Las Medidas Cautelares en el

Contencioso Administrativo
Concepto de Medida Cautelar

El Diccionario Jurídico Espasa define a las medidas cautelares como:

Medidas: Actuaciones judiciales a practicar o adoptar preventivamente en determinados

casos previstos en la Ley.

Cautelares: Aquellas que se pueden adoptar preventivamente por los Tribunales y estarán
en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se
hayan acordado, o hasta que éste finalice; no obstante podrán ser modificadas o revocadas
durante el curso del procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se
hubieran adoptado

Ossorio (2006) define las medidas cautelares como:

Las dictadas mediante providencias judiciales, con el fin de asegurar que cierto derecho
podrá ser hecho efectivo en el caso de un litigio en el que se reconozca la existencia y
legitimidad de tal derecho. Las medidas cautelares no implican una sentencia respecto de la
existencia de un derecho, pero sí la adopción de medidas judiciales tendentes a hacer
efectivo el derecho que eventualmente sea reconocido. (p. 584).

Por su parte Torrealba (2009), señala que la finalidad de éstas es garantizar la ejecución de
las decisiones judiciales, mediante la conservación, prevención o aseguramiento de los
derechos que corresponde dilucidar en el proceso. Apuntan pues, a evitar que las sentencias
se hagan ilusorias, a conservar la igualdad procesal mediante el mantenimiento de las
situaciones existentes al inicio del proceso y a impedir cualquier circunstancia que pueda
alterar las mismas. También se destinan, como luego se detallará, a anticipar,
provisoriamente, la realización del fallo de fondo.

Parafraseando a Torrealba, se tiene así la Medida Cautelar es una institución de naturaleza

procesal de incuestionable valor dentro de la rama del derecho procesal, en razón de que
permite a los justiciables una mayor seguridad jurídica, en el sentido de precaver que un
fallo judicial quede ilusorio o no pueda ejecutarse cabalmente.

Por lo antes expuesto, es necesario entender que el derecho a la tutela judicial cautelar no es
más que como una manifestación del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. En
realidad, se trata de una de sus modalidades más esenciales, y en el contencioso
administrativo cobra mayor relevancia, por cuanto existe la alta probabilidad de que la
sentencia final que declara procedente la pretensión del recurrente y condena a la
Administración a una prestación, resulte inejecutable por haberse modificado la situación
fáctica o jurídica existente al inicio de la causa, o bien, porque para el momento en que se
dicta la sentencia de fondo, se le haya producido alguna pérdida irreparable a quien ha
ganado el juicio. (Torrealba, 2009).

 Requisitos de Procedencia

De acuerdo con la doctrina procesal, plenamente aplicable al contencioso-administrativo,

los elementos fundamentales al momento de examinar la procedencia de las medidas
cautelares, son, en primer lugar, la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris (no
plena prueba sino la argumentación razonable acompañada de una prueba sumaria).
Consiste en un juicio preliminar acerca de la verosimilitud de la procedencia de la
pretensión interpuesta, que debe lucir como de probable acogida en la sentencia de fondo.

A este requisito del fumus boni iuris, se le define como: la indagación que hace el juez
sobre la probabilidad cualificada, sobre la apariencia cierta, de que el derecho invocado por
el solicitante de la medida cautelar en la realidad exista y que, en consecuencia, será
efectivamente reconocido en la sentencia final. Se trata de la apariencia de que la
pretensión del solicitante prosperará en el fallo de fondo.

Hay que resaltar que, a fin de que el actor cumpla su carga procesal para demostrar esta
apariencia de buen derecho, no resulta suficiente que éste se limite a alegar la procedencia
de su pretensión, sino que deberá acompañar algún tipo de prueba que permita al juez
presumir objetivamente que al solicitante le acompaña ciertamente el derecho invocado.

Por su parte, el peligro en la mora o periculum in mora, vinculado con la irreparabilidad

de los daños, se refiere al peligro de daño que teme el solicitante de que no se satisfaga su
derecho o que éste resulte infructuoso como consecuencia del tiempo que deberá esperar
para obtener la tutela judicial definitiva. Estos daños irreparables resultan una condición
para la suspensión de efectos del acto impugnado, daños que no podrán ser genéricos,
eventuales o inciertos, sino que deberán consistir en un perjuicio especial que lesione
directa y personalmente la esfera jurídica del solicitante. Asimismo, se señala que para la
jurisprudencia su producción tiene que derivarse directamente del acto administrativo
impugnado, en una relación de causalidad ejecución del acto-daño irreparable producido,
así como que no pueden ser los derivados como una consecuencia “natural o normal” del
acto administrativo, sino que será necesario que se trate de efectos “extraordinarios”.

Sobre el periculum in mora, siguiendo la clásica distinción de la doctrina italiana, algunos

lo dividen entre el peligro en la infructuosidad del fallo (ejecución imposible) y el peligro
en el retardo (daño irreparable que sufrirá el demandante por el tiempo aunque la sentencia
definitiva declare su derecho, es decir, el periculum in damni). A este último tipo se le
describe como aquel que se refiere al peligro de la ineficacia de la sentencia, en el sentido
de que el fallo pueda ejecutarse pero que para el momento de tal ejecución ya carezca de
interés para el actor, quien, al no haber podido usar de su derecho durante el proceso, ya no
le es posible servirse de él.

Un tercer elemento es el de la ponderación de los intereses públicos en juego.

Conjugados con la ponderación de intereses, la apariencia de buen derecho y el peligro en
la mora determinan la procedencia o no de la medida cautelar, y es en este campo en el cual
el juez tiene margen de apreciación.

La ponderación de intereses no se refiere a que basta cualquier interés general para impedir
el otorgamiento de la medida cautelar, puesto que toda la actividad administrativa debe
estar presidida por la satisfacción del interés general, sino de un interés general
concretizado y de cierta gravedad. Este elemento puede jugar tanto a favor como en contra
de que se acuerde la medida cautelar, y debe ser examinado autónomamente (aunque de
forma armónica) con los restantes.

Por último se tiene que la base legal de los ya explicados requisitos se encuentra en el
Artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el cual
dispone:

A petición de las partes, en cualquier estado y grado del procedimiento el tribunal podrá
acordar las medidas cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen
derecho (fumus boni iuris) y garantizar las resultas del juicio (periculum in mora)
ponderando los intereses públicos (ponderación de los intereses públicos) generales y
colectivos concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no
prejuzguen sobre la decisión definitiva.

 Características de las Medidas Cautelares

A través de la doctrina y jurisprudencia se ha resaltado constantemente que la tutela

cautelar se destina a evitar los perversos efectos de la duración del proceso, puesto que es
precisamente esta duración la que determina la necesidad de ésta.

Partiendo de esa importancia de la protección cautelar en el contencioso-administrativo, se

pueden apuntar, siguiendo a Torrealba (2009), sus caracteres generales más resaltantes. En
ese sentido se señalan las siguientes:

-Provisionalidad (su función cesa al dictarse el fallo de fondo);

-Instrumentalidad (son instrumento o medio del proceso y por tanto accesorias a la causa
principal en la cual se dictan); Explica Piero Calamandrei que las medidas cautelares no
constituyen un fin en sí mismas, sino que sólo sirven para proteger, precaver o prevenir un
fallo principal, de tal manera que son un instrumento del proceso para garantizar la eficacia
y efectividad del proceso mismo. No es concebible en el moderno Estado Social de
Derecho la posibilidad de medidas cautelares autónomas puesto que ello seria, al menos en
nuestro país, indudablemente inconstitucional

-Sumariedad (brevedad y prescindencia del proceso de cognición para su resolución dada la

urgencia);

-Revocabilidad (su otorgamiento y duración depende de la situación fáctica, por lo cual es

mutable);
-Inexistencia de cosa juzgada (consecuencia de la anterior);

-Adecuación (congruencia con la pretensión de fondo)

-Jurisdiccionalidad (operan dentro del proceso). Las medidas cautelares son disposiciones
jurisdiccionales en aras de proteger o precaver que el fallo de un juicio principal quede
infructuoso o ilusorio en su ejecución y, por otra parte, la efectividad del proceso
jurisdiccional. Atendiendo a esta definición existen razones formales y materiales para
afirmar el carácter de Jurisdiccionalidad de las medidas cautelares. Las razones formales
apuntan a su finalidad, esto es, la finalidad preponderante y fundamental está en proteger la
futura ejecución de un fallo y los fallos sólo pueden ser conocidos, sustanciados y decididos
por los órganos jurisdiccionale

La suspensión de efectos del Acto Administrativo en la

Jurisprudencia reciente de la Sala Político-
Administrativa

La suspensión de efectos del Acto Administrativo en la Jurisprudencia reciente de la Sala

Político-Administrativa

Una de las principales incidencias formales de la Constitución de 1999 sobre el sistema

contencioso-administrativo atañe al explícito reconocimiento –en su artículo 26- del
derecho a la tutela judicial efectiva. Incidencia formal, señalamos, pues este derecho había
sido reconocido por doctrina y jurisprudencia bajo la vigencia de la Constitución de 1961.
Así, la tutela judicial efectiva permite al particular, como enseña González Pérez, acceder
sin dilaciones indebidas a la jurisdicción; participar en un debido proceso y obtener una
sentencia justa y ejecutable, aún coactivamente, por el Poder Judicial (“Estudio Preliminar”
en Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa [Ley 29/1998, de
13 de julio] Tomo I, Tercera Edición, Editorial Civitas, 1998, p. 87). La posibilidad de
obtener una sentencia justa y efectiva presupone el poder cautelar del juez, desde que las
medidas preventivas se dirigen, precisamente, a evitar que la sentencia definitiva quede
ilusoria. El derecho a obtener una protección cautelar es, por tanto, instrumento para el
ejercicio de la tutela judicial. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional español al
señalar, en sentencia de 17 de diciembre de 1992, número 1445/1987, que “la tutela judicial
no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución
definitiva que recaiga en el proceso”.

Dentro del sistema de medidas cautelares previsto en el ordenamiento contencioso

administrativo venezolano encontramos la suspensión de efectos del acto administrativo
impugnado (vid. artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Venezuela). La
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en tres sentencias dictadas
en el año 2001, se ha pronunciado sobre el carácter de esa medida cautelar y sobre sus
requisitos de procedencia, sentencias cuyo análisis abordaremos en este estudio. Pero antes
de ponderar cuál ha sido el criterio mantenido en esta novedosa jurisprudencia, conviene
resumir la evolución de la medida cautelar prevista en el artículo antes citado.

I. La suspensión de efectos del acto impugnado como medida cautelar.

1. Su origen jurisprudencial.

La suspensión del acto administrativo impugnado mediante el recurso contencioso

administrativo de nulidad, como medida cautelar que puede adoptar el juez, tiene su origen
en la jurisprudencia, en concreto, en la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 4 de
diciembre de 1967, caso Lanman y Kemp, la cual sujetó su procedencia a la ponderación de
la presunción del buen derecho alegado y el periculum in mora, esto es, el “gravamen
irreparable para el caso de que la decisión que dicte este Supremo Tribunal al resolver
sobre el fondo del asunto sea favorable a las pretensiones de la actora”. Si bien la sentencia
no efectúa ningún otro pronunciamiento, de ella se deriva que la suspensión cautelar de los
efectos del acto administrativo impugnado es una decisión que puede adoptarse sin
necesidad de previa habilitación legal, al ser inherente a las potestades que ostenta el juez
contencioso administrativo. Una premisa que sería reiterada luego, expresamente, por la
jurisprudencia.

2. La evolución de la jurisprudencia: de su carácter excepcional a su incardinación

dentro del derecho a la tutela judicial efectiva.

La suspensión de efectos fue incorporada posteriormente en el artículo 136 de la Ley

Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuyo tenor es el que sigue: “a instancia de parte,
la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya
nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable
para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia definitiva,
teniendo en cuenta las circunstancias del caso”. Inequívoco carácter cautelar de esta
medida, reconocida como tal en la temprana jurisprudencia de la Sala Político-
Administrativa, aunque, sin embargo, con un carácter restrictivo.

Así, en lo que podría considerarse una primera etapa de la jurisprudencia, la medida

cautelar contenida en el artículo 136 se consideró una excepción al principio de
ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos que, como tal, procedía sólo ante
casos tasados y excepcionales (en este sentido, la sentencia de la Sala Político-
Administrativa de 22 de febrero de 1995, caso Angel Enrique Zambrano. En doctrina,
véanse los comentarios de Canova González, Antonio, Reflexiones para la reforma del
sistema Contencioso Administrativo Venezolano, Editorial Sherwood, Caracas, 1998, pp.
253 y siguientes y Ortiz Alvarez, Luis, La protección cautelar en el contencioso
administrativo, Editorial Sherwood, Caracas, 1999, pp. 252 y siguientes).

Cabe acotar, en este sentido, que la medida cautelar prevista en el artículo 136 no supone la
desaparición del efecto ejecutorio de los actos administrativos: el principio de autotutela
ejecutiva no choca contra el derecho a la tutela judicial efectiva –así lo ha aceptado
expresamente el Tribunal Constitucional español en sentencias de fechas 17 y 21 de julio de
1982– pues esta medida parte siempre del equilibro entre las prerrogativas de la
Administración y el derecho a la tutela judicial efectiva de los particulares. Se ha señalado
así que “... el reconocimiento de la constitucionalidad del privilegio de autotutela no puede
hacerse a costa de un principio más explícito en la Constitución y, además, en el capítulo de
derechos fundamentales (...) el de la tutela ‘judicial’ y aun ‘efectiva’ no simplemente
formularia o formal. La esencia de las medidas cautelares es, justamente, evitar las
frustraciones de los fallos judiciales de fondo, de modo que no resulten ‘desprovistos de
eficacia’, consolidando las situaciones que resulten contrarias al derecho según el propio
fallo ...”( García de Enterría, Eduardo, La Batalla por las medidas cautelares, segunda
Edición ampliada, Civitas, 1995, p. 314). La posibilidad de efectuar esta ponderación de
intereses queda resguardada incluso en la propia redacción del artículo 136, que sujeta la
procedencia de tal medida a “las circunstancias del caso”. Por ello, en la resolución de esta
medida cautelar, y además de los requisitos tradicionales referidos a la presunción del buen
derecho y al periculum in mora, el juez deberá ponderar el interés general que puede exigir
la ejecución del acto administrativo impugnado. Interés general que si bien puede impedir
la adopción de esta medida cautelar, no puede impedir la adopción de cualquier otra medida
preventiva que resulte cónsona con tal interés público, lo cual evidencia la importancia del
poder cautelar general del juez contencioso administrativo. Eventualmente, y también en
protección de ese interés público, puede exigirse la constitución de una caución.

De lo anterior deriva que la medida recogida en el artículo 136 no es la excepción a ningún

principio general. Antes por el contrario, y dada su conexión con el derecho constitucional
a la tutela judicial efectiva, esta medida preventiva debe siempre interpretarse
extensivamente, a favor de la protección de ese derecho fundamental. La segunda etapa de
la jurisprudencia, en la interpretación de esta norma, se inclina por esta posición: en este
sentido se expresó la conocida sentencia de la Sala Político–Administrativa de 15 de
noviembre de 1995, caso Lucia Hernández, y las decisiones de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo del 5 de mayo de 1997, recaídas en el caso PepsiCola. Se ha
considerado, en definitiva, que el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia “... no es más que una manifestación del poder cautelar general del juez
contencioso, que encuentra justificación, en primer lugar, en la potestad judicial de ejecutar
o hacer ejecutar lo juzgado en el caso concreto –tal como se dejó establecido en sentencia
de esta Sala de fecha 15 de noviembre de 1995, caso Lucía Hernández– y en segundo lugar,
en el deber del órgano jurisdiccional de asegurar la eficacia de esa ejecución del fallo. Es en
definitiva, el reflejo de la íntima relación existente entre el derecho a la defensa y a la tutela
judicial efectiva, siendo esta última además, la garantía del derecho fundamental al acceso a
la justicia y al debido proceso (artículo 68 de la Constitución) ...” (sentencias de la Sala
Político-Administrativa de 30 de julio de 1998, caso Juan Rafael Gómez, y del 16 de
diciembre de 1998, caso Carmen Teresa Brea.).

La Constitución de 1999, y en concreto, su artículo 26, no aportan nada novedoso a esta

situación. En todo caso, reafirman que el artículo 136, en tanto instrumento para la
efectividad del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, debe ser interpretado
extensivamente, sin perjuicio de la necesaria ponderación del interés general que motiva
toda la actuación de la Administración y cuya específica protección dimana del artículo 141
constitucional.

II. La reciente interpretación de la Sala Político-Administrativa.

Sin embargo, la interpretación dada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia en torno al artículo 136, considera nuevamente al artículo 136 como
una medida excepcional frente al principio general de la ejecutividad de los actos
administrativos. La jurisprudencia, además, se ha pronunciado sobre otros dos aspectos: los
requisitos de procedencia de esta medida preventiva y la posibilidad de revocar ésta por
“contrario imperio”.

1. Su aparente carácter excepcional

La sentencia de la Sala Político-Administrativa de 6 de febrero de 2001, número 63, caso

Aserca Airlines, al pronunciarse sobre la naturaleza de la figura comprendida en el artículo
136, afirmó que ésta “... constituye una medida excepcional a los principios de ejecutividad
y de ejecutoriedad del acto administrativo, derivados de la presunción de legalidad de la
cual están investidas las actuaciones de la Administración...”. En otra sentencia de esa
misma fecha, recaída en el caso Mervin Antonio Peley Quintero, número 68, se reiteró este
criterio, al afirmarse que el artículo 136 consagra una media preventiva mediante la cual
“...haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia
de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación
al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un
atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido
proceso...”. Idéntico pronunciamiento lo encontramos en la sentencia de 6 de marzo de
2001, caso Santa Caterina da Siena s.r.l., número 277, y en la sentencia de 28 de marzo de
2001, caso Rhone Poulenc Rorer de Venezuela S.A., número 00507, conforme a la cual “...
la excepcional medida cautelar de la suspensión de los efectos de un acto administrativo
impugnado (...) se constituye en una restricción legítima al carácter de ejecutoriedad de
todo acto administrativo...”.

Este criterio supone una vuelta a la primera interpretación dada por la jurisprudencia en
torno al artículo 136, esto es, la concepción de esta medida como una excepción al
principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos y en consecuencia, la
aplicación del principio conforme al cual las excepciones deben siempre interpretarse
restrictivamente. Es ésta, precisamente, la consecuencia derivada de la jurisprudencia de la
Sala Político-Administrativa que aquí analizamos: el carácter restrictivo de la medida
cautelar contenida en el artículo 136, lo que supone la estricta aplicación de sus requisitos
de procedencia.

La proyección del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva sobre la medida

cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado debería apuntar hacia una dirección
contraria, esto es, la interpretación amplia del artículo 136 en el sentido más favorable a tal
derecho fundamental (principio pro actione).

2. Requisitos de procedencia

A la par de afirmar el carácter excepcional de la suspensión de efectos, la jurisprudencia se

pronuncia sobre sus requisitos de procedencia. En primer lugar, se analiza el supuesto
expresamente consagrado en el artículo 136, a saber, los “perjuicios irreparables o de difícil
reparación por la sentencia definitiva”. Así, para dictar esta providencia cautelar debe el
juez valorar la existencia del periculum in mora. La amenaza de daño irreparable –entiende
la Sala Político-Administrativa- debe estar “... sustentada en un hecho cierto y
comprobable que deje en el ánimo del sentenciador la certeza que, de no suspenderse los
efectos del acto, se le estaría ocasionando al interesado un daño irreparable o de difícil
reparación por la definitiva...” (sentencia de 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da
Siena s.r.l.). Nótese que la exhaustividad requerida para comprobar la procedencia de este
requisito encuentra su punto de anclaje en el carácter restrictivo de esta medida.

Pero no basta con la comprobación de este requisito. Por el contrario, la procedencia de la

medida cautelar de suspensión de efectos supone también la prueba de la apariencia del
derecho alegado (fumus boni iuris), pese a que ello no se contempla, expresamente, en el
artículo 136. En el fallo de 6 de febrero de 2001, caso Aserca, la Sala sostuvo que “... si
bien la norma citada otorga al juez contencioso-administrativo un amplio poder de
apreciación y ponderación en relación con la conveniencia de esta medida, debe también
verificar los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, esto es, no solamente, el
peligro en la demora, sino también la presunción grave del derecho que se reclama, pues
mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia del caso concreto, el fumus boni
iuris es el fundamento mismo de la protección cautelar pues, en definitiva, sólo a quien
posea la razón en juicio pueden causársele perjuicios que deban ser evitados...”. Este
criterio sería luego retomado en la sentencia de 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da
Siena s.r.l., al señalarse que “... el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida
cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la
determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de
procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el
fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que
posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados,
bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso.
Consecuentemente el referido principio se encuentra necesariamente inmerso en las
exigencias requeridas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia para acordar la suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia que la
medida será acordada teniendo en cuenta las circunstancias del caso ...”. En definitiva
deben comprobarse “... los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: el riesgo
manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho
que se reclama...” (sentencia de 6 de marzo de 2001, caso Mervin Antonio Peley Quintero).

Convendría precisar que el análisis de estos requisitos concurrentes, como antes

apuntábamos, debe favorecer siempre a la protección cautelar, esto es, debe regir la
interpretación más favorable a la parte actora. Criterio que, ciertamente, no aparece
reflejado en las sentencias que se comentan.

3. La ponderación del interés general. La exigencia de caución.

La ponderación del interés general no es, aclaramos, un requisito de procedencia de la

medida cautelar; es, más bien, una cláusula que permitiría sustituir la suspensión de efectos
del acto impugnado por otra medida cautelar cónsona con el interés general que debe tutelar
el juez contencioso administrativo. Como ha destacado la doctrina, la ponderación del
interés público ha sido efectuada por la reciente jurisprudencia al precisar la procedencia de
las medidas cautelares en el ámbito contencioso administrativo (Cfr.: Boscán de Ruesta,
Isabel, “La suspensión de la ejecución de los actos administrativos individuales o
particulares”, en Revista de Derecho Administrativo número 8, Caracas, 2000, p. 98).

Se refiere específicamente a este supuesto la sentencia de 28 de marzo de 2001, caso Rhone

Poulenc Rorer de Venezuela S.A.. Conforme este fallo, la procedencia de la medida
cautelar de suspensión de efectos requiere la concurrencia del “peligro de mora” y de la
“apariencia de buen derecho”. Precisa, además, que el juez debe ponderar los “... intereses
en conflicto, esto es, el examen previo sobre el perjuicio o menoscabo que pudiera sufrir la
consecución de los fines públicos con la adopción de la medida cautelar o, las situaciones
que pudieren irradiarse a terceros en detrimento de su posición jurídica...”. Ponderación del
interés público que, insistimos, no puede negar el derecho a la tutela cautelar: su efecto
debe limitarse, por tanto, a la sustitución de la medida de suspensión por otra providencia
cautelar.

Además, según este fallo, y de conformidad con lo preceptuado en el artículo 136, el juez
“...en aras de mantener el debido equilibrio entre la tutela judicial efectiva del particular y
los fines públicos...”, puede otorgar la medida cautelar bajo una condición resolutoria, a
saber, que “...el particular otorgue garantía suficiente sobre las resultas del juicio
interpuesto, esto es, que en caso de resultar infundada su pretensión judicial, la
Administración tenga la oportunidad de acometer la ejecución expedita del acto
administrativo que temporalmente le ha sido suspendido por una orden judicial...”. Es esa,
acotamos, una medida adicional que puede adoptarse a fin de proteger el interés público
lesionado por la suspensión de efectos del acto recurrido.

4. Revocatoria por contrario imperio. La caución como condición resolutoria de la

medida cautelar.

Otro aspecto tratado en la reciente jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa sobre

el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se refiere a la
posibilidad de revocar esta medida “por contrario imperio”, posibilidad expresamente
recogida en esa norma al señalarse que “la falta de impulso procesal adecuado, por el
solicitante de la suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria por ésta, por contrario
imperio”. Es ésta, ciertamente, una atribución un tanto ambigua, que permite revocar la
medida cautelar previamente otorgada, siempre y cuando exista una “falta de impulso
procesal adecuado”. La falta de impulso procesal se refiere a las obligaciones asumidas por
las partes en el proceso cuyo incumplimiento acarrea distintas sanciones, en este caso, la
revocatoria de la medida de suspensión de efectos. El artículo 136 no aclara sin embargo
cuáles son las obligaciones cuyo incumplimiento –a través de la falta de impulso procesal-
podría dar lugar a la aplicación de esta sentencia.

Este fue el punto concreto abordado en la sentencia de 28 de marzo de 2001, caso Rhone
Poulenc Rorer de Venezuela S.A. En esa ocasión se había otorgado la medida cautelar de
suspensión de efectos del acto impugnado imponiendo el juez la obligación de otorgar
caución suficiente, obligación cumplida, sin embargo, fuera del lapso fijado a tales efectos
por la Sala.

Pues bien, en la sentencia que se comenta, la Sala Político-Administrativa recuerda que, de

exigirse caución, la parte accionante favorecida deberá “....efectuar todo lo necesario para
satisfacer las exigencias requeridas por el órgano judicial, con el firme propósito de
mantener la virtualidad de la medida cautelar que le ampara, so pena, de que, precisamente,
tratándose de una medida de naturaleza temporal y excepcional, el órgano decisor advierta
un decaimiento en el imperativo del interés de quien ha peticionado la suspensión de los
efectos del acto impugnado...”. Obsérvese cómo, nuevamente, la Sala califica a la
providencia cautelar del artículo 136 como una medida excepcional.

De no cumplirse tales obligaciones –continúa señalando la Sala- se producirá un “...

decaimiento tácito del interés de quien pretende servirse o beneficiarse de la medida en
cuestión...”. Conviene notar que el fallo fundamenta la posibilidad de “revocar por
contrario imperio” la suspensión de efectos del acto impugnado por el decaimiento tácito
del interés del recurrente. Se trata, en nuestra opinión, de una justificación innecesaria, pues
tal “revocatoria” es consecuencia ex lege del incumplimiento de una carga procesal. Es, en
definitiva, una sanción impuesta a la parte actora por el incumplimiento de una obligación
específica asumida en el proceso.

Fijadas todas estas consideraciones, y observando que la parte actora no cumplió dentro del
plazo fijado por la Sala la obligación de prestar caución pese haber efectuado diversas
diligencias en el proceso, la sentencia declara “... procedente la solicitud de revocatoria por
contrario imperio...”.

Podemos concluir que, de conformidad con el artículo 136, la parte

que solicita y obtiene la medida cautelar debe otorgar la caución fijada
por la sentencia –de ser el caso- dentro del lapso fijado para ello o,
eventualmente, y antes que tal lapso precluya, solicitar la
correspondiente prórroga por razones justificadas. Por tanto –y es
conveniente insistir en esto- la exigencia de una caución actúa como
condición resolutoria de la medida cautelar, esto es, que la medida
surte plenos efectos aún cuando la parte recurrente no haya cumplido
con esa carga y hasta tanto el juez contencioso-administrativo proceda
a “revocar por contrario imperio” tal medida, de ser ese el supuesto.
A modo de conclusión.

La suspensión de efectos del acto administrativo, tanto en Venezuela como en el Derecho

Comparado, ha sido instituida como la primera medida cautelar en el contencioso
administrativo. Su regulación primaria se remonta a 1806, con la creación de la sección
contencioso-administrativa del Consejo de Estado Francés. Por ello, la evolución de esa
medida ha estado marcada por la evolución del sistema contencioso administrativo de un
modelo objetivo y revisor, a un modelo subjetivo y garante de los derechos de los
particulares. La evolución del contencioso administrativo ha potenciado el significado de
esa medida cautelar; su importancia, sin embargo, no ha decaído ni siquiera ante la
aparición de nuevas medidas cautelares en el contencioso administrativo. La reciente
reforma del sistema francés –dirigido a adoptar varias medidas cautelares (référé)-
sancionado en junio de 2000 –en vigencia desde 1 de enero de este año- es fiel reflejo de
esta evolución.

Lo anterior ha supuesto la erradicación del carácter ejecutorio de los actos administrativos

como dogma que se opone a las medidas cautelares en el contencioso administrativo. Ha
supuesto, también, la consolidación de una nueva perspectiva de la jurisdicción
contencioso-administrativa cuyo centro de gravedad se sitúa no ya en el principio de
legalidad sino en la protección de los derechos subjetivos. Es bajo esa orientación –avalada
por la Constitución de 1999- con la que debe plantearse el tema de la suspensión de efectos
como medida cautelar. Ya no se trataría –escribe Eduardo García de Enterría- de una
medida excepcional que pondría en cuestión “un principio general de la ordenación pública,
que la tradición quiso ver en la ejecutoriedad necesaria de las decisiones de la
Administración, sino de dar cobertura a la tutela judicial efectiva” (cfr.: Problemas del
Derecho Público a comienzos de siglo, Civitas, Madrid, 2001, p. 55).

En consecuencia, la jurisprudencia que aquí se estudia ha de ser analizada muy

detenidamente, pues la afirmación del carácter excepcional de la suspensión de efectos
puede derivar en conclusiones adversas a la evolución del sistema contencioso
administrativo en Venezuela. El principio sobre el que ha de girar esa medida es otro, de
muy distinto matiz: el carácter expansivo de la suspensión de efectos del acto
administrativo, en tanto medio instrumental para el ejercicio del derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva. Es este, advertimos, el criterio que, con carácter general, ha
propugnado la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa en relación con las
medidas cautelares en el orden contencioso administrativo. Así, se ha afirmado que “... en
virtud del derecho a la tutela judicial efectiva consagrada actualmente en los artículos 26 y
257 de la Constitución (...) el Juez contencioso administrativo se encuentra habilitado para
emitir todo tipo de medida cautelar que se requiera en cada caso concreto, esto es, puede
decretar todo tipo de mandamientos, -como la suspensión del acto recurrido, medidas
positivas e incluso anticipativas- ante todo tipo de actividad o inactividad administrativa,
incluyendo actos de efectos particulares o generales, actuaciones materiales, vías de hecho,
abstenciones etc. Tal como se señaló precedentemente, todo Juez, por el hecho de tener la
potestad de ejecutar o hacer ejecutar lo juzgado, ostenta un poder cautelar general que le
permite tomar cualquier medida cautelar que resulte necesaria para la eficaz ejecución de lo
juzgado...” (sentencia de 5 de abril de 2001, caso Sociedad de Corretaje de Seguros
CASBU, número 00662).