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En la ciudad de San Nicolás de los Arroyos, a un día del mes de diciembre de


2010, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en
San Nicolás, integrada por los Dres. Marcelo José Schreginger, Cristina Yolanda
Valdez y Damián Nicolás Cebey, se reúne en Acuerdo extraordinario para dictar
sentencia definitiva en los autos "CHEMILE JUAN JOSÉ C/ MINISTERIO DE
SEGURIDAD S/ MATERIA A CATEGORIZAR", expediente nº 992-2010.

De acuerdo con el sorteo efectuado se estableció el siguiente orden de


votación: Dres. Marcelo José Schreginger, Cristina Yolanda Valdez y Damián
Nicolás Cebey.

ANTECEDENTES

I. Se iniciaron las presentes con la demanda (fs. 485/488 vta.) por cobro de
Pesos interpuesta por Juan José Chemile contra el Servicio Penitenciario
Bonaerense, ya que -en su condición de comerciante minorista de alimentos-
alega ser proveedor del Servicio Penitenciario Bonaerense, quien habría
contratado con el actor en forma directa la provisión de víveres frescos (frutas,
huevos, legumbres y verduras) para las Unidades Penitenciarias n° 13 y 16 de la
localidad de Junín.

Relata que, conforme se acredita con la nota emitida por la Provincia de


Buenos Aires - Ministerio de Justicia - Servicio Penitenciario Bonaerense -
Dirección de Administración, con fecha 29/08/03 se le comunica que -por la
resolución de la Jefatura de Servicio- le fueron adjudicados los renglones 29 al 32
y 41 al 44, comenzando a proveer a partir del 29/08/2003 por el término de ciento
veinticinco (125) días, correspondiente al expediente n° 21211-363.155/03,
contratación directa n° 155.

Dice que, pese a los avatares del vínculo contractual, la relación se


mantuvo durante algunos años, pero -en virtud de la falta de pago en la que
incurrió el Estado- la relación existente se disolvió, quedando a la fecha un saldo
insoluto cuyo cobro se pretende en la demanda interpuesta.

Expresa que, en el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires,


se formaron tres (3) expedientes administrativos (exptes. n° 21211-317251; 21211-
317252 y 21211-275798), arrojando la falta de cancelación una deuda que
asciende a Pesos Doscientos Treinta y Tres Mil Cuatrocientos Noventa y Ocho con
Sesenta Centavos ($233.498,60).

Afirma que su parte cumplió con la provisión de la mercadería antedicha, no


siendo igual la conducta del Estado Provincial quien, a pesar de los reclamos
efectuados oportunamente, no abonó los alimentos provistos.

Funda en derecho, ofrece prueba (confesional, documental y pericial).


Finalmente, peticiona.

II. Solicitadas y remitidas al Juzgado de Primera Instancia las actuaciones


administrativas referidas, se corrió traslado de la demanda, cumpliendo la
encartada en contestarla en escrito obrante a fs. 509/517.

Comienza el representante legal de la Fiscalía de Estado de la provincia de


Buenos Aires a exponer sus argumentos:

1) Recuerda la obligatoriedad para el Estado de contratar respetando los


procedimientos de selección reglados en cada caso, y destacando que la validez y
eficacia del acuerdo está supeditada al cumplimiento de las formalidades exigidas
por el ordenamiento jurídico.

2) Sostiene luego la inexistencia de una contratación válida y eficaz respecto de


las sumas reclamadas por el actor en la demanda; observa que las intervenciones
de los distintos organismos hacen constar los déficits señalados, y proponen
diferentes formas de decidir la cuestión.
3) Destaca el sistemático e infundado apartamiento del régimen de la licitación
pública -impuesto legalmente como principio- que genera por sí solo la invalidez
de la contratación referida por el accionante.

4) Pone énfasis en la falta de emisión de órdenes de compra, cuestión que -dice-


ha sido anticipada por la Fiscalía en el trámite procedimental y que haría patente
la inexistencia de un contrato de suministro con el actor, ya que su ausencia
impediría el perfeccionamiento del vínculo, invoca lo dispuesto por el artículo 53
del decreto n° 3300/72.

5) Expone que la voluntad negocial no llegó a perfeccionarse, por lo que haría falta
una nueva exteriorización de la voluntad administrativa que reconozca la provisión
de dichos productos, la procedencia de pagarlos y, en su caso, determine los
montos en que hacerlo, responsabilizando al funcionario que efectúe esta
estimación.

6) Entiende que, ante la ausencia de antecedentes contractuales válidos respecto


de las sumas reclamadas, cobra aplicación el artículo 515 inciso 3º del Código
Civil, ya que la prestación reclamada daría origen a una obligación natural.

7) Expresa que se estaría dentro del ámbito de una decisión discrecional de la


Administración que escapa del control de los jueces, quienes no podrían sustituir
la voluntad administrativa en cuanto al pago o no de este tipo de obligaciones o al
monto eventualmente reconocido o al momento desde que opera ese
reconocimiento.

8) Dice que, en el marco del presente pleito, media una clara imposibilidad de
establecer si el valor de las mercaderías se compadece con los precios de
mercado, debido a que ello no surge de manera indubitada de las actuaciones
administrativas (invoca lo expuesto en el dictamen de Fiscalía de Estado de fs.
123 del expediente n° 21.211-317252/03) y a que el actor no ha ofrecido prueba al
respecto, lo cual limitaría aún más las posibilidades decisorias del Juez.
9) Señala que la Administración sólo podría decidir discrecionalmente el pago en
el marco de lo que se llama “legítimo abono”, mediante el cual -en los casos en
que opera- se pretende compensar con carácter excepcional prestaciones
efectivamente realizadas como consecuencia de contrataciones irregulares o de
prestaciones realizadas sin el debido amparo contractual.

10) Describe la figura y expresa que debería acreditarse: que la prestación sea
necesaria para la Administración; que fue efectivamente recibida en la cantidad y
calidad facturadas; que el precio cuya percepción se pretende es razonable y
responde a los propios del mercado; que la misma haya brindado un efectivo y
constatado beneficio para la Administración; y que previo a la comprobación del
gasto a través del legítimo abono intervengan la Contaduría de la Provincia
Asesoría General de Gobierno y Fiscalía de Estado, extremos que todos deben
coexistir.

Expone que, en el caso de autos, ni siquiera los organismos de


asesoramiento y control han coincidido plenamente en tales aspectos y,
fundamentalmente no se ha dictado el acto administrativo indispensable para
conformar la voluntad de la Administración, por lo que no puede sostenerse que en
el presente medió una decisión administrativa en orden al pago de la referida
obligación natural mediante el trámite de legítimo abono.

11) Entiende que la decisión de legítimo abono aún se mantiene exclusivamente


en la esfera de la Administración, siendo discrecional y no pudiendo forzar el pago
de sumas que no encuentran suficiente respaldo en un derecho positivo.

12) Destaca que las promesas verbales que el actor manifiesta le habrían hecho,
carecerían de idoneidad para obligar a la Administración en los términos en que se
pretende en la demanda.

13) Rechaza el reclamo de intereses, ya que no cabría su reconocimiento sin acto


de reconocimiento del capital reclamado.

14) Se opone al pedido de actualización monetaria.


Ofrece como prueba los expedientes administrativos y solicita el rechazo de
la prueba confesional y pericial.

III. Realizada la apertura a prueba de la causa, producida la misma (informe


del perito contador de fs. 527 y contestación a observaciones de la parte actora de
fs. 533), presentados los alegatos de la parte actora a fs. 546/ 547 vta. y de la
parte demandada a fs. 550/551.

A fs. 553 el a quo, solicita -como medida para mejor proveer- copia
autenticada de la contratación directa 352/03 y/o de los sendos procesos de
selección donde hubiere resultado adjudicatario el señor Chemile durante el
transcurso del año 2003 para el suministro de víveres frescos hacia las Unidades
13 y 16 de Junín. A fs. 560/570 se encuentra la agregación de la documental
acompañada por el Ministerio de Justicia de la Provincia de Buenos Aires.

A fs. 572/579 vta. el Juez de Primera Instancia dicta sentencia, resolviendo


hacer lugar a la pretensión promovida y condenando a la Provincia de Buenos
Aires al pago de la suma reclamada más los intereses moratorios
correspondientes desde la fecha del incumplimiento material hasta el momento del
efectivo pago, imponiendo las costas en el orden causado.

Para así decidir consideró: -

1) Que ha tenido en cuenta los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la


Nación referidos por la demandada ("Cardiocorp" e "Ingeniería Omega") afirmando
que los mismos no tienen aplicación en el caso ya que aquí se encuentra
acreditada la contratación administrativa.

2) Entiende que hay que tener en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y
lugar donde tuvo lugar la relación jurídica que diera motivo a la pretensión
esgrimida.

3) Observa que, ante situaciones extraordinarias -como la emergencia económica-


se requiere la adopción de medidas extraordinarias, como lo fue el dictado de la
Ley n° 12.727, señalando su artículo 1. Luego, a raíz de la declaración de
emergencia, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto n° 2025/01 que facultó -entre
otros- al Servicio Penitenciario Provincial a -con la previa intervención del
Ministerio de Justicia- contratar en forma directa, en igualdad de condiciones y
valores, las prestaciones básicas para el cumplimiento de los cometidos de sus
respectivos organismos, cuando los actuales prestatarios de las mismas dejaren
de cumplirlas, cualquiera fuere la causa de dicho incumplimiento.

En este supuesto, entiende configurada la situación prevista en el Artículo


26 apartado 3 inciso D de la Ley de Contabilidad aprobada por decreto ley n°
7764/71 y modificatorias. Cita al artículo 2 y 3 del Decreto n° 2025/01 respecto de
las circunstancias de urgencia y el procedimiento a seguir.

4) Describe la exposición de motivos del Reglamento delegado emanado del


Gobernador en cuanto a que el principal motivo de su dictado fue la adopción de
los mecanismos necesarios a fin de asegurar la continuidad en el suministro de los
víveres indispensables para la cobertura habitual de tales áreas ante la situación
de emergencia que ha afectado a diversos proveedores del Estado Provincial, en
el normal cumplimiento de las prestaciones a su cargo en las áreas de salud,
servicio penitenciario y asistencia social.

5) Destaca documentación en la que el Jefe del Servicio Penitenciario aprueba la


contratación de parte de las prestaciones reclamadas, los remitos pertinentes de la
entrega periódica de la mercadería y las correlativas órdenes de recepción,
respecto de las distintas facturas reclamadas. También hace referencia a los
dictámenes de los organismos de control interno de la Administración que, sin
reconocer amparo contractual a la relación jurídica, recomendaron el pago al
contratante privado por haber cumplido fehacientemente las obligaciones a su
cargo y encontrarse las facturas debidamente conformadas.

6) Estima que la cuestión debe resolverse conforme a lo acordado por las partes
(artículo 1197 del Código Civil).
7) Define conceptualmente cuando hay contrato de suministro y que ha quedado
acreditado que fue el actor el único que ha cumplido las obligaciones asumidas ha
raíz que las facturas han sido debidamente conformadas no sólo por las fuentes
probatorias documentales y los libros analizados por el peritaje contable sino
también por el alcance de los dictámenes de los órganos de contralor (artículo 375
del CPCC por remisión del artículo 77 inciso 1º del CCA y artículo 67 del
reglamento de contrataciones anexo a la ley de contabilidad).

8) Suma a ello, que se encuentra acreditada la entrega de mercadería en tiempo,


forma y lugar designado en el contrato, que los remitos han sido firmados por el
funcionario a cargo de la dependencia y que los órganos de contralor han
dictaminado sobre la procedencia de las facturas recomendando al Ministro a
autorizarlas bajo su exclusiva responsabilidad, por lo que -entiende- resulta
endeble el argumento de la Fiscalía para sostener rotundamente que las
operatorias resultan inexistentes.

9) El Estado estaría contradiciendo sus propios actos, ya que durante el año 2004,
y con posterioridad al reclamo efectuado, siguió contratando con el actor.

10) Señala que la factura constituye uno de los medios de prueba de los negocios
mercantiles y que, al encontrarse firmados los respectivos remitos por el
funcionario a cargo de la recepción, el documento se encuentra bilateralizado.

11) Respecto del plazo de cumplimiento, entiende que es la propia Administración


quien ostenta una ideal posición procesal para arrimar los pliegos de condiciones
(en el caso del plazo de ochenta y seis -86- días). Analiza los efectos del plazo y el
cumplimiento contractual.

12) Analiza cada uno de los expedientes administrativos en los que se reclamó el
pago de las facturas que acreditan el cumplimiento por parte del contratista de la
obligación de cumplir con el suministro de los alimentos a las unidades
penitenciarias de Junín. Encuentra el a quo que surge de dichas actuaciones que
la mercadería fue recepcionada en dichos establecimientos, existiendo además
una prórroga del contrato realizada por la Dirección de Administración de
Previsiones y Almacenes, así como registro de tales transacciones en los libros
comerciales e impositivos.

Consideró que, del expediente administrativo n° 21211-275798, se


desprende el dictado de la Resolución 5160 por la que el Jefe del Servicio
Penitenciario Bonaerense aprobó y autorizó el trámite de contratación directa n°
294 a Juan José Chemile para el suministro durante ochenta y seis (86) días a
partir del 5/10/02 de suministros alimenticios por la suma total de Pesos Ochenta y
Dos Mil Doscientos Veintitrés con Treinta y Tres Centavos ($ 82.223,33). Destaca
que el acto administrativo de adjudicación encuentra sustento en el Decreto n°
2025/01 y Ley n° 12.575, para omitir los procedimientos de selección del
contratista previstos en la ley de contabilidad.

Añade que uno de los alcances de esta contratación directa fue la entrega
de la mercadería por el lapso indicado y que, con posterioridad, le fue notificado el
acto administrativo de adjudicación del suministro, a partir del cual el señor
Chemile cumplió la prestación sin percibir la correspondiente paga por parte del
Estado Provincial.

Luego detalla las actuaciones administrativas en las que corrieron las


constancias de la relación, mencionando los siguientes expedientes
administrativos n° 21211-275798/02, 21211-285408/02, 21211-287245/02, 21211-
296549/03, 21211-296544/03, por una suma total de Pesos Ochenta y Dos Mil
Doscientos Veintitrés con Treinta y Tres Centavos ($ 82.223,33), encontrándose
-en todos los casos- la factura y los remitos pertinentes, constando también la
orden de recepción de la mercadería. A ello agrega que las notas de crédito
emanadas por el comerciante importaron una reducción del crédito
originariamente reclamado.

13) Ingresa, en el punto 2 de los considerandos, a describir los siguientes


expedientes administrativos n° 21211-318988/03, 21211-302154, 21211-317252
en los que encuentran presentes las correspondientes facturas, así como los
remitos pertinentes y la correlativa orden de recepción.
14) Del expediente n° 21211-317252 destaca que, a fs. 566, obra un documento
emanado por la Directora de Compras y Contrataciones del Ministerio de Justicia
de la Provincia de Buenos Aires del que resulta acreditado que el actor resultó
adjudicatario para la entrega de verduras, frutas, papas y huevos para proveer las
Unidades Penitenciarias 13 y 16 de Junín desde el 31-01-01 por el lapso de
sesenta (60) días. Entiende que este documento, junto con la comunicación de la
adjudicación, constituye un acto administrativo de efectos jurídicos que
perfeccionan el acuerdo de voluntades.

Expresa que, a fs. 123 del expediente administrativo n° 21211-317252/03,


obra dictamen del Fiscal de Estado provincial en el que se afirma que el suministro
de referencia fue contratado mediante el procedimiento de contratación directa, y
al advertirse que se habían agotado las partidas presupuestarias, se aceptó la
provisión conforme de la mercadería contratada, según surge de las facturas y los
correspondientes remitos.

15) Añade que Chemile redujo su crédito mediante notas de crédito; que tal
reducción de su acreencia lo fue a requerimiento de los órganos de control
quienes, además, le han reconocido que las facturas conformadas son válidas,
que Chemile ha suministrado lo que se ha comprometido y que, cuando llega el
momento de satisfacer el autorizar el pago de las mismos, vuelven las actuaciones
administrativas a sendos organismos prolongando la agonía del comerciante,
quien no tiene otro remedio que acudir al órgano jurisdiccional

16) Reflexiona que, si ha habido desprolijidades a raíz de la acuciante emergencia


social y económica padecida o si no existen fondos para pagarle, ello no puede
recaer en Chemile, quien no tiene deber jurídico alguno para soportar el daño
padecido en su patrimonio.

17) Invoca los principios de la justicia conmutativa para mantener la igualdad en la


equivalencia de las prestaciones recíprocas.

18) Concluye que la adición de las tres (3) facturas que se corresponden con la
contratación directa de suministro desde el 31 de marzo de 2003, por el plazo de
sesenta (6) días, arrojan la suma -restadas las notas de crédito del señor Chemile-
de Pesos Doce Mil Ochocientos Cincuenta y Cinco con Cuarenta y Un Centavos
($12.855, 41).

19) En el punto 3) de la parte analizada de la sentencia el juez procede a describir


los siguientes expedientes administrativos n° 21211-37065, 21211-362493, 21211-
348789, 21211-348751, 21211-361134, 21211-380435, 21211-372064, en los que
encuentran presentes las correspondientes facturas, así como los remitos
pertinentes y la correlativa orden de recepción.

Del último expediente mencionado (21211-372064) surge que, a fs. 13, la


Dirección de Administración de Previsiones y Almacenes se dirigió a todas las
Unidades Penitenciarias de la Provincia indicando que, a partir del 1 de mayo de
2003, deberá continuar solicitando por un período de ciento veinte (120) días a la
misma firma proveedora de víveres frescos.

Entiende el sentenciante que se desprende de la comunicación referida que


el contrato de suministro fue prorrogado, en general y abarcando la particular
relación del señor Chemile.

20) Agrega que las facturas fueron reconocidas por los órganos de contralor,
iterando su afirmación que las mismas se encuentran bilateralizadas a raíz de los
remitos y del peritaje contable de fs. 537 del que no encuentra mérito para
apartarse.

21) Repasa, luego, principios contractuales del derecho privado como la


necesidad de conductas leales y honestas entre las partes a fin de garantizar
confianza y seguridad en los negocios (artículo 1198 del Código Civil), la buena fe
contractual y la doctrina de los actos propios.

Así concluye el razonamiento afirmando que: "si una suerte de prórroga del
contrato administrativo -a raíz de la angustiosa situación económica y social que
padecía nuestro país- ha obstaculizado la licitación pública para cierta
contratación del estado -decreto N° 2025-, no puede negarse al ahora contratista
que no posee amparo contractual.- Máxime cuando la parte demandada es quien
se encontraba en mejor posición jurídica para acompañar las normas
administrativas que rigen la cuestión, a saber, pliegos de bases y condiciones
generales y particulares, expedientes donde consta la ejecución de cada uno de
los contratos celebrados entre Chemile y el Ministerio de Justicia Provincial, etc.".

22) Observa que la documentación fehaciente, arrimada a fs. 8/9 de la causa, no


ha sido acompañada en ninguno de los expedientes exigidos a la repartición, ni
aún luego de la medida para mejor proveer exigida a fs. 553, lo que -según el a
quo- resulta de suma importancia, atento que las facturas reclamadas se condicen
con el período de contratación que comienza el 29/8/03 por ciento veinticinco
(125) días.

23) Asigna valor de acto administrativo a la notas que hacen saber a los
administrados una determinada decisión.

24) En el punto 4 admite el reclamo por las facturas 1815 y 1817 aunque no estén
en las actuaciones administrativas, por entender que -de lo contrario- implicaría un
excesivo rigor formal frente a la identidad del reclamo.

25) Realiza la suma de cada período contractual arrojándole la suma de Pesos


Doscientos Cincuenta y Un Mil Ciento Setenta y Seis con Tres Centavos
($251.176,03), excediendo de manera notable el objeto mediato de la pretensión,
limitando la admisibilidad del reclamo al monto de la pretensión.

26) Rechaza el reclamo de actualización de capital adeudado.

27) Reconoce un interés moratorio desde la fecha de incumplimiento material


-mora- hasta el momento de su efectivo pago según la tasa pasiva utilizada por el
Banco Provincia en sus operaciones de depósito a treinta (30) días. Considera,
como fecha para determinar la mora, la que surge de la carta documento de fs.
260, que no ha sido desconocida expresamente por la parte demandada.
28) Finalmente, resuelve hacer lugar al reclamo efectuado, reconociendo el monto
indicado en la demanda que diera inicio a la presente, y rechazando la
actualización monetaria del capital adeudado. Establece el cálculo de intereses
conforme se expusiera precedentemente.

IV. Notificada la sentencia, el Delegado Fiscal se presentó a fs. 584/587vta.


a fin de interponer formal recurso de apelación contra la decisión del a quo, por
considerar que le causa a su parte perjuicios irreparables.

Se agravia el apelante: -

1) El a quo tuvo por acreditado el vínculo contractual administrativo sin dejar de


reconocer que los contratos administrativos cuentan con formalidades
preestablecidas y demás requisitos especiales, que en el caso de marras no se
reunían.

2) Que la sentencia, al entender aplicable el Decreto n° 2025/01, obvió considerar


que dicha normativa -si bien permite la contratación directa sin el procedimiento
licitatorio- no exime del cumplimiento del resto de las formalidades necesarias
para que se perfeccione el contrato, entre ellas la expedición de la orden de
compra por la cual se configura el suministro.

3) Analiza cada uno de los expedientes administrativos y expresa que, respecto de


las seis (6) facturas por un monto de Pesos Ochenta y Un Mil Setecientos
Cuarenta y Siete ($ 81.747) -computando la nota de crédito- que se enumeran en
el considerando 1º, no es suficiente para justificar el sustrato contractual, el hecho
que las mismas se encuentren conformadas y consten en los libros de comercio
de la actora; ni tampoco lo es la circunstancia que se haya probado que esta
última ha cumplido con las prestaciones descriptas.

4) Entiende que, si la actora cumplió con las prestaciones, lo hizo sin el debido
vínculo contractual que la sustente y correspondería aplicar la doctrina del
“legítimo abono”.
5) Con relación a las tres (3) facturas enumeradas en el punto 2º de los
considerandos, afirma que el documento de la Directora de Compras y
Contrataciones -destacado por el Juez- tampoco brinda soporte contractual, ni
reemplaza la necesidad de expedir órdenes de compras por el funcionario
competente, requisito exigible para la perfección del contrato.

6) En cuanto a las facturas que el a quo enumera en el considerando 3º, explica


que la nota mediante la cual la Dirección de Administración de Previsiones y
Almacenes se dirige a las Unidades Penitenciarias indicándoles que (a partir del
1/5/03) continúen contratando por ciento veinte (120) días con la misma
proveedora, no abastece las formalidades que es necesario observar para
adecuar la contrata a la legalidad imperante en dicho ámbito, ya que no permite
avizorar un perfeccionamiento real del vínculo en cuestión.

7) Itera que el denominador común de todas las prestaciones que habría cumplido
la actora es que ellas carecen de soporte contractual, ya que no se ha cumplido
con los procedimientos y las formalidades de estos últimos y, en particular, no se
han emitido las órdenes de compras necesarias para perfeccionar el suministro
(artículo 53 del decreto n° 3300/72).

8) Afirma que, en contra de lo que propone el a quo, todos los Organismos de


Asesoramiento y Control que han intervenido en el trámite administrativo han
señalado el déficit arriba transcripto, sin perjuicio de lo cual han propuesto distintas
soluciones, cada uno desde su órbita de competencia. Cita el dictamen de
Asesoría de Gobierno de fs. 34, dictamen de Contaduría General de la Provincia
de fs. 100, vista de Fiscalía de fs. 123 en información de la Dirección de
Administración de fs. 93 todos del expediente administrativo n° 21211-317252/03;
de Fiscalía de fs. 57 nota de la Dirección de Administración del Ministerio de
Justicia de la Provincia de Buenos Aires de fs. 60, todas del expediente
administrativo n° 21211-275798; dictamen de fs. 94 de la Contaduría y vista de
Fiscalía de fs. 110 del expediente administrativo n° 21211-348751/03.
9) Hace mención a que el propio a quo infiere la inexistencia de solemnidades
necesarias para acreditar el contrato administrativo cuando cita la vista de fs. 123
del expediente n° 21211-317252/03, en la cual se hace constar la acreditación de
provisión de la actora sin la emisión de orden de compra producto de la
inexistencia de partidas presupuestarias.

10) Agrega que también incurre en error la sentencia al referirse a la mora de la


Administración, ya que -al ser inexistente la contratación- mal puede achacársele
al Estado un incumplimiento de sus obligaciones.

11) Sostiene que la ausencia de un contrato de suministro válidamente contratado,


hace caer la pretensión de cobro de la actora y sella definitivamente su suerte, la
cual necesariamente debe derivar hacia la doctrina del "legítimo abono", la cual
esta parte ya ha desarrollado en la contestación de demanda.

12) Señala que el principio de buena fe no suma argumentos válidos a favor del
actor y que debe prevalecer el principio de juridicidad y que debe sujetarse a las
formalidades preestablecidas, por lo que a la actora no le asiste derecho a
reclamar judicialmente el pago en cuestión porque su causa, las prestaciones que
dice haber realizado, derivan de actos jurídicos que no han seguido las
solemnidades que la ley exige para que produzcan los efectos que le son propios.
Peticiona la revocación de la sentencia de Primera Instancia, con costas a la parte
actora.

V. Corrido el traslado de ley, el actor lo evacúa a fs. 591/593, solicitando el


rechazo del recurso de apelación interpuesto por la demandada perdidosa,
afirmando que la sentencia apelada debe ser confirmada y que el escrito del
recurrente carece de una crítica razonada y concreta del fallo atacado. Describe
distintos aspectos de la sentencia.

VI. De la copia de las actuaciones administrativas tramitadas ante el


Ministerio de Justicia surgen los siguientes elementos útiles: -

1) Expediente N° 348751/03 y agregados: -


a) Expediente administrativo n° 21211-348789/03 (cuarenta y dos -42- fs.
agregadas sin incorporar al expediente n° 348751/03 que consta de treinta y seis
-36- fs.), iniciado por Casa Chemile, cuyo extracto caratular dice “E/Fact. N° 1839
$ 20.106, 96”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector Mayor de la
Unidad Penal n° 13 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. de Previsiones y Almacenes) de “certificados de recepción,
por triplicado -con factura debidamente conformada- correspondiente a la
provisión efectivizada por la firma CASA CHEMILE en el rubro VIVERES
FRESCOS”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1839 (fs. 2/4); Remitos: n° 1381 /
1395 / 1396 / 1403 / 1410 / 1415 / 1423 / 1427 (fs. 5/20); Certificados de
recepción (fs. 21/28); Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP,
Rentas provincial y Registro de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 29/41).

b) Expediente administrativo n° 21211-361134/03 (cuarenta y seis -46- fs. útiles


agregadas sin incorporar al expediente n° 348751/03 que consta de treinta y seis
-36- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/Fact. N°
1866 $ 29.239, 24”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector Mayor de la
Unidad Penal n° 13 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. de Previsiones y Almacenes) de “certificados de recepción,
por triplicado -con factura debidamente conformada- correspondiente a la
provisión efectivizada por la firma CASA CHEMILE en el rubro VIVERES
FRESCOS”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1866 (fs. 2/4); Remitos: n° 1435 /
1440 / 1449 / 1450 / 1454 / 1455 / 1463 / 1471 / 1475 / 1483 (fs. 5/24);
Certificados de recepción (fs. 25/32); Constancias impositivas -de inscripción
en la AFIP, Rentas provincial y Registro de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs.
33/45).

c) Expediente administrativo n° 21211-372065/03 (cuarenta y cuatro -44- fs. útiles


agregadas sin incorporar al expediente n° 348751/03 que consta de treinta y seis
-36- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/Fact. N°
1875 $ 33.672, 27”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector Mayor de la
Unidad Penal n° 13 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. de Previsiones y Almacenes) de “certificados de recepción,
por triplicado -con factura debidamente conformada- correspondiente a la
provisión efectivizada por la firma CASA CHEMILE en el rubro VIVERES
FRESCOS”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1875 (fs. 2/4); Remitos: n° 1487 /
1495 / 1499 / 1507 / 1511 / 1518 / 1522 / 1528 / 1529 / 1533 (fs. 5/24);
Certificados de recepción (fs. 25/32); Constancias impositivas -de inscripción
en la AFIP, Rentas provincial y Registro de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs.
33/43).

d) Expediente administrativo n° 21211-383711/03 (cuarenta -40- fs. útiles


agregadas sin incorporar al expediente n° 348751/03 que consta de treinta y seis
-36- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “Factura.
1885 $ 21.504, 58”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector Mayor de la
Unidad Penal n° 13 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. De Previsiones y Almacenes) de “certificados de recepción,
por triplicado -con factura debidamente conformada- correspondiente a la
provisión efectivizada por la firma CASA CHEMILE en el rubro VIVERES
FRESCOS”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1885 (fs. 1/3); Remitos: n° 1541 /
1545 / 1553 / 1569 / 1570 / 1572 / 1576 / 1588 (fs. 4/19); Certificados de
recepción (fs. 20/27); Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP,
Rentas provincial y Registro de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 28/39).

e) Expediente administrativo n° 21211-3384824/03 (treinta y siete -37- fs. útiles


agregadas sin incorporar al expediente n° 348751/03 que consta de treinta y seis
-36- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/Fact. N°
1891 $ 10.203, 88”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector Mayor de la
Unidad Penal n° 13 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. de Previsiones y Almacenes) de “certificados de recepción,
por triplicado -con factura debidamente conformada- correspondiente a la
provisión efectivizada por la firma CASA CHEMILE en el rubro VIVERES
FRESCOS”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1891 (fs. 2/4); Remitos: n° 1571 /
1575 / 1577 / 1587 / 1589 / 1593 (fs. 5/16); Certificados de recepción (fs. 17/24);
Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro
de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 25/36).

f) Expediente administrativo n° 21211-386665/03 (treinta y una -31- fs. útiles


agregadas sin incorporar al expediente n° 348751/03 que consta de treinta y seis
-36- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/Fact. N°
1894 $ 3.255, 74”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector Mayor de la
Unidad Penal n° 16 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. de Previsiones y Almacenes) de “facturación debidamente
conformada… Cabe destacar que con lo decepcionado se dio por cumplida la
entrega total de lo asignado”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1894 (fs. 2/4);
Remitos: n° 1566 / 1585 (fs. 5/10); Certificados de recepción (fs. 11/18);
Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro
de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 19/30).

g) Expediente administrativo n° 21211-380435/03 (treinta y tres -33- fs. útiles


agregadas sin incorporar al expediente n° 348751/03 que consta de treinta y seis
-36- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/Factura
N° 0001-00001883 $ 3.978, 20”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector
Mayor de la Unidad Penal n° 16 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -
Dirección de Administración Dto. de Previsiones y Almacenes) de “facturación
debidamente conformada… Con lo decepcionado se da por cumplida la entrega
total de las cantidades asignadas”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1883 (fs.
2/4); Remitos: n° 1540 / 1552 / 1559 (fs. 5/10); Trafico de Radio Urgente de la
Dcción. Administración Dto. Prev. y Almacenes con destino a toda la red, cuyo
texto refiere “Por el presente se lleva a conocimiento que a partir del 01-05-03
deberá continuar solicitando por un período de 120 días VIVERES FRESCOS, a la
misma firma proveedora.” (fs. 11/12); Certificados de recepción (fs. 13/20);
Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro
de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 21/32).

h) Expediente administrativo n° 21211-372064/03 (treinta y tres -33- fd. útiles


agregadas sin incorporar al expediente n° 348751/03 que consta de treinta y seis
-36- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “Fact. N°
1872 $ 7.075, 45”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector Mayor de la
Unidad Penal n° 16 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. de Previsiones y Almacenes) de “documentación debidamente
conformada referente a la recepción…”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1872
(fs. 2/4); Remitos: n° 1494 / 1500 / 1517 / 1527 (fs. 5/12); Tráfico de Radio
Urgente de la Dcción. Administración Dto. Prev. y Almacenes con destino a toda la
red, cuyo texto refiere “Por el presente se lleva a conocimiento que a partir del 01-
05-03 deberá continuar solicitando por un período de 120 días VIVERES
FRESCOS, a la misma firma proveedora.” (fs. 13/14); Certificados de recepción
(fs. 15/22); Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP, Rentas provincial
y Registro de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 23/33).

i) Expediente administrativo n° 21211-362493/03 (cuarenta -40- fs. útiles


agregadas sin incorporar al expediente n° 348751/03 que consta de treinta y seis
-36- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/Fact. N°
1867 $ 8637, 55”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector Mayor de la
Unidad Penal n° 16 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. De Previsiones y Almacenes) de “documentación
debidamente conformada referente a la recepción de…”. Se agregan: Factura n°
0001-0000-1867 (fs. 2/4); Remitos: n° 1434 / 1447 / 1448 / 1456 / 1470 / 1482 (fs.
5/16); Tráfico de Radio Urgente de la Dcción. Administración Dto. Prev. y
Almacenes con destino a toda la red, cuyo texto refiere “Por el presente se lleva a
conocimiento que a partir del 01-05-03 deberá continuar solicitando por un período
de 120 días VIVERES FRESCOS, a la misma firma proveedora.” (fs. 17/18);
Certificados de recepción (fs. 19/26); Constancias impositivas -de inscripción
en la AFIP, Rentas provincial y Registro de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs.
27/39).

j) Expediente administrativo n° 21211-348751/03 y agreg. (ciento cincuenta -150-


fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/Fact. N° 1841
$ 5374, 59”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector Mayor de la Unidad
Penal n° 16 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. de Previsiones y Almacenes) de “documentación debidamente
conformada referente a la recepción de…”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-
1841 (fs. 2/4); Remitos: n° 1380 / 1394 / 1409 / 1422 (fs. 5/12).

Es de destacar a fs. 13 copia de fax con el título TRÁFICO DE RADIO URGENTE


DIRECCIÓN DE SEGURIDAD SERVICIO PENITENCIARIO DIVISIÓN
COMUNICACIONES de fecha 30 de abril de 2003 procedente de la Dirección
Administración Dto. Prev. y Almacenes (dirigido a: Excepto U. 1 TODA LA RED) en
el cual se comunica: “Por el presente se lleva a conocimiento que a partir del 01-
05-03 deberá continuar solicitando por un período de 120 días VIVERES
FRESCOS a la misma firma Proveedora. Por cuerda separada se informaran
cantidades asignadas.”

Certificados de recepción (fs. 15/22); Constancias impositivas -de inscripción


en la AFIP, Rentas provincial y Registro de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs.
23/35).

A fs. 37 obra nota (de fecha 07 de enero de 2004) firmada por el Prefecto Mayor
Fernández, Jefe del Departamento Previsiones y Almacenes y dirigida al Director
de Administración de la División Auditoria e Inspecciones, cuyo texto reza: “Visto,
las actuaciones correspondientes a la provisión de Víveres frescos por la firma
Chemile, y atento a que el período de provisión no cuenta con respaldo
contractual por no haberse perfeccionado el Expte. 21211-329189/03, que cubría
necesidades por 120 días a partir del 01-05-03, se solicita se de curso a las
Facturaciones debidamente conformadas, sus respectivos remitos y certificados
de recepción firmados por los funcionarios responsables” por una suma de pesos
$ 143.048, 46.

A fs. 54 se expide la Secretaría Legal y Técnica de la Contaduría General de la


Provincia de Buenos Aires (en fecha 7 de septiembre de 2004): “Analizado lo
actuado y atento encontrarse comprometido el interés fiscal corresponde a la
nombrada la pertinente nota de crédito. Por último, se recuerda que en razón de
poder configurarse un perjuicio fiscal, el mismo podría acarrear responsabilidad
disciplinaria y/o patrimonial a los funcionarios.”

Solicitada a la empresa Chemile por correo postal (fs. 55/56) la nota de crédito, el
intimado presentó la misma a fs. 57/63; en escrito de fs. 64 Juan José Chemile
comunica la decisión de realizar un descuento del doce por ciento (12%) sobre el
precio pactado.

Vueltas las actuaciones a la Contaduría, este organismo dictamina (fs. 94): “Cabe
señalar, consultados en la página web www.onc.mecon.gov.ar los precios de
referencia existentes en Nación para los rubros en cuestión, que en fotocopia se
agregan, se desprende que los valores facturados en autos resultarían
razonables. Sobre el particular, y atento el carácter excepcional del gasto
comprometido -ausencia de amparo contractual- esta Contaduría General es de
opinión que puede continuarse con el trámite tendiente al dictado de acto
administrativo que reconozca el gasto, en la medida que el Señor Ministro, lo
autorice y se expida sobre la oportunidad, conveniencia y razonabilidad del precio
que se pretende abonar, y de la modalidad de contratación utilizada. Previa vista
del Señor Fiscal de Estado.”

A fs. 110 obra el informe del Fiscal de Estado de la Provincia de Buenos Aires, Dr.
Ricardo Szelagowski (de fecha 24 de junio de 2005), quien dictaminó: “En tales
condiciones, estimo que si el Sr. Ministro lo considera oportuno y conveniente,
puede prestar su aprobación a la cancelación de las facturas presentadas, a las
que se descontarán las sumas correspondientes a la nota de crédito acompañada.
El precio a abonar quedará bajo la exclusiva responsabilidad del funcionario
autorizante. Por otra parte se señala que este Organismo no dará en lo sucesivo
curso favorable a la cancelación de facturas por bienes o servicios adquiridos al
margen de la Ley de Contabilidad y el Reglamento de Contrataciones.”

A fs. 112, en providencia de fs. 112 (de fecha 14/7/05), la Dirección General de
Administración del Ministerio de Justicia de la Provincia de Buenos Aires requiere
se solicite a la firma el descuento máximo posible en los precios facturados,
teniendo cuenta los antecedentes incorporados al expediente los que reflejan que
los valores reclamados son superiores a los actuales.

Con fecha 25 de julio de 2005 obra nota del Sr. Chemile informando sobre la
realización de un nuevo descuento [del nueve por ciento (9%)] y que, junto con el
anterior del doce por ciento (12%), lo hizo al solo efecto de ver si podía cobrar y no
porque considere excesivos los precios. Expone que, cuando la mercadería fue
licitada, el país se encontraba en una de sus peores crisis económicas, razón por
la cual era un riesgo enorme acordar precios; no obstante la grave situación, las
Unidades a las que entrega nunca se quedaron sin provisiones. Enfatiza que los
descuentos lo perjudican sobre manera, sumado al atraso temporal del pago. Itera
que realiza los descuentos para poder cobrar y que desea informar que es el
último descuento que realiza, ya que ha tenido una pérdida aproximada del
73,80%, si se tiene en cuenta el costo financiero, según intereses resarcitorios de
la AFIP, por el tiempo transcurrido y los descuentos.

En la anteúltima foja útil (fs. 149) obra el dictamen n° 3751/04 de la Asesoría


General de Gobierno, en el que destaca: “encontrándose debidamente
conformada la factura mencionada, esta Asesoría General de Gobierno entiende
que puede aprobarse la presente gestión, dictando al efecto el correspondiente
acto administrativo que autorice el pago pretendido.”

2) Expediente n° 317252/03 y agregados: -

a) Expediente administrativo n° 21211-318988/03 (veintiséis -26- fs. útiles,


agregadas sin incorporar al expediente n° 317252/03 que consta de veintinueve
-29- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “Presenta
Factura Carne Par 21211-317252/03. $ 25.270,90”. Se inicia con la elevación (por
parte del Inspector Mayor de la Unidad Penal n° 13 de Junín al Jefe del Servicio
Penitenciario -Dirección de Administración Dto. de Previsiones y Almacenes-) de
“certificados de recepción, por triplicado -con factura debidamente conformada-
correspondiente a la provisión efectivizada por la firma CASA CHEMILE en el
rubro VIVERES FRESCOS”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1772 (fs. 2/4);
Remitos: n° 1287 / 1289 / 1291 (fs. 5/10); Certificados de recepción (fs. 11/14);
Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro
de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 15/22).

b) Expediente administrativo n° 21211-302150/03 (cincuenta y siete -57- fs. útiles


agregadas sin incorporar al expediente n° 317252/03 que consta de veintinueve
-29- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E. factura
N° 1730. $ 6.669,57”. Se inicia con la elevación (por parte del Inspector Mayor de
la Unidad Penal n° 16 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. De Previsiones y Almacenes-) de “documentación
debidamente conformada referente a la recepción de...” (fs. 1). A fs. 2 el Jefe de
Depósito de la Unidad Penal referida informa: "Se deja debida constancia que en
el día de la fecha se procede a desglosar la Factura original N° 0001-00001730
por el importe de $ 6669, 57, la cual a efectos de su anulación es entregada al
proveedor Casa Chemile, siendo ésta reemplazada por la Factura Original N°
0001-00001767 por el importe de $ 5.412, 76". Se agregan: Factura N° 0001-
0000-1730 "Anulada". (fs. 3/4); Remitos: n° 1179 / 1181 / 1181 (fs. 5/12) 1217 /
"Anulado"; Certificados de recepción anulados (fs. 16/23); Constancias
impositivas -de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro de
Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 24/31); Factura n° 0001-000-1767 (fs. 38/40);
Nota de elevación (por parte del Prefecto Mayor de la U. P. N° 16 al Jefe del
Servicio Penitenciario Bonaerense -Dirección de Administración Dto. de
Previsiones y Almacenes-) de “documentación debidamente conformada de
acuerdo a lo ordenado vía telefónica por el Dto. Prev. y Almacenes, referente a la
recepción de...” (fs. 41/42); Certificados de recepción (fs. 43/50).

c) Expediente administrativo n° 21211-302154/03 (sesenta y siete -67- fs. útiles


agregadas sin incorporar al expediente n° 302154/03 que consta de ciento
veintinueve -129- fs. útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice
“E. factura N° 1729. $ 17.761,33”. Se inicia el presente con la constancia
efectuada por el Grupo Depósito de la Unidad Penal n° 13 de Junín del desglose
de la factura n° 1729 y su reemplazo por la factura n° 1771 (fs. 4). Se agrega la
siguiente documentación: Remitos: n° 1173 / 1180 / 1185 /1192 / 1197 / 1205 (fs.
5/16); Certificados de recepción anulados (fs. 23/30); Constancias impositivas
-de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro de Proveedores y
Licitadores, etc.- (fs. 31/38). Nota de elevación por parte del Inspector Mayor de la
Unidad Penal n° 13 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. de Previsiones y Almacenes- de “certificados de recepción,
por triplicado -con factura debidamente conformada- correspondiente a la
provisión efectivizada por la firma CASA CHEMILE en el rubro VIVERES
FRESCOS”. Factura n° 0001-0000-1771 (fs. 45/44); Remitos: 1286 / 1288 /1290
(fs. 48/53); Certificados de recepción (fs. 54/64).

d) Expediente administrativo n° 21211-317252/03 (ciento cuarenta y siete -147-


fojas útiles), iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/Fact. N°
1768 $ 2096, 01”. Se inicia con la elevación por parte del Prefecto Mayor de la
Unidad Penal n° 16 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. De Previsiones y Almacenes- de “documentación
debidamente conformada referente a la recepción de…”. Se agregan: Factura n°
0001-0000-1768 (fs. 2/4); Remitos: n° 1283 (fs. 6); nota del Jefe de Depósito de
la U.P. 16 en la que: "se deja debida constancia que las cantidades facturadas con
cargo a Reconocimiento y Pago previamente autorizada vía telefónica por el Dpto.
Previsiones y Almacenes obedecen a la necesidad de cumplir con la demanda de
consumo existente en el mes de Enero del cte. año correspondiente al
Racionamiento del Personal y Población de Internos distribuidos de acuerdo a los
aranceles que se encuentran vigentes."; Certificados de recepción (fs. 8/15);
Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro
de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 16/23).

A fs. 29 obra nota de fecha 30 de junio de 2003, remitida por Departamento


Previsiones y Almacenes, dirigida al Director de Administración, que expresa:
“Visto, las presentes facturaciones correspondientes a la provisión de Víveres
Frescos por parte de la firma CHEMILE, a las Unidades 13 y 16 -Junín-, y
considerando que el período de provisión no cuenta con respaldo contractual,
debido a que el Expediente anterior 21211-253019/02 cubrió necesidades desde
el 05-10-02 al 31-12-02, y el contrato siguiente se perfeccionó a partir del 31-01-
03, y que los precios facturados resultan acordes a los adjudicados al mismo
proveedor en los Expedientes antes mencionados, se solicita, de acuerdo a lo
ordenado por la Superioridad, se de curso a la presente por Reconocimiento y
Pago."

En fs. 32 obra nota remitida por la Jefa de la División Auditoria e Inspecciones de


la Dirección de Administración al señor Director de Administración en la que
afirma: "Que según la instancia del trámite y los fundamentos vertido a fs. 29 por
el Departamento de Previsiones y Almacenes, se configura como un hecho
consumado, no habiéndose formalizado el respectivo contrato que avale la
prestación. Se ha efectuado las agregaciones del Certificado de Recepción y
Remitos concordantes con el servicio prestado, al igual que la correspondiente
conformidad de facturas, en un todo en concordancia con la doctrina emanada del
Artículo 67° del Reglamento de Contrataciones vigente, circunstancia que
permitiría, en primera instancia, considerar en miras a los principios generales del
derecho, la procedencia del reconocimiento y pago, con una resultante total de $
24.270,90, satisfaciendo de esta forma la necesaria contraprestación que la
provisión implica, sobre la base de las condicionantes apuntadas, sin perjuicio de
dejar aclarado que el precio facturado recae bajo la exclusiva responsabilidad del
funcionario que presta conformidad."

A fs. 34 obra dictamen n° 2235/03 de la Delegación ante el Ministerio de Justicia


de la Asesoría General de Gobierno, señalando: "En mérito a lo expuesto y
encontrándose debidamente conformada la factura mencionada, esta Asesoría
General de Gobierno entiende que puede aprobarse la presente gestión, dictando
al efecto el correspondiente acto administrativo que autorice el pago pretendido."

A fs. 35 se expide la Secretaría Legal y Técnica de la Contaduría General de la


Provincia de Buenos Aires, que -en fecha 12 de agosto de 2003- dijo que:
“corresponde se acompañen los antecedentes de la contratación que cubriría las
necesidades a partir del 31/01/03..., en caso contrario se adunen al presente
presupuestos producidos por diferentes firmas del ramo, las cuales se encuentren
inscriptas en el Registro de Proveedores y Licitadores del Estado. Por otra parte,
deberá fijarse la imputación del gasto con cargo al crédito de las partidas
específicas previstas en el Presupuesto vigente, la que quedara reflejada en la
planilla del sistema informático”

A fs. 36/51 obran copias de la contratación directa n° 294 que tramitó por
expediente n° 21.211-253.019/02. En fs. 59/61 obran notas de crédito de la
empresa Casa Chemile.

A fs. 81 obra acta de apertura contratación directa n° 352 que tramita por
expediente n° 21.211-282.515/2002, artículo 26 inciso 3° “C” de fecha 10 de enero
de 2003.

A fs. 100 obra informe de la Secretaría Legal y Técnica de la Contaduría General


de la Provincia, de fecha 13 de junio de 2005 en la que refiere: “Asimismo se
acompañan copias del acta de apertura y cuadros comparativo de precios
pertenecientes a la contratación directa nº 352/03 (fs. 82/83), Licitación Pública
nro. 5/04 (fs. 84/89), un detalle de las verduras y frutas entregadas para el período
facturado (ver fs. 91 y 93), como así también se adunan a fs. 69/70 las Ordenes
de Compra Nº 164/04 (28/04/04) y 252/04 (09/06/04), emitidas en el marco de la
contratación directa nº 222/03 y Licitación Pública Nº 21 respectivamente.

A fs. 92, luce el cuadro comparativo de precios en el que se incluyeron otras


facturaciones efectuadas en concepto de provisiones de los mismos productos
realizados por la misma firma, sin amparo contractual (ver fs. 94) y las
facturaciones que tramitan en el presente.

Por otra parte, consultados en la página web: www.onc.mecon.gov.ar, los precios


de referencia existentes en Nación para el rubro víveres frescos que en fotocopia
se agregan, si bien se advierten diferencias con los valores facturados en autos,
este Organismo entiende que aquellos no resultan significativos.
Sobre el particular, y atento el carácter excepcional del gasto comprometido-
ausencia de amparo contractual- esta Contaduría General es de opinión que
puede continuarse con el trámite tendiente al dictado del acto administrativo que
reconozca el gasto, en la medida que el Señor Ministro, lo autorice y se expida
sobre la oportunidad, conveniencia y razonabilidad del precio que se pretende
abonar, y de la modalidad de contratación utilizada. Previa vista del Señor Fiscal
de Estado."

En informe de la Subsecretaría en lo Administrativo y Contencioso de Fiscalía de


Estado del 12 de agosto de 2005, obrante a fs. 105, se afirma que los valores
consignados son superiores a los de mercado por lo que: "se deberá adecuar el
monto de los mismos a los consignados en la citada documentación, mediante la
presentación de la pertinente nota de crédito."

A fs. 108/111 obran notas de crédito de la proveedora Casa Chemile y a fs. 112
informe del nuevo monto de la deuda realizado por departamento Contable del
Servicio Penitenciario Bonaerense. En fs. 115 obra nota del señor Juan José
Chemile por la se comunica al Servicio Penitenciario la realización de un nuevo
descuento. Agrega (fs. 114/119) nuevas notas de crédito y a fs. 120 informe del
nuevo monto de la deuda realizado por Departamento Contable del Servicio
Penitenciario Bonaerense.

A fs. 123 obra el informe del Fiscal de Estado de la Provincia de Buenos Aires, Dr.
Ricardo Szelagowski, quien dictaminó en fecha 23 de febrero de 2006 que: “De
las constancias de autos, y de los antecedentes obrantes en expedientes similares
al presente -que he tenido a la vista- surge que ha efectos de concretar el
suministro se recurrió al procedimiento de la contratación directa en los términos
de los artículos 1ro. y 2do. del decreto 2025/01, a cuyo fin se convocó
previamente a una compulsa de precios. Aprobada ella, se advirtió que se
hallaban agotadas las partidas presupuestarias correspondientes, lo que impidió el
libramiento de las respectivas órdenes de compra. Sin embargo, la provisión fue
recibida, circunstancia que se encuentra acreditada por la conformidad brindada a
las facturas mencionadas y a sus correspondientes remitos.
En relación a los precios facturados, el suscripto no puede dejar de señalar que
ellos han surgido de un procedimiento inadecuado para el tipo de contratación que
se pretende realizar. En efecto, las compras del Estado provincial deben
encuadrarse en el régimen de la Ley de Contabilidad, el cual establece como
principio la licitación pública. En el supuesto que nos ocupa, y pese a las notas de
crédito de la empresa proveedora por un monto de $4.915,34 (ver fs. 108/111) y
fs. 116/119), tendientes a reducir el importe total facturado, señalo que el precio
final al que se arriba resulta superior al que se obtendría de considerar los precios
unitarios cotizados por la firma en la licitación pública nro. 5/04 (ver fs. 81/88).

La situación planteada en autos advierte acerca de severas deficiencias de


gestión en el ámbito del Servicio Penitenciario en el período en cuestión, cuyo
corolario regula un ineficiente empleo de sus recursos presupuestarios en único
beneficio de sus proveedores.

En tales condiciones, corresponde al Sr. Ministro evaluar la procedencia de


disponer el pago de las facturas presentadas, quedando bajo su exclusiva
responsabilidad y sujeto a la ulterior consideración del Tribunal de Cuentas, el
precio a abonar en caso de así hacerlo.

Sin perjuicio de ello, señalo que la totalidad de las compras a efectuar por esa
repartición deberán adecuarse a la normativa vigente.”

En las últimas fojas obra informe de la Dirección de Coordinación y Control


de la Subsecretaría de Coordinación Técnica Administrativa del Ministerio de
Justicia, en el que se realiza un cuadro comparativo de precios concluyendo:
"Surge que los precios facturados cuya aprobación se persigue resultan también
elevados de acuerdo a los obtenidos en la Licitación Pública N 8/05."

3) Expediente n° 275798/02 y agregados: -

a) Expediente administrativo n° 21211-275822/03 (cuarenta y una -41- fs. útiles),


iniciado por Chemile cuyo extracto caratular dice “Factura N° 1-1500. $ 13.302,10”.
Se inicia con la elevación (por parte del Subprefecto de la Unidad Penal n° 13 de
Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de Administración Dto. de
Previsiones y Almacenes-) de “certificados de recepción, por triplicado -con factura
debidamente conformada- correspondiente a la provisión efectivizada por la firma
CASA CHEMILE en el rubro VIVERES FRESCOS”. Se agregan: Factura n° 0001-
0000-1500 (fs. 2/4); Remitos: n° 1018 / 11023 / 1024 / 1031 / 1040 / 1046 / 1053 /
1058 (fs. 5/20); Certificados de recepción (fs. 21/28); Constancias impositivas
-de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro de Proveedores y
Licitadores, etc.- (fs. 29/35).

b) Expediente administrativo n° 21211-285408/02 (cuarenta y cuatro -44- fs.


útiles), iniciado por Chemile cuyo extracto caratular dice “E/ Factura N° 1528. $
20.735,60”. Se inicia con la elevación por parte del Jefe de la Unidad Penal n° 13
de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de Administración Dto. de
Previsiones y Almacenes- de “certificados de recepción, por triplicado -con factura
debidamente conformada- correspondiente a la provisión efectivizada por la firma
CASA CHEMILE en el rubro VIVERES FRESCOS”. Se agregan: Factura n° 0001-
0000-1528 (fs. 2/4); Remitos: n° 1065 / 1075 / 1082 / 1087 / 1095 / 1100 / 1107 /
1124 (fs. 5/20); Certificados de recepción (fs. 21/28); Constancias impositivas
-de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro de Proveedores y
Licitadores, etc.- (fs. 29/39).

c) Expediente administrativo n° 21211-296549/03 (cincuenta y un -51- fs. útiles),


iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/ Factura N° 00001703. $
34.761, 54”. Se inicia con la elevación por parte del Jefe de la Unidad Penal n° 13
de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de Administración Dto. de
Previsiones y Almacenes- de “certificados de recepción, por triplicado -con factura
debidamente conformada- correspondiente a la provisión efectivizada por la firma
CASA CHEMILE en el rubro VIVERES FRESCOS”. Se agregan: Factura n° 0001-
0000-1703 (fs. 2/4); Remitos: n° 1125 / 1126 / 1127 / 1139 / 1144 / 1155 / 1156 /
1162 / 1163 / 1164 / 1170 / 1172 (fs. 5/28); Certificados de recepción (fs. 29/36);
Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro
de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 37/42); Notas de crédito (fs. 48/50).
d) Expediente administrativo n° 21211-296544/03 (treinta y seis -36- fs. útiles),
iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/ Factura N° 00001702. $
4.006,29”. Se inicia con la elevación por parte del Prefecto Mayor de la Unidad
Penal n° 16 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. de Previsiones y Almacenes- de “documentación debidamente
conformada referente a la recepción de”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1702
(fs. 2/4); Remitos: n° 1123 / 1138 / 1150 / 1161 (fs. 5/12); Certificados de
recepción (fs. 14/21); Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP,
Rentas provincial y Registro de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 22/27); Notas
de crédito (fs. 34/35).

e) Expediente administrativo n° 21211-287245/02 (treinta y siete -37- fs. útiles),


iniciado por Casa Chemile cuyo extracto caratular dice “E/Factura N° 1529. $
4.754,51”. Se inicia con la elevación por parte del Prefecto Mayor de la Unidad
Penal n° 16 de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de
Administración Dto. de Previsiones y Almacenes- de “documentación debidamente
conformada”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1529 (fs. 2/4); Remitos: n° 1064
/ 1081 / 1094 / 1106 (fs. 5/12); Certificados de recepción (fs. 14/21);
Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y Registro
de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 22/28); notas de crédito (fs. 34/36).

f) Expediente administrativo n° 21211-275798/02 (ciento once -111- fs. útiles),


iniciado por Chemile cuyo extracto caratular dice “E/ Factura 1-1509 $ 4.662,89”.
Se inicia con la elevación por parte del Prefecto Mayor de la Unidad Penal n° 16
de Junín al Jefe del Servicio Penitenciario -Dirección de Administración Dto. de
Previsiones y Almacenes- de “documentación debidamente conformada referente
a la recepción de...”. Se agregan: Factura n° 0001-0000-1504 (fs. 2/4); Remitos:
n° 1016 / 1017 / 1025 / 1039 / 1052 (fs. 5/14); Certificados de recepción (fs.
15/22); Constancias impositivas -de inscripción en la AFIP, Rentas provincial y
Registro de Proveedores y Licitadores, etc.- (fs. 23/29).

A continuación obra copia de actuaciones administrativas referidas a la


Contratación directa n° 294 -expediente n° 21211-253019/02 (fs. 36/44).
A fs. 36 obra resolución n° 5160, del 4 de octubre de 2002, a través de la cual el
Jefe del Servicio Penitenciario autoriza y aprueba el trámite de contratación directa
n° 294.

A fs. 37 obran las condiciones de la operatoria y la afectación presupuestaria a


realizar.

A fs. 38 nota al Sr. Chemile del Director de Administración del Servicio


Penitenciario Bonaerense del 4 de octubre de 2002, comunicándole que -por
Resolución n° 5.160- se le ha adjudicado los renglones citados (víveres frescos)
para las Unidades 13 y 16, correspondiente al expediente administrativo n° 21211-
253.019/02, por un período de ochenta y seis (86) días a partir del 05/10/2002. Se
informa que, oportunamente y por cuerda separada, se le remitirá la
correspondiente orden de compra.

A fs. 39 obra providencia del Jefe Div. Auditoría e Inspecciones Dirección de


Administración donde se expresa: “Tratan las presentes actuaciones sobre la
solicitud de pago por parte de las firmas JUAN CARLOS OLGIATI, JUAN J.
CHEMILE Y EL CACHITO, de las facturas que tuviera origen en la provisión de
víveres, cuyo consumo es básico para cubrir necesidades esenciales,
proporcionada por la misma, con destino a distintas Unidades. Dicha facturación
contaba con el respaldo contractual del trámite que se inicia con la solicitud y
fundamentos del Departamento de Previsiones y Almacenes de fs. 1, se realiza el
respectivo llamado y se reciben las ofertas para la Contratación Directa n° 294,
que contó con la necesaria intervención de la Subsecretaría de política
Penitenciaria que luce en fs. 94/95, fue autorizada por la Resolución n° 5160 del
Señor Jefe del Servicio, según consta a fs.96, se comunicó la adjudicación a la
firma fs. 101, 102 y 108 respectivamente, se emitió el respectivo proyecto de
orden de compra. Llegada esta instancia, e iniciada la provisión, el Departamento
Contable informa la imposibilidad de asumir el compromiso presupuestario por no
contar con el crédito correspondiente en el ejercicio 2002. Por lo expuesto y dado
que la provisión en definitiva fue cumplimentada de conformidad por el organismo
de marras, la facturación se encuentra debidamente conformada en un todo en
concordancia con la doctrina emanada del Artículo 67° del Reglamento de
Contrataciones vigente y consecuentemente dentro del alcance prescripto por el
artículo 76° inciso 2° de la precitada Normativa Legal, y en relación se adjuntan
los remitos y certificados de recepción, el precio es el mismo que el establecido
para la contratación mencionada, circunstancias que permiten en primera
instancia considerar en miras a los principios generales de derecho, la
procedencia del pago, con una resultante de $62.812,28 a la firma JUAN CARLOS
OLGIATI, $ 82.223,33 a la firma JUAN J. CHEMILE Y $ 14.225,85 a la firma EL
CACHITO satisfaciendo de esta forma la necesaria contraprestación que la
provisión implica, sobre la base de las condiciones apuntadas. Es todo cuanto
debo informar sobre el particular, destacando que correspondería remitir las
presentes actuaciones a la Asesoría General de Gobierno y a Contaduría General
de la Provincia, a fin de que tomen la intervención que les compete.”

A fs. 43 (de fecha 6 de mayo de 2003) se informa, haciendo mención a una


intervención previa, que: “…Con posterioridad a la intervención de esta
Contaduría General, el Departamento Contable a fs. 113 informa que atento a no
contar con saldo suficiente en la partida correspondiente para atender el presente
gasto, surge de hecho imposible realizar la efectiva imputación del mismo. Sobre
el particular, y teniendo en cuenta lo precedentemente expuesto, en esta instancia
este Organismo se ve impedido de otorgar despacho favorable al trámite
pretendido, debiéndose informar en autos si se han iniciado gestiones para la
obtención de refuerzos presupuestarios, de corresponder, para hacer frente a las
obligaciones contraídas por esta Jurisdicción”.

A fs. 47 obra dictamen de Asesoría General de Gobierno, quien expone: “…De las
constancias acompañadas en autos se desprende que las facturas en cuestión
han sido debidamente conformadas lo que implica que el servicio aludido ha sido
prestado satisfactoriamente (conf. Artículo 67 del Reglamento de Contrataciones).
En mérito a lo expuesto y encontrándose debidamente conformada las facturas
mencionadas, esta Asesoría General de Gobierno entiende que puede aprobarse
la presente gestión, dictando al efecto el correspondiente acto administrativo que
autorice el pago pretendido. En dicho acto deberá constar, que la conveniencia
fiscal de la erogación resultante cae bajo la exclusiva responsabilidad del
funcionario actuante. …”.

A fs. 48 obra dictamen de Contaduría General de la Provincia, donde solicita


-previo a expedirse- se fije la imputación del gasto con cargo al crédito de las
partidas específicas previstas en el Presupuesto vigente, la que quedará reflejada
en el sistema informático.

A fs. 49 el Departamento Contable – división Presupuesto, con fecha 24 de abril


de 2003, informa al Director de Administración la imposibilidad en el sistema
informático de proceder a la imputación en el sistema de contabilidad
presupuestaria, debido a que no se cuenta con saldo en la partida
correspondiente.

A fs. 50 obra nuevo dictamen de Contaduría General de la Provincia de fecha 6 de


mayo de 2003, en donde en lo pertinente y en función de lo manifestado
precedentemente respecto a la insuficiencia de saldo en la partida que: “…Sobre
el particular, y teniendo en cuenta lo precedentemente expuesto, en esta instancia
este Organismo se ve impedido de otorgar despacho favorable al trámite
pretendido, debiéndose informar en autos si se han iniciado gestiones para la
obtención de refuerzos presupuestarios, de corresponder, para hacer frente a las
obligaciones contraídas por esa Jurisdicción.”

A fs. 51 obra nota de la Dirección de Administración del 20 de noviembre de 2003,


donde se remite el expediente nuevamente a la Contaduría informando que se ha
dado cumplimiento a lo solicitado a fs. 41

A fs. 52 obra informe al Ministro de Justicia, emitido por la Secretaría Legal y


Técnica de la Contaduría de la Provincia de Buenos Aires del 5 de diciembre de
2003, que -al respecto- dice: "Sobre el particular, y atento el carácter excepcional
del gasto comprometido -ausencia de amparo contractual- esta Contaduría
General es de opinión que puede continuarse con el trámite tendiente al dictado
del acto administrativo que reconozca el gasto, en la medida que el Señor
Ministro, lo autorice y se expida sobre la oportunidad, conveniencia y
razonabilidad del precio que se pretende abonar, y de la modalidad de
contratación utilizada. Previa vista del Señor Fiscal de Estado."

A fs. 54 la Subsecretaría en lo Administrativo de Fiscalía de Estado, con


fecha 17 de diciembre de 2003, expone: “Advirtiéndose que los precios facturados
por las papas y los huevos son sensiblemente superiores a los precios minoristas
de mercado, se sugiere iniciar tratativas con la proveedora a fin de adecuarlos a
los de plaza.”

Se agregó, a fs. 55, nota de crédito de la casa Chemile.

A fs. 57 obra dictamen del Señor Fiscal de Estado de la Provincia de


Buenos Aires, Dr. Szelagowski, quien sostuvo (en fecha 11 de febrero de 2004)
que: "En tales condiciones, estimo que si el Sr. Ministro lo considera oportuno y
conveniente, puede prestar su aprobación a la cancelación de las facturas
presentadas, a las que se descontarán la suma correspondientes a la nota de
crédito acompañada quedando los valores a reconocer bajo la exclusiva
responsabilidad del funcionario autorizante."

A fs. 60 obra informe de la Dirección General de Administración del


Ministerio de Justicia de la Provincia de Buenos Aires de fecha 25 de febrero de
2004, solicitando la incorporación de las actuaciones la estructura de costo,
certificación de libros del proveedor y la autorización para realizar una auditoria de
libros, así como la conformidad una factura presentada. Se notifica tal decisión al
señor Chemile, por carta remitida por el Correo Argentino cuya copia obra a fs. 61.

Mediante nota de Juan José Chemile (del 16 de marzo de 2004) obrante a


fs. 63, el mencionado comerciante autoriza a efectuar las auditorias registrales
necesarias. Se agregan, a fs. 64/84, informes contables de Juan José Chemile,
CUIT N° 20-13612610-6, (certificaciones profesionales, análisis de costo y
determinaciones de utilidades, etc.).
En las últimas fojas (108/111) obra informe de la Dirección de Coordinación
y Control de la Subsecretaría de Coordinación Técnica Administrativa del
Ministerio de Justicia (de fecha 6 de junio de 2006) en el cual se comparan los
precios de los tres (3) expedientes administrativos descriptos, se concluye que los
precios son superiores a los de la Licitación Pública n° 5/04; así también y
finalmente: ”Surge que los precios facturados cuya aprobación se persigue
resultan también elevados de acuerdo a los obtenidos en la Licitación Pública N
8/05."

Arribadas las actuaciones a esta Cámara y, llamados autos para resolver,


una vez firme dicha providencia, se estableció la siguiente: -

CUESTIÓN:

¿Es justa la sentencia apelada?

VOTACIÓN

A la cuestión, el Juez Dr. Schreginger dijo: -

I. ABORDAJE DE LA APELACIÓN:

Debo adelantar, desde ahora, que cabe confirmar en todos sus términos la
extensa y muy bien fundada sentencia dictada por el a quo, por las razones que
pasaré a exponer.

II. EXISTENCIA DE VÍNCULO CONTRACTUAL:

El Fisco ha basado su defensa en la negación de la existencia de un vínculo


contractual con el actor (como proveedor de víveres a dos -2- Unidades
Penitenciarias pertenecientes al Estado Provincial).

En primer lugar, queda claro -y ello surge palmariamente, tanto de las


actuaciones administrativas como de la documental acompañada por la actora-
que dicho vínculo existió, por lo que el objeto de la discusión no puede pasar por
tal andarivel, sino en determinar la suficiencia -o no- de las formas en que se
instrumentó o del procedimiento a través del cual se consumó, pero obviamente
ello implica un cambio en el eje del debate.

Fundamentalmente, de la compulsa del expediente n° 21211-2757798/02,


surgen los motivos que provocaron las vicisitudes que dieron origen a la discusión.

En dicho expediente, consta la operación de provisión de víveres para el


Servicio Penitenciario (en el caso, la contratación directa n° 294 por ochenta y seis
-86- días, a partir del 5/10/2002, para las Unidades Penitenciarias n° 13 y 16 de
Junín); allí puede verse (fs. 96 y vta.) el acto de autorización y, a fs. 38, la
notificación al proveedor (con fecha de recibida 4 de octubre de 2002); luego, a fs.
39, se explicitan los motivos por los cuales no se instrumentó una orden de
compra y esto fue: “LA IMPOSIBILIDAD DE ASUMIR EL COMPROMISO
PRESUPUESTARIO POR NO CONTAR CON EL CRÉDITO
CORRESPONDIENTE EN EL EJERCICIO 2002.”

A fs. 37 se encuentra agregado el proyecto de orden de compra (con la


correspondiente afectación presupuestaria); en él, se consignan las condiciones
contractuales, que no son otras que las que se aprobaron en la Resolución 5160
en virtud de la contratación directa n° 294 y que -según se refiere en el texto- lo
fue conforme al Detalle, Cláusulas Particulares, Generales y Especificaciones
Técnicas del Pliego de Bases y Condiciones, que no fueron agregados a la causa,
ya que evidentemente -al desglosar fojas del referenciado expediente n° 21211-
253019/02 para formar las actuaciones para cada proveedor- no se han agregado
todas las constancias del proceso de selección.

Luego, en idénticas circunstancias, continuó la prestación, por lo menos en


lo que respecta a las actuaciones desde el 5 de octubre de 2002 (contratación
directa n° 294) por ochenta y seis (86) días; posteriormente, a través de la
contratación directa n° 352 a partir del 31 de enero de 2003 por sesenta (60) días
y prórroga hasta treinta (30) días más (conforme se desprende del acta de
apertura obrante a fs. 81 del expediente n° 21211-317252/03 y a fs. 569 de la
causa, como también de la orden de compra n° O/C: 99/2003, suscripta por
funcionarios del Servicio Penitenciario y el Sr. Chemile, entregado al proveedor
con fecha 29 de abril de 2003 y que se encuentra agregada a fs. 566/567 de la
causa); prórroga de ciento (120) días a partir del 1-5-03 (conforme fax con nota de
radio urgente obrante a fs. 13 del expediente agregado n° 21211-317251/03) y
contratación directa n°155 desde el 15 de agosto de 2003 y por ciento veinticinco
(125) días (conforme orden de compra n° O/C: 328/2003, obrante a fs. 10/12 de la
causa, firmada por funcionarios del Servicio Penitenciario y el Sr. Chemile donde
consta el 29-08-03 fecha de comunicación fehaciente).

Dentro de este lapso, encontramos las facturas reclamadas por el actor, que
van desde el 11/11/2002 hasta el 3/9/2002, y también certificados de recepción por
parte de los órganos administrativos (detalle de fs. 6/7 de la causa y expedientes
administrativos agregados).

Frente a esta realidad difícilmente, pueda alegarse -tal como pretende la


demandada- la inexistencia de contratación alguna.

III. SELECCIÓN DEL COCONTRATANTE DEL ESTADO -


PROCEDIMIENTO:

a) Es de notar que, en la contestación de la demanda, no se haya hecho


mención alguna a la aplicación del Decreto n° 2025/01, fundamento normativo de
todas las contrataciones de suministro realizadas y descriptas precedentemente.

El demandado basó su primera defensa en el sistemático apartamiento del


régimen de licitación pública para, luego, poner énfasis en la falta de órdenes de
compra como instrumento necesario para el perfeccionamiento del vínculo,
invocando -para sustentar esta última afirmación- lo regulado en el artículo 53 del
decreto n° 3300/72.

Dicha línea defensiva implicó que, al tener que rebatir los fundamentos
dados por el a quo en la sentencia basados en el Decreto n° 2025/01, el
demandado apelante tuviera que incorporar nuevos argumentos, no ya
cuestionando el sistema de contratación -claramente contratación directa-, sino el
incumplimiento de formalidades para perfeccionar el vínculo, destacando que
-para allí arribar- es necesario contar con la orden de compra correspondiente.

Esta cuestión merece dos (2) observaciones: la primera, respecto de la


excepción al trámite de licitación pública; la segunda, en torno de la necesaria
exigencia de la orden de pago como instrumento para perfeccionar el contrato.

b) Cabe afirmar, por no constituir un hecho contradictorio, que tanto la


contratación directa n° 294 (punto de partida documental del reclamo patrimonial
impetrado) como cada uno de los requerimientos efectuados por el Estado
contratista, tuvieron como base la habilitación prevista en el Decreto n° 2025/01.

Dicha circunstancia no fue motivo de observación alguna en ninguno de los


dictámenes elaborados por cada uno de los organismos de consulta y contralor:
Asesoría General de Gobierno, Contaduría General de la Provincia y Fiscalía de
Estado.

Por lo tanto, el camino defensivo intentado con la contestación de demanda,


no solo resultó contradictorio con la falta de observación respecto de la forma de
selección del contratista en sede Administrativa, sino que -además-, y ante la
necesidad de rebatir los fundamentos de la sentencia (basados en la aplicación
del Decreto n° 2025/01 para habilitar la contratación-) implicó un cambio de
argumento defensivo en esta Instancia, que alteró la forma en que quedara
trabada la litis.

No obstante ello, pasaremos a tratar la segunda observación señalada en el


inciso precedente, en cuanto el apelante se agravia por considerar que la orden de
compra constituyó un requisito esencial para perfeccionar el contrato de suministro
en el supuesto de autos.

c) Sin perjuicio que, en el caso concreto, es necesario valorar las


particulares circunstancias que rodearon el contexto negocial (cf. Miriam M.
Ivanega, “El principio de buena fe en los contratos administrativos”, Revista RAP
360, página 36), debo decir que el procedimiento de selección del cocontratante
ha respetado las formalidades exigidas por la normativa que regulaba -en la
época- el contrato de suministro de víveres respecto del Servicio Penitenciario de
la Provincia de Buenos Aires.

d) El Fisco refiere que el artículo 53 (texto vigente conf. Decreto n°


787/2004 y 2698/2004) del Reglamento de Contrataciones establece: “el contrato
quedará perfeccionado únicamente mediante la recepción de la orden de compra
por parte del adjudicatario, de lo que deberá quedar constancia suficiente en la
respectiva actuación.”

Recordemos que la cuestión hoy se encuentra regulada en el cuarto párrafo


del artículo 55 (texto según artículo 1 Decreto n° 787/2004, modificado por el
artículo 3 del Decreto 2698/2004 y por el artículo 7 del Decreto n° 89/2007,
conforme el texto ordenado según Resolución n° 300/2007 de la Contaduría
General de la Provincia) el que establece:

“Perfeccionamiento del contrato. El contrato quedará perfeccionado únicamente,


mediante la recepción de la orden de compra por parte del adjudicatario, de lo que
deberá quedar constancia suficiente en la respectiva actuación.”

El texto que se utiliza en el agravio no es el actual, ya que no contemplaba


el adverbio “únicamente”, pero tampoco el vigente a la época de las distintas
contrataciones, ya que -en dicho momento- no regía la versión consagrada por el
Decreto n° 787/04; y el artículo 53 -correspondiente al Capítulo II destinado a
regular “licitación o remate público y licitación privada”, aplicable por remisión del
artículo 77 en el capítulo III “Contrataciones Directas”- era el siguiente:

“9. Contrato - Cumplimiento y pago

ARTÍCULO 53°: Resuelta la adjudicación por la autoridad competente, el contrato


queda perfeccionado mediante constancia de recepción de la orden de compra o
provisión del adjudicatario.
Excepcionalmente podrá perfeccionarse el contrato mediante cualquier otra forma
documentada de notificación, debiéndose emitir posteriormente la respectiva
orden de compra o provisión.

Forman parte del contrato:

a) El Pliego de Bases y Condiciones;

b) Las ofertas aceptadas;

c) Las muestras presentadas según corresponda;

d) La adjudicación resuelta por la autoridad competente;

e) La orden de compra o provisión.”

Recordemos que, en los considerandos del Decreto n° 787/04 del 22 de


abril de 2004 , respecto de la reforma del entonces artículo 53, se expuso: -

“Que por otro lado, deviene necesario compatibilizar el sistema de contrataciones


provincial con el resto de las legislaciones en materia de contratos administrativos,
en que resulta generalizado su perfeccionamiento en el momento de notificación
de la orden de compra, una vez resuelta la adjudicación. Que por tal motivo y
además en razón que es el único documento emitido por el sistema informático
dedicado, se optó por brindar mayor certeza y seguridad jurídica al mismo,
eliminando de la redacción del Artículo 53 su segundo párrafo, pues constituye
una excepción incompatible con el principio enunciado, e incorporando un plazo
para la emisión de la misma, con el fin de llenar el vacío normativo existente; …”

Resulta claro que, a la época de las contrataciones bajo examen, el


contrato se perfeccionaba mediante: 1. constancia de recepción de la orden de
compra; 2. provisión del adjudicatario, o 3. excepcionalmente, por cualquier otra
forma documentada de notificación (en tal sentido, Miguel Ángel Marafuschi,
“Perfeccionamiento del contrato administrativo”, en Revista RAP, Ediciones
Especiales, Contratos Administrativos, año 2000, página 271, fuente página web:
www.revistarap.com.ar).

Podemos apreciar de las actuaciones administrativas que, en cada caso,


hay documentación respaldatoria, ya sea a través de orden de compra o
notificación de la adjudicación, como también remitos de las provisiones y
certificados de recepción.

Las previsiones que luego motivaran la modificación del artículo 53 por


parte del Decreto n° 787/04 -actual artículo 55 del Reglamento de Contrataciones-,
pueden otorgar mayor claridad y límites a la contratación estatal, como también
brindando seguridad; pero no una respuesta temporánea sino a futuro, inaplicable
al caso concreto, previsible en un momento en que la situación económica
comenzaba a normalizarse, no así frente a la emergencia precedente que afectó al
Estado al punto de encontrarse con las situación descripta en el punto
subsiguiente.

e) El punto es que, surge claramente, fundamentalmente a fs. 39 del


expediente n° 21211-2757798/02, que el problema no estuvo en la necesidad de la
contratación, ni en la autoridad que requirió las provisiones, ni en la forma de
selección, ni en la falta de originaria previsión presupuestaria, sino en que (luego
de aprobada la adquisición), al proyectar la primera orden de compra, ésta no
pudo instrumentarse ante la imposibilidad de asumir el compromiso presupuestario
por no contar con el crédito correspondiente en el ejercicio 2002; ello en medio de
la crisis económica y financiera quizás, más importante de nuestra historia.

f) Podemos observar (fs. 51 del propio expediente n° 21211-2757798/02),


según la providencia de Dirección de Administración, que recién el 20 de
noviembre de 2003 se habría dado cumplimiento a la asignación de partida
presupuestaria para satisfacer la contratación directa n° 294, ya que en dicha
resolución se expresó que se cumplía con lo solicitado a fs. 41, en la que
encontramos el compromiso presupuestario provisorio correspondiente al ejercicio
2003 por el importe de Pesos Ochenta y Dos Mil Doscientos Veintitrés con Treinta
y Tres Centavos ($ 82.223,33) vinculado a dicha contratación.

Esto es, recién luego de transcurrido todo el plazo que involucró a las
sucesivas contrataciones y prórrogas que motivaron la provisión de los víveres por
el señor Chemile (octubre de 2002 a septiembre de 2003), el Estado pudo contar
con partida presupuestaria para cubrir el primero de los pedidos, esto es, a un (1)
año de su provisión.

Hasta aquí ninguna objeción fue hecha respecto de los montos involucrados
por los organismos de control y opinión.

g) Fue el 17 de diciembre de 2003 (fs. 54 del expediente n° 21211-


2757798/02) cuando encontramos la primera observación (en el caso por parte de
la Subsecretaría en lo Administrativo de Fiscalía de Estado) en la que
escuetamente se expone: “Advirtiéndose que los precios facturados por las papas
y los huevos son sensiblemente superiores a los precios minoristas de mercado,
se sugiere iniciar tratativas con la proveedora a fin de adecuarlos a los de plaza.” ,
luego el proveedor presenta notas de crédito, y a fs. 57.

h) Recordemos que el artículo 4 del Decreto n° 2025/01 establece: -

“Atento la emergencia declarada en todo el ámbito de la Provincia de


Buenos Aires, déjase establecido que las intervenciones necesarias de los
organismos de asesoramiento y control deberán requerirse una vez finalizados los
trámites administrativos a que den lugar las previsiones contenidas en el presente
Decreto.”

Y el artículo 51 (aplicable a las contrataciones directas por remisión del


artículo 77 del decreto n° 3300/72) establecía: -

“(Decretos 4497/74, 790/76, 1842/77, 2501/78, 866/83 y 2240/84) - La


intervención de la Contaduría General de la Provincia y de la Asesoría General de
Gobierno, cuando corresponda, previo al acto aprobatorio de las licitaciones,
deberá ser gestionada directamente por las Direcciones de Administración
Contable, por intermedio de las delegaciones de dichos Organismos. De no existir
controversia, la citada intervención podrá efectuarse sin necesidad de dictamen o
informe jurídico.

En los casos que corresponda la vista del Fiscal de Estado, las actuaciones le
serán giradas directamente por la Asesoría General de Gobierno.

Corresponderá se requiera dicha vista en los siguientes casos:

a) En las contrataciones directas cuando el importe de éstas sea superior al fijado


para efectuar licitaciones privadas.

b) En las licitaciones públicas y toda otra contratación, cuando el importe de las


mismas sea mayor al fijado por el artículo 3°, como atribución del Director de
Administración Contable o funcionario que haga sus veces.”

i) Queda claro que -en el caso de autos- el perfeccionamiento del contrato


se ha producido en los términos del Reglamento de Contrataciones conforme se
encontraba vigente en la época; así también conforme lo dispone el artículo 4 del
Decreto n° 2025/01: “las intervenciones necesarias de los organismos de
asesoramiento y control debieron requerirse una vez finalizados los trámites
administrativos a que den lugar las previsiones contenidas en el presente
Decreto.”.

Por ello, teniendo en cuenta los montos de las contrataciones realizadas


frente al tope máximo [previsto en el inciso a) del artículo 51 del decreto 3300/72]
podríamos llegar a inferir que los dictámenes solicitados lo fueron con el fin de
buscar una solución -ante la falta de presupuesto- para cubrir la contingencia, ello
conforme lo informado a fs. 39 del expediente n° 21211- 2757798/02.

IV. VALIDEZ DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO:

Frente al perfeccionamiento de los contratos de suministro que motivaron la


provisión de los víveres frescos por parte del Sr. Chemile, el Estado -si hubiere
considerado irregular cada una de las contrataciones (cf. Carlos Botassi,
“Invalidez del Contrato Administrativo”, en Revista RAP, Ediciones Especiales,
“Cuestiones de Contratos Administrativos”, en Jornadas en homenaje a Julio
Rodolfo Comadira, 2006, página 483, fuente: pág. web: www.revistarap.com.ar)-
debió proceder a su revocación por ilegitimidad en sede administrativa -o por vía
judicial a través de una acción de lesividad-.

No se percibe que tales circunstancias hayan ocurrido; tampoco en autos


fue planteada la cuestión como reconvención ante la pretensión actoral.

V. PRINCIPIO DE BUENA FE EN LAS CONTRATACIONES


ADMINISTRATIVAS:

a) Recordemos, como dijera la CSJN (Fallos 326:1851) en el considerando


6 de la sentencia del 11 de junio de 2003 en causa E. 9. XXXV. R.O. caratulada
“Exolgan S.A. c/ Administración General de Puertos s/ proceso de conocimiento”:

“Que la buena fe implica un deber de coherencia de comportamiento, que consiste


en la necesidad de observar en el futuro la conducta que los actos anteriores
hacían prever; regla que gobierna tanto el ejercicio de los derechos como la
celebración y ejecución de los contratos según lo disponen, respectivamente, los
arts. 1071 y 1198 del Código Civil, y es aplicable por igual en el campo del
derecho privado como del derecho administrativo, en el que, por consiguiente
-según se ha resuelto repetidamente-, también es dable exigir un comportamiento
ajeno a los cambios de conducta perjudiciales y desestimar toda actuación que
implique un obrar incompatible con la confianza que, merced a los actos
anteriores, se haya suscitado en la contraparte (Fallos: 308:191, considerando 5°,
y 314:491, entre otros).”

b) Así también, se ha distinguido la buena fe objetiva (buena fe-creencia-


confianza) y la buena fe subjetiva (buena fe-probidad o buena fe lealtad.

En dicho último caso, se ha expresado que implica: “a) colaboración


recíproca; b) abstención de actos antifuncionales; c) brindar conocimiento al otro
contratante de actos dañosos para él y que pueden evitarse sin detrimento para la
contraparte; d) cumplimiento a lo que en forma virtual surja de lo pactado; e)
comprensión legal y proba de lo contratado (interpretación de buena fe); f)
terminación no intempestiva.” (cf. Miriam E. Ivanega, “El principio de buena fe en
los contratos administrativos”, publicado en Revista RAP, Ediciones Especiales,
“Cuestiones de Contratos Administrativos”, en Jornadas en homenaje a Julio
Rodolfo Comadira, 2006, página 27/28, fuente: página web
www.revistarap.com.ar).

c) Evidentemente, la situación descripta en el caso analizado dista mucho


de ser un caso ejemplar frente al principio de buena fe.

Cabe notar que, junto con el principio de buena fe, el Estado debe respetar
el de ejemplaridad en todos sus ámbitos competenciales (sentencia del
22/03/2005, en causa C. 786. XXXVIII.; “Consultatio S.A. (TF 14.572-I y acum.
14.573- I) c/ D.G.I.”, fallos T. 328: página 456; sentencia del 03/05/2007 en causa
E. 115. XXXIV; ORI “El Cóndor Empresa de Transportes S.A. c/ Buenos Aires,
Provincia de s/acción, declarativa.”, Fallos T. 330: p. 2049); así también, esta
Cámara en sentencia del 24 de agosto de 2010 en causa 907/2010 "Gallo, Celio
Héctor c/ ARBA - Agencia de Recaudación de la provincia de Buenos Aires s/
Pretensión indemnizatoria”, en trámite bajo el nº 907-2010.

d) Para ponderar la conducta de las partes es necesario ponderar la


situación al momento de la contratación.

La transcripción de los considerandos del Decreto n° 2025/01 permite


vislumbrar el riesgo y las particularidades de la situación en la época:

“VISTO: La Ley 12.727; y CONSIDERANDO:

Que a través de la Ley citada en el Visto, fue declarada la emergencia económica


financiera del Estado Provincial.
Que asimismo, la apuntada declaración incluyó, entre otros aspectos, la
prestación de los servicios y la ejecución de los contratos a cargo del Sector
Público Provincial, previéndose la posibilidad de renegociar y hasta rescindir
aquellos contratos cualquiera fuere su naturaleza, que generen obligaciones a
cargo del Estado Provincial.

Que en virtud de lo expuesto y ante la posibilidad de que la situación de


emergencia afectare a diversos proveedores del Estado Provincial, en el normal
cumplimiento de las prestaciones a su cargo, particularmente en las áreas de
salud, servicio penitenciario y asistencia social, corresponde adoptar los
mecanismos necesarios a fin de asegurar la continuidad en el suministro de los
insumos indispensables para el desempeño habitual de tales áreas.

Que en este sentido, resulta procedente facultar a los titulares del Ministerio de
Salud y del Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano, como asimismo
al Servicio Penitenciario Provincial previa intervención del Ministerio de Justicia a
contratar en forma directa, en igualdad de condiciones y valores, las prestaciones
básicas para el cumplimiento de los cometidos de los organismos a su cargo,
cuando los prestatarios de las mismas dejaren de cumplirlas cualquiera fuere la
causa de dicho incumplimiento.

Asimismo, corresponderá adoptar idéntico temperamento en el futuro y dentro del


plazo de vigencia de la emergencia declarada en aquellos casos en que resulte
imprescindible la adquisición de insumos básicos indispensables para atender las
prestaciones referidas en el Considerando que antecede.

Que con la medida propuesta se pretende mantener el cabal cumplimiento de los


servicios esenciales a cargo de la Provincia de Buenos Aires con relación a la
sanidad, la seguridad y el bienestar social de su población.

Que ha tomado la intervención de su competencia la Asesoría General de


Gobierno.”
e) Respecto de la gravedad de la emergencia en la que se produjo la
contratación, cabe evocar un párrafo del voto del Dr. Roncoroni a la tercera
cuestión en las sentencias de SCBA [del 1 de octubre de 2003 en causa I 2312
“Asociación de Empleados de la Dirección de Rentas e Inmobiliaria (AERI) contra
Provincia de Buenos Aires sobre Inconstitucionalidad Ley 12.727 y Decreto
2023/01. Demanda de Inconstitucionalidad" y en causa B.64.621 “Unión Personal
Civil de la Nación (U.P.C.N.) contra Provincia de Buenos Aires sobre Amparo”]: -

“El primer trimestre del 2002, tras 42 meses de declinación continua de la


economía, el producto bruto interno tuvo una caída record del 16,3%, mientras la
inversión descendía en ese mismo período un 46,1%. En ese contexto, sin
señales precisas que pongan freno a la recesión mas profunda y prolongada de
nuestra historia, con fecha 24 de junio de 2002 el Ejecutivo Provincial mediante
decreto 1.465 extiende por el término de un año (hasta el 23 de julio de 2003) el
estado de emergencia administrativa, económica y financiera declarado por el art.
1º de la ley 12.727. La situación, hasta ese momento, distaba de ser mejor que la
existente al tiempo de la sanción de esta última ley. Bien puede decirse que era
más grave y que el erario provincial se encontraba en una situación de extrema
debilidad y peligrosidad.”

f) No hacen falta más palabras para describir la situación en la que se


encontraba el Estado, el mercado, y el país, en la época en que se decidió
normativamente procurar la continuidad de los cometidos esenciales del Estado,
en el caso, alimentación para los reclusos.

El contratista accede al pedido del Estado [conforme la normativa vigente


para la emergencia (Decreto n° 2025/01)] y éste recibe la mercadería para cubrir
sus necesidades básicas, luego, un (1) año después de implementada la
mecánica, decide cambiar las condiciones a partir de la participación de los
distintos organismos consultivos y de contralor.

Luego, ante cada observación sobreviniente, el proveedor emitió notas de


crédito, que motivaron nuevos análisis por parte de los organismos intervinientes
que, en general, ponderaban la razonabilidad del pago, pero -no obstante ello-
éste seguía sin hacerse efectivo.

Así, podemos ver las opiniones de los distintos organismos en el expediente


n° 21211-275798/02: fs. 47 (Asesoría General de Gobierno), fs. 52 (Contaduría
General de la Provincia), fs. 57 (Fiscalía de Estado); en expediente n° 21211-
348751/03: fs. 94 (Contaduría General de la Provincia), fs. 110 (Fiscalía de
Estado), fs. 149 (Asesoría General de Gobierno); en expediente n° 21211-
317852/03: fs. 34 (Asesoría General de Gobierno), fs. 100 (Contaduría General de
la Provincia).

Es en esta última actuación administrativa, luego de presentada una nueva


nota de crédito requerida por Fiscalía de Estado a fs. 105, cuando dicho
organismo realiza un nuevo informe con fecha 23 de febrero de 2006 (fs. 110) en
el cual compara los valores con los de la licitación pública nº 5/04 y que,
posteriormente, motivara un informe de la Dirección de Coordinación y Control de
la Subsecretaría de Coordinación Técnica Administrativa del Ministerio de Justicia
de fecha 6 de junio de 2006, en el cual se comparan los precios de los tres (3)
expedientes administrativos descriptos, concluyendo que los precios son
superiores a los de la Licitación Pública n° 5/04; así también, que: ”Surge que los
precios facturados cuya aprobación se persigue resultan también elevados de
acuerdo a los obtenidos en la Licitación Pública N 8/05."

Recordemos que, en el propio expediente n° 21211- 318752/03, el


Dictamen de fecha 13 de junio de 2005 de Contaduría General de Gobierno a fs.
100 (donde también se había tenido en cuenta la comparación con la licitación nº
5/04) se consideró: “Por otra parte, consultados en la página web:
www.onc.mecon.gov.ar, los precios de referencia existentes en Nación para el
rubro víveres frescos que en fotocopia se agregan, si bien se advierten diferencias
con los valores facturados en autos, este Organismo entiende que aquellos no
resultan significativos.”
g) Las actuaciones en los tres (3) expedientes administrativos concluyen
con el informe de la Dirección de Coordinación y Control de la Subsecretaría de
Coordinación Técnica Administrativa del Ministerio de Justicia de fecha 6 de junio
de 2006, o con las mismas conclusiones (tal el caso de fs. 150 del expediente n°
21211-358751/03), esto es, casi cuatro (4) años después de comenzada la
provisión bajo discusión -que duró menos de un (1) año- y que, hasta la fecha, no
sólo se encuentra impaga sino que tampoco consta -en autos ni en las
actuaciones administrativas- que se hubiere formulado propuesta alguna de pago,
readecuado o no.

h) Respecto de la conducta del cocontratante, de las propias actuaciones


puede advertirse que: 1. cumplió temporáneamente con sus prestaciones, en
forma periódica y continua desde que se le requirieran, 2. acompañó notas de
crédito cada vez que le fueron requeridas, 3. ante la solicitud (fs. 60 en expediente
n° 21211-275798/03, informe de la Dirección General de Administración del
Ministerio de Justicia de la Provincia de Buenos Aires de fecha 25 de febrero de
2004) de la estructura de costo, certificación de libros del proveedor y la
autorización para realizar una auditoría de libros, el Sr. Chemile autoriza tales
auditorías a fs. 63 (16 de marzo de 2004) y agrega (fs. 64/84) informes contables
en el que constan certificaciones profesionales, análisis de costo y
determinaciones de utilidades.

Así también, en la presente causa, el actor ofreció pericia contable (fs. 488);
negándose a ella el Fisco (fs. 516 vta.).

i) Es así que, años después de la contratación, consumada en un momento


atípico para procurar insumos esenciales para el Estado y con una operatoria
respaldada normativamente, el Fisco pretendió negar el vínculo contractual
eludiendo su deber de demostrar la posible presencia de irregularidades, si éste
hubiera sido el cuestionamiento, que -de existir- determinarían la invalidez del
contrato.
Si el problema era el precio, debería haber verificado si el objeto del
contrato o, eventualmente su finalidad, estaban viciados.

A diferencia de lo alegado por el demandado, no estamos en presencia de


una obligación natural, o una potestad que permite el reconocimiento discrecional
de la contraprestación en cabeza del Estado, sino de un incumplimiento
contractual.

Tampoco resultan aplicables aquí ni la doctrina de legítimo abono (SCBA,


sentencia del 6 de julio de 2005 en causa B. 66.693, "Recovering S.A. contra
Provincia de Buenos Aires -Ministerio de Asuntos Agrarios-. Amparo", del 14 de
diciembre de 2005 en causa B. 55.399, "La Jirafa Azul S.A. contra Provincia de
Buenos Aires (Ministerio de Salud). Demanda contencioso administrativa", del 5 de
mayo de 2010 en causa B. 57.652, "Gamma Producciones Artísticas y
Publicitarias contra Municipalidad de La Plata. Demanda contencioso
administrativa", entre otras); ni la de enriquecimiento sin causa (sentencia del 5 de
diciembre de 2000 en causa I. 71. XXXIV. RECURSO DE HECHO "Ingeniería
Omega Sociedad Anónima c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", Fallos
323:3924; sentencia del 27 de diciembre de 2006 en causa C. 1597.XL RECURSO
DE HECHO "Cardiocorp S.R.L. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”,
Fallos 329:5976), ya que hubo contratación; así tampoco la misma fue invalidada.

j) Debo destacar que, frente al tipo de pretensión articulada (reconocimiento


o restablecimiento de derechos), tampoco el Fisco propuso -conforme su
estrategia defensiva- la estimación de una contraprestación razonable en función
de la alegada doctrina de “legítimo abono”, limitándose a plantear la disparidad de
opiniones de los organismos de contralor sobre el precio y la inviabilidad de
pretender -ante la justicia- la determinación de la contraprestación en caso de
plantearse un supuesto de legítimo abono (fs. 513/ 513 vta. de la contestación de
la demanda).

No resulta posible invocar transparencia en los procesos de selección del


contratista, eficiencia y control del gasto -como parámetros protegidos por la
forma- para tratar de justificar el incumplimiento de la contraprestación a su cargo
frente a la claridad de la situación descripta.

k) Recordemos que, cuando la Dirección de Coordinación y Control de la


Subsecretaría de Coordinación Técnica Administrativa del Ministerio de Justicia
elaboró su informe comparativo de fecha 6 de junio de 2006, habían transcurrido
entre tres (3) y casi cuatro (4) años desde la contratación de las prestaciones bajo
examen, desde el inicio hasta su culminación; y que -a la fecha- pasaron más de
siete (7) años desde la provisión de los productos alimenticios, sin que obre en
autos una sola respuesta o propuesta del Estado para cumplir su contraprestación
(ya sea procedimental o procesal).

l) Es obvio que, si lo que se iba a discutir era el precio de víveres frescos,


no faltó oportunidad en ese lapso para reverlo, ya sea por la propia Administración
activa o por cada uno de los organismos de contralor, más aún cuando se trata de
productos cuyo precio varía estacionalmente, depende del resultado de las
cosechas, del comportamiento del clima, de las características regionales o de las
condiciones del mercado -en el caso, sin olvidar la emergencia en la que se
encontraba inmerso el país-, entre otros factores.

El Estado, a lo largo del procedimiento, comparó precios testigo, en general,


aceptando su razonabilidad, y solamente observó disparidad años después de
consumada la provisión, efectuando una comparación con los precios ofrecidos en
procedimientos licitatorios temporalmente posteriores, para -a partir de allí- omitir
tanto el cumplimiento del pago del precio, como el dar una respuesta al proveedor.

m) La respuesta de la Administración frente a un problema administrativo


sin solución normativa ni contable (cual fue la no concreción del proyecto de orden
de compra por falta de partida presupuestaria) tuvo -como exigencia inicial para el
cocontratante- requerirle el cumplimiento de su contraprestación para cubrir las
necesidades básicas y primarias del Estado ante una situación de necesidad y
urgencia, pero luego de satisfecha la cobertura -y superada la emergencia- el
Estado no sólo omite cumplir con su contraprestación sino que además niega el
vínculo contractual.

El Estado, ante la situación anómala en las contrataciones en época de


emergencia, pudo haber prevenido temporáneamente, dando respuestas
normativas -o de interpretación- para evitar que los organismos administrativos
tengan baches o lagunas que no pudieren llenar al momento de tener que cumplir
con sus cometidos, y no negar la realidad “por las dudas” frente al hecho
consumado mucho tiempo después de resuelta la cuestión e independientemente
de su posible legitimidad o razonabilidad.

ñ) En conclusión, podemos afirmar que la Administración (tras concretar su


vínculo contractual bajo normas de emergencia) ha vulnerado el principio de
buena fe, ya que fue contra sus propios actos, a contramano de la confianza
legítima razonablemente generada en el proveedor, no solo dilatando en el tiempo
el cumplimiento de su prestación cuando largamente se había consumado la de su
cocontratista, sino también -a medida que transcurría dicho lapso- diluyendo los
contornos de la obligación a su cargo (el precio) por distintos reproches, al punto
que ni en los expedientes administrativos ni en la presente causa ha propuesto u
ofrecido cuantificar la misma.

Frente a ello, el cocontratante proveedor instrumentó notas de crédito, puso


a disposición su documentación contable para realizar auditorías, ofreció informes
contables y -en autos- una pericia (cuya realización rechazara la demandada).

VI. MORA DE LA ADMINISTRACIÓN:

Teniendo en cuenta las conclusiones precedentes, cabe rechazar el agravio


del Fisco basado en que no ha incurrido en mora frente a un contrato que
considera inexistente.

En función de ello, y no mediando reproche del actor a la forma en que fue


resuelta la cuestión por el juez de Primera Instancia, cabe mantener dicho punto
tal como fue decidido.
Por lo expuesto, cabe confirmar la sentencia del a quo en todos sus
términos rechazando el recurso de apelación interpuesto por la demandada.

ASÍ VOTO.

La Jueza Dra. Valdez dijo: -

Por similares consideraciones que las expresadas por el Dr. Schreginger,


voto en igual sentido.

A la cuestión, el Juez Dr. Cebey expresó: -

Compartiendo lo expuesto por el Dr. Schreginger VOTO en idéntico sentido.

En virtud del resultado que instruye el Acuerdo que antecede, esta Cámara

RESUELVE:

1º Rechazar el recurso interpuesto por la demandada; -

2º Confirmar la sentencia de primera Instancia en todos su términos; -

3º Imponer las costas de esta instancia por su orden (artículo 51 apartado 1º CCA
según Ley nº 13101); -

4º Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad (artículo 51 del decreto


ley 8904/77).

Regístrese y notifíquese por Secretaría.