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1 – PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

 CONCEITO
Princípios administrativos são postulados fundamentais que inspiram a maneira de
agir da Administração Pública. O eminente administrativista Celso Antônio Bandeira de
Mello entende o princípio como um “mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro
alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas
compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a sua exata compreensão e
inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo,
no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico”.
 PRINCÍPIOS EXPRESSOS (ART. 37 DA CF/88)
i) Princípio da Legalidade
Este princípio encontra-se inserido no inciso II do art. 5º da Constituição Federal,
sendo esta sua formulação mais genérica, assim prevendo: “ninguém será obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Assim, enquanto para
os particulares a regra é a autonomia da vontade, para a administração a única
vontade de que podemos cogitar é a da lei, sendo irrelevante a vontade pessoal do
agente.
No Direito Administrativo a legalidade traduz a idéia de que a Administração, no
exercício de suas funções, somente poderá agir conforme o estabelecido em lei.
Inexistindo previsão legal para uma hipótese, não há possibilidade de atuação
administrativa, pois a vontade da Administração é a vontade expressa na lei, sendo
irrelevantes as opiniões e convicções pessoais de seus agentes.
ii) Princípio da Impessoalidade
Este princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração deve dispensar
aos administrados que se encontrem em idêntica situação jurídica (isonomia), como é
o caso, por exemplo, da exigência constitucional do concurso público para o ingresso
em cargo ou emprego público.
Numa outra acepção deste princípio, deve a Administração voltar-se exclusivamente
para o interesse público, e não para o privado, vedando-se que sejam favorecidos
alguns indivíduos em detrimento de outros e prejudicando alguns para favorecimento
de outros (finalidade pública).
Em outro sentido, o princípio da impessoalidade tem por objetivo proibir a vinculação
de atividades da Administração à pessoa dos administradores, evitando que estes
utilizem a propaganda oficial para a sua promoção pessoal.
iii) Princípio da Moralidade
O princípio da moralidade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da
Administração. Para atuar em respeito à moral administrativa não basta ao agente
cumprir a lei na frieza de sua letra. É necessário que se atenda à letra e ao espírito da
lei, que ao legal junte-se o ético. Este princípio impõe que o administrador público não
dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta.
A Constituição Federal, ao consagrar o princípio da moralidade administrativa como
vetor da atuação da Administração Pública, igualmente consagrou a necessidade de
proteção à moralidade e responsabilização do administrador público.

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Dessa forma, deve o Poder Judiciário, ao exercer o controle jurisdicional, não se
restringir ao exame estrito a legalidade do ato administrativo, mas entender por
legalidade ou legitimidade não só a conformação do ato com a lei, como também com
a moral administrativa e com o interesse público.
A conduta do administrador público em desrespeito ao princípio da moralidade
administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos no § 4º
do art. 37 da Constituição Federal, e sancionados com a suspensão dos direitos
políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
iv) Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade apresenta duplo sentido em face do sistema decorrente da
Constituição Federal. No primeiro, refere-se à publicação oficial dos atos
administrativos a fim de que eles possam produzir efeitos externos. Neste sentido, a
publicidade faz-se pela inserção do ato no Diário Oficial ou por edital afixado no lugar
próprio para divulgação dos atos públicos, para conhecimento do público em geral e,
consequentemente, início da produção de seus efeitos.
O segundo sentido inerente ao princípio da publicidade refere-se à exigência de
transparência da atividade administrativa como um todo. A regra da transparência
administrativa é reforçada pelo inciso XXXIII do art. 5º que declara o direito de
receber informações dos órgãos públicos, e pelo inciso LXXII, que prevê o habeas data
como garantia do direito de conhecer e retificar informações pessoais constantes de
entidades governamentais ou de caráter público.
v) Princípio da Eficiência
Este princípio foi acrescentado ao texto constitucional pela Emenda nº 19/98. O
princípio da eficiência impõe ao agente público a obrigação de realizar suas
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional.
Para a Professora Maria Sylvia Di Pietro o princípio apresenta dois aspectos:
1. relativamente à forma de atuação do agente público, se espera o melhor
desempenho possível de suas atribuições, a fim de obter os melhores resultados;
2. quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administração Pública,
exige-se que este seja o mais racional possível, no intuito de alcançar melhores
resultados na prestação dos serviços públicos.
O objetivo do princípio é assegurar que os serviços públicos sejam prestados com
adequação às necessidades da sociedade que os custeia.
 PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS (RECONHECIDOS)
vi) Princípio da Supremacia do Interesse Público
Por força do regime democrático e do sistema representativo, presume-se que a
atuação do Estado sempre tenha por finalidade a tutela do interesse público.
O princípio da supremacia do interesse público informa todos os ramos do Direito
Público e possibilita que, nas relações jurídicas nas quais figure o Estado como
representante da sociedade, seus interesses prevaleçam contra interesses
particulares. Exemplos: desapropriação; alteração unilateral dos contratos
administrativos, etc.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro exata que “esse princípio, também
chamado de princípio da finalidade pública, está presente tanto no momento da
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elaboração da lei como no momento da sua execução em concreto pela Administração
Pública. Ele inspira o legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua
atuação”.
vii) Princípio da Indisponibilidade
Na Administração Pública, os bens e os interesses públicos não se acham entregues à
livre disposição da vontade do administrador. Assim, cabe ao administrador o dever de
protegê-los nos termos da finalidade legal a que estão adstritos.
Este princípio parte da premissa de que todos os cuidados exigidos para os bens e
interesses públicos trazem benefícios para a própria coletividade.
viii) Princípio da Autotutela
O poder-dever de autotutela possibilita à Administração controlar seus próprios atos,
apreciando-os quanto ao mérito e quanto à legalidade. Todavia, o controle de
legalidade efetuado pela Administração sobre seus próprios atos, evidentemente, não
exclui a possibilidade de prestação desses pelo Poder Judiciário.
O princípio da autotutela autoriza o controle, pela Administração, dos atos por ela
praticados, sob dois aspectos:
1) de legalidade, em que a Administração pode, de ofício ou provocada, anular os
seus atos ilegais;
2) de mérito, em que examina a conveniência e oportunidade de manter ou desfazer
um ato legítimo, nesse último caso mediante a denominada revogação.
O princípio da autotutela está consagrado na Súmula nº 473 do STF, que assim dispõe:
“A administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial”.
ix) Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos
Os serviços públicos são prestados no interesse da coletividade. Por esse motivo sua
prestação deve ser adequada, não podendo sofrer interrupções. A interrupção de um
serviço público prejudica toda a coletividade, que dele depende para satisfação de
seus interesses e necessidades.
A aplicação desse princípio implica restrição a determinados direitos dos prestadores
de serviços públicos e dos agentes envolvidos em sua prestação.
É exemplo dessas limitações a restrição ao direito de greve dos servidores públicos. A
Constituição, em seu art. 37, VII, estabelece que o direito de greve dos servidores
públicos seja exercido nos termos e limites definidos em lei específica.
x) Princípio da Segurança Jurídica
Este princípio enaltece a idéia de proteger o passado e tornar o futuro previsível, de
modo a não infligir surpresas desagradáveis ao administrado. Visa à proteção da
confiança e a garantia da certeza e estabilidade das relações jurídicas.
A Lei nº 9.784/99 – lei de processo administrativo – prevê a segurança jurídica como
princípio da Administração Pública, dispondo que nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de interpretação da norma administrativa da
forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada
aplicação retroativa de nova interpretação.

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xi) Princípio da Motivação
Pelo princípio da motivação, a formalização dos atos administrativos deverá trazer a
narrativa escrita dos fatos ensejadores de sua prática (motivos de fato), suas razões
jurídicas (motivos de direito) e a demonstração de pertinência lógica entre os motivos,
de modo a garantir-se a plena possibilidade de controle, inclusive jurisdicional, de sua
validade.
A motivação é necessária em qualquer tipo de ato administrativo, vinculado ou
discricionário, como corolário dos demais princípios que regem a Administração
Pública e para possibilitar total incidência do dispositivo constitucional que prevê a
impossibilidade de exclusão do Poder Judiciário de ameaça ou lesão a direito (CF, art.
5º, XXXV).
A Lei nº 9.784/99 – lei de processo administrativo – obrigou de forma expressa o
princípio da motivação como princípio da Administração Pública. Assim, segundo a
referida lei, nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios
de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão.
xii) Princípios da Razoabilidade e da Proporcionalidade
O princípio da razoabilidade conduz às idéias de adequação e de necessidade.
Assim, não basta que o ato da Administração tenha uma finalidade legítima. É
necessário que os meios empregados pela Administração sejam adequados à
consecução do fim almejado e que sua utilização, especialmente quando se trata de
medidas restritivas ou punitivas, seja realmente necessária.
O princípio da proporcionalidade representa uma das vertentes do princípio da
razoabilidade. Isso porque a razoabilidade exige, entre outros aspectos, que haja
proporcionalidade entre os meios utilizados pelo administrador público e os fins que
ele pretende alcançar. Se o ato administrativo não guarda uma proporção adequada
entre os meios empregados e o fim almejado, será um ato desproporcional, excessivo
em relação a essa finalidade visada.
A Lei nº 9.784/99 – lei de processo administrativo – explicitou os referidos princípios
determinando que nos processos administrativos serão observados, entre outros, os
critérios de adequação entre os meios e fins, vedada a imposição de obrigações,
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público.

2 – PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


 Conceito
Pode-se conceituar poderes administrativos como o conjunto de prerrogativas de
direito público que a ordem jurídica confere aos agentes administrativos para o fim de
permitir que o Estado alcance seus fins.
Os poderes administrativos são inerentes aos exercício da atividade administrativa da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em observância a suas competências
constitucionais, e somente podem ser exercidos nos limites da lei.
 Modalidades
i) Poder Vinculado

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O denominado poder vinculado é aquele de que dispõe a Administração para a prática
de atos administrativos em que é mínima ou inexistente sua liberdade de atuação, ou
seja, é o poder de que se utiliza a Administração quando pratica atos vinculados.
O poder vinculado apenas possibilita à Administração executar o ato vinculado nas
estritas hipóteses legais e observando o conteúdo rigidamente estabelecido na lei.
ii) Poder Discricionário
Poder discricionário é o privilégio concedido aos agentes administrativos de elegerem,
entre várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade para
o interesse público.
Conveniência indica em que condições vai se conduzir o agente; já a oportunidade diz
respeito ao momento em que a atividade deve ser produzida.
A liberdade da escolha dos critérios de conveniência e oportunidade não se coaduna
com a atuação fora dos limites da lei. Enquanto atua nos limites da lei, que admite a
escolha segundo aqueles critérios, o agente exerce a sua função com
discricionariedade, e sua conduta se caracteriza como inteiramente legítima.
iii) Poder Regulamentar
Poder regulamentar é a prerrogativa conferida à Administração Pública de editar atos
gerais para complementar as leis e permitir a sua efetiva aplicação. A prerrogativa é
apenas para complementar a lei, não podendo a Administração alterá-la a pretexto de
estar regulamentando e, se o fizer, cometerá abuso de poder regulamentar,
invadindo a competência do Legislativo.
Sob o enfoque de que os atos podem ser originários e derivados, o poder
regulamentar é de natureza derivada ou secundária, pois somente é exercido à luz
de lei preexistente. As leis constituem atos de natureza originária ou primária,
originando diretamente da Constituição.
A formalização do poder regulamentar se processa, em regra, por decretos e
regulamentos, também considerados atos de regulamentação de primeiro grau.
Há também atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas,
podem caracterizar-se como inseridos no poder regulamentar. São os chamados atos
de regulamentação de segundo grau. É o caso das instruções normativas,
resoluções, portarias etc.
iv) Poder Disciplinar
Poder disciplinar é o que cabe à Administração Pública para apurar infrações e aplicar
penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina
administrativa; é o caso das que com ela contratam.
Note-se que não abrange as sanções impostas a particulares não sujeitos à disciplina
interna da Administração, porque, nesse caso, as medidas punitivas encontram seu
fundamento no poder de polícia do Estado.
No que diz respeito aos servidores públicos, o poder disciplinar é uma decorrência da
hierarquia; mesmo no Poder Judiciário e no Ministério Público, onde não há hierarquia
quanto ao exercício de suas funções institucionais, ela existe quanto ao aspecto
funcional da relação de trabalho, ficando os seus membros sujeitos à disciplina interna
da instituição.

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O poder disciplinar pode ser vinculado (quanto à obrigatoriedade de punir, por
exemplo) ou discricionário (quanto à gradação da penalidade a ser aplicada, por
exemplo).
v) Poder Hierárquico
Hierarquia “é o escalonamento em plano vertical dos órgãos e agentes da
Administração que tem como objetivo a organização da função administrativa”. Tantas
são as atividades a cargo da Administração Pública que não se poderia conceber sua
normal realização sem a organização, em escalas, dos agentes e dos órgãos públicos.
A organização administrativa é baseada em dois pressupostos fundamentais: a
distribuição de competência e a hierarquia. O direito positivo define as atribuições dos
vários órgãos administrativos, cargos e funções e, para que haja harmonia e unidade
de direção, ainda estabelece uma relação de coordenação e subordinação entre os
vários órgãos que integram a Administração Pública, ou seja, estabelece hierarquia.
Mesmo quando depende de lei, pode-se dizer que da organização administrativa
decorrem para a Administração Pública diversos poderes:
1. o de editar atos normativos (resoluções, portarias, instruções), com o objetivo de
ordenar a atuação dos órgãos subordinados;
2. o de dar ordens aos subordinados, que implica o dever de obediência, para estes
últimos, salvo para as ordens manifestamente ilegais;
3. o de controlar a atividade dos órgãos inferiores;
4. o de rever atos dos subordinados, que se configura na faculdade que permite ao
superior hierárquico alterar total ou parcialmente decisões dos subordinados;
5. o de decidir conflitos de competência entre os subordinados;
6. o de avocar atribuições, desde que estas não sejam da competência privativa do
órgão subordinado;
7. o de delegar atribuições que não lhe sejam exclusivas.
Há de se observar que a relação hierárquica é acessória da organização
administrativa. Pode haver distribuição de competências dentro da organização
administrativa, excluindo-se a relação hierárquica com relação a determinadas
atividades.
vi) Poder de Polícia
O poder de polícia é a atividade do Estado consistente em limitar o exercício dos
direitos individuais em benefício do interesse público ou do próprio Estado,
restringindo e condicionando o uso e gozo de bens, direitos individuais e atividades,
em busca da preservação da ordem pública e do estabelecimento de regras de
conduta necessárias e suficientes para evitar conflitos e compatibilizar direitos.
O fundamento do poder de polícia é o princípio da predominância do interesse público
sobre o particular, que dá à Administração posição de supremacia sobre os
administrados.
Esse interesse público diz respeito aos mais variados setores da sociedade, tais como
segurança, moral, saúde, meio ambiente, defesa do consumidor, patrimônio cultural,
propriedade. Daí a divisão da polícia administrativa em vários ramos: polícia de
segurança, das florestas, das águas, de trânsito, sanitária etc.

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No direito brasileiro, o conceito legal de poder de polícia está previsto no artigo 78 do
Código Tributário Nacional. A razão de o CTN dar o conceito de poder de polícia
decorre do fato de constituir o exercício desse poder um dos fatos geradores da taxa
(CF, art. 145, II e art. 77 do CTN).
a) Polícia Administrativa e Judiciária
O poder de polícia que o Estado exerce pode incidir em duas áreas de atuação estatal:
na administrativa e na judiciária.
A principal diferença em se acostuma apontar entre as duas está no caráter
preventivo (impedir as ações anti-sociais) da polícia administrativa e no repressivo
(punir os infratores da lei penal) da polícia judiciária.
A diferença não é, no entanto, absoluta, pois a polícia administrativa tanto pode agir
preventivamente (ex.: proibindo porte de arma ou a direção de veículos automotores),
como pode agir repressivamente (ex.: quando apreende arma usada indevidamente
ou a licença do motorista). Contudo, pode-se dizer que, nas duas hipóteses, ela está
tentando impedir que o comportamento individual cause prejuízos maiores à
coletividade; nesse sentido, é certo dizer que a polícia administrativa é preventiva.
A polícia administrativa se rege pelo Direito Administrativa, incidindo sobre bens,
direitos ou atividades; já a polícia judiciária é regida pelo Direito Processual Penal,
incidindo sobre pessoas.
A polícia judiciária é privativa de corporações especializadas (polícia civil e polícia
federal), enquanto a polícia administrativa se reparte entre diversos órgãos da
Administração, incluindo, além da própria polícia militar, os vários órgãos de
fiscalização aos quais a lei atribui esse exercício, como os que atuam na área de
saúde, educação, trabalho, previdência e assistência.
b) Características
1. Discricionariedade – Embora esteja presente na maior parte das medidas de polícia,
nem sempre isso ocorre. Às vezes, a lei deixa certa margem de liberdade de
apreciação quanto a determinados elementos, como o motivo e o objeto, mesmo
porque ao legislador não é dado prever todas as hipóteses possíveis a exigir a atuação
de polícia. Como exemplo temos a autorização para porte de arma, autorização para
circulação de veículos com peso ou altura excessivos etc.
2. Auto-executoriedade – É a possibilidade que tem a Administração de, com os
próprios meios, pôr em execução as suas decisões, sem recorrer previamente ao Poder
Judiciário. Pelo atributo da auto-executoriedade, a Administração compele
materialmente o administrado, usando meios diretos de coação. Por exemplo, ela
apreende mercadorias, interdita uma fábrica etc. Esse atributo não existe em todas as
medidas de polícia.
3. Coercibilidade – O ato de polícia só é auto-executório porque dotado de força
coercitiva. Hely Lopes Meirelles define coercibilidade como sendo “a imposição coativa
das medidas adotadas pela Administração”.
c) Campo de atuação
Dentre os inúmeros campos de atuação do poder de polícia podem ser lembrados os
seguintes: direito de construir, localização e funcionamento de atividades no território
de um Município; condições sanitárias de alimentos, elaborados ou não, vendidos à
população; medicamentos; exercício de profissões; poluição sonora, visual,
atmosférica, dos rios; preços; trânsito.

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d) Limites
Como todo ato administrativo, a medida de polícia, ainda que seja discricionária,
sempre esbarra em algumas limitações impostas pela lei. Alguns autores indicam
regras a serem observadas pela polícia administrativa, com o fim de não eliminar os
direitos individuais:
a) a da necessidade, em consonância com a qual a medida de polícia só deve ser
adotada para evitar ameaças reais ou prováveis de pertubações ao interesse público;
b) a da proporcionalidade que significa a existência de uma relação necessária
entre a limitação ao direito individual e o prejuízo a ser evitado;
c) a da eficácia, no sentido de que a medida deve ser adequada para impedir o dano
ao interesse público.
 Abuso de Poder
Hely Lopes Meirelles ensina: “O abuso de poder ocorre quando a autoridade, embora
competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia
das finalidades administrativas”.
Preconiza, ainda, o citado autor: “O abuso do poder tanto pode revestir a forma
comissiva como omissiva, porque ambas são capazes de afrontar a lei e causar lesão
a direito individual do administrado. Assim, a inércia da autoridade administrativa,
deixando de executar determinada prestação de serviço a que por lei está obrigada,
lesa o patrimônio jurídico individual. É forma omissiva de abuso de poder, quer o ato
seja doloso ou culposo”.
O abuso de poder pode decorrer de duas causas:
1. ação do agente fora dos limites de sua competência (excesso de poder);
2. ação do agente, embora dentro de sua competência, afasta-se do interesse público
(desvio de poder ou de finalidade).
a) Excesso de Poder
Ocorre excesso de poder quando o agente age fora dos limites de sua competência
administrativa, invadindo competência de outros agentes ou praticando atividades
que a lei não lhe conferiu. A autoridade, embora competente para praticar o ato, vai
além do que lhe permitiu a lei, exorbitando no uso de sua competência.
Nesse caso, há violação do requisito competência, tornando o ato administrativo
arbitrário, ilícito e nulo.
b) Desvio de Poder ou de Finalidade
Ocorre desvio de poder ou desvio de finalidade quando o administrador pratica o ato
buscando alcançar fim diverso daquele que lhe foi determinado pela lei. Nesse caso,
embora atue nos limites de sua competência, o agente pratica o ato por motivos ou
com fins diversos daqueles estabelecidos na lei ou exigidos pelo interesse
público.
Diversamente do excesso de poder, que decorre de violação ao requisito
competência, o desvio de finalidade deriva de ofensa ao requisito finalidade.
A forma clássica de ofensa ao elemento finalidade é a prática de atos não dirigidos à
satisfação do interesse público, como, por exemplo, a concessão de vantagens apenas
a servidores apaniguados (protegidos).

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Há, ainda, outro sentido em que pode ser violado o requisito finalidade, que é o
desatendimento da finalidade específica, prevista em lei, na prática de determinado
ato. Exemplo típico é a remoção ex officio de servidor, como forma de punição.

3 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
 Administração Pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico
Em sentido formal, conceitua-se como o conjunto de agentes, órgãos e pessoas
jurídicas destinadas à execução das atividades administrativas.
Nessa concepção, a expressão Administração Pública engloba todos os órgãos e
agentes que, em qualquer dos Poderes do Estado (Legislativo, Executivo ou Judiciário),
em qualquer das esferas políticas (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios),
estejam exercendo função administrativa.
 Administração Pública em sentido material, objetivo ou funcional
Em sentido objetivo, a Administração Pública” pode ser definida como a atividade
concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses
coletivos.
A administração pública neste sentido abrange as seguintes atividades
administrativas: o fomento, a polícia administrativa, o serviço público e a intervenção
administrativa.
 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
Centralização, Descentralização e Desconcentração
Ocorre a chamada centralização administrativa quando o Estado executa suas
tarefas diretamente, por meio dos órgãos e agentes integrantes da Administração
Direta. Nesse caso, os serviços são prestados diretamente pelos órgãos do Estado,
despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa política (União, DF, Estados ou
Municípios).
Ocorre a chamada descentralização administrativa quando a entidade estatal
(União, DF, Estados ou Municípios) desempenha a atividade administrativa, não
diretamente, mas de forma indireta ou descentralizada.
A descentralização será efetivada por meio de outorga (ou por serviço ou funcional)
quando o Estado cria uma entidade administrativa, com personalidade jurídica própria,
e a ela transfere, por lei, determinado serviço público ou atividade para exercer em
caráter específico. A outorga normalmente é conferida por prazo indeterminado. É o
que ocorre relativamente às entidades da Administração Indireta (autarquias,
fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios
públicos).
A descentralização será efetivada por meio de delegação (ou por colaboração)
quando o Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do
serviço, para que o ente delegado o preste ao público em seu próprio nome e por sua
conta e risco, sob fiscalização do Estado. Há delegação, por exemplo, nos contratos de
concessão ou nos atos de permissão de serviços públicos.
Já a desconcentração é simples técnica administrativa, e é utilizada, tanto na
Administração Direta, quanto na Indireta. Ocorre a chama da desconcentração quando
a entidade da Administração, encarregada de executar um ou mais serviços, distribui
competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente
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a prestação dos serviços. A desconcentração pressupõe, obrigatoriamente, a
existência de uma só pessoa jurídica.
 ADMINISTRAÇÃO DIRETA
A administração Direta ou Centralizada é aquela constituída a partir de um conjunto
de órgãos públicos, através dos quais o Estado desempenha diretamente a atividade
administrativa.
Segundo o art. 4º, inciso I, do Decreto-Lei nº 200/67, a Administração Direta da União
se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios.
 Órgãos Públicos
i) Conceito de órgão público
Hely Lopes Meirelles define órgãos públicos como “centros de competência instituídos
para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é
imputada à pessoa jurídica a que pertencem”.
Na Administração Direta Federal somente a União possui personalidade jurídica. Os
Ministérios, por exemplo, órgãos da Administração Direta Federal, são centros de
competência despersonalizados, cuja atuação é imputada à União.
A Lei Federal nº 9.784/99, que dispõe sobre o processo administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, conceitua órgão público como “a unidade de atuação
integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração
indireta”.
ii) Teoria do Órgão
Para doutrina e jurisprudência, presume-se que a pessoa jurídica manifesta sua
vontade por meio dos órgãos, que são partes integrantes da própria estrutura da
pessoa jurídica, de tal modo que, quando os agentes que atuam nestes órgãos
manifestam sua vontade, considera-se que esta foi manifestada pelo próprio Estado.
Neste caso, fala-se em imputação da atuação do agente, pessoa natural, à pessoa
jurídica. Cuida-se da denominada Teoria do Órgão. Assim, para que possa haver a
imputação, a pessoa que pratica o ato administrativo deve fazê-lo em situação tal que
leve o cidadão comum a presumir regular sua atenção. Entretanto, outras teorias
tentaram, sem êxito, explicar essa relação, tais como a Teoria do Mandato e a Teoria
da Representação.
iii) Características dos órgãos públicos
De modo geral, os autores apontam como características dos órgãos (algumas não
presentes em todos):
a) integram a estrutura de uma pessoa jurídica;
b) não possuem personalidade jurídica;
c) são resultado da desconcentração;
d) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;
e) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com
outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º);
f) não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram;

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g) alguns têm capacidade processual para defesa em juízo de suas prerrogativas
funcionais;
h) não possuem patrimônio próprio.
iv) Classificação
1. Quanto a sua estrutura, os órgãos podem ser:
a) Órgãos Simples – são constituídos por um só centro de competência. Estes órgãos
não são subdivididos em sua estrutura interna, isto é, inexiste outro órgão compondo-
o.
b) Órgãos Compostos – reúnem em sua estrutura diversos órgãos, como resultado da
desconcentração administrativa. Exemplo: os Ministérios e as Secretarias.
2. Quanto a sua composição ou atuação funcional, os órgãos podem ser:
a) Órgãos Singulares – também denominados unipessoais, são os órgãos em que a
atuação ou as decisões são atribuição de um único agente, seu chefe e representante.
Exemplo: a Presidência da República.
b) Órgãos Colegiados – também denominados pluripessoais, são caracterizados por
atuar e decidir mediante obrigatória manifestação conjunta de seus membros. Os atos
e decisões são tomados após deliberação e aprovação pelos membros integrantes do
órgão, conforme as regras regimentais pertinentes a quorum de instalação, de
deliberação, de aprovação etc. Exemplo: o Congresso Nacional e os tribunais.
3. Quanto à posição estatal, os órgãos podem ser:
a) Órgãos Independentes – são os diretamente previstos no texto constitucional,
representando os três Poderes. São órgãos sem qualquer subordinação hierárquica ou
funcional. As atribuições desses órgãos são exercidas por agentes políticos. Ex.:
Câmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STJ e demais tribunais.
b) Órgãos Autônomos – situam-se na cúpula da Administração, hierarquicamente logo
abaixo dos órgãos independentes. Possuem ampla autonomia administrativa,
financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos. Ex.: os Ministérios, as
Secretarias de Estado, a Advocacia Geral da União etc.
c) Órgãos Superiores – são os que possuem atribuições de direção, controle e decisão,
mas que sempre estão sujeitos ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não
têm autonomia administrativa nem financeira. Ex.: as Procuradorias, Coordenadorias,
Gabinetes etc.
d) Órgãos Subalternos – são todos os órgãos que exercem atribuições de mera
execução, sempre subordinados a vários níveis hierárquicos superiores. Têm reduzido
poder decisório. Exemplos: seções de expediente, de pessoal de material, de portaria
etc.
4. Quanto à esfera de atuação, os órgãos podem ser:
a) Órgãos Centrais – são os que têm atuação coincidente com o domínio político da
entidade estatal a que pertencem. Assim, por exemplo, são órgãos centrais os órgãos
públicos federais, que integram a administração direta da União, e têm atuação em
todo território nacional, a exemplo dos Ministérios.
b) Órgãos Locais - são os que têm atuação somente em parte do território federal,
estadual e municipal, no domínio político da União, dos Estados e dos Municípios,
respectivamente. Exemplo: as Delegacias Regionais do Trabalho e da Receita Federal,
no âmbito da União.
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 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
A Administração Indireta é constituída a partir de um conjunto de entidades, dotadas
de personalidade jurídica, responsáveis pelo exercício, em caráter especializado e
descentralizado, de certa e determinada atividade administrativa, por outorga legal da
entidade estatal. Consiste na criação de pessoas jurídicas de direito público ou de
direito privado para exercerem parte da competência administrativa do ente político
que a criou e com o qual não se confunde. Segundo o art. 4º, inciso II do Decreto-Lei
nº 200/67, integram a Administração Indireta: as autarquias, as fundações públicas, as
empresas públicas e as sociedades de economia mista. Contudo, em razão da edição
da Lei nº 11.107/2005, que dispôs sobre as normas gerais para a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios contratarem Consórcios Públicos para a realização de
objetivos de interesse comum, foi prevista a possibilidade de mais uma entidade da
Administração Indireta: as associações públicas, que são entidades formadas por
consórcios públicos celebrados entre entidades da Federação com natureza de pessoa
jurídica de direito público. Assim, o consórcio público com personalidade jurídica de
direito público integra a administração indireta de todos os entes da Federação
consorciados.
i) Autarquias
A professora Maria Sylvia Di Pietro conceitua a autarquia como a pessoa jurídica de
direito público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para o
desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo
exercido nos limites da lei.
As autarquias integram a Administração Indireta, representando uma forma de
descentralização administrativa mediante a personificação de um serviço retirado da
Administração centralizada. Por esse motivo, como regra geral, somente devem ser
outorgados serviços públicos típicos às autarquias, e não atividades industriais ou
econômicas, ainda que essas últimas sejam de interesse coletivo.
As autarquias somente podem ser criadas por meio de lei específica, consoante o
disposto no art. 37, inciso XIX, da Constituição Federal, com redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19/1998.
Por desempenharem atividades típicas da Administração Pública, as prerrogativas
administrativas do Estado transmitem-se às autarquias, valendo lembrar que elas
gozam de imunidade tributária recíproca no que respeita aos impostos sobre o
patrimônio, a renda e os serviços vinculados a suas finalidades essenciais (CF, art.
150, § 2º). Os privilégios processuais conferidos à Fazenda Pública também se
estendem às autarquias, especialmente o prazo em dobro para contestar e para
recorrer. As autarquias estão sujeitas ao controle da entidade estatal a que pertencem
(Controle finalístico, nos termos da lei, no âmbito da chamada supervisão ministerial).
A obrigatoriedade de regime jurídico único foi extinta pela Emenda Constitucional nº
19/1998, retornando tal obrigatoriedade por força da decisão do STF na ADIn 2135, de
agosto de 2007. Assim, tanto no âmbito da União, como no âmbito do Estado de
Pernambuco, o regime jurídico único voltou a ser obrigatório, o que implica afirmar
que o regime de contratação a ser adotado pelas autarquias é o estatutário.
As autarquias gozam da chamada imunidade tributária recíproca, que veda a
instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias,
desde que vinculados a suas finalidades essenciais ou às que delas decorram (CF, art.
150, § 2º).

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Não há subordinação hierárquica da autarquia para com a entidade estatal a que
pertence (entre uma autarquia federal e a União, por exemplo), mas sim mera
vinculação.
A entidade estatal que cria uma autarquia exerce sobre ela o chamado controle
finalístico, que visa a mantê-la no estrito cumprimento de suas finalidades, previstas
na lei instituidora e no seu regulamento ou estatuto.
A doutrina conceitua as autarquias de regime especial como aquelas que receberam
da lei instituidora privilégios específicos, a fim de aumentar sua autonomia
comparativamente com as autarquias comuns. São consideradas autarquias de regime
especial o Banco Central do Brasil – BACEN, a Comissão Nacional de Energia Nuclear –
CNEN, a Universidade de São Paulo – USP, os Conselhos (CREA, CREFITO, CRP, CRO) e
outras. As atuais agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANP, ANA etc.) têm sido,
todas elas, instituídas sob a forma de autarquias em regime especial.
ii) Fundações Públicas
As fundações públicas são entidades integrantes da Administração Indireta, voltadas
para o desempenho de atividades de caráter social, como assistência social,
assistência médica e hospitalar, educação e ensino, pesquisa, atividades culturais etc.
Essas entidades não deverão ser criadas para a exploração de atividade econômica,
de cunho lucrativo, pois para esse fim existem as empresas públicas e as sociedades
de economia mista.
São exemplos de fundação pública: Fundação Nacional do Índio; Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE; Fundação Nacional da Saúde; o HEMOPE; a
FUNAPE, a FUNASE, etc.
Atualmente, em decorrência das alterações trazidas pela EC nº 19/1998, a posição
mais adotada pela doutrina é a admissão da existência de duas espécies distintas de
fundações públicas na Administração Indireta: fundações públicas com personalidade
jurídica de direito público (espécie do gênero autarquias) e fundações públicas com
personalidade jurídica de direto privado.
iii) Agências Reguladoras
São autarquias em regime especial, criadas para exercerem a disciplina e o controle
administrativo sobre os atos e contratos que dizem respeito à prestação de um serviço
público específico ou a determinada atividade econômica. A elas são conferidas maior
estabilidade e independência em relação ao ente que as criou. Seus dirigentes se
submetem a investidura especial (são nomeados pelo Presidente da República após
aprovação do Senado) e exercem mandatos fixos, somente podendo perdê-los em
caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo
administrativo disciplinar (Lei nº 9.986/2000).
iv) Agências Executivas
A agência executiva é um status, um título jurídico, uma qualificação que uma
autarquia ou fundação pública que já existe recebe, em razão do contrato de gestão
que celebra com o órgão da Administração Pública Direta a que se acha vinculada,
para uma maior eficiência e redução de custos.
v) Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da
Administração Indireta, instituídas pelo Poder Público mediante autorização de lei
específica, sob qualquer forma jurídica (Ltda., S/A etc.) e com capital exclusivamente

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público, para a exploração de atividades de natureza econômica ou execução de
serviços públicos.
São exemplos de empresas públicas: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos –
ECT; Serviço Federal de Processamento de Dados – SERPRO; Caixa Econômica Federal
– CEF etc.
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado,
integrantes da Administração Indireta, instituídas pelo Poder Público, mediante
autorização legal, sob a forma de sociedade anônima e com capitais públicos e
privados, para a exploração de atividades de natureza econômica ou execução de
serviços públicos.
São exemplos de sociedades de economia mista: Banco do Brasil S/A (BB); Banco da
Amazônica S/A (BASA); Petróleo Brasileiro S/A (PETROBRAS) etc.
As empresas públicas e as sociedades de economia mista são entidades com
personalidade jurídica de direito privado, voltadas para a exploração de atividade
econômica ou para a prestação de serviços públicos.
A criação de empresas públicas e sociedades de economia mista depende de lei
específica autorizativa, nos termos do art. 37, XIX, da Constituição Federal.A lei
específica autoriza o Poder Executivo a, por ato próprio (um decreto), proceder à
instituição da entidade. O Poder Executivo deverá providenciar o registro dos estatutos
da entidade no registro competente, uma vez que é esse registro que dará nascimento
à pessoa jurídica, e não a edição da lei autorizativa.
As empresas públicas e as sociedades de economia mista são criadas com o objetivo
precípuo de permitir ao Estado a exploração de atividades de caráter econômico.
As empresas públicas e sociedades de economia mista são entidades de natureza
híbrida. Formalmente, são pessoas jurídicas de direito privado. Entretanto, nenhuma
dessas entidades atua integralmente sob regência do Direito Privado. As empresas
públicas e sociedades de economia mista têm seu regime jurídico determinado,
essencialmente, pela natureza de seu objeto, de suas atividades.
As empresas públicas e sociedades de economia mista que atuam na exploração de
atividades econômicas propriamente ditas (de produção ou comercialização de bens
ou de prestação de serviços de natureza econômica) são as entidades que, embora
integrantes da Administração Pública em sentido formal, mais se aproximam das
pessoas jurídicas privadas. Somente se submetem a normas de Direito Público naquilo
em que a Constituição expressamente determine, ou quando houver disposição legal
específica, mesmo assim se a lei não contrariar normas e princípios constitucionais
concernentes à atuação do Estado na economia.
As empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços
públicos, embora sejam, também pessoas jurídicas de direito privado, estão sujeitas a
diversas normas e princípios de Direito Público, especialmente em razão do princípio
da continuidade dos serviços públicos.
O regime de pessoal das empresas públicas e das sociedades de economia mista é o
previsto na legislação trabalhista (Consolidação das Leis do Trabalho – CLT). Esses
empregados, porém, são equiparados a funcionários públicos para fins penais (Código
Penal, art. 327, § 1º), bem assim considerados agentes públicos para os fins de
incidência das diversas sanções cominadas para a prática de atos de improbidade
administrativa (Lei nº 8.429/1992).

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Os conflitos decorrentes da relação de trabalho, envolvendo os empregados públicos e
as empresas públicas e sociedades de economia mista, são julgados pela Justiça do
Trabalho (CF, art. 114).
As empresas públicas e as sociedades de economia mista são alcançadas pela regra
constitucional que exige a realização de concurso público para contratação de seus
empregados públicos (CF, art. 37, II), bem assim pela vedação de acumulação de
cargos, empregos e funções públicos (CF, art. 37, XVII).
São três as principais diferenças entre a empresa pública e a sociedade de economia
mista, a saber:
a) a forma jurídica - As sociedades de economia mista devem ter a forma de
Sociedade Anônima (S/A), sendo reguladas, basicamente, pela lei das Sociedades por
Ações (Lei nº 6.404/1976). As empresas públicas podem revestir-se de qualquer das
formas admitidas em direito (Sociedades Civis ou Sociedades Comerciais).
b) a composição do capital - O capital das sociedades de economia mista é formado
pela conjugação de recursos públicos e de recursos privados. As ações,
representativas do capital, são divididas entre a entidade governamental e a iniciativa
privada. Exige a lei, porém, que nas sociedades de economia mista federais a maioria
das ações com direito a voto pertençam à União ou a entidade da Administração
Indireta federal (Decreto-Lei nº 200/67, art. 5º, III), ou seja, o controle acionário dessas
companhias é do Estado.
O capital das empresas públicas é integralmente público, isto é, oriundo de pessoas
integrantes da Administração Pública. Não há possibilidade de participação de
recursos de particulares na formação do capital das empresas públicas.
c) o foro processual (somente para as entidades federais) - As causas em que as
empresas públicas federais forem interessadas na condição de autoras, rés,
assistentes ou opoentes, exceto as de falência, as de acidente de trabalho e as
sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, serão processadas e julgadas pela
Justiça Federal (CF, art. 109, I). As empresas públicas estaduais e municipais terão
suas causas processadas e julgadas na Justiça Estadual.
As sociedades de economia mista federais não foram contempladas com o foro
processual da Justiça Federal, sendo suas causas processadas e julgadas na Justiça
Estadual. As sociedades de economia mista estaduais e municipais terão, da mesma
forma, suas causas processadas e julgadas na Justiça Estadual.
4 - ATOS ADMINISTRATIVOS
 Conceito
O ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração
Pública que, valendo-se das prerrogativas próprias do Poder Público e na função
administrativa, tenha por fim declarar, adquirir, resguardar, transferir, modificar e
extinguir direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.
O eminente professor Celso Antônio Bandeira de Mello define o ato administrativo
como “declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um
concessionário de serviço público) no exercício de prerrogativas públicas, manifestada
mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar
cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.
O ato administrativo tem como condição a atuação da Administração em posição de
supremacia, no uso do Poder Público. O ato administrativo deve estar apto a produzir

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efeitos jurídicos imediatos para os administrados, para a administração e seus
servidores e para produzir tais efeitos o ato deve ser proveniente de autoridade
pública competente.
 Atributos dos atos administrativos
São atributos do ato administrativo:
a) Presunção de legitimidade: refere-se à conformidade do ato com a lei; em
decorrência desse atributo, presumem-se, até prova em contrário, que os atos
administrativos foram emitidos com observância da lei.
b) Imperatividade: os atos administrativos se impõem a terceiros,
independentemente se sua concordância, obriga-o a obedecê-lo.
c) Auto-executoriedade: o ato administrativo pode ser posto em execução pela
própria Administração Pública, sem necessidade de autorização/intervenção do Poder
Judiciário. Esse atributo também não existe em todos os atos administrativos, mas a
auto-executoriedade só é possível: quando expressamente prevista em lei e quando
se tratar de medida urgente.
d) Exigibilidde: é o atributo do ato administrativo que confere à Administração a
possibilidade de, utilizando-se de meios indiretos, exigir o cumprimento de
determinado ato pelos administrados, sob pena de aplicação de penalidades, no caso
de sua não observância.
e) Tipicidade: o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas
previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados.
 Elementos ou Requisitos dos Atos Administrativos
Para o ato administrativo ser válido é necessária a presença dos seguintes requisitos:
a) Competência
Diz respeito ao sujeito, ou seja, ao representante do poder público a quem o texto
legal confere atribuições que o tornam capaz de editar determinados atos
administrativos. Nenhum ato administrativo pode ser praticado validamente sem que
o agente disponha de poderes legais a ele atribuídos.
Inexistindo impedimento legal ou atribuições privativas ao cargo ou função, o agente
poderá transferir atribuições a outros agentes (delegação de competência) ou chamar
a si atribuições de outros agentes (avocação).
b) Finalidade
É o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato. Todo ato
administrativo deve ter um interesse público a atingir.
O interesse público é o fim a ser atingido mediante o ato administrativo. Se o ato se
desviar da finalidade legal, será ilegal por desvio de poder ou de finalidade.
c) Forma
É o revestimento externo dos atos. Em regra, é escrita e excepcionalmente existem
atos verbais ou simbólicos, como por exemplo, os sinais de trânsito. No entanto
existem várias espécies de formas escritas, como: Decreto, instruções, circulares,
portarias. Existem casos em que a forma está associada a um determinado tipo de
ato, é o caso do decreto que é ato sempre emanado do Chefe do Executivo.
d) Motivo

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É o pressuposto de fato (acontecimentos) e de direito (dispositivo legal) que provocam
e precedem a edição do ato administrativo.
Exemplos: no ato de punição do funcionário, o motivo é a infração que ele praticou.
A ausência de motivo ou a indicação de motivo falso invalidam o ato administrativo.
Não se confundem Motivo e Motivação do ato. Motivação é a exposição dos
motivos, ou seja, é a demonstração, por escrito, de que os pressupostos ou
circunstâncias de fato realmente existiram.
Nesse ínterim, convém observar a chamada Teoria dos Motivos Determinantes.
Segundo essa teoria, quando a Administração declara o motivo que determinou a
prática de um ato discricionário que, em princípio, dispensaria a motivação expressa,
fica vinculada à existência do motivo pela Administração declarado. Havendo
desconformidade entre a realidade e o motivo declarado ou não sendo ele causa
justificável, torna-se possível a declaração da invalidade do ato pelo Poder Judiciário.
e) Objeto
É o efeito jurídico prático que o ato produz ou a modificação por ele trazida ao
ordenamento jurídico. Assim, por exemplo, num ato de nomeação o resultado
pretendido é investir uma pessoa nas funções de um cargo; no ato de concessão de
um alvará a própria concessão do alvará.
 Classificação dos Atos Administrativos
I) Quanto aos Destinatários
a) Atos Gerais - atingem todas as pessoas que se encontram na mesma situação.
Não possuem destinatários determinados. Ex: os decretos regulamentares, as
instruções normativas, as circulares normativas, etc.
b) Atos Individuais - são aqueles que possuem destinatários determinados ou
determináveis, constituindo ou declarando situação jurídica particular. Ex: a
nomeação, a exoneração, uma autorização.
II) Quanto às prerrogativas com que atua a Administração
a) Atos de Império - são aqueles que a Administração impõe coercitivamente aos
administrados. Ex: os procedimentos de desapropriação, de interdição de atividades,
de apreensão de mercadorias, etc.
b) Atos de Gestão - são praticados sem que a Administração utilize sua supremacia
sobre os particulares. Ex: a alienação ou aquisição de bens pela Administração, o
aluguel de imóvel de propriedade de uma autarquia, etc.
c) Atos de Expediente – são os que se destinam a dar andamento aos processos e
papéis que tramitam pelas repartições públicas.
III) Quanto à formação de vontade
a) Atos Simples - decorrem da manifestação de vontade de um único órgão,
unipessoal ou colegiado. Assim, por exemplo, é simples o ato de exoneração de um
servidor comissionado. como a decisão administrativa proferida pela Junta de
Recursos da Previdência Social.
b) Atos Complexos - é o que necessita, para sua formação, da manifestação de
vontade de dois ou mais órgãos diferentes, sejam eles singulares ou colegiados, cuja
vontade se funde para formar um ato único, ou seja, isoladamente nenhum dos órgãos
é suficiente para dar existência ao ato.
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Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino dão os seguintes exemplos: a
redução de alíquotas de IPI para alguns refrigerantes depende de aprovação integrada
do Ministério da Agricultura e da Secretaria da Receita Federal, ou seja, o regime
especial de redução de alíquotas somente passa a existir quando presentes ambas
manifestações; também alguns regimes especiais relativos a documentos fiscais
somente se aperfeiçoam com a edição de um ato concessivo da Fazenda Estadual e
outro da Receita Federal, ambos integrantes e indispensáveis à existência do regime.
c) Atos Compostos - é o que resulta da manifestação de vontade de dois ou mais
órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação a de outro, que dita o
principal. Enquanto no ato complexo fundem-se vontades para praticar um ato só, no
ato composto, praticam-se dois atos, um principal e outro acessório. Ex: a nomeação
do Procurador Geral da República depende de prévia aprovação pelo Senado; a
nomeação é ato principal, sendo a aprovação prévia o ato acessório.
IV) Quanto à exeqüibilidade: capacidade de produzir efeitos jurídicos.
a) Ato Perfeito - é aquele que está em condições de produzir efeitos jurídicos,
porque já completou todo o seu ciclo de formação. Não se confunde com a
validade do ato, esta diz respeito à conformidade do ato com a lei.
b) Ato Pendente - é o que está sujeito a condição ou termo para que comece a
produzir efeitos.
d) Ato Consumado - é o que já exauriu os seus efeitos, que já produziu todos os seus
efeitos. Não podendo ser impugnado na via administrativa ou até mesmo na via
judicial.
V) Quanto aos efeitos
a) Ato Constitutivo - é aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou extingue
um direito ou uma situação do Administrado. Ex: é o caso da permissão, autorização,
revogação, aplicação de uma penalidade.
b) Ato Declaratório - é aquele que a Administração apenas reconhece um direito que
já existia antes do ato. Ex: a admissão, licença, homologação, isenção, anulação.
c) Ato Enunciativo - é aquele pelo qual a Administração apenas atesta ou reconhece
determinada situação de fato ou de direito. Ex: as certidões, atestados, informações,
pareceres. Encerram juízo, conhecimento ou opinião e não manifestação de vontade
produtora de efeitos jurídicos.
VI) Quanto à liberdade de atuação do legislador
a) Atos Vinculados - é aquele em que a lei estabelece todos os requisitos e
condições de sua realização, sem deixar qualquer margem de liberdade ao
administrador, ou seja, todos os elementos do ato estão vinculados ao disposto na lei.
Não cabe ao administrador apreciar a oportunidade ou a conveniência administrativa
da prática do ato.
Exemplo: concessão de licença à gestante ou da licença paternidade, como reguladas
na Lei 8.112/90. Configurada a hipótese legal, somente uma atitude é admissível: a
edição do ato concessivo, sem espaço para juízo de oportunidade ou conveniência
administrativa.
b) Atos Discricionários - é aquele que a Administração pode praticar com certa
liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quanto ao seu conteúdo, seu modo
de realização, sua oportunidade e sua conveniência administrativa.
 Atos Administrativos em espécie
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a) Atos Normativos: São utilizados para possibilitar a fiel execução das leis pela
Administração. Servem para regulamentar as leis. Ex: os decretos; os regimentos; as
instruções normativas.
b) Atos Ordinatórios: são atos internos, endereçados aos servidores públicos, que
veiculam determinações atinentes ao adequado desempenho de suas funções. Ex: as
circulares internas, os avisos, as portarias, as ordens de serviços e os ofícios.
c) Atos Negociais: são atos editados em situações nas quais uma determinada
pretensão do particular coincide com a manifestação de vontade da Administração,
ainda que o interesse da Administração naquela situação seja apenas indireto. Ex:
licença; autorização; permissão.
d) Atos Enunciativos: não contêm uma manifestação de vontade da administração.
São, portanto, considerados atos administrativos apenas em sentido formal. Eles
declaram, a pedido do interessado, uma situação jurídica preexistente relativa a um
particular. Ex: certidão; atestado, parecer.
e) Atos Punitivos: são os meios pelos quais a Administração pode impor diretamente
sanções a seus servidores ou aos administrados. Encontra fundamento no Poder de
Império da administração, relativamente aos particulares (Ex: atividade de polícia
administrativa, como aplicação de multa; a interdição de atividades), ou no Poder
Disciplinar, no que se refere aos servidores públicos (Ex: as penalidades
disciplinares, como a advertência, a suspensão ou a demissão).
 Extinção dos Atos Administrativos- Modalidades
Um ato administrativo se extingue por:
a) revogação: é a retirada do ato pela própria Administração por razões de
conveniência e oportunidade. Os efeitos da revogação operam a partir da
decisão da Administração, porque desfazem atos dotados de legalidade, ou
seja, os efeitos são ex nunc.
b) invalidação/anulação: consiste no desfazimento do ato administrativo por
motivo de ilegalidade (vício), efetuada pela própria Administração Pública que
o editou ou determinado pelo Poder Judiciário. A anulação efetuada por agente
administrativo ou pronunciada pelo Poder Judiciário produz efeitos ex tunc, isto
é, efeitos retroativos à data da edição do ato.
c) cassação: é o desfazimento do ato administrativo quando o seu beneficiário
descumpre os requisitos que permitem a manutenção do ato e seus efeitos. Ex:
cassação de uma licença para construir., concedida pelo Poder Público sob
determinadas condições previstas em lei, se o particular vir a descumprir tais
condições.
d) caducidade: ocorre quando uma nova legislação impede a permanência da
situação anteriormente consentida pelo Poder Público. Ex: a caducidade de
permissão para explorar parque de diversões em local que, em face da nova lei
de zoneamento, tornou-se incompatível com aquele tipo de uso.
 Convalidação
Convalidação ou saneamento é o ato administrativo pelo qual é suprido o vício
existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este foi praticado.
A lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal) em seu art. 55 estabelece que:
“em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público

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nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão
ser convalidados pela própria Administração.”
De acordo com a referida lei, a convalidação aparece como faculdade da
Administração, portanto como ato discricionário, somente possível quando os atos
inválidos não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros; em caso
contrário, tem-se que entender que a Administração está obrigada a anular o ato, ao
invés de convalidá-lo. Contudo, a doutrina vem entendendo que, como regra geral, a
convalidação é um ato vinculado. Esta posição doutrinária é que vem sendo adotada
pelas bancas organizadoras de concursos.
Além disso, nem sempre é possível a convalidação. Depende do tipo de vício que
atinge o ato. O exame do assunto tem que ser feito a partir da análise dos cinco
elementos do ato administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
Assim, a convalidação somente será possível quando se tratar de vício sanável de
competência e forma, sendo incabível a convalidação quanto ao vício de finalidade,
motivo e objeto.
5 - PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL – LEI Nº 9.784/99
LEI Nº 9.784 , DE 29 DE JANEIRO DE 1999.
Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública
Federal.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e
eu sanciono a seguinte Lei:
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1o Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no
âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção
dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.
§ 1o Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo
e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta
e da estrutura da Administração indireta;
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão.
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros,
os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de
poderes ou competências, salvo autorização em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção
pessoal de agentes ou autoridades;

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IV - atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
V - divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo
previstas na Constituição;
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições
e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do
interesse público;
VII - indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos
administrados;
IX - adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de
certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à
produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam
resultar sanções e nas situações de litígio;
XI - proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em
lei;
XII - impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos
interessados;
XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova
interpretação.
CAPÍTULO II
DOS DIREITOS DOS ADMINISTRADOS
Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem
prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que deverão facilitar
o exercício de seus direitos e o cumprimento de suas obrigações;
II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a
condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles
contidos e conhecer as decisões proferidas;
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais
serão objeto de consideração pelo órgão competente;
IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatória a
representação, por força de lei.
CAPÍTULO III
DOS DEVERES DO ADMINISTRADO
Art. 4o São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de
outros previstos em ato normativo:
I - expor os fatos conforme a verdade;
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
III - não agir de modo temerário;

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IV - prestar as informações que lhe forem solicitadas e colaborar para o
esclarecimento dos fatos.
CAPÍTULO IV
DO INÍCIO DO PROCESSO
Art. 5o O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de
interessado.
Art. 6o O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida
solicitação oral, deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados:
I - órgão ou autoridade administrativa a que se dirige;
II - identificação do interessado ou de quem o represente;
III - domicílio do requerente ou local para recebimento de comunicações;
IV - formulação do pedido, com exposição dos fatos e de seus fundamentos;
V - data e assinatura do requerente ou de seu representante.
Parágrafo único. É vedada à Administração a recusa imotivada de recebimento
de documentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de
eventuais falhas.
Art. 7o Os órgãos e entidades administrativas deverão elaborar modelos ou
formulários padronizados para assuntos que importem pretensões equivalentes.
Art. 8o Quando os pedidos de uma pluralidade de interessados tiverem conteúdo
e fundamentos idênticos, poderão ser formulados em um único requerimento, salvo
preceito legal em contrário.
CAPÍTULO V
DOS INTERESSADOS
Art. 9o São legitimados como interessados no processo administrativo:
I - pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou
interesses individuais ou no exercício do direito de representação;
II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que
possam ser afetados pela decisão a ser adotada;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;
IV - as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou
interesses difusos.
Art. 10. São capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de
dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo próprio.
CAPÍTULO VI
DA COMPETÊNCIA
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos
a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente
admitidos.
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for

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conveniente, em razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica
ou territorial.
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de
competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes.
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio
oficial.
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os
limites da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso
cabível, podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada.
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante.
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado.
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior.
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais
das respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente em
matéria de interesse especial.
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo
deverá ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir.
CAPÍTULO VII
DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIÇÃO
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou
autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou
representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou
parente e afins até o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou
respectivo cônjuge ou companheiro.
Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar
o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui
falta grave, para efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha
amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os
respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau.

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Art. 21. O indeferimento de alegação de suspeição poderá ser objeto de recurso,
sem efeito suspensivo.
CAPÍTULO VIII
DA FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO
Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma
determinada senão quando a lei expressamente a exigir.
§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a
data e o local de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.
§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido
quando houver dúvida de autenticidade.
§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão
administrativo.
§ 4o O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e
rubricadas.
Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias úteis, no horário normal
de funcionamento da repartição na qual tramitar o processo.
Parágrafo único. Serão concluídos depois do horário normal os atos já iniciados,
cujo adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano ao
interessado ou à Administração.
Art. 24. Inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade
responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser
praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de força maior.
Parágrafo único. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado até o dobro,
mediante comprovada justificação.
Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do
órgão, cientificando-se o interessado se outro for o local de realização.
CAPÍTULO IX
DA COMUNICAÇÃO DOS ATOS
Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo
determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de
diligências.
§ 1o A intimação deverá conter:
I - identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa;
II - finalidade da intimação;
III - data, hora e local em que deve comparecer;
IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar;
V - informação da continuidade do processo independentemente do seu
comparecimento;
VI - indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
§ 2o A intimação observará a antecedência mínima de três dias úteis quanto à
data de comparecimento.

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§ 3o A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com
aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência
do interessado.
§ 4o No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio
indefinido, a intimação deve ser efetuada por meio de publicação oficial.
§ 5o As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições
legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou irregularidade.
Art. 27. O desatendimento da intimação não importa o reconhecimento da
verdade dos fatos, nem a renúncia a direito pelo administrado.
Parágrafo único. No prosseguimento do processo, será garantido direito de
ampla defesa ao interessado.
Art. 28. Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o
interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de
direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.
CAPÍTULO X
DA INSTRUÇÃO
Art. 29. As atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados
necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão
responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor
atuações probatórias.
§ 1o O órgão competente para a instrução fará constar dos autos os dados
necessários à decisão do processo.
§ 2o Os atos de instrução que exijam a atuação dos interessados devem realizar-
se do modo menos oneroso para estes.
Art. 30. São inadmissíveis no processo administrativo as provas obtidas por
meios ilícitos.
Art. 31. Quando a matéria do processo envolver assunto de interesse geral, o
órgão competente poderá, mediante despacho motivado, abrir período de consulta
pública para manifestação de terceiros, antes da decisão do pedido, se não houver
prejuízo para a parte interessada.
§ 1o A abertura da consulta pública será objeto de divulgação pelos meios oficiais,
a fim de que pessoas físicas ou jurídicas possam examinar os autos, fixando-se prazo
para oferecimento de alegações escritas.
§ 2o O comparecimento à consulta pública não confere, por si, a condição de
interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administração resposta
fundamentada, que poderá ser comum a todas as alegações substancialmente iguais.
Art. 32. Antes da tomada de decisão, a juízo da autoridade, diante da relevância
da questão, poderá ser realizada audiência pública para debates sobre a matéria do
processo.
Art. 33. Os órgãos e entidades administrativas, em matéria relevante, poderão
estabelecer outros meios de participação de administrados, diretamente ou por meio
de organizações e associações legalmente reconhecidas.
Art. 34. Os resultados da consulta e audiência pública e de outros meios de
participação de administrados deverão ser apresentados com a indicação do
procedimento adotado.
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Art. 35. Quando necessária à instrução do processo, a audiência de outros
órgãos ou entidades administrativas poderá ser realizada em reunião conjunta, com a
participação de titulares ou representantes dos órgãos competentes, lavrando-se a
respectiva ata, a ser juntada aos autos.
Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuízo
do dever atribuído ao órgão competente para a instrução e do disposto no art. 37
desta Lei.
Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados estão registrados em
documentos existentes na própria Administração responsável pelo processo ou em
outro órgão administrativo, o órgão competente para a instrução proverá, de ofício, à
obtenção dos documentos ou das respectivas cópias.
Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão,
juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir
alegações referentes à matéria objeto do processo.
§ 1o Os elementos probatórios deverão ser considerados na motivação do
relatório e da decisão.
§ 2o Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas
propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou
protelatórias.
Art. 39. Quando for necessária a prestação de informações ou a apresentação
de provas pelos interessados ou terceiros, serão expedidas intimações para esse fim,
mencionando-se data, prazo, forma e condições de atendimento.
Parágrafo único. Não sendo atendida a intimação, poderá o órgão competente,
se entender relevante a matéria, suprir de ofício a omissão, não se eximindo de
proferir a decisão.
Art. 40. Quando dados, atuações ou documentos solicitados ao interessado
forem necessários à apreciação de pedido formulado, o não atendimento no prazo
fixado pela Administração para a respectiva apresentação implicará arquivamento do
processo.
Art. 41. Os interessados serão intimados de prova ou diligência ordenada, com
antecedência mínima de três dias úteis, mencionando-se data, hora e local de
realização.
Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um órgão consultivo, o
parecer deverá ser emitido no prazo máximo de quinze dias, salvo norma especial ou
comprovada necessidade de maior prazo.
§ 1o Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado,
o processo não terá seguimento até a respectiva apresentação, responsabilizando-se
quem der causa ao atraso.
§ 2o Se um parecer obrigatório e não vinculante deixar de ser emitido no prazo
fixado, o processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa, sem
prejuízo da responsabilidade de quem se omitiu no atendimento.
Art. 43. Quando por disposição de ato normativo devam ser previamente obtidos
laudos técnicos de órgãos administrativos e estes não cumprirem o encargo no prazo
assinalado, o órgão responsável pela instrução deverá solicitar laudo técnico de outro
órgão dotado de qualificação e capacidade técnica equivalentes.

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Art. 44. Encerrada a instrução, o interessado terá o direito de manifestar-se no
prazo máximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado.
Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá
motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do
interessado.
Art. 46. Os interessados têm direito à vista do processo e a obter certidões ou
cópias reprográficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os dados e
documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito à privacidade, à honra e
à imagem.
Art. 47. O órgão de instrução que não for competente para emitir a decisão final
elaborará relatório indicando o pedido inicial, o conteúdo das fases do procedimento e
formulará proposta de decisão, objetivamente justificada, encaminhando o processo à
autoridade competente.
CAPÍTULO XI
DO DEVER DE DECIDIR
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos
processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua
competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o
prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período
expressamente motivada.
CAPÍTULO XII
DA MOTIVAÇÃO
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos
e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato
administrativo.
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em
declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações,
decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.
§ 2o Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio
mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique
direito ou garantia dos interessados.
§ 3o A motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões
orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.

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CAPÍTULO XIII
DA DESISTÊNCIA E OUTROS CASOS DE EXTINÇÃO DO PROCESSO
Art. 51. O interessado poderá, mediante manifestação escrita, desistir total ou
parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponíveis.
§ 1o Havendo vários interessados, a desistência ou renúncia atinge somente
quem a tenha formulado.
§ 2o A desistência ou renúncia do interessado, conforme o caso, não prejudica o
prosseguimento do processo, se a Administração considerar que o interesse público
assim o exige.
Art. 52. O órgão competente poderá declarar extinto o processo quando
exaurida sua finalidade ou o objeto da decisão se tornar impossível, inútil ou
prejudicado por fato superveniente.
CAPÍTULO XIV
DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de
vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da
data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á
da percepção do primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade
administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse
público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão
ser convalidados pela própria Administração.
CAPÍTULO XV
DO RECURSO ADMINISTRATIVO E DA REVISÃO
Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de
legalidade e de mérito.
§ 1o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a
reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.
§ 2o Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de
caução.
§ 3o Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da
súmula vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a
reconsiderar, explicitar, antes de encaminhar o recurso à autoridade superior, as
razões da aplicabilidade ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso.
(Acrescentado pela Lei nº 11.417/2006)
Art. 57. O recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias
administrativas, salvo disposição legal diversa.
Art. 58. Têm legitimidade para interpor recurso administrativo:
I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;
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II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela
decisão recorrida;
III - as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;
IV - os cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos.
Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para
interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação
oficial da decisão recorrida.
§ 1o Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser
decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão
competente.
§ 2o O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por igual
período, ante justificativa explícita.
Art. 60. O recurso interpõe-se por meio de requerimento no qual o recorrente
deverá expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos
que julgar convenientes.
Art. 61. Salvo disposição legal em contrário, o recurso não tem efeito
suspensivo.
Parágrafo único. Havendo justo receio de prejuízo de difícil ou incerta
reparação decorrente da execução, a autoridade recorrida ou a imediatamente
superior poderá, de ofício ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso.
Art. 62. Interposto o recurso, o órgão competente para dele conhecer deverá
intimar os demais interessados para que, no prazo de cinco dias úteis, apresentem
alegações.
Art. 63. O recurso não será conhecido quando interposto:
I - fora do prazo;
II - perante órgão incompetente;
III - por quem não seja legitimado;
IV - após exaurida a esfera administrativa.
§ 1o Na hipótese do inciso II, será indicada ao recorrente a autoridade
competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso.
§ 2o O não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de
ofício o ato ilegal, desde que não ocorrida preclusão administrativa.
Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar,
anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua
competência.
Art. 64-A. Se o recorrente alegar violação de enunciado da súmula vinculante, o
órgão competente para decidir o recurso explicitará as razões da aplicabilidade ou
inaplicabilidade da súmula, conforme o caso. (Acrescentado pela Lei nº 11.417/2006)
Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em
violação de enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e
ao órgão competente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras
decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização

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pessoal nas esferas cível, administrativa e penal. (Acrescentado pela Lei nº
11.417/2006)
Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer
gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas
alegações antes da decisão.
Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser
revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou
circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção aplicada.
Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da
sanção.
CAPÍTULO XVI
DOS PRAZOS
Art. 66. Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial,
excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento.
§ 1o Considera-se prorrogado o prazo até o primeiro dia útil seguinte se o
vencimento cair em dia em que não houver expediente ou este for encerrado antes da
hora normal.
§ 2o Os prazos expressos em dias contam-se de modo contínuo.
§ 3o Os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data. Se no mês
do vencimento não houver o dia equivalente àquele do início do prazo, tem-se como
termo o último dia do mês.
Art. 67. Salvo motivo de força maior devidamente comprovado, os prazos
processuais não se suspendem.
CAPÍTULO XVII
DAS SANÇÕES
Art. 68. As sanções, a serem aplicadas por autoridade competente, terão
natureza pecuniária ou consistirão em obrigação de fazer ou de não fazer, assegurado
sempre o direito de defesa.
CAPÍTULO XVIII
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 69. Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei
própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
Art. 69-A. Terão prioridade na tramitação, em qualquer órgão ou instância, os
procedimentos administrativos em que figure como parte ou interessado: (Incluído
pela Lei nº 12.008, de 2009).
I - pessoa com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos; (Incluído pela Lei nº
12.008, de 2009).
II - pessoa portadora de deficiência, física ou mental; (Incluído pela Lei nº 12.008,
de 2009).
III – (VETADO) (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
IV - pessoa portadora de tuberculose ativa, esclerose múltipla, neoplasia maligna,
hanseníase, paralisia irreversível e incapacitante, cardiopatia grave, doença de
Parkinson, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, hepatopatia grave,
estados avançados da doença de Paget (osteíte deformante), contaminação por
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radiação, síndrome de imunodeficiência adquirida, ou outra doença grave, com base
em conclusão da medicina especializada, mesmo que a doença tenha sido contraída
após o início do processo. (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
§ 1o A pessoa interessada na obtenção do benefício, juntando prova de sua
condição, deverá requerê-lo à autoridade administrativa competente, que determinará
as providências a serem cumpridas. (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
§ 2o Deferida a prioridade, os autos receberão identificação própria que evidencie
o regime de tramitação prioritária. (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
§ 3o (VETADO) (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
§ 4o (VETADO) (Incluído pela Lei nº 12.008, de 2009).
Art. 70. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília 29 de janeiro de 1999; 178o da Independência e 111o da República.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO


Renan Calheiros
Paulo Paiva

6 – SERVIDORES PÚBLICOS
 CONCEITO
Considera-se agente público todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma
de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública.
A expressão “agente público” tem sentido amplo, alcançando todas as pessoas que, a
qualquer título, exercem uma função pública, remunerada ou gratuita, definitiva ou
transitória, política ou jurídica, como preposto do Estado. O agente público é a pessoa
natural mediante a qual o Estado se faz presente.
 Espécies de Agentes Públicos
AGENTES POLÍTICOS – Que são os componentes do Governo nos primeiros escalões,
investidos em cargos, funções, mandatos e comissões, por nomeação, eleição,
designação para o exercício de atribuições constitucionais. Ex.: Presidente, Prefeito,
Deputado, Senador, Membros do Tribunal de Contas, membros do Ministério Público.
Existe ainda o agente político especial que é o chefe da representação diplomática no
exterior, que é nomeado pelo Presidente da República.
AGENTES ADMINISTRATIVOS – Que são todos aqueles que se vinculam ao Estado ou às
suas entidades autárquicas e fundacionais por relações profissionais, sujeitos à
hierarquia funcional e ao regime jurídico da entidade estatal a que servem. Ex.:
servidores públicos efetivos, em comissão e os contratados temporariamente; e os
dirigentes das entidades paraestatais.
AGENTES HONORÍFICOS – São cidadãos convocados, designados ou nomeados para
prestar, transitoriamente determinados serviços ao Estado, em razão de sua condição
cívica, honorabilidade ou notória capacidade profissional. É um múnus (dever) público.
Ex: mesário, jurado. Não são servidores públicos, mas momentaneamente exercem
função pública, sem problema de acumulação de cargo.

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AGENTES DELEGADOS - São particulares que recebem a incumbência da execução de
determinada atividade de obra ou serviço público e o realizam em nome próprio, por
sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob permanente fiscalização do
delegante. Ex: Permissionários e concessionários, serventuários de cartórios extra-
judiciais, oficiais, leiloeiros.
AGENTES CREDENCIADOS – São os que recebem a incumbência da Administração de
representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante
remuneração do Poder Público credenciante. Não possuem vinculação estatutária ou
celetista com a Administração, podendo ser cooperativados ou não.
 DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS GERAIS RELATIVAS AOS AGENTES
PÚBLICOS
 Acesso a funções, cargos e empregos públicos
Prevê o inciso I do art. 37 da CF/88:
“I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros
que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos
estrangeiros, na forma da lei”.
Entretanto, existe restrição constitucional relativamente aos cargos privativos de
brasileiro nato, enumerados no art. 12, § 3º, da Constituição Federal (Presidente e
Vice-Presidente da República; Presidente da Câmara dos Deputados; Presidente do
Senado Federal; Ministro do Supremo Tribunal Federal; carreira diplomática; oficial das
Forças Armadas; Ministro de Estado da Defesa).
 Criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções
públicas
Somente por lei podem ser criados cargos, empregos e funções públicas. Assim
temos:
a) a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas é
competência do Congresso Nacional, exercida por meio de lei, que será de iniciativa
privativa do Presidente da República quando se tratar de cargos, funções ou empregos
públicos na Administração Direta e autárquica (CF/88, art. 61, § 1º).
b) a extinção de funções ou cargos públicos vagos é de competência privativa do
Presidente da República, exercida por meio de decreto autônomo (CF/88, art. 84, VI,
“b”).
c) a criação e extinção de ministérios e órgãos da Administração Pública é
competência do Congresso Nacional, exercida por meio de lei de iniciativa privativa do
Presidente da República (CF/88, art. 48, XI).
d) a organização e funcionamento da Administração Federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos é de competência
privativa do Presidente da República, exercida por meio de decreto autônomo (CF/88,
art. 84, VI, “b”).
 Requisitos para o acesso a cargos ou empregos públicos
O inciso I do art. 37 veda o estabelecimento de exigências ou condições pelos editais
de concursos públicos que não possuam amparo legal. Embora os editais de concursos
públicos para provimento de cargos ou empregos públicos sejam elaborados pelas
Administrações encarregadas da contratação, estas não podem prever condições para

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a participação no certame, e menos ainda para o ulterior ingresso dos aprovados, com
base exclusiva em atos normativos infralegais.
Além disso, o princípio da isonomia (igualdade), previsto no art. 5º da Constituição,
impede que, mesmo a lei, estabeleça quaisquer outras restrições discriminatórias,
como, por exemplo, restrições relativas à origem, religião, raça etc. Os requisitos a
que se refere este inciso I do art. 37 devem, obrigatoriamente, mostrar-se necessários
ao adequado desempenho da função pública correspondente.
 Exigência de concurso público
Prevê o inciso II do art. 37 da CF/88:
“II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com
a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em
lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de
livre nomeação e exoneração”.
A exigência de concurso público aplica-se à nomeação para cargos ou empregos
públicos de provimento efetivo. Não abrange a nomeação para cargos em comissão,
os quais, por definição, são de livre nomeação e exoneração com base exclusiva em
critérios subjetivos de confiança da autoridade competente. Não abrange também os
casos de contratação temporária previstos no inciso IX do art. 37.
 Prazo de validade do concurso
O inciso III do art. 37 da Constituição assim dispõe:
“III – o prazo de validade do concurso público será de até dois anos,
prorrogável uma vez, por igual período”.
Entende-se por prazo de validade do concurso o período durante o qual a
Administração poderá nomear ou contratar os aprovados para o provimento ou
preenchimento do cargo ou emprego público a que se destinava o concurso. O prazo
de validade é contado da homologação do concurso.
 Prioridade na nomeação
Prevê o inciso IV do art. 37 da CF/88:
“IV – durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação,
aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será
convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou
emprego, na carreira”.
Pela dicção do dispositivo em apreço, “prazo improrrogável” seria somente o período
de prorrogação, porque findo este, não pode haver outro. A Constituição de 1988 não
veda a realização, pela mesma Administração, de um novo concurso para o mesmo
cargo ou emprego enquanto ainda válido um concurso anteriormente efetuado,
mesmo que ainda haja candidatos aprovados neste concurso anterior.
 Reserva de percentual de cargos e empregos aos portadores de
deficiências
O inciso VIII do art. 37 da CF/88 assim disciplina:
“VIII – a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as
pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão”.

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 Funções de confiança e cargos em comissão
O inciso V do art. 37 da CF/88 assim disciplina:
“V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores
ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos
por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos
previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e
assessoramento”.
Segundo Hely Lopes Meirelles, o cargo, seja ele de provimento efetivo ou em
comissão, é um lugar na estrutura organizacional da Administração, com denominação
própria, atribuições e responsabilidades específicas e remuneração correspondente.
Os cargos em comissão são declarados em lei como de livre nomeação e exoneração.
Significa isso que em princípio qualquer pessoa, mesmo que não seja servidor público
de qualquer Poder ou esfera da Federação, pode ser nomeada para exercer um cargo
em comissão. A mesma autoridade competente para nomear é competente para, a
seu critério, exonerar o servidor ocupante do cargo comissionado.
A exoneração não possui caráter punitivo. É ato administrativo amplamente
discricionário.
O servidor de carreira exonerado de cargo em comissão retorna automaticamente
para seu cargo efetivo e volta a exercer, normalmente, as funções a ele
correspondentes. Já o servidor nomeado para o cargo em comissão que não possua
vínculo efetivo com o serviço público evidentemente perde toda e qualquer relação
com a Administração quando é exonerado.
No caso de função de confiança ou gratificada, a designação para seu exercício deve
recair, obrigatoriamente, sobre servidor ocupante de cargo efetivo.
 Contratação temporária
O inciso IX do art. 37 da CF/88 prevê a contratação por tempo determinado, para
atender necessidade temporária de excepcional interesse público, nos seguintes
termos:
“IX – a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado
para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;”
Na esfera federal, a contratação por prazo determinado encontra-se disciplinada pela
Lei nº 8.745/1993 e alterações. Seu âmbito de aplicação restringe-se aos órgãos da
Administração Direta federal, às autarquias e às fundações públicas federais. O
pessoal contratado com base nessa lei não pode ser considerado estatutário (pois o
regime jurídico trabalhista a que se submetem é contratual), nem celetista (não são
regidos pela CLT). Não ocupam cargos na Administração Pública. O regime de
previdência social a que estão sujeitos é o regime geral de previdência social - RGPS,
aplicável a todos trabalhadores civis, com exceção dos ocupantes de cargos públicos
efetivos. Os contratados por prazo determinado exercem função pública remunerada
temporária para determinado órgão ou entidade da Administração.
A contratação temporária não é feita mediante concurso público, mas sim por meio de
processo seletivo simplificado sujeito a ampla divulgação, inclusive através do Diário
Oficial, sendo dispensado processo seletivo na hipótese de contratação para atender
às necessidades decorrentes de calamidade pública.
 Direito de greve dos servidores públicos civis

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O inciso VII do art. 37 concede aos servidores públicos civis o direito de greve. A
norma, entretanto, insere-se na categoria das normas constitucionais de eficácia
limitada. Significa que o referido dispositivo não é auto-aplicável, ou seja, o direito de
greve do servidor público civil não pode ser considerado automaticamente exercitável
com a simples promulgação da CF/88, pois é necessária a edição de lei ordinária
específica. Assim, a priori, enquanto não editada essa lei específica regulamentadora,
qualquer movimento paredista dos servidores públicos é ilegítimo, sujeitando-os à
aplicação de penalidades por parte da Administração.
Entretanto, por decisão do STF nos Mandados de Injunção nº 670; 708 e 712,
enquanto não for editada a lei que regulamenta o direito de greve para os servidores
públicos, aplicar-se-á, no que couber, a lei de greve dos trabalhadores privados (Lei nº
7.783/89).
Vale lembrar que o direito de greve é vedado aos militares, sem nenhuma exceção,
nos termos do art. 142, IV, da CF/88.
Finalmente, essa restrição ao direito de greve dos servidores públicos civis não se
aplica aos empregados públicos.
 Fixação da remuneração e revisão geral
O inciso X do art. 37 da CF/88 disciplina:
“X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º
do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica,
observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral
anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices”.
A mais importante alteração introduzida pela Emenda Constitucional nº 19/98 diz
respeito à exigência de lei ordinária específica para que se fixe ou altere a
remuneração dos servidores públicos.
Após a EC nº 19/98, o sistema remuneratório dos agentes públicos em geral passou a
ser composto por três distintas categorias jurídicas, a saber:
a) subsídio: caracteriza-se por ser um estipêndio (salário) fixado em parcela única,
vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de
representação ou outra espécie remuneratória. É modalidade de remuneração (em
sentido amplo):
b) vencimentos ou remuneração: são percebidos por servidores públicos submetidos a
regime jurídico estatutário. Os vencimentos são compostos pelo vencimento (no
singular) básico do cargo + as vantagens pecuniárias estabelecidas em lei
(gratificações e adicionais).
c) salário: é a contraprestação pecuniária paga aos empregados públicos, contratados
sob o regime jurídico da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, das pessoas jurídicas
de direito privado da Administração Indireta, ou, ainda, aos empregados públicos
contratados pela Administração Direta Federal.
A parte final do inciso X do art. 37 assegura revisão geral anual da remuneração e do
subsídio dos servidores públicos sempre na mesma data e sem distinção de índices.
 Limites de remuneração dos servidores públicos (teto constitucional)
O inciso XI do art. 37 estabelece a regra conhecida como teto constitucional de
remuneração dos servidores públicos. A EC nº 41/2003 modificou o dispositivo em
análise.

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As principais observações acerca dos tetos de remuneração previstos no texto
constitucional após a EC nº 41/2003 são as seguintes:
a) Há um teto absoluto, correspondente ao subsídio dos Ministros do STF, a ser fixado
em lei de iniciativa do STF, estando o projeto de lei resultante, como qualquer outro
projeto de lei, sujeito à sanção ou veto do Presidente da República.
b) Além do limite absoluto representado pelo subsídio dos Ministros do STF, o texto
constitucional estabelece limites para os Estados, o DF e os Municípios, a saber: (1)
nos Municípios, o teto é o subsídio percebido pelo Prefeito; (2) nos Estados e no DF há
um limite diferenciado por Poder, correspondendo ao subsídio dos deputados
estaduais e distritais, no Poder Legislativo, e ao subsídio dos desembargadores do
Tribunal de Justiça, no âmbito do Poder Judiciário.
c) Os subsídios dos desembargadores do Tribunal de Justiça não podem ser superiores
a 90,25% do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e servem de limite,
também, aos membros do Ministério Público estadual, aos procuradores estaduais e
aos defensores públicos estaduais.
d) Os subsídios dos Governadores e dos Prefeitos não podem ser superiores ao
subsídio dos Ministros do STF, mas nada impede que sejam iguais a este.
e) Os limites incluem todas as espécies remuneratórias e todas as parcelas
integrantes do valor total percebido, incluídas as vantagens pessoais ou quaisquer
outras.
f) Os limites abrangem os valores resultantes de acumulação de remunerações ou
subsídios, ou de remunerações ou subsídios com proventos, pensões ou qualquer
outra espécie remuneratória, seja ou não lícita à acumulação.
g) Relativamente ao salário dos empregados públicos das empresas públicas e das
sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, os tetos somente se aplicam
àquelas que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral (CF/88,
art. 37, § 9º).
 Vedação de vinculações e equiparações
O inciso XIII do art. 37 traz regra proibindo o estabelecimento de vinculações e
equiparações entre as remunerações pagas no serviço público. O inciso XIII do art. 37
da CF/88 assim disciplina:
“XIII – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies
remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço
público;”
Equiparar significa prever, em lei, para um determinado cargo, remuneração igual à
de um outro cargo. Não há equiparação quando duas leis distintas estabelecem, cada
uma, remuneração idêntica para os servidores por cada uma abrangidos, contanto
que não se crie vinculação automática entre as remunerações.
Já a vinculação é a utilização, pela lei, de índices ou critérios automáticos de
reajustamento da remuneração, como o salário mínimo, determinado índice de
inflação, a arrecadação orçamentária etc.
 Base de incidência de acréscimos pecuniários
O inciso XIV do art. 37 estabelece:

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“XIV- os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão
computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos
ulteriores;”
A aplicação da regra transcrita é bastante clara: qualquer vantagem pecuniária –
adicionais ou gratificações – somente pode incidir sobre o vencimento básico. Não é
admissível a incidência de um acréscimo sobre um adicional ou uma gratificação
anterior.
 Vedação à Acumulação de Cargos, Empregos e Funções Públicos
Os incisos XVI e XVII do art. 37 da CF/88 prevêem a vedação à acumulação de cargos,
empregos e funções públicos remunerados. Assim, somente nas hipóteses
expressamente previstas na Constituição da República será ela lícita, mesmo assim,
quando houver compatibilidade de horários.
É a seguinte a redação dos referidos dispositivos:
“XVI- é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto,
quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso
os disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro, técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com
profissões regulamentas;
XVII – a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange
autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista,
suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo
poder público”.
Contudo, é de se observar que o texto constitucional elenca algumas hipóteses em
que é lícita a acumulação remunerada, sendo elas:
1) a permissão de acumulação para os vereadores, prevista no art. 38, III;
2) a permissão para os juízes exercerem o magistério, conforme o art. 95, parágrafo
único, I;
3) a permissão para os membros do Ministério Público exercerem o magistério,
estabelecida no art. 128, § 5º, II, “d”.
Merece ainda destaque o tratamento dado à percepção simultânea de remuneração e
de proventos de aposentadoria. O assunto encontra-se disciplinado pela EC nº 20/98,
que acrescentou o § 10 ao art. 37 da Constituição, expressamente estendendo a
proibição de acumulação aos proventos, como abaixo se lê:
“§ 10 – É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria
decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo,
emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma
desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados
em lei de livre nomeação e exoneração.”
Entretanto, convém esclarecer que escapam dessa proibição de acumulação:
a) os proventos relativos a cargos que seriam acumuláveis se o servidor estivessem
em atividade;

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b) o exercício de cargos em comissão cumulado com proventos de aposentadorias; e
c) a acumulação de remuneração ou proventos atinentes a cargos eletivos.
 Servidores em exercício de Mandato Eletivo
O art. 38 da CF/88 dispõe:
a) o servidor público que seja eleito para qualquer cargo, do Executivo ou do
Legislativo, federal, estadual ou distrital (Presidente da República, Governador,
Deputado Federal ou Estadual) será, obrigatoriamente, afastado do seu cargo (efetivo
ou comissionado) emprego ou função públicos. A remuneração percebida será,
obrigatoriamente, a do cargo eletivo.
b) o servidor público investido no mandato de prefeito será, obrigatoriamente,
afastado de seu cargo, emprego ou funções públicos. Neste caso, o servidor poderá
optar entre a remuneração do cargo de prefeito e a remuneração do cargo, emprego
ou função de que foi afastado.
c) o servidor eleito para o cargo de vereador poderá, caso haja compatibilidade de
horário, acumular o exercício da vereança com o de seu cargo, emprego ou função
públicos. Nessa hipótese, o servidor receberá as duas remunerações; a de vereador e
a de seu outro cargo, emprego ou função públicos, obedecidos, evidentemente, os
limites de remuneração do anteriormente comentado inciso XI do art. 37 da
Constituição.
 Regime Jurídico Único
A EC nº 19/98 alterou o caput do art. 39 com o objetivo de eliminar a obrigatoriedade
de adoção, pelas pessoas políticas de um regime jurídico unificado para seus agentes
atuantes na Administração direta, autarquias e fundações públicas. Assim,
simplesmente passou a ser possível a existência de agentes públicos sujeitos a
diferentes regimes jurídicos na mesma Administração, isto é, regime estatutário e
celetista.
Contudo, “esse cenário alterou-se profundamente com o julgamento pelo STF, ainda
em sede cautelar, da ADI 2.135 (relator Ministro Néri da Silveira, julgamento em
02/08/2007), onde se discute a constitucionalidade da EC nº 19/98, em especial no
que concerne à alteração do art. 39, caput, CF/88.
Ocorre que, quando das votações na Câmara dos Deputados, em primeiro turno, a
proposta de alteração do caput do art. 39, CF/88, não foi aprovada pela maioria
qualificada constitucionalmente exigida (art. 60, § 2º, CF/88). Ao elaborar o texto
enviado para votação, em segundo turno, a comissão especial de redação da Câmara
dos Deputados teria deslocado o § 2º do art. 39 – que havia sido aprovado, para o
lugar do caput do artigo 39, cuja proposta de alteração havia sido rejeitada no
primeiro turno. Com essa substituição, a redação original do caput do artigo 39
simplesmente desapareceu. Naturalmente que essa transposição não pode ser tida
por mera emenda redacional, de acordo com o art. 118 do Regimento Interno da
Câmara dos Deputados. Havia necessidade, então, de nova votação, para
cumprimento da exigência de aprovação por dois turnos em cada uma das Casas
legislativas do Congresso Nacional (art. 60, § 2º, CF/88).
Com isso, haveria inconstitucionalidade formal. Nesse julgamento afastou-se, em sede
cautelar, a nova redação do caput desse art. 39, retomando-se a redação original do
texto constitucional.
Para que fique claro, compare-se a redação original e a alterada pela EC nº 19/98:

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Texto original da CF/88:
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito
de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da
administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.
Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998:
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de
política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores
designados pelos respectivos Poderes.
À decisão foi dado efeito ex nunc, é dizer, irretroativo, não atingindo as situações
jurídicas havidas entre a promulgação da EC nº 19/98 e a decisão do STF.
A partir de então, repise-se, retorna a regra da exigência de um Regime Jurídico Único,
sendo incabível, hoje, contratação pelo regime da CLT, no âmbito federal.
Como efeito imediato, tem-se a inaplicabilidade da Lei nº 9.962/2000, que disciplinou
o regime de emprego público do pessoal da Administração federal direta, autárquica e
fundacional. Como agora só cabe um regime, único, o estatutário, não será mais
possível a existência de novos empregos públicos no âmbito da Administração federal
direta, autárquica e fundacional. Aqueles contratados sob esse regime antes da
decisão do STF seguem em seus empregos, já que, como se disse, a decisão cautelar
teve efeito ex nunc.” (Texto do Profº Leandro Cadenas – Ponto dos Concursos)
 Direitos e Garantias dos Trabalhadores em Geral aplicáveis aos
Servidores Públicos
O § 3º do art. 39 faz remissão a uma série de garantias e direitos fundamentais dos
trabalhadores em geral aplicáveis, também, aos servidores públicos.
Os direitos assegurados aos servidores públicos pelo § 3º do art. 39 encontram-se
enumerados em alguns dos incisos do art. 7º da CF/88, sendo eles:
a) salário mínimo;
b) garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem remuneração
variável;
c) décimo terceiro;
d) remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;
e) salário-família;
f) duração do trabalho normal não superior a 08 horas diárias e 44 semanais;
g) repouso semanal remunerado;
h) remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em 50% à do normal;
i) férias anuais remuneradas com, pelo menos, 1/3 a mais do que a remuneração
normal;
j) licença à gestante com duração de 120 dias;
k) licença-paternidade;
l) proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos
termos da lei;
m) redução dos riscos inerentes ao trabalho por meio de normas de saúde, higiene e
segurança;
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n) proibição de diferença de salários de exercício de funções e de critério de admissão
por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.
 Estabilidade
A Constituição de 1988 tratou da estabilidade em seu art. 41. Pelo texto original a
estabilidade foi conferida aos servidores nomeados em virtude de concurso público
após 02 anos de efetivo exercício e, uma vez adquirida a estabilidade, não existia
qualquer hipótese de exoneração do servidor por iniciativa da Administração,
entendida exoneração como rompimento do vínculo entre o servidor e a Administração
sem caráter punitivo.
A partir da EC nº 19/98, a estabilidade passou a ser conferida somente após três
anos de efetivo exercício. Embora o caput do art. 41, após a referida Emenda, tenha
passado a explicitar que somente os servidores ocupantes de cargos de provimento
efetivo nomeados em virtude de concurso público podem adquirir estabilidade,
sempre foi entendimento pacífico da doutrina e da jurisprudência de que nem os
empregos públicos (regime da CLT) e muito menos os cargos em comissão
geram direito à estabilidade.
A aquisição da estabilidade, a partir da EC nº 19/98, passou a ter regramento distinto
para os servidores já em exercício na data de sua promulgação e para aqueles que
ingressaram depois:
a) para os primeiros foi expressamente garantida pelo art. 28 da citada emenda, a
aquisição em 02 anos de efetivo exercício;
b) para os que entraram em exercício após a alteração, 03 anos são necessários.
Outro aspecto a ser salientado é que o § 4º do art. 41 passou a estabelecer como
condição para a aquisição da estabilidade a submissão do servidor a uma avaliação
especial de desempenho feita por comissão instituída para esse fim.
Desse modo pode-se afirmar que, nos exatos termos do texto constitucional, a EC nº
19/98 terminou com a possibilidade de aquisição de estabilidade por mero decurso de
prazo, como anteriormente era a regra.
No que diz respeito à perda do cargo, verifica-se que passam a ser quatro as hipóteses
de rompimento do vínculo funcional com o servidor estável, por iniciativa da
Administração:
1) sentença judicial transitada em julgado;
2) processo administrativo com ampla defesa;
3) insuficiência de desempenho, por meio de avaliação periódica, na forma da Lei
Complementar, assegurada ampla defesa:
4) excesso de despesa com pessoal nos termos do art. 169, § 4º.
 REGIME PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES PÚBLICOS
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado
regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do
respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas,
observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste
artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

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§ 1º Os servidores abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo
serão aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma
dos §§ 3º e 17: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de
contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou
doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, 19.12.2003)
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais
ao tempo de contribuição; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de
15/12/98)
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo
exercício no serviço público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a
aposentadoria, observadas as seguintes condições: (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 20, de 15/12/98)
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuição, se homem, e
cinqüenta e cinco anos de idade e trinta de contribuição, se mulher; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se
mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 2º - Os proventos de aposentadoria e as pensões, por ocasião de sua
concessão, não poderão exceder a remuneração do respectivo servidor, no cargo
efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão
da pensão. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 3º Para o cálculo dos proventos de aposentadoria, por ocasião da sua
concessão, serão consideradas as remunerações utilizadas como base para as
contribuições do servidor aos regimes de previdência de que tratam este artigo e o
art. 201, na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)
§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão
de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados,
nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
I portadores de deficiência; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
II que exerçam atividades de risco; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de
2005)
III cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a
saúde ou a integridade física. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)
§ 5º - Os requisitos de idade e de tempo de contribuição serão reduzidos em
cinco anos, em relação ao disposto no § 1º, III, "a", para o professor que comprove
exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação
infantil e no ensino fundamental e médio. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 20, de 15/12/98)
§ 6º - Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis na
forma desta Constituição, é vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à

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conta do regime de previdência previsto neste artigo. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 7º Lei disporá sobre a concessão do benefício de pensão por morte, que será
igual: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
I - ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo
estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o
art. 201, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite, caso
aposentado à data do óbito; ou (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)
II - ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se
deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime
geral de previdência social de que trata o art. 201, acrescido de setenta por cento da
parcela excedente a este limite, caso em atividade na data do óbito. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter
permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 9º - O tempo de contribuição federal, estadual ou municipal será contado para
efeito de aposentadoria e o tempo de serviço correspondente para efeito de
disponibilidade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 10 - A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de
contribuição fictício. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de
inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos
públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral
de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade
com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em
comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 12 - Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores
públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios
fixados para o regime geral de previdência social. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 13 - Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado
em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de
emprego público, aplica-se o regime geral de previdência social. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 14 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam
regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de
cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem
concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os
benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído
por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e
seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência
complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes
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planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida. (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 16 - Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15
poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da
publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência
complementar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)
§ 17. Todos os valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício
previsto no § 3° serão devidamente atualizados, na forma da lei. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 18. Incidirá contribuição sobre os proventos de aposentadorias e pensões
concedidas pelo regime de que trata este artigo que superem o limite máximo
estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o
art. 201, com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos
efetivos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências
para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer
em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua
contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria
compulsória contidas no § 1º, II. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41,
19.12.2003)
§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência
social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade
gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142,
§ 3º, X. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
§ 21. A contribuição prevista no § 18 deste artigo incidirá apenas sobre as
parcelas de proventos de aposentadoria e de pensão que superem o dobro do limite
máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que
trata o art. 201 desta Constituição, quando o beneficiário, na forma da lei, for portador
de doença incapacitante. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)

7 – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO


 Conceito
A responsabilidade civil é aquela que decorre da existência de um fato que atribui a
determinado indivíduo o caráter de imputabilidade (responsabilidade) dentro do
direito privado.
O Novo Código Civil, em seu art. 186, trata a matéria nos seguintes termos: “Aquele
que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar
direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete
ilícito”. Em seu art. 927 ainda prevê: “Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e
187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo”.
Trata-se, assim, de modalidade de obrigação extracontratual e para que ocorra são
necessários, como se depreende de sua definição, os seguintes elementos:
1. o fato lesivo causado pelo agente em decorrência de culpa em sentido amplo, a
qual abrange o dolo (intenção) e a culpa em sentido estrito, que engloba a
negligência, a imprudência e a imperícia;

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2. a ocorrência de um dano patrimonial ou moral; e
3. o nexo de causalidade entre o dano havido e o comportamento do agente, o que
significa ser necessário que o dano efetivamente haja ocorrido, direta ou
indiretamente, da ação ou omissão indevida do agente.
A professora Maria Sylvia Di Pietro assim define este instituto jurídico: “a
responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de
reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos
comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis
aos agentes públicos”.
Assim, a responsabilidade civil do Estado, traduz-se na obrigação de reparar
economicamente danos patrimoniais resultante de comportamento do Executivo, do
Legislativo ou do Judiciário.
 Teorias sobre o tema
1ª - Teoria da Irresponsabilidade do Estado
Excluía a responsabilidade civil do Estado sob o fundamento da “soberania”, era
própria dos Estados absolutos (“o rei não erra”, “o rei não pode fazer mal”, eram os
seus princípios). Esta teoria foi adotada no Brasil (Constituições de 1824 e 1891), mas
jamais significou a impossibilidade absoluta de reparação do dano causado por
atuação do Estado. Respondia pelo prejuízo o servidor ou funcionário público e não
o Estado.
2ª - Teoria da Responsabilidade com Culpa ou Teoria Civilista da Culpa
(subjetiva)
Esta teoria pretendeu equiparar o Estado ao indivíduo, sendo, portanto, obrigado a
indenizar os danos causados aos particulares nas mesmas hipóteses em que existe tal
obrigação para os indivíduos.
Assim, como o Estado atua por meio de seus agentes, somente existia obrigação de
indenizar quando estes, os agentes, tivessem agido com culpa ou dolo, cabendo,
evidentemente, ao particular prejudicado o ônus de demonstrar a existência desses
elementos subjetivos.
3ª - Teoria da Culpa Administrativa
Pela teoria da culpa administrativa, o lesado não precisaria identificar o agente estatal
causador do dano. Bastava-lhe comprovar o mau funcionamento do serviço público,
mesmo que fosse impossível apontar o agente que o provocou. A doutrina passou a
chamar o fato como culpa anônima ou falta do serviço.
A falta do serviço podia consumar-se de três maneiras: a inexistência do serviço, o
mau funcionamento do serviço ou o retardamento do serviço. Cabe sempre ao
particular prejudicado pela falta comprovar sua ocorrência para fazer jus à
indenização.
4ª - Teoria do Risco Administrativo (Fundamento da responsabilidade objetiva)
Não há dúvida de que a responsabilidade objetiva resultou de acentuado processo
evolutivo, passando a conferir maior benefício ao lesado, por estar dispensado de
provar alguns elementos que dificultam o surgimento do direito à reparação dos
prejuízos, como, por exemplo, a identificação do agente, a culpa deste na conduta
administrativa, a falta do serviço etc.

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Por esta teoria surge a obrigação econômica de reparar o dano sofrido injustamente
pelo particular, independentemente da existência de falta do serviço e muito menos
de culpa do agente público. Basta que exista o dano, sem que para ele tenha
concorrido o particular.
Assim, existindo o fato do serviço e o nexo de causalidade entre o fato e o dano
ocorrido, presume-se a culpa da Administração. Compete a esta, para eximir-se da
obrigação de indenizar, comprovar, se for o caso, a existência de culpa exclusiva do
particular ou, se comprovar culpa concorrente, terá atenuada sua obrigação. O que
importa, em qualquer caso, é o ônus da prova de culpa do particular, se existente,
cabe à Administração.
5ª - Teoria do Risco Integral
A responsabilidade objetiva do Estado atinge o ápice com a consagração da teoria do
risco integral, que não admite qualquer forma de exclusão, sempre que verificado
prejuízo causado a terceiros por atos ou fatos administrativos.
Não há aceitação dessa teoria no direito brasileiro, prevalecendo a tese de que seria
inaplicável, porquanto sempre será admissível a exclusão da responsabilidade civil.
Assim por exemplo, havendo um acidente entre um veículo conduzido por um agente
público e um particular, mesmo que ficasse comprovado haver culpa exclusiva do
condutor particular, a obrigação de indenizar caberia à Administração. Por essa razão
é que o Prof. José dos Santos Carvalho Filho entende que a teoria do risco integral é
“injusta, absurda e inadmissível no direito moderno”.
 Direito Brasileiro
 O Código Civil
O Código Civil Brasileiro assim disciplina a matéria em seu art. 43: “As pessoas
jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos
seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado
direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte
destes, culpa ou dolo”.
 A Constituição Federal
A Constituição Federal acolheu a responsabilidade objetiva do Estado, prevendo em
seu art. 37, § 6º: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito
privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
Esse dispositivo regula a responsabilidade objetiva da Administração, na modalidade
risco administrativo, pelos danos causados por atuação de seus agentes. Não
alcança os danos ocasionados por omissão da Administração, cuja indenização, se
cabível, é regulada pela Teoria da Culpa Administrativa.
Basta, portanto, a ocorrência do dano resultante da atuação administrativa,
independentemente de culpa. A norma constitucional é aplicável à Administração
direta e indireta, bem assim às prestadoras de serviços públicos, ainda que
constituídas sob os domínios do direito privado.
Tem-se, pois, a responsabilidade civil do Estado:
1) por atos e fatos administrativos praticados por qualquer das pessoas jurídicas de
direito público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, autarquias e fundações) e
por pessoas jurídicas de direito privado (empresas públicas e sociedades de economia
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mista, que prestem serviços públicos), bem assim por atos decorrentes de prestadores
de serviços públicos em regime de concessão ou permissão (concessionários e
permissionários).
Os entes de cooperação ou paraestatais (organizações sociais, serviços sociais
autônomos – SESI, SENAI) também respondem objetivamente por danos que seus
agentes causarem a terceiros, sempre que resultante do exercício de funções
delegadas pelo Poder Público.
Empresas públicas e sociedades de economia que explorem atividades econômicas
estão sujeitas ao mesmo regime aplicável ao setor privado (em regra, a
responsabilidade será contratual e subjetiva, regulada pelas normas do Direito Civil e
Comercial). No entanto, se tais entidades estatais celebram contratos privados
identificáveis como de consumo, responderão objetivamente, em razão do que estatui
o Código de Defesa do Consumidor e do Código Civil.
2) nos casos em que haja nexo de causalidade entre o ato ou fato administrativo
executado e o dano dele resultante. A responsabilidade da Administração fica excluída
na hipótese de ser demonstrada culpa exclusiva do particular que sofreu o dano. A
prova, todavia, é ônus da Administração. Não sendo possível provar culpa do
particular, cabe ao Estado a responsabilidade civil pelo dano.
3) quando o dano tenha sido praticado por agente público – não se restringindo aos
servidores públicos, agentes das pessoas jurídicas de direito público, mas também aos
empregados das entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos,
integrantes ou não da Administração Pública -, no exercício de suas funções. O que
interessa para caracterizar a responsabilidade da Administração é o fato de o agente
prevalecer-se da condição de agente público para o cometimento do dano.
 Responsabilidade Subjetiva do Estado
A responsabilidade pelos danos causados por atos de terceiros ou fenômenos da
natureza é do tipo subjetiva, não estando contemplada na Teoria do Risco
Administrativo prescrita no referido dispositivo constitucional. Nessas hipóteses, há
necessidade de comprovação de omissão culposa – imprudência, imperícia ou
negligência – da Administração, para que fique configurada a obrigatoriedade de
indenização estatal.
Esse entendimento não significa que a Administração esteja isenta de
responsabilidade em qualquer hipótese em que o particular sofra um dano ocasionado
por omissão do Estado. Significa, somente, que, não existindo conduta de agente
público ou delegado, a responsabilidade do Estado será do tipo subjetiva, ou seja, terá
que ser provada culpa na omissão da Administração.
Caberá ao particular que sofreu o dano decorrente de ato de terceiro (não agente
público), ou de evento da natureza, provar que a atuação normal da Administração
teria sido suficiente para evitar o dano por ele sofrido. Assim, para ensejar a
responsabilização, a pessoa que sofreu o dano deve provar que houve falta no serviço
que o Estado deveria ter prestado.
Tem-se como exemplo: a hipótese de ocorrência de uma enchente, se ficar
comprovado que os serviços prestados pela Administração foram ineficientes, deverá
ela ser responsabilizada (muito comum ocorrer quando as galerias pluviais e os
bueiros de escoamento das águas estavam entupidos ou sujos, propiciando o acúmulo
das águas e gerando prejuízos, inundando garagens, deixando os carros submersos).
 Causas Excludentes e Atenuantes da Responsabilidade

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Sendo a existência do nexo de causalidade o fundamento da responsabilidade civil do
Estado, esta deixará de existir ou incidirá de forma atenuada quando o serviço público
não for a causa do dano ou quando estiver aliado a outras circunstâncias, ou seja,
quando não for a causa única. Nem sempre os tribunais aplicam a regra do risco
integral, utilizando-se, na maioria das vezes, da teoria da culpa administrativa ou
culpa anônima do serviço público.
São apontadas com causas excludentes da responsabilidade a força maior, o caso
fortuito e a culpa da vítima.
Força maior é acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das
partes, como uma tempestade, um terremoto. Não sendo imputável à Administração,
não pode incidir a responsabilidade do Estado; não há nexo de causalidade entre o
dano e o comportamento da Administração.
Na hipótese de caso fortuito, em que o dano seja decorrente de ato humano, de
falha da Administração, não ocorre a mesma exclusão; quando se rompe, por exemplo,
uma adutora ou um cabo elétrico, causando dano a terceiros, não se pode falar em
força maior.
No entanto, mesmo ocorrendo motivo de força maior, a responsabilidade do Estado
poderá ocorrer se, aliada à força maior, ocorrer omissão do Poder Público na realização
de um serviço.
A mesma regra se aplica quando se trata de ato de terceiros, como é o caso de danos
causados por multidão ou por delinqüentes; o Estado responderá se ficar
caracterizada a sua omissão, a sua inércia, a falha na prestação do serviço público.
Quando houver culpa da vítima, há que se distinguir se é sua culpa exclusiva ou
concorrente com a do poder público; no primeiro caso, o Estado não responde; no
segundo, atenua-se a sua responsabilidade, que se reparte com a da vítima.
O dano causado a particulares por obras (fato da obra) realizadas pelo Estado pode
ensejar a aplicação da regra constitucional da responsabilidade objetiva, assim como
determinar a apuração da responsabilidade segundo os princípios da legislação civil. É
que em razão do fato da obra responde o Estado; em razão da má execução da obra
responde, de início, o contratado, e a responsabilidade será subjetiva (decorrente de
imprudência, negligência e imperícia).
 Responsabilidade do Estado por Atos Legislativos
A regra que prevalece em relação a atos legislativos é a da irresponsabilidade, isto é,
no caso de atos legislativos, deve sempre ser a de não ser atribuída a
responsabilidade civil ao Estado, sobretudo porque a edição de leis, por si só, não tem
normalmente o condão de acarretar danos indenizáveis aos membros da coletividade.
Com relação às leis inconstitucionais, a tese da responsabilidade do Estado é
aceita, entretanto, a responsabilidade por leis inconstitucionais depende da prévia
declaração do vício pelo Supremo Tribunal Federal.
Observa-se que a regra é a mesma para atos normativos editados pelo Poder
Executivo (regulamentos, resoluções, portarias). Se reconhecida a sua
inconstitucionalidade ou mesmo a sua ilegalidade, poderá ensejar a
responsabilidade do Estado, porque o dano é causado por ato emitido contra a lei,
portanto fora do exercício das competências constitucionais.
Contudo, vale destacar que a responsabilidade só se consuma se o ato legislativo
efetivamente produziu danos ao particular, pois que freqüentemente a
inconstitucionalidade da lei em nada afeta a órbita jurídica patrimonial das pessoas.
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Além disso, é preciso que a lei tenha sido declarada inconstitucional, visto que milita
em seu favor a presunção de constitucionalidade, presunção esta desmentida apenas
quando o órgão judiciário expressamente proclamar a inconstitucionalidade.
Com relação às leis de efeitos concretos (aquelas que constituem verdadeiros atos
administrativos, quanto ao conteúdo), que atingem pessoas determinadas, incide a
responsabilidade do Estado, porque, como elas fogem às características da
generalidade e abstração inerentes aos atos normativos, acabam por acarretar ônus
não suportado pelos demais membros da coletividade.
 Responsabilidade do Estado por Atos Judiciais
A jurisprudência brasileira não admite a responsabilidade civil do Estado em face dos
atos jurisdicionais praticados pelos magistrados. Assim como em relação aos atos
legislativos, a regra é a irresponsabilidade do Estado pelos atos jurisdicionais típicos
(praticados pelo Juiz na sua função típica, que é julgar, dizer o Direito, sentenciando).
Entretanto, alguns aspectos merecem destaque:
1 – em relação aos atos não jurisdicionais (atos administrativos) praticados pelo juiz
e pelos demais órgãos do Poder Judiciário, não há o que se discutir: sobre eles incide
normalmente a responsabilidade objetiva do Estado, na modalidade risco
administrativo, porque se trata de meros atos administrativos praticados pelo Poder
Judiciário.
2 – em relação à área criminal, a própria CF/88 estabeleceu, como garantia
individual, a regra de que “o Estado indenizará o condenado por erros judiciários,
assim como o que ficar preso além do tempo fixado na sentença” (art. 5º, LXXV).
Nessa hipótese, se o indivíduo é condenado na esfera penal em virtude de sentença
que contenha erro judiciário, inclusive decorrente de culpa, tem direito à reparação do
prejuízo em face do Estado.
Então enfatizamos: a regra é a inexistência de responsabilidade civil por atos
jurisdicionais. Especificamente em relação ao erro judiciário, excepciona-se essa regra,
devendo-se notar que o erro judiciário de que trata a Constituição Federal, em seu art.
5º, LXXV, restringe-se a erro concernente à esfera penal. Entenda-se bem, no caso de
erro judiciário cometido na esfera penal, o Estado pode ser condenado, esfera cível, a
indenizar a vítima do erro.
Finalmente, há que se destacar a regra prevista no Código de Processo Civil, que
disciplina a responsabilidade civil do juiz quando proceder com dolo, inclusive
fraude, bem como quando recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência
que deva ordenar de ofício ou a requerimento da parte. Nesse caso, a
responsabilidade é pessoal do juiz, a quem cabe o dever de reparar os prejuízos que
causou, e só alcança suas condutas dolosas.
 Reparação do Dano
A reparação de danos causados a terceiros pode ser feita no âmbito administrativo,
desde que a Administração reconheça desde logo a sua responsabilidade e haja
entendimento entre as partes quanto ao valor da indenização.
Caso contrário, o prejudicado deverá propor ação de indenização contra a pessoa
jurídica que causou o dano.
Pelo artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, quem responde perante o prejudicado é a
pessoa jurídica causadora do dano, a qual tem o direito de regresso contra o seu
agente, desde que este tenha agido com dolo ou culpa.

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No tocante à prescrição, o direito do lesado à reparação dos prejuízos tem natureza
pessoal e obrigacional. Como ocorre com os direitos subjetivos em geral, não podem
eles ser objeto de inércia de seu titular, sob pena do surgimento da prescrição da ação
que tenha por fim a tutela desses direitos.
Se a pessoa responsável for entidade federativa (União, DF, Estados e Municípios) ou
autarquias e fundações, bem assim as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras
de serviços públicos (empresas públicas, sociedades de economia mista,
concessionários, permissionários e autorizatários de serviços ou qualquer entidade
privada que preste serviço público), consumar-se-á a prescrição em 05 (cinco) anos,
contados a partir do fato danoso.
 Direito de Regresso
Direito de regresso é o assegurado ao Estado no sentido de dirigir sua pretensão
indenizatória contra o agente responsável pelo dano, quando tenha este agido com
culpa ou dolo.
Destacamos que:
1 – a entidade pública, para voltar-se contra o agente, deverá comprovar já ter
indenizado a vítima, pois seu direito de regresso nasce a partir do pagamento;
2 – não se deve confundir a responsabilidade da Administração em face do particular,
com a responsabilidade do agente perante a Administração: aquela é do tipo objetiva,
na modalidade do risco administrativo, que, conforme vimos, independe de culpa
ou dolo; esta, do agente perante a Administração, só ocorre no caso de dolo ou culpa
(responsabilidade subjetiva do agente).
Assim: o Estado indeniza a vítima, independentemente de dolo ou culpa
desta, e o agente ressarce a Administração, regressivamente, se houver
dolo ou culpa de sua parte, agente.
Para a Administração valer-se da ação regressiva é necessário que já tenha ela sido
condenada a indenizar a vítima pelo dano e que tenha havido culpa ou dolo por parte
do agente por ocasião do ato danoso.
Logo: a obrigação de o Estado indenizar o particular independe de culpa da
Administração (responsabilidade objetiva, na modalidade do risco
administrativo); a obrigação de o agente ressarcir a Administração depende
da comprovação da existência de culpa ou dolo deste agente
(responsabilidade subjetiva).
É preciso ainda destacar que:
a) os efeitos da ação regressiva, sendo esta uma ação de natureza civil, transmitem-
se aos herdeiros e sucessores do culpado.
b) por se tratar a ação regressiva de ação civil, pode tal ação ser intentada mesmo
depois de terminado o vínculo entre o servidor e a Administração.
c) as ações de ressarcimento ao erário movidas pelo Estado contra agentes,
servidores ou não, que tenham praticado ilícitos dos quais decorram prejuízos aos
cofres públicos são prescritíveis, segundo entendimento do STF.
d) é inaplicável a denunciação da lide pela Administração a seus agentes, no caso da
ação de reparação do dano.
8 - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LEI Nº 8.429, DE 02 DE JUNHO DE 1992.

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Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento
ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública
direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu


sanciono a seguinte lei:
CAPÍTULO I
Das Disposições Gerais
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor
ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa
incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário
haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da
receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de
improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção,
benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta
por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção
patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação,
designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato,
cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que,
mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar
pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.
Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou
culposa, do agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.
Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro
beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.
Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou
ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo
inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do
indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá
sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo
patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.
Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se
enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da
herança.
CAPÍTULO II
Dos Atos de Improbidade Administrativa
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Seção I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento
Ilícito
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento
ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de
cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1°
desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer
outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem,
gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente
público;
II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição,
permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas
entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação,
permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por
preço inferior ao valor de mercado;
IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou
material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores
públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de
contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de
tal vantagem;
VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para
fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer
outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de
mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º
desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego
ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à
evolução do patrimônio ou à renda do agente público;
VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou
assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser
atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente
público, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de
verba pública de qualquer natureza;
X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente,
para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou
valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta
lei;

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XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
Seção II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário
qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio
particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades
mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou
regulamentares aplicáveis à espécie;
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda
que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das
formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do
patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a
prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por
preço superior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e
regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das
formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para
celebração de parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los
indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou
regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que
diz respeito à conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou
influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas,
equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de
servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações
de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;

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(Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014, com a redação dada pela Lei nº 13.204, de
2015)
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação
orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº
11.107, de 2005)
XVI - facilitar ou concorrer, por qualquer forma, para a incorporação, ao patrimônio
particular de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores públicos
transferidos pela administração pública a entidades privadas mediante celebração de
parcerias, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à
espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)
XVII - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens,
rendas, verbas ou valores públicos transferidos pela administração pública a entidade
privada mediante celebração de parcerias, sem a observância das formalidades legais
ou regulamentares aplicáveis à espécie; (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)
XVIII - celebrar parcerias da administração pública com entidades privadas sem a
observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
(Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)
XIX - agir negligentemente na celebração, fiscalização e análise das prestações de
contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas;
(Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014, com a redação dada pela Lei nº 13.204, de
2015)
XX - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades
privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer
forma para a sua aplicação irregular. (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014, com a
redação dada pela Lei nº 13.204, de 2015)
XXI - liberar recursos de parcerias firmadas pela administração pública com entidades
privadas sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer
forma para a sua aplicação irregular. (Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)

Seção II-A
Dos Atos de Improbidade Administrativa Decorrentes de Concessão ou
Aplicação Indevida de Benefício Financeiro ou Tributário
Art. 10-A. Constitui ato de improbidade administrativa qualquer ação ou omissão para
conceder, aplicar ou manter benefício financeiro ou tributário contrário ao que
dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de
2003. (Incluído pela Lei Complementar nº 157, de 2016)

Seção III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios
da Administração Pública
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:

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I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele
previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e
que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da
respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o
preço de mercadoria, bem ou serviço.
CAPÍTULO III
Das Penas
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas
previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito
às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de
acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até
três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda
da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de
multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da
função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de
multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais
ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta
a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
CAPÍTULO IV
Da Declaração de Bens
Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à
apresentação de declaração dos bens e valores que compõem o seu patrimônio
privado, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal competente.

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§ 1° A declaração compreenderá imóveis, móveis, semoventes, dinheiro, títulos,
ações, e qualquer outra espécie de bens e valores patrimoniais, localizado no País ou
no exterior, e, quando for o caso, abrangerá os bens e valores patrimoniais do cônjuge
ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependência
econômica do declarante, excluídos apenas os objetos e utensílios de uso doméstico.
§ 2º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o
agente público deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função.
§ 3º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem
prejuízo de outras sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar
declaração dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.
§ 4º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declaração anual de
bens apresentada à Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislação do
Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessárias
atualizações, para suprir a exigência contida no caput e no § 2° deste artigo.
CAPÍTULO V
Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial
Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa
competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato
de improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a
qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação
das provas de que tenha conhecimento.
§ 2º A autoridade administrativa rejeitará a representação, em despacho
fundamentado, se esta não contiver as formalidades estabelecidas no § 1º deste
artigo. A rejeição não impede a representação ao Ministério Público, nos termos do art.
22 desta lei.
§ 3º Atendidos os requisitos da representação, a autoridade determinará a
imediata apuração dos fatos que, em se tratando de servidores federais, será
processada na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro
de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos
regulamentos disciplinares.
Art. 15. A comissão processante dará conhecimento ao Ministério Público e ao
Tribunal ou Conselho de Contas da existência de procedimento administrativo para
apurar a prática de ato de improbidade.
Parágrafo único. O Ministério Público ou Tribunal ou Conselho de Contas
poderá, a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento
administrativo.
Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão
representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao
juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha
enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.
§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts.
822 e 825 do Código de Processo Civil.
§ 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de
bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior,
nos termos da lei e dos tratados internacionais.
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Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério
Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da
medida cautelar.
§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput.
§ 2º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à
complementação do ressarcimento do patrimônio público.
§ 3o No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-
se, no que couber, o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de
1965. (Redação dada pela Lei nº 9.366, de 1996)
§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará
obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
§ 5o A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações
posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
(Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)
§ 6º A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham
indícios suficientes da existência do ato de improbidade ou com razões
fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas,
observada a legislação vigente, inclusive as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do
Código de Processo Civil.
§ 7º Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a
notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser
instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias.
§ 8º Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão
fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade,
da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita.
§ 9º Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação.
§ 10 Da decisão que receber a petição inicial, caberá agravo de instrumento.
§ 11 Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequação da ação de
improbidade, o juiz extinguirá o processo sem julgamento do mérito.
§ 12 Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos
por esta Lei o disposto no art. 221, caput e § 1o, do Código de Processo Penal.
§ 13. Para os efeitos deste artigo, também se considera pessoa jurídica
interessada o ente tributante que figurar no polo ativo da obrigação tributária de que
tratam o § 4º do art. 3º e o art. 8º-A da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de
2003. (Incluído pela Lei Complementar nº 157, de 2016)
Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou
decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a
reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo
ilícito.
CAPÍTULO VI
Das Disposições Penais
Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente
público ou terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente.
Pena: detenção de seis a dez meses e multa.
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Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar
o denunciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.
Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se
efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.
Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá
determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou
função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à
instrução processual.
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de
ressarcimento; (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
II - da aprovação ou rejeição das contas pelo órgão de controle interno ou pelo
Tribunal ou Conselho de Contas.
Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Ministério Público, de
ofício, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representação
formulada de acordo com o disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de
inquérito policial ou procedimento administrativo.
CAPÍTULO VII
Da Prescrição
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei
podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão
ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas
disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício
de cargo efetivo ou emprego.
III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de
contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1o desta Lei.
(Incluído pela Lei nº 13.019, de 2014)
CAPÍTULO VIII
Das Disposições Finais
Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 25. Ficam revogadas as Leis n°s 3.164, de 1° de junho de 1957, e 3.502, de
21 de dezembro de 1958 e demais disposições em contrário.
Rio de Janeiro, 2 de junho de 1992; 171° da Independência e 104° da República.

FERNANDO COLLOR
Célio Borja

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BIBLIOGRAFIA UTILIZADA COMO FONTE DESTA DISCIPLINA E RECOMENDADA PARA
AQUISIÇÃO PELOS ALUNOS: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. 11 ed. Rio de Janeiro: Lumem Júris. ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO,
Vicente. Direito Administrativo. 7 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2006. DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2006. MEIRELLES, Hely
Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2000. MORAES,
Alexandre de. Direito Constitucional do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional.
São Paulo: Atlas, 2002. MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 5. ed. São
Paulo: RT, 2001. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.
São Paulo: Malheiros, 2006. ROSA, Márcio Fernando Elias. Direito Administrativo. 8ª ed.
São Paulo: Saraiva, 2006. JÚNIOR, Dirley da Cunha. Curso de Direito Administrativo. 7ª
ed. Bahia: JusPodim, 2008. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional
Administrativo. 3ª ed. São Paulo: Atlas, 2006. Constituição Federal de 1988. Lei nº
8.112/90. Lei nº 9.962/00. Lei nº 9.784/99. Lei nº 4878/65. Lei nº 8429/92. Lei nº
9654/98.
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