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Este documento explica el funcionamiento

en Colombia del Ciclo de Política Pública,


desde el punto de vista de una
aproximación muy básica, para entender
las fases que ocurren desde la creación de
una POLÍTICA hasta su concreción con los
bienes y servicios que reciben los
ciudadanos.

ABC del ciclo de la


Gestión Pública en
Colombia
Formación para la lucha contra
las economías criminales

Luis Edmundo Suarez Soto


TABLA DE CONTENIDO

GESTIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA. De las preferencias políticas a la real consecución de los bienes y
servicios propuestos............................................................................................................................ 2
1. PLANEACIÓN................................................................................................................................... 3
2. PRESUPUESTACIÓN Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL......................................................................... 4
2.1 Títulos de gasto ......................................................................................................................... 6
2.2 Apropiación .............................................................................................................................. 7
2.3 Compromiso, Obligación y Pago ............................................................................................... 8
3. SEGUIMIENTO Y CONTROL.............................................................................................................. 9

1
GESTIÓN PÚBLICA EN COLOMBIA. De las preferencias políticas a la
real consecución de los bienes y servicios propuestos.

Desde el punto de vista del deber ser del diseño institucional, el proceso que
implica desde la formulación de una política pública hasta que dicha política
se concreta en el servicio o bien públicos que recibe la sociedad se ha
denominado Gestión Pública. La Gestión Pública tiene cuatro fases que son la
Planeación, la Presupuestación, la Ejecución y el Seguimiento y Control.

Ilustración 1: Fases de la Gestión Pública en Colombia. Conceptualización y elaboración propia

Si tomamos como ejemplo la formulación de una política de defensa y


seguridad nacional, al igual que todas las políticas públicas, implica los diseños
y arreglos institucionales que deberían tramitarse en cada una de las fases
señaladas con el fin último que la ciudadanía reciba los servicios y bienes que
dicha política promete.

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Es decir, el cumplimiento de las fases de la gestión pública deberían garantizar
que las ideas y propuestas con las cuales un candidato presidencial se hace
elegir se concreten en la realidad. Un estudio atento y estructurado debería
indicarnos la verdadera decisión de llevarlas a cabo y arrojaría luz acerca de si
los mecanismos y medios reales son conducentes y pertinentes a los objetivos
y resultados deseados, convirtiéndose así en un mecanismo de
retroalimentación para la correcta ejecución de la política pública.

1. PLANEACIÓN

Esta fase es esencial ya


que determina la “carta de
navegación” respecto de
las asignaciones de gasto
“democráticamente
convenidas” en el
horizonte temporal de
cada gobierno. En
consecuencia, se
constituye el instrumento
por excelencia para fijar
los lineamientos de la política
del Estado, entre las cuales está la política de defensa y seguridad nacional.

Es en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) en dónde quedan señalados los


“propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de
la política económica, social y ambiental”1 de cada gobierno, bajo los

1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 339. Habrá un Plan Nacional de


Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos
nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo
y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental
que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución,
dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal…

3
compromisos de cada
Presidente de la República que,
como ya lo mencionamos,
llevaron a su elección.

La vigencia de cada PND


corresponde al mismo periodo
para el cual se elige al
Presidente de la República: 4
años.

Es por tanto en el PND en donde debe quedar la posición contundente de cada


gobierno en relación con su concepción de defensa y seguridad nacional.
Posición que deberá salvaguardarse en cada una de las fases siguientes, pero
bajo las premisas esenciales de lo establecido en ella. Para articular las fases
de Planeación con la de Presupuestación el Estatuto Orgánico de Presupuesto
(EOP) contempla el principio de Planificación2, lo cual no obsta para verificar
la existencia entre otros instrumentos que fortalecen dicha artículacion3.

2. PRESUPUESTACIÓN Y EJECUCIÓN PRESUPUESTAL.

Las etapas de Presupuestación y Ejecución Presupuestal, las podemos


sintetizar en un proceso de cinco (5) pasos, no sin antes mencionar que las
leyes anuales tienen una vigencia fiscal de un año: del 1 de enero al 31 de
diciembre. Por tanto, se requerirán 4 leyes anuales para apropiar los gastos
previstos en el PND, en concordancia con el presupuesto plurianual de
inversión del cual hace parte.

2ESTATUTO ORGÁNICO DEL PRESUPUESTO. Articulo 13. Planificacion. El Presupuesto General


de la Nación deberá guardar concordancia con los contenidos del Plan Nacional de Desarrollo, del
Plan Nacional de Inversiones, del Plan Financiero y del Plan Operativo Anual de Inversiones (Ley
38/89, artículo 9o. Ley 179/94, artículo 5o.).

3El Marco de Gasto de Mediano Plazo MGMP, por ejemplo, siendo un instrumento del Sistema
Presupuestal, es en sí mismo un instrumento de planificación financiera.

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ETAPAS PASOS SUBPASOS ÓRGANO

1 Títulos de gasto Los títulos de gasto pueden originarse en cualquier rama


del poder público: 1. créditos judicialmente
reconocidos, 2. gastos decretados por ley anterior, 3.
gastos para atender el funcionamiento de las ramas del
poder público, 4. gasto para el servicio de la deuda y 5.
los destinados al cumplimiento del PND.
PROGRAMACIÓN

Preparación La coordina el Ministerio de Hacienda y Crédito Público


y el Departamento Nacional de Planeación (éste último
para el caso del presupuesto de inversión pública)

Presentación La iniciativa legislativa de la LAP la tiene el Ministerio de


Hacienda y Crédito Público.
2 Apropiación Aprobación La aprobación de la LAP le corresponde a la Rama
Legislativa, en representación democrática del pueblo
colombiano.

Liquidación La liquidación de la LAP le corresponde a la Rama


Ejecutiva mediante un Decreto.

3 Compromiso En cada Sección Presupuestal (normalmente


corresponde a un órgano que debe tener autonomía
administrativa, financiera y jurídica (debe tener
personería jurídica para contraer derechos y
obligaciones). Normalmente se plasma en un contrato
público (además de los compromisos legales)
EJECUCIÓN

Se debe contar con: Certificado de Disponibilidad


Presupuestal - CDP; certificado de vigencias futuras, si
las hay y con Programa Anualizado de Caja - PAC, para
los desembolsos pactados. El Registro presupuestal,
perfecciona el compromiso

4 Obligación La Obligación se deriva del contrato público respectivo


y consiste en el deber de entregar o prestar un bien o
servicio en contraprestación de una suma de dinero.

5 Pago El pago corresponde a la contraprestación por el bien o


servicio prestado.

5
Veamos cada uno de los pasos relacionados en el proceso.

2.1 Títulos de gasto

Debemos señalar que en la etapa de Programación presupuestal se debe tener


en cuenta que la Ley Anual de Presupuesto (LAP) debe corresponder y
desarrollar, en principio4, el PND.

En Colombia existe el Principio de Legalidad del Gasto5 que


jurisprudencialmente6 ha sido entendido en dos niveles, tanto para los
ingresos (tributos) como para las erogaciones o gastos los cuales suponen
distintas leyes previas, por un lado, la Ley tributaria que arbitra las rentas y
otras que hayan decretado gastos. La LAP lo único que hace es estimar para el
respectivo periodo fiscal los ingresos y los gastos que se realizarán como
autorización máxima de erogaciones a los órganos que lo conforman.

Para que se pueda contemplar la inclusión o ejecución de un gasto debe existir


una capacidad o habilitación jurídica que se ha denominado TÍTULOS DE
GASTO. Si no existe un título de gasto válido el gasto no se puede incluir o
ejecutar.

Desde el punto de vista jurídico sólo existen cinco (5) títulos de gasto7:

1. Créditos judicialmente reconocidos,

4El inc. 4 del Art. 341 CN, establece que el “Congreso podrá modificar el plan de inversiones públicas
siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero”.
5
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de
gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso,
por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito
alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.

6
Corte Constitucional, Sentencia C-772 de 1998 M.P. Fabio Morón Díaz

7 Artículo 346 CN y Artículo 38 EOP

6
2. Gastos decretados por ley anterior,
3. Gastos para atender el funcionamiento de las ramas del poder público,
4. Gasto para el servicio de la deuda y
5. Los destinados al cumplimiento del PND.

Fuera de estas habilitaciones no existe ninguna otra posibilidad para poder


apropiar o ejecutar gasto.

2.2 Apropiación

La apropiación consiste en la incorporación del gasto en la LAP teniendo como


fundamento uno de los mencionados títulos de gasto. Las apropiaciones se
asignan por SECCIONES PRESUPUESTALES, que son unidades orgánicas de
gasto.

En toda la cadena de subpasos, propia de este paso, debe resaltarse la


coherencia que debe existir entre las fases mencionadas señalándose que
éstos subpasos se realizan bajo la colaboración armónica de los poderes
públicos dado que la preparación y la presentación las realiza el Gobierno
Nacional coordinados por el Ministerio de Hacienda y el Departamento
Nacional de Planeación pero la cobertura del presupuesto público es para
todas las ramas, es decir, se incorpora el gasto de los órganos autónomos y
para las ramas legislativa y judicial además de la Ejecutiva.

Así, en el punto concreto de una política de defensa y seguridad podemos


rastrear los recursos presupuestales apropiados para el cumplimiento
específico de dicha política.

El mayor nivel de detalle se encontrará en el decreto de liquidación de la Ley


Anual de Presupuesto que contempla los niveles de proyectos y subproyectos.

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2.3 Compromiso, Obligación y Pago

El Compromiso es el paso con el cual se inicia la Etapa de Ejecución


Presupuestal u ordenación del gasto8, ordenación de gasto que a falta de una
definición legal o reglamentaria ha definido9 la Corte Constitucional de la
siguiente manera:

El concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de


ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del
programa de gastos aprobado - limitado por los recursos aprobados en
la ley de presupuesto -, se decide la oportunidad de contratar,
comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al
ordenador del gasto.

En la práctica, el ordenador del gasto tiene materialmente una muy amplia


discrecionalidad respecto a la decisión de gasto, a la modalidad de selección
del contratista y a los criterios para su selección final, muy a pesar de la
aparente restricción formal que ofrece el Estatuto de Contratación Pública.

8 A partir de la Apropiación presupuestal, el ordenador del gasto decide la oportunidad del mismo.
Para esos efectos debe contar un Certificado de Disponibilidad - CDP, expedido por el Jefe de
Presupuesto o del funcionario que haga sus veces, mediante el cual se certifica, como su nombre lo
indica, la disponibilidad de recursos para la celebración del contrato respectivo. Este CDP afecta
en forma preliminar o provisional el presupuesto.
Una vez celebrado el contrato respectivo, el Jefe de Presupuesto o quien haga sus veces deberá
afectar en forma definitiva el presupuesto de tal manera que se garantice el pago de la obligación
presupuestal. Esta afectación definitiva se hace a través del Registro Presupuestal - RP.
En este punto se hace importante mencionar que de conformidad con el artículo 73 del Decreto 111
de 1996 se hace necesario aprobar y expedir el Programa anual mensualizado de caja – PAC, de tal
manera que para efectos de pactar la forma de pago respectiva se deberá contar con tal instrumento.
De esta manera, el Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC, se constituye en un instrumento
mediante el cual se fija el monto máximo para efectuar pagos y, por tanto, se convierte en un
mecanismo mediante el cual se define el monto mensual de fondos disponibles para efectuar el pago
de los compromisos asumidos en desarrollo de las apropiaciones presupuestales incorporadas en el
acuerdo anual de presupuesto.
Así, de conformidad con la forma de pago pactada y una vez se reciba el bien o servicio surge la
obligación de pago que se efectuará una vez el interventor del contrato certifique que el mismo fue
recibido en las condiciones y cantidades pactadas.

9 Corte Constitucional. Sentencia C-101 de 1996

8
Igualmente, sobre las condiciones y particularidades contractuales que
configuran la ecuación financiera del contrato.

3. SEGUIMIENTO Y CONTROL

Esta fase es fundamental


para redireccionar el
sistema y las políticas
públicas.

Existe un control
administrativo, que debe
ser ejercido por la propia
Rama Ejecutiva, en cada uno
de sus niveles. Coexistiendo un control de gestión, un control interno y el
control disciplinario todos ellos con funciones diferentes pero apuntando al
mismo objetivo: que la administración pública logre sus cometidos estatales.

Así mismo, están los organismos de control, que constitucionalmente son


órganos autónomos: Contraloría General de la República y Procuraduría
General de la Nación a cargo del control de la responsabilidad Fiscal y
Disciplinaria, respectivamente.
En similar sentido se encuentra la Rama Jurisdiccional que en términos de
responsabilidad se encuentra a cargo de la responsabilidada penal.

Finalmente, existe un control político que es ejercido por el Congreso de la


República.

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