar acuerdos, para
gestionar y manejar recursos financieros y físicos, para representar a su entidad o a su unidad
ante otras entidades o instancias.
Los gerentes públicos, por tanto, antes que simples Alcaldes o Alcaldesas, jefes, administradores
o autoridades del gobierno local, son esencialmente “servidores públicos y tomadores de
decisiones” y, como tales, les cabe el más alto grado de responsabilidad en cuanto al rumbo
que pueden tomar y logros que puedan alcanzar las entidades6 que dirigen y de allí que parte
fundamental de su deber sea el de fortalecer sus capacidades para adoptar aquellas decisiones
que tengan el mayor impacto positivo posible para sus comunidades.
4
Cajas López, Marco Tulio “¿Por qué gerencia pública?: mitos y realidades”. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006
5
Ibidem.
6
Dado que este curso se refiere a la gerencia pública municipal, con las palabras institución, entidad u organización nos estaremos refiriendo siempre
a los municipios o empresas públicas municipales.
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Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Se nos preguntará por qué no utilizar el concepto Gobierno Municipal, para referirnos a las
autoridades municipales, en vez de utilizar el concepto “gerente público”. La principal razón,
porque queremos enfatizar en las personas que en un momento dado ocupan posiciones de
poder en el Estado, antes que en la mera visión político - administrativa o legal. Se centra
por tanto la gerencia en el análisis de las habilidades requeridas, condiciones e instrumentos
necesarios para que dichas personas tomen las mejores decisiones.
De otro lado, la complejidad social, económica, tecnológica y política es cada vez mayor y
exige la profesionalización del ejercicio gerencial o, al menos, la actualización y aprendizaje
permanente de nuevas formas de asumir la gestión del Estado, siempre en la búsqueda de
las mejores opciones para las colectividades a las cuales los gerentes públicos directa o
indirectamente representan.
El enorme reto de incidir parcial o totalmente en los destinos de una institución compleja, como
lo es un municipio o una empresa de servicios públicos, impone a los gerentes la responsabilidad
de estar en permanente actitud de aprendizaje, sobre las más diversas disciplinas y temas,
tal como se explicó en numeral precedente. No se quiere con ello significar que los gerentes
deban ser sabios o expertos pero si la importancia que sean generalistas estudiosos. Así como
García Márquez afirmara alguna vez que “los periodistas son un mar de conocimiento con un
centímetro de profundidad”, de igual modo se podría afirmar que los gerentes son o deberían ser
especialistas en asuntos generales y varios7. Es decir, deben saber de todo un poco y con esa base
casi siempre insuficiente de conocimientos o información tener el valor de tomar decisiones
trascendentales.
7
Como rematara alguna vez el Dr. Eduardo Gómez Figueredo, reconocido Administrador Público de la ESAP, Colombia.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
públicas, planificar el desarrollo, diseñar proyectos o formular presupuestos, etc. Hay otra clase
de habilidades que son más fruto de la lectura, la reflexión y la experiencia y sobre la cual ya
enfatizaban algunas culturales orientales desde varios siglos8 atrás. Nos referimos a la habilidad
para escuchar las verdaderas necesidades del la gente; para aceptar el aporte conceptual de
muchas personas y conciliar diversos intereses; para manejar conflictos; para facilitar y aceptar
la participación; para no dejarse envanecer por la lisonja; para no ceder a la tentación de abusar
del poder que se les ha conferido; para no caer en las garras de la corrupción.
Ser gerente, en síntesis, va más allá del aprendizaje o dominio de conocimientos y habilidades
técnicas e involucra, por tanto, nuestra formación como seres humanos con valores, sueños
y aspiraciones de lograr cada día un mundo y una sociedad mejor para nosotros y nuestros
descendientes.
Esquema 01
Niveles gerenciales
Concejo Municipal
ALTO Alcalde / Alcaldesa
Secretarios, Directores
MEDIO Responsables de Áreas
Jefes de Sección
NIVEL OPERATIVO Coordinadores
8
Ver lectura anexa: La Voz del Bosque. W. Chan Kim and Renée A. Mauborgne. Parables of Leadership. Harvard Business Review. Traducción Mónica
Ramírez y Aldemar Puentes A. Managua, Abril del 2005.
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Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Puede ocurrir, a veces, que sólo existan dos niveles jerárquicos y en tales situaciones se parte
del supuesto que la gerencia del medio asume también las responsabilidades del nivel operativo.
Cada uno de estos niveles señalados tiene como rol principal participar en la toma de decisiones
pero dependiendo de la ubicación en la estructura organizacional dicho rol adquiere matices
especiales y se añaden roles particulares que son necesarios conocer para saber relacionarnos y
obtener el máximo logro desde nuestra posición.
Los roles son, entonces, aquellas responsabilidades que deben asumir los niveles gerenciales,
ya sea que estén o no escritas en los manuales de funciones, porque son inherentes a éstos, a la
toma de decisiones y al ejercicio del poder que a tales niveles corresponde con el fin de lograr
los mejores resultados para su entidad o empresa o para el área que le haya sido asignada. Así
por ejemplo, un gerente debería “enseñar o facilitar el aprendizaje de sus subordinados”. Este
papel es probable que no esté escrito en ninguna parte pero si tal directivo es medianamente
inteligente, o está formado para ello, asumirá dicho rol de la mejor manera, en el convencimiento
que de esta forma no sólo ayudará a crecer a su gente si no que hará más productiva su entidad
o su unidad de trabajo. Un gerente anticuado o carente de sentido común, se empecinará en ser
el único que sabe e incluso dificultará el aprendizaje de sus funcionarios, en el convencimiento
que de esta manera protege su posición y defiende su autoridad.
En el caso del Concejo Municipal y Juntas Directivas o Directorios de las empresas públicas
se les considera instancias gerenciales administrativas colegiadas, casi en todos los regímenes
administrativos. Es decir, en dichos órganos decisorios se aprueban reglamentaciones o las
grandes directrices de sus instituciones pero la mayoría de sus actos administrativos sólo tienen
validez en cuanto los aprueben como grupos, ateniéndose al sistema de mayorías previsto en los
respectivos reglamentos. Se exceptúan de esta regla algunas resoluciones de carácter interno.
Lo anterior significa, por tanto, que ningún Concejal9 o Miembro de Junta Directiva de una
empresa puede intervenir en la gestión cotidiana de su organización suplantando o interfiriendo
con las responsabilidades de los diferentes niveles gerenciales. Hecha esta aclaración, los
principales roles que corresponden al alto nivel gerencial de las entidades públicas son los
detallados en el siguiente esquema 02:
9
Para ampliar sobre el rol de los Concejos Municipales se recomienda la serie de Cartillas Publicadas por Habitat Internacional sobre dicho tema.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 02
Roles de la alta gerencia
1
Manejo de los aspectos
políticos o relaciones de poder
El Gerente público, una vez electo, se supone representa los intereses de toda la colectividad.
No obstante ello, en los regímenes democráticos, es totalmente comprensible que dicho gerente
haya llegado a su posición por el apoyo en particular de un grupo político el cual le presionará
para que cumpla con los compromisos partidarios. Pero los restantes grupos sociales y políticos
también demandarán que se les atienda lo cual generará una serie de tensiones para quien
debe tomar las decisiones. De allí que el gerente público deba invertir esfuerzos y tiempo en
reuniones o diálogos para hallar consensos o superar los conflictos que surjan en la puja de cada
uno por lograr los mayores beneficios del Estado.
El manejo de los aspectos políticos y relaciones de poder no es, por tanto, ni un accidente
ni una aberración de la gestión pública, si no un proceso natural inherente al ejercicio del
poder público que implica una enorme capacidad de negociación, elevada dosis de sensibilidad
social así como sentido de justicia para lograr la mediación entre los intereses de los diferentes
grupos políticos y demás bloques de poder, sin excluir o dañar a ningún grupo en particular.
Saber escuchar10, ayudar a encontrar puntos en común, mantener la serenidad en los momentos
críticos, ayudar a elevar la mirada por encima de los pequeños intereses grupales o particulares,
en pro del bienestar general; orientar las energías hacia los asuntos prioritarios y estratégicos
10
Ver lectura anexa “La Voz del Bosque”.
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Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
para el municipio o empresa, son de las tantas habilidades que precisan desarrollar los gerentes
públicos. Sobre algunas de ellas profundizaremos en los diferentes módulos de este ensayo así
como a través de las lecturas y ejercicios recomendados. Otras habilidades sólo son fruto de la
particular formación del gerente y de las lecciones que a diario se aprendan del ejercicio del
poder o de las responsabilidades públicas.
En relación con este punto hay un hecho innegable: el contexto en el cual se desenvuelve
el quehacer gerencial ha cambiado y seguirá cambiando. La burocracia pública es cada vez
más capacitada aún en los municipios más pequeños. Hace algunos años era raro encontrar
Concejales o mandos medios profesionales. Hoy, esa situación se ha revertido y por tanto la
alta gerencia no puede ignorar tal hecho. Es decir, como gerentes públicos nos encontramos hoy
frente a funcionarios que saben más y a una comunidad en la cual también los niveles educativos
han subido y suben cada día y por tanto los unos y los otros exigen tratos especiales y diferentes
de sus respectivos niveles gerenciales.
27
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Aparte de lo anterior, suele ocurrir con frecuencia que el alto nivel gerencial no sea profesional
– en virtud a las condiciones del voto popular- mientras que los restantes niveles gerenciales si lo
sean. En tal caso, la orientación del trabajo se hace más difícil y se convierte en reto combinar
sabiamente la experiencia con el conocimiento teórico de los diferentes cargos gerenciales.
Y, aquí cabe recordar que la alta gerencia no está obligada a ser experta en ningún tema en
particular pero si ha de tener siempre claro el norte de la institución. Por lo demás, si no está
en capacidad de orientar, al menos debe dejarse aconsejar de sus mandos medios o asesores.
Dadas las situaciones anteriores y ya sean que los altos niveles gerenciales sean o no profesionales,
cabe aquí recordar y aceptar el enfoque de Peter Senge quien afirma que “administrar no es
simplemente “dirigir recursos humanos hacia metas”, sino más bien “permitir que los individuos
respondan creativamente ante situaciones cambiantes11.
En el contexto señalado, orientar el trabajo de los subordinados significa entre otros aspectos
los siguientes:
Lograr que asuman los objetivos de largo, mediano y corto plazo. Y la mejor forma para
que ello suceda es formular los planes, programas y proyectos en forma participativa.
Recodarles las prioridades acordadas o definidas y facilitarles los medios para abordarlas.
Indicar claramente qué se quiere de cada uno de los niveles medios y operativos.
Por último, es rol fundamental de todos los niveles gerenciales pero con mayor énfasis del alto
nivel, escuchar a las comunidades en sus demandas, traducirlas a proyectos o iniciativas viables
y buscarles respuestas oportunas. No significa lo anterior que los Acaldes y Alcaldesas deban
escuchar personalmente a toda la comunidad. Para escuchar a sus comunidades los gerentes
deben utilizar y sopesar los muchos canales que existen para tal fin como son:
11
QUINTIN, Antonio. La Gerencia Pública, del Sistema del Botín a la Gestión Profesional. Documento anexo a este módulo como material de lectura.
Página 5.
28
Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Cualesquiera que sean los medios que elija la alta gerencia para escuchar a sus comunidades la
regla de oro, en todos los casos, es tener siempre una respuesta oportuna. No dejar un llamado
sin contestar inmediatamente, así sea para decir no, pues no siempre es posible decir si a todo,
pero la gente sabe apreciar el gesto cuando se le responde y se le da una explicación de las
razones por las cuales no es posible atender sus demandas.
Esquema 03
Roles de la gerencia del medio
Orientar al jefe
Subordinados Traducir Lineamientos
Garantizar requerimientos
Planificadores
Jefes Estrategas y operadores
Roles como: Delegadores y hacedores
Manejo relaciones
Compañeros Capacitadores
Trabajo en equipo
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Constituye principal responsabilidad de los gerentes del medio orientar a sus superiores sobre
aspectos comos los siguientes:
Para enderezar el rumbo o corregir decisiones de la gerencia que pueden ser erróneas o
tener consecuencias funestas.
En cualesquiera de los casos citados, la gerencia del medio debe tener especial cuidado en
hacer las recomendaciones de la manera más diplomática posible y cuidando las formalidades
de la institución. Ello porque ningún Gerente, de ningún nivel, suele aceptar que se vulnere su
autoridad haciéndole quedar mal en público, resaltando sus errores o debilidades.
Por último, en esta parte, la gerencia del medio puede decidir si se convierte en un puente para
los requerimientos de la comunidad y la alta gerencia o si se convierte en un muro que impide
que lleguen las voces de quienes claman por respuestas oportunas de la administración pública.
El sentido común y de responsabilidad nos dice que los gerentes del medio deben actuar como
finos sensores que canalicen demandas ciudadanas hacia los altos mandos de la organización y
a su vez hagan llegar respuestas oportunas. Para ello, además se deben establecer sistemas de
delegación y de comunicación de los ciudadanos de tal modo que las respuestas no se tarden.
30
Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Hacedores para, dado el caso, demostrar con el ejemplo cómo se resuelven determinados
problemas. La mayor fuente de poder del gerente del medio es su conocimiento de
los temas específicos de su área y en la medida que comparte dicho conocimiento su
autoridad y respeto de sus colegas se pueden incrementar.
Los gerentes del medio tienen en su mismo nivel al menos dos y a veces hasta diez colegas más
con similar poder y responsabilidades. Ello significa que entre ellos pueden surgir rivalidades,
diversidad de intereses y posiciones sobre determinados temas y, aparte de ello, luchas por
captar el favoritismo de la alta gerencia o lograr ventajas para si o sus respectivas áreas. Este
ambiente se puede ver enrarecido cuando la alta gerencia sesga su atención hacia algunos de
ellos dando lugar a marginación de unos y encumbramiento, no siempre merecido, de otros.
31
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 04
Roles de la gerencia operativa
res
res
res
do
s
ore
do
do
res
tra
ma
ina
ad
sto
nis
tiv
gra
ord
Ge
mi
Mo
Pro
Ad
Co
Programadores, los gerentes operativos deben ser capaces de definir actividades o tareas
específicas, tiempos y recursos para sus equipos de trabajo, a través de planes operativos,
con miras al logro de los objetivos acordados con los restantes niveles gerenciales. Estos
planes o programas son la base de la medición del rendimiento en el trabajo y si no se
elaboran difícilmente un gerente podrá realizar una adecuada supervisión o monitoreo
para solucionar a tiempo cuellos de botella.
12
El concepto dirección o gerencia agrupaba a quienes ejecutaban en trabajo intelectual en oposición a quienes realizaban el trabajo manual u
operativo
32
Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Gestionadores, corresponde a los gerentes operativos adelantar los trámites o dar los
pasos correspondientes para lograr que las necesidades de su área sean suplidas o para
adelantarse a posibles tropiezos que puedan impedir el cumplimiento de las tareas
programadas. Es bien sabido que los hechos no se dan, en la administración pública,
simplemente porque estén escritos en algún manual o ley si no porque hay alguien capaz
de mover voluntades y generar acuerdos para que el aparato administrativo, técnico y
gerencial funcione.
Motivadores, los gerentes operativos deben conocer enfoques y técnicas sencillas que les
faciliten alimentar la motivación del personal a su cargo. Un gerente operativo con estilo
de capataz que maltrata a su personal, que no tiene una palabra amable para quienes se
destacan, que nunca propone un sistema de incentivos o reconocimiento al desempeño
o ignora aquellos ya establecidos, que no se ocupa de explorar actividades de bienestar
para el personal, definitivamente está lejos de ser considerada una persona idónea para
tal cargo.
Finalmente se debe tener en cuenta que no hay paneles divisorios entre los roles que ejercen los
diferentes niveles gerenciales y bien puede ocurrir que en todos ellos se den en muchos casos
roles similares. Así por ejemplo, el rol de motivadores deben ejercerlo desde la alta gerencia
hasta la gerencia operativa. Tampoco son los roles aquí mencionados los únicos. Investigadores
como Mintzberg13 añaden otros roles para los gerentes como los de diseminadores, voceros,
emprendedores, representantes, líderes.
13
JIMENEZ, Codina Alexis. ¿Qué hace los Directivos y qué Habilidades Necesitan para un Trabajo Efectivo? . Investigación Publicada en Diciembre del
2002. Documento Anexo al Módulo 1.
33
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
4 Funciones gerenciales
En la ley –como ya se dijera- o en los estatutos o manuales de las respectivas entidades aparecen
definidas las funciones de todos los cargos así como las competencias o hasta donde llega la
atribución para tomar determinadas decisiones. En este capítulo se intenta, por tanto, no
repetir lo que dicen las leyes si no explorar el alcance y contenido de aquellas funciones básicas
que deben asumir los gerentes, ya sea que estén o no escritas, como dijimos para el caso de los
roles.
El rol del gerente determina qué debe hacer o cuáles responsabilidades decisorias debe asumir.
La función gerencial se refiere al cómo pueden los gerentes asumir de la mejor forma sus
respectivos roles. Complementando, así como dijimos que en esencia el principal rol de los
gerentes, en todos los niveles, es la toma de decisiones, de igual modo la función le estaría
indicando cómo puede hacerlo o el mejor camino para tomar tales decisiones.
Se debe tener en cuenta, además, que las funciones gerenciales mínimas que aquí detallamos son
comunes a todos los niveles gerenciales. La diferencia estriba sólo en el alcance y connotación
que dicha función pueda tener en determinadas áreas funcionales en que se haya organizado la
respectiva entidad.
Así por ejemplo, la función de planificar debe ejercerla tanto el Alcalde o Alcaldesa, como los
Directores o Directoras de Finanzas, de Obras Públicas, de Servicios Públicos y naturalmente
del área u oficina de Planeación. Pero, el alcance de esta función será diferente para cada uno
de ellos y, sin lugar a dudas, en el caso del Director o Directora de Planificación a este cargo
se añadirá la responsabilidad de consolidar la planificación de toda la entidad así como apoyar
en el seguimiento de la misma e incluso asumir atribuciones vinculadas con el ordenamiento y
control urbano.
14
Henry Fayol, 1.841 a 1.925. Autor de Administración Industrial y General.
34
Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Esquema 05
Funciones gerenciales
COMUNICAR
COORDINAR
Autores como Gulick y Urwick15 agregan dos funciones más a las cinco originales de Fayol como son
las de rendición de cuentas y de Presupuestación. No obstante ello aquí nos referimos únicamente
a las 6 propuestas en el esquema por considerar que recogen las tareas mas relevantes del nivel
gerencial y porque las dos funciones referidas las tratamos dentro del tema de planificación.
Desde luego que los enfoques, metodologías y alcance para manejar o abordar cada una de las
referidas funciones gerenciales si han cambiado mucho desde los tiempos de la denominada
administración clásica y algunas de las citadas tendencias se resumen en los siguientes
párrafos.
15
“Notas sobre la Teoría de la Organización”. Gulick, Luther y Lyndall Urwick. Ensayos sobre la Ciencia de la Administración. Madrid, Escuela Nacional
de Administración Pública. 1973 (1936).
35
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 06
Procesos implicitos en el ejercicio de la planeación
Percibir Análizar
Soñar
Pensar
ALTA
Controlar GERENCIA
Prever
Programar Proyectar
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Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Claro que cabria preguntar por qué la gerencia prefiere marginarse de la planeación. Quizás se
deba a que hemos hecho un mito de la misma rodeándola de alta complejidad. O tal vez porque
hemos querido que la adopten los gerentes como norma de vida, enfatizando demasiado en
la previsión y el comportamiento sistemático, elementos éstos no tan acordes con la cultura
latina.
Sea cual fuere la razón, los conceptos esbozados en este acápite están encaminados brindar
elementos para que los gerentes públicos así como sus asesores se motiven a repensar la
importancia de la planificación de tal modo que sea abordada de manera más pragmática.
Concentrar recursos y esfuerzos en torno a objetivos y metas los cuales una vez
consensuados y escritos se suponen no se pueden cambiar al capricho de la gerencia.
Cuando no hay planeación se pueden desperdiciar los esfuerzos en pequeñas tareas que a
la postre no garantizar afianzar estrategias de desarrollo a mediano y largo plazo.
Contar con una base cierta para el seguimiento del desempeño de cada uno de
los miembros de la organización. Cuando no hay planeación es casi imposible medir el
desempeño de la gente. ¿Contra qué contrastamos el rendimiento? ¿Cómo sabemos si es
mucho o es poco?
37
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Disminuir el riesgo de errores pues cuando nuestras ideas están escritas es más fácil
evaluarlas e introducir los ajustes antes que se den los hechos que puedan ser perjudiciales.
También se pueden identificar a tiempo las restricciones así como las potencialidades para
el logro de los objetivos de la institución.
Aparte de las ventajas señaladas, es el ejercicio de la planeación el que nos obliga a pensar
una y otra vez cuáles son los caminos más adecuados para alcanzar el desarrollo. Pero, no
sólo eso pues antes de pensar en caminos o estrategias casi siempre nos vemos impelidos a
hacernos cientos de preguntas inquietantes: ¿Qué es el desarrollo? ¿En qué consiste el desarrollo
sustentable? ¿Y el crecimiento económico? ¿El desarrollo económico Local? ¿Es el desarrollo un
estado final o un proceso?.¿Es una categoría idéntica para todos los pueblos de la tierra o debería
tener matices? ¿Si aceptamos que es diferente, por qué tendríamos que parecernos a los gringos
o a los europeos, bajo la presión de la mal entendida globalización? ¿Es el desarrollo una forma
de ser y hacer o acaso sólo un estadio en el que todos tenemos la posibilidad de acceder a ciertas
condiciones de vida?
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Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Esquema 07
Actividades vinculadas a la función organizar
Definir Procesos
Determinar Estructuras
Organizar es:
Asignar Responsabilidades
Asignar Recursos
En cuanto a tendencias en este campo, tanto entidades públicas como privadas buscan el
aplanamiento organizacional o eliminación de tantos niveles jerárquicos. Ello porque de esta
forma se facilita la relación y comunicación tanto entre los miembros de la organización comos
los clientes de la misma, se reduce costos y se acortan los procesos. También se justifica esta
tendencia por la profesionalización de la administración pública que reduce la necesidad de la
supervisión excesiva y además ésta se facilita con sistemas informáticos.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
De otro lado, las organizaciones modernas, si bien mantienen aún esquemas de división del
trabajo según paquetes de funciones homogéneas, cada vez más se acercan modelos matriciales
o esquemas de organización por unidades autónomas de gestión por servicios, programas o
proyectos, con el fin de generar estímulos para el desempeño y facilitar el control de costos por
cada producto o servicio generado.
Aparte de los breves insumos proporcionados, al gerente debe queda claro en esta parte que
la función de organizar le corresponde y en desarrollo de la misma las tareas mínimas que
debe afrontar, una vez se tienen claros los objetivos de la institución así como de la respectiva
dependencia, son las siguientes:
Definir claramente las competencias o atribuciones de cada Dependencia de tal modo que
no se generen duplicidades o inequidades en la distribución de responsabilidades.
Definir los procesos, estrategias o caminos más directos y sencillos para lograr los productos
o resultados previstos para un período determinado.
Disponer los recursos humanos y materiales, asignando responsabilidades acordes con los
requerimientos de cada uno de los productos y resultados programados o previstos.
Se debe recordar aquí que las instituciones públicas están obligadas a tener una estructura
organizacional aprobada por el Concejo - o Junta Directiva en el caso de las Empresas- así
como los respectivos manuales de funciones. Esta restricción se debe cruzar con el enfoque
programático16 aquí resumido, el cual exige cierta flexibilidad en la estructura organizativa de
tal modo que se puedan hacer los ajustes con cada nueva programación operativa.
16
PUENTES, Aldemar y DIAZ, José. Desarrollo Organizacional Programático. Publicación GTZ, Quito, Ecuador. 2001.
40
Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
En las definiciones citadas hay algo de razón pero se debe tener en cuenta que la dirección, en el
sector público es gran medida gobernar, “que no es sinónimo de mandar”, como acertadamente
dijera la Alcaldesa de Totogalpa, cuya entrevista insertamos en el último capítulo de este
libro.
La función de dirigir implica, entonces, un conjunto de actividades que van dando sentido y
orientación al quehacer de la institución, en este caso de la administración municipal, a la
par que va ayudando a allanar el camino para que los acuerdos suscritos dentro y fuera de la
administración se concreten en hechos o los mandatos de ley, sean acatados. Algunas de tales
actividades son mostradas en el esquema número 08.
Esquema 08
Actividades vinculadas a la función de dirección
Dirigir
Es ordenar Es aconsejar
Es delegar Es supervisar
Es motivar
17
CABRERA,, Elibeth. Administración de Empresa. Investigación Adjunta a este módulo como material de lectura.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
La Dirección como bien lo indica el esquema implica, en primera instancia, escuchar, sentido y
virtud que pierden algunas personas cuando acceden a posiciones de poder. Ello porque muchos
llegan a creer que el poder trae añadido el conocimiento y, al sentirse temidos y obedecidos,
con soberbia imponen las más disparatadas decisiones. Escuchar significa, no sólo atender las
voces que nos adulan, si no prestar atención a las voces que nos intentan hacer llegar no sólo
sus necesidades sino sus consejos o señalarnos aquello en lo que estamos equivocados. Escuchar
es el punto de arranque de la dirección no sólo porque nos permite allegar insumos para decidir
y ordenar mejor si no porque nos genera las empatías necesarias para respetados y por ende
acatados.
Dirigir es, en segundo término, ordenar o mandar. Para ello se requiere estar investido del
correspondiente poder para que seamos acatados. Y tal poder lo da el respectivo nombramiento
o elección que nos da la investidura formal como gerentes, llámense Alcaldes, Directores, Jefes,
etc. No obstante lo anterior, en el sector público este poder no siempre es suficiente para ser
obedecidos y las más de las veces es bastante aparente. Se requiere, además, que el gerente
inspire autoridad y ésta se deriva, entre otras cosas, del conocimiento que tenga, de la forma
como trata a su personal, de sus relaciones laborales, del liderazgo.
Implica la dirección, en cuarta instancia, orientar a los respectivos funcionarios para que puedan
realizar las tareas o cumplir con los compromisos adquiridos tanto en el Manual de funciones
como en los respectivos planes operativos. Para orientar se precisar que el gerente conozca
sobre la materia, cuando se trata de mandos medios y operativos. Cuando se trata de la alta
gerencia se espera que mantenga el timón hacia el rumbo convenido y llame la atención los
mandos medios u operativos respecto a las desviaciones o acciones que limiten o se interpongan
con los objetivos y directrices de la entidad.
La motivación es uno de los resortes internos del comportamiento humano que nos empuja a
actuar en determinado sentido y que, en el caso de las instituciones, se refleja en el compromiso
y empeño de los funcionarios en el logro de las metas u objetivos acordados. La motivación, se
supone, nace de impulsos internos al individuo y por tanto el gerente sólo puede incidir en ella
indirectamente. Así por ejemplo, cuando un gerente felicita a sus funcionarios por cada logro;
42
Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
cuando se preocupa por sus problemas y les escucha; cuando se muestra sencillo y amable:
o, cuando les trata con respeto y sin menosprecio, está contribuyendo a que su personal esté
siempre motivado.
Finalmente, también forma parte del concepto de la función de dirección, el aconsejar de vez
en cuando a nuestro personal sobre la mejor forma de abordar su trabajo e incluso en temas
personales. En los dos casos se debe tener en cuenta, eso sí, que el peor consejo que podemos
dar es aquel que no nos piden y por tanto nuestro consejo debe ser conforme a demanda. Desde
luego que cuando se trata del trabajo, no podemos esperar a que los funcionarios cometan
errores para luego aconsejar. Aquí lo recomendable es orientar a tiempo y hacerle comprender al
empleado que si ocasiona perjuicios por no acatar disposiciones u orientaciones de la gerencia,
pues deberá asumir las consecuencias.
Esquema 09
Actividades vinculadas a la función de seguimiento
1 Medir
2 Evaluar
3 Corregir
43
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Los indicadores básicos para el acompañamiento son señales simples, detectadas a través
de preguntas, que permitan corregir el rumbo sobre la marcha y sin necesidad de compilar
información excesiva o largas reuniones de trabajo. Por ejemplo:
Cumplimento de comisiones.
b. Fase de Monitoreo
El monitoreo es la medición periódica del nivel de logro consolidado de metas, resultados
previstos en el Plan de Desarrollo y su respectiva programación operativa así como la
44
Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
justificación de las posibles desviaciones con miras a introducir los ajustes pertinentes. El
objetivo de esta fase del monitoreo es garantizar el cumplimiento de metas o resultados a
través de la rendición de cuentas de los responsables ante sus respectivos jefes inmediatos
y ante el Alcalde o la gerencia general de la institución y por esta razón esta función no es
delegable.
Lo ideal es que cada dos o tres meses se realice una reunión de monitoreo durante el cual
se revisen los logros, los retrasos y sus causas así como los posibles reajustes y nuevos
compromisos asumidos por cada uno de los niveles gerenciales. Algunos ejemplos de
indicadores usuales para hacer monitoreo en los municipios son los siguientes:
c. Evaluación de Impactos
El impacto puede ser definido como la verificación del cumplimiento de los objetivos
superiores fijados en respectivo plan de desarrollo de la entidad o planeación estratégica de
la empresa. La evaluación de impactos será tanto más fácil en cuanto los objetivos superiores
hayan sido claramente acordados. Ejemplos de indicadores de impactos de son los siguientes:
45
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
La evaluación de impactos será más positiva en la medida en que se cumpla con las otras fases
del seguimiento. Si esas dos fases previas no se dan y la evaluación de impactos se maneja como
un acto final de medición externa, lo más probable es que se convierta en una herramienta para
medir fracasos.
Cuando hablamos de la función de comunicación no queremos con ello significar que los gerentes
deban ser expertos en el tema o ser periodistas o comunicadores sociales. Queremos resaltar
si que estos son aspectos que los gerentes no deben descuidar y que obligan a tener nociones y
respuesta para interrogantes como los siguientes:
- ¿Cómo informo a la comunidad sobre los logros y realizaciones del Estado o sobre aquellos
temas públicos que son de su interés?
- ¿Cómo utilizo los medios de comunicación para incidir en algunos comportamientos sociales
encaminados a fomentar ciertos valores ciudadanos?
18
OLIVAR, Zúñiga Antonio. Fundamentos Teóricos de la Comunicación. Monografía publicada en http://www.monografias.com.
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Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
- ¿Cómo utilizo los medios para la implementación del algunas políticas o servicios públicos:
por ejemplo en educación, cultura, recreación…?
En el caso del sector público, se consideran públicos casi todos los actos de la Administración y
existen leyes que en forma explícita ordenan facilitar la información transparente y oportuna a
los ciudadanos. No es lícito ni recomendable, pues, propiciar el secretismo que algunos gerentes
acostumbran pues aparte que generan sospechas sobre sus actuaciones se dificulta el buen
desempeño de la organización.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
evitar estorbar a otros o repetir el mismo trabajo varias veces. Cuando no es posible sumar
esfuerzos o complementar el trabajo de otros lo mejor es no forzar la coordinación. En estos
casos basta con tener un buen flujo de información, lo cual se hace sencillo hoy día a través de
los medios de comunicación electrónica.
La coordinación se facilita cuando existen planes de desarrollo escritos con sus correspondientes
planes operativos y, por sobre todo, cuando éstos han sido elaborados por los mismos niveles
operativos. Es durante la fase de formulación de los planes o programas operativos cuando se
pueden realizar los diferentes acuerdos de coordinación. Luego, durante el seguimiento, se
concretan y refuerzan los acuerdos de tal modo que la coordinación sea viva y no se quede en
el papel.
19
SILVA ARISTIGUIETA, Alberto. Introducción a la Gerencia Pública pagina 13. Caracas, 1.998. Documento adjunto como material de lectura del
presente módulo.
48
Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Lectura 1 Lectura 2
Sugerida para ejercicio de reflexión Sugerida para ejercicio de reflexión
Nombre: La Voz del Bosque, tomada de Nombre: Una Nueva Gestión Pública para América
Parables of Leadership Latina.
Autor: W. Chan Kim and Renée A. Autor: Centro Latinoamericano de
Mauborgne.. Administración para el Desarrollo, CLAD
Editorial: Harvard Business Review. Traducción Editorial: Documento CLAD,
Aldemar Puentes A. y Mónica de Octubre de 1.998
Ramirez. Managua, Abril del 2005 Ubicación: Adjunto en versión Digital
Ubicación: A ser entregada por los facilitadores Disponible en página Web:
del proceso http://www.clad.org.ve
50
Módulo 1
¿Quién Soy y que debo hacer en mi condición de gerente?
Sí el módulo se estudia a través aula virtual, el ejercicio de reflexión se puede hacer con ejercicios
escritos como los siguientes:
1. Con base en la lectura 1, página 9 a 16, resumir en media página las principales
características y objetivos de la reforma gerencial del Estado.
2. Con base en la lectura 2 explicar, en media página, por qué es tan importante que los
gobernantes desarrollen la capacidad de escuchar?
2. ¿Contraste los roles que Usted realiza como gerente con los leídos. Enuncie
brevemente cuáles si ha asumido y cuáles no.
3. ¿Contraste las funciones gerenciales que usted realiza como gerente. Enuncie
brevemente cuáles si desempeña y cuáles no?.
51
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
8 Bibliografía
1) ANEZ DE CONTRERAS, Silenis y otros. Pensamiento Estratégico en la Formación Gerencial del Alto
Gerente Municipal. Cuestiones Políticas Nro 34, Enero-Junio del 2005. Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas de la Universidad del Zulia.
3) www.respondanet.com/spanish/anti_corrupcion/informes/ artículos/intro_gerencia_publica.htm
4) CAJAS López, Marco Tulio “¿Por qué gerencia pública?: mitos y realidades”. XI Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10
Nov. 2006
5) CODINA JIMNEZ, Alexis. ¿Qué Hace los Directivos y qué Necesitan para un Trabajo Efectivo? Resumen
y Análisis de Investigaciones. Universidad de la habana. Conferencia anexa como material de
lectura.
6) COVEY, Stephen. Los 7 Hábitos de la Gente Altamente Efectiva. Editorial Paidos, Argentina, 1.998.
7) CROZIER, Michael. La transición del paradigma burocratico a una cultura de gestión pública.
Documento del CLAD, I Congreso Interamericano sobre Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Rio de Janeiro, Brasil, noviembre 1996.
8) KLISBERG, Bernardo. Una Nueva Gerencia Publica Para La Modernización Del Estado Y Afrontar
Los Desafíos De La Integración. Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas para la
Modernización del Estado (PNUD-CLAD). Conferencia anexa al módulo como material de lectura.
10) PUENTES, Aldemar. Elementos Básicos de Gerencia Aplicados al Municipio. ESAP Publicaciones.
Bogotá, 1.993.
11) QUINTIN, Antonio. La Gerencia Pública del Sistema del Botín a la Gestión Profesional. Asesor de la
Comisión Presidencial de Reestructuración de la Administración Pública de Venezuela. Conferencia
Anexa como material de lectura.
12) SUBIRATS, Joan. ¿Qué Gestión Pública para Qué Sociedad?. Una Mirada Prospectiva Sobre el Ejercicio
de la Gestión Pública en las Sociedades Europeas Actuales. Documento PDF, Bajado de Internet anexo
como parte del material del módulo 1.
13) STEPHEN, P. Robbins. La Administración en el Mundo de Hoy. Prentice Hall, México, 1.998.
14) ZIMMERMANN, Arthur. Gestión de Cambio Organizacional. Caminos y Herramientas. Ediciones Abya
Yala, Quito, 1.998.
52
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
8. Bibliografía ampliatoria 84
“La fuerza no está en los medios físicos, sino que reside en una voluntad indomable.”
Mahatma Gandhi
53
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
54
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Identificar claramente las principales fuentes de las cuales se nutre su poder y cuenten
con criterios o pautas que les facilite potenciar su influencia positiva en la marcha de la
institución.
Analizar situaciones en las cuales se pueden generar abusos de poder y examinar los
mecanismos que contribuyan a disminuir esta clase de eventos lesivos para la comunidad
y los intereses del Estado.
20
Citado por el Periodista Koly Bader. http://kolybader.bitacoras.com/archivos/2005/08/04/cuando-la-corrupcion-es-la-norma
21
Ex Embajador del Gobierno de Ecuador ante los Estados Unidos y autor del ensayo, Autoritarismo y esterilidad burocrática: análisis y propuestas
democráticas de superación. Primer Premio Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública, 1.987.
55
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Para contrarrestar los efectos terribles que pudiera generar el uso inapropiado del poder, hace
cientos de años en algunos pueblos del Oriente se preparaba desde niños a los futuros gobernantes
para que aprendieran a gobernar sabiamente. De esta forma se atacaba el mal de raíz pues es
en la infancia donde se forman nuestros principales rasgos de la personalidad y se siembran los
principios básicos que orientarán nuestros actos a lo largo de toda nuestra vida adulta.
No obstante lo que sabemos sobre las enseñanzas milenarias del Oriente, así como de lo aportado
por la psicología, todo aquel que pugna por hacerse elegir sabe a ciencia cierta que lucha por
llegar al poder público pero no es frecuente escuchar que dicha persona esté profundizando
sobre las implicaciones de aquello que es su sueño. Y no lo hace porque, quizás, le basta con
tener claros todos los beneficios que supone le acarreará su posición de privilegio una vez que
sea investido con la majestad del poder estatal. La experiencia le enseñará que “ser jefe es
un honor que cuesta” y que para dar un salto hacia un liderazgo efectivo se deberá estudiar,
reflexionar y aprender todos los días.
Ese estudio y esas reflexiones nos ayudarán también a comprender que quienes están marginados
del poder o padecen sus efectos si suelen analizarlo y preguntarse por qué son atropellados y
humillados, por algunos de quienes detentan la autoridad, y que desde su condición de oprimidos
miran con desprecio, cuando no con furia y rebeldía, a quienes abusan del poder.
El poder, como categoría de análisis es, entonces, un tema que si bien se estudia en las aulas
las más de las veces soslayamos una vez trajinamos el mundo de la praxis administrativa. Para
huir de tan espinoso tema, cuando más lejos llegamos, nos refugiamos en el análisis del poder
formal: la autoridad otorgada por la investidura. Creemos solucionarlo todo a punta de Ley o
estatutos. Mientras tanto, muchos de quienes llegan a posiciones de poder en el sector público
casi siempre sucumben a una especie de enfermedad que altera su comportamiento tornándoles
soberbios y autoritarios o, en el mejor de los casos, sordos al clamor de su pueblo e incluso
terminan siendo el azote de sus propios electores y aduladores.
En este breve ensayo nos proponemos ir un poco más allá y aportar elementos para contrastar el
enfoque formal o normativo del poder y la autoridad, con algunos enfoques que tratan de explicar
el contenido, alcance y connotaciones de los dos conceptos referidos. No es objetivo de este
ensayo que memoricemos conceptos y teorías ni pretendemos que se almacene el conocimiento
para que luego hagamos gala de erudición. Se espera sólo que los gerentes públicos puedan
mirarse a sí mismos en el ejercicio diario del poder, contrastar con las interpretaciones que
sobre el particular han hecho algunos de los investigadores en este particular campo del saber y
proponerse metas de mejoramiento como personas y gobernantes.
Esperamos de esta forma contribuir a la reflexión que nos ayude a comprender el fenómeno del
poder pero, por sobre todo que nos arroje luces sobre la forma como podemos evitar caer en
situaciones de abuso que vulneren nuestro liderazgo o nuestra carrera política y profesional o
que lesione a quienes nos corresponde, por el contrario, servir y proteger.
56
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
El Poder
Es una forma de relación e interacción humana que se manifiesta por la posibilidad
o capacidad de ciertos individuos o grupos para inducir o influir en las acciones
de otras personas o grupos.
En general se podría afirmar que todos los conceptos de las ciencias sociales admiten más de
una definición pero en algunos de ellos, como en el caso del poder, surgen tantas y tan variadas
definiciones que se torna en extremo difícil aceptar como universal cualquiera de ellas. Por tal
razón, aparte de la definición propuesta en el recuadro, sugerimos el análisis de otros enfoques
de los cuales hemos tomado las tres definiciones siguientes:
a) Enfoque voluntarista:
Este enfoque se denomina así porque agrupa aquellas definiciones que enfatizan en el poder
como la posibilidad que un grupo o persona imponga su voluntad sobre otra persona o grupo.
En palabras de Weber22, principal teórico de este enfoque, el “poder significa la posibilidad
de imponer la propia voluntad, dentro de una relación social, aún contra toda resistencia y
cualquiera que sea el fundamento de esa posibilidad”.
Según esta definición el poder siempre implica desigualdad o refleja relaciones asimétricas: el
que puede contra el que no puede; quien se somete versus quien es sometido. Esta definición es
quizás la más conocida a nivel popular y, desde luego con diversidad de matices.
b) Enfoque Sistémico:
En este enfoque encajan definiciones como la dada por Talcott Parsons, quien concibió al poder
como la “capacidad generalizada para servir a la realización de las obligaciones encadenadas
por las unidades dentro de un sistema de organización colectiva, cuando las obligaciones son
legitimadas respecto a su relación con los objetivos colectivos”. Esta particular forma de abordar
el poder lo restringe al mundo de las organizaciones formales y establece condiciones como la
“legitimación de las obligaciones” lo que hace no sea aplicable a todas las relaciones que pueden
surgir entre los seres humanos.
22
ROJO, Raúl Enrique. Por Una Sociología Jurídica del Poder y la Dominación. Página 5, Julio de 2006 http://www.scielo.br/scielo.php
57
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El poder, para algunos de quienes se identifican con este enfoque, es visto como «un conjunto de
valores, ideas rituales y procedimientos que obran, sistemáticamente y de manera constante,
en beneficio de ciertas personas o de ciertos grupos a expensas de otros» , Bachrach y Baratz,
citados por Rojo23. En este caso, el poder es asimilado a una relación en la que hay desequilibrios
de fuerzas y conflictos de intereses en virtud de los cuales unas personas o grupos se imponen o
dominan a otras.
Ya sea que aceptemos o no las definiciones dadas lo cierto es que el poder está presente en todas
las relaciones sociales y se manifiesta tanto en los pequeños como en los grandes actos, tanto en
la relación familiar como en la laboral e igualmente a nivel público o privado. El poder, como
el aire, no se ve pero se siente y es posible apreciar siempre unos elementos constantes en él y
que resumimos aquí en los siguientes términos:
El sujeto, individuo o grupo activo que impone o hace que otros individuos o grupos acepten sus
decisiones o sus mandatos con fundamentos en unos atributos o fuentes de poder. El poder, de
otro lado, no es propiedad exclusiva de quienes tienen ciertos atributos y, al contrario de lo que
se puede pensar, se podría afirmar que en potencia todos los seres humanos poseen la posibilidad
de desarrollarlo o de hacer uso del mismo en determinadas condiciones como veremos más
adelante.
Los atributos o fuentes de poder que generan esa capacidad o potestad para imponer nuestra
voluntad sobre otros y que pueden ser internos o externos. Los atributos internos son aquellos que
provienen de nuestra particular personalidad, el carisma, el conocimiento que tengamos sobre
determinados temas y, en muchos casos, de la edad o nuestra condición de género masculino
o femenino. Los atributos externos, los que están dados por el medio o por la posesión de
ciertos recursos. Por ejemplo, cuando se tiene poder por tener relación o ser amigo de alguien
considerado influyente o por tener mucho dinero.
Un sujeto, individuo o grupo pasivo que es dominado y por ende obedece o acepta los mandatos
de quien detentan el poder. En muchas circunstancias de nuestra vida estamos jugando siempre
un doble rol: unas veces dominamos y otras somos dominados. En el hogar, ejercemos la autoridad
sobre nuestros hijos pero en el trabajo los jefes ejercen autoridad sobre nosotros. Pero no en
todos los casos el poder se impone de manera arbitraria. Weber aclara que también existe un
poder que se ejerce con consentimiento de los dominados y dentro de él encaja el poder legal
o público en el cual los individuos aceptan un ordenamiento jurídico o reglamentos con miras a
garantizar una convivencia armónica en sociedad.
23
Ibiden. Página 8, Julio de 2006 http://www.scielo.br/scielo.php
58
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Pero quien tiene poder, o cree tenerlo, de seguro se dirá: ¿qué me importan a mi las definiciones
y tonterías teóricas que se digan sobre el poder? ¡Lo importante es que yo lo tengo! Pues bien,
a esos cabría sugerirles que se examinen porque lo más seguro no es que tengan el poder si no
que el poder los tenga prisioneros, pues con él pasa como con el dinero que en la medida en que
lo vamos acumulando nos va convirtiendo en sus esclavos y jamás tendremos lo suficiente como
para sentirnos libres y seguros. Siempre estaremos trabajando para ellos: para tener más dinero
y más poder, a menos que decidamos conscientemente cada día sopesar nuestras actuaciones a
la luz de nuestros reales intereses vitales.
La lucha final, quizás no se dé entre quienes tienen y no tienen poder si no entre los que tienen
poder – en tal caso será consigo mismo- para no dejarse arrebatar por las falsas apariencias y
tentación de dominar con base en un poder que, mientras sea externo, siempre será posible de
perder y por tanto quienes fueron abusados siempre estarán felices de vernos caídos. El único
poder que podría decirse que no es fácilmente perdible sería el conocimiento y aún ese está en
constante riesgo des ser perdido pues la ciencia y la tecnología progresan a ritmo vertiginoso y
a duras penas logramos mantenernos informados a medias sobre las innovaciones que acontecen
cada día.
La Autoridad Pública:
es una forma de poder que conlleva la facultad para mandar y tomar decisiones
de obligatorio cumplimiento en nombre de la investidura otorgada por el Estado
a través del voto popular, el nombramiento o cualquier otro medio de designación
previsto en el marco legal del país.
Se utiliza la palabra autoridad para designar el poder o influencia que emana de algunas personas,
en razón de su conocimiento, edad, prestigio y otras cualidades que inducen a que sus juicios,
decisiones, o recomendaciones sean aceptados voluntariamente por otras personas
El concepto autoridad pública, cuando nos referimos a quienes ejercen posiciones de gobierno,
implica atribución o facultad concedida por la constitución y las leyes del país a los funcionarios
públicos para que puedan tomar determinadas decisiones, mandar u obligar el cumplimiento de
59
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
los mandatos del Estado, contenidos en el marco normativo o en actos administrativos ceñidos
a dicho marco, tal como se resume en el recuadro. Se habla pues de autoridad pública cuando
ejercemos el poder en nombre y con el respaldo del Estado.
El mismo concepto de autoridad se repite al referirse la Carta Magna en su Artículo 180 a las
Comunidades de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica al consagrar en su inciso segundo
que “El Estado garantiza a estas comunidades el disfrute de sus recursos naturales, la efectividad
de sus formas de propiedad comunal y la libre elección de sus autoridades y diputados”.
Las atribuciones o competencias conferidas a los funcionarios que encarnan autoridad pública, a
su vez, están claramente definidas en la constitución y las leyes de tal modo que dichas personas
están obligadas a actuar dentro de dichos límites. En el capítulo siguiente se profundizará
respecto a tales responsabilidades.
Teniendo en cuenta lo expresado en los párrafos precedentes, se debe recordar que tener la
autoridad del Estado nos da la fuerza para hacernos obedecer pero no siempre nos da la razón,
en cuanto somos falibles y podemos por ende cometer errores. De allí que la Constitución y las
leyes establezcan un marco preciso dentro del cual se pueden ejercer la autoridad en nombre
del Estado así como los procedimientos para que los ciudadanos y las ciudadanas puedan apelar
las decisiones en demanda de rectificación.
CONSTITUCION POLÍTICA DE NICARAGUA
En palabras del connotado municipalista
nicaragüense Licenciado Alejandro Bravo al
Arto. 183 Ningún poder del Estado, organismo
comentar el artículo 130 de la Constitución de gobierno o funcionario tendrá otra autoridad,
Nacional de Nicaragua: “(…) Es la idea que facultad o jurisdicción que las que le confiere
el poder emana y se sustenta en la Ley. Que la Constitución Política y las leyes de la
el poder se origina en el Derecho. Que es la República.
voluntad del pueblo y no la fuerza lo que Arto. 188 Se establece el Recurso de Amparo en
da carácter legítimo a sus actuaciones. Que contra de toda disposición, acto o resolución y
en general en contra de toda acción u omisión de
todo poder es una simple competencia legal,
cualquier funcionario, autoridad o agente de los
limitada, sujeta a controles para anular mismos que viole o trate de violar los derechos
arbitrariedades”25. y garantías consagrados en la Constitución
Política.
24
El subrayado es nuestro.
25
BRAVO, Alejandro. Manual del Alcalde. Publicado por AMUNIC. Managua, ¿2004?, página 32.
60
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
En últimas, a los funcionarios públicos se les enviste del poder del Estado para que pueda ejercer
sus competencias pero son responsables ante el pueblo por “el correcto desempeño de sus
funciones”, como lo reitera el Artículo 131 de la Constitución de Nicaragua y lo complementan
e ilustran los dos artículos de la mencionada Constitución.
Con el artículo citado se ratifica cómo, la autoridad de la cual son investidas las personas que
ejercen el poder público está consagrada en la Constitución y las Leyes del respectivo país y
cómo dicha autoridad deber ser ejercida dentro del estricto marco fijado por el ordenamiento
jurídico.
También se puede apreciar en el artículo 34 de la Ley Régimen Municipal referida, cómo ésta
faculta al Alcalde para que ejerzan la compulsión o la coacción, por medio de la fuerza pública,
en caso que los particulares no acaten u obedezcan el mandato de las autoridades locales. Se
revela así cómo el Estado se reserva para sí el uso de ese recurso primario y final que es la fuerza
para obligar el cumplimiento de la ley. Pero el uso de la fuerza no es el primer recurso si no el
último y conforme a procedimientos claramente establecidos en los cuales se busca preservar la
dignidad y el respeto a los derechos fundamentales de todos los seres humanos.
Cuando asumimos que detrás de nosotros está todo el aparato estatal, podemos caer en la
tentación de creer que está a nuestro servicio y para respaldar nuestros actos atrabiliarios,
y por esta vía podríamos perder la óptica hasta caer en el abusar del poder. Ello puede pasar
con el policía, con el Director de un Departamento, el Alcalde, o un general. Se debe recordar
cada día, entonces, que el Estado no está a nuestro servicio como funcionarios. Nosotros, como
funcionarios, estamos al servicio del Estado y de la comunidad que la da vida.
26
Ley 40 de 1.998 y 261, esta última publicada en la Gaceta, Diario Oficial, No. 155 del 17 de Agosto de 1.998
61
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
La fuerza Bruta: En los albores de la humanidad los hombres más fuertes de la tribu se terminaron
imponiendo sobre los demás adquiriendo domino y convirtiéndose en jefes, con apoyo en su
fuerza bruta, al igual que lo hacen los machos de otras especies. Con el tiempo, dicha fuerza se
trasladó a los guerreros, luego a los ejércitos y hoy en día sigue teniendo terrible validez para
el sostenimiento de los Estados. Cada país cuenta con una aparato de fuerza para obligar el
cumplimiento de la Ley: lo conforman no sólo el ejército y la policía, sino otros organismos de
poder como el aparato judicial, cuerpos de inteligencia, sistema penitenciario, entre otros, que
actúan como medios de disuasión o represión para quienes se niegan a acatar los mandatos de la
ley. Pero esa fuerza del Estado, en un régimen democrático, esta sujeta a controles y estrictas
restricciones normativas con el fin de impedir que quienes son investidos con el poder del estado
hagan mal uso de la misma.
El uso de la fuerza, si bien no se valora como la principal fuente de poder en nuestros días sigue
siendo de nefasta presencia y efectividad y de ella hacen gala las grandes potencias y las que
aspiran a serlo. De ella abusan los que aspiran al poder y los que lo defienden. Hacia ella tienden
los países que compran desaforadamente armas bajo el pretexto de defenderse de pretendidas
amenazas o con la peregrina idea de imponer sus ideas a sangre y fuego.
27
TOFFLER, Alvin. El Cambio del Poder. Plaza y Janés Editores S. A. 1.991.
62
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Esquema 01
Fuentes primarias de poder
La fuerza El dinero
bruta
El conocimiento
Del uso de la fuerza echan mano quienes no son capaces de abrir senda con sus palabras y sus
ideas. Ojalá un día entendamos que “la guerra decisiva es la guerra de las ideas”, como alguna
vez escribiera Gonzalo Fernández de la Mora. Cada vez que gritamos, cada vez que utilizamos
nuestro poder para imponer nuestras ideas hemos perdido. Cada vez que tenemos que violentar
o eliminar incluso a los otros es porque nuestras ideas han fracasado.
El Dinero: “Sobre un buen cimiento se puede levantar un buen edificio, y el mejor cimiento y
zanja del mundo es el dinero”28. Don miguel de Cervantes Saavedra puso estas palabras en boca
del Quijote, mientras que Cristóbal Colón exclamaba desilusionado en una de sus cartas que el
“oro abría las puertas del cielo y del infierno”. Marx, de otro lado, afirmó que el dinero desde
que nació venía chorreando sangre y lodo por sus poros. Estas y otras expresiones peores se ha
dicho del dinero y, sin embargo, todos queremos tenerlo en abundancia. Ello porque ésta es una
innegable fuente de poder, así lo reconocen los eruditos y los no eruditos, desde su temprana
aparición como medio de intercambio y de acumulación de riqueza.
28
El Quijote de la Mancha, Cap. XX donde se cuentan las bodas de Camacho el rico.
63
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Lo bueno o malo que se haga con el dinero y el poder que El dinero, al igual que lo dijimos del
éste genere, parodiando la historia de don Josué –contada poder, no es ni bueno ni malo por si
en el recuadro- dependerá entonces de quien lo maneje y mismo y ello se puede ilustrar con una
anécdota. Don Josué Manrique, un
la forma como lo maneje. De allí la necesidad de rescatar
personaje muy querido del municipio
valores que contrarresten la ambición desmedida y de de Gigante, Huila, alguna vez que me
adoptar o apoyar medidas educativas que contribuyan a vio pedaleando en mi vieja bicicleta
que haya mejores individuos pues así se tendrán mejores al colegio en el cual me desempeñaba
instituciones. Aparte de ello, se debe tener en cuenta que como profesor me dijo:
el dinero no sólo da poder si no que aumenta la autonomía - Cómprese una moto. - Yo le
de las personas, las empresas y entidades públicas lo cual respondí:
puede ser considerado altamente positivo. En el caso de
los municipios, por ejemplo, aquellos que tienen altos - No, don Josué, las motos son muy
peligrosas-. El respondió con su
ingresos propios tienen mucha más autonomía y capacidad rapidez mental y gracia habitual.
de negociación que aquellos que dependen en extremo
de las transferencias del nivel central de gobierno o, lo - No, las motos no son peligrosas. El
que es peor, que dependen de la cooperación externa. peligroso es el que las maneja.
Con el dinero sucede, entonces, como con los demás – Y añadió sonriendo
bienes materiales: hay que aprender a tenerlo, aprender
a manejarlo y aprender a utilizarlo en aquello que de - Yo he visto unas motos allá en el
almacén de la Caja Agraria y no
verdad contribuya a nuestro bienestar y, en caso de los
les ha pasado nada.
dineros públicos al bienestar de la comunidad.
En el ámbito gerencial, el conocimiento es fuente de poder, porque permite tomar las mejores
decisiones; nos da la posibilidad de vender nuestra capacidad de expertos; genera ventajas
respecto a los que no saben y fortalece la autoridad y el reconocimiento basadas en el buen
juicio y opiniones fundamentadas en el saber.
De igual modo que sucede con el dinero, el conocimiento no sólo aumenta el poder de las
personas sino que aumenta el poder de las organizaciones. Así por ejemplo, en el caso de los
municipios cuando tienen un nivel gerencial con sólidos conocimientos y personal altamente
especializado o competente aumenta su capacidad de negociación, de gestión de recursos y de
representación frente a otras instituciones, lo que se puede traducir en más recursos o atención
inmediata a sus demandas. De allí la importancia que los Alcaldes y Alcaldesas o los Gerentes de
Empresas se rodeen de personal altamente calificado. Cuando, cediendo a presiones políticas
64
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
estas autoridades escogen a los más ineptos o corruptos de sus agrupaciones políticas para llenar
las posiciones gerenciales están atentando contra su propia carrera política así como contra el
desarrollo de su pueblo.
“En la batalla de las ideas intervienen los pensadores y los políticos: a los primeros los mueve
la sed de saber a los segundos la voluntad de poder29” así afirmaba el controvertido intelectual
Español Gonzalo Fernández de la Mora (1.924-2002). Y añadía, además: “La voluntad de poder
avasalla y por eso los políticos tratan de poner a su servicio a los pensadores” (…) ”porque
saben que las ideas son el verdadero motor de la historia”. Bastante de razón hay en estas
palabras de Fernández de la Mora pero lamentablemente no suele ser frecuente, en nuestro
medio, que los políticos pongan a su servicio a los mejores pensadores sino que aún hay muchos
que optan por las mentes más mediocres, pues ellas facilitan como lacayos el cumplimiento
de oscuros propósitos sin atreverse a protestar. Pese a ello, si se puede percibir una notable
mejora en la calificación del recurso humano de las administraciones locales. Desde luego esta
calificación del recurso humano depende no sólo de la voluntad política si no también de la
capacidad de retención de recurso capacitado, que tenga un territorio, del aumento del nivel
educativo general de la población, del incremento de recursos de las entidades territoriales que
les permite pagar mejores salarios, etc.
En el caso de los gerentes públicos esta es su principal fuente de poder pero no necesariamente
la única. Suele ocurrir que quien ha sido elegido tenga la autoridad formal pero que no tenga
el poder real ya sea por su débil formación profesional o bajo liderazgo o porque en su elección
intervinieron factores adversos. Verbigracia, cuando un Alcalde o Alcaldesa se hace elegir,
siendo su grupo minoritario, con base en componendas o negociaciones con otros grupos los
más probable es que su poder, una vez electo, sea casi nulo. Ello porque quienes le apoyaron
le impondrán cargos claves en los mandos medios y dichos cargos reportarán al padrino que los
recomendó antes que a quien se vio obligado a nombrarlos, entre otras limitaciones. También
quienes realmente tienen el poder obligarán a que sus ideas programáticas o sus proyectos sean
prioritarios en la agenda del gobernante de turno, que en este caso termina siendo un títere.
29
Autor de 22 libros y 116 estudios – aparte otros escritos- sobre diversos temas pero en especial sobre política y filosofía. Fundador de la revista
Razón Española.
65
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El Poder de información: como ya fue dicho cuando hablamos del conocimiento como fuente
de poder, el poder de información hace alusión a la posibilidad que tienen los medios de
comunicación y en general quienes poseen información de algún valor de incidir en la toma
de decisiones de individuos o de grupos de personas; de provocar adhesiones o simpatías e
incluso de hacer tambalear a quienes detentan otras formas de poder. En el caso concreto de
la gestión pública contar con información sistemática y sistematizada de las características
socioeconómicas, históricas, geográficas, ambientales del municipio; de los servicios públicos,
de los resultados periódicos de la gestión local, entre otros, coloca a las entidades territoriales
en posición de fortaleza para gestionar recursos o planificar el desarrollo, fortaleciéndose de
esta forma el poder local.
Esquema 02
Otras fuentes y tipos de poder
Poder de
Información Poder de
Poder de
Relaciones Carismatico
Poder de
Poder de
Normativo
Legitimo
TIPOS DE
Poder de Poder de
PODER
Personal Castigo
Poder de
Poder de
Político Premiar
Poder de
Poder de
Experto
Afectivo
66
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
El poder carismático: es aquel que está sustentado en rasgos especiales de ciertos individuos
con los cuales logran conseguir lo que quieren de otras personas. El carisma es una mezcla
de seducción y simpatía, de respeto y confianza que nos impulsa a confiar en el liderazgo de
esa persona. Desarrollamos esta cualidad cuando saludamos con afecto, cuando cedemos
la palabra a otros, cuando mostramos paciencia y tolerancia, cuando sabemos escuchar y
aconsejar…
El poder normativo es aquel que se basa en la legalidad, sea escrita o no. En el caso de las
entidades públicas, como son los municipios, los Departamentos o el Gobierno Nacional éstas
se rigen por una Constitución y unas leyes las cuales determina los caminos para acceder al
poder así como los límites del mismo. Pero también la sociedad tiene normas generalmente
aceptadas que aumentan o restringen nuestro poder. Así por ejemplo si llegamos a un barrio
cuyos habitantes son naturalmente silenciosos y colocamos nuestra música a mucho volumen,
cualquier ciudadano del lugar hará respetar la norma y nos impondrá su autoridad.
Poder del experto: Es el poder que surge del conocimiento e información que posee una
persona sobre una situación compleja o del dominio de una o varias disciplinas. También
conocido como la autoridad del conocimiento. Es el caso cuando en una organización o
comunidad se obedece o sigue a las personas que más saben o cuyos juicios son respetables.
El poder del experto está íntimamente ligado al poder derivado del conocimiento y sólo se
le diferencia porque en este caso se alude esencialmente a la persona cuyo poder se ve
acrecentado por su experiencia y formación profesional o técnica especializada.
Poder Afectivo: tiene su origen en la influencia que pueden ejercer unas personas sobre
otras con base en la relación emocional por la cual están vinculadas. Esta forma de poder
tiene múltiples manifestaciones: podemos aceptar la dominación de alguien porque tenemos
una deuda moral; por agradecimiento; porque hay de por medio lazos de sangre; por amor o
simplemente porque tememos lastimar o alterar la relación si nos negamos a obedecer.
Poder de relaciones: es aquel que se genera por la cercanía que podamos tener con personas
u organizaciones que a su vez son depositarias de poder o influencia. Así por ejemplo, si un
Alcalde se dice amigo personal del presidente de la república, sin lugar a dudas la gente
le atribuye un poder más allá, incluso, del que pueda tener en la realidad. Ser amigo del
poderoso, en efecto puede fortalecer o aumentar nuestro poder, pero como suele sucede con
67
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
todo aquello que no es fruto de nuestro propio esfuerzo o capacidad, esta clase de poder se
pierde tan pronto se pierde o debilita de la relación en la cual se nutre.
Poder personal. Es aquel cuya fuente principal son los atributos de la persona que los ejerce
y que, generalmente, sustentan el liderazgo de tales personas. También se puede caracterizar
cuando alguien logra que le sigan o le obedezcan únicamente por la fuerza de su personalidad.
El poder carismático es, de hecho, un tipo de poder personal.
Poder político. Deriva de la habilidad de una persona para trabajar con otras personas y
sistemas sociales a fin de obtener su apoyo y su apego. Se desarrolla en todas las organizaciones
pero, desde luego, se relaciona más con la forma como se accede al poder del Estado y a cómo
mantenerse dentro de él. En los regímenes de derecho, los partidos políticos encarnan de
manera formal el poder político y lo ejercen ya sea que estén representados con cargos en el
gobierno o no. De ello dan fe los grupos de oposición que desde la tribuna pública, los medios
de comunicaciones o las concentraciones populares pugnan por sacar adelante sus ideales o
se oponen a los programas de los gobernantes de turno.
Poder Legítimo. Se denomina de esta forma el poder que se obtiene de la investidura que
hace el Estado en una persona o grupo de personas ya sea mediante el voto o el nombramiento
y conforme a la respectiva normatividad. También se considera poder legítimo el que se recibe
de un grupo social mediante la correspondiente delegación, hecha conforme a los reglamentos
de dichos grupos. A esta clase de poder se le denomina autoridad, como vimos en el numeral
2.3 de este módulo.
Como se puede ver, las fuentes de poder son múltiples y variadas lo cual nos da la posibilidad de
compensar los desequilibrios que se pueden presentar en nuestro ejercicio gerencial. Ello porque,
como lo expresamos varias veces, en nuestros regímenes democráticos no basta la autoridad, el
poder legítimo o formal para hacernos respetar. Con el poder formal lograremos que nos obedezcan,
pero difícilmente lograremos que nos sigan. Un gobernante sensato cultivará entonces otras fuentes
de poder como el conocimiento, el carisma, las relaciones afectivas para ver incrementadas sus
posibilidades de ser acompañado y apoyado masivamente en sus ideales.
68
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Para fines de ilustración del rol de los Concejos Municipales, con base en el artículo 28 de la Ley
Nro 40 – “Ley de Municipios y sus reformas- resumimos en esquema 03 las 10 primeras funciones
de las 28 allí asignadas a estas corporaciones administrativas:
Esquema 03
Funciones del concejo municipal
1
10 2
9
3
8
4
7
5
6
69
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Como se lee en el texto legal, el Concejo es, ante todo, una instancia plural que toma las
decisiones más generales de formulación de políticas o de aprobación de los actos generales
de la administración municipal que sirven de orientación a la ejecución que hace el Alcalde
conjuntamente con todo el aparato administrativo municipal.
Lo afirmado para los Concejos Municipales aplica también, guardadas las proporciones, para
las Juntas Directivas de Empresas Públicas y de Economía Mixta. Dichas Juntas son una forma
de poder colegiado cuyo rol principal es de aprobación de aquellos instrumentos de dirección
– planes, presupuestos, reglamentos, etc- que posibilitan la marcha de la empresa, pero los
miembros de tales corporaciones no deben intervenir en la gestión cotidiana de las empresas
ni los concejales en la marcha de los municipios. Los miembros de juntas directivas, como
los concejales, deberán comprender y aceptar que su poder sólo es aplicable como entidad
corporativa, y de ninguna manera a nivel personal o individual30 y que en la medida que respeten
estas pautas elementales podrán mejorar sus relaciones y contribuir al trabajo armonioso de sus
respectivas entidades.
La fuente legítima de poder de los Alcaldes y Alcaldesas, todos lo sabemos, procede al igual
que la de los Concejos municipales, del voto popular mediante procesos de elecciones llevados
a cabo conforme a la ley. Dicho poder, a su vez, se expresa a través de las múltiples funciones
establecidas en la constitución y en las leyes, en las cuales se faculta a estos mandatarios
para tomar decisiones, que sólo a ellos competen, a menos que hagan la respectiva delegación
conforme a la norma. Para el caso Nicaragüense, en el artículo 34 de la Ley de Municipios se
30
Se exceptúan aquellos casos vinculados con el funcionamiento administrativo de cada una de estas corporaciones previstos en los reglamentos y en
el caso de los Concejos los previstos en la ley.
70
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
establecen las principales funciones para los Alcaldes o Alcaldesas las cuales hemos clasificado
en el esquema número 04.
Esquema 04
Principales funciones de los alcaldes y alcaldesas
Sobre la gestión de
Inversiones Públicas
Sobre la Planeación
del Desarrollo Socio
Económico
Principales
Sobre la gestión de
Funciones de
Recursos Financieros
Alcaldes (as)
Sobre la gestión de
los Servicios Públicos
Sobre la gestión de
Recursos Humanos
El poder aquí deriva, entonces, no del daño que se puede hacer con un deficiente ejercicio
de tales funciones si no de los enormes impactos o beneficios que podemos generar con una
adecuada conducción de los asuntos municipales. Este impacto se visualiza mejor si examinamos
algunas de las 15 funciones más importantes de los Alcaldes o Alcaldesas, de las 27 previstas en
la Ley de Régimen Municipal de Nicaragua.
71
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 05
Principales funciones del ejecutivo municipal
72
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Cuando tenemos tal cantidad de funciones, todas relacionadas con aspectos vitales de una
comunidad y de un territorio, es de suma trascendencia entender que con nuestras decisiones
afectamos la vida de nuestros semejantes. Y, ya sea que lo tengamos claro o no, lo cierto es
que nuestras decisiones pueden afectar e incluso dejar sin alimento, sin seguridad, sin servicios,
sin salud a muchas personas. La cantidad de funciones asignadas a los Alcaldes o Alcaldesas,
entonces, dan cuenta del enorme poder que pueden acumular, pero también del enorme riesgo
que se correría si ceden a la tentación de concentrar todas las decisiones en sí mismos, delegando
muy poco, pues paralizarían la administración y mostrarían finalmente bajísimos niveles de
productividad.
73
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Apoyarse en la comunidad para hacer una buena gestión debería ser no sólo mandato
legal si no el modelo de gestión preferido de cualquier gerente público que se precie
de ser sensato. Ello porque el municipio es una gran empresa donde son socios todos
los habitantes del territorio y por tanto en la medida que les vinculemos a la gestión
aportarán más y de mejor forma a su propio desarrollo. En la medida que los ciudadanos
sepan que los municipios manejan recursos que son aportados por ellos mismos a través
de impuestos, tasas y contribuciones; que con dichos recursos se deben emprender
las obras que más aporten al desarrollo o priorizadas por todos; que dichas obras se
deben mantener y cuidar, etc, es seguro que tendremos mayores grados de civilidad
y compromiso con lo público. Quizás así un día comprendamos que lo público significa
que hay ciertos bienes que son de todos y no que tales bienes son de nadie, como la
mayoría suele suponer. Acudir a la comunidad significa recurrir a la fuente primaria de
nuestro poder y por tanto no es una dádiva sino una obligación con aquellos de los cuales
proviene no sólo nuestro poder formal sino, como lo hemos reiterado, los recursos que
administramos.
74
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
presiones políticas cotidianas. Aquí cabe observar sólo un criterio orientador: a mayor
delegación en empresas públicas, en el sector privado o grupos comunitarios, se precisa
mayor eficiencia en el gobierno municipal para ejercer el control y para convenir buenos
contratos, y no la inversa como algunos imaginan. Esto es, combatir la corrupción e
ineficiencia del Estado haciendo que delegue en el sector privado con lo cual, las más de
las veces, se agravan los problemas.
Hacer que cada peso invertido por el municipio o empresa rinda el máximo beneficio para
el mayor número de personas. Ello simple y llanamente porque los recursos son escasos y
porque tales recursos los aporta siempre, de una u otra forma, la comunidad. Es su dinero y
a ella debe volver en forma de servicios.
Destinar o priorizar recursos del erario público para los grupos vulnerables que están en
riesgo extremo como puede suceder con los ancianos, madres solteras, niños desamparados,
grupos de desplazados por la violencia, entre otros.
75
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Impedir los abusos de poder por parte de quienes por su posición económica, política o otra
índole pretendan abusar de los miembros de comunidad.
Lograr que personas o grupos desprotegidos sean atendidos por otras instancias del Estado o
canalizar sus demandas de tal modo que hallen respuesta de quienes tienen la responsabilidad
de atenderles.
Aportar a la superación de los conflictos que se presenten entre los miembros de la comunidad
aportándoles alternativas para una vida armoniosa. Los conflictos que surgen por la diferente
visión que tenemos de la realidad o la forma de abordar soluciones son normales, así debemos
entenderlo, pero lo que no es admisible es que cada vez que tengamos una diferencia de
opinión queramos acabar con la vida de los otros.
Lograr que todos los miembros de la comunidad tengan igualdad de oportunidades para
acceder a la educación, la salud, agua potable y demás servicios que son fundamentales para
llevar una vida digna.
Encauzar el aporte en ideas y recursos de toda la comunidad, así como los de la Administración
Municipal, hacia el logro de los objetivos y metas de desarrollo que sean acordadas en forma
participativa.
Tales algunos de los tantos usos que es posible y deseable dar al poder gerencial con miras a
lograr el bien general, tal como explicábamos al inicio del presente capítulo.
76
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
En términos un poco más amplios, el abuso del poder en el sector público y más concretamente
en el caso de los municipios se da cuando un funcionario público, investido del poder del
Estado, utiliza éste para explotar o dañar a otros o, pudiendo evitarlo, permite que otros sean
perjudicados en su persona o en sus bienes. En este caso, el funcionario si está investido del poder
del Estado pero lo utiliza para el mal. Bajo esta categoría caben todas las malas actuaciones
de los funcionarios públicos, ya sea que tengan poco o mucho poder, que ocupen o no cargos
directivos.
Cabe señalar que las principales situaciones que configuran abuso de poder, están tipificadas en la
ley y por ende para las mismas se contemplan las correspondientes sanciones. Algunos ejemplos
de abusos del poder público, ya sea que estén o no tipificadas en la ley, son los siguientes:
Cuando los Alcaldes y demás funcionarios públicos ponen los bienes del Estado al servicio de
sus actividades personales: por ejemplo, llevar ganado, abono y trabajadores para la finca
propia o de los amigos en los vehículos del municipio. En estos casos no solo es un abuso de
poder si no un delito contra la administración pública que es penalizado por la ley.
Cuando una comunidad a priorizado una necesidad u obra y luego el Alcalde o el Concejo
terminan aprobando otras obras, que favorecen otros intereses. También cuando se promete
a una comunidad y luego se desvían los recursos a otra.
Cuando un jefe hace esperar a la comunidad o a sus propios funcionarios durante horas y
horas o da citas que nunca cumple. Algunos mandatarios suelen escaparse por la puerta de
atrás de sus despachos para huir a grupos que les requieren. Es frecuente, también, observar
77
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
a representantes de las comunidades haciendo cola o antesala durante días y semanas para
lograr hablar con el Alcalde o Alcaldesa, que se niega a su vez, a delegar para poder dar
respuesta oportuna a su comunidad. En estos casos no es un delito pero, sin lugar a dudas,
es un abuso y una burla para la comunidad y ella así lo percibe vulnerándose de esta forma
la confianza que ésta tiene en el Estado.
Es abuso de poder cuando acudimos a la cola en el Banco, o del seguro social, o del hospital y
pasamos por encima de quienes llevan horas esperando, y solamente porque somos funcionarios
con cargos de dirección somos atendidos de primero. Este tipo de comportamiento, aparte
de ofensivo, lesiona terriblemente la credibilidad de la gente. No son solamente los grandes
actos los que configuran nuestras acciones si no las pequeñas acciones de cada instante las
que dan identidad a nuestra institución y un sello personal a nosotros como gobernantes.
Es abuso de poder cuando tenemos al grupo más pobre de la comunidad esperando durante
horas ante nuestro despacho y llega el “el más rico o poderoso del pueblo” y le damos
prelación. En principio un gerente debe organizarse de tal modo que nadie tenga que
esperar mucho para ser atendido. Ni pobres ni ricos. Para eso existen mecanismos como la
delegación de funciones o instrumentos como las agendas y un adecuado manejo de citas,
desde luego con las correspondientes flexibilidades.
78
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
El abuso del poder se da no sólo por la falta de controles legales sino por esos rasgos indescifrables
aún de la condición humana que nos impulsa, a veces, al mal o a sacar provecho de las ventajas
que en algún momento tenemos. Para hacer frente a tales impulsos, aún no se conoce medicina
infalible, pero es posible acudir a algunos mecanismos que nos ayuden a enderezar la senda
oportunamente y entre los cuales hemos seleccionado los siguientes:
Información y conocimiento: Aparte de los mecanismos citados para frenar el abuso del
poder, existe otro elemento fuerte de disuasión: la información. Esta se da hoy en día de
79
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
manera abundante y cada vez es más fácil para los ciudadanos acceder a ella. A modo
de ejemplo, en Nicaragua grupos cívicos como Etica y Transparencia tienen su propia
página web desde la cual da a conocer los resultados de sus investigaciones en el tema
de anticorrupción o ilustra sobre procesos de interés para la ciudadanía como la reforma
de ciertas leyes. Como esta abundan las páginas en Internet que ponen al alcance de
la gente toda clase de información sobre la administración pública. Otro tanto hacen
programas radiales, televisivos y los medios escritos y, aunque lento, el conocimiento
de la comunidad respecto al quehacer del Estado aumenta día a día. El gobernante local
no puede, por tanto, hacerse a la idea que se puede amparar en el secretismo y en la
ignorancia para abusar de su cargo.
Ello significa que, en la medida en que la comunidad se organice bajo alguna de las
múltiples formas previstas en las leyes aumentará su poder para participar en los asuntos
públicos o para hacer vigilancia y control de la acción del Estado así como para frenar o
contrarrestar la acción de aquellos funcionarios que pretendan abusar de su investidura
o negarse a asumir las responsabilidades que les competen.
80
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
El gobernante debe saber, finalmente, que así como en este ensayo se escribe de manera
descarnada y abierta sobre los temas de gestión pública que venimos tratando, desde las escuelas,
pasando por los colegios y las universidades se están enseñando y debatiendo sobre estos y otros
tantos temas vinculados con la construcción de ciudadanía y gestión estatal y que por tanto
la población a la cual gobiernan no es la misma que la del siglo pasado y que la actual es más
ilustrada, más interesada en la marcha de los asuntos del gobierno y está más al tanto sobre los
medios legales que puede utilizar para hacer valer sus derechos frente a las responsabilidades
del Estado y a los abusos del funcionario público.
Pero más que acudir a la ley y a la justicia, debemos librar una dura batalla interior cada día
para obtener más altos niveles de conciencia y civilidad, que actúen como jueces interiores que
nos ayuden a discernir entre el bien y el mal, evitándonos caer en los abismos de la corrupción,
el abuso del poder y demás comportamientos delincuenciales que alteran la paz, vulnerando los
bienes, honra y dignidad de quienes han depositado su confianza y esperanza en nosotros. Sin
adentrarnos en los difíciles y abstrusos vericuetos de la ética y la moral, utilizar el poder para
el bien significa aquí, simple y llanamente, emplearlo para tomar las mejores decisiones dentro
del marco legal y de nuestra responsabilidad gerencial. Y, las mejores decisiones son aquellas
que logran el máximo beneficio, para el mayor número de personas, con el mejor manejo de los
recursos atendiendo a criterios de equidad, justicia y estricta priorización de las necesidades de
nuestra comunidad.
Lectura 1 Lectura 2
Obligatoria Recomendada
Nombre: Autoritarismo. Ideas sobre
Nombre: Por una Sociología Jurídica del Poder y
Dimensiones Psicológicas de el Abuso
la Dominación
del Poder
Autor: Raúl Enrique Rojo
Autor: Benjamín Domínguez Trejo, profesor
Ubicación: Ubicación: Texto adjunto en versión
de la UNAM – México-
digital
Ubicación: Texto adjunto en versión digital
Disponible en página Web:
Disponible en página Web:
www.scielo.br/scielo.php
http://www.congreso.unam.mx
81
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
2. ¿Podemos lograr qué una persona con inclinaciones autoritarias las modere o no las
ejerza en perjuicio de sus subordinados?
1. ¿Cuáles de los tres conceptos de poder explicados en el presente módulo les parece
el más completo o acertado? ¿Por qué?
2. ¿Es válida en nuestros tiempos la afirmación de Lord Acton: “El poder tiende a
corromper, el poder absoluto corrompe absolutamente”? ¿Cuáles serían las razones
para que el poder tienda a corromper? ¿Qué significa corromper, en este caso?
3. ¿Cómo se podrían evitar los efectos nocivos o el mal uso que se pueda dar al poder?
4. ¿Qué mecanismos prevé el marco normativo nicaragüense para controlar los abusos
del poder? ¿Son efectivos estos mecanismos?
5. ¿Cómo se podrían mejorar los mecanismos para el control del abuso del poder?
82
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Si el los participantes en el curso realizan un foro virtual, con base en las preguntas sugeridas
en el recuadro, la organización del mismo se puede hacer con las siguientes pautas:
A cada grupo se asignará una de las preguntas sugeridas. (También se podrían asignar todas
las preguntas a cada grupo pero ello dependerá del tiempo disponible)
Entre los miembros del grupo se planteará la discusión en torno a la pregunta formulada.
Cada grupo de trabajo deberá ponerse de acuerdo en la designación de una relatoría de una
o dos personas que se encargará de la sistematización de las respuestas.
Agotada la discusión, cada grupo de trabajo deberá sistematizar las respuestas del foro y
enviarlas a la coordinación del curso para su calificación, como grupo.
La lectura obligatoria así como el texto del módulo deberán servir de insumos básicos para el
foro explicado. También se sugiere consultar algunas de las lecturas recomendadas.
83
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
8 Bibliografía ampliatoria
1) ROJO, Raúl Enrique. Por Una Sociología Jurídica del Poder y la Dominación. Conferencia
en página web: http://www.scielo.br/scielo.php
3) BOYLE, William Antonio, 1999. “La Rivalidad Entre Hermanos: Causas, Consecuencias, y
soluciones.” http://www.geocities.com/sibriv1/rivfrat1.html
4) CORNEJO, Miguel Angel. El Poder Transformador. Los Secretos de los Líderes de Excelencia.
Editorial Grad, S.A. de C.V. Primera Edición Noviembre de 1.996. México, D.F.
6) http://www.cema.edu.ar/publicaciones/download/documentos/280.pdf
L a o Ts e
84
Módulo 2
¿De dónde proviene mi autoridad y poder para ejercer como gerente?
Módulo
¿Cuáles son las caracteristicas
sobresalientes del municipio o empresa
3
pública que yo dirijo?
Contenido
“Un hombre – o una mujer- es la suma de sus actos, de lo que ha hecho o de lo que puede
hacer. Sólo eso.”
André Malraux
85
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
86
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Conocer a cabalidad cuál es la finalidad para la cual fue creada la institución o empresa
que dirige y las facilidades para alcanzar dicha finalidad, conforme a su respectivo marco
normativo así como a las potencialidades y restricciones que presenta el contexto.
2.1 Introducción
Una de las capacidades que deben cultivar los gerentes es la de mirar a su municipio o empresa en
relación con el contexto local, micro regional, departamental, nacional e internacional. Ello se
traduce, en la práctica, en la habilidad para identificar recursos y restricciones propias así como
aquellas variables del contexto que representan potencialidades, amenazas o condicionantes
que pueden incidir positiva o negativamente en el desarrollo del municipio o empresa pública
que dirigimos. Lo anterior no sólo por las amenazas y oportunidades de la globalización si no
porque todos los sistemas que habitan la tierra están directa o indirectamente interrelacionados
y por tanto siempre nos veremos afectados por aquello que suceda dentro y fuera de nuestra
realidad local.
Aparte de lo anterior, los gerentes deben fortalecer su capacidad para dirigir a su organización
en forma integral e integradora. Es decir, visualizando todas sus partes principales y uniéndolas
en torno a propósitos compartidos de desarrollo. Esta habilidad la deben cultivar no sólo los
altos niveles gerenciales si no también los mandos medios de tal modo que no manejen sus áreas
funcionales como islas de poder que en vez de aportar al logro de los objetivos dificultan la
marcha de la institución.
87
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Por otra parte, dada la complejidad del municipio y empresas públicas, así como la de las
instituciones con las cuales interactúan se hace casi imposible manejar, desde las posiciones
gerenciales, todo al detalle y por tanto se debe contar con enfoques, instrumentos e indicadores
que faciliten la tarea de interrelacionar las áreas funcionales de la entidad así como a ésta con
su medio con el fin de proponer opciones o caminos hacia el desarrollo, sacando lo mejor de
cada uno de los elementos que configuran a la entidad y a su contexto.
Tales los tópicos de los cuales nos ocuparemos en este módulo, de manera introductoria en cada
caso pero con especial énfasis en cuatro de las grandes responsabilidades de los municipios:
la planificación y el ordenamiento del territorio, la promoción del desarrollo económico, la
construcción de infraestructura y la gestión de servicios públicos. Se abordarás desde luego
como complemento la gestión de los recursos para hacer frente a los cuatro bloques de
responsabilidades señaladas. Para cada uno de los temas tratado se buscará siempre el máximo
de aplicación práctica a los conceptos, enfoques e instrumentos bosquejados.
El municipio, además de ser célula territorial político administrativa del Estado, como rezan
casi todas las leyes sobre estos entes territoriales, es una unidad con identidad geográfica,
poblacional y económica propia, tal como lo resume Mario Rosales en el recuadro de esta página.
Esto es, una entidad con unas características en cada uno de tales aspectos básicos que le dan
un sello particular que lo diferencian de otros municipios o lugares de la tierra y que a su vez se
pueden constituir en potenciales para fines de atracción de inversiones o como lugar ideal para
radicarse y llevar una vida apacible y digna.
Para facilitar su análisis el municipio se puede esquematizar32, en una primera aproximación, como
una entidad con los cuatro componentes principales referidos: un territorio con determinados
32
Aquí se debe recordar que la realidad no es ni tan redonda ni tan cuadra como aquí se presente y que los esquemas son sólo formas sencillas para
aproximarnos a ella y ver aquellos elementos en los cuales no interesa hacer énfasis.
88
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
recursos; una población o capital humano con valores, necesidades y capacidades; una economía
local con mayor o menor posibilidad de generar empleo y riqueza; un gobierno que administra
los asuntos de interés general. Tales rasgos fundamentales del municipio se pueden visualizar
en la forma que lo ilustra el esquema 01 de la página siguiente y el contenido y alcance de cada
uno de ellos se resume brevemente en los siguientes términos:
Esquema 01
Elementos básicos del municipio
La Gente La Economía
El territorio
EL GOBIERNO MUNICIPAL
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
¿Qué áreas son o deberían declararse reservas naturales para efectos de proteger el
suelo, las aguas, los bosques y la fauna?
33
Ver. Un Reflexión Sobre la Importancia de la Actitud y los Valores. Lectura Anexa.
90
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
La riqueza de los Estados depende de la riqueza de sus ciudadanos y por tanto es de suma
importancia que aquellos faciliten las condiciones para que haya el correspondiente
desarrollo socio económico. De allí que una de las preocupaciones más relevantes del
gobierno municipal, dentro de su órbita de competencias deberá ser el plantearse, en
relación con la economía o medios y formas de vida de la gente que habita el municipio,
preguntas como las siguientes:
¿Cuánto son los desempleados ahora y cuántos tendremos en los próximos años?
¿Cuántos son los pobres o los que están en condiciones de miseria ahora o lo estarán
mañana si no hacemos nada para evitarlo?
¿Cómo puedo fomentar el desarrollo económico del municipio para que todos puedan
generar ingresos y vivir en condiciones dignas?
Cómo puede el municipio a que hay redistribución del ingreso o disminución de las
brechas de inequidad social, sin desestimular a los sectores productivos?
La Gente: En todas partes se lee que la gente es el recurso más importante ya sea que se
trate de una empresa como de un municipio. Incluso se han acuñado expresiones para dar
realce al término y se habla de capital social, talento humano, de clientes y, en últimas,
de comunidad. No obstante todos esos nombres dados a la gente -no exentos de carga
ideológica- es bien cierto que las más de las veces ésta se siente engañada y cuando no
91
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
víctima del Estado. De allí que si de verdad queremos incidir en su desarrollo debemos
empezar por conocerla indagando aspectos como los siguientes:
¿Qué riesgos amenazan a cada uno de los grupos de población: pobreza, inseguridad,
drogadicción, enfermedades?
No se quiere significar con todo lo expuestos hasta aquí que los gerentes públicos locales
deban tener toda esa información en su cabeza pero si preocuparse porque la comunidad
sea consultada sobre dichos términos; que la información exista en algún lugar, que
sea accesible y sobre todo procurar utilizarla durante el proceso de planificación del
ordenamiento territorial y del desarrollo municipal así como en las restantes decisiones
vinculadas con la construcción de un futuro mejor para el municipio.
Tampoco se han hecho aquí todas las preguntas posibles que sobre cada uno de los tres
elementos municipales hasta aquí explicados es posible formular. Cuando hablemos de
la formulación de Planes de Desarrollo surgirán otras que complementarán lo aquí dicho
y en la práctica del gobierno local, sin lugar a dudas, surgirán día a día interrogantes
que tendremos que enfrentar. El cuarto elemento constitutivo del municipio, el gobierno
municipal, se explica en el numeral siguiente.
92
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 02
Enfoque integral e integrador del municipio
CONTEXTO
CONTEXTO
ECONOMICO
CONTEXTO AMBIENTAL
LEGAL
CIUDADANOS = ELIGEN Y OTORGAN EL PODER
C
C ALCALDE / CONCEJO O
O BUROCRACIA MUNICIPAL N
T
M
R
U PLANIFICACION PROMOCION DEL
DEL TERRITORIO DESARROLLO I
N B
I U
CONSTRUCCION DE GESTION DE
D INFRAESTRUCTURA SERVICIOS PUBLICOS Y
A E
D N
T
E
CLIENTES O USUARIOS
CONTEXTO CONTEXTO
POLITICO CONTEXTO SOCIAL
TECNOLOGICO
El Poder o Mandato:
La gente es la fuente del poder del cual son investidos los gobernantes del municipio, a través
del voto popular; y, cuando hacemos uso de tal derecho nos llaman ciudadanos. Es elemental,
entonces, comprender que nos debemos a los electores pero no sólo a quien votó por nosotros si
no a toda la población. Ello porque quienes optaron por otras alternativas simple y llanamente
estaban haciendo uso de las reglas del juego democrático que permite y alienta la postulación
de varias opciones. Si no fuese así, como ya lo explicamos en otros textos, estaríamos ante
un régimen totalitario. No se debe castigar, por tanto, a quienes no estuvieron a favor de
nuestra candidatura y, por el contrario, si somos inteligentes deberemos ganarnos su confianza y
adhesión para nuestra carrera política. Vale aquí repasar y recordar lo escrito respecto al poder
en el módulo anterior.
94
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Los Funcionarios
Alcaldes y concejales reciben el mandato directo del pueblo para que cumplan con los objetivos
de desarrollo que hayan planteado en sus programas de gobierno; los gerentes de empresas, los
mandos medios y demás funcionarios, a su vez, reciben por delegación de las citadas autoridades
y a través del nombramiento el respectivo mandato para la toma de decisiones en las áreas bajo
su responsabilidad o para cumplir con las funciones que les sean asignadas.
Con una sólida base de valores que frenan la corrupción, la violencia y la intolerancia
Con fuentes de trabajo que les posibiliten los ingresos para una vida digna
Que sabe elegir a sus gobernantes y les exige responsabilidad frente a sus compromisos
ue contribuye al cuidado de los bienes y servicios públicos porque sabe que ha aportado
Q
para éstos y que por tanto son de todos.
ue contribuye con el pago de sus impuestos y tasas de servicios y por tanto exige también
Q
respuestas a su municipio.
Los Recursos
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esta es otra razón poderosa por la cual la administración municipal se debe enteramente a su
población. No importa que la gente pague los impuestos en otras partes y que luego nos lleguen
en forma de transferencias, o que sean créditos que luego se deben pagar o que los recursos
provengan de las riquezas naturales cuya explotación se reserva el Estado para luego redistribuir
a través del gobierno nacional.
Y si la gente es quien aporta o debe aportar para el sostenimiento del municipio entonces debemos
entender por qué debemos fomentar la economía local: porque a una población empobrecida
no se le puede cobrar y por el contrario, se tendría que subsidiar y…¿con qué pagaremos los
subsidios si no tenemos ingresos? Aquí se presenta un círculo vicioso que sólo se puede romper
planificando estrategias de apoyo para que la población pueda generar riqueza. No es solución,
tampoco, llenar de burocracia a la administración pública pues de esta forma se resuelve el
problema a unos pocos, se malgastan los recursos y se hace más lejana la posibilidad de proveer
los bienes y servicios de interés general que las comunidades reclaman.
Los principales productos generados por las organizaciones públicas son bienes y servicios
públicos. A nivel general, los servicios públicos engloban todas las prestaciones de interés general
ejercidas bajo el amparo de los poderes públicos y originados en los preceptos constitucionales y
legales, de los respectivos países. En el caso de Nicaragua, el Instituto Nicaragüense de Fomento
Municipal – INIFOM- define a los servicios públicos municipales de la siguiente manera:34
“Los servicios municipales son todas las actividades realizadas por las Alcaldías de manera
uniforme y continua, o bien de los particulares mediante concesiones, arriendo o reglamentación
legal dada por la Alcaldía, enmarcadas dentro de las competencias que les atribuye la ley de
municipios, destinadas a satisfacer necesidades públicas, mejorar las condiciones higiénico
sanitaria y la conservación del medio ambiente y los recursos naturales en su circunscripción
territorial.”
34
Cartilla de para la elaboración de Diagnósticos y Planes de Mejoramiento de SM, Unidad de Servicios Municipales, INIFOM, documento mimeo, marzo
2006.
96
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
De promoción del desarrollo local: esta responsabilidad abarca casi todos los ámbitos
de la vida social, económica y cultural de los habitantes del territorio y por tanto abre
un espectro amplio de posibilidades para que los gerentes públicos pongan a prueba su
capacidad en el liderazgo para hallar alternativas de superación. Promover la economía
local; apoyar iniciativas tecnológicas, facilitar alianzas para la inversión o la apertura de
mercados a los productos locales; incentivar el asociativismo e iniciativas macro y micro
empresariales; son algunas de las formas como se puede incidir en este campo.
De la gestión de servicios públicos: Igual que sucede con las obras de infraestructura
pública, los municipios nicaragüenses prestan directa o indirectamente un importante
número de servicios públicos – con excepción de agua y tratamiento de aguas residuales-
que técnica y racionalmente son posibles prestar desde el nivel local, tal como lo ilustra
el esquema 04 mas adelante. Cada uno de estos servicios tiene diferentes etapas en
su gestión desde la planificación, formulación de proyectos, ejecución de obras de
construcción, ampliación, remodelación o mantenimiento y posterior gestión rutinaria
de los mismos.
Mirada de esta forma la administración municipal, entendemos por qué la participación ciudadana
no puede ser una simple dádiva legal o un formulismo burocrático. Ella es en verdad un derecho
legítimo que deben hacer valer todas las comunidades puesto que son las socias naturales de esa
gran empresa que se llama municipio.
97
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Si pudiésemos asimilar a nuestro municipio con una visión de un pequeño conjunto de astros
flotando en el espacio sideral, lo veríamos quizás como lo representamos en el esquema 03. Es
decir, como un pequeño punto junto a otros puntos, contenidos por esferas más grandes y así
hasta llegar al plano más remoto, que para los fines de esta disertación serían los otros países
del continente americano y de otros continentes.
Ahora bien, dada la cercanía que ofrecen las comunicaciones, la apertura de los mercados, los
flujos migratorios y la incidencia que tienen las decisiones económicas que se toman fuera de
nuestro municipio, de nuestro país e incluso de nuestro continente, lo que sentimos todos los
días es que lo sucede muy lejos de nosotros afecta nuestra vida cotidiana. Así por ejemplo,
la construcción de una gran represa en China, encareció el hierro y el cemento en el resto
del mundo; el alza del petróleo golpea sin cesar el bolsillo de toda la gente en todas partes
y las oscilaciones de la bolsa de valores en Nueva York, terminan hundiendo en la ruina a los
caficultores de nuestros países y con ello aumentando la pobreza, que finalmente se ve y se
siente en los territorios de los municipios.
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Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Esquema 03
OTROS OTROS
PAISES PAISES
LA NACION
LA NACION
LA NACION
OTROS OTROS
DEPARTAMENTO
PAISES PAISES
Esta visión, muy seguramente, la tienen la mayoría de los gerentes públicos y por tanto aquí sólo
se la presenta en forma esquemática para efectos de resaltar la importancia de las relaciones,
interacciones, potencialidades y restricciones que nuestro municipio puede tener con estos
diferentes mundos.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El primero y más importante vínculo para un municipio, al igual que en la vida personal,
son los vecinos. Y con ellos podemos tener una relación distante o una relación cercana. Y,
tratándose de municipios, lo más recomendable es que la relación no sólo sea cercana sino
de muto beneficio para todos los municipios que comparten límites o intereses comunes. Aquí
cabe recordar que los linderos entre un municipio y otro no son una línea de separación si no
de unión en la cual confluyen los intereses de las partes. Como gerentes, entonces, debemos
analizar la relación de nuestro municipio con los municipios vecinos con el propósito de:
El municipio, dado que está inserto dentro de una relación Regional y Departamental es
afectado por lo que en estos niveles territoriales se haga o deje de hacer. En el caso de
las dos Regionales Autónomas de Nicaragua, en cuanto funcionan como niveles de gobierno
regional, enmarcan directamente el accionar municipal. En el caso de los Departamentos,
aunque no son niveles de Gobierno, cuentan con delegaciones o representaciones del
Gobierno Nacional, con las cuales se debe coordinar y complementar el quehacer de cada
municipio. En estos niveles, en síntesis, se toman decisiones que afectan la infraestructura
del territorio Regional o Departamental – que es el mismo de los municipios- y que pueden
contribuir a generar desarrollo o dificultarlo. Así por ejemplo, cuando un Departamento
apoya la pavimentación de una vía que une con otro Departamento, es claro que puede estar
abriendo un amplio espectro de posibilidades de desarrollo para sus municipios pero puede
estar también añadiendo nuevos problemas. Por las razones anotadas, en relación con la
Región o el Departamento al cual pertenece nuestro municipio la gerencia debe ocuparse,
entre otros aspectos, de:
100
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Constituir alianzas con otros municipios para realizar propuestas mancomunadas a la Región
o al Departamento35 para proyectos de alcance microregional o supramnunicipal.
Ejecutar por delegación o conjuntamente con el Departamento aquellas obras que sean
aprobadas con cofinanciamiento de éste.
A nivel de Gobierno Nacional se toman las decisiones macro que afectan grandemente la
vida del municipio y sobre las cuales se tiene, las más de las veces, muy bajo o casi nulo
poder de influencia. Cuando el gobierno nacional decide gestionar una ley para recortar o
modificar las transferencias; cuando restringe las posibilidades de cofinanciación de obras
otras instituciones; cuando firma un tratado de libre comercio, aprueba políticas en las
cuales se priorizan ciertos sectores o servicios, etc, está afectando la vida municipal ya sea
en forma positiva o negativa.
No obstante el bajo poder de influencia que se pueda tener sobre la mayoría de las decisiones
nacionales, los municipios debidamente agrupados en la Asociación de Municipios de
35
Con la expresión Departamento nos referimos aquí a las instancias desconcentradas del Gobierno Nacional en dichos territorios.
101
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Proponer iniciativas para fortalecerse como gremio nacional a través de la AMUNIC de tal
modo que pueda presionar, negociar e incidir en algunas de las medidas que el gobierno
nacional pretenda aprobar y que puedan afectar negativamente a los municipios.
Formular estrategias para contrarrestar los efectos de ciertas decisiones nacionales que
afectan la vida local. Volviendo al ejemplo del tratado de libre comercio, una vez aprobado
es claro que hay que prepararse para contrarrestar sus efectos o aprovechar sus ventajas
y ello se puede lograr contribuyendo al fortalecimiento del gremio productivo local con
asistencia técnica; la facilitación de información acerca de las exigencias del mercado
internacional, redes de comercialización, fuentes de financiamiento, la suscripción de
alianzas, entre otros mecanismos.
Al igual que lo explicado para el nivel Nacional, las decisiones que se toman en otras países o
los acontecimientos que acaecen en éstos afectan en menor o mayor medida a los municipios.
Muy conocido es el antiguo ejemplo de las heladas en Brasil las cuales significaban bonanza
para otros países cafetaleros. Hoy, debemos estar conscientes que no podemos vivir de los
accidentes de la naturaleza ni de las desgracias de otros países y que por tanto debemos
planificar cómo podemos relacionarnos con esos otros países y cómo generar ventajas
competitivas. La globalización, como se dijo en capítulos anteriores, es un fenómeno que se
abre paso en todo el mundo y por tanto deberemos aprender a sacar ventajas de la misma y
a hacerle frente a sus efectos.
102
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Con el conocimiento del municipio o nuestra Así es la gente de esta aldea- comentó el
anciano sonriendo y lo despidió.
empresa y su contexto, para rematar en esta
parte, sucede lo mismo que lo relatado por El niño que había escuchado toda la escena se
Anthony de Mello en el recuadro. Somos lo que dirigió a su abuelo:
llevamos por dentro y ello aplica a nuestra
formación como personas, como profesionales Pero abuelo, Usted me enseñó a no
y como gerentes. Es decir, en la medida que mentir y sin embargo ha engañado a esos
tengamos buena formación tendremos más señores.
opciones para identificar o sacar provecho de No hijo, - le explicó dulcemente el
las oportunidades que nos ofrece el mundo anciano. Lo que ocurre es que el extraño
que nos rodea. Por el contrario, si tenemos que preguntó primero no fue capaz de
poquísima o muy deficiente información y, ver nada positiva por donde pasó y por
tanto en nuestra aldea sólo verá cosas
aparte de ello estamos llenos de prejuicios malas; y en el segundo caso, la bondad
que nos inducen a encontrar sólo los aspectos del extranjero es tal que no pudo hallar
negativos de nuestro contexto o de los demás, nada malo en la gente que conoció y aquí
pues siempre estaremos navegando en medio tampoco hallará nada malo. Y, el mundo
de fantasmas y visiones de horror que nos – hijo mío- ni es todo malo ni es todo
bueno. Depende de lo que llevemos por
impedirán hallar salidas creativas o novedosas dentro para que veamos más de una cosa
a nuestros problemas. o más de otra.
103
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
3 Competencias municipales 36
En Nicaragua, aunque no se ha profundizado en el proceso de descentralización, ya se dio un
importante paso al incrementar notablemente la transferencia de recursos a los municipios.
Aparte de ello, si bien aún no se traslada nuevas competencias, los municipios ya tienen una
considerable y variada cantidad de responsabilidades tal como lo establece el artículo 7º
de la Ley de Municipios y como se visualiza en el esquema 04. Dicha cantidad y variedad de
competencias, además de los cambios constantes en el contexto, exigen una muy elevada
capacidad gerencial tanto a nivel de Alcaldes o Alcaldesas y cuerpos colegiados, como de los
restantes niveles directivos de todas las dependencias y entidades públicas locales. En este
numeral, son detalladas algunas de las principales competencias municipales establecidas en la
Ley, dando algunas pautas para el desarrollo de las mismas para los gerentes públicos y demás
funcionarios municipales.
Esquema 04
Principales competencias de los municipios nicaragüenses
Promover el respeto a los
derechos humanos en especial
de la mujer y de la niñez
Atención a la
Mujer y a la Planes Desarrollo Urbano
Delimitar área urbana y rural
Construcción y
niñez Regular y controlar uso del suelo
mantenimiento de calles, Planificación, de acuerdo a planes.
andenes, aceras, puentes y Vialidad Normalización
Monitorear uso del subsuelo.
caminos. Impulsar, regular y Garantizar cumplimiento
controlar el servicio de y Transporte y control usos normas de contrucción
transporte colectivo
Planes de desarrollo
Recursos Programas de inversión
Desarrollar, conservar y
Naturales Planificación Planes financieros
controlar el uso racional
del medio ambiente -Con Medio del Desarrollo Planes operativos, POAS
MARENA Municipal Presupuestos anuales
Ambiente
Desarrollo
Impulsar y promover de
Económico Servicios
manera sostenible el Local Públicos Limpieza Pública
turismo DEL Dranaje pluvial
Puestos de salud
Cultura, Campañas de higiene
deporte y Rastros y mercados
recreación Cementerios
Agua Potable: cofinancia
36
Se recomienda para profundizar en este tema la Guía Práctica de Análisis del Marco Jurídico Para el Desarrollo Municipal. Documento escrito por el
área de Planificación del INIFOM.
104
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
No están en el esquema señalado todas las competencias de los municipios pero si aquellas que
le demandan mayor capacidad, recursos y esfuerzos para atenderlas y que por su complejidad
ameritan algunas reflexiones como veremos en los párrafos siguientes. No se enfatizará en esta
parte tanto en la parte legal, que se cita debidamente, si no en aquellos aspectos que permitan
ampliar o desarrollar cada una de las competencias señaladas.
La competencia referida a la planificación municipal, tal como se ilustra en el esquema 04, tiene
en principio dos grandes componentes: uno referido al ordenamiento territorial y control de usos
del suelo y otro que agrupa la definición de objetivos y estrategia de desarrollo socioeconómico
y ambiental. Cada uno de estos bloques de competencias implica, entre otras, las siguientes
responsabilidades:
Elaborar planes o esquemas de desarrollo urbano
Delimitar área urbana y rural
Regular y controlar uso del suelo urbano de acuerdo a planes de
Ordenamiento y desarrollo vigentes.
Control urbano y rural Monitorear uso del subsuelo conforme a la ley.
Controlar cumplimiento de normas de construcción
Garantizar el ornato público.
Ejercer facultades de declaración de uso público.
105
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
del citado año y publicado en la Gaceta 174 del 13 de Septiembre del 2002. Aparte de las
definiciones básicas esta norma dispone, entre otros los siguientes aspectos:
106
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
De otro lado, además de las normas mencionadas, el INIFOM ha elaborado una guía metodológica
para la formulación de planes de desarrollo, incluyendo elementos de ordenamiento territorial.
En síntesis, los gerentes públicos locales cuentan con una serie de instituciones que les pueden
apoyar al igual que con instrumentos legales y metodológicos con los cuales es posible abordar el
tema del ordenamiento territorial el cual demanda un gran esfuerzo en casi todos los municipios
de Nicaragua para cubrir el vacío existente en dicho campo.
Para Alcaldes o Alcaldesas a la par que para los Concejos Municipales es de vital importancia
no sólo conocer la normatividad nacional sino aprobar planes y reglamentos específicos para el
ordenamiento y control del territorio urbano y rural del municipio. Algunos de los elementos que
resaltan la importancia de este tema se resumen en el recuadro de esta página. En palabras
sencillas, las normas de ordenamiento territorial se suponen deberán facilitar la relación
armónica entre los habitantes de un territorio, las actividades económicas que éstos realizan
y su entorno ambiental. La ausencia de normas en este campo o el desacato a las mismas son
las causas principales que tengamos municipios que han destruido todas las fuentes y bosques
cercanos; poblaciones en constante situación de peligro por deslizamientos o inundaciones;
caños llenos de basuras y podredumbres; actividades económicas peligrosas cercanas a zonas de
vivienda, construcciones que no resisten a los sismos, calles angostas y tortuosas en las que se
dificulta el tránsito de vehículos, etc.
107
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 05
Procesos e instrumentos de planeación
PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
PROGRAMA DE GOBIERNO
PLAN DE DESARROLLO
(PARTE ESTRATÉGICA)
PLAN PLURIANUAL
PLAN FINANCIERO PLAN OPERATIVO
DE INVERSIONES
Cada uno de los anteriores instrumentos cuenta con amplio respaldo legal, literatura técnica
así como los correspondientes formatos para su desarrollo y no tendría mucho sentido replicar
aquí en su totalidad tal marco de referencia. Nos limitaremos por tanto, en esta parte, a dar
algunos elementos para la consulta legal, para rescatar su importancia así como para orientar
su abordaje desde la óptica gerencial. El principio rector que debe orientar al gerente es que se
puede marginar de muchas actividades menos del ejercicio relativo a la planificación municipal,
como ya dijimos al hablar del rol gerencial, pues significaría que estaría renunciando a su más
alta responsabilidad cual es la de dirigir el rumbo de su institución.
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Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Por las razones anotadas en el párrafo anterior, en la formulación del programa de gobierno los
candidatos y candidatas a Alcaldes y Alcaldesas deberán tener en cuenta al menos los siguientes
lineamientos:
Tener en cuenta el plan de ordenamiento territorial vigente así como el plan de desarrollo que
esté en ejecución. En gran medida la madurez del gobernante se mide por el grado en que
es capaz de dar continuidad a las grandes líneas de desarrollo trazadas para su entidad en
gobiernos anteriores. Desechar los logros de éstos últimos así como las líneas de desarrollo
trazadas es el más grande signo de subdesarrollo e insensatez pues equivale a desperdiciar los
esfuerzos y recursos de quienes nos precedieron en detrimento del patrimonio de todos.
Estudiar el marco normativo de los municipios así como la normatividad local con el fin conocer
el ámbito de competencias de los municipios, las decisiones tomadas por la administración
actual, la relación con otros niveles de gobiernos, las fuentes de recursos y las principales
restricciones, entre otros aspectos.
Organizar el posible equipo de gobierno, capacitarlo y probarlo en el ejercicio del trabajo previo
de diagnóstico y programación. Rodearse de gente honesta y capaz es una de las principales
claves para el éxito de cualquier gobierno municipal.
Analizar la misión del municipio y construir una visión alcanzable con las estrategias de
desarrollo que sean acordadas y acorde con las potencialidades y recursos de la administración
municipal.
Proponer en forma clara los objetivos del programa de gobierno y los medios o estrategias
para alcanzarlos. En estos dos últimos puntos se reflejará la seriedad de los candidatos y
candidatas. Con comunidades cada vez más capacitadas, las mentiras y promesas inalcanzables
son fácilmente identificadas por la gente y llegará el día en que dichos ofrecimientos sólo
ocasionen pérdida de votos para quienes pretendan tales engaños.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El programa de gobierno, finalmente, es el principal medio que tiene la comunidad para evaluar
la seriedad, el liderazgo y compromiso social de los candidatos y sus respectivos movimientos
políticos con los grandes problemas y retos del municipio. De allí la importancia que tiene el
hecho que, en Nicaragua, uno de los periódicos de mayor circulación saque un reporte diario, por
municipio, sobre los candidatos y candidatas a Alcaldes y Alcaldesas, acompañados de análisis
sobre la gestión de los actuales gobiernos municipales en donde se les pregunta sobre el nivel de
cumplimiento de sus promesas de campañas plasmadas en sus programas de gobierno.
En igual sentido las mediciones hechas por el Sistema de Reconocimiento al Desempeño Municipal
–SIRDEM- facilitan la evaluación del cumplimiento de las promesas de campaña y en general del
logro de toda la gestión municipal y por tanto, se confirma una vez más que los programas de
gobierno pasan a ser algo más que simples folletines con promesas populistas
Sobre la formulación, ejecución y evaluación de los Planes de Desarrollo existen directrices claras
en la Ley de Municipios; la Ley 17 de 1.996, General de Medio Ambiente y Recursos Naturales;
Ley 475 del 22 de Octubre del 2003, sobre Participación Ciudadana y su Decreto Reglamentario
8-2004; en el Decreto No. 78-2002, sobre ordenamiento territorial, antes referido; y en las
cartillas hechas por el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal –INIFOM37-. Por tal razón
aquí sólo se mencionan los elementos más relevantes de tales planes y se dan las orientaciones
para las respectivas consultas de ampliación.
Contenido: El Plan de Desarrollo del Municipio contiene los objetivos, estrategias y metas
en materia económica, social, ambiental, de infraestructura y gestión de servicios para
alcanzar en un período determinado y en concordancia con el modelo de ordenamiento
y objetivos previstos en el respectivo plan o componente de ordenamiento territorial.
Los Planes de Desarrollo deben estar, además, armonizados con los planes nacionales y
departamentales.
Aquí cabe resaltar que los planes de desarrollo, incluido el plan de ordenamiento
territorial, deben incorporar, articularse o vincularse en forma armónica con las formas
de organización e iniciativas de las comunidades indígenas en las Regiones Autónomas,
37
Véase
110
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
La sugerencia aquí es que los Planes tengan al menos un período igual o ligeramente
superior a cada período de gobierno de los respectivos Concejos y Alcaldes.
Vigencia: Los Planes de Desarrollo se asume, como dijimos en el párrafo precedente, son
aprobados para el período del respectivo gobierno municipal. No obstante ello, deberán
tener en cuenta los objetivos de largo plazo aprobados en los planes de ordenamiento
territorial de donde se infiere la necesidad que al formularlos se deba dar continuidad
a aquellas acciones o proyectos que trascienden los períodos de gobierno en su
programación.
El Plan de Inversión Municipal Multianual es el instrumento del proceso de planeación que recoge
las ideas o perfiles de proyectos del Plan de Desarrollo que fueron priorizados para períodos de
cuatro o más años, con estimación de los costos y fuentes de financiamiento en cada uno de los
años de vigencia.
Los Planes de Inversiones Municipales Multianuales (PIMM) deben recoger fielmente los objetivos
y líneas estratégicas de los Planes de Desarrollo Municipales o los resultados de los ejercicios
de priorización realizados con participación de la comunidad. Si no es así, no sólo se estaría
burlando el querer ciudadano si no que se estarían dando palos de ciego para lograr el desarrollo
municipal.
38
Artículo 28 numeral 1 de la Ley de Municipios de Nicaragua.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Los Planes de Inversiones Municipales Multianuales (PIMM) deben ser aprobados por los respectivos
Concejos Municipales, previas las consultas a las instancias de participación, y su contenido en
esencia es el siguiente:
Los proyectos a ser ejecutados con recursos propios del municipio o cartera obligatoria
Los proyectos a ser ejecutados con recursos del Gobierno Central o cartera coordinada
Los planes multianuales de inversiones deben ajustarse anualmente porque al irlos ejecutando,
a través de los planes anuales de inversiones, se suelen dar variaciones que los afectan; también
son influidos por los cambios en los planes financieros y desde luego por los ajustes que se hagan
a los planes de desarrollo.
El Plan de Inversiones Anuales -PIA- contiene las metas, programas, subprogramas y proyectos
de inversiones que se ejecutarán durante la respectiva vigencia presupuestaria de un año para
efectos de cumplir con las metas y objetivos del Plan de Desarrollo. Los planes anuales de
inversiones son instrumento para la concreción de las inversiones previstas en e Plan Multianual
de inversiones – PIMM- de donde se infiere que en cada vigencia deben contener proyectos
que hayan sido debidamente incorporados en los primeros. Los PÍA son también aprobados
por los Concejos Municipales, con el esquema de participación ya referido y tienen el mismo
contenido y estructura de los PIMM con la diferencia que contiene únicamente los proyectos que
se ejecutarán en la respectiva vigencia de un año.
De igual modo, se supone que los Planes Anuales de Inversiones hacen previsiones para aquellos
proyectos que abarcan más allá de una vigencia fiscal, conforme a las previsiones hechas en
los planes multianuales de inversiones. Las principales leyes que sustentan la planificación
de las inversiones Municipales son las leyes números 40 y 261,- Ley de Municipios, la Ley de
Transferencias Presupuestarias; la Ley de Participación Ciudadana, entre otras.
n primer lugar, tanto los planes plurianuales como los anuales deben reflejar fielmente
E
los objetivos, estrategias y metas previstas en los respectivos Planes de Ordenamiento
Territorial y de Desarrollo.
112
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
n la columna de código se debe colocar la nomenclatura que se haya adoptado para cada
E
programa, subprograma y proyecto y que se habrá de respetar para todos los efectos. Esta
codificación, cuando se diseñan aplicaciones informáticas, facilita la generación de reportes.
En el esquema se ha colocado una nomenclatura que ilustra la dependencia entre programas,
subprogramas y proyectos pero en cada caso se habrá de hacer el ajuste correspondiente,
incluso teniendo en cuenta el plan de cuentas de la contabilidad municipal.
a columna monto de la inversión recoge tanto el monto total de cada proyecto como la
L
sumatoria de cada subprograma y programas. En el esquema se muestra con una flecha el
sentido de la sumatoria de cada grupo y subgrupo de cuentas. Los subprogramas y programas
equivalen a subtotales y de esta manera se ahorra la necesidad de hacer nuevas filas en la
matriz.
as restantes columnas contienen las cantidades de recursos que aportará cada fuente de
L
recursos a cada proyecto. De esta forma sumando de derecha a izquierda, como lo indica la
flecha, obtendremos el monto de cada proyecto.
inalmente hay una columna para los responsables de cada programa, subprograma y proyecto.
F
Cuando los planes de inversiones se hacen de esta forma la programación operativa se hace
en extrema sencilla pues sólo se trataría de agregar a los planes operativos las actividades
que no configuran proyectos.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El Plan Financiero contiene un análisis de los ingresos y gastos del municipio, al menos de la
vigencia en curso y de los tres años inmediatamente anteriores, las proyecciones o escenarios
de ingresos y gastos para el financiamiento de las inversiones previstas en el Plan Multianual de
inversiones – PIMM- y demás gastos municipales y, lo que es más importantes, las estrategias o
decisiones que tomará la administración municipal para incrementar su gestión de recaudo de
recursos propios así como externos.
El plan financiero nos debe arrojar, en síntesis, una cuantificación de los recursos y fuentes
para el financiamiento de las inversiones y gastos que tendremos que afrontar durante el
período previsto del plan de desarrollo, y sobre todo de los cuatro años del período de gobierno
respectivo, De esta manera tendremos más certeza sobre el cumplimiento de los objetivos y
tendremos claro el reto que debemos asumir.
Este instrumento de gestión contiene los objetivos y metas priorizados para un año de ejecución
con las respectivas actividades e instituciones o dependencias responsables y los respectivos
cronogramas de cumplimiento. El Plan de Operativo Anual ayuda a orientar los recursos humanos,
materiales y financieros asignados a cada dependencia o institución hacia el logro de los objetivos
y metas del Plan de Desarrollo.
El plan operativo o plan de acción es vital para garantizar el cumplimiento de los objetivos y
metas de los Planes de Desarrollo ya que sobre éstos es que los gerentes pueden propiciar el
montaje de sistemas de información y monitoreo así como realizar reuniones periódicas para
medir el desempeño de los y las responsables de las diferentes instituciones descentralizadas y
dependencias de la administración municipal.
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Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
El Plan Operativo, por último, debería ser elaborado durante el último trimestre del año anterior
a aquel en el cual será implementado. Ello porque si se hace los primeros meses del año en curso
ya se estaría desfasado para su ejecución.
Es práctica muy frecuente en muchos municipios que sus máximas autoridades sólo se ocupen
del presupuesto de gastos y dejen la formulación del presupuesto de ingresos a los responsables
financieros. Al respecto conviene tener en cuenta que ésta no es una responsabilidad exclusiva
de los Directores o Jefes Financieros ya que dicho proceso compromete decisiones cruciales de
Alcaldes y Alcaldesas quienes deben orientar y decidir sobre aspectos como los siguientes:
l incremento de las tasas por servicios para lograr que con éstas se puedan cubrir los
E
costos de los mismos. Nada tan sensible y manipulable con fines electorales como el tema
de las tasas por servicios pues el concepto que prima es que éstos deben ser regalados o
subsidiados. Al respecto las autoridades locales deberán comprender y hacer comprender
que los municipios no producen dinero si no que lo obtienen de su comunidad y que por tanto
se tendrán que alcanzar ciertos niveles de costeabilidad de los servicios. También son éstas
quienes deciden sobre los niveles de subsidio y criterios transparentes para la distribución
de los mismos. En los datos del recuadro se puede observar, sin embargo, que no siempre
se deben incrementar las tarifas si no mejorar la recaudación y ser más equitativos con el
cobro haciendo que todos contribuyan aunque sea con taifas bajas.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Para orientar el proceso de programación de los ingresos municipales así como para decidir
sobre los mismos las autoridades municipales cuentan con los respectivos informes financieros
así como con los resultados SIRDEM en las cuales se reflejan, mediante indicadores la situación
de la gestión local tanto en lo financiero como respecto a los servicios públicos.
No obstante lo anterior, el ejercicio de programación del gasto facilita reflexionar sobre algunos
de los siguientes aspectos:
l examen de la relación del gasto corriente per capita versus la inversión per capita. Con el
E
análisis de estos indicadores la gerencia puede decidir si reduce los gastos de funcionamiento
para incrementar los de inversión.
a destinación, con base en los resultados del punto anterior, que se está dando y se quiere
L
dar a los recursos municipales: mas gastos de funcionamiento? o reducción de los gastos en
materiales, en viáticos o en servicios generales?.
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Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Respecto a las inversiones, como dijimos al inicio de este párrafo, bastará con incorporar el
respectivo PIA que haya sido formulado al presupuesto. Desde luego que se tendrán que hacer
los ajustes conforme a la disponibilidad y certeza de los recursos así como se tendrán que tener
en cuenta las restricciones de Ley para la programación de los recursos de transferencias.
El proceso de elaboración del Presupuesto debe ser participativo, al igual que las fases previas de
identificación y priorización de inversiones o de planificación. Y debe ser participativo tanto en
términos de vinculación e información a la comunidad como de los funcionarios de los diferentes
niveles de la administración pública local.
No sobra reiterar aquí que la fase de proyección de ingresos es un ejercicio que va más allá
de la utilización de promedios o índices de crecimiento. Si se ha hecho un plan financiero, los
parámetros de proyección del mismo deberán reflejarse en el correspondiente presupuesto con
absoluta coherencia.
Igual que dijimos de los ingresos, los gastos de inversión que se presupuestan se suponen están
contenidos en los respectivos planes de inversiones de tal modo que el Presupuesto lo que
hace es recoger lo que ya está elaborado. Lo mismo se puede decir respecto a lo que ya está
programado en el plan financiero. En síntesis, la formulación del presupuesto es, en gran medida,
un ejercicio de consolidación de información.
No tiene sentido que el municipio o empresa asigne la formulación del presupuesto a instancias
externas. Si se contratara asesoría para el proceso, lo deseable es que ésta trabaje hombro a
hombro con los funcionarios municipales y que contribuya a generar las capacidades para el
manejo interno de esta singular tarea.
Este es un instrumento de gestión para el Área Financiera Municipal mediante el cual son
proyectados los flujos de ingresos de efectivo, durante el año, así como los consiguientes
desembolsos. De esta forma se puede tener certeza sobre los momentos claves en que ingresarán
los recursos y por ende se programan los pagos conforme a dicha secuencia.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El plan mensualizado de caja no consiste en dividir el total de los ingresos y gastos por 12, como
algunos acostumbran. En el caso de los ingresos, éstos tienen fluctuaciones o momentos en los
cuales se da un mayor o menor volumen de entradas. Así por ejemplo, el impuesto predial o IBI
suele tener comportamiento cíclico y su volumen ser mayor al inicio del año. Las transferencias,
de otro lado, están condicionadas por las disponibilidades del gobierno nacional o estar sometidas
a la dinámica de presentación de informes al Ministerio de Hacienda.
D igual modo los egresos, si bien algunos son fijos en su periodicidad, aquellos vinculados a la
ejecución inversiones están condicionados por los flujos de desembolsos de los contratos y de los
créditos y por tanto dichas eventualidades se deben prever en los flujos de caja.
l punto de partida para el seguimiento de los planes de desarrollo son los Planes Operativos
E
Anuales –POAS-. También lo son los presupuestos y los planes de inversiones anuales.
ontar con indicadores sencillos que permitan medir el cumplimiento del avance en las
C
metas y proyectos a través de la medición de resultados intermedios.
ealizar reuniones periódicas, cada dos o tres meses, de monitoreo en las cuales los gerentes
R
y directivos de las dependencias rindan cuentas al Alcalde o Alcaldesa respecto a los avances,
las dificultades y las decisiones que se deben tomar para ajustar o lograr las metas.
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Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
En lo financiero dijimos antes que el nivel de costeabilidad del servicio de recolección y disposición
de desechos sólidos era apenas del 22% en el año 2006. En lo organizativo la situación general
de las áreas de servicios públicos municipales era la presencia de personal poco calificado,
la marginación de los Responsables de Servicios del equipo gerencial municipal, la falta de
reglamentación de los servicios, entre otros tópicos. Este último factor explica en gran medida
el bajo nivel de gestión de los servicios públicos municipales.
Dada la situación brevemente descrita del servicio de limpieza pública se infiere hasta qué punto
en esta, como en las demás competencias municipales, la Ley dice qué hacer pero no cuánto
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
ni cómo. Es por tanto labor de la gerencia municipal, en sus diferentes niveles, analizar los
problemas principales, proponer alternativas de solución y de la alta gerencia acordar objetivos
y metas de mejoramiento así como el seleccionar personal con reconocida capacidad directiva
para los mandos medios pues en alto grado los niveles de desempeño del municipio dependerá
del recurso humano con que cuente.
Los servicios de mercados y rastros son, en esencia actividades comerciales privadas y la razón
para que el Estado intervenga, a través del municipio, son las de garantizar la higiene y la salud
ya que en dichos lugares se manipulan alimentos. Con los mercados también se argumenta, para
su gestión pública, la necesidad de facilitar el mercadeo a personas de bajos ingresos o para
incidir en los precios de los alimentos.
Sea cual fuere las motivaciones para la intervención del municipio en ello, lo cierto es que
la administración municipal deberá no sólo velar por el mandato legal en cuanto a higiene y
seguridad en tales actividades si no garantizar que los gastos generadas por los rastros y mercados
sean totalmente cubiertos con los ingresos generados por éstos en calidad de arrendamientos,
tasas y demás contribuciones legalmente aprobadas en la ley de arbitrios municipales.
Los servicios aquí referidos tienen siempre las mismas áreas funcionales básicas -operativa,
comercial, financiera y administrativa-, que serán retomadas más adelante, y por ende el
responsable de servicios municipales tiene que tener una alta calificación profesional y gerencial
para dominar las especificidades de cada una de ellas y poder plantear y liderar las mejoras
correspondientes en campos tan variados como los siguientes:
l ordenamiento del espacio urbano en torno a los mercados el cual suele tener congestionarse
E
y tener incidencias negativas sobre los sectores residenciales aledaños a los mercados:
basuras, obstrucción de vías, delincuencia.
rdenamiento del transporte urbano en torno a los mercados. Ello significa prever los
O
espacios para parqueo, garantizar la seguridad de los usuarios de los mercados, el despeje
de áreas de carga y descargue de mercancías, entre otros temas.
120
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
l manejo de los residuos generados por los mercados. Ello significa coordinar con los
E
responsables del aseo público para que haya una evacuación constante de residuos y que en
lo posible sea debidamente tratados.
a capacitación de los comerciantes de los mercados para que acaten las normativas del
L
mercado o a veces en temas relacionados con un mejor mercadeo, manejo u presentación
de los productos, higiene y conservación de alimentos perecederos, atención a los clientes,
etc; todo ello con el fin que mejoren sus productos así como sus ingresos y sus márgenes de
rentabilidad.
La modernización del registro de fierros y demás actividades conexas, facilita además obtener
estadísticas sobre la actividad ganadera en el municipio, sobre el flujo económico vinculado a la
actividad ganadera, sobre el número y características de los trámites realizados durante el año,
sobre los ingresos por este concepto, etc, y con tales informaciones tomar las correspondientes
decisiones.
121
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
rever y gestionar los terrenos para la ampliación de los cementerios actuales o para la
P
construcción de nuevos cementerios.
iseñar o rediseñar el manejo espacial del cementerio para prever las áreas de acceso
D
y circulación tanto peatonal como vehicular; las áreas de estacionamiento, las áreas de
inhumaciones y de jardinería, entre otras.
Programar y gestionar los servicios de agua y alumbrado así como el drenaje pluvial.
rganizar y llevar los registros o libros de las personas sepultadas o inhumadas y también
O
de las personas exhumadas.
levar los libros o registros deudos responsables de los correspondientes pagos por cuotas
L
de mantenimiento o arrendamientos.
levar los libros de propietarios o de títulos de propiedad así como de los arrendatarios de
L
lotes en el cementerio.
acilitar al área de recaudación del municipio la información para la gestión de cobros por
F
los derechos de inhumación, tasas y otros conceptos de ingresos del cementerio.
41
Ver Decreto 1537 o Ley de Cementerios, publicado en la Gaceta 250 de 1.984.
122
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
a. Preservar la identidad cultural del municipio promoviendo las artes y folklore local
por medio de museos, exposiciones, ferias, fiestas tradicionales, bandas musicales,
monumentos, sitios históricos, exposiciones de arte culinario, etc.
Para este tema, así como e igual que sucede con los servicios básicos aquí referidos, el INIFOM
en el tomo 6 de los Manuales Elementales de Servicios Municipales se ocupa de la Promoción de
la Cultura y los Deportes, dando pautas valiosas para encarar con creatividad esta importante
competencia municipal. Algunas tareas adicionales que los municipios pueden asumir en
desarrollo de esta competencia son las siguientes:
l apoyo a redes de información cultural e instituciones culturales como pueden ser los
E
museos, bibliotecas públicas, archivos históricos, conjuntos folclóricos, orquestas, coros,
etc.
123
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
En relación con esta atribución, es bien sabido que lo servicios de administración, construcción,
operación y mantenimiento de los servicios de agua potable y Alcantarillado están bajo la
responsabilidad de la Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios –ENACAL42-
, en la mayoría de municipios del país, y que ésta centra su radio de acción especialmente en
las áreas urbanas de los municipios. En el nivel rural funcionan los Comités de Agua Potable y
Sanemiento –CAPS- para la Administración y Mantenimiento mientras que la inversión la canaliza
en gran parte el Fondo de Inversión Social -FISE-.
Los servicios de agua potable y alcantarillado, de otro lado, están inscritos dentro del sector
ambiental con un amplio marco normativo dentro del cual sobresale como gran paraguas la Ley
General de Aguas Nacionales43. Aparte de las ya citadas en el párrafo precedente, existen otra
serie de instancias relacionadas con el sector agua potable y saneamiento que vale tener en
cuenta:
42
Creada mediante Ley 276 de 1.998
43
Ley 620 publicada en la Gaceta Diario Oficial 169 de Septiembre del 2007
124
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
No obstante todo ese marco legal y organizativo en torno al tema del agua potable y el
saneamiento básico, según dato dado por ENACAL en su página Web, aproximadamente un millón
de nicaragüenses no tienen acceso al servicio de agua potable y en la mayoría de casos don
hay el servicio presenta problemas de continuidad, elevado nivel de pérdidas y alto nivel de
subsidio. De igual modo, la mayoría de municipios del país no disponen de sistemas adecuados
de tratamiento de aguas residuales. Aparte de ello, se estima que hay aproximadamente44 de
5.000 a 5.500 Comités de Agua Potable y Saneamiento –CAPS- que administran estos servicios
para aproximadamente 1,9 millones de habitantes y que demandan de algún tipo de orientación
y asistencia técnica para mejorar su gestión.
El panorama resumido en los párrafos precedentes, para los servicios de agua y saneamiento, cuyo
impacto se siente directamente en la población local así como la cercanía de la administración
municipal con dicha población, muestra por qué las autoridades municipales no pueden ser
ajenas a lo que sucede en este sector y por qué les corresponde asumir el liderazgo para su
mejoramiento o contribuir con la búsqueda de soluciones.
44
Revista Enlace. Año 18, 2008. Número Especial.
125
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
“Desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio ambiente y los recursos naturales
como base del desarrollo sostenible del Municipio y del país, fomentando iniciativas locales en
estas áreas y contribuyendo a su monitoreo, vigilancia y control, en coordinación con los entes
nacionales correspondientes.
En tal sentido, además de las atribuciones establecidas en la Ley No. 217 “Ley General del Medio
Ambiente y los Recursos Naturales”, publicada en La Gaceta, Diario Oficial, del 6 de Junio de
1996, y en concordancia con la misma, corresponde al Municipio las competencias siguientes:
b. Percibir al menos el 25% de los ingresos obtenidos por el Fisco, en concepto de derechos y
regalías que se recaudan por el otorgamiento de concesiones de exploración, explotación
o licencias sobre los recursos naturales ubicados en su territorio.
El articulado anterior se centra en el tema de manejo de los recursos naturales pero además de ello
los municipios deben encarar el tema de la contaminación de las aguas con actividades públicas
y privadas, por ejemplo con los desechos sólidos, residuos de rastros, los aceites desechados
en las estaciones de servicios, entre otros; la contaminación del aire por los vehículos así como
por las fábricas u otras actividades; la contaminación producido por el ruido de actividades
nocturnas; la contaminación visual del ambiente por exceso de vallas o publicidad. La mayoría
de estos temas se reglamentan en el nivel nacional pero gran parte del manejo y aplicación de la
norma es de tipo local, ya que es en el espacio municipal donde se sienten los efectos y por tanto
son los municipios los llamados a asumir gran parte de la responsabilidad sobre los mismos.
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Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Las tareas listadas dan una idea de las múltiples iniciativas que puede tener el municipio para
promover el sector pero no hay que olvidar que otra forma de promoción efectiva es mostrar o
contar con servicios públicos de excelente calidad; vías de acceso impecables, seguridad para
los viajeros además de gente amable y educada para relacionarse en las mejores condiciones
con los visitantes.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
No obstante lo anterior, las ciudades medianas y grandes presentan muchas veces espectáculos
deprimentes de niños y niñas en los semáforos, mercados y plazas públicas, viviendo de la
mendicidad o entregados a los vicios. De igual modo, abundan las denuncias de las ONG(s)
sobre el maltrato a la mujer así como a los niños y niñas en muchos hogares. A estos y otros
hechos dolorosos no puede ser ajena la Gerencia Pública. Nuestros corazones de funcionarios y
servidores públicos – ni de simples ciudadanos- no se pueden endurecer a tal grado que ignoremos
estas situaciones que no son sólo inequidades sino iniquidades sociales. En desarrollo de esta
competencia prevista por el legislador en la norma, el gobierno municipal puede, entre otras
tareas realizar las siguientes:
rever canales para recoger, analizar y responder las denuncias sobre maltrato de la mujer
P
y la niñez.
levar información sobre las personas hombres, mujeres, niños y niñas, viven en la mendicidad
L
o habitan la calle ya en avanzado estado de enfermedad ocasionada por drogas. También
importa aquí identificar a la población en riesgo por condiciones de alta pobreza.
rever estrategias, programas o acciones concretas con las demás entidades responsables en
P
este campo, para abordar las posibles soluciones o respuestas para estas personas.
I ndagar en las entidades del Gobierno Nacional, con las cooperaciones y los hermanamientos
sobre los posibles programas previstos para apoyar esta clase
Con las líneas aquí esbozadas se pretende solo dar ideas a los gerentes públicos locales para que
de forma creativa exploren alternativas para dar sentido y vida a lo que establece la normatividad
local en relación con esta importante competencia atribuida a los gobiernos municipales.
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Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
En un país con tan sujeto a fenómenos de la naturaleza, esta competencia tiene singular
importancia y por tanto los Gobiernos Locales, deben saber que existe todo un marco institucional
y legal - Ley 337, del 8 de Marzo del 2000, Creadora del Sistema Nacional Para la Prevención,
Mitigación y Atención de Desastres”- que facilita el ejercicio de esta responsabilidad.
La ley referida, define las diferentes situaciones de alerta y los procedimientos para su declaratoria
de tal manera que se puedan evitar al máximo los efectos de los desastres previsibles. De
igual modo, crea un Comité Nacional y Comités Departamentales, Regionales y Municipales que
conforman el Sistema Nacional Para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres.
Por último, en municipios donde se repiten año a año ciertos fenómenos naturales que causan
enormes daños, se debe y puede presupuestar recursos que permitan atender en parte las
situaciones de emergencia hasta que se obtenga ayuda nacional o de la cooperación externa.
c. Administrar puertos fluviales y lacustres, según sea el caso, en coordinación con el ente
nacional correspondiente.
129
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Por último, encaja dentro de este paquete la necesidad de reglamentar el transporte urbano y
rural municipal así como la señalización vial y el ordenamiento del transporte. El incremento de
autos y motos, la presencia medios populares y económicos de transporte como las denominadas
“caponeras” así como los vehículos de tracción animal, entre otros, ameritan que los municipios
aprueben disposiciones específicas que garanticen la armonía y el adecuado funcionamiento
de tales medios de transporte de tal modo que se disminuya el riesgo para los usuarios y se
mantenga la fluidez y armonía del flujo vehicular.
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Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
dicte el Consejo Supremo Electoral”. El registro civil de las personas implica, esencialmente la
inscripción de:
acimientos
N Reposición de certificados de nacimiento
Defunciones Rectificación de certificados de nacimiento
atrimonios
M Reconocimientos o legitimaciones por subsiguiente matrimonio
Divorcios Negativas de hijos o negativas de soltería
Adopciones
Para el ejercicio de esta competencia, el Registrador o Registradora Civil Municipal deberá
dominar el marco normativo nacional mínimo como son la Ley del Registro Civil, la Ley 152, de
Identificación Ciudadana; y, la Ley 623 de Responsabilidad Paterna y Materna.
Esta función, en apariencia sencilla, tiene enorme importancia porque atañe a la certificación
de hechos vitales y actos jurídicos que modifican el estado civil de los habitantes del municipio.
Un correcto y eficiente registro de las personas así como de los principales hechos que le afectan
es sustancial para que se puedan ejercer derechos o adquirir obligaciones frente al Estado y
ante otras personas. Aparte de ello, es el registro baluarte principal del sistema electoral de tal
modo que si no funciona correctamente o es manipulable muchas personas verán vulnerados sus
derechos políticos a elegir y ser elegido.
En forma paradójica, en muchos municipios del país hay un importante número de personas cuyo
nacimiento no está registrado y menos otras situaciones relacionadas con su estado civil lo cual
significa que no existen para el Estado y por tanto no son sujetos de derechos y obligaciones y
están en permanente riesgo de abuso. Lo anterior por razones económicas, desconocimiento
o de bajo nivel educativo. También cuando los municipios no ofrecen las facilidades. De allí
que algunos municipios deban realizar campañas para lograr la plena incorporación de todos
sus habitantes en el registro civil y además garantizar que los niños y niñas que nacen sean
registrados inmediatamente.
Como se concluye de la lectura del artículo 8º de la Leyde Municipios de Nicaragua aquí citado,
el registro civil de las personas depende administrativamente del municipio pero está sujeto
a las directrices, normativas y metodologías y que dicte el Consejo Supremo Electoral lo que
significa que los las administraciones municipales no pueden ignorar dicho marco restrictivo. No
obstante ello, si corresponde a estas entidades territoriales hacer todo lo que esté a su alcance
para modernizar dicho servicio de tal manera que los habitantes de cada municipio puedan de
manera ágil y confiable realizar todos los trámites aquí referidos que tienen que ver la estado
civil de las personas.
131
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Como se colige de las líneas aquí esbozadas, los registradores civiles de cada municipio tienen
una importante tarea de diagnóstico de las problemas de su área de competencia así como
de formulación de propuestas de modernización de sus oficinas; tareas que van más allá de la
simple rutina de esperar a que lleguen las personas a ser registradas en forma tradicional.
132
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Aparte de lo anterior, este campo los municipios pueden promover y apoyar programas de
vivienda de interés social o cofinanciar planes de vivienda de interés social conjuntamente
con el INVUR y las micro financieras u otras entidades crediticias o de la cooperación.
También pueden los municipios hacer reservas de tierras, en los Planes de Desarrollo,
para futuros planes de vivienda; realizar la urbanización de lotes para familias de escasos
recursos, así como establecer políticas que favorezcan que todos los habitantes tengan
acceso a una vivienda digna.
Desarrollo Económico Local: En relación con este punto conviene recordar que la
columna vertebral sobre la cual se construye el desarrollo de los pueblos es justamente
la economía pues ésta es la generadora de empleos productivos, que son a la vez la base
para la generación de ingresos, de capacidad tributaria y, en síntesis, de la riqueza que
debidamente orientada se debe traducir en bienestar general. Por tal razón los municipios,
aparte de garantizar servicios e infraestructura sobre la cual se asienta el desarrollo
económico local, en este campo pueden impulsar acciones como las siguientes:
133
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
financiar proyectos de desarrollo del área rural o para prestar, directa o indirectamente el
servicio de asistencia técnica agropecuaria, están contribuyendo al desarrollo económico
local. Esta, como la competencia referida al fomento del turismo local, son actividades
que repercuten directamente en la vida económica de los territorios municipales y por
tanto gobiernos locales no pueden ser ajenos a las mismas. Ya sea que lo asuman directa
o indirectamente.
En síntesis, en esta parte, las competencias municipales van más allá de lo que la Ley dice
debido a que las demandas de las comunidades van cambiando y evolucionando, las más de
las veces a un ritmo más rápido que el cambio de las leyes y por tanto el Gobierno Municipal o
Gerencia Pública debe asumir esos nuevos retos y encontrar caminos para dar respuesta a dichos
nuevos requerimientos.
No obstante lo anterior, tanto las autoridades locales del alto nivel – Alcaldes y Alcaldesas;
Concejales y Concejalas- los gerentes del medio y operativos están en la obligación de conocer
las generalidades de las finanzas municipales, si bien es a la Dirección Financiera a quien
corresponde dominar los detalles de la misma. En virtud de lo anterior, en este capítulo se da
un vistazo general al tema de las finanzas públicas locales, para no expertos en la materia,
de tal modo que tengamos una visión macro del tema que nos oriente en lo que concierne a
nuestra área de gestión o hacia la profundización en aquellos aspectos que más necesitemos o
nos llamen la atención.
Bajo el nombre Ingresos Corrientes se agrupan todos los recursos del municipio que tienen cierta
recurrencia o periodicidad y que además se destinan esencialmente a gastos corrientes o de
134
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
funcionamiento de la administración pública local. Los ingresos Corrientes, como se puede ver
en el esquema 06 están clasificados en tres subgrupos así:
a. Ingresos Tributarios:
Agrupan, como lo muestra el esquema, los ingresos cuya fuente son los impuestos directos
e indirectos causados y cobrados en el territorio municipal, en los términos autorizados
por la Ley. Los impuestos gravan ciertos ingresos, la propiedad o ciertas actividades
y se caracterizan porque no exigen contraprestación directa del municipio hacia los
contribuyentes. Los principales impuestos municipales son por concepto de Impuesto
a los Bienes Inmuebles –IBI- y el Impuesto Sobre Ventas y Servicios. En algunos casos
los impuestos a matriculas y licencias u otros, también suelen ser significativos. Ello lo
determina las características económicas y la eficiencia en el recaudo que demuestren
las administraciones municipales.
b. Ingresos No Tributarios:
135
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 06
Principales ingresos municipales 45
Ingresos
Tasa o tarifas por servicios: Limpieza, etc.
Corrientes
No Tributarios Tasas por aprovechamiento
Contribución por recuperación de inversiones
45
Ver. Decreto No 455 del 5 de Julio de 1.989, Plan de Arbitrios Municipales, Publicado en la Gaceta No. 144 del 31 de Julio de 1.989 y la Ley de
Transferencias Presupuestarias a los Municipios de Nicaragua ( No. 466 de Julio 2003)
136
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
c. Transferencias
Las transferencias son aquellas cantidades de los ingresos del Gobierno Nacional que son
aportadas en forma periódica y sistemática, según el mandato legal, a los municipios con el
fin de cubrir gastos de funcionamiento e inversión con sujeción a las respectivas normas que
establecen tales participaciones.
En cuanto a las transferencias, los municipios nicaragüenses cuentan con la denominada Ley de
Transferencias Presupuestarias a los Municipios – Ley 466 aprobada el 3 de Julio del 2003- la cual
ordena que de los Ingresos Tributarios, establecidos la Ley Anual de Presupuesto General de la
República, se destinen los siguientes porcentajes para ser transferidos a los municipios:
El 10% para el año 2010 de allí en adelante dicho porcentaje todos los años.
La Ley dispone que dichas transferencias sean hechas en doce desembolsos iguales y cuando
existan las condiciones técnicas que sean hechas giradas de manera automática. La norma
establece claramente los requisitos que deben cumplir los municipios para el trámite de los
desembolsos de las transferencias ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En cuanto a la destinación de las transferencias, Ley 466 cotada establece en forma exhaustiva
cómo se deben programar y gastar tales recursos. En el esquema 07 resumimos la distribución
general que hace la Ley sólo para tener una noción de la misma:
Hasta aquí se confirma lo que habíamos hablado al iniciar el tema financiero: todos los recursos
con los cuales se financia el Estado, ya sea el Gobierno Nacional, Regional o Municipal provienen
del bolsillo de los contribuyentes y usuarios de servicios: unas veces en forma de impuestos
directos, otras en forma de impuestos indirectos, contribuciones o las tarifas que pagamos
por los servicios. En el caso de las transferencias municipales, éstas son un porcentaje de los
Ingresos Tributarios de la Nación, los que a su vez se nutren de Impuestos como el de Valor
Agregado –IVA-, que pagamos todos cuando consumimos bienes y servicios- o el de la Renta que
es cobrado a quienes devengan determinados niveles de ingresos. Este particular aspecto no se
debe olvidar para, de un lado, fortalecer la cultura tributaria y, de otro lado, aprender a exigir
en forma legítima a nuestros gobernantes un uso óptimo y transparente de los recursos que
aportan todos y que son de todos.
137
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 07
Distribución general del sistema general de participaciones
En relación con las transferencias a los municipios, es competencia tanto de la alta gerencia
municipal como de las Direcciones del Municipio – en especial la Financiera-:
La correcta destinación de los recursos conforme a los porcentajes exigidos por la Ley así
como a la programación de inversiones del municipio.
Mejorar la eficiencia en la recaudación del Impuesto a los Bienes Inmuebles – IBI- ya que en
la medida que este mejor también lo harán las transferencias pues uno de los criterios de
distribución es justamente el incremento en los recaudos de este impuesto.
Los Ingresos de Capital son aquellos que provienen de fuentes no siempre recurrentes y que
además implican la afectación del patrimonio o de la capacidad de respaldo que la entidad
138
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
ecursos del Crédito interno y externo: No es frecuente que los municipios pequeños
R
obtengan créditos de largo plazo pero los más grandes en algún momento podrán hacerlo,
previas las formalidades locales.
En principio todos los créditos de más de un año se asume son para inversiones y por ende
deben contemplar mecanismos de recuperación o de todos modos de un sistema que garantice
el debido flujo de recursos para asumir el servicio de la deuda. Esos recursos para pagar deuda
provienen de contribuciones, tarifas o impuestos y por tanto, a la larga volvemos al tema ya
reiterado: siempre será la comunidad la que aporte para cubrir tales obligaciones.
Los gastos corrientes se refieren a todas aquellas erogaciones que garantizan la ejecución
de las actividades recurrentes de administración, operación y mantenimiento de la
entidad. Estos se pueden clasificar según sean para pagos del personal, las prestaciones
sociales del personal, gastos de materiales y suministros de la entidad. Generalmente los
municipios asignan dichos gastos por dependencias.
139
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Las Inversiones: son aquellos usos que se dan los recursos para la ejecución de proyectos
que representan un incremento del patrimonio municipal y que generalmente se asocian
con la construcción, rehabilitación o reparación de obras o adquisición de bienes muebles e
inmuebles de mayor cuantía. No obstante ello, muchos proyectos pueden ser considerados
inversiones en intangibles como puede pasar con proyectos de investigación científica,
salud, educación, en generación de capacidades turísticas, protección de micro cuentas,
entre otros.
Esquema 08
Estructura general del presupuesto de gastos
e inversiones municipales
Transferencias y Transferencias
Donaciones Donaciones o subsidios
Transferencias de Capital
Inversión Social
Fortalecimiento Institucional
La forma como se pueden invertir los recursos de transferencias están claramente regladas en
la respectiva ley que aquí se han citado y por tanto no vemos la necesidad de repetirla. Si vale
insistir, sin embargo, que tales restricciones son de estricto cumplimiento.
140
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Sin perder de vista lo anterior, los servicios públicos municipales a los cuales nos referimos
en este numeral son únicamente aquellas actividades bautizadas como tales en la legislación
nicaragüense como son los servicios de acueducto, alcantarillado, limpieza pública o aseo y
disposición de residuos sólidos, de plazas de mercado, rastros y la expedición de permisos de
ganado, registro de fierros, entre otros..
Como gerentes municipales nos debe importar, entonces, en relación con la gestión de servicios
públicos referidos al menos los siguientes aspectos:
Cada uno de los mencionados aspectos lo abordaremos de manera introductoria en este numeral
de tal modo que tengamos una noción sobre el tema y podamos focalizar nuestro interés para
una posterior profundización.
141
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Las responsabilidades normativas las ejerce la Nación, en primer lugar, a través del Congreso
con la expedición de las correspondientes leyes que norman la prestación de los servicios
públicos. También ejercen funciones regulatorias el Ejecutivo Nacional cuando expide decretos
reglamentarios.
Evaluar la gestión técnica, financiera y administrativa de las entidades responsables del los
servicios públicos. En el caso de Nicaragua el
142
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Aparte de lo anterior, los Gobiernos Regionales pueden cofinanciar inversiones con los municipios
para el mejoramiento de los servicios municipales y por tanto existe aquí una importante
potencial para la consecución de recursos con tal finalidad.
stratificar los inmuebles residenciales o predios municipales para aplicar la política tarifaria
E
de subsidios.
143
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Mediante Empresas de servicios públicos de capital público: pueden ser creadas por
el municipio siguiendo lo dispuesto en los Artículos 58 a 61 de la Ley de Municipios de
Nicaragua. En esencia una Empresa Pública Municipal es una entidad con personería
jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa para la toma de decisiones,
pero siempre conservando todas las características de una entidad pública y por tanto
sometida al régimen público.
Las mancomunidades funcionan como una empresa donde los socios son los municipios y
son la mejor alternativa para abaratar costos y optimizar la prestación de servicios. Así
por ejemplo, en municipios cercanos los servicios de limpieza pública se pueden prestar
en forma mancomunada pues sale más barato comprar, operar y mantener un vehículo
de recolección de residuos entre dos o más municipios que comprar uno para cada uno.
No obstante lo palpable de las ventajas de una mancomunidad, no siempre son fáciles de
crear pues exigen enormes esfuerzos de negociación entre las partes para superar celos,
temores a la pérdida de poder y control, rivalidades políticas, etc.
En forma delegada: También pueden los municipios contratar con operadores privadas
la el manejo parcial o total de un servicio público mediante contratos de Concesión
o de gestión. Esta modalidad, en el caso de Nicaragua, con el servicio de Disposición
de Desechos Sólidos, el cual ha sido entregado en algunas partes a pequeñas empresas
comunitarias, cooperativas o incluso contratado con personas particulares.
Las alternativas de gestión no son por si mismas ni buenas ni malas mientras el municipio tenga
claro que podrá delegar la prestación de los servicios pero será siempre su responsabilidad
garantizar que éstos lleguen con calidad, eficiencia, equidad y transparencia a todos los
habitantes del territorio municipal. Aquí se añade otro reto para la gerencia municipal: analizar
el estado de los servicios, examinar si el modelo de gestión es el más adecuado y recomendar el
ajuste del mismo o proponer nuevas modalidades de gestión.
144
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
Esquema 09
Visión gerencial integral del servicio
Área de Planeación
145
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El anterior esquema, ya explicado en otras publicaciones, nos recuerda que sin importar la
posición gerencial que ocupemos en el municipio o empresa debemos desarrollar la capacidad
para identificar las partes esenciales de nuestro servicio, sin dejarnos confundir por el
organigrama vigente. Ello significa, ser capaces de percibir y recordar siempre que la finalidad
de nuestro municipio o empresa es brindar un bien o servicio a un grupo de personas y que ello
se mide con indicadores de cobertura, calidad, continuidad y autosostenibilidad; que el área
que garantiza tales bienes es la operativa; que el área que garantiza los recursos para el servicio
es la comercial – que mira tarifas, usuarios, costos, recaudación, etc- y que las restantes áreas
son sólo de apoyo.
Como gerentes o responsables de un servicio público, lo primero que debemos tener claro es que
nuestra finalidad superior es garantizar la prestación del servicio a nuestro cargo y que las tareas
relativas a tal finalidad se asignan área operativa de nuestra empresa, de nuestra unidad o del
municipio. Y que dicha responsabilidad se mide con tres o cuatro indicadores claves: cobertura,
calidad, continuidad y frecuencia del servicio.
Como gerentes de un servicio debemos saber también, que éste necesita recursos para su
administración, operación, mantenimiento y expansión y que tales recursos son obtenibles de
la venta del servicio – a menos que tengamos un subsidio garantizado- y que por tanto el área
comercial debe asumir el reto de garantizar un adecuado sistema de fijación de tarifas, registro
de usuarios; facturación, recaudación y cobranzas.
Como gerente de un servicio público debo saber que el recurso humano a mi cargo necesita ser
registrado, controlado, capacitado y motivado; que los servicios demandan también recursos
materiales; que los proceso tienen que estar simplificados y reglados; que debemos contar con
sistemas eficientes de información, entre otros aspectos, y que todo ello puede ser agrupado en
un área que aquí llamamos administrativa.
Finalmente como gerente eficiente debo saber que la planeación y la dirección de los servicios
son funciones inherentes a la gerencia y que se constituyen en las principales áreas de soporte
para la proyección de la empresa así como para la toma de decisiones.
La visión gerencial integral del servicio facilita también centrar la atención en cada uno de los
aspectos claves de las áreas funcionales de los servicios. Así por ejemplo, en la parte operativa
del servicio de agua potable, si queremos garantizar este servicio en el largo plazo debemos
preocuparnos por todo el ciclo de este líquido vital: mantenimiento, protección o recuperación de
las fuentes del agua; captación y conducción; sistema de tratamiento; conducción distribución;
146
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
medición y disposición final de las aguas residuales. Esto es, no nos debe preocupar sólo la
cobertura, calidad y continuidad del servicio, pensando en cómo aumentar producción, sino
cuidar la microcuenca o los pozos así como el destino final del líquido utilizado.
En el caso del servicio de aseo y disposición de desechos, tener un enfoque integral de los
aspectos operativos significar tener en cuenta todo el proceso o ciclo del manejo de residuos:
producción; posible separación, el almacenamiento, recolección, transporte, aprovechamiento,
tratamiento y disposición final. De nuevo, no basta simplemente con recoger los desechos y
arrojarlos a un botadero, ni siquiera a un relleno sanitario.
En el caso del área comercial de los servicios, tener una visión integral del área significa examinar
el nivel de Costeabilidad del servicio y relacionarlo con los usuarios registrados, los indicadores
de eficiencia en el recaudo, los costos de los servicios, las pérdidas físicas y financieras y sólo,
finalmente, los aspectos tarifarios. Gerentes financieros hay, que sólo piensan en subir las tarifas
para castigar a los pocos usuarios que pagan mientras hay gran cantidad de evasores, altas
pérdidas o ineficiencias en los sistemas de facturación.
Tales algunas de las implicaciones de una visión gerencial integral de los servicios públicos y la
cual se espera que asimilen los diferentes niveles gerenciales. De un gerente general o de un
Alcalde se espera que maneje 3 o 5 indicadores claves de cada área funcional de un servicio.
Pero, de un gerente del medio o de área se espera que sea capaz de resumir el comportamiento
y marcha de su área en al menos 10 indicadores importantes. También se espera del gerente
del medio que sea capaz de comprender las partes esenciales de las restantes áreas del servicio
pues de esta forma se podrá relacionar mejor con sus colegas y comprender cómo puede apoyar
a la marcha general de la empresa o qué insumos le pueden y deben suministrar las otras
dependencias de su empresa o del municipio.
147
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
7 Trabajo en grupos
Desde el inicio del tercer módulo, los participantes serán organizados en grupos6, con no más
de 5 personas por grupo, para profundizar en uno de los siguientes temas propuestos y entregar
el respectivo trabajo consensuado al coordinador del curso:
a. Investigar y proponer cinco indicadores claves para cada una de las 6 áreas funcionales
claves de los servicios públicos, tomando como referencia cinco servicios o competencias
municipales.
b. Con base en la lectura del módulo y las lecturas recomendadas proponer en máximo cinco
páginas, ejemplos de la incidencia de los factores de contexto en el desempeño de los
municipios.
d. Con base en las lecturas así como en el análisis de un caso real, referido en lo posible a
su municipio, presentar un análisis del origen de los recursos presupuestarios municipales
resaltando con indicadores justificados: ¿Cuáles son, en términos porcentuales los
principales recursos? ¿Qué porcentaje de los ingresos municipales corresponde a las
transferencia? ¿Cuáles son las posibles razones para que los ingresos municipales sean
tan altos o… tan bajos? ¿Si los ingresos propios son bajos, que se puede hacer para
mejorarlos?
e. Con base en las lecturas así como en el análisis de un caso real, referido en lo posible a
su municipio, presentar un análisis del uso de los recursos presupuestarios municipales
resaltando con indicadores justificados: ¿Cuáles son, en términos porcentuales los
principales usos de los recursos? ¿Cuáles son las posibles razones para que los gastos de
funcionamiento sean tan altos o… tan bajos? ¿Si los gastos de funcionamiento son altos
que se puede hacer para rebajarlos?
El trabajo de cada grupo no podrá exceder de cinco páginas y será entregado al tutor del curso,
a través del aula virtual, o en el siguiente taller AVAR si el proceso es presencial.
46
Si el tema gerencial se está desarrollando como parte de un proceso de Aprendizaje Vinculado a Resultados – AVAR- los grupos de trabajo deberán
coincidir con el respectivo equipo municipal que participa en el proceso.
148
Módulo 3
¿Cuáles son las características sobresalientes del municipio o empresa pública que yo dirijo?
8 Bibliografía ampliatoria
1) ASAMBLEA NACIONAL DE NICARAGUA. Comisión de Asuntos Municipales. Compendio
de Leyes Municipales. Tomo I. Managua, Nicaragua, 2007.
8) INIFOM. Anuario de las Finanzas Municipales 2005. Publicación en el marco del Programa
PROGODEL/GTZ, Managua, Marzo del 2007.
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Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
12) JARAMILLO, Panesso Raúl. La Encrucijada de los Servicios Públicos. Grupo Editorial
Norma. Bogotá, 2005.
14) UNICEF, Colombia. Gestión Empresarial. Municipios Menores y Zonas Rurales. Bogotá,
Colombia, Segunda Reimpresión, Julio 2004.
16) VARGASLLOSA, Mario. Por Qué Fracasa América Latina. Artículo Publicado en Prensa.
Sin Referencia de publicación y Anexo como material recomendado.
“La grandeza de un hombre – o una mujer- no se mide por el terreno que ocupan sus pies, sino
por el horizonte que descubren sus ojos”.
José Martí
150
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Módulo
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
4
Contenido
2. Introducción 153
“El principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino
un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo,
la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de
los ciudadanos en la definición del destino colectivo”
151
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
152
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
2 Introduccion
En el primer módulo de este curso introductoria nos concentramos en analizar qué significa
ser gerente y como tal qué roles y funciones le corresponden; en el segundo módulo, fijamos
nuestra atención en uno de los principales recursos que necesitan los gerentes para poder ejercer
como tales: el poder; en el tercer módulo, volvimos nuestra mirada sobre las características y
competencias o servicios del municipio o la empresa que nos corresponde gerenciar. En este
cuarto módulo, examinaremos las características principales que atribuye el marco normativo
nacional nicaragüense a nuestros clientes, que para el caso de las instituciones públicas locales
son la comunidad o población.
Los temas que abordaremos de manera introductoria, en relación con la comunidad, serán en
primer lugar una aproximación al concepto de “cliente público”; en segundo lugar, los canales
previstos por el régimen legal nicaragüense para su vinculación en la gestión pública y en
general en el proceso de desarrollo del país; en tercera instancia, las diversas alternativas
de organización ciudadana para la participación y por último el proceso a seguir para hacer
efectiva la participación en algunos de los ámbitos más importantes previstos por la normatividad
nacional.
153
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
La respuesta es elemental cuando se trata de una empresa privada en la cual el cliente puede
ser definido como aquella persona que está dispuesta y en condiciones de pagar el precio por
el producto que un mercado determinado le ofrece. Esto es, hay un intercambio de dinero por
un bien que deseamos tener. En el sector público, para empezar, no siempre es aceptada por
todo el mundo la palabra “cliente47” y, por el contrario, muchos teóricos se inclinan más por
palabras tradicionales como “comunidad, pueblo o población, ciudadanos, usuarios. Lo anterior,
entre otras razones, porque la comunidad representa no sólo a las personas que pueden pagar
directamente los bienes y servicios que el Estado está obligado a proveer. Aparte de ello porque
algunos consideran que utilizar la jerga técnica empresarial del sector privado es abrirle paso al
neoliberalismo, a la globalización, a las privatizaciones y otros tantos fantasmas que amenazan
los cimientos mismos del Estado Social de Derecho. Razones hay de uno y otro lado.
Apartándonos de las discusiones, la razón principal para utilizar aquí el concepto “cliente público”
es para darle especial realce a la nueva relación que tiene que forjarse entre la comunidad y
el Estado. Una relación signada por la responsabilidad y reciprocidad entre las partes. Una
relación que refleje el contacto e intercambio que el Estado debe forjar con cada uno de sus
asociados, atendiendo a sus especificidades como grupos sociales. Un intercambio en el cual el
Estado – tomando lo mejor pero no todo del sector privado- se esmere por identificar y atender
las demandas de su población con principios de calidad, eficiencia, eficacia buscando la plena
satisfacción de sus asociados. La otra razón para utilizar tal expresión es para poder rescatar los
conceptos primarios de comunidad y población, de tal forma que las entendamos, al referirnos a
ellos, como la sumatoria de todos los grupos sociales sin exclusión de ninguna naturaleza.
Hechas estas aclaraciones, utilizaremos aquí las palabras “clientes públicos”, comunidad o
población para referirnos a todos o algunos de los siguientes grupos humanos que el Estado debe
atender a través de los diferentes niveles de gobierno:
os niños y las niñas que aún no han nacido y por cuyo bien el Estado se ocupa de temas tan
L
delicados como la educación sexual en los colegios, las campañas de prevención del SIDA o
el “aborto” con miras a reglamentarlo o de expedir políticas de protección a la familia.
47
ALFORD, John. Definiendo al Cliente en el Sector Público. Una Perspectiva de Intercambio Social. Trabajo publicado inicialmente en Public
Administration Review, Mayo-Junio del 2002, Volumen 62 Nro 3. Obtenido en Página Web 2005.
154
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
as menores embarazadas, las madres solteras, las madres cabeza de familia, y por ende un
L
gerente publico municipal sensible sabrá que debe pensar en políticas de atención para este
grupo de clientes desde el punto de vista de la educación, la salud, el empleo, etc.
os niños y las niñas huérfanas o desprotegidas o abandonadas y tal la razón por la cual
L
en los planes de desarrollo debemos plantear medidas para abordar tales situaciones y
formular proyectos de inversión con los cuales se contribuya a solucionar los principales
problemas de este particular grupo humano.
os ancianos y ancianas para los cuales se deben diseñar programas de atención y promover
L
la participación privada en este campo, entre otras medidas.
os segmentos de población de menores recursos para los cuales no sólo se deben aplicar
L
las políticas de atención en salud, los subsidios por servicios, etc, sino involucrarlos y
comprometerlos en estrategias de generación de empleo productivo.
os usuarios de los diferentes servicios públicos para los cuales se deben diseñar y aprobar
L
estructuras tarifarias de acuerdo al marco normativo y capacidad de pago con sistemas
transparentes de subsidios.
os habitantes del campo cuyos intereses difieren de los habitantes de la ciudad y por tanto
L
para unos y otros se deben acordar estrategias de desarrollo que representen y reflejen sus
aspiraciones.
155
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
l medio ambiente y con él cada uno de los recursos naturales renovables, incluida la fauna
E
de mi territorio. Parecerá en extremo curioso pero no loco considerar a nuestro territorio o al
medio ambiente como uno de nuestros principales clientes pero cuando al fin comprendamos
que sobre éstos reposa nuestra existencia misma, presente y futura, aceptaremos que les
debemos el mayor de los cuidados.
Y… en fin, como pudimos observar en el listado precedente, que está incompleto, “el cliente
público” puede adquirir múltiples formas y las más de las veces la misma población adopta
diferentes rostros o roles en las diversas relaciones con el Estado: unas veces es contribuyente
de impuestos; otras usuarios de servicios, hoy beneficiarios de programas de vivienda y mañana
nuevos usuarios de los servicios públicos; ahora estudiantes y luego desempleados o aspirantes
a continuar estudios superiores que reclaman la ayuda del Estado. Como gerentes públicos
debemos, entonces, agudizar nuestra mirada pues así como no nos eligieron o nombraron para
servir exclusivamente al grupo de población que nos eligió, tampoco nos eligieron para atender
a un solo segmento de nuestra comunidad.
Ya sabemos quiénes pueden ser nuestros clientes pero, ¿sabemos cómo son tales clientes? Las
más de las veces no lo sabemos pero lo intuimos.
De ningún pueblo o segmento de población se podría afirmar en forma tajante que es de esta
o aquella forma pero lo que si sabemos es que en muchas comunidades están más o menos
acentuados ciertos valores o comportamientos y tales atributos pueden facilitar o dificultar
nuestra gestión. Así por ejemplo puede ocurrir que nuestra población esté marcada por algunos
de las siguientes características:
ltísima cultura de pago lo cual hace que siempre estén pendientes de cumplir con las
A
obligaciones tributarias o con el pago de los servicios. Aunque parezca raro ello suele pasar
ya en algunas ciudades de América Latina en las cuales los usuarios de los servicios se
esmeran por cumplir con el pago de sus facturas.
lta cultura participativa, las personas acuden al llamado del Estado en las diferentes
A
formas de participación o simplemente actúan como grupos sociales sólidos. Ejemplo de ello
son los proyectos guiados por la comunidad promovidos por el FISE o las iniciativas en ciertos
barrios o comunidades en las que coparticipan con el Estado en la gestión y construcción de
obras.
rima la responsabilidad y respeto por los bienes públicos. Todos ayudan a cuidar lo de todos
P
y por eso los teléfonos públicos siempre funcionan, los parques y avenidas se mantienen
impecables, barren el frente de sus casas, contribuyen al ornato público, no arroja basuras
a las calles.
156
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
rima la sobriedad y el respeto entre vecinos. Se presentan pocas querellas por conflictos
P
surgidos en los condominios o barrios, por problemas de alcoholismo, etc.
Pero también puede ocurrir que en nuestra población primen comportamientos contrarios a los
señalados arriba y que tengamos:
Baja cultura de pago, queremos que el Estado nos dé todo a cambio de nada o muy poco.
andalismo o irresponsabilidad con los bienes públicos y que se dañen o roben el equipamiento
V
urbano y rural.
Como gerente público, entonces, si encuentro una situación como la señalada en el segundo
caso sé que debo dar prelación a programas o adoptar medidas que fortalecen ciertos valores
y contribuyen a moldear el comportamiento social. Saber quién es mi cliente, cómo es su
comportamiento habitual y qué quiere o demanda me será de extrema utilidad para poder diseñar
planes, programas y proyectos – acordes con la naturaleza de mi institución- que respondan a sus
reales necesidades y demandas.
157
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esto es, la participación no sólo es un derecho si no un deber y en este segundo aspecto haremos
énfasis en este ensayo ya que, por desgracia, una costumbre muy generalizada en algunos de
los países latinoamericanos es exigirle todo al Estado a cambio de muy poco o, en lo posible, de
nada.
En relación con la participación popular se han ido construyendo mitos que le perjudican y le
hacen perder su trascendental importancia. Así por ejemplo, se suele pensar que la participación
lo soluciona todo, como bien lo ilustra el licenciado Alejandro Bravo,48 o que es un mecanismo
exclusivo para los grupos más pobres de la sociedad o en extremo necesitados de la ayuda estatal,
mientras que quienes tienen los medios económicos se marginan de toda acción colectiva o no
se les convoca. Otras veces, se invita a la comunidad para que participe en la identificación y
priorización de problemas pero no se les vuelve a informar sobre los proyectos que se formularon.
48
“Los pensadores contemporáneos han hecho surgir dos paradigmas en este fin de siglo y son presentados como la fórmula mágica para solucionar los
problemas de la democracia: la descentralización y la participación ciudadana” Alejandro Bravo. Manual del Alcalde. Pág. 142. Publicación AMUNIC.
158
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
Es responsabilidad del gerente, por ende, identificar en lo posible estas desviaciones y liderar
formas no sólo de participación si no de integración social en torno a objetivos de desarrollo
cuidando que todos los grupos que forman la sociedad local se vinculen puesto que a todos
afectan las decisiones que toma el Estado.
La participación popular, en su dimensión más sencilla, es una forma de relación de los habitantes
de un país, región o localidad con el Estado representado en sus diferentes niveles de gobierno
y en general dicha relación puede ser resumida en una triple connotación que se ilustra en el
esquema 01 y se explica en los siguientes párrafos:
159
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
no puede ignorar que en la sabiduría popular se gestan muchas veces mejores opciones
que las concebidas desde los escritorios de la burocracia.
Esquema 01
Modalidades de participación popular
Información
Participación Ideas de Solución
Para Aportar
Popular Recursos, trabajo
Respaldo a iniciativas
Cumplimiento compromisos
Para Exigir Control de gestión
Vigilancia uso recursos
Atención a necesidades
Finalmente, en esta parte, cabe recordar que como gerentes somos comunidad también
y, por tanto, nos corresponde un doble rol: propiciar la participación en la empresa o
municipio que dirigimos y, de otro lado, participar activamente como miembros de la
comunidad a la cual pertenecemos. No podemos negar que tenemos una necesidad física
y espiritual de vivir en comunidad y que es dentro de ésta que se desarrolla plenamente
nuestro potencial razón por la cual debemos acudir al llamado cuando se nos convoca
para que aportemos con nuestras ideas, nuestra energía y trabajo para la construcción
de alternativas de desarrollo para nuestro entorno local.
160
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
Cuando nos organizamos sólo para pedir y no damos nada a cambio. Suele ocurrir
que algunos grupos consideren que el Estado debe resolverlo todo sin que ellos deban
contribuir.
Cuando llevados por el enojo ante las fallas del Estado nos movilizamos para dañar
los bienes públicos y privados. Con frecuencia sucede esto con las protestas populares
o gremiales en que llevados por el fervor de las masas arrasamos con los bienes que
nos pertenecen a todos.
Cuando, como organización, nos dejamos manipular para fines delictivos o para
encubrir a personas que cometen delitos.
De otro lado, pese a todos los canales establecidos en la ley para la participación popular
y comunitaria no siempre la población acude al llamado del Estado – las más de las veces
por reiteradas frustraciones- y la utilización de los diferentes canales de participación
es en general muy baja. En algunos municipios o regiones la cultura participativa suele
161
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
ser aún muy débil al igual que sucede con la costumbre de planificar. De allí que parte
de la responsabilidad del gerente sea la de promocionar la participación y por la misma
razón tanto la constitución como las leyes que la desarrollan enfatizan en la necesidad
de facilitar y capacitar para tal propósito.
Orientados por el espíritu de la Constitución y la Ley, en el presente capítulo son resumidas las
principales formas y mecanismos de participación de la comunidad en los asuntos públicos, con
la finalidad que los gerentes públicos comprendan que la población tiene el derecho y el deber
de involucrarse en el desarrollo de su territorio así como de exigir transparencia en el manejo de
162
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
Esquema 02
La participación Ciudadana en el ciclo
de la Gestión Pública
EJECUCION /
PLANIFICACION FINANCIAMIENTO SEGUIMIENTO Y
ADMINISTRACION CONTROL
SOBRE:
• POLITICAS • BIENES Y SERVICIOS • PRESUPUESTO
163
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El contenido del esquema49 aquí referido refleja un enfoque ideal de participación plena en
la gestión pública. Es decir, a la comunidad se la debería incorporar no sólo para priorizar
inversiones o para informarle sobre decisiones del Estado si no para que tenga incidencia en las
distintas fases decisorias del ciclo de gestión pública.
Finalmente, en esta parte, cabe destacar que un ejercicio efectivo de la participación ciudadana
requiere además de dispositivos institucionales, de cualidades y comportamientos ciudadanos,
que permitan pasar de una ciudadanía pasiva, como meros poseedores de derechos, al ejercicio
de responsabilidades y conductas ciudadanas dentro de las cuales cabe destacar:
El ejercicio de la autonomía: hacerse responsable por sus propias acciones y asumir las
consecuencias
49
Wallace, Guadalupe. La participación ciudadana en la gestión pública Análisis marco legal, experiencias y tendencias: Nicaragua, 2007.
164
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
Esquema 03
Formas de participación democrática
Iniciativas de Ley
Participación en la
Consulta de proyectos de Ley
formación de la ley Consulta en Regiones Autónomas
Para cada uno de estos mecanismos, las leyes establecen su contenido, alcance y forma de
ejercicio y por ende en este ensayo nos limitamos a llamar la atención sobre los mismos y a
resumir brevemente algunos de ellos que atañen más directamente con la gerencia municipal.
50
Instituto para el Desarrollo y la Democracia. Tercer Informe de Monitoreo de la Democracia en Nicaragua. Primera Edición. Managua Mayo del
2007.
165
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
en los procesos electorales, pareciera imponerse cada vez la tendencia hacia más altos niveles
de abstención. En efecto, mientras que en las elecciones para Presidente de la República, en
1.984, votó el 75,04% de los ciudadanos inscritos para sufragar51 y en las elecciones de 1.990
votó el 86%; en el 2001 la abstención fue del 27% y en el 2006 aproximadamente del 38,77%, es
decir, en estas últimas elecciones alrededor de 1.420.926 personas se abstuvieron de hacer uso
del sagrado deber de participar en la más importante decisión para su patria. Un voto quizás no
valga mucho en determinadas situaciones, pero cien o mas de un millón de votos, como en este
caso, bien pueden cambiar el rumbo de una nación y equilibrar las fuerzas entre los diferentes
grupos que aspira a acceder al poder público y por consiguiente al manejo del Estado.
Abstenerse en los procesos electorales es una modalidad de suicidio que, como siempre, sólo
beneficia a quienes quedan vivos. Y quedan vivos quienes se hacen elegir aún por la minoría que
decide votar. Como gerentes públicos tenemos, entonces, el ineludible deber de incidir en el
cambio de esas cifras y tal milagro no se da predicando si no generando resultados que rescaten
la fe popular en sus instituciones y cumpliendo los mandatos contenidos en la Constitución
Nacional la cual, entre otras cosas, eleva a categoría de principio el pluralismo político al afirmar
en el párrafo segundo del artículo 5º: “El pluralismo político asegura la existencia y participación
de todas las organizaciones políticas en los asuntos económicos, políticos y sociales del país,
sin restricción ideológica, excepto aquellos que pretenden el restablecimiento de todo tipo de
dictadura o de cualquier sistema antidemocrático”.
La razón de tal abstención la mayoría de la gente pretende conocer, o al menos intuimos sus
principales causas. Desilusión de las instituciones; hastío y desesperanza ante el engaño de
algunos mandatarios nacionales y locales; pérdida de confianza en el Gobierno. No son esas, sin
embargo, las causas únicas: también tiene que ver con el modelo erróneo de relación establecido
entre la población y el Estado. Quizás en la mayoría de países de América Latina llevamos
demasiados años construyendo una relación estrictamente comercial entre el electorado y
el Estado: el voto ha llegado a adquirir un precio de mercado de tal modo que muchos nos
acostumbramos a ver en él una posibilidad de ingresos o de beneficio estrictamente personal e
inmediato: el empleo en la burocracia, el contrato, el trámite violando las reglas, la beca, el
subsidio, la exoneración, etc. Si tales recompensas individuales e inmediatas no se dan pues no
votamos. Contribuir a revertir esta tendencia, es parte del compromiso del gerente público al
ejercer su rol político.
51
Revista Envío. Número 102, Managua, Abril de 1.990.
52
Instituto para el Desarrollo y la Democracia - IPADE. Tercer Informe de Monitoreo de la Democracia en Nicaragua. Primera Edición. Managua Mayo
del 2007.
166
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
hallaba poco o nada satisfecha con la democracia. Del mismo modo, en sondeo realizado por la
fuente aquí citada, el 47% de las opiniones coinciden en señalar a la corrupción como uno de los
principales obstáculos para la democracia. La pérdida de la confianza en la fe en la democracia
es el primer paso para abrir camino a los regímenes autoritarios.
El ejercicio del voto, en síntesis, ayuda a hacer real el pluralismo político, es vacuna contra la
dictadura y ejercido con conocimiento y libertad de conciencia conducirá a los pueblos hacia el
perfeccionamiento de la democracia plena. Y para ello se requiere de conocimiento tanto del
marco normativo, de la finalidad del Estado, de nuestros deberes y derechos como ciudadanos,
de nuestro rol como gerentes públicos y de la trayectoria e intereses de quienes nos representan
en los partidos políticos. Pero, además, se requiere de conciencia más conciencia y otra vez
conciencia, como dirían los predicadores místicos, para revertir algunas costumbres perversas
y por sobre todo para dar vida y forma a la democracia participativa que, como veremos, en el
marco normativo nicaragüense prevé un amplio espectro de posibilidades..
Las iniciativas de ley propuestas por la ciudadanía se hacen a través de un comité promotor el
cual debe acogerse a los procedimientos previstos en la Ley de Participación Ciudadana. Vale
aclarar aquí que la población de las Regiones Autónomas tienen también el derecho a presentar
iniciativas de resolución y ordenanzas ante los respectivos Consejos Regionales.
167
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Igual que cuando se trata de iniciativas nacionales, las locales deben presentarse a través de
un comité promotor, formalmente constituido, y de igual modo deben ser sometidas a consulta
ciudadana.
S obre el ordenamiento urbano y rural o construcción de obras privadas que afecten los
intereses colectivos. Verbigracia cuando los particulares se niegan a dejar andenes para que
circulen las personas por las calles.
S obre la instalación de actividades que pueden afectar la seguridad de las personas como
pueden ser las fábricas de pólvora, actividades contaminantes o ruidosas, entre otras.
Pero, aparte de los Comités de Desarrollo Existen los Consejos de Poder Ciudadano – de reciente
creación mediante Decreto Presidencial-, los comités barriales, organizaciones civiles y
sectoriales, culturales, gremiales, deportivas, profesionales, entre otras, con las cuales se debe
interactuar y buscar la forma de incorporarles en el proceso de planificación del desarrollo local
así como en la formulación, ejecución y seguimiento de proyectos específicos.
168
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
La participación popular en los procesos de planeación de los municipios, así como de consulta de
los presupuestos53, es una de las formas sistemáticas y ordenadas mediante la cual a comunidad
tiene el derecho de participar en la decisiones más importantes para la vida municipal en cuanto
atañen a la definición de la imagen futura deseada para nuestro territorio local, la escogencia de
líneas estratégicas de desarrollo, el acuerdo de objetivos y metas de desarrollo y la priorización
de inversiones que garanticen el logro de metas o resultados acordados. Esta obligatoriedad
y compromiso del Estado Nicaragüense con la participación viene dada desde la Constitución
de la República, la Ley de Municipios, la Ley de Participación Ciudadana, la Ley de Régimen
Presupuestario Municipal y la Ley de Transferencias. Esta última impone como requisito para
que el Ministerio de Hacienda haga los desembolsos a los municipios que los Concejos presenten
constancia de que “ los proyectos a ser financiados por las transferencias son parte del Plan de
Inversión Municipal aprobados con participación ciudadana y debidamente incorporados en el
Presupuesto Anual de la Municipalidad54”.
No obstante el mandato constitucional y legal así como la reglamentación existente para garantizar
los espacios de participación, en el “Diagnóstico Nacional sobre el Estado de Organización de los
CDM”, publicado por la Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local en Marzo del
200655 se encontró que sólo en el 34% de los CDM de los municipios del país se tenía organizada
una Comisión Especial Presupuestaria. Ello significa, en otras palabras, que las posibles consultas
en este campo tan importante y obligatorio por ley, o no se hacen o tienen relevancia nula.
En la misma investigación realizada por Silvio Prado se encontró, además, que la forma de
organización y participación de los Comités de Desarrollo Municipal era muy diversa y, en los más
de los casos, limitada en la mayoría de municipios del país.
En relación con los Consejos de Poder Ciudadano, CPC56, no se puede ignorar que este nuevo
modelo de participación ciudadana ha generado conflictos en muchos municipios que rechazan
esta forma de participación y otros que consideran que debe ser la principal o única instancia
para consultar los intereses de la comunidad o para vincularla en la toma de decisiones. Al
respecto y sólo para dar insumos a los gerentes y líderes locales para la reflexión es conveniente
tener en cuenta que si un grupo político o social promueve e institucionaliza la exclusión de otros
grupos, en algún momento de la historia pasará a formar parte de los excluidos. La conformación
de partidos políticos o organizaciones de la sociedad tiene por fin la representación y lucha
por determinados intereses o ideales, pero dentro de sus propósitos no pueden figurar los de
eliminar ni física, ni moral o institucionalmente a otros grupos que, dentro del ámbito lícito del
Estado de derecho, pugnan también por lograr sus propias metas. Ello porque la diversidad de
pensamientos y de esfuerzos es insumo fundamental para la construcción del desarrollo y cuando
53
Ratificada en la Ley 376, de Régimen Presupuestario Municipal a partir del artículo 25.
54
Ley de Transferencias Presupuestaria a los Municipios de Nicaragua. Art. 10 literal f.
55
Citado por Silvio Prado Ortiz en su Ensayo: Entre los CDM y los CPC. Publicado por Centro de Estudios y Análisis Político (CEAP), Managua, Nicaragua,
Marzo del 2008.
56
Se recomienda revisar respecto al tema, el ensayo: Entre los CDM y los CPC. PRADO, ORTIZ Silvio, publicación del Centro de Estudios y Análisis
Político (CEAP), Managua, Nicaragua, Marzo del 2008.
169
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
se impone una visión única del mundo y de las solución a los problemas, se están sembrando
las semillas de la pobreza espiritual, mental y económica; pues es connatural al ser humano
explorar sus propios caminos en busca de sus ideales y estos no pueden ni deben provenir de la
cabeza de un solo ser o un solo grupo que los impone.
Este conflicto entonces, de carácter político, no se resuelve sin embargo en los libros si no en
la dinámica social y política y por tanto el único llamado que se hace aquí es al de la sensatez
y sentido común de los gerentes públicos que deberán buscar canales de conciliación entre los
diferentes modelos de participación, manteniendo el espíritu pluralista y participativo consagrado
en la Constitución de la República al igual que el apego al marco institucional. Un aspecto
positivo del debate generado por estos modelos de participación puede ser el resurgimiento del
interés popular por hacer uso de los canales legales existentes para organizarse y expresar sus
demandas e intereses ante los diferentes niveles del Estado.
Apartándonos de la polémica mencionada en el párrafo precedente, los gerentes locales tienen que
entender que la vinculación de los diversos grupos en los procesos de planificación del desarrollo
municipal siempre entraña dificultades, aunque haya entendimiento entre las partes. A veces
las dificultades son meramente operativas debido a la gran cantidad de grupos organizados, lo
cual demanda tiempo y recursos para convocarlos; otras de tipo social por la dificultad reunir en
un mismo espacio a grupos rivales entre si; en otras el bajo nivel educativo obliga a considerar
metodologías sencillas para no limitar la participación, etc. Y, a tales situaciones se agrega
las limitaciones de logística, el tiempo limitado de los participantes que generalmente sólo
disponen de sus noches o fines de semana o incluso la baja capacidad de los funcionarios locales
para enfrentar esta dinámica de construcción del desarrollo en forma participativa.
Dadas las dificultades señaladas, a la alta gerencia municipal corresponde no sólo tener
conceptos y enfoques claros de desarrollo si no rodearse de un equipo fuerte capaz de coordinar
la participación de las múltiples organizaciones locales tanto en el proceso de planificación como
en la priorización, ejecución y seguimiento de las inversiones locales. Para ello, constituyen
especial apoyo las guías de planificación participativa del INIFOM57 así como la asistencia técnica
brindada por esta entidad y las cooperaciones que le apoyan en esta tarea.
No obstante el marco complejo aquí resumido, la alta gerencia municipal y los mandos medios
no deben ni pueden ignorar el mandato constitucional y legal y por tanto les corresponde asumir
como deber en especial propiciar la participación de todas las formas de organización ciudadana
que existan en el municipio de tal modo que se pueda construir una visión compartida de
desarrollo que refleje las necesidades y aspiraciones de toda la sociedad local y que, por sobre
todo, sea el elemento que obligue a cada miembro de la sociedad y del Estado a asumir sus
respectivas responsabilidades.
57
Estas 5 guías están en proceso de revisión para su publicación.
170
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
Los cabildos pueden ser ordinarios o extraordinarios. Los primeros los deben realizar
obligatoriamente los Concejos dos veces al año para tratar el presupuesto municipal, el plan de
desarrollo u otros asuntos importantes para la comunidad. Los segundos pueden ser convocados
por iniciativa de la comunidad ante el Alcalde o del propio Concejo para asuntos importantes.
La Ley de Participación ciudadana reglamenta la forma como se puede convocar a cabildo
extraordinario si bien ya la Ley de Régimen Municipal trae pautas para las dos situaciones.
El Cabildo es una figura que debidamente utilizada facilita una gestión abierta y transparente
frente a la comunidad. De igual modo, permite una aproximación a la problemática más sentida
del pueblo y, por sobre todo, mantener un flujo directo de información para identificar a tiempo
aquellos temas que más interesa a nuestra población. Desde luego, se deben programar estas
reuniones en forma adecuada, precisando agendas y adoptando metodologías que faciliten el
diálogo de todos los participantes, la suscripción de compromisos y el seguimiento de los mismos.
Si en los Cabildos abiertos no se toman decisiones o se toman pero no se cumplen ni se informa
a la comunidad sobre los temas abordados pues se pierde la credibilidad y la participación en los
mismos será cada vez más raquítica.
Cabe, según lo citado en los párrafos precedentes, un importante rol a la gerencia local, de
abrir oportunidades de participación facilitando el acceso a las diversas instancias señaladas a
representantes de todos los gremios o grupos que conforman el tejido social local pues como ya
hemos comentado no basta con que las normas estén escritas sino que se les debe dar vida en la
praxis cotidiana. Algunas acciones recomendadas para facilitar la participación comunitaria en
el proceso de planeación municipal son las siguientes:
171
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
signar fondos sobre los cuales los grupos comunitarios organizados puedan decidir para
A
el financiamiento o cofinanciamiento de las inversiones priorizadas en sus respectivos
territorios.
La materia objeto de una petición puede ser una queja, un reclamo o manifestación por una
actuación administrativa. También se puede hacer mediante petición solicitud de información
o consultas a las entidades del Estado. La petición puede ser de interés general o particular. En
el primer caso, cuando el objeto de la petición se hace por conveniencia general y el segundo
172
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
cuando el objeto de la petición interesa o guarda relación directa con el peticionario. Este
precepto constitucional es retomado en el artículo 82 de la Ley de Participación Ciudadana.
Publicidad De Las Decisiones Del Estado: Otro de los elementos fundamentales para la adecuada
participación en la gestión del Estado, es el derecho a la información y la publicidad de los actos
administrativos de la administración pública. Tal derecho está consagrado artículo 3º de la Ley
de Acceso a la Información Pública, Ley No. 62158.
En el caso de los municipios, los actos administrativos mas trascendentes y documentos claves
para el desarrollo municipal como los planes de desarrollo, los programas de inversiones, el
presupuesto municipal – entre otros- deben ser publicados no sólo en los términos que manda
la Ley si no ampliamente divulgados pues en la medida en que sean socializados hay mas
probabilidades de generar sinergia en torno a sus objetivos.
Un gerente inteligente sabe que entre más información entregue a su comunidad menos razones
habrá para que se dude de su honorabilidad y buena fe y de seguro obtendrá el respaldo para
las iniciativas que quiera impulsar pues todos sus actos y logros serán siempre visibles. El mejor
marketing para un gerente son los hechos pero si estos hechos son desconocidos o sobre los
mismos existen sospechas – por falta de información- se pierde la posibilidad de captar el interés
ciudadano. De igual modo este gerente hará, por tanto, todo lo que esté a su alcance para que
su personal adopte similar comportamiento al suyo.
58
Aprobada el 16 de Mayo del 2007 Publicada en La Gaceta No. 118 del 22 de Junio del 2007
173
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El desarrollo de los municipios, y en general de los pueblos, lo hacen todos los habitantes
del territorio. Los que tienen más, los que tienen un poco menos y los que nada tienen.
Aunque reducir al mínimo esta última situación debe ser objetivo principal de todo plan
de desarrollo y toda acción estatal. Por tal razón, en nuestra calidad de gerentes públicos,
cuando convoquemos a la comunidad a participar debemos tener el cuidado que toda
ella, de una u otra manera, en uno y otro proceso se incorpore en el desarrollo de su
municipio pues en la medida en que nuestro territorio esté social y económicamente bien
tendremos más posibilidades de seguir viviendo dignamente en él.
Hay quienes afirman que el modelo “Muchas formas de gobierno han sido probadas
democrático se está agotando y que por y se probarán en este mundo de pecado e
tanto el voto ya no es el mejor mecanismo infortunio. Nadie pretende que la democracia
para elegir gobernantes como no lo serían sea perfecta u omnisciente. En verdad, se ha
dicho que es la peor forma de gobierno excepto
las diferentes formas de participación aquí todas las demás formas que han sido probadas
esbozadas. De esta manera, pasito a pasito, de vez en cuando.”
muy posiblemente abriremos la senda a
regímenes autoritarios y en tal caso cabría Winston Churchil
recordar la aún vigente frase de Sir Winston
Parte del discurso en la Casa de los Comunes,
Churchil que reproducimos en el recuadro. 11 de noviembre de 1947
Quizás tengan un tanto de razón quienes así piensan pero, mientras tanto, deberemos encontrar
fórmulas de organización política y social que respondan a las nuevas forma de concebir el
mundo, de relacionarnos entre nosotros y con la naturaleza. Releyendo la Constitución
Nacional, examinando las leyes y estudiando estimulantes experiencias de participación popular
comprenderemos el real alcance de la democracia participativa y hasta qué punto estamos
desaprovechando el amplísimo espectro de posibilidades consagradas por el marco jurídico
nacional para hacer real la participación ciudadana en la esfera pública y de esta forma ayudar
a corregir los sesgos y fallas que se puedan presentar en las instituciones.
174
Módulo 4
¿Quiénes y cómo son mis clientes?
1. ¿Por qué al utilizar el concepto “cliente” para referirse a la comunidad se podría devaluar
el concepto de ciudadanía?
3. ¿Cuáles son las principales características del cliente o comunidad local para un gerente
público local?
175
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
7 Bibliografía ampliatoria
1) AMUNIC. Compendio Jurídico Municipal. 2da Edición. Managua, Nicaragua, 2005.
9) Ley de Acceso a la Información Pública, Ley No. 621 Aprobada el 16 de Mayo del 2007
Publicada en La Gaceta No. 118 del 22 de Junio del 2007
10) PERAZA, Arturo. Democracia Participativa y Derechos Humanos. Universidad Andina Simón
Bolívar. Aportes Andinos Nro 13. Caracas, Marzo del 2005. http://www.uasb.edu.ec
11) �������������
PRADO ORTIZ, Silvio. Modelos de Participación Ciudadana y Presupuestos Municipales. Entre
los CDM y los CPC. Publicación del Centro de Estudios y Análisis Político (CEAP). Primera
Impresión EDISA, Managua, Nicaragua, Marzo 2008.
“Debe evitarse hablar a los jóvenes del éxito como si se tratase del principal objetivo en la vida.
La razón más importante para trabajar en la escuela y en la vida es el placer de trabajar, el placer
de su resultado y el conocimiento del valor del resultado para la comunidad.”
Albert Einstein
176
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
2. Introducción 179
El trabajo pesado es, por lo general, la acumulación de tareas livianas que no se hicieron a
tiempo.
Henry Cooke
177
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
178
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
2 Introducción
¿Qué hacen los directivos y qué habilidades necesitan para un trabajo efectivo? Con este
interrogante empieza una conferencia del doctor Alexis Codina Jiménez60 y he considerado
conveniente retomarlo aquí porque nos orientará en gran medida respecto a los tópicos en los
cuales deberíamos centrar nuestro interés. En los módulos anteriores examinamos con relativa
brevedad qué es un gerente, qué les corresponde hacer o cuáles son sus roles y cómo pueden
ejercer tales roles o sus principales funciones. Vimos también las principales características de las
entidades o empresas que deben dirigir así como los rasgos principales y formas de organización
de sus clientes públicos a los cuales debe atender. En este último módulo concentraremos
nuestra atención en las habilidades e instrumentos requeridos para hacer su trabajo de manera
más efectiva, como lo sugiere la pregunta con la cual iniciamos este párrafo.
Por desgracia mucho de lo que dijimos es lo que los directivos deberían hacer pero no lo que
realmente hacen. En efecto, en los primeros módulos de este curso dijimos que el rol de
los gerentes es tomar decisiones, además de disponer los medios y acciones para que tales
decisiones sean ejecutadas por otras personas; y que, para ello, deben planificar, organizar,
dirigir, controlar, coordinar y comunicar; funciones gerenciales sistematizadas por Fayol hace
más de un siglo.
¿Pero qué hace realmente un gerente, en la vida real y cotidiana?. Esta pregunta se la planteó Sune
Carlson, un investigador sueco en 1.951, y se la volvió a plantear Henry Mintzberg en 1.991 a grupos
de directivos del alto nivel gerencial de algunas empresas. Los resultados de sus investigaciones
fueron relativamente similares: los gerentes ni planifican, ni organizan, ni controlan ni casi nada
60
CODINA JIMENEZ, Alexis. ¿Qué Hacen los Directivos y qué Habilidades Necesitan para un Trabajo Efectivo? . Conferencia publicada en 2002 y anexa
al presente módulo como material de lectura recomendada.
179
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
de lo que dijera Fayol. Por el contrario sus actividades resultaron ser muy difíciles de sistematizar
y de encuadrar en algún modelo que se pudiera denominar científico, tal
como lo podemos apreciar en las conclusiones del esquema 01, de esta página. Estas generaron
revuelo en su momento y no dejan de ser desalentadoras para quienes intentamos dar pautas
para el mejor desempeño gerencial. Repuestos del susto, debemos reconocer hoy que los
investigadores Carlson y Mintzberg tenían razón y la siguen teniendo respecto a la rutina de la
alta gerencia tanto pública como privada. Esto es, la agenda y la vida misma de los gerentes
continúan siendo en muchos casos en extremo agitadas, desordenadas y las más de las veces, en
apariencia, sin sentido. Pero eso no quiere decir que al interior de la mente de cada directivo
no se esté dando a cada instante un proceso vertiginoso de toma de decisiones que sigue una
secuencia previsible: analizar, decidir y comunicar la decisión a quienes la materializan en
hechos, o hacer la gestión para generar el resultado esperado. Y todo ello demanda habilidades
que van más allá del simple manejo de frías herramientas gerenciales. No debemos, sin embargo,
perder de vista que los gerentes del alto nivel se pueden dar el lujo de comportarse en la forma
que lo describen Carlson y Mintzberg – y pese a todo mostrar resultados- porque debajo de ellos
hay gerentes del medio que si planifican, que si organizan y controlan para que las decisiones de
aquellos tengan sentido y generen los resultados esperados.
Esquema 01
En qué invierte su tiempo la alta gerencia?
180
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Aceptaremos pues que la vida de los gerentes del alto nivel- para nuestro caso Alcaldes y
Gerentes de Empresas- seguirá siendo en alto grado difícil de sistematizar pero tanto para ellos
como para sus gerentes del medio seguirá siendo recomendable desarrollar ciertas habilidades
y utilizar instrumentos que les faciliten su trabajo y lo hagan no sólo más rentable si no menos
azaroso para su vida personal y familiar. Nos concentraremos, entonces en examinar algunas
habilidades e instrumentos para facilitar la toma de decisiones y organización del trabajo del
alto nivel gerencial y de la gerencia del medio.
Así como Peters dijera que “las escuelas de administración no dirigen al país, mientras que los
directivos si”; parodiándole, podríamos afirmar que no son los instrumentos los que hacen el
éxito gerencial si no las habilidades particulares y especiales de cada directivo. No obstante tal
supuesto, debemos reconocer que tales instrumentos técnicos facilitan el trabajo notoriamente
y hacen más llevadera la vida de los gerentes que, por cierto, no es fácil. En palabras simples,
no tendría sentido que siguiéramos utilizando la máquina de escribir, cuando existen los
computadores, como no tiene ningún sentido que sigamos gastando montañas de papel cuando
tantas cosas se pueden resolver o archivar por medios electrónicos.
Esquema 02
Habilidades requeridas para ser un gerente exitoso
PARA RELACIONARSE
181
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Empezaremos en este capítulo por reseñar las principales habilidades que deben desarrollar
los niveles gerenciales, alto y medio, dado su particular rol de tomar decisiones que les exigen
un alto grado de interacción con muchas personas dentro y fuera de la organización. Estas
habilidades son adicionales a las capacidades técnicas y profesionales exigidas por la respectiva
área funcional en la cual se desempeñan. Así por ejemplo, un Responsable, de Planeación, de
Proyectos, de Servicios Públicos Municipales, etc, además de saber sobre sus respectivos temas
debe desarrollar, al menos, las habilidades reseñadas aquí:
Habilidad para comunicar ideas, esto es para dar a conocer su pensamiento de manera
oral y escrita. Un gerente con excelentes ideas pero que no las comunica, o que las
comunica mal y por tanto su mensaje no llega a sus destinatarios o cuyo mensaje es
rechazado, de seguro que nadie sabrá que es bueno ni podrá jamás demostrarlo.
Habilidad para vender ideas: no basta comunicar. Debemos convencer que nuestra idea
es buena y por tanto debemos aprender a mercadearla. A ponerla en términos claros y
sencillos y muy atractivos. Si yo, como gerente del medio, le presento una iniciativa a
mi Alcalde o Alcaldesa, o a mi Gerente de Empresa, en 500 páginas, con letrita menudo,
sin lugar a dudas, que mis preciosas ideas allí escritas morirán asfixiadas por el polvo en
algún anaquel. Pero, si resumo mi idea en dos o cinco páginas con esquemas sencillos y
contundentes, de seguro llegaré a la mente y al corazón de aquellos a quienes yo deseo
convencer.
Habilidad para relacionarse: esta habilidad está estrechamente ligada al arte de vender.
En efecto ya tenemos la idea primorosamente empacada y comunicada pero si quién la
vende es una persona que a todo el mundo “cae mal” o genera resistencias por su mal
carácter, su incapacidad para saludar o ser amable, o es en extremo torpe y grosero,
sin lugar a dudas que la idea se quedará empacada o difícilmente alguien la aceptará.
Relacionarse de la mejor manera posible es, por consiguiente, condición para que nuestro
mensaje gerencial llegue a su destino y sea asumido o aceptado por aquellos a quienes
va dirigido.
Habilidades para manejar la tensión: Una de las características comunes del ambiente
gerencial son los altos niveles de tensión que se manejan debido a la acumulación de
tareas, las rivalidades surgidas entre áreas, los conflictos del personal que dirigimos, las
presiones para que generemos resultados, las demandas de la comunidad o clientes. Y,
aquí, cabe recodar un principio elemental de la Física: Tensión igual a presión sobre
resistencia. Ello, aplicado a la vida humana significa que a mayor presión – problemas en
este caso- mayor será la tensión – o stress- a menos que aumentemos la resistencia. Y la
resistencia aquí la da el llevar una vida sana y armónica. Un gerente que, aparte de su
182
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Habilidades para tomar decisiones al vuelo: los gerentes exitosos generalmente tienen un
don especial para tomar decisiones acertadas al vuelo, aparentemente sin reflexión. Este
difícil arte debe cultivarse porque las más de las veces nuestros clientes o comunidad no
tienen la paciencia para esperar o en situaciones de crisis y emergencia se hace imposible
la espera. Para tomar decisiones al vuelo, aparte de habilidad, se requiere contar con
buena información y tener la certeza que contamos con los elementos suficientes para
cumplir con aquello en que nos hayamos comprometido o que hemos ordenado. No se
debe entender aquí que todas las decisiones tienen que tomarse rápidamente o a la ligera.
Algunas tienen que tomarse con calma y previo los respectivos análisis más profundos o
las discusiones necesarias.
Habilidad para escuchar: Cuando se asume un cargo gerencial podemos correr el riesgo
de perder el oído, llevados por la arrogancia del poder, y quedarnos sordos al clamor de
nuestros colegas funcionarios y de nuestra comunidad. Este riesgo existe desde siempre
y por ende los maestros de futuros emperadores de algunos países asiáticos enseñaban a
los príncipes el arte de escuchar. Tal lo que vimos en la lectura “La Voz del Bosque”, en
el primer módulo, la cual recomendamos retomar. La habilidad para escuchar exige mirar
a nuestro interlocutor a los ojos, prestar toda la atención, no adivinar su pensamiento
completando las frases que nos intenta decir. Saber escuchar significa apagar el celular
mientras nos hablan o interrumpir por un momento la comunicación simultánea; saber
escuchar es conceder al otro u otra el espacio y el tiempo para que nos transmita con
toda calma su mensaje. Es preferible conceder cinco minutos plenos a alguien y no dos
horas en las cuales somos interrumpidos cincuenta veces. Este tipo de comunicación es
nefasta. Saber escuchar exige disciplina y autodominio que se deben cultivar y a ello no se
debe renunciar. “Porque -como enseñara el maestro Pan Ku-, sólo cuando un gobernante
ha aprendido a escuchar de cerca el latido del corazón del pueblo, percibiendo sus
sentimientos no comunicados, las penas no expresadas y las quejas no dichas, puede
inspirar la confianza de su pueblo, entender cuándo algo está equivocado e identificar
las verdaderas necesidades de sus ciudadanos62”
61
Esto suena a sermón, pero debemos aceptar, para nuestro bien y de las demás especies, que vinimos al mundo a vivir y dejar vivir y no a demostrar
que teníamos razón, a costa de nuestra vida y de la de otros.
62
W. Chan Kim and Renée A. Mauborgne. La Voz del Bosque. Harvard Business Review. Traducción Aldemar Puentes A. y Mónica Ramirez. Managua,
Abril del 2005. Anexa como material de lectura en el primer módulo.
183
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
cada día demandan un esfuerzo enorme de atención y destreza para asimilar datos y por
tanto no sobra advertir aquí la necesidad de mantener una mente abierta al aprendizaje.
Los escollos que se suelen presentar para ello suelen ser, aparte de la escasez de tiempo,
los paradigmas que llevamos por dentro. Muchos hemos aprendido ciertas formas de
enfocar y hacer las cosas y nos negamos a cambiar cerrando de esta forma la mente a
toda posibilidad de aprendizaje. También suele ser obstáculo fuerte la soberbia que nos
hace creer que desde nuestra posición de poder no tenemos nada que aprender o que
basta con imponer nuestro criterio.
http://www.infoservi.com
184
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
operativos en instrumentos vivos para el seguimiento de tales planes. Si ello no sucede, la vida
gerencial seguirá siendo un eterno apagar de incendios y los objetivos del Plan de Desarrollo
difícilmente serán alcanzados.
La Dirección por Objetivos, tal como lo muestra la definición resaltada en el recuadro, exige la
negociación o acuerdo de los objetivos con los diferentes niveles de la organización de tal modo
que cada gerente o responsable de área se apropie de sus metas y ejecute las correspondientes
acciones que garanticen el logro de los resultados. En el caso de los municipios la Ley de
Participación Ciudadana y la mayoría de disposiciones relativas a estas entidades locales ordenan,
además, la participación de la población en los actos más importantes de la vid municipal y
todo ello con miras no sólo a recoger el querer ciudadano sino el de lograr el compromiso de la
población con los asuntos de interés general.
La profusión y sofisticación de agendas no garantiza, por tanto, para nada un adecuado manejo
del tiempo ni el cumplimiento de compromisos. Prueba de ello es que seguimos mirando ante
los despachos de las Alcaldías largas filas de ciudadanos esperando horas y hasta días para ser
atendidos. Seguimos perdiendo enormes cantidades de tiempo porque el Jefe llega a las 10 para
una reunión que convocó a las 8 de la mañana. Tenemos, entonces, 15 personas que han perdido
2 horas de trabajo cada una y en total 30 horas. En palabras sencillas más de 3 días laborales
de un profesional ante un solo retraso. Y si asumimos que esta situación se repite con extrema
frecuencia; y si recordamos que el personal de alto nivel que convocamos a tales reuniones tiene
altos salarios y, si para terminar nuestras cuentas, multiplicamos éstos por el tiempo perdido
tendremos que cada municipio, ministerio o institución pierde millones de dólares cada año por
el simple incumplimiento de sus directivos. Y tales pérdidas se traducen en menos servicios,
menos producción o menos atención para nuestras comunidades.
63
Catedrático de Teología Dogmática, de la Universidad de El Salvador, Buenos Aires, citado el programa radial “La Razón y el Hombre Moderno”.
Managua, Nicaragua, Septiembre 23 del 2006.
185
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
elegar en nuestros mandos medios o mandos operativos, según sea el caso, de tal modo
D
que no se sature nuestra agenda con tantas citas directas de la comunidad. Veremos más
adelante algunas características de la delegación para que sea efectiva.
anejar en forma directa nuestra agenda o, al menos, evitar hasta donde más podamos
M
la intermediación secretarial. Ello genera la posibilidad de acuerdos y de examen de
restricciones que nos podrían impedir el cumplimiento de compromisos.
ejar intervalos entre una cita y otra dependiendo de las distancias y lugares de las reuniones
D
y encuentros. Este consejo parecerá tonto pero personas hay que no prevén los tiempos
de desplazamientos en sus agendas y por tanto jamás pueden llegar a tiempo a ninguna
parte.
64
Sobre estos temas se encuentra abundante material en vía Internet.
186
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
El mapa conceptual es una técnica para la representación gráfica del conocimiento. Consiste
simplemente en una red de conceptos en la cual se muestra con flechas las relaciones entre
los mismos. Los Mapas mentales son en esencia lo mismo pero generalmente se refieren
a un solo concepto alrededor del cual se va tejiendo una red de conceptos relacionados.
Un mapa mental es un
La enciclopedia virtual Wikipedia65 define así los más mentales: “���
diagrama usado para representar las palabras, ideas, las tareas, u otros artículos ligados y
dispuestos radialmente alrededor de una palabra clave o de una idea central”.
No es el interés, sin embargo, detallar aquí las múltiples teorías y aplicaciones de los mapas
conceptuales y mentales si no simplemente llamar la atención sobre su existencia para que
los gerentes interesados profundicen sobre estos temas y puedan utilizar algunas de estas
técnicas en su vida cotidiana tanto para resumir conocimientos como para presentar ideas,
de forma clara y sencilla, ante diferentes instancias de discusión.
65
http://es.wikipedia.org/wiki/Mapa_mental
187
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
squema 03
E
Ejemplo de un esquema mapa mental para mostrar
la situacion del servicio de limpieza pública
Urbana:
Registro No se cobra Solo un
60%
desactualizado vehículo
Solo paga
15% de Rural
usuarios COBERTURA
10%
(Déficit)
No hay
costos
separados
No hay
COSTEABILIDAD
recursos
DEL SERVICIO SERVICIO DE
(Déficit 90%) LIMPIEZA
PUBLICA CALIDAD
(Mala)
Aumento Contaminación
de costos
La gente Botaderos
No
arroja basura clandestinos
sistema de
a las calles No hay tratamiento
recursos
En los restantes círculos verdes se dan datos que caracterizan o precisan la situación del
servicio o configuran causas de los principales problemas.
Tanto los mapas conceptuales y mentales como los esquemas, cuadros de datos, los gráficos
y tortas para representar cifras e indicadores, son instrumentos en extremo útiles para
hacer presentaciones de proyectos e iniciativas ante diferentes públicos. Las presentaciones
saturadas números y textos de informes o libros o de infinitas cifras, casi siempre ilegibles, son
medios seguros para encontrar resistencia a la mejor de las ideas. Mientras que, al contrario,
una idea no tan buena pero bien presentada y argumentada tiene altas probabilidades de ser
aceptada.
188
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
En relación con los cuadros sinópticos o esquemas, estos no son más que resúmenes de un
plan, proyecto o tema en unas pocas páginas que facilitan la comprensión y asimilación del
mismo de un solo vistazo. A continuación damos ejemplo de ellos.
Esquema 04
Sintesis esquemática de un plan de desarrollo
PROGRAMA 1.2
Proyecto
Proyecto
SUBPROGRAMA 1.2.2 Proyecto
Proyecto
Proyecto
SUBPROGRAMA 1.2.2 Proyecto
Proyecto
189
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 05
Matriz de marco lógico
PROPÓSITO: es el impacto Los indicadores de Propósito Los medios de verificación Los supuestos indican
directo a ser logrado con la miden el impacto logrado al son las fuentes que se los acontecimientos, las
utilización de los resultados final del proyecto con cada pueden consultar para ver condiciones o las decisiones
de los componentes del resultado alcanzado. si los objetivos se están que tienen que ocurrir para
proyecto. logrando. que el proyecto contribuya
al logro del Fin.
COMPONENTES: son las Los indicadores de los Este casillero indica dónde Los supuestos son los
obras, servicios y demás Componentes miden los se encuentran los datos para acontecimientos, las
paquetes de tareas resultados o productos que verificar que los resultados condiciones o las decisiones
homogéneas del Proyecto. deberán entregarse para que se han logrado. necesarias para alcanzar
Se expresan en trabajo el proyecto cumpla el fin los resultados de cada
terminado: obra construidas, para que el cual se formula. componente del proyecto.
sistemas instalados, etc.
ACTIVIDADES: son las Este casillero contiene Este casillero indica Son los acontecimientos
acciones para el logro de el presupuesto para cada donde se puede obtener no manejables por el
cada resultado previsto Componente del proyecto. información para verificar si responsable del proyecto
en cada componente del el presupuesto se gastó como que pueden afectar su
proyecto. estaba planeado. ejecución.
La matriz de marco lógico, como lo muestra el esquema es un sencillo cuadro con cuatro
columnas y cuatro filas en las cuales se dispone la información de un proyecto determinado.
No obstante la aparente sencillez, la elaboración de matrices de marco lógico va más allá
66
Nota: Matriz de Marco Lógico, Una Herramienta para la Formulación de Proyectos. Tomado de http://www.bgr.com.ec/proyectos/
Consultar documento del Ministerio de Hacienda de Chile. Dirección de Presupuesto. División de Control de Gestión. Metodología para la Elaboración
de Matriz de Marco Lógico. Anexo como material recomendado en formato PDF.
190
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
del mero manejo de casillas con conceptos de programación de proyectos y por el contrario
implica todo un proceso de aprendizaje el cual demanda cierto nivel de especialización. No
se pretende aquí, sin embargo, realizar en un párrafo un curso sobre LFA – Logical Frame
Wark Approach como se le denomina en el argot del Banco Mundial y el BID- sino sugerir
dicho instrumento como una herramienta tato para la visualización de proyectos como para
la evaluación de la lógica y coherencia de los mismos.
d. Otros instrumentos
67
A manera de ejemplo se puede consultar el EDraw FlowChart el cual se puede bajar gratuito del Internet.
191
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Evaluar el uso y conocimiento que tienen los funcionaros respecto al software con
que cuenta la institución programar capacitaciones para un mejor uso del mismo.
Mantener una red interna entre las diferentes dependencias de tal modo que la
información fluya vía intranet y se ahorre el gasto de papel impreso así como de
tiempo.
En todos los casos señalados, la mejor forma de cambiar hábitos o incidir en el comportamiento
de los demás es mediante del ejemplo, de tal modo que si un gerente quiere que su equipo de
trabajo utilice bien los instrumentos de trabajo deberá empezar por si mismo para poder luego
exigir.
192
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
La delegación es una figura que se torna más indispensable en la medida que tenemos mayores
responsabilidades como gerentes. Pretender hacerlo todo directamente es una manera fácil de
retrasar el trabajo y perjudicar a nuestros clientes. Alcaldes, Gerentes de Empresas, Secretarios
de Despacho y Directores hay que pretenden asumir todos los asuntos de su institución o de su
área directamente y entrometerse aún en pequeñas tareas cotidianas. Tal actitud genera largas
colas de gente esperando ante sus despachos, arrumes de papeles esperando una respuesta,
funcionarios paralizados esperando una decisión.
Delegar es teóricamente fácil, pero en la vida cotidiana parece en extremo difícil. Hay un
sinnúmero de causas para tal dificultad entre las cuales se destacan: la desconfianza en nuestros
subordinados; el celo del logro de los otros; y, el anhelo de reconocimiento público o de mantener
a todo el mundo girando a nuestro alrededor.
La desconfianza en nuestros colaboradores se puede deber, a su vez, a que nos fueron impuestos
o que hemos tenido decepciones en nuestra experiencia. En estos casos, si la situación no
es remediable mediante el cambio del personal, tenemos que aceptar la idea de construir
relaciones de confianza, tendiendo puentes de empatía y dando las facilidades para que poco
a poco tengamos un nuevo clima organizacional. Si hemos sido defraudados, lo mejor es tomar
precauciones que disminuyan los riesgos pero, en ningún caso, dejar que el miedo nos impida
una correcta delegación.
Tener celo del logro ajeno, es una situación de inseguridad difícil de superar con recomendaciones
administrativas. Pese a ello, hacer conciencia del problema ya es un paso. Un gerente inteligente
sabe que parte de su misión es lograr el crecimiento de su gente y que parte de su satisfacción
debe residir en compartir los éxitos de sus funcionarios, que en el fondo serán los suyos, si ha
dado la oportunidad para que así sea.
En tercer lugar, cuando un gerente tiene un comportamiento ego centrista exacerbado y anhela
estar rodeado por una muchedumbre que lo reclama, debe saber que igual que sucede a los
insectos con la lámpara tarde o temprano serán dañados por el calor de la luz. De igual modo,
cuando actuamos de esta forma terminamos dañando a las personas y poco a poco nadie querrá
saber de nosotros. Reservar nuestro tiempo para asuntos trascendentes y dar el poder a nuestros
mandos medios o subordinados para que atiendan oportunamente la demanda de la gente son
mecanismos no sólo de eficiencia si no de supervivencia para unos y otros.
En el marco de referencia descrito, algunas pautas recomendables para una correcta delegación
son las siguientes:
193
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Delegar en lo posible por escrito. Hay temas en los que es absolutamente imprescindible
que sea de tal manera: por ejemplo aquellos que tienen que ver con el manejo de recursos,
firma de cheques o representación jurídica de la institución.
Resaltar el logro de las personas en las cuales delegamos para que de esta forma
se motiven y aumenten su productividad. Vale aquí recordar, una vez más, que a los
empleados se les alaba en público y se les reprende en privado. Es decir, no se debe dejar
pasar por alto las faltas pero tampoco es conveniente humillar al funcionario o someterlo al
escarnio público pues podemos estropear posiblemente para siempre nuestra relación.
Supervisar o realizar seguimiento a las tareas delegadas así como a las maneras
de proceder de las personas en quienes delegamos. Algunas personas, por desgracia y
como ya lo dijimos en otro módulo, alteran notoriamente su comportamiento cuando son
investidas de poder y por tanto es pertinente supervisar que no se presenten abusos del
mismo.
68
SENGE, Peter. La Quinta Disciplina.
194
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
No obstante las dificultades señaladas, los gerentes deben diseñar estrategias y liderar iniciativas
encaminadas a lograr la conformación y fortalecimiento de equipos de trabajo al interior de las
organizaciones para lo cual se recomienda:
Predicar con el ejemplo. Este viejo axioma tiene plena validez casi en todos los campos
de la vida humana. Un gerente que ordena trabajar en equipo pero se margina de todo
trabajo grupal y sólo da órdenes; o, que insiste en el trabajo en equipo pero no se
apoya en los equipos que el mismo conforma, difícilmente logrará su cometido de formar
verdaderos equipos de trabajo.
195
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Tener en cuenta las redes informales entre las personas que se conforman de manera
natural al interior de la institución. Hay grupos de personas que tienen una afinidad natural
y otras que se repelen o que se les dificulta integrarse. Conociendo estas situaciones se
pueden hallar mejores alternativas de integración o para superar las resistencias entre
individuos.
Respeta y hacer valer las decisiones que se toman en los grupos o equipos de trabajo.
Ello significa que los grupos deben ser no sólo deliberativos si no también decisorios
respecto a algunas tareas o acciones en las cuales se les da relativa autonomía. Algunas
decisiones difíciles, como puede ser las relacionadas con los aspectos tributarios, se
deben tomar en grupo pues de esta manera se genera el respaldo suficiente que ayudará
al logro de entendimiento con la comunidad.
196
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
El supuesto que subyace detrás de la evaluación del desempeño es que la permanencia en los
empleos públicos debe estar sustentada en logro de resultados en el ejercicio de la función
pública así como en la adquisición de nuevos conocimientos y habilidades que demanda el
ejercicio de la misma.
Uno de los avances logrados en materia de evaluación del desempeño, en el caso nicaragüense,
es que éste se centra en la medición del aporte hecho por los empleados al cumplimiento
de metas institucionales. Esto es, va mucho más allá de un enfoque meramente funcional. El
contenido y alcance de la evaluación del desempeño está dado por la Ley aquí referida así como
por los instrumentos diseñados por el la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Este es un gran paso hacia la profesionalización de la gestión pública pues, se hace evidente la
necesidad de vincular personal capacitado para los cargos directivos y, además, la permanencia
en sus cargos – pese a que sean de libre nombramiento remoción- podrá ser afectada por sus
niveles de desempeño. Al enfocar la evaluación de esta forma, la relación entre gerentes y
personal operativo se fundamenta sobre el compromiso suscrito entre las partes de alcanzar
determinados resultados institucionales y por tanto la evaluación no se centra en el cumplimiento
de funciones – muertas en los manuales- sin mas bien en el logro de la metas previstas en los
respectivos planes.
Los Altos Gerentes de los organismos públicos deben, entonces, evaluar también la gestión de
sus gerentes del medio y tal evaluación es conveniente se haga por el aporte que cada directivo
hace al cumplimiento de los objetivos del Plan de Desarrollo y el correspondiente Plan de Acción
69
LEY 476 DE 2003, (Diciembre 11) Ley del Servicio Civil y Carrera Administrativa
197
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 06
Fases del seguimiento de la gestión
Cumplimiento de tareas
Supervisión de Supervisión de cuellos de botella
actividades Promover el cambio de cultura
organizacional
Logro de productos
SEGUIMIENTO Monitoreo de Motivación y formación gerencial
productos
Ajustes de programación
Medición de impactos
Evaluación de
Logro de objetivos
impactos
Reprogramación
198
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
El seguimiento de la gestión municipal, así entendido, tiene como punto de partida el plan de
desarrollo formulado y todos sus instrumentos complementarios o de aplicación, tal como lo
expusimos en el módulo 3 de este curso.
a contratación oportuna de apoyos para lo cual se requieren que estén oportunamente los
L
términos de referencia, cumplimiento en suscripción de pólizas de seguros, inducción del
nuevo recurso humano.
199
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
I ncremento de ingresos o recursos propios del municipio o gestionados con otras entidades
públicas y privadas.
200
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Incremento de la productividad.
La dinámica para realizar la evaluación de impactos puede variar un poco respecto al monitoreo.
Es decir, esta clase de mediciones sólo cabe hacerla en períodos relativamente largos. En el caso
de la administración municipal lo más recomendable es hacer mediciones al final de cada año de
tal modo que se alcancen a generar los resultados de impacto para cada período esperado. La
medición debe estar acompañada de los respectivos reportes de cada área y para cada objetivo
del Plan de Desarrollo, además de respaldada por un sistema de información que facilite la
consolidación año tras año de la marcha de la administración.
201
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
El Consejo de Gobierno, está conformado por el Alcalde o Alcaldesa quienes presiden; los
Secretarios de Despacho o Directores de Oficinas y Departamentos Municipales y en casos
excepcionales Asesores o Consultores externos invitados. La ley asigna un rol al Consejo de
Gobierno respecto la formulación del plan de desarrollo pero aparte de ello hay una serie de
razones poderosas para que se reúna tal como se resume en el esquema 07.
Esquema 07
Para que se reune el consejo de gobierno
Plan de desarrollo
Da a conocer
Proyectos importantes
directrices
Reformas o prioridades
Compartir información
Proyectos en gestión en formulación en
sobre
Para qué se ejecución
reune el consejo
Fortalecer el De la alta gerencia
de gobierno
liderazgo De los mandos medios
Tener una visión clara Para saber qué hace cada quien y poder
e integral coordinar el trabajo
Tal como se aprecia en el esquema el rol del Consejo de Gobierno puede llegar a ser realmente
extraordinario y tal proyección depende en gran medida de la alta gerencia: si ésta le convoca
y le da la importancia que se merece y aprovecha este foro para fortalecer capacidades
gerenciales o propiciar el aprendizaje, sin lugar dudas que esta instancia servirá algo más que
como mecanismo de planeación o de seguimiento.
202
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
En relación con la gestión pública, son tantas las malas noticias que conocemos a diario sobre
ésta que a muchas personas les cuesta trabajo aceptar que pueda haber casos exitosos o duden
de los mismos. De igual modo hay quienes incluso se molestan con el éxito ajeno y tratan de
restarle mérito sin documentarse o acudir a fuentes confiables de información. Por tal tazón y
para disponer nuestro ánimo para sacar el mejor provecho de las entrevistas que se insertan en
este capítulo hemos incorporado en el recuadro el cuento de la luciérnaga el cual circuló por
esa autopista mágica de la información llamada Internet. Esa pequeña historia nos da una idea
hasta que punto debemos luchar con nosotros mismos para que ciertos sentimientos, negativos
70
Lamentablemente no fue posible encontrar el nombre del autor o autora de la historia
203
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
como la envidia o los prejuicios, no nos impidan sacar provecho de las experiencias alentadoras
de otras personas.
Hemos asumido comos casos exitosos aquellos municipios en los cuales el desempeño de la
Administración Municipal se refleja en el mejoramiento de indicadores en áreas claves como
son el desarrollo institucional o mejoramiento de capacidades locales, el mejoramiento de la
gestión de los servicios básicos, el fortalecimiento financiero de la municipalidad, la promoción
del desarrollo económico local, la concreción del enfoque de equidad de género en medidas
prácticas, entre otros aspectos. Los municipios seleccionados, cuyas autoridades fueron
entrevistadas, mostraron excelentes resultados en la mayoría de temas aquí mencionados y
ello puede ser confirmado examinando los resultados del SIRDEM. Tal la razón por la cual no se
transcriben tales resultados en este documento.
Municipio: Estelí
Primer lugar nacional y Quinto del Ranking Latinoamericano otorgando por IFC/Banco
Mundial, como la menos burocrática en cuanto a expedición de licencias de funcionami-
ento y permisos de construcción.
1. Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gobierno?
aber logrado una verdadera concertación que se transformó en gobernabilidad entre los
H
distintos sectores del municipio: comercio, transportistas, ganaderos, etc. Es decir entre los
actores económicos, políticos y sociales. En lo político, un Concejo pleno; en lo económico,
haber involucrado al sector privado en el desarrollo económico local; y, en lo social la
vinculación de las organizaciones sociales y no gubernamentales.
204
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
aber consolidado el Plan Estratégico de Desarrollo del Municipio el cual contempla, entre
H
otros, el Plan de Saneamiento para 28 Barrios y manejo de aguas residuales; el matadero
semi-industrial; el puente sobre la Panamericana.
2. Cuáles fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
3. Cuáles fueron los cinco problemas u obstáculos más grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados.
La actitud inicial de los funcionarios que trabajaban por inercia y poco motivados.
a migración del campo a la ciudad que presionaba por la demanda de servicios. Estelí es
L
casi el 80% totalmente urbano y de allí que la demanda de servicios es grande.
Hubo poco apoyo institucional de las entidades del nivel central por diferencias políticas.
La sencillez y humildad.
205
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
5. Qué conocimientos y habilidades, considera Usted, son los más necesarios y útiles para
hacer una buena gestión como Alcalde?
Tener liderazgo
No fue fácil cambiar, tanto la actitud como la aptitud. Se hizo capacitación en áreas sustanciales
como son recursos humanos, gerencia municipal, protocolo y aspectos institucionales. Se enseñó
a ver a la Alcaldía no sólo como una institución sino como una empresa.
Se hicieron ejercicios de reflexión para hacer entender a los funcionarios que eran servidores
públicos. Se tuvo, además, un Concejo Sólido, armónico, no conflictivo con el Alcalde y muy
trabajador.
206
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Se debe enfatizar en el tema de la humildad y el respeto a los demás. Si no hay un libro sobre
ello hay que escribirlo. Ya en cuanto a temas que son importantes están los siguientes: Ley de
Participación Ciudadana; Normas y Control Interno; Manuales de la Alcaldía; Relaciones Humanas,
Comunicación, Clarificación de Roles y Horizontalización; y Gerencia Empresarial.
Quienes están por fuera de la Administración a veces tienen la percepción que quienes llegan al
poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza y tienden a
abusar de sus funcionarios, o de la gente. Cree que tal percepción es correcta? ¿Qué recomendaría
para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder que se les confiere?
Si es válido que el poder se sube a la cabeza. Los partidos políticos juegan un rol importante que
puede presionar para que sus elegidos tengan en mente a la población. Por ejemplo las medidas
tomadas por mi partido político. Otras medidas recomendables para disminuir los abusos de
poder son las siguientes:
ando mas poder a los Vice-Alcaldes para no concentrar el poder en uno solo y reglamentando
D
la relación entre el Alcalde, Vice Alcalde y Secretario del Concejo.
207
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
9. Qué recomienda a los nuevos Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el período
2009/2012?
o encerrarse en la oficina. No menos del 50% debería el Alcalde estar fuera de la oficina.
N
Dentro de la administración municipal no hay nada.
arle estabilidad al personal de la Alcaldía, gane quien gane las elecciones pues el éxito
D
depende en alto grado del personal con el cual uno cuente.
escentralizar y darles confianza a los funcionarios. Darles autonomía para que se puedan
D
desarrollar
uscar la concertación política, social y económica. Por tal razón en Estelí nunca tuve
B
huelgas.
S er humano y aceptar las críticas vengan de donde vengan porque la crítica hace al
funcionario. Entre más crítica más legitimidad.
uscar la unidad dentro del gobierno municipal armonizando entre el Concejo y las Direcciones
B
Técnicas.
Tener visión de desarrollo. En mi caso yo la tenía porque llevaba diez años dentro de la
administración y además tenía claro qué se quería lograr y cómo se podía lograr porque había
trabajado en la formulación del Plan de Desarrollo del Municipio.
Si un Alcalde no tiene clara una visión ni objetivos, esta debe ser su prioridad apoyando dicha
visión con una caracterización práctica. “Muchos suelen tener claro qué se quiere ganar para
ellos pero no lo que quieren que gane o se desarrolle su municipio”.
Identificar sectores, convocarlos y concertar con ellos acciones. Por ejemplo, concertar
capacitación con el sector productivo.
208
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Octavo lugar en la edición del 2007 del SIRDEM, municipios de las categorías BC. Fue pro-
movido a este grupo de municipios grandes y aún así estuvo entre los diez mejores.
1. Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gestión?
209
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
d. Haber cumplido con las promesas de campaña durante la cual el lema fue: “actuar
con honestidad, transparencia y participación”. Estas últimas van unidas. La gente sabe
que revertimos un proceso de deterioro de la Administración de San Juan del Sur. En
campaña se visitó casa por casa y se preguntó a la gente qué quería. La mayoría pedía
generación de empleo. El Alcalde no puede generar empleo pero puede promover para
que el inversionista lo genere. Con ese fin se creó la Dirección de Desarrollo Económico
Local.
e. Se construyeron caminos, calles y andenes por tanto se ha cumplido en este tema que
estaba previsto en el programa de gobierno.
2. Cuáles fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
c. La fortaleza económica del municipio de San del Sur que es mayor que muchos otros
municipios debido al sector turismo.
3. Cuáles fueron los cinco problemas u obstáculos más grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados.
210
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
c. El liderazgo tiene que ver con mucho diálogo con los diferentes sectores que atiende la
Administración Municipal. Se ha tratado de cambiar ese concepto de que todos necesitan
ver al Alcalde porque cada funcionario puede resolver problemas en su campo. Ello
significa que se debe fortalecer el liderazgo institucional y no sólo el personal.
d. Darle a cada funcionario facultades para que tome decisiones. Esto es, darle a cada uno
su lugar. La centralización es producto de la corrupción. Ya que cuando alguien necesita
una excepción quiere hablar con aquel que centraliza la decisión.
e. Que conocimientos y habilidades, considera Usted, son los más necesarios y útiles para
hacer una buena gestión como alcalde?
- Saber atender a los distintos sectores económicos grandes y pequeños y hacer que
sientan que tienen un aliado en la Administración Municipal. Aunque no se les pueda
atender todas las necesidades o demandas.
- Tener capacidad de gestión para movilizar recursos. Saber tocar y abrir puertas. No
tener miedo a que nos digan que no. A manera de ejemplo, el municipio de San Juan
del Sur ejecutó en el 2007 aproximadamente 47 millones de Córdobas de los cuales
18 millones fueron fruto de la gestión de recursos con diferentes entidades.
211
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
a. La situación de personal estaba tan mal que no fue fácil motivar. Lo primero que se hizo,
entonces, fue salir del personal que no reunía las condiciones.
d. Se le enseñó a los funcionarios que se deben a la población, es decir, que son servidores
públicos.
En segundo lugar, los aspectos tributarios, sobre todo el catastro municipal y presupuesto así
como los aspectos administrativos en especial la Ley de Contrataciones.
En tercera instancia, cómo puede el Alcalde estructura mejor los servicios municipales.
Instrumentos de regulación en temas como medio ambiente, urbanismo, servicios municipales,
zonificación del municipio.
Conviene reiterar, en este punto que “nada sucede solo. Todo tiene su contraparte nacional y
por eso hay que estar bien con todos” y buscar el apoyo de las diferentes instancias del Gobierno
Nacional.
212
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Quienes estamos por fuera de la Administración a veces tenemos la percepción que quienes
llegan al poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza y
tienden a abusar de sus funcionarios, o de la gente. Cree que tal percepción es correcta? ¿Qué
recomendaría para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder que se les
confiere?
El tema del poder es complejo. No siempre es problema de poder. Es a veces capacidad para
observar y atender tantas demandas en corto tiempo. No se trata de hacer buenas caras pero si
de cumplir con las promesas.
Muchas veces no se puede cumplir con lo planificado por falta de capacidad física y de tiempo
y eso es mal interpretado. Con el Alcalde nadie pide cita y exige ser atendido – y si no se
puede atender- eso es interpretado como que “se le subió el poder a la cabeza”. La población
quiere atención personalizada e individual y eso no siempre es posible. Las circunstancias son
subjetivas. Lo importante es documentarse.
9. Qué recomienda a los nuevos (as) Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el
período 2009/2012?
Se deberá poner ojo a los recursos humanos y no desperdiciar lo que existe. Dar importancia
a lo que hizo el anterior, sea bueno o sea malo. Rescatar al Alcalde anterior como aliado para
aprovechar su experiencia.
Adquirir equipamiento para la Alcaldía en especial para las áreas operativas como es el caso de
servicios municipales. A veces se puede alquilar con opción de compra, al inicio del período para
pagar durante cuatro años.
213
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Municipio: Masaya
1. Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gestión?
Haber hecho una reestructuración y reorganización y una empresa de las distintas Direcciones
y Centros de la Alcaldía de Masaya. El primer reto fue ordenar la casa. Nos tomó buen tiempo
trabajar un organigrama de funciones, tabla de cargos y salarios; estableciendo procedimientos
que son importantes para reducir la discrecionalidad.
Se terminó con el cuento que sólo los hombres podían hacer cierto tipo de trabajo y por ello de
15 Directivos, 6 son mujeres. (Enfoque de Género).
El fortalecimiento institucional desde lo interno para tener capacidad de atender de forma más
efectiva a la ciudadanía. Se pasó de una administración artesanal a un gobierno electrónico.
Antes, como no había confianza en la Alcaldía, nadie le tendía la mano pero ahora se ha ido
ganando la confianza y se han obtenido recursos de la cooperación y de los hermanamientos. Las
columnas de la administración son la honestidad, la transparencia, la equidad la eficiencia y la
justicia.
214
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Se han instalado más de 1.200 receptores de basura y se ha construido, además, una trinchera
para el relleno sanitario. Se espera que la gente vaya cambiando de actitud y no contamine tanto
con desechos para que Masaya sea una de las ciudades más limpias y lindas de Nicaragua.
En el centro histórico se recogen los desechos todos los días y en el resto la ciudad tres veces por
semana. Trabajan 57 personas como operarios de recolección. La tasa tiene un porcentaje para
barrido de calles. Además de lo anterior, se hacen jornadas cada cierto tiempo con participación
del Ministerio de Salud –MINSA-.
Se ha atendido al recurso más importante del municipio que es el recurso humano a través de
La Escuela Taller.
a aprobación de mas de 350 becas por año en convenio con universidad y de 8 pasantías,
L
estudios e investigaciones para estudiantes de último de carrera universitaria.
S e han creado dos centros denominados Nexus Joven, para la alfabetización tecnológica con
63 equipos de computación.
215
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Finalmente, en esta parte, el municipio ha recibido visitas de municipios Centro Americanos del
Salvador y de Honduras.
2. Cuáles fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
El equipo técnico de trabajo conformado que combina personal joven y personal con experiencia.
Haber logrado el compromiso de este equipo técnico al cual se trasladó el reto y el desafío de
hacer los cosas mejor bajo el lema de “importante hacerlo, pero hacerlo bien”. A este factor se
añade el trabajo en equipo con objetivos y metas comunes.
3. Cuáles fueron los cinco problemas u obstáculos más grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados.
216
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
a actitud inicial de los trabajadores y funcionarios: muy desmotivados por que había
L
incertidumbre, no tenían uniformes, ni equipo de trabajo.
altaba equipamiento. Durante el primer año el Alcalde y los Directores tenían que
F
movilizarse para asuntos oficiales en sus propios vehículos.
a población no tenía actitud favorable a pagar sus impuestos y tasas por servicios así que
L
se tuvo que recuperar su confianza en la Administración Municipal. Para ello, entre otras
medidas, se han rotulado los vehículos municipales de tal modo que no se les dé mal uso o
la ciudadanía pueda controlar y denunciar.
ar ejemplo. Si se exige llegar temprano el Alcalde debe llegar primero para ganar la
D
autoridad.
5. Qué conocimientos y habilidades, considera Usted, son los más necesarios y útiles para
hacer una buena gestión como Alcalde?
n Alcalde debe ser capaz de facilitar el trabajo en equipo; ganarse el liderazgo; cumplir
U
con lo que se promete para ser creíble y ganar la confianza.
217
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
l Alcalde deber estar siempre cercano al pueblo. Ello hace que haya confianza para hablar
E
con el Alcalde, para tocarlo71, para quejarse.
Fortaleciendo la comunicación.
on una adecuada política salarial. Se mejoraron los salarios con base en un estudio de
C
cargos. Se mejoraron los beneficios y se ha cumplido con todo lo establecido.
Poner valor en el trabajo que los empleados hacen. Somos una cadena.
Quienes estamos por fuera de la Administración a veces tenemos la percepción que quienes
llegan al poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza y
tienden a abusar de sus funcionarios, o de la gente. Cree que tal percepción es correcta? ¿Qué
recomendaría para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder que se les
confiere?
71
La gente necesita sentir que el gobernante le acompaña y que es accesible así no siempre éste le de las soluciones. Nota del autor.
218
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Los Alcaldes no debemos perder de vistas que somos transitorios y que el poder lo tiene quienes
nos eligen.
9. Qué recomienda a los nuevos Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el período
2009/2012?
Fortalecer la transparencia y equidad en la gestión. No sólo orientar los recursos a nivel urbano
y rural si no a los distintos grupos sociales.
Todos debemos trabajar pensando que hacemos el futuro. De allí el lema de “Alcaldía de Masaya,
Trabajando por Nuestro Futuro”. Si Nicaragua es mi cuerpo, Masaya es mi corazón. En síntesis,
si queremos a nuestro municipio, trabajemos por él.
Reconocimientos al logro: Pasó del puesto 24, en la primera medición del SIRDEM, al
primer lugar en la Segunda Edición del 2006 manteniendo dicho primer lugar en la
medición hecha en el 2007 entre el grupo de municipios de la categoría D,E,F.
1. Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gestión?
219
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
uena coordinación con toda la sociedad civil y con el mismo estado. Identificación de
B
líneas estratégicas, elaboración del PEDEL -Programa de desarrollo Educativo Local- con
participación comunitaria y formulación del Plan de Desarrollo Municipal –PDM-
2. Cuales fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
3. Cuales fueron los cincos Problemas u obstáculos mas grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados?
Problemas económicos
iveles de Pobreza de la población. Los fondos son más de sostenimiento de familia, inversión
N
particular, que de inversión colectiva.
i origen. Soy campesino y conozco las necesidades de mi municipio. Esto generó confianza
M
en la población y mayor compromiso con mi municipio. También me ayudaron el apoyo de
todos los partidos políticos y el conocimiento de municipalismo.
220
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
La habilidad del trabajo en equipo; el poder delegar y confiar en los técnicos Municipales.
Brindándole Estabilidad.
Rotando al personal
Transparencias.
Control Interno
Leyes Municipales
221
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Quienes estamos por fuera de la Administración a veces tenemos la percepción que quienes
llegan al poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza y
tienden a abusar de sus funcionarios, o de la gente. Cree que tal percepción es correcta? ¿Qué
recomendaría para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder que se les
confiere?
Hay que entender que, el poder se fundamenta en la “responsabilidad que nos brinda la población
con el objetivo de apoyar y buscar soluciones a los problemas que presenta el municipio”; ello
implica “ser líder en la búsqueda de alternativas de desarrollo municipal que le permita tener
un mejor nivel de vida a los habitantes del municipio”.
8. Que recomienda a los nuevos Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el periodo
2009/2012?
No olvidarse de la población
222
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Municipio: Palacagüina
1. Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gestión?
mpliar y mejorar la red vial, caminos rurales, puentes peatonales, puentes vados y
A
adoquinado de más de 20 cuadras en el casco urbano.
2. Cuáles fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
Tomar el factor humano como elemento fundamental en el eje del desarrollo. Capacitación
de los técnicos y darles estabilidad durante todo el período. Al asumir la responsabilidad no se
despidieron empleados solo se dieron los casos de renuncia voluntaria.
223
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Los buenos resultados que hicieron que la gente tuviera más confianza en la administración
municipal y dicho reconocimiento se traduce en cumplimiento de sus obligaciones financieras y
por eso aumentaron los recaudos propios.
El haber gobernado sin distingos de colores políticos. Hemos sido pluralistas porque la pobreza
no tiene partido. Por eso hemos logrado la confianza de toda la población.
3. Cuales fueron los cinco problemas u obstáculos mas grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados?
no de los problemas heredados del gobierno anterior fue la sub ejecución presupuestaria
U
porque retrasó la recepción de transferencias en el primer semestre.
l tener que lidiar con los problemas partidarios ya que algunos compañeros de partido
E
presionaban para que cambiara el personal.
l poco apoyo de parte del gobierno central al tener que concursar por fondos para proyectos
E
de gran impacto, como de agua y saneamiento, educación y salud, ya que el municipio al
ser muy pobre no podía poner contrapartidas altas – sobre todo con el FISE- pues limitó el
acceso a muchos proyectos.
a población al tener 16 años con el mismo Partido Político en el gobierno querían que el
L
nuevo Partido en la Alcaldía hiciera un cambio drástico y por tanto había inconformidad al
inicio.
Uno de los factores fue vincular la práctica con los discursos. Tener una administración austera
y el alcalde daba el ejemplo: los fines de semana no utilizando vehículos de la administración
municipal para actividades personales.
Informar a la gente. Ser sincero y transparente. Rendir cuentas claras a la gente, en los cabildos
y en las Asambleas Comunitarias.
Se hicieron auditorias sociales, solicitadas por la propia Administración Municipal, para que la
gente conozca en que se invierten sus recursos.
5. Que conocimientos y habilidades, considera Usted, son los más necesarios y útiles para
hacer una buena gestión como Alcalde?
224
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
porque esto nos permite estar en el lugar que desempeña cada persona, cada puesto de
trabajo.
eniendo una gerencia horizontal. No militar. Las decisiones se toman en conjunto con ellos
T
sin perder la naturaleza de la gerencia.
a estabilidad laboral. Para que el equipo se motive tiene que tener un ambiente de armonía
L
sin miedo a ser despedidos. Que la única presión sea de trabajo y que entiendan que la gente
de su pueblo es el único patrón al que hay que dar resultados.
Tomar siempre las relaciones humanas, conocer la ley de municipios para conocer las funciones
del gobierno local; en la ley de participación ciudadana, leyes relacionadas al medio ambiente,
la ley de contrataciones para no violentarla – ley 622- porque es nueva.
Quienes están por fuera de la Administración a veces tienen la percepción que quienes llegan al
poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza y tienden a
abusar de sus funcionarios, o de la gente. Cree que tal percepción es correcta? ¿Qué recomendaría
para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder que se les confiere?
En nuestro caso no ha pasado. Hemos tratado por todos los medios que el poder no nos aleje
de la realidad. Sin embargo conocemos casos de Latinoamérica en los cuales nos dicen que los
electos cambian de forma de vida.
9. Que recomienda a los nuevos Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el período
2009/2012?
No hacer promesas que no van a ser cumplidas. Hay quienes que hacen promesas imposibles de
cumplir y luego cuando están en sus cargos se dan cuenta que no pueden y evaden a la gente lo
cual es un grave error, porque a la gente hay que atenderla y darle la razón. Hay que estar al
225
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
frente con ella para poderle informar cuando no se puedan hacer los proyectos y si está cerca va
a aceptar las decisiones y no tendrán una percepción negativa en caso que no se les pueda dar
una plena respuesta a sus demandas.
Para ser un buen gobierno local se necesita en primer lugar la sensibilidad humana, como ya se
dijo, estar consciente de las necesidades de la población y tener mucha capacidad de gestión.
Municipio: Totogalpa
Reconocimientos al logro: Pasó del puesto 17, en la primera medición del SIRDEM, al
octavo lugar en la Segunda Edición del 2006 y al primer lugar en la medición hecha en el
2007 entre el grupo de municipios de la categoría G,H.
1. Cuáles fueron los cinco logros mas importantes durante su período de gestión?
a. El primero, fue poder asumir la planificación municipal como la herramienta principal del
desarrollo del municipio.
c. Tercero, haber asumido con responsabilidad los servicios públicos que son las verdaderas
obligaciones de los gobiernos locales. En la Alcaldía de Totogalpa siempre ha estado en el
poder mi partido y desde el principio se prometió a los votantes atender tanto al campo
226
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
El municipio tiene hermanamiento con Artá, de las Islas de Mallorca. Esto ha permitido tocar otras
puertas. Se cuenta con financiación del ayuntamiento de Móstoles, España, para la construcción
de encunetados y financiará también la construcción de una cancha multiusos, aparte de
financiación para los próximos tres años. Se está tramitando, además, el hermanamiento con
dicho ayuntamiento. La experiencia de Totogalpa fue considerada como una de las mejores y fue
presentada en España en Barcelona en la Conferencia de los Fondos de Cooperación Española.
Fruto de la confianza ganada por el municipio ha sido la delegación que han hecho las entidades
nacionales, como el FISE, para que ejecute recursos para inversiones.
227
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
2. Cuáles fueron los factores de éxito para alcanzar los logros mencionados?
El principal factor, para mi, es el haber entendido desde antes de llegar a la Administración
Municipal cuál era mi responsabilidad con el desarrollo del municipio; conocer de antemano
cuáles eran sus necesidades y visionar el municipio que quería dejar encaminado. ¿Por qué eso?
Porque se requiere de mucha voluntad política propia y de las contrapartes. Ser muy humilde
como Alcalde. En un municipio muy pequeño es muy conflictivo y se tiene uno que sentar a
concertar con la gente. A ver cómo se distribuyen los recursos, como se apoya a la gente y
ésta como apoya a la Administración. Cuando llegué a la Alcaldía no se contaba con apoyo de
la presidencia porque la Alcaldía ya era de la oposición al presidente. Con el nuevo gobierno
también ha sido tradicionalmente opositor del partido al que pertenezco y por tanto no ha sido
fácil lograr el apoyo. Ello obliga a revestirse de mucha humildad y paciencia para concertar y
sobresalir ante ese montón de dificultades generadas por los aspectos políticos partidarios. Hay
que entender que el cargo lo ha dado la gente para que les busque alternativas a sus problemas
y por tanto no se les puede fallar por pura soberbia pues ante ellos existe el compromiso.
Otro factor ha sido el ordenamiento que se ha hecho de la Alcaldía tanto a nivel interno como
por las exigencias que han hecho las entidades nacionales. Por ejemplo el trabajo impulsado por
el Contraloría General de la República, -CGR-, la AMUNIC y el INIFOM sobre normas de control
interno, las cuales han hecho el acompañamiento para que el municipio pueda mejorar.
Un tercer factor que es válido resaltar es el querer salir bien; yo quiero salir bien entonces tengo
que trabajar bien. Eso tiene una doble intención para nosotros los políticos: una salir bien como
persona y otra dejar bien al partido político al cual se pertenece.
3. Cuáles fueron los cinco problemas u obstáculos más grandes que tuvo que superar para
alcanzar los logros mencionados.
El primer problema fue asumir y pagar las deudas heredadas del gobierno anterior. Era doloroso
dejar de hacer obras para pagar deudas pero había que asumirlas y cumplir para sanear al
municipio.
El ambiente laboral no era adecuado. No había condiciones físicas para trabajar. Comenzar
desde comprar una silla, computadores, etc. El equipo de trabajo heredado tuvo que ser
cambiado porque no reunía el perfil. El INIFOM hizo una valoración técnica y con base en dicha
valoración se comprobó que sólo un cargo reunía los requisitos. Se buscaron personas que
habían tenido experiencia en otras alcaldías. Ahora la Alcaldía tiene 20 profesionales y cinco que
están terminando carrera.
La dificultad para incrementar los ingresos municipales porque el municipio fue reconocido
como pueblo indígena en el 2004 y los bienes, en este caso, están exonerados por Ley, con lo
cual se reduce notablemente el potencial de recaudación. Pese a ello se ha mejorado el recaudo
228
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
La falta del ordenamiento territorial urbano. Esto es un problema porque la gente ha invadido
terrenos públicos, algunos de ellos con permiso de gobiernos anteriores. Similar a este problema
es la falta de legalización de los terrenos públicos y ejidales…temas en los que ha venido
trabajando la Alcaldía. No existe un registro de tales terrenos.
Otra dificultad, ya mencionada, es el haber sido oposición o de partido contrario a los respectivos
gobiernos nacionales lo cual dificulta la gestión de recursos ante éstos, entre otros aspectos.
a rendición de cuentas ante los cabildos municipales, en los cuales se informa en forma
L
oral y escrita, a través de un folleto. A los mismos va bastante gente pero sobre todo en el
sector rural. En el gobierno pasado se suspendían los cabildos por falta de quórum.
sumir y cumplir retos. Porque desde el carácter de mujer se está en desventaja frente a
A
los hombres y por tanto salir y gestionar recursos exige vencer esas desventajas.
l contacto permanente con la población. Muchos alcaldes dicen que hay que enseñar a la
E
gente que el municipio es una empresa y es cierto pero es una empresa de desarrollo, de
desarrollo humano.
5. Que conocimientos y habilidades, considera Usted, son los más necesarios y útiles para
hacer una buena gestión como alcaldesa?
ásicamente se tiene que conocer la legislación. Ello porque uno no puede prometer cosas
B
que no puede cumplir y la ley dice qué se puede hacer y qué no se puede hacer.
l funcionamiento de la Alcaldía. Pareciera que es fácil y todo Alcalde debería saberlo pero
E
no. Es saber qué hace cada funcionario.
229
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
tra habilidad que a mi me parece importante es el saber convertir una necesidad y una
O
demanda en un proyecto. Esa es una habilidad fundamental y la debe saber tanto el Alcalde
como el técnico.
a habilidad de saber incorporar la actividad municipal cotidiana en los planes estratégicos del
L
municipio y hacer éstos operativos, sin dejar de atender las situaciones de emergencia.
prender a decir no, sin dañar a la otra persona ni se sienta mal. Ello porque en la Alcaldía
A
las personas piden cosas imposibles e increíbles. El Alcalde por muy político y sensible que
sea debe saber decir no ante aquello que se sale de sus facultades y del marco de la ley.
aciendo una reestructuración y dando estatus a los cargos. Antes no existían los Direcciones
H
si no técnicos responsables con salarios iguales al resto.
Mejorando los salarios y se tiene una política de mejoramiento anual del 20%.
ómo hacer gestión institucional frente a las entidades del Estado y la Cooperación
C
Internacional.
230
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Quienes estamos por fuera de la Administración a veces tenemos la percepción que quienes
llegan al poder, sean Alcaldes o Alcaldesas o mandos medios se les sube el poder a la cabeza
y tienden a abusar de sus funcionarios, o de la gente. ¿Cree que tal percepción es correcta?
¿Qué recomendaría para que quienes ejercen cargos gerenciales manejen mejor el poder
que se les confiere?
a aseveración tiene algo de cierto pero no me siento dentro del grupo que les pasa eso. Se
L
puede evitar si uno recuerda que el cargo es transitorio y que a los 4 años se vuelve a ser
ciudadano común y corriente.
a crítica que haga la población sobre uno, sea positiva o negativa, siempre hay que
L
escucharla. Y, es más fácil hacer frente a la crítica y mantener el liderazgo si uno está al
frente de los procesos claves para la población. Por ejemplo, yo siempre estoy al frente de
los CDM y éstos no se hacen si no asisto.
a Alcaldía debe verse como un trabajo más, con más responsabilidades, un trabajo
L
profesional muy pesado pero con muchas oportunidades también frente a otros cargos.
Verlo así ha evitado que el poder no se suba a la cabeza.
9. Qué recomienda a los nuevos Alcaldes y Alcaldesas que serán electos (as) para el período
2009/2012?
Que tengan en consideración los avances que ha tenido la Alcaldía en relación a la planificación,
que no vengan a votar los planes a hacer nuevos; en relación con la organización, que le den
seguimiento a los proyectos. Además que se ocupen de los servicios públicos y que no se olviden
de la población que los eligió pero no se quiere con ello significar que borren a los que no votaron
por ellos si no que trabajen por todos porque al final la gente pedirá cuentas.
231
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 08
Cómo se refleja el exito municipal
GESTION DE
RECURSOS O
APOYOS
EN HECHOS
EN HECHOS INTANGIBLES
TANGIBLES
EXITO
CONSTRUCCION
DE OBRAS
M U N I C I PA L CREANDO
GOBERNABILIDAD
CREANDO
MEJORA EN LOS
INSTITUCIONALIDAD
SERVICIOS
En síntesis, el éxito de los municipios puede reflejarse en hechos intangibles, como el aumento de
la confianza y credibilidad frente a sus comunidades o en hechos tangibles como la construcción
de obras o el mejoramiento en la prestación de servicios. Cada uno de estos tópicos se amplia
en los siguientes párrafos
232
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Esta señal de éxito mencionada por Alcaldes y Alcaldesas como uno de sus principales logros, la
reflejaron en la selección de personal técnicamente idóneo para ocupar los cargos municipales;
en la capacitación brindada al personal municipal así como por el estilo participativo adoptado
para dirigir a sus funcionarios. Encajan en este campo, además, las adecuaciones organizativas
realizadas, las mejoras locativas y equipamiento de la Administración Municipal. Es notorio el
énfasis que pusieron los burgomaestres locales en la necesidad de contar con equipos humanos
idóneos y mantenerlos en la administración como uno de sus principales activos, respetando su
estabilidad laboral.
Se ha tomado como criterio de éxito el tema del fortalecimiento financiero municipal porque
se parte del supuesto que los municipios que logran mayores recaudaciones no sólo aumentan
las posibilidades de hacer inversiones y prestar mejores servicios sino que contribuyen al logro
de más altos niveles de autonomía. Ello porque, cuando la constitución y las leyes dicen que los
municipios son autónomos pero éstos dependen totalmente de lo que la gira el gobierno central
o de las donaciones, pues su autonomía, en la práctica se ve bastante reducida.
Esta es una de las expresiones más claras de éxito para una administración municipal: la mejora
en la cobertura, calidad y continuidad de los servicios públicos municipales. ¿De qué le serviría
a un municipio recaudar más dinero, hacer reformas administrativas o gestionar más recursos
de la cooperación si tales esfuerzos no se traducen en la mejora de los servicios? En el caso
233
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
de los municipios aquí referidos, todos muestran importantes logros en cuanto a la ejecución
de proyectos de inversión así como de mejoramiento de los servicios públicos. No obstante lo
anterior, se debe recalcar cómo las autoridades municipales no pusieron tales obras como su
principal logro, si no el haber fortalecido la institucionalidad local, aumentando la credibilidad
de la comunidad en la gestión pública.
Finalmente, han sido considerados exitosos los municipios que han incursionado en temas
novedosos como el desarrollo económico local, enfoques de equidad de género, protección del
medio ambiente o que han asumido seriamente los objetivos del milenio. Tales aspectos han sido
medidos a través del Sistema de Reconocimiento al Desempeño Municipal – SIRDEM- y por tanto
fueron tenidos en cuenta para efectos de seleccionar la muestra de municipios cuyos Alcaldes
(as) fueron entrevistados (as) y cuyas experiencias insertamos en este capítulo.
Contar con un buen equipo técnico: sobresale este factor, en primer lugar, pero ello no significa
que lo encontraron si no que lo formaron y es bueno tener en cuenta dicho detalle. Este es
quizás el único factor de éxito en el que todas las autoridades coincidieron y además reiteraron
la necesidad de dar estabilidad y seguridad al personal.
Experiencia y capacidad gerencial de los Alcaldes y Alcaldesas: Este factor está avalado por
los hechos. En los 6 casos, en efecto, se trata de funcionarios públicos con una larga trayectoria
en el sector público, con fuerte formación profesional y técnica e incluso conocedores de
experiencias en gestión en varios países de América y Europa.
Trabajar con honestidad y transparencia: nada más sencillo de decirlo y más difícil de hacerlo.
Especial significado tiene este factor de éxito porque los gerentes locales insistieron no en la
necesidad de parecer honestos si no de serlo demostrándolo con hechos: es decir con obras y con
transparencia en sus actos, mostrando coherencia entre el discurso y los hechos, hasta rescatar
la confianza ciudadana en el Estado.
234
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
dañada. De igual modo, si los funcionarios no creen en sus autoridades, pues difícilmente harán
esfuerzos más allá de lo escrito en sus manuales de funciones.
Esquema 09
Factores de exito
235
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Esquema 10
Factores que favorecen el liderazgo
La delegación en los
funcionarios
El diálogo con
todos...
El trabajo no
confrontativo
En palabras simples, cuando cumplimos las promesas, cuando dialogamos con la comunidad,
cuando delegamos tareas en nuestros funcionarios, cuando damos buen ejemplo, cuando
aprendemos cada día, cuando actuamos con sencillez, estamos no sólo aumentando nuestro
liderazgo si no amentando nuestro poder. Es decir, generamos mayor credibilidad frente a
nuestros electores o dirigidos y por tanto las probabilidades de obtener resultados aumentan
pues todos están dispuestos a cooperar y hacer un poco más para que los objetivos que son
acordados sean alcanzados.
Pero, como se infiere del párrafo precedente, al aumentar el liderazgo no es el poder personal
el que se aumenta únicamente: es el poder de toda la comunidad y de todos los funcionarios el
que se ve fortalecido y liberado para contribuir al desarrollo propio y del territorio en el que
habitan. Un líder que “empodera”, que ayuda a liberar y acrecentar el poder de otros para que
incidan en su propio desarrollo es, quizás, la figura ideal del gerente público. Y, las lecciones
de la práctica gerencial municipal aquí referidas, nos dejan un agradable sabor de esperanza
que dichos gerentes públicos locales ya están surgiendo y por tanto un mañana mejor para las
comunidades locales si es posible.
LECTURA 1.
236
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
Dinámica: Cada entrevista se puede asignar por grupos de estudiantes para los respecitovs
ejercicios de reflexión.
Las cinco habilidades más importantes que deben desarrollar los gerentes para ser exitosos en su
gestión y
Las cinco herramientas o instrumentos más útiles para apoyar el ejercicio de su trabajo gerencial.
Cada grupo de este bloque representa a un grupo de gerentes municipales seleccionados para que revisen
las entrevistas insertas en el último capítulo de este libro definan con base en todas ellas:
Los cinco logros más importantes destacados por los entrevistados. Qué importancia tienen los logros
intangibles?
Los cinco factores de éxito más importantes destacados por los entrevistados.
Las cinco habilidades más importantes que deben desarrollar los gerentes para ser exitosos en su
gestión.
Los grupos del bloque 1 deberán presentar las propuestas a los grupos del bloque 2 y al
tutor del curso, en el respectivo taller de aprendizaje vinculado a resultados – AVAR-. Los
237
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
Los grupos del bloque 2 deberán presentar tarea en plenaria ante el tutor los grupos del
bloque 1. Los participantes de los grupos del bloque 1 deberán conceptuar si los logros,
habilidades y factores de éxito están debidamente identificados.
238
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
7 Bibliografía ampliatoria
CODINA JIMENEZ, Alexis. ¿Qué Hacen los Directivos y qué Habilidades Necesitan para un Trabajo
Efectivo? ������������������������������������������������������������������������������������
. Conferencia publicada en 2002 y anexa al presente módulo como material de lectura
recomendada.
HERRERA LEMUS, Katy Caridad. Desarrollo de la Dirección por Objetivos. Hacia un Enfoque
Estratégico. La Habana, 2005.
«Observa el árbol: Para crecer hacia arriba crece primero hacia abajo. Echa primero raíces en
el suelo, para echar luego, las ramas al cielo»
(San Agustín)
239
Gerencia Pública y Gobierno Municipal
Aldemar Puentes A.
240
Módulo 5
¿Cómo puedo desempeñar mejor mi papel y mis funciones gerenciales?
241
Socio mundial para Ministerio Federal de
un futuro común Cooperación Económica
y Desarrollo