Exteriores

Mario Ojeda-------------------
Alcances y límites
de la política exterior
de México
El Colegio de México
ALCANCES Y LÍMITES DE LA POLÍTICA EXTERIOR
DE MÉXICO
CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
Mario
Ojeda
Alcances y límites
de la política exterior
de México
Primera edición, 1976
Primera reimpresión, 1981
Segunda edición, 1984
© 1976, El Colegio de México

Camino al Ajusco, 20
Pedregal de Sta. Teresa
Impreso y hecho en México—Printed and made in México
ISBN 968-12-0064-0 primera reimpresión

ISBN ^68-12-0261-9 segunda edición
Indice general
Introducción 1
I. La estructura del poder en el mundo y en el continente 11
La segunda guerra mundial y el surgimiento de un sistema in
ternacional bipolar 13
Confirmación de la hegemonía de los Estados Unidos en Améri
ca Latina 18
México al término de la segunda guerra mundial 26
II. MÉXICO Y LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS 33

La estrategia norteamericana de la guerra fría 35
México y la política norteamericana en el hemisferio 41
La actitud de México ante la OEA 50
México y la seguridad continental 55
México y la política exterior económica de los Estados Unidos 67
III. Fundamentos y condicionantes políticos de la posición

INTERNACIONAL DE MÉXICO 77
Interés nacional y política exterior 79
La realidad geopolítica de México 87
Estabilidad y continuidad política internas 94
Estrategia y táctica de la política exterior 100
IV. Fundamentos y condicionantes económicos de la

POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICO 107
El desarrollo económico 109
La dependencia externa: análisis comparativo 111
VII
VIII ÍNDICE GENERAL
El comercio exterior 111

La inversión extranjera directa 119
El financiamiento externo 123
Balance general 126
México y la ayuda económica concesional de los Estados Unidos 128
V. Debilitamiento de las bases económicas de la política

EXTERIOR MEXICANA 133
La crisis de la estrategia dedesarrollo 136
El creciente endeudamiento externo y el debilitamiento en cuenta
corriente de la halanza depagos 137
Los años recientes 140
El aumento de la dependencia externa de la región fronteriza 152
VI. El régimen de Echeverría y la nueva política exterior 161

La situación interna de México en 1970 164
Los grandes cambios del orden internacional 169
La nueva política exterior: sus lincamientos generales 176
La nueva política exterior: evaluación de susresultados 188
Apreciación general 202
Bibliografía 207
índice de cuadros 219

Introducción
La política exterior de México, como la de cualquier país débil que obtuvo
su emancipación de una gran metrópoli, fue diseñada fundamentalmente
para la defensa de los intereses nacionales internos. Se entiende, en conse
cuencia, que el fin último de esta política ha sido siempre, en principio,
la preservación y afirmación de la soberanía nacional, aunque históricamen
te, con los cambios operados a nivel interno e internacional, el concepto de
soberanía haya ido cobrando en la práctica distintas interpretaciones.
Puede decirse que en los primeros años de vida autónoma, ante la actitud
de España de no resignarse a perder para siempre su antigua colonia, la
preocupación primordial del país fue la de sobrevivir como estado inde
pendiente. Por tanto, en la práctica soberanía significó supervivencia. Más
tarde, cuando el país se vio directamente amenazado por el expansionismo
territorial norteamericano, resultando a la postre víctima de éste en dos
ocasiones, la preocupación primordial en la práctica pasó a ser preservar
intacto el territorio nacional. De aquí que soberanía viniera a identificarse
con integridad territorial, si bien la preocupación por la independencia
nunca dejó de ser un temor real, como más tarde vino a demostrar la
intervención francesa de 1862.
Años más tarde, cuando las regiones deshabitadas del país se fueron
poblando y las grandes potencias pasaron de un expansionismo territorial
a otro de tipo económico, la preocupación principal, en materia externa,
fue evitar que lo económico se convirtiera en pretexto para ejercer la in
tromisión política. Así, la soberanía vino a ser en la práctica sinónimo de
autodeterminación y de no intervención.
La política exterior mexicana se valió sucesivamente de distintas tácti
cas para enfrentarse a estos problemas que la práctica planteaba. En los
inicios de su vida independiente, el joven estado buscó el reconocimiento
y el acercamiento con Gran Bretaña y los Estados Unidos a fin de “di
suadir” a España de una aventura de reconquista. Posteriormente intentó
crear un equilibrio con los Estados Unidos y en éste el contrapeso con rela
3
4 LA POLÍTICA EXTERIOR DE MEXICO
ción a Francia, para más tarde invertirse otra vez los papeles por temor a la
gran potencia del norte. No se puede decir que se haya tenido pleno éxito
en estos objetivos, por razones que obviamente quedaban fuera de la decisión
y el poder del país, pero siendo que en aquella época las amenazas exter
nas eran más fáciles de identificar, al menos la política exterior tenía
posibilidades de encauzarse con mayor claridad a servir los intereses na
cionales.
Con la Revolución se inició una nueva etapa de la diplomacia mexicana.
Durante este periodo, la política exterior se convirtió en la línea de defensa
externa de las reformas que produjo dicho movimiento. Aunque no siempre
el gobierno de México tuvo éxito y en ocasiones el rumbo se extravió o
fue cambiado deliberadamente, la mayor parte de los fracasos deben impu
tarse a la intensidad de las presiones de la gran potencia. Poco después, sin
embargo, la inminencia de la segunda guerra mundial, que amenazaba el
statu quo internacional imperante, forzó a los Estados Unidos a aflojar
los instrumentos de presión en América Latina en busca de colaboración.
Así, la guerra constituyó la coyuntura externa que se supo aprovechar en
favor de la afirmación nacional. La Revolución mexicana fue reconocida
como un hecho consumado por el gobierno de los Estados Unidos y el go
bierno mexicano pudo llevar adelante varias reformas —diferidas hasta
entonces— sin el temor anterior a represalias de gran magnitud. La ex
propiación de las compañías petroleras extranjeras constituye el principal
ejemplo de esta nueva situación.
Al finalizar la segunda guerra mundial, el país inició otra etapa más en
su política exterior. Debido al nuevo espíritu de cooperación que vino a
caracterizar las relaciones con los Estados Unidos a partir de la guerra,
cesó el temor por la intervención norteamericana abierta y directa. La
principal preocupación de carácter extemo vino a ser, en un principio,
la de no dejarse arrastrar por los Estados Unidos a aventuras de la guerra
fría y la de que éstos no convirtieran los acuerdos interamericanos en un
instrumento de su propia política exterior. Sin embargo, esta preocupación
no podía ser urgente en la medida en que la guerra fría fuera un fenómeno
lejano, limitado a otros continentes. Mientras esto sucediera, el país podía
concentrarse libremente en proseguir el esfuerzo interno de crecimiento
económico acrecentado durante el periodo de la guerra. Así, la política ex
terior debía cumplir el papel de promotora externa del crecimiento eco
nómico del país, ya fuera proyectando en el exterior la nueva imagen
de estabilidad y progreso de México, a efecto de atraer un mayor volu
men de turismo e inversión y de crear confianza entre las fuentes inter
nacionales de crédito, o actuando como “palanca” de negociación para un
MARIO OJEDA 5
mejor tratamiento a los productos de exportación y para la apertura de

nuevos mercados para éstos.
La Revolución cubana, que insertó a la región dentro del mapa de la
guerra fría, vino a alterar transitoriamente las prioridades de la política
exterior mexicana. Durante el periodo critico de las relaciones entre Cuba
y los Estados Unidos, la política exterior mexicana se puso a la defensiva
a efecto de no importar al país dicho conflicto y a efecto de que las con
quistas políticas alcanzadas por América Latina frente a los Estados Uni
dos —particularmente el reconocimiento al derecho de los estados a auto-
determinarse y a no ser intervenidos— no fueran a ser sacrificados en
aras de una lucha colectiva en contra de la subversión interna.
Sin embargo, superada la crisis, la política exterior mexicana nueva
mente pasó a desempeñar como primera función, el más cómodo papel de
gestora externa del crecimiento económico del país. Esta función, nada
despreciable, se hubiese podido justificar plenamente como primordial si
mientras tanto no se hubiese venido socavando la soberanía nacional por
medio de una estrategia de desarrollo económico que había propiciado
nuevamente —y quizás en mayor escala que en el pasado— la dependen
cia externa.
En efecto, para 1970 estaba claro que para el país soberanía equivalía
en la práctica a desarrollo económico autónomo; desarrollo con ayuda del
exterior, pero sin que esto significara hipotecar el futuro económico y po
lítico del país. Mas esta adecuación no parece haber sido recogida clara
mente por la política exterior de los años cincuentas y sesentas.
Por otra parte, la estrategia empleada para el desarrollo económico
del país había beneficiado internamente a los sectores empresariales y a
una clase media relativamente ampliada, en perjuicio de los grupos mar
ginales, cuyo número aumentó con gran rapidez en virtud de factores de
mográficos. En estas circunstancias, la estrategia tampoco encontraba jus
tificación desde el punto de vista social. Sucede, sin embargo, que los
gobiernos de la llamada “revolución institucionalizada” cayeron en la típica
deformación tecnocràtica de confundir los medios con los fines y, así, el
crecimiento económico, que se suponía un medio para alcanzar mejores
niveles de vida para la mayoría de la población y hacer al país más inde
pendiente, fue convertido en el fin último de la nación, habiendo de sacri
ficarse todo lo demás en aras de este objetivo.
Por otra parte, para 1970 también resultaba claro que los fundamentos
de carácter político y económico en los que se había venido apoyando la
política exterior estaban entrando en crisis, de aquí que su futuro apa
reciera nebuloso al entrar la historia al decenio de los años setentas. El
sistema político había perdido gran parte de su legitimidad y la tradició-
nal estabilidad política se había visto seriamente alterada después de más

de treinta años de paz social ininterrumpida. Por otra parte, el sector
externo de la economía enfrentaba una clara situación crítica, porque se
había acentuado en forma desmesurada el ya permanente déficit de la
balanza comercial y porque se había entrado de lleno en un círculo vi
cioso de endeudamiento externo.
Sin embargo, al aceptar el poder en 1970, el presidente Echeverría trató
de rectificar el rumbo de la política de desarrollo hacia objetivos más cer
canos al interés nacional mayoritario. Al mismo tiempo inauguró una po
lítica de mayor tolerancia ideológica y se esforzó por encontrar fórmulas
de solución política a los problemas que las crecientes demandas sociales
suscitaban. Todo ello con el fin de darle nuevo vigor al sistema político
y devolverle a los regímenes revolucionarios parte de su antigua imagen
progresista.
La política exterior sufrió un nuevo cambio a fin de ajustarse a estos
dictados nacionales. Se hizo más dinámica y comprometida con causas rei-
vindicativas de los países en desarrollo; giró hacia la izquierda, más que
hacia una apertura generalizada (no obstante su profesado pluralismo ideo
lógico) y aun puede decirse que ensanchó su independencia. No cabe duda
de que aun cuando esta nueva política no ha dejado de padecer incon
sistencia, ingenuidad y escaso realismo, constituye el cambio nacional más
significativo en materia internacional de los últimos treinta años, puesto
que sacó al país de su secular aislamiento.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados durante su gobierno,
el régimen de Echeverría no ha podido restablecer a niveles anteriores
—menos aún ampliar— las bases estructurales económicas en donde des
cansa la capacidad de negociación a largo plazo para ejercer una política
exterior más independiente y acorde con el interés nacional básico. La crisis
del sector externo de la economía mexicana se ha hecho más profunda, por
lo que las bases económicas de negociación internacional parecen cerrarse
en vez de ensancharse.
El presente trabajo tiene por objeto analizar la política exterior mexi
cana de los últimos treinta años. El análisis, sin embargo, no sigue un
estricto ordenamiento cronológico; sigue, más bien, un orden temático. En
su parte central es un intento de encontrar respuesta a la pregunta de
cuáles han sido los objetivos y los alcances reales de la política exterior
mexicana. En un primer acercamiento la política exterior mexicana resulta
en gran medida peculiar cuando se le compara con la del resto de América
Latina: no obstante la vecindad directa, la fuerte dependencia económica
respecto de los Estados Unidos y de que ésta se haya dado en buena parte
durante un periodo convulsionado por la guerra fría, la política mexicana
MARIO OJEDA 7
ha podido seguir un curso de mayor independencia relativa. Sin embargo,

cabe preguntarse: ¿cuáles han sido los objetivos reales de esa política?
¿Cuál ha sido en realidad el alcance de esa independencia?
Es bien sabido que el final de la segunda guerra mundial marcó el sur
gimiento de una estructura política internacional que se caracterizó por
su bipolaridad. O sea: las antiguas potencias europeas y el Japón des
aparecieron como actores importantes del teatro de la política internacio
nal, quedando éste a merced de dos “polos” de poder: los Estados Unidos
y la Unión Soviética. Al añadirse un nuevo elemento, la guerra fría, la
estructura política internacional además de bipolar se hizo rígida, apare
cieron los bloques capitaneados por los Estados Unidos y la Unión So
viética y, en consecuencia, disminuyó notablemente la capacidad de los
otros estados para desarrollar una política exterior independiente.
La América Latina, que constituía de jx>r sí la esfera tradicional de in
fluencia de los Estados Unidos, vio confirmarse, con la segunda guerra
mundial, la hegemonía hemisférica de esta gran potencia. En consecuen
cia, puede afirmarse que, dentro de su propio “bloque” de la guerra fría,
los Estados Unidos tuvieron en la América Latina no sólo su área principal
de influencia económica sino su más importante baluarte político.
Para el frente hemisférico de la guerra fría los Estados Unidos diseña
ron una política especial, pues aunque derivada de su estrategia global
tuvo connotaciones específicas. El temor casi obsesivo por la subversión in
terna —particularmente después del triunfo de la Revolución cubana—
llevó a los Estados Unidos a formular una estrategia de penetración en
la América Latina en todos los niveles. Esta estrategia vino a relegar la
soberanía de estos países a un segundo término. De aquí que esta política,
a juicio de México, viniera a entrar en conflicto con las conquistas más
caras del sistema interamericano, como era el reconocimiento expreso por
parte de los Estados Unidos de la autodeterminación y la no intervención.
No obstante su posición dentro de la esfera de influencia norteamericana,
la respuesta de México a esta política fue, a diferencia de la de la mayo
ría de los países de la región, fría y poco cooperativa.
¿Pudo México efectivamente ejercer durante este periodo una política
basada en criterios propios que lo llevaron a disentir en grado apreciable
de la política de los Estados Unidos? Este trabajo intenta dilucidar cómo
y por qué lo hizo, si logró su cometido y cuál fue el verdadero alcance del
fenómeno.
En el capítulo primero se presenta un esbozo de la estructura de poder
en el mundo y en el continente, así como del impacto de la segunda gue
rra mundial en nuestro país, a fin de explicar el marco de realidad dentro
del cual se ha desarrollado la política exterior de México. El capítulo se
gundo analiza la política exterior mexicana. Este análisis está encaminado a

comprobar la hipótesis de que ésta se dio, durante el periodo estudiado, con
una mayor independencia relativa a la América Latina. El examen cir
cunscribe la actuación del país dentro del sistema interamericano, por ser
éste el ámbito tradicional de la acción internacional de México y en conse
cuencia el lugar en donde ésta cobra importancia real. Por otra parte, al
estudiar la política mexicana, se la enfoca como una respuesta a la nor
teamericana más bien que como una acción que cobra vida por su propia
iniciativa. Existe una razón lógica para ello: dentro del sistema interame
ricano es la potencia hegemònica la que como tal ha tomado la iniciativa;
los otros estados miembros han respondido a ésta, con distintos grados y
tipos de reacción, pero siempre como una respuesta y nunca tomando ellos
mismos la iniciativa.
En los capítulos tercero y cuarto se estudian los fundamentos y las limi
taciones de la posición negociadora internacional de México, tanto de orden
político como económico. Este estudio se hace sobre la base de un análisis
comparativo con el resto de América Latina, con el objeto de encontrar
respuesta a la pregunta de por qué y cómo México pudo seguir, durante
el periodo estudiado, una política más acorde con sus propios puntos de
vista, no obstante su similar dependencia económica respecto de la potencia
hegemònica. Habiéndose encontrado respuesta a esta pregunta, en el capí
tulo quinto se pasa a explicar la crisis en la que al parecer entrará la
capacidad de negociación de México, al comenzar a agrietarse las bases
políticas y económicas que la sustentan. Finalmente, en el último capítulo
se analizan los cambios de la política exterior durante el régimen de Eche
verría a la luz de la coyuntura interna ya descrita y de la nueva coyuntura
internacional que se caracteriza por el fin de la guerra fría y el resque
brajamiento de los bloques político-ideológicos, para volver una vez más
a la preocupación central del presente estudio: los alcances reales de la
política exterior.
Antes de entrar en materia es necesario esclarecer algunos de los con
ceptos básicos del presente trabajo. Política independiente, conforme a la
connotación aquí aceptada, significa la acción de no renunciar a la facul
tad de interpretar y juzgar los problemas internacionales con base a cri
terios propios. En última instancia, significa el esfuerzo para no verse obli
gado a actuar en contra de intereses nacionales claramente establecidos
por la tradición como fundamentales. En consecuencia, en ningún caso
debe confundirse la política independiente con posiciones tales como la
neutralidad (a la suiza) o el neutralismo y el no alineamiento (como en
el caso de la India).
El hecho de que México haya ejercido una política que se ha califi-
MARIO OJEDA 9
cado líneas atrás de mayor independencia relativa frente a los Estados

Unidos, no significa que se desconozca el compromiso de alineación que
ha tenido con el bloque “occidental” bajo el liderazgo norteamericano.
Significa únicamente que México no renunció a la facultad de juzgar con
forme a criterios propios ciertos problemas internacionales que le eran im
portantes, y que en tal acción se vio en la necesidad de disentir
frecuentemente de la política norteamericana y de la actitud de la ma
yoría de los otros estados americanos.
Por otra parte, el concepto de política independiente, al ser aplicado al
caso de México, se ha matizado con el calificativo de “mayor independen
cia relativa”, pues el análisis comparativo de la posición mexicana se cir
cunscribe al marco de realidad de nuestro continente.
Por último es necesario aclarar que el concepto de dependencia aquí
presentado, es mucho más restringido que el que le otorga la teoría des
arrollada con ese nombre por varios autores, principalmente sudamericanos.
Aunque se tiene conciencia de que la dependencia es en nuestros días para
América Latina un fenómeno que envuelve globalmentç a las sociedades
y que existe un proceso creciente de desnacionalización de las mismas, aquí
se presenta la explicación más restringida de ella. Para fines de claridad
analítica, la dependencia asume el carácter de una serie de ligas de tipo
político y económico, formales y extraformales, que constituyen conductos
directos para que la potencia hegemònica pueda ejercer presiones con ma
yor efectividad y discreción, limitando la libertad de acción de los gobier
nos involucrados. El concepto de dependencia así entendido significa no
un valor absoluto, sino relativo y puede aplicarse a países tanto de la
órbita norteamericana como soviética, independientemente de cuáles sean,
en última instancia, su sistema económico y su orientación política.
I
La estructura del poder en el mundo

y en el continente
LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL Y EL SURGIMIENTO
DE UN SISTEMA INTERNACIONAL BIPOLAR
La segunda guerra mundial trajo como consecuencia cambios radicales en

el orden internacional, muchos de los cuales no pudieron ser advertidos al
iniciarse la conflagración. Antes que otra cosa, la guerra trajo consigo un
cambio en la distribución del poder, reduciendo drásticamente el número
de países con capacidad de iniciativa propia en el interjuego de la política
internacional. En realidad, la guerra no hizo en este caso sino acelerar
una tendencia que ya estaba en la historia: la elevación de los Estados
Unidos y la Unión Soviética a la categoría de superpotencias. Sea cual
fuere la causa, la consecuencia neta de la reducción del número de con
tendientes de primera magnitud en el teatro internacional, fue la aparición
de una estructura de poder que los observadores políticos dieron en llamar
“bipolar” debido a la concentración de la fuerza político-militar únicamen
te en dos grandes potencias.1
Con anterioridad a la guerra había un número amplio de países que
podían ser considerados como potencias de primer orden. Alemania, Fran
cia, Inglaterra, la Unión Soviética y aun Italia, en Europa, llenaban los
requisitos económicos y militares para ser consideradas como grandes po
tencias. Por su parte, los Estados Unidos, en América, y el Japón, en
1 El fenómeno de la bipolaridad influyó tanto a los observadores políticos de la

época de la posguerra inmediata, que la casi totalidad de la literatura sobre rela
ciones internacionales publicada en ese periodo, particularmente la norteamericana,
gira alrededor de ese tema. Aun tratándose de elaboraciones de tipo teórico se
puede notar la influencia de dicho fenómeno. En muchos de estos trabajos la bipo
laridad vino a ser, inclusive, el concepto central para la construcción teórico-general.
Para una explicación desapasionada y amplia del fenómeno y de su impacto en las
relaciones internacionales, tal y como era visto en el periodo crítico de la guerra
fría, ver John H. Hera, International Politia in the Atomic Age. Nueva York, Co
lúmbia Univenity Press, 1959.
13
Asia, cumplían también con esos requisitos. Pero para 1945, como con
secuencia de la guerra, Alemania, Italia y Japón resultaron derrotados y
quedaron fuera, por lo tanto, del cuadro de las grandes potencias; Fran
cia había sido derrotada aun antes, por parte de Alemania, y habiendo
sufrido además la ocupación militar y el desmantelamiento parcial de su
industria, afrontaba para entonces un problema de reconstrucción. De los
tres restantes, los victoriosos, solamente los Estados Unidos y la Unión
Soviética quedaron de pie en la competencia internacional; la larga resis
tencia a las potencias del eje y el desmembramiento de su imperio, a raíz
de la guerra, minaron las bases económicas de gran potencia para Ingla
terra.
Aun cuando las cuatro naciones que fueron derrotadas durante la gue
rra se han recuperado a la fecha notablemente, veinte años después aún
no podían adquirir la base económica para competir con las dos grandes
potencias. En 1965 se necesitaba del poderío económico combinado de
Alemania, Francia e Inglaterra, para igualar al de la Unión Soviética,
cuyo producto nacional era equivalente en forma aproximada a la mitad
del de los Estados Unidos. Adicionalmente, la población conjunta de Ale
mania, Francia e Inglaterra, era menor que la de los Estados Unidos y se
necesitaba agregar la población de Italia, a la de los tres países primera
mente mencionados, para igualar a la de la Unión Soviética.2
Pero más importante aún que la brecha económica en sí, fue la ventaja
inicial alcanzada por los Estados Unidos y la Unión Soviética en el cam
po de la tecnología durante el periodo de la posguerra, puesto que, como
ha observado con gran certeza un especialista en la materia, “no hay indi
cador mejor de la riqueza y el poder del mañana, que la capacidad cien
tífica de hoy”.’ Esta ventaja fue particularmente cierta en aquellos cam
pos que, como la electrónica, la aeronáutica, la ciencia espacial y la ener
gía nuclear, están sujetos a un alto grado de innovación y requieren por
lo tanto de inversiones cuantiosas para su desarrollo. Ocupadas en la re
cuperación económica básica, escasamente podían las potencias secunda-
* Resulta siempre aventurado el uso de estadísticas internacionales para estable

cer comparaciones entre países. En primer lugar, las fuentes difieren notablemente,
pero, por otra parte, la tendencia de los gobiernos a inflar o reducir las cifras ofi
ciales y la dificultad de establecer las diferencias en los precios de los mercados in
ternos y el mercado internacional, las convierten en general en poco exactas y con
fiables. Las cifras arriba citadas fueron tomadas de International Bank for Recon-
struction and Development, Atlaj of Per Capita Product and Population. Washing
ton, 1966.
• William T. R. Fox, “Ciencia, tecnología y política internacional”. Foro Inter
nacional, vol. ni, No. 2, El Colegio de México, octubre-diciembre de 1967, p. 115.
MARIO OJEDA 15
rías distraer fondos para este propósito. En 1962, por ejemplo, mientras
los Estados Unidos y la Unión Soviética pudieron dedicar respectivamente
el 3.1 y 3% del producto nacional bruto a gastos de investigación, Ale
mania dedicó apenas el 1.3, Francia el 1.5 y el Reino Unido el 2.2%.*
Más importante aún para la formación de una nueva estructura de
poder internacional fue la aparición de las armas nucleares. El año de
1945, en Hiroshima, Estados Unidos hizo explotar, con fines bélicos, su
primera bomba atómica, hecho que precipitó el fin de la guerra mundial.
Cuatro años más tarde, la Unión Soviética dio fin al monopolio nuclear
de que gozaban los Estados Unidos, al hacer estallar su propio artefacto.
Para 1952 los norteamericanos aumentaron una vez más su ventaja, al
ensayar su primera bomba termonuclear, una variación técnica con respec
to al tipo de las primeras, cuyos efectos de destrucción —nos dicen los
físicos—, son considerablemente mayores que los de éstas. Sin embargo, un
año solamente bastó a la Unión Soviética para volver a nivelarse con los
Estados Unidos, al menos en términos cualitativos, mediante el descubri
miento de su propio artefacto termonuclear.
A decir verdad, Inglaterra también se mantuvo en un principio con
cierto éxito dentro de la carrera nuclear. En 1952 y 1957, respectivamen
te, hizo explotar sus propios artefactos nuclear y termonuclear. Pero bien
pronto tuvo que abandonar la competencia debido a la tremenda carga
financiera que ello significó y al relativo valor estratégico obtenido con
una fuerza nuclear “independiente” de segunda clase. Los otros miembros
que forman actualmente el “club nuclear” son Francia, China e India.
Aunque la primera se inició antes en la carrera nuclear, es China la que
ha alcanzado avances más espectaculares.
La mera existencia o posesión de artefactos nucleares, no da, natural
mente, superioridad frente al enemigo.-El sistema para transportarlos y la
proporción del arsenal de que se disponga, son clave para ello. En la ac
tualidad, solamente los Estados Unidos y la Unión Soviética disponen de
un sistema de proyectiles transportadores con alcance intercontinental y
si bien por otra parte los expertos han indicado que el arsenal norteame
ricano es actualmente superior al soviético, la carrera nuclear entre los
dos países ha llegado a cierto grado de “saturación”. Este grado de satu
ración resulta del hecho de que, a pesar de la superioridad de los Esta
dos Unidos, ambos contendientes tienen la capacidad de destrucción total
del enemigo en una sola acción, ya sea mediante un ataque inicial, o
aun como contraataque lanzado en represalia post mortem. Esto es, que
* Víctor L. Urquidi y Adrián Lajous Vargas, Educación superior, ciencia y tec
nología en el desarrollo económico de México. El Colegio de México, México, 1967,
p. 57.
aun cuando los Estados Unidos, por ejemplo, puedan tener la capacidad
de aniquilar doblemente a la Unión Soviética, esto no tiene ninguna uti
lidad, militarmente hablando, puesto que, en primer lugar, resulta irra
cional pensar en destruir lo ya destruido, y, en segundo lugar, porque para
el momento de un segundo ataque, los Estados Unidos estarían ya tam
bién destruidos. Esto es lo que vino a conocerse en lenguaje popular como
el “equilibrio del terror”.
La ventaja decisiva que las armas nucleares otorgaron a los Estados
Unidos y a la Unión Soviética, aunada al choque de los sistemas ideo
lógicos que sustentan respectivamente estos estados, dio nacimiento a la
guerra fría. Las dos grandes potencias se apresuraron a reclutar al resto
de las naciones para el conflicto, con el pretexto de la cruzada ideológica,
logrando extender sus respectivas zonas de influencia. La posguerra asis
tió así al nacimiento de un orden internacional dividido prácticamente en
sólo dos campos: el socialista y el “occidental”. Con ello disminuyó nota
blemente la flexibilidad de acción de las otras naciones. Prácticamente
desapareció, en esta etapa de la posguerra, la posibilidad de una política
exterior independiente para el resto de los países.
Sin embargo, unas cuantas naciones pudieron escapar a esta influencia
bipolar. Algunas naciones que, como India o Indonesia, por haber obte
nido su independencia durante este periodo de potencias relegadas para
entonces a un segundo término, nacieron libres de compromisos en la gue
rra fría, o que como Yugoslavia, lograron su propia liberación sin la ayuda
del ejército soviético. Estas formaron el grupo de naciones neutralistas.
Sin embargo, su independencia demostró ser más aparente que real, de
bido a que su acción, dadas sus condiciones internas de debilidad, se
limitó a una mera política declarativa, sin influencia real en las decisio
nes de la política internacional. Pero al menos no se vieron forzadas a
tomar partido en la guerra fría y se vieron beneficiadas por el comercio
y los programas de ayuda de ambos campos?
Con el tiempo, sin embargo, la bipolaridad y la guerra fría perdieron
terreno. Al iniciarse el decenio de los años setenta, los bloques se estaban
resquebrajando y hoy día hay una clara tendencia hacia la multipolaridad,
si no militarmente, pues las dos superpotencias aún siguen ejerciendo una
superioridad nuclear fundamental, al menos de tipo político. Pekín es ya,
indiscutiblemente, uno de los centros independientes de decisión política.
China ha desarrollado su propia fuerza nuclear, de capacidad aún limi-
5 Lo anterior es cierto, para el caso de Indonesia, sólo en parte. Con la caída

del gobierno de Sukarno, en 1966, Indonesia reorientó su política exterior, cortando
sus relaciones con la Unión Soviética y China y respaldando la posición anticomu
nista de los Estados Unidos.
MARIO OJEDA 17
tada, pero con independencia e incluso con el disgusto de la Unión So

viética; ha roto, además, sus lazos políticos con ésta y aun ha llegado
a tener con ella escaramuzas armadas en la zona fronteriza. Más impor
tante aún es el hecho de que China ha declarado su independencia ideo
lógica de Moscú y compite con la Unión Soviética por el liderazgo del
mundo socialista y de los movimientos revolucionarios de tipo marxista
en el llamado Tercer Mundo.
Francia también ha tratado de seguir, en los últimos años, un curso
independiente, aunque menos intenso y espectacular que el de China. Fran
cia se ha alejado de la otan (Organización del Tratado del Atlántico
Norte), alianza que fue creada precisamente como un frente común de
los países occidentales en contra del bloque socialista; también ha des
arrollado, con independencia y con el disgusto de los Estados Unidos, su
propia fuerza nuclear, aunque sin el éxito chino; vetó durante años el
ingreso de Inglaterra al Mercado Común Europeo, justamente para evitar
la penetración económica norteamericana de dicho mecanismo a través
de aquel país; y hasta llegó al extremo de agravar los problemas de la
balanza de pagos de su antiguo aliado militar, los Estados Unidos, exi
giendo la conversión en oro de sus dólares norteamericanos.
Las bases que han hecho posible este alejamiento tienen un mismo ori
gen: el desarrollo de China y la recuperación económica de Francia. En
cuanto al respaldo militar para una efectiva política independiente, ambas
lo han querido basar también en instrumentos similares, principalmente en
una fuerza nuclear autónoma, aunque en este terreno Francia, como se
ha dicho, ha tenido un éxito muy por debajo de los logros chinos. Tam
bién otros jiaíses dieron muestras de orientarse hacia un curso de mayor
independencia, aunque más cautelosamente. Un indicador simple pero rea
lista de lo anterior, es el número de países occidentales que empezaron a
establecer relaciones diplomáticas con China Popular. Al iniciarse el de
cenio de los años setenta, la guerra fría parecía haber quedado atrás, al
menos para ciertas naciones que, como Inglaterra, Francia, Suecia, Ca
nadá e Italia, hicieron válido su derecho a comerciar y mantener relacio
nes con otros países conforme a sus intereses, independientemente del signo
político de los gobiernos de éstos.
Aunado a este fenómeno está el hecho de que Alemania y Japón, una
vez recuperados de los estragos de la guerra, se embarcaron en un pro
ceso de crecimiento económico acelerado que tuvo como consecuencia la
reducción de la distancia que los separaba de las dos superpotencias. En
los últimos años ambos países han logrado situarse inmediatamente des
pués de los Estados Unidos y la Unión Soviética atendiendo a la mag
nitud de su respectivo pnb. Según algunas proyecciones económicas, de
continuar esta tendencia, para el año 2020 ambas habrán logrado superar
a la Unión Soviética y a los Estados Unidos en términos de producto per
capita.9
CONFIRMACIÓN DE LA HEGEMONIA DE LOS

ESTADOS UNIDOS EN AMÉRICA LATINA
Para América Latina la segunda guerra mundial significó la consolida

ción de la hegemonía de los Estados Unidos sobre la región. La guerra
tuvo como primer efecto el de supeditar drásticamente las relaciones eco
nómicas del área al mercado norteamericano. Con el cierre de los mercados
europeos impuesto por el bloqueo marítimo que ejercieron ambos conten
dientes, los países latinoamericanos vieron extinguirse bruscamente sus ex
portaciones al viejo continente. Este efecto se vio aumentado con la ex
tensión de la guerra al continente y a otras regiones del globo después
de 1941. Sin embargo, las consecuencias negativas de este fenómeno no
se dejaron sentir de manera abierta sino hasta después de terminada la
guerra. Durante el periodo bélico los países latinoamericanos pudieron
compensar la pérdida de los mercados europeos, al menos económica
mente, con la venta a los Estados Unidos de materias primas de valor
estratégico. Esto significó un paliativo temporal para sus débiles econo
mías. Pero además, el sentimiento de estar cooperando al esfuerzo bélico,
contribuyó también para que los latinoamericanos vieran con mayor resig
nación el sacrificio político que ello significó y para que no se percataran
en toda su plenitud de las implicaciones de la nueva situación. Argentina
parece haber sido el único país que realmente midió los peligros de la
concentración del comercio en un solo mercado y tal vez ello explique, al
menos en parte —ya que en Argentina había una fuerte influencia nazi-
fascista—, su decisión de mantenerse neutral durante la mayor parte de la
guerra, aunque esta política no logró remediar su situación dadas las
dificultades para comerciar impuestas por el bloqueo naval.
Por otra parte, al quedar clausurados los mercados europeos, los países
latinoamericanos se vieron forzados a importar del mercado norteameri
cano los productos que antiguamente compraban a Europa. Pero la guerra
llevó a los Estados Unidos a racionar su producción de bienes no estraté
gicos y, con ello, pocos de estos productos quedaron disponibles para la
• Ver, por ejemplo, Hermán Kahn y Anthony J. Wiener, The Year 2000. A
Framework for Speculation on the Next Thirtythree Years. The Hudson Institute.
The Macmillan Co., New York, 1967, cuadro xiv, p. 161.
MARIO OJEDA 19
exportación. En consecuencia, América Latina no sólo tuvo que sujetarse

al racionamiento de un gran número de productos industriales básicos y
a la paralización de algunos sectores de su economía por falta de partes
y refacciones, sino que tuvo que someterse a un escrutinio político de sus
importaciones. A decir verdad, la escasez en el mercado internacional de
bienes manufacturados significó, por otra parte, el estímulo que vino a
acelerar en unos países y a crear en otros el desarrollo de una industria
nacional basada en la sustitución de importaciones.
Con el fin de la guerra la nueva situación de dependencia económica
quedó al descubierto y aun se vio reforzada. Debido a que la economía
de la mayor parte de las potencias beligerantes quedó destruida por la
guerra, éstas quedaron prácticamente fuera del comercio internacional.
Pero aun Inglaterra, que no sufrió el desmantelamiento total de sus ins
talaciones industriales, tuvo que enfrentarse a una notoria disminución de
su capacidad de importación. Esto se debió a que las obligaciones credi
ticias contraídas durante la guerra forzaron al país a usar sus divisas ex
tranjeras en el servicio de la deuda y aun a liquidar gran parte de sus
inversiones en el exterior con cuyas utilidades había pagado .tradicional
mente sus importaciones. La situación dejó a Ja América Latina total
mente a merced del único mercado disponible: los Estados Unidos.
Por otra parte, “la terminación en los Estados Unidos del control de
precios ejercido durante la guerra significó que los latinoamericanos que
habían vendido en un mercado controlado, tuvieron, a partir de entonces,
que comprar en uno libre. En consecuencia, el valor de las reservas acumu
ladas por América Latina disminuyó notablemente. Esta situación se em
peoró conforme los Estados Unidos se concentraron principalmente en
resolver las necesidades europeas. Al mismo tiempo, las importaciones nor
teamericanas de América Latina disminuyeron... La dependencia eco
nómica respecto de los Estados Unidos resultó ahora mayor que nunca”.7
La segunda guerra mundial también tuvo efectos políticos directos para
América Latina. Ante el peligro de una conflagración mundial que pu
diera alterar el equilibrio internacional de poder que le era favorable y
pusiera en jaque su propia seguridad nacional, los Estados Unidos dise
ñaron, durante los años treintas, una política dirigida a afirmar su influen
cia en el área y a consolidar su sistema defensivo continental. Para ello
se celebraron varios acuerdos tanto a nivel multilateral como bilateral.
Para 1939 los estrategas norteamericanos habían llegado a la conclu
sión de que el territorio nacional de los Estados Unidos podría ser ame
7 Gordon Conneli-Smith, The Inter-American System. Oxford University Press,

Londres, 1966, p. 150.
nazado seriamente si alguna o algunas potencias hostiles lograban asegu

rar una base de operaciones en algún lugar del hemisferio occidental. A
efecto de prevenir esta eventualidad, los Estados Unidos adoptaron un
plan de defensa hemisférica.8
La primera medida efectiva de este plan fue la sustitución de las mi
siones militares europeas por norteamericanas. Antes de iniciarse la gue
rra, quince países latinoamericanos hospedaban un total de 29 misiones
militares extranjeras, de las cuales sólo nueve eran norteamericanas. Para
1941, los Estados Unidos habían logrado sustituirlas totalmente.9
Las misiones militares norteamericanas llevaron a cabo una labor de ase-
soramiento y entrenamiento, pero esta labor creó a su vez la necesidad
por parte de Jos Estados Unidos de equipar a las fuerzas armadas latino
americanas. Durante el periodo de la guerra, los Estados Unidos enviaron
armamento y equipo a los países del área latinoamericana por valor de
400 millones de dólares con base en la Ley de Préstamos y Arrendamien
tos.10 Por otra parte, se crearon comisiones bilaterales de defensa con dis
tintos países latinoamericanos y a nivel multilateral se fundó la Junta
Interamericana de Defensa, organismos que se encargaron de coordinar los
planes de defensa del continente.
Al fin de la guerra mundial, la unificación de los sistemas de entrena
miento y de la doctrina estratégica de los ejércitos de América Latina
bajo el liderazgo norteamericano, así como la dependencia de aquéllos
respecto de los Estados Unidos para el suministro de armamentos, asegu
raban a este último país el monopolio de influencia que había venido
ejerciendo, influencia que habría de convertirse en una arma poderosa
para mantener la cooperación latinoamericana en la guerra fría.11
Por otra parte, desde agosto de 1940 se creó en Washington, bajo la
dirección de Nelson Rockefeller, la Oficina del Coordinador de Asuntos
8 Stctson Conn y Byron Fairchild, The Framework of Hetnisphere Defense. Of
fice of the Chief of Military History, Department of the Army. Washington, 1960,
p. IX.
* John Lloyd Mecham, The United States and Latín American Security, 1889-
1960. University of Texas Press, Austin, 1961, p. 201.
110 Edwin Lieuwen, Survey of the Alliance for Progress. The Latín American
Military. United States Senate Committee on Foreign Relations. Washington, 1967.
11 En una audiencia del Senado de los Estados Unidos, al rendir testimonio, Paul
C. Wamke, encargado de los asuntos de seguridad internacional del Departamento
de Defensa, declaró lo siguiente: “¿Debemos permitir que otros países extranjeros
se conviertan en los únicos proveedores [de armas] de estas naciones latinoamerica
nas, de modo que ellos sean el factor influyente en lugar de los Estados Unidos?”
Yo pienso que ciertamente es deseable, si bien no esencial, que nosotros retengamos
ese grado de influencia. “Foreign Military Sales”. Hearing Senate Committee on
Foreign Relations, Washington, June 20, 1968, p. 24.
MARIO OJEDA 21
Interamericanos (ciaa), una de cuyas misiones más importantes fue la

de lanzar una campaña propagandística en América Latina. Su primer
resultado fue la apertura de los medios informativos de los países del
área a la influencia de los Estados Unidos.12
13
Es importante hacer notar que la ciaa fue fundada casi dos años antes
de que Washington se decidiera a crear una oficina general de propa
ganda para la guerra —lo que ocurrió en jimio de 1942— y que aquélla
siguió existiendo con independencia jurisdiccional aun después de funda
da ésta, prueba clara de la importancia política y estratégica asignada a
América Latina por los Estados Unidos.
Dicha campaña propagandística, primera de gran magnitud en la his
toria de América Latina, se llevó a cabo a través de tres distintos medios:
prensa (e impresos), radio y cine. En materia de prensa, la primera me
dida importante fue crear un subsidio para el suministro de papel perió
dico a los diarios y revistas de América Latina simpatizantes de los Esta
dos Unidos, pues debido al encarecimiento y escasez de dicho material,
éstos habían reducido drásticamente el tamaño de sus ediciones. Pero
sin duda, el mayor éxito de la División de Prensa de la ciaa fue lograr
la afiliación de un gran número de periódicos y revistas a sus servicios
de noticias y comentarios. Durante el clímax de la campaña éstos llega
ron a sumar 1 267, cifra que contrasta notablemente con los 100 periódi
cos que constituían la clientela habitual de las agencias noticiosas norte
americanas antes de la guerra.
Toda esta labor fue realizada por la División de Prensa de la ciaa sin
perjuicio de sus propias publicaciones. Entre éstas destacaron la revista
mensual En Marcha, impresa a todo lujo, que llegó a alcanzar un tiraje
de 550 mil ejemplares por número y los panfletos y cómics, de los que se
distribuyó un total de 15 millones de ejemplares durante todo el periodo.
La División de Prensa se ocupó también de alentar al New York Times
para crear una edición para el extranjero y se le tiene como responsable
de la idea que culminó en la edición panamericana del Newsweek.
La División de Radio, por su parte, se valió de tres distintos métodos
para llevar su mensaje político a Ja región en forma de noticieros, radio-
dramas, programas musicales y eventos especiales. Estos métodos fueron
la transmisión directa en español y portugués a través de radiodifusoras
norteamericanas de onda corta; la retransmisión de dichos programas por
medio de estaciones locales; y la producción de programas, con base en
artistas latinoamericanos, en algunos países del área. Para poder llevar
12 Ésta y las siguientes referencias a la ciaa están basadas en United States
Inter-American Affairs Office, History of the Office of the Coordinator of Inter-
American Affairs. United States Government Printing Office, Washington, 1947.
a cabo con éxito la primera tarea, se aumentó la potencia de las estacio

nes norteamericanas de onda corta y se dedicó un mayor número de
horas a Jos programas en español y portugués. Sin embargo, el auditorio
así alcanzado resultaba muy pequeño, pues se limitaba a aquellos pocos po
seedores de receptores de onda corta. De aquí que, a efecto de ampliar
su radio de acción, la ciaa acordara con la nbc y la cbs, los dos grandes
radiosistemas norteamericanos de aquella época, la extensión de sus res
pectivas cadenas a la América Latina. La nbc creó una cadena con 125
radiodifusoras locales y la cbs afilió a otras 74. Estos dos grandes radio-
sistemas se encargaron de retransmitir los programas norteamericanos y
de transmitir Jos producidos localmente.13
Fue en materia de cine en donde la ciaa se trazó el plan más ambi
cioso. La razón para ello es fácil de entender. Además de que el cine pre
senta la ventaja de su mayor y más duradero impacto en el público, de
bido a la doble recepción, auditiva y visual, éste sin duda constituía
“...el más directo acercamiento a un público más amplio... debido a
la alta tasa de analfabetismo [prevaleciente en la región]”.14 Por otra
parte, ya para entonces el cine norteamericano gozaba en América Latina
de una posición favorable de competencia frente a sus rivales y esto per
mitía su aprovechamiento inmediato.
No obstante la notoria ventaja del cine norteamericano, la ciaa se dio
a la tarea de acabar con la competencia existente, importante únicamente
en materia de noticieros. Para ello se valió de los distribuidores norte
americanos de películas, quienes amenazaron a las operadoras de salas
de cine con cancelar sus pedidos en caso de continuar exhibiendo filmes
objetados por la ciaa. Esto hizo posible el destierro completo de América
Latina, con excepción de Argentina, de los filmes de las potencias del
eje, mucho antes aún de que el continente entrara en guerra con éstas.
Pero lo más importante es que esta medida conquistó para el cine norte
americano el derecho casi exclusivo sobre las 6 000 salas de cine existen
tes en la región en aquella época. Con posterioridad esta cifra se vio
aumentada con 200 proyectores móviles que fueron enviados por la ciaa
a efecto de poder exhibir sus películas en las áreas rurales.
La División de Cine de la ciaa celebró una serie de acuerdos con las
compañías productoras de Hollywood para la filmación de cortos docu
mentales y películas argumentadas de largo metraje sobre temas sugeridos
i* Ejemplos de programas de noticias y comentarios políticos que llegaron a al

canzar gran popularidad entre el auditorio de América Latina son, Alejandro Sux
Habla” y "La Marcha del Tiempo”, adaptación este último del programa en inglés
“March of Time”, que en su época gozó de gran celebridad en los Estados Unidos.
14 Ibidim, p. 67.
MARIO OJEDA 23
por la propia agencia. Igualmente se celebraron acuerdos para la inclu

sión, en los noticieros, de toda información considerada importante para
la “guerra psicológica”.1® Esta labor no costó un solo centavo a la ciaa,
pues todas las películas producidas bajo su patrocinio resultaron un éxito
comercial. Ejemplo concreto de esto fue la jaelícula en dibujos animados
de "Walt Disney Saludos Amigos, que a más del impacto político que
significó, obtuvo un rotundo éxito comercial, lo que alentó al propio
Disney y a la ciaa a aumentar la producción respecto de lo originalmente
planeado.
La ciaa formuló también un plan de cooperación para el desarrollo de
la industria cinematográfica de América Latina. El plan consistía en el
suministro de capital, asistencia técnica y equipo, con la idea de produ
cir localmente filmes que “presentaran en varias formas la causa de la
solidaridad hemisférica en la guerra en contra del Eje”. Se pensaba que
“las películas latinoamericanas alcanzarían un público diferente a la de
las norteamericanas y que aquéllas estarían menos expuestas a sospecha
de ser parte de la campaña de propaganda de los Estados Unidos”.15 16
El plan se materializó únicamente en el caso de México. En marzo de
1942 se celebró un acuerdo entre la ciaa, Prencinradio (corporación pri
vada creada por ésta) y el Banco de México (el banco central mexicano),
por medio del cual este último debería fungir como depositario de equipo
cinematográfico destinado a los estudios mexicanos, los que habrían de
adquirirlo a plazos y a precio de costo. De acuerdo con los informes de
la propia ciaa, el programa mexicano resultó un éxito y los fondos in
vertidos fueron pagados puntualmente en los años siguientes. Sin embar
go, no fue posible extender dicho plan más allá del proyecto mexicano.
La ciaa fue desmantelada al finalizar la guerra, concretamente en
mayo de 1946. Pero para 1948, cuando el gobierno de Washington de
cidió crear una oficina de propaganda y contrapropaganda como instru
mento para la guerra fría ideológica, se contaba ya con una valiosa ex
periencia.17
15 Algunos de los títulos de los cortos producidos dan una idea más concreta de
la orientación que se le dio a la propaganda: “Viva México”, “Carretera de la
amistad’’, “Deportes gauchos”, “Madero de México”, “La cara del Fuehrer”, “Cuba,
tierra de aventura y romance”, “Precio de la victoria”. Algunos títulos de temas o
noticias incluidos en los noticieros, son: “El Presidente de Nicaragua visita los Es
tados Unidos”, “Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos apresuran la cons
trucción de la carretera panamericana”, “La armada chilena de guardia en el Pa
cífico”, “Perú firma un tratado comercial con los Estados Unidos”, “El Arzobispo
Spellman pide oradores por Roma y el Papa”.
14 Ibidem, p. 81.
17 Norman D. Palmer y Howard C. Perkins, Ofi. cit., p. 141.
Toda esta labor de penetración política y militar se realizó gracias a

los acuerdos de cooperación hemisférica firmados sucesivamente durante
el periodo previo a la extensión de la guerra al continente. En 1939, poco
después de iniciadas las hostilidades en Europa, se celebró en Panamá la
Primera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, que
aprobó una declaración general de neutralidad y estableció una zona
hemisférica dentro de la cual las naciones beligerantes deberían de abs
tenerse de cometer actos hostiles. En 1940, después de la caída de Fran
cia, se celebró la Segunda Reunión de Consulta en La Habana, en donde
se votó una resolución en el sentido de que cualquier atentado por parte
de un estado extracontinental en contra de la soberanía o independencia
de una nación americana sería considerado como un ataque en contra de
todas. Finalmente, en enero de 1942, después del ataque a Pearl Harbor,
se celebró en Río de Janeiro la Tercera Reunión de Consulta. Esta última
reunión decidió la ruptura de relaciones con las potencias del Eje; esta
bleció la Junta Interamericana de Defensa y la Comisión Asesora para
la Defensa Política.18
Al terminar la conflagración, los países latinoamericanos y los Estados
Unidos resolvieron dar carácter permanente a los acuerdos hemisféricos
de la guerra y perfeccionar e institucionalizar en un organismo regional
los mecanismos de cooperación existentes. En el año de 1948, reunidos en
Bogotá, aprobaron la Carta que lleva el nombre de esa ciudad y que dio
nacimiento a la Organización de los Estados Americanos. Pero es intere
sante hacer notar que ya con anterioridad, en 1947, se había firmado en
Río de Janeiro el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, que
creó el sistema continental de seguridad colectiva y que en opinión de
un observador de las relaciones interamericanas, constituyó el primer pac
to de la guerra fría.19 Esto viene a demostrar que los Estados Unidos
vieron en la oea, desde un principio, más que a un organismo de coope
ración regional políticamente neutro, a un instrumento para el mayor
control de su zona de influencia.20
Resultaría simplista, sin embargo, pensar —como es la opinión entre
18 La Comisión para la Defensa Política fue creada para coordinar las medidas
tendientes a la eliminación de actividades subversivas. Sus funciones cubrieron los
siguientes campos: 1) Control de extranjeros peligrosos; 2) Prevención del abuso
de la ciudadanía; 3) Tránsito a través de fronteras nacionales; 4) Actos de agre
sión política (propaganda, espionaje, sabotaje); 5) Reconocimiento de nuevos go
biernos establecidos por la fuerza (caso concreto de Bolivia), Mecham, Op. cit..
p. 230.
f Connell-Smith, Op. cit., p. 149.
20 Ver, por ejemplo, la opinión de Norman A. Bailey en Latin America in World
Politics. Nueva York, Walker and Company, 1967, p. 9.
MARIO OJEDA 25
ciertos observadores— que los países de América Latina cayeron ingenua

mente en las fauces del lobo al firmar el Tratado de Río y la Carta de
Bogotá y que el organismo regional es el origen de Ja subordinación polí
tica a los Estados Unidos. Se puede argumentar en contrario, en primer
lugar, que la oea no es, en todo caso, sino el reflejo de una realidad
política de hegemonía continental de los Estados Unidos afirmada en la
segunda guerra mundial; en segundo, que, conocedores de esta realidad
y ante la imposibilidad de cambiarla, los gobiernos latinoamericanos se
adhirieron a la oea —aun con entusiasmo— con la esperanza de presentar
un frente unido que pudiera influir en los Estados Unidos a fin de que
este país ejerciera su enorme poder en el área con ciertas limitaciones.
Por ejemplo, Luis Quintanilla, quien actuó como miembro de la delega
ción mexicana en la Conferencia de Bogotá, a su regreso a México, hizo
el siguiente comentario:
El desorden sólo puede favorecer a los fuertes. Son ellos quienes, en
el curso de la Historia, se han mostrado reacios al orden internacio
nal. Lo que han buscado casi siempre es una mayor libertad de ac
ción; nunca un control o una limitación de su poder.
El Panamericanismo, tal como lo organiza la Constitución de Bo
gotá, es para todos los países un factor de estabilidad y una garantía
de independencia y progreso.21
Estas palabras son un fiel reflejo de la actitud prevaleciente entre la

mayor parte de los gobiernos latinoamericanos de esa época. Se las puede
acusar tal vez de optimistas, mas no de ingenuas, pues la limitación de
orden jurídico era, sin duda, a lo más que podían aspirar realmente los
países latinoamericanos en su relación política con los Estados Unidos,
Que éstos estuvieran dispuestos a respetar a la larga los compromisos ad
quiridos, es otro problema. En pocas palabras, se puede concluir con
Conneli-Smith que:
... los Estados Unidos han visto al sistema Interamericano como un
instrumento para reforzar su propia política; los países latinoameri
canos como un medio de persuadir a los Estados Unidos de modifi
car esa política. Esto queda lejos aún de la historia completa, pero
resulta fundamental para cualquier análisis realista del sistema Inter-
americano.22
21 “El Panamericanismo después de Bogotá”, en Secretaria de Relaciones Exte

riores, México en la IX Conferencia Internacional Americana. México, 1948, p. 76.
22 Conneli-Smith, Op. cit., p. 23.
La característica sobresaliente del sistema Interamericano es entonces

la asimetría de poder entre sus componentes, de donde se explica en gran
parte la dependencia económica y política de América Latina. De un lado,
la mayor y más rica potencia del mundo; del otro, 20 medianas y peque
ñas naciones en vías de desarrollo. A los Estados Unidos corresponde el
88.4% del Producto Económico Bruto de la región y el 97% del gasto
militar del área; mientras a Latinoamérica sólo el 11.6% y el 3% respec
tivamente.*’ En consecuencia, se puede decir que la creación de la oea
constituyó la legitimación de una estructura jerárquica de poder (un sub
sistema internacional subordinado) en la que los países latinoamericanos
son los estados clientes de la potencia hegemònica: la gran potencia su
ministra a sus clientes protección y asistencia a cambio del suministro por
parte de éstos de apoyo a su política exterior.54
MÉXICO AL TÉRMINO DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL
Como miembro de la comunidad latinoamericana, México no escapó al

fenómeno de la afirmación de la hegemonía de los Estados Unidos que
la segunda guerra mundial trajo como consecuencia. El comercio exterior,
por ejemplo, alcanzó el punto más alto de concentración que se haya llegado
a tener respecto del mercado norteamericano. Las exportaciones a los Es
tados Unidos llegaron a significar, durante los años de 1941 y 1942, más
del 91% del total y promediaron el 87.8% durante el periodo 1941-1945.
Las importaciones significaron en promedio, durante ese mismo periodo,
el 86.4% del total.1® Para el abastecimiento de productos industriales bá
sicos, se dependió también en alto grado del interés o la buena voluntad
13 Calculado en base a cifras del International Bank for Reconstruction and Dc-
velopment, World Bank Atlas; Population and Per Capita Product. (3a. ed.) Wash
ington, 1968 y U.S. Arms Control and Disarmament Agcncy, World Military Ex-
penditures, 1966-67. Research Report 68-52. Washington, diciembre de 1968. Cua
dro i, pp. 9-10.
34 Bailey, Op. cit., p. 5.
33 Anuarios estadísticos de comercio exterior 1941-1945. México, Banco Nacio
nal de Comercio Exterior, 1942-1946 (porcientos calculados por el autor). Si bien
como observa acertadamente Daniel Cosío Villegas en su libro El estilo personal
de gobernar (México, Mortiz, 1974, p. 106), la dependencia del comercio ex
terior mexicano respecto de los Estados Unidos no es nueva, pues ya desde 1887
el 67% de nuestras exportaciones se dirigían a los Estados Unidos y el 56% de
nuestras importaciones provenían de ese país, lo cierto es que estas cifras descen
dieron con posterioridad para volver a aumentar con la segunda guerra mundial,
período en el que la concentración del comercio exterior mexicano en los Estados
Unidos ha sido la más alta, como lo demuestran las cifras arriba anotadas.
MARIO OJEDA 27
de los Estados Unidos, en un momento en que ese país era el único mer
cado disponible para México y el no obtenerlo hubiera significado la
paralización de algunos servicios o ramas de la producción de primera
importancia, como fue el caso de los ferrocarriles. Se negociaron también
créditos urgentes que hicieron posible la importación de dichos bienes in
dustriales básicos.
Por otra parte, la vecindad directa con los Estados Unidos, que ante los
ojos del Pentágono daba a México un valor estratégico prioritario, llevó
a la firma de varios acuerdos de cooperación política y militar, que no úni
camente uncieron el destino del país a la suerte de la gran potencia, sino
que abrieron nuevas vías de dependencia respecto de ella. Claro está que
la situación internacional prevaleciente, que tendía a englobar a todas las
naciones en el conflicto bélico, brindaba pocas alternativas. Tal vez la
única, una neutralidad “a la argentina”, era poco realista, por el caos
económico que hubiese significado. Tampoco se puede excluir del todo
el peligro real que existía del instigamiento a la subversión interna por
parte de los Estados Unidos o aun de la ocupación, por parte del ejér
cito norteamericano, de ciertas zonas del territorio nacional consideradas
vitales para la defensa de ese país por el Pentágono —como lo era la Baja
California— para el caso de que México no otorgara su cooperación de
cidida.28 Pero tal vez sea más importante advertir que esta decisión de
cooperar con entusiasmo se explica también porque para México la co
yuntura de la segunda guerra mundial significaba además, contradictoria
mente, la oportunidad de afirmar su soberanía vía la cooperación con los
Estados Unidos.
En efecto, el hecho de que el gobierno de Lázaro Cárdenas haya podido
expropiar las compañías petroleras extranjeras y llevar a cabo otras me
didas reformistas que afectaron intereses privados norteamericanos, sin re
cibir a cambio represalias de importancia, se explica en gran parte por la
inminencia de la guerra mundial.’7 La expropiación petrolera llevada a
cabo en 1938 marca sin duda el punto más alto al que haya llegado el
país —antes y después— en el proceso de afirmación de su autonomía
frente al exterior; económicamente, porque la inversión extranjera sufre
28 La Baja California tenia un valor estratégico primordial para la defensa de

la costa occidental de los Estados Unidos que no necesita demostrarse. En cuanto
al peligro real de una ocupación militar norteamericana de Baja California, ver por
ejemplo, el discurso de Ignacio Garcia Téllez pronunciado en el acto oficial orga
nizado con motivo del fallecimiento de Lázaro Cárdenas. Reproducción de El Día,
México, 22 de octubre de 1970, p. 9.
aT Ver Lorenzo Meyer, México y los Estados Unidos en ti conflicto petrolero
(1917-1942). El Colegio de México, México, 1968, pp. 238-240 y 254-258.
un retroceso y llega, en términos absolutos, a su mínima expresión; polí

ticamente, porque el acto mismo de la expropiación significa la decisión
de política frente al exterior de mayor envergadura realizada por un go
bierno mexicano en la etapa posrevolucionaria.
Por otra parte, el arreglo petrolero marcó el fin de una etapa de las
relaciones con los Estados Unidos caracterizada por el conflicto perma
nente. para dar nacimiento a otra tipificada por la cooperación. La ex
propiación constituyó la prueba de fuego para la política norteamericana
del “Buen vecino”, diseñada para atraer la cooperación de América La
tina ante la amenaza de la guerra?8 Las compañías expropiadas, que no
se resignaban a Ja nueva situación y habían desatado un boicot en contra
de México, fueron prácticamente conminadas por el gobierno de Roose-
velt a negociar un arreglo con el gobierno mexicano en términos muy
cercanos al punto de vista de este último.28
El arreglo petrolero abrió las puertas para la firma, por parte de Mé
xico, de los acuerdos de cooperación para la defensa hemisférica.'28 *Es
interesante observar que al tiempo que los representantes de las compa
ñías afectadas se sentaban con los del gobierno mexicano en torno de la
mesa de deliberaciones para discutir el monto y los términos de la indem
nización, una delegación militar norteamericana discutía con su contra
partida mexicana las bases de una posible cooperación bilateral para el
caso de la ampliación de la guerra al continente.31 Durante las pláticas
preliminares, el embajador mexicano en Washington había dejado entrever
claramente la imposibilidad de formalizar cualquier tipo de cooperación
militar, antes de que el gobierno mexicano llegara a un entendimiento
con las compañías petroleras.32
Claro está que en un análisis de las razones que llevaron a México a
ligarse tan estrechamente a los Estados Unidos durante la guerra no debe
28 Autores como Bryce Wood sostienen, sin embargo, que la política del “Buen
vecino” se formuló aun antes de que Washington manifestara temor por el peligro
de una guerra mundial y la penetración nazifascista de la región. Ver La política
del Buen Vecino, México, UTEHA, 1967, p. 148.
29 Lorenzo Meyer, Op. cit., p. 257.
90 El 19 de noviembre de 1941, después de “meses de discusión y negociación”
se firmó un acuerdo general entre México y los Estados Unidos cuyo punto prin
cipal eran las bases para resolver el conflicto sobre el petróleo. Sin embargo, este
acuerdo vino a resolver otros problemas pendientes, como eran las reclamaciones
agrarias, las ventas de plata a los Estados Unidos, la estabilización del peso y otras,
la mayor parte favorables a México. Ver Howard F. Cline, The United States and
México, Nueva York, Atheneum, 1968, pp. 248-249.
81 Ver U.S. Department of State, Foreign Relations of the United States Diplo
màtic Papers 1940. vol. 1. Washington, 1961, pp. 133-145.
32 Bryce Wood, La política del Buen Vecino. México, UTEHA, 1967, p. 223.
MARIO OJEDA 29
faltar el elemento ideológico. La orientación política del gobierno de Cár

denas necesariamente chocaba con los postulados nazifascistas. Esto lo llevó
a reprobar el expansionismo de las potencias del eje desde principios de
su régimen. Los casos de Etiopía y España son buen ejemplo de ello,
particularmente el último, en el que México brindó no solamente su apoyo
político al gobierno republicano español, sino también cierto tipo de ayu
da material.
Sin embargo, esto no quiere decir que el gobierno de Cárdenas haya
dejado de tener una actitud realista. Como se ha visto, éste aprovechó la
coyuntura de la guerra para negociar puntos importantes favorables a
México. Buen ejemplo de ello se encuentra también en el hecho de que
cuando las.compañías petroleras, matrices de las expropiadas, declararon
un boicot al petróleo mexicano, Cárdenas decidió venderlo a las poten
cias del Eje y hasta tuvo con éstas condescendencias diplomáticas que
le fueron útiles también en su negociación con los Estados Unidos.
Una vez que se hubo llegado a un arreglo en el conflicto petrolero, el
gobierno mexicano decidió otorgar su cooperación al de los Estados Uni
dos para el esfuerzo bélico. Esta cooperación, a pesar de las primeras in
decisiones, fue otorgada con entusiasmo, al grado de que México llegó a
convertirse en los años subsecuentes en el campeón del panamericanismo.
La contribución mexicana no significó una participación activa en los
frentes de guerra,33 sino que consistió en facilitar internamente las me
didas de defensa hemisférica. Esta colaboración, si bien modesta, contras
taba notablemente con lo acontecido durante la primera guerra mundial,
ocasión en la que los Estados Unidos se vieron forzados a distraer dos
o tres divisiones para patrullar la frontera con México, considerada en
tonces como una amenaza a su seguridad.34
33 México participó más bien simbólicamente en los frentes de guerra del Pací
fico enviando un escuadrón aéreo. De los países latinoamericanos, Brasil fue el úni
co que tuvo participación militar importante. Una expedición militar brasileña de
100 000 hombres entró en acción en el frente italiano. Sin embargo, México contri
buyó en forma indirecta en los frentes de guerra a través de miles de sus naciona
les, por medio de un acuerdo bilateral con los Estados Unidos que permitía a los
ciudadanos de ambos países cumplir el servicio militar en cualquiera de los dos
ejércitos. Según fuentes norteamericanas 250 mil mexicanos sirvieron en las fuer
zas armadas de los Estados Unidos; según fuentes mexicanas fueron sólo 15 mil.
Ver Blanca Torres, “México en la guerra”, Manuscrito mimeografiado, El Colegio
de México, 1976, p. 21 y nota 55. Para la contribución mexicana en el esfuerzo
bélico ver también Luis G. Zorrilla, Historia de las relaciones entre México y los
Estados Unidos de América, 1800-1958, México, Porrúa, 1966. Howard Cline, The
United States and México, Atheneum, Nueva York (cuarta edición), 1968; Conn
y Fairchild, Op. cit. (ver nota 8); y Mecham, Op. cit. (ver nota 9).
34 Howard Cline, Op. cit., pp. 187-188 y 277.
La contribución mexicana al esfuerzo bélico se dio, en forma impor*

tante, en el frente de la producción económica. Consistió, principalmente,
en ayudar a abastecer de materias primas de carácter estratégico a la in
dustria norteamericana de guerra. Para ello se elevó notablemente la pro
ducción de éstas y se celebró un acuerdo con los Estados Unidos por
medio del cual México se obligaba a mantener los precios de exporta
ción estables. Se ayudó también a cubrir la escasez de trabajadores en
los Estados Unidos creada por el reclutamiento militar y el aumento de
la producción, mediante el envío con carácter temporal, de cientos de
miles de braceros.
Terminada la guerra, en México siguió prevaleciendo el mismo espíritu
de cooperación con los Estados Unidos, a pesar de que ya para entonces
los primeros signos negativos de la economía de la posguerra, a los que
se ha hecho referencia en el inciso anterior, empezaban a manifestarse.
México, al igual que América Latina, vio descender bruscamente sus ex
portaciones, al tiempo que la cooperación financiera norteamericana ce
saba casi totalmente. Por otra parte, las reservas acumuladas durante la
guerra empezaron a descender rápidamente con la reapertura del mer
cado de bienes industriales en los Estados Unidos. Sin embargo, México
estaba en mejor posición que los otros países para capear el temporal.
Gracias a los ingresos por concepto de braceros (programa que continuó
existiendo después de la guerra) y del turismo extranjero, que pronto ha
bría de convertirse en el generador principal de divisas, México pudo
compensar en parte la fuga de las reservas acumuladas durante la guerra.
No obstante, tuvo una crisis de balanza de pagos muy grave en 1947-48
que culminó en la devaluación del peso a 8.65 por dólar.
Quizás más importante para ayudarse a explicar la actitud mexicana,
es el hecho de que por esa época reinaba en el país un clima de con
fianza que servía para alejar cualquier temor acerca de un posible dete
rioro de la posición de negociación del país frente a los Estados Unidos
y que obscurecía la nueva relación de dependencia que se había venido
gestando con la guerra y que habría de acelerarse con la posguerra. Había
razón justificada para ello. El nuevo estilo de relación política con los
Estados Unidos basada en la cooperación, había relegado a la historia la
amenaza de intervención militar por parte de este país. Además, los viejos
problemas, causa de antiguos conflictos —expropiación petrolera, reclama
ciones diversas de indemnización, suspensión del servicio de la antigua deu
da exterior— habían sido resueltos en una forma u otra.
Por otra parte, México había entrado en un franco proceso de des
arrollo económico que, aunque estimulado por causas externas, con mo
tivo de la guerra, estaba en gran parte controlado internamente, o al me-
MARIO OJEDA 31
nos ésta era la impresión prevaleciente. La inversión extranjera directa

había llegado a su mínima expresión; los recursos naturales, las industrias
y servicios básicos, estaban en manos de la nación; y la nueva industria
surgida durante el periodo de la guerra, había sido desarrollada a base
del esfuerzo propio y tenía como base un mercado interno notablemente
ampliado. Finalmente, el país había dejado atrás el radicalismo revolucio
nario y un espíritu conservador inundaba al gobierno —y a la sociedad—
lo cual, a su vez, facilitaba y requería de la cooperación con los Estados
Unidos.
Sin embargo, este espíritu de cooperación, como se verá adelante, pronto
habría de decaer en materia de apoyo a la política exterior norteameri
cana, ante la perspectiva de que la guerra fría viniera a perturbar la
paz interna y el esfuerzo de desarrollo, metas que el país había logrado
alcanzar finalmente después de un largo periodo de anarquía y convul
sión internas.
II
México y la política exterior

de los Estados Unidos
LA ESTRATEGIA NORTEAMERICANA DE LA GUERRA FRÍA
Para la guerra fría los Estados Unidos diseñaron una estrategia político-
militar que vino a ser conocida por el nombre de “contención” (contain-
ment), cuyo principal inspirador fue George Kenan, ex embajador de los
Estados Unidos en Moscú. Esta estrategia fue concebida para limitar la
expansión del comunismo, bajo el supuesto de que éste era una amenaza
para el statu quo fundamentalmente de tipo militar, pues conforme a las
ideas de Kenan, la Unión Soviética habría necesariamente de aprovechar
el vacío de poder dejado por la guerra para desbordarse fuera de sus fron
teras. En consecuencia, la estrategia de “contención” llevó a los Estados
Unidos a tender un cerco militar en tomo del mundo socialista, que a la
postre, sin embargo, vino a resultar una arma de dos filos.
En efecto, pronto se llegó a la conclusión de que esta estrategia, a
más de ser muy costosa, pues significaba el estacionamiento de grandes
contingentes militares fuera de los Estados Unidos, resultaba poco flexible,
ya que daba al enemigo la ventaja de elegir el momento y el lugar para
el enfrentamiento. La guerra de Corea fue la acción que dejó al descu
bierto estas deficiencias, al conducir a un callejón sin salida en el cual,
una vez dentro, a lo más que se pudo aspirar fue al restablecimiento del
statu quo. Si bien es cierto que este era justamente el objetivo funda
mental de la “contención”, también es verdad que la larga lucha y el
elevado precio en vidas y en dinero que se pagó por ello, no justificaba,
ante la opinión pública, la obtención de tan limitado objetivo.
Ante esta situación, una nueva estrategia fue concebida por Washing
ton. Su postulado central seguía siendo la “contención” militar del comu
nismo, pero su arma principal era ahora la “represalia masiva” de tipo
nuclear (massive retaliatiori). Su principal inspirador fue John Foster
Dulles, Secretario de Estado durante la presidencia de Eisenhower.
Esta estrategia descansaba enteramente en la clara superioridad nuclear
35
36 IA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO
que por entonces ejercían los Estados Unidos. Se esperaba que la simple
amenaza de usar “masivamente” el poderío nuclear norteamericano en
forma de represalia, sería capaz de disuadir al enemigo de emprender
cualquier acción expansionista. Para el propio Dulles, la nueva estrategia
resultaría mucho más eficaz y menos costosa que la anterior, pues se
basaba justamente en el elemento nuclear, que era en donde los Estados
Unidos tenían una clara ventaja comparativa; por otra parte, permitiría
el desmantelamiento, en grado significativo, de las fuerzas convencionales
estacionadas en el exterior, reduciendo así el peso del gigantesco presu
puesto militar. Finalmente, al decir de Dulles, esta estrategia resultaba en
principio moralmente superior, pues estaba concebida no tan sólo para
contener, sino también para castigar la agresión.
La guerra de Indochina marcó el principio del fin de esta estrategia,
pues mostró cuán difícil resultaba en la práctica definir la transgresión
del statu quo por parte del enemigo, particularmente en casos en que el
conflicto se presentaba como lucha política interna o movimiento nacio
nal de independencia. En consecuencia, los Estados Unidos se abstuvie
ron de lanzar un contraataque nuclear masivo o de cualquier otro orden
y la credulidad en la amenaza de la “represalia masiva” por parte del
enemigo se vio así drásticamente reducida.
El golpe de gracia a la Massiue Retaliation lo propinó la rebelión de
Hungría de 1956. Los Estados Unidos tampoco intervinieron en este caso,
como estaba previsto en la doctrina y aun se comprometieron claramente
con la Unión Soviética a no hacerlo.1 La razón de ello parece muy clara:
para entonces la carrera armamentista había pasado de un situación de
superioridad nuclear de parte de los Estados Unidos a otra de simple
paridad. Las esperanzas originalmente puestas en la Massive Retaliation se
esfumaron ante la perspectiva de una “contra-represalia masiva” y así se
vio claramente que . .el momento había llegado para una nueva admi
nistración y una nueva estrategia”.2
En efecto, con el advenimiento al poder del presidente Kennedy, los
Estados Unidos pusieron en marcha una nueva estrategia para la guerra
fría, la de “disuasión múltiple” (multideterrence), que había sido formu
lada ya con anterioridad por los expertos de la Rand Corporation.3
1 Amitai Etzioni, Tht Hard Way to Peace, The Crowell Collier Publishing Com
pany, New York, 1962, p. 30.
3 Ibidem, p. 32.
3 La Rand Corporation es una institución dedicada a la investigación en materia
de estrategia política y militar. Tiene carácter privado, pero cuenta con el subsidio
del gobierno norteamericano. Se le tiene como el más grande de los llamados Think-
tanks de los Estados Unidos.
MARIO OJEDA 37
La “represalia masiva” había tenido el defecto —según los expertos de

la Rand— de dejar virtualmente a merced de “una sola jugada” la solu
ción de conflictos de muy diversa categoría. Pero más importante aún era
el hecho de que, ante la nueva paridad nuclear, esta estrategia resultaba
obsoleta y contraproducente, pues ligaba el peligro de la guerra atómica
en el propio territorio norteamericano con la protección de intereses que,
si bien eran importantes dentro del marco de la guerra fría, resultaban
francamente secundarios frente a la seguridad nacional de los Estados
Unidos.
Esta es la razón por la cual la multideterrence fue concebida, en lo
militar, como una escala gradual de contestación que emancipara a los
Estados Unidos de la necesidad de fincar la solución de conflictos
menores en la amenaza de la guerra nuclear total. Para llevar esta estra
tegia a la práctica, los Estados Unidos debían convertirse en una potencia
militar múltiple, capaz de contrarrestar las acciones del enemigo en el
nivel en que éstas se presentaran: guerra nuclear total y parcial, guerra
convencional, guerra de guerrillas, etcétera. O sea, debía crearse un sis
tema de detonadores graduales que no dejara a merced de una sola posi
bilidad la solución de conflictos de orden diverso. Estos detonadores cons
tituirían el mejor seguro en contra de la guerra nuclear, pues significaban
una pirámide jerárquica por la que necesariamente se tendría que “es
calar” antes de llegar a ese último extremo.
Más importante aún, para el punto de vista del presente trabajo, es
que la nueva estrategia vino a reconocer expresamente algo que si bien
había estado siempre presente implícitamente, nunca había surgido al pla
no de la concreción: el hecho de que la guerra fría era fundamentalmente
un conflicto ideológico y que la difusión de las ideas revolucionarias no
iba a ser detenida con tantas más o tantas menos divisiones que cercaran
al mundo socialista o con la amenaza nuclear. “Disuasión múltiple” sig
nificaba entonces no tan sólo una mayor versatilidad militar, sino también
la capacidad de enfrentarse con flexibilidad en los otros frentes de la
guerra fría, el económico y el ideológico. De aquí que uno de los ma
yores esfuerzos del gobierno norteamericano se encaminara hacia la am
pliación y mejor coordinación de los hasta entonces dispersos instrumentos
de ayuda y propaganda internacionales.
Los últimos cambios de gobierno y de estrategia en los Estados Unidos
vinieron a coincidir con el triunfo de la Revolución cubana. De aquí que
América Latina, que hasta entonces había estado virtualmente fuera del
mapa de la guerra fría —con excepción del caso de Guatemala en 1954—,
cobrara súbitamente gran importancia política para Washington. La Re
volución cubana obligó a los Estados Unidos a realizar una profunda
revisión de su política latinoamericana. De esta revisión nació la Alianza

para el Progreso, acción que no fue sino la cara económica de una polí
tica más amplia que constituyó la versión para América Latina de la “di-
suación múltiple’*.
El Secretario de Estado Asistente para los Asuntos Interamericanos,
Edwin Martin, definió así los objetivos de la nueva política hacia Amé
rica Latina:
Nuestro ataque directo al problema de la subversión comunista está

siendo canalizado en dos direcciones. La primera es la de aislar a
Cuba del hemisferio y desacreditar la imagen de la revolución cu
bana en el hemisferio. La segunda es la de reforzar la capacidad para
la seguridad interna de los países amenazados. Lo más importante a
largo plazo será la realización de nuestros objetivos mediante la
Alianza para el Progreso, una asociación de veinte países del sistema
interamericano.4
Para la consecución del primer objetivo —el aislamiento de Cuba del

hemisferio— Washington lanzó una ofensiva en el frente diplomático a
través de una serie de reuniones de consulta dentro de los mecanismos
de la oea. Esta ofensiva tuvo como primer resultado la exclusión de Cuba
del sistema interamericano en 1962, siguió el bloqueo económico colec
tivo de la isla y culminó en 1964 con el rompimiento de relaciones con
el gobierno de Castro por parte de todos los países miembros de la oea que
hasta la fecha no lo habían hecho, con excepción de México.
Para el segundo objetivo, desacreditar la imagen de la Revolución cu
bana en el hemisferio, los Estados Unidos lanzaron una campaña de pro
paganda de gran intensidad. Esta campaña tenía en realidad dos sentidos.
Uno, de contrapropaganda, destinado a contrarrestar la influencia revo
lucionaria destacando los puntos débiles del régimen cubano y del socia
lismo en general y otro de propaganda, dirigido a exaltar la democracia
representativa, la empresa privada y particularmente la Alianza para el
Progreso. Para 1964, sin embargo, se decidió frenar la intensidad de esta
última campaña propagandística, pues se había llegado a la conclusión
de que se estaba “sobrevendiendo” la imagen de la Alianza para el Pro-
4 Declaraciones hechas ante el Subcomité de Asuntos Latinoamericanos del Co

mité de Asuntos Extranjeros de la Cámara de Representantes el 13 de febrero de
1963, reproducción del Department of States Bulletin, voL XLvni, No. 1238, 18 de
marzo de 1963, p. 404. Citado por Gerald Dorcely, La ayuda en la política exte
rior: el gobierno de Kennedy y América Latina. Tesis de Maestría. Centro de Es
tudios Internacionales, El Colegio de México, México, 1971, p. 146.
MARIO OJEDA 39
greso y que en consecuencia se habían creado expectativas muy por en

cima de lo que realmente los programas de ésta podían cumplir?
La seguridad del continente americano, otro objetivo de la nueva polí
tica, se ajustó también a los criterios de la “disuasión múltiple”. Hasta
entonces, la seguridad hemisférica había descansado sobre un concepto de
defensa de tipo tradicional, pues se ponía el énfasis en el peligro de un
ataque proveniente del exterior de carácter convencional. La ley norteame
ricana de Seguridad Mutua de 19,51, por ejemplo, definía así los obje
tivos de la defensa continental: proteger las fuentes de materias estratégicas
y las vías de acceso a éstas: mantener a la región en estado de defenderse
contra pequeños ataques aéreos y submarinos desde el exterior y reducir
el esfuerzo de las fuerzas armadas0 de los Estados Unidos en cuanto a la
defensa de la región?
Con la nueva política, el énfasis de la defensa hemisférica fue puesto
en la seguridad y en la estabilidad política internas. De aquí que todo el
esfuerzo se concentrara en contrarrestar el peligro de la subversión interna.
Las armas predilectas para ello fueron la ayuda y el asesoramiento mili
tares para la contrainsurgencia (lucha antiguerrillá) y para la acción
policiaca de tipo político, por lo que pronto los Estados Unidos se vieron
directamente involucrados, con renovado vigor, en los asuntos internos de
los países latinoamericanos.
Finalmente se creó un programa de ayuda económica para América La
tina, que fue lo que vino a constituir propiamente la Alianza para el Pro
greso. El objetivo declarado de este programa era el de ayudar a acelerar
el desarrollo económico de estos países con el fin de crear una estructura
social capaz de resistir los embates de la propaganda revolucionaria. A más
corto plazo se consideraba el otorgamiento de ciertos beneficios sociales
a las masas latinoamericanas con el fin de paliar el descontento provocado
por los desajustes del crecimiento económico y del cambio social. Sin em
bargo, otro objetivo obvio, pero no declarado, era el de crear un incentivo
económico para que los gobiernos del área otorgaran su colaboración de
cidida a la política de condena y aislamiento del nuevo gobierno revolu
cionario de Cuba. Así, la nueva colaboración hemisférica venía a formu
larse, como en el tiempo de la guerra, sobre la base de la cooperación
económica a cambio de la cooperación política.
El clima político prevaleciente en América Latina por aquellos años fa-
8 Unidad State* Congreu. Houie of Representatives, Committee on Foreign Af

fairs, Hearings, Washington, febrero 18-marzo 6 de 1963, pp. 107-145.
• Edwin Lieuwen, Survey of tht Allianct for Progrese: The Latín American Mili
tary. Committee on Foreign Relationi of the Senate, United State* Congress, Wash
ington, 1967, pp. 21-22.
cilitaba este tipo de entendimiento. Con anterioridad al triunfo de la Re

volución cubana se había venido escuchando en los foros interamericanos
la queja cada vez más insistente por parte de América Latina de que la
región se había convertido en el “área descuidada” de la política de ayuda
de los Estados Unidos. En efecto, tal y como quedó expresado en el capí
tulo anterior, el flujo de la ayuda norteamericana a los países del área
había cesado casi por completo con el fin de la guerra mundial. Por otra
parte, este “descuido” se hacía más patente cuando se le comparaba con
las enormes sumas que los Estados Unidos estaban destinando a otras re
giones. En consecuencia, cuando la Alianza para el Progreso fue anun
ciada, la noticia se recibió con gran entusiasmo en los círculos oficiales
de América Latina.
Cuadro I
Destino de la ayuda económica otorgada por

los Estados Unidos en el periodo 1948-1961*
Millones de Por ciento

dólares del total
Europa 15 067 56
Lejano Oriente 6 279 23
Cercano Oriente y Sudeste Asiático 4 457 17
América Latina 563 2
África 515 2
TOTALES 26 881 100
* Se refiere a desembolsos netos.

Fuente: United States Agency for International Development, U.S. Economic As-
sistance Programs; Agency for International Development and Predecessor Agen
cies, April 3, 1948-June 30, 1963. Washington, 1964.
La Alianza para el Progreso buscó reparar rápidamente el “descuido”

cometido hasta entonces y en los años siguientes a su establecimiento se
otorgaron a la región sumas importantes en forma de ayuda, que si bien
resultaron bajas conforme a las expectativas creadas al calor original del
programa, ciertamente estaban muy por encima de lo recibido hasta en
tonces (comparar cuadro anterior con cuadro XVII, p. 130).
Pero lo más importante para el presente análisis es que la Carta de
Punta del Este, que dio nacimiento formal a la Alianza, impuso condi
ciones para la ayuda, condiciones que no se limitaban a la mera coope
MARIO OJEDA 41
ración en materia de política exterior como en la época de la guerra, sino

que ponían el énfasis en reformas de tipo interno, de carácter económico
y social. Con el tiempo, estas condiciones se fueron ampliando y afinando
hasta constituir un grado de exigencia tal, que la alpro significó también
—como el programa de asistencia militar— una abierta intervención en
los asuntos internos de los países latinoamericanos. Tan abierta llegó a ser
la intromisión, que el propio presidente Nixon, en una de sus primeras
referencias oficiales a América Latina después de tomar el poder, se vio
forzado a admitir que la política hacia el área había sido una de pater-
nalismo excesivo?
Para finales del decenio, cuando Washington percibió que el peligro de
la revolución masiva en América Latina se había atenuado —o tal vez
que éste nunca había existido como una amenaza seria—; cuando el go
bierno de Castro dejó de apoyar a los movimientos guerrilleros y por otra
parte la guerra fría empezó a decaer en todo el globo, Washington sim
plemente dejó morir a la Alianza para el Progreso por inanición.
MÉXICO Y LA POLITICA EXTERIOR NORTEAMERICANA

EN EL HEMISFERIO
La América Latina, tomada en su conjunto, subordinó su política exte

rior a la de los Estados Unidos durante el periodo de la guerra fría.81 *Ex** * * *
cepciones a esta tendencia general fueron, en lapsos distintos y con dife
rentes matices de autonomía, los gobiernos de Perón y Frondizi en la
Argentina; los de Quadros y Goulart en Brasil; los regímenes revolucio
narios de Arévalo y Arbenz en Guatemala; el de Allende en Chile y el
de Velasco Alvarado en Perú. Cuba constituyó en sí misma la completa
1 En su discurso ante la Sociedad Interamericana de Prensa, pronunciado el

31 de octubre de 1969, Nixon declaró: “Desde hace años, en los Estados Unido»
hemos perseguido la ilusión de que podíamos rehacer continentes. Conscientes de
nuestra riqueza y tecnología. .. nos hemos imaginado algunas veces que sabíamos
qué era lo mejor para todos los demás y que podíamos, y debíamos, convertirlo en
realidad. Pero la experiencia nos ha enseñado que no es así... Nos ha enseñado
que la ayuda que infringe sobre la dignidad no constituye un favor. .. Por lo tan
to, abrigo la esperanza de que logremos una asociación más madura, en donde todas
las voces sean escuchadas y en la que ninguna sea predominante”. Reproducción de
El Día, México, lo. de noviembre de 1969, p. 6.
8 Queda por aclarar si los países latinoamericanos, principalmente los más peque
ños, tienen en realidad una verdadera política exterior o si más bien se trata de
una mera organización administrativa para los asuntos del exterior. Ver al respecto
la opinión de Carlos A. Astiz (Comp.), en Latín American International Polítics.
University of Notre Dame Press, Notre Dame, Indiana, 1969, p. 4.
excepción a partir de 1959. Más aún, los países latinoamericanos limita

ron su actuación internacional fundamentalmente al marco del ámbito
interamericano, acentuando —o demostrando— con ello su dependencia
política respecto de los Estados Unidos. América Latina fue, en conse
cuencia, uno de los más fieles aliados de los Estados Unidos en la guerra
fría. Este apoyo lo brindó sobre todo comprometiéndose incondicional
mente con su voto en los organismos internacionales del lado de los Es
tados Unidos, pero también legitimando acciones policiacas de la gran
potencia a través de la cooperación material, más simbólica que efectiva.
Ejemplos de este último tipo de cooperación lo constituyen el caso de la
guerra de Corea, en el que Colombia envió contingentes militares al tea
tro de operaciones o el más dramático de la intervención en la República
Dominicana en 1965, cuando se constituyó una fuerza interamericana de
paz con contingentes de Brasil, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Ni
caragua y Paraguay. Pero el apoyo internacional brindado fue, funda
mentalmente, de tipo moral, al demostrar repetidas veces su solidaridad
política con los Estados Unidos en cuestiones ideológicas.
Sin embargo, más importante aún fue el apoyo brindado a los Estados
Unidos en asuntos políticos de carácter interno de los propios países lati
noamericanos. Con la llegada de la guerra fría al continente, debido a la ins
tauración de un régimen socialista en Cuba y el apoyo de ésta a causas
revolucionarias, los gobiernos latinoamericanos se constituyeron en los ba
luartes de la “Pax Americana’’ dentro de sus propios países. Esto es, se
convirtieron en gestores de los intereses norteamericanos aun dentro de
sus propios territorios, en sacrificio de gran parte de sus objetivos naciona
les. La supeditación de la política exterior se vio así complementada con
la subordinación de la política interna, debido a la intervención directa,
dando lugar a la conversión de los Estados latinoamericanos en sistemas
políticos penetrados. Estos sistemas han sido definidos como aquellos en los
que elementos “extranjeros a [la] sociedad nacional participan directa y
autoritariamente a través de acciones tomadas conjuntamente con los miem
bros de esa sociedad en la asignación de sus valores y en la movilización de
apoyo en favor de sus objetivos”.’
México no fue ajeno a la influencia hegemònica norteamericana. Sin
embargo, dentro de este cuadro general de sumisión política de la Amé
rica Latina a los Estados Unidos, el caso de México se hizo notorio pues
constituyó, en medida apreciable, una excepción singular. Esto resulta
• James N. Rosenau, “Pre-theories and Theories of Foreign Policy” en R. Barry

Farrell (Comp.), Approaches to Comparative and International Politics. North
western University Press, Evanston, Illinois, 1966, p. 65. Citado por Astiz, Op.
cit., p. 10.
MARIO OJEDA 43
cierto a pesar de que México no haya podido —o querido— escapar al

aprisionamiento que le marcaba el sistema interamericano, pues es verdad
que redujo también su actuación internacional fundamentalmente al ám
bito continental. Sin embargo, si bien el país es miembro del sistema inter
americano y necesariamente parte de la zona de influencia de los Estados
Unidos, es un hecho que al menos durante el periodo analizado pudo
mantener dentro del área una política exterior que bien puede calificarse
de mayor independencia relativa. El caso comúnmente citado para de
mostrar esta mayor independencia relativa de México, es el de que fue
el único país del área que mantuvo relaciones con Cuba socialista ininterrum
pidamente aun en contra de Ja resolución adoptada por los países miem
bros de la oea en 19645° Sin embargo, existe una serie de ejemplos, tal
vez menos dramáticos, pero no por ello menos importantes, que refuerzan
esa conclusión, aun cuando hay otros, de signo contrario y que muestran
los alcances reales de esa independencia.
Ante todo, México se caracterizó por haber seguido su propia interpre
tación de soberanía. En este sentido podría decirse que México se ha ape
gado a una postura muy cercana a la doctrina de la plena soberanía.10 11
Para algunos observadores esto no es algo nuevo ni extraño. Siendo Méxi
co el país que ha sufrido en mayor grado la intervención norteamericana, se
entiende que haya sido también “el país que ha visto al sistema interame
ricano primeramente como un instrumento para limitar a los Estados Uni
dos en el ejercicio de su poder a través de la estricta aplicación del prin
cipio de no intervención”.12 Parecería lógico suponer que las demás naciones
latinoamericanas defendieron con el mismo empeño este principio. Sin
embargo, esto no fue así, debido a que el advenimiento de la guerra fría
y el temor de la subversión interna con ayuda del exterior, trajo la nece
sidad para varios gobiernos de revisar las interpretaciones existentes de
dicho principio y de aceptar la tesis de la “soberanía limitada” y en con
10 El 12 de noviembre de 1970, el gobierno socialista de Chile de Salvador Allen

de, anunció el restablecimiento de relaciones diplomáticas con Cuba. A partir de
1972 otros países latinoamericanos siguieron su ejemplo, pero entre 1964 y 1970,
México fue el único país de la región que mantuvo relaciones diplomáticas con
Cuba.
11 Por “soberanía plena” se entiende aquí, no aquella que se postula en su sen
tido clásico en contra de limitaciones a la libertad de acción de los estados impues
tas por el derecho internacional, sino el concepto contrapuesto al de “soberanía li
mitada” que vino a ser sustentada, explícita o expresamente, por las dos superpoten
cias con motivo de la guerra fría. (Las llamadas doctrinas Johnson y Bréhznev
que tuvieron sus casos de aplicación más dramáticos en 1965 en la República Do
minicana y en 1968 en Checoslovaquia, respectivamente.)
12 Connell-Smith, Tht Inter-American System. Op. cit., p. 30.
secuencia justificar actos de intervención unilateral y colectiva de la gran

potencia.
A decir verdad, desde la fecha misma de la firma por parte de los
países miembros del sistema interamericano del protocolo de no interven
ción, en Buenos Aires, el año de 1936, los Estados Unidos entendieron que
si bien esto constituía para ellos la renuncia a la intervención militar, para
los países latinoamericanos creaba la obligación recíproca de aceptar la
“responsabilidad colectiva” en el campo de la seguridad.18 En palabras
simples la “responsabilidad colectiva” quería decir que los Estados Unidos
renunciaban a la intervención unilateral a cambio de la intervención con
junta. Esta tesis tuvo relativamente pocos problemas durante el periodo
de la segunda guerra y hasta la fecha de la firma del Tratado de Río
en la que vio su culminación. Pero una vez que se desató la guerra fría en el
continente y quedó en claro que los Estados Unidos entendían esto como
un instrumento en el conflicto político internacional y una limitación a
la soberanía de los otros estados, salió a la superficie el problema de las
distintas interpretaciones.
Las discrepancias se evidenciaron durante la Reunión de Caracas de
1954, convocada para legitimar una acción en contra del gobierno guate
malteco de Jacobo Arbenz, pero se hicieron más patentes con posteriori
dad. Por ejemplo, preocupados por la falta de cooperación de algunos
países latinoamericanos, entre ellos México, con relación al caso cubano,
el presidente Kennedy expresó claramente que la única alternativa a la
intervención colectiva era la unilateral de los Estados Unidos. Con ello
aceptaba tácitamente que la soberanía de los países latinoamericanos que
daba postergada por lo que Washington consideraba como la seguridad
nacional de los Estados Unidos en el área:
Si alguna vez sucede que la doctrina interamericana de no interfe
rencia meramente sirve para esconder o excusar una política de inac
ción —si las naciones del hemisferio fracasan en el cumplimiento de
sus compromisos en contra de la penetración comunista extranjera—
entonces quiero que se entienda claramente que este gobierno no
dudará en cumplir sus obligaciones primeras, que son la seguridad
de nuestra nación.14
Sin embargo, la doctrina de la soberanía limitada no quedó completa

mente explícita sino hasta la intervención en la República Dominicana el
a» Ver, por ejemplo, Bryce 'Wood, La politica del Buen Vecino. Op. cit., Gap.
xin, pp. 277-282 y Conneli-Smith. Op. cit., p. 104.
14 US. Department of State Bulletin, vol. xltv, No. 1141, p. 659. (Traducción
del autor.)
MARIO OJEDA 45
año de 1965. Hasta entonces había sido una mera tesis, si bien implícita
en todas las actuaciones de las delegaciones norteamericanas en las reunio
nes de la oea, pero que no había sido formulada expresamente ni encon
trado caso de aplicación concreta. La doctrina de la soberanía limitada
se fundaba en el argumento de que debido a que el conflicto político in
ternacional era en gran parte el choque de dos grandes sistemas politico
económicos, que dividían al mundo en dos campos rivales y vista la res
ponsabilidad de las superpotencias por la seguridad de sus respectivos
bloques o zonas de influencia, las fronteras geográficas nacionales venían
a ser en gran medida obsoletas y se habían sustituido por fronteras ideo
lógicas para efectos de seguridad.
El 28 de mayo de 1965, durante la ocupación militar norteamericana de
Santo Domingo, el presidente Johnson hizo suya esa doctrina al declarar:
La primera realidad es que viejos conceptos y viejos marbetes son
en gran medida obsoletos. En el mundo de hoy, con los enemigos de
la libertad hablando acerca de las “guerras de liberación nacio
nal”, la vieja distinción entre guerra civil y guerra internacional ha
perdido en gran medida su sentido.16
Como se decía en párrafos anteriores, la mayor parte de los países lati

noamericanos suscribieron la doctrina de la soberanía limitada, al menos
implícitamente, al apoyar las resoluciones condenatorias de los gobiernos
de Guatemala en 1954 y de Cuba en 1962 y 1964. Pero lo hicieron en
forma expresa al aprobar la creación —y participar— en 1965, de la
fuerza interamericana de paz que actuó en Santo Domingo. El gobierno
militar del Brasil fue más lejos en este sentido, ya que no solamente sus
cribió esta doctrina, sino que la defendió expresamente y hasta le agregó
un corolario: la responsabilidad que toca al Brasil, como primera poten
cia de la América del Sur, de actuar como agente de los Estados Unidos
en la seguridad de esa área del continente.1*
México se resistió a aceptar esta tesis y adoptó una actitud de mayor
consistencia con su punto de vista tradicional en materia de soberanía y
de no intervención. Desde 1948 en Bogotá, durante la discusión misma de
la Carta de la oea, México encabezó al grupo de países partidarios de
concederle al organismo solamente facultades limitadas y su influencia fue
importante para prevenir el establecimiento de un consejo de defensa in-
“ Discurso pronunciado en la Universidad de Baylor, Tex., en U.S. Department

of State, American Foreign Policy Current Documents 1965. Washington, D. C.,
1968, p. 989.
l* Ver “Brasil: la estrategia del gendarme continental”, Marcha, Montevideo,
Uruguay, Año xxviu, No. 1355, junio 2 de 1967, pp. 16-21.
46 LA POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICO
teramericana.17 *Sin embargo, la realidad es que la oea se encauzó hacia

una política anticomunista bajo el liderazgo de los Estados Unidos y con
el apoyo mayoritario de los gobiernos latinoamericanos. El Tratado de
Río vino a constituir de hecho un pacto de defensa hemisférica dirigido
específicamente en contra de una agresión soviética o del “comunismo in
ternacional’*. En la Conferencia de Bogotá se hizo hincapié en que los
gobiernos latinoamericanos deberían tomar medidas contra la “nueva ame
naza” y cuatro años más tarde, sólo México, Uruguay y Argentina man
tenían relaciones con la Unión Soviética.13*
En 1954, en Caracas, México se opuso junto con Argentina a la reso
lución condenatoria del gobierno guatemalteco de Jacobo Arbenz, resolu
ción que sentó las bases para justificar políticamente la posterior inter
vención en dicho país. En 1960, en San José Costa Rica, durante la
Séptima Reunión de Consulta, México votó en favor de la llamada De
claración de San José, la cual fue interpretada como una victoria de la
línea no intervencionista, pues convocada para sancionar al gobierno de
Castro, la reunión obtuvo una simple condena en abstracto de la agresión
exterior, y un llamado a la solidaridad continental, sin referencia directa
al gobierno cubano. No obstante lo anterior, la delegación mexicana a
dicha reunión se esforzó por aclarar aún más los resultados, al solicitar
la inclusión de una reserva a su voto en el acta final en el sentido de
que en ninguna forma ella constituía una condenación o amenaza en
contra de Cuba. La pertinencia de dicha reserva quedó demostrada por
el hecho de que el Secretario de Estado norteamericano, Christian Herter,
declaró con posterioridad que la Declaración de San José constituía una
“severa condena del gobierno de Castro en Cuba”.19
Para 1962, en Punta del Este, Uruguay, en la Octava Reunión de Con
sulta, convocada para considerar las “amenazas a la paz continental y
determinar las medidas necesarias”, en obvia referencia a Cuba, México
siguió su línea tradicional. En esta ocasión rehusó apoyar, junto con Ar
gentina, Bolivia, Brasil, Chile y Ecuador, la resolución que excluyó a
Cuba de la oea.*°
17 Gonnell-Smith, Op. cit., p. 32.

30 Luis Aguilar, “Las actividades de los países socialistas en la América Latina
y su influencia en las relaciones con los Estados Unidos”. Ponencia presentada en
la reunión Cañada Latin America and U.S. Foreign Policy, celebrada en la Univer
sidad de Northwestern. Evanston, Illinois, marzo de 1972, p. 11.
»* Citado por Arthur K. Smith Jr., México and the Cuban Revolution: Foreign
Policy-Making in México Under President Adolfo Lópeg Mateos. Dissertation Series
No. 17. Comell University, 1970, p. 78.
30 Existe la tesis contraria, en el sentido de que no obstante que México rehusó
otorgar su voto en apoyo de dicha resolución condenatoria, su delegación fue la
MARIO OJEDA 47
En ocasión de la llamada “Crisis de los proyectiles” de octubre de 1962,

cuando los Estados Unidos, sintiendo muy de cerca la presencia soviética,
presionaron con fuerza inusitada a los países latinoamericanos, el Consejo
de la oea aprobó por unanimidad una resolución apoyando medidas que
aseguraran el retiro de los proyectiles soviéticos de Cuba, “incluyendo el
uso de la fuerza armada”; la delegación mexicana, conjuntamente con las
del Brasil de Goulart y Bolivia, introdujo una reserva en el sentido de que
esto no debería tomarse como justificación para un ataque armado a Cuba.
Sin embargo, México tuvo en esta ocasión un cambio sustancial en su
posición al aprobar el bloqueo de la isla, cuyo gobierno, en un acto de
soberanía, había acordado con el soviético la instalación de proyectiles en
su territorio. No obstante^ es importante advertir que políticamente Méxi
co, Brasil y Bolivia agrietaron de hecho el frente hemisférico, puesto que
si bien aprobaban con su voto el bloqueo naval a la isla, por otra parte
se oponían a que esto pudiera ser usado como pretexto para invadirla. En
otras palabras, el voto significaba que los tres países se oponían a la con
versión de Cuba en base militar de una potencia extracontinental, pero
al mismo tiempo se oponían a la intervención en los asuntos internos de
una república americana,21 o sea, que la crisis pudiera ser usada como
que brindó la fórmula que dio base a la exclusión, al presentar la tesis de la in
compatibilidad entre el marxismo-leninismo y el sistema interamericano. Ver, por
ejemplo, la opinión de Olga Pellicer de Brody en “Los grupos patronales y la polí
tica exterior mexicana. Las relaciones con la Revolución Cubana”, Foro Interna
cional, vol. x, No. 1, México, julio-septiembre de 1969, pp. 21-22. Sin embargo, se
pueden esgrimir varios hechos en contra de esta tesis. En primer lugar no fue
México, sino Argentina, quien por primera vez trajo a colación la tesis de la in
compatibilidad. Ver al respecto De Lesseps S. Morrison, Latín American Mission:
An Adventure in Hemisphere Diplomacy. (Memorias de quien fue Embajador de
los Estados Unidos en la oea.) Nueva York, Simón and Schuster, 1965, p. 193, y
Arthur J. Smith Jr., Op. cit., pp. 158-159. Por otra parte, resulta difícil aceptar,
aun cuando hubiera sido México el impulsor de esta fórmula, que ello fuera la
causa que precipitó el voto condenatorio y que permitió expulsar a Cuba. Otros
documentos sugieren que los Estados Unidos fueron a la reunión con la idea de
obtener, no la simple expulsión de Cuba de la oea, sino el rompimiento colectivo
de relaciones con la isla. A la luz de esto, la expulsión pudo haber sido vista por
los Estados Unidos como una med'da más suave a la cual se sumarían un mayor
número de naciones, lográndose con ello la condena de Cuba sin el sacrificio de la
unidad hemisférica. Esto, sin embargo, tampoco tuvo el resultado previsto, al abs
tenerse cinco naciones de votar en favor de la expulsión. Ver Morrison, Op. cit.,
pp. 165 y 193-194, y U.S. Congress. House of Representatives. Subcommittee on
Inter-American Affairs, “Castro-Communist Subversión in the Western Hemisphere”.
Hearings. Washington, 1963, p. 225.
21 George Wythe, The United States and Inter-American Relations. University
of Florida Press, Gainesville, 1964, p. 60.
pretexto para una acción “definitiva” en contra de la Revolución cubana.

Pero por otra parte, este hecho no vino sino a demostrar los límites que
a la política exterior mexicana le marcaban sus compromisos de alinea
miento en la guerra fría, sobre todo en un momento en que la crisis se
tomaba de dimensiones globales, pues ésta era en realidad una confron
tación entre las dos superpotencias que rebasaba el marco interamericano.
Dadas estas circunstancias, es lógico suponer que las presiones norteame
ricanas debieron ser directas —y por seguro a un alto nivel— como sugiere
el hecho de que el presidente Kennedy hablara personalmente por teléfono
en dos ocasiones con el presidente López Mateos —quien se encontraba
fuera del país— una en Manila y otra en Hawai.22 *
En 1964, en Washington, vino la prueba de fuego para la posición no
intervencionista de México. La Novena Reunión de Consulta aprobó una
resolución en el sentido de que todos los países miembros de la oea debe
rían romper relaciones con Cuba. México votó en contra de esa medida
juzgándola atentatoria de la soberanía de los estados y aun se abstuvo
de acatarla, no obstante que los otros países afectados, Chile, Bolivia y
Uruguay, los cuales aún matenían relaciones con Cuba para esa fecha,
rompieron sus lazos con el gobierno de la isla en cumplimiento de dicha
resolución. La importancia del desacato de México a la resolución de
1964 no ha sido analizada en toda su magnitud. Aun dentro del país, en
donde un gran número de opiniones se manifestaron, unas censurando y
otras aplaudiendo la actitud del gobierno, pocos fueron, en realidad, los
que se percataron de las implicaciones políticas de dicha actitud. Sin em
bargo, en opinión de un experto en asuntos interamericanos, Óscar H.
Camilión, quien fuera subsecretario de Relaciones Exteriores de Argen
tina, este acontecimiento puso en tela de juicio la vigencia misma del
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca.2’
Como prueba adicional de la importancia del desacato, es importante
hacer notar que uno de los más destacados juristas de la Secretaría Mexi
cana de Relaciones Exteriores, analizando con anterioridad a la IX Reu
nión de Consulta los instrumentos jurídicos del sistema interamericano,
había llegado a la conclusión de que:
.. .las decisiones de dichos órganos [Consejo de la oea y Reunión de
Consulta] dentro de su respectiva esfera de competencia, una vez
adoptadas por la mayoría especificada para cada caso, son obligato
rias para la minoría vencida, con la obligatoriedad que resulta del
22 Morrison, Op. cit., p. 244.

21 “La relación Argentino-Brasileña en el mundo actual”, en Temas Militares,
vol. i, No. 2, Buenos Aires, enero-febrero de 1967, p. 34.
MARIO OJEDA 49
propio instrumento constitutivo. Tratándose de las decisiones que exi

jan la aplicación de las medidas a que se refiere el artículo 8o., obli
gará su ejecución plenaria: la de las medidas mismas, a todos los
Estados signatarios y ratificantes, sea cual haya sido su actitud en
la votación, o aun en el caso de que no hayan concurrido a la reu
nión del órgano de Consulta.24
Tal vez por esta razón y buscando atenuar el impacto que su actitud
produjo entre los miembros de la oea, el gobierno mexicano propuso, al
hacer pública su decisión de no acatar la resolución, llevar el caso a la
Corte Internacional de Justicia, a cuya decisión se comprometía a ple
garse por anticipado. Dicha proposición, sin embargo, nunca recibió res
puesta.
Ante esta insistencia respecto del principio de no intervención, a nadie
sorprendió que para la Décima Reunión de Consulta de 1965, celebrada
en Washington con motivo de la crisis política de la República Domini
cana, México votara en contra de la creación de la fuerza interamericana
de paz y aun introdujera un proyecto de resolución —y otro similar en
las Naciones Unidas— para la salida de la fuerza expedicionaria de los
Estados Unidos. Al votar en contra del envío de la fuerza interamericana,
México ya no estuvo solo. En esta ocasión lo acompañaron con su voto
Chile, Ecuador, Perú y Uruguay, con la abstención de Venezuela. Otras
naciones votaron por el retiro de las tropas de los Estados Unidos, pero
condicionándolo a que éstas fueran sustituidas inmediatamente por una
fuerza colectiva. Otras más, como se ha visto en páginas anteriores, lle
garon al extremo de enviar contingentes para formar la fuerza inter
vencionista.
De los casos analizados hasta ahora se desprende evidencia suficiente
como para concluir que México aplicó en su política exterior criterios
propios y una línea que resulta en buena medida consistente en materia
de soberanía y de no intervención. Sin embargo, es necesario mencionar
un caso en el que el país se apartó claramente de esa posición. En la
Sexta Reunión de Consulta, celebrada sólo unos días antes de la Séptima,
también en San José, con el obvio propósito por parte de los Estados
Unidos de condenar y aprobar sanciones en contra del gobierno domini
cano de Trujillo, como un valioso precedente qué esgrimir en contra de
Fidel Castro en la reunión siguiente, México se apartó de su línea no
intervencionista y votó en favor de dichas sanciones. Las sanciones, que
24 Antonio Gómez Robledo, “La crisis actual del sistema interamericano”, Foro
Internacional, vol. vm, No. 1, México, El Colegio de México, julio-septiembre de
1962, p. 47.
fueron las primeras en imponerse a un Estado miembro de la oea, con

sistieron en el rompimiento de relaciones diplomáticas y comerciales, que
para la República Dominicana significaron, fundamentalmente, la cance
lación de su cuota de exportación de azúcar a los Estados Unidos.
Sin embargo, en opinión del Ministro de Relaciones Exteriores, Ma
nuel Tello, “ello no constituyó interferencia en los asuntos internos de ese
país”.28 Esta afirmación hace pensar que México tal vez vio en las san
ciones votadas un mal menor, pues la delegación norteamericana había
introducido por su parte un proyecto de resolución que consideraba el
envío de una comisión de la oea para supervisar elecciones en ese país,
proyecto al que México se opuso abiertamente por considerarlo un acto
de intervención.26 Resulta difícil aceptar, sin embargo, que el presionar
por asfixia económica a un gobierno pueda resultar un acto menos in
tervencionista que el envío de una comisión de escrutinio electoral.
LA ACTITUD DE MÉXICO FRENTE A LA OEA
Antes de continuar el análisis de la respuesta mexicana a la política con

tinental de los Estados Unidos es importante dejar constancia de cuál ha
sido la actitud que México ha guardado frente a la propia Organización
de los Estados Americanos, pues es aquí en donde gran parte de aquélla
ha tomado acción. En capítulos anteriores hemos visto cómo México se
convirtió durante la guerra en uno de los más entusiastas patrocinadores
del regionalismo panamericano. Sin embargo, existe clara evidencia en el
sentido de que este entusiasmo empezó a decaer ya desde los trabajos pre
liminares para la conferencia misma que dio nacimiento al organismo
regional.
En 1948, en vísperas de la Conferencia de Bogotá, se advirtió en la
cancillería mexicana una actitud de recelo que se manifestó en las obser
vaciones que hizo al proyecto de pacto que el Consejo Directivo de la
Unión Panamericana había redactado para que sirviera de base a las
discusiones. A juicio de México, este proyecto tendía a reducir a la agru
pación a un mero sistema de defensa militar, en lugar de contemplar el
M México. Secretaría de Relaciones Exteriores, Memoria 1960. México, 1961,

pp. 496-500.
26 Ver interpretación de Conneli-Smith, Op. cit., p. 246. Ver también opinión
de Isidro Fabela en “La sexta y la séptima conferencias de cancilleres ante el de
recho positivo internacional”, Cuadernos Americanos, vol. cxm, No. 6, México, no
viembre-diciembre de 1960, pp. 9-27 e Ismael Moreno, “Las reuniones de San
José”, Foro Internacional, vol. i, No. 3, México, enero-marzo de 1961, pp. 431-459.
MARIO OJEDA 51
establecimiento de un verdadero organismo internacional regional, pues

desatendía completamente las formas de cooperación económica, social y
cultural. Esto motivó que en las observaciones presentadas por el Secre
tario de Relaciones se expresara el temor de que esta debilidad pudiera
llevar en la práctica a “...hacer gravitar incorrectamente a la agrupa
ción alrededor de un instrumento básico que, más que el Pacto Constitu
tivo, resultaría el Tratado de Asistencia Recíproca, en virtud de que hasta
ahora es el que dentro de una mayor generalidad, contiene más elemen
tos sustantivos”.27
Por otra parte, se tenía un gran temor de las limitaciones que el nuevo
organismo podría significar para el ejercicio de la soberanía de los esta
dos miembros. De aquí que la cancillería mexicana presentara también
su inconformidad con la idea de otorgar al nuevo Consejo Directivo facul
tades políticas que pudieran llevarlo en la práctica a erigirse en un órgano
superestatal. A juicio de ésta, las funciones políticas debían quedar reser
vadas a la Conferencia Interamericana y a la Reunión de Consulta de
los Ministros de Relaciones Exteriores de los países signatarios y el Con
sejo Directivo no debía ejercerlas sino excepcionalmente por delegación
de aquéllas.28
México fue responsable también, en gran medida, de las observaciones
que influyeron para que no cristalizara el proyecto para la creación de
un órgano militar permanente dentro del Consejo Directivo. Este problema
será tratado más adelante en mayor detalle. Baste decir por ahora que,
conforme al proyecto original, el Consejo Directivo debería componerse
de varios órganos, uno de los cuales era el militar y que hubo delegacio
nes que llegaron a proponer no sólo su establecimiento, sino la elevación
de éste al mismo nivel del Directivo. Esto equivalía a instituir un verda
dero estado mayor continental. De aquí que México se opusiera rotun
damente a ello.
A decir verdad, la creación de algún tipo de órgano militar, con carác
ter permanente, era algo que se daba por sentado entre la mayoría de las
delegaciones, pues ésta había sido una de las resoluciones aprobadas en
Chapultepec desde 1945. Por lo tanto, el abierto rechazo de México al
proyecto original creó sorpresa y confusión entre las delegaciones partici
pantes y llegó a plantear un serio problema para la unidad y el buen
término de la conferencia. Al decir de uno de los delegados mexicanos, la
47 Nota de 27 de febrero de 1948. Puede consultarse en, México, Secretaría de

Relaciones Exteriores, México tn la IX Conferencia Internacional Americana. Mé
xico, 1948, p. 304.
28 José Gorostiza, “La tesis de México entre Chapultepec y Bogotá”, en México,
Secretaría de Relaciones Exteriores, Op. cit., pp. 36-37.
actitud de México “...no solamente fue acogida con sorpresa sino con
manifiesta intranquilidad como si se tratara de una verdadera rebelión
ideológica”.” Esto muestra la enconada discusión que suscitó el tema. Sin
embargo, a la larga, México logró sumar adeptos a su posición en número
suficiente para que el proyecto, en su versión original, fuera rechazado.
El documento general finalmente aprobado como Carta de la oea asimi
ló en buena medida los puntos de vista sostenidos por México, por lo que la
Conferencia de Bogotá fue vista por la cancillería mexicana como un triun
fo de gran importancia. Se celebraba particularmente el hecho de que Bo
gotá hubiera dado la oportunidad de superar el carácter meramente militar
al que había quedado reducida la “solidaridad continental” después de
1947 con el Tratado de Río y que los Estados Unidos hubieran quedado
obligados por normas contractuales de tipo permanente, y en pie de igual
dad jurídica, a la consulta colectiva y a la decisión mayoritaria. Sin em
bargo, al poco tiempo este entusiasmo habría de revelarse como prematuro
y optimista en exceso.
En efecto, con el paso de los años y conforme la guerra fría fue aumen
tando en intensidad, la oea se hizo en la práctica cada vez más sumisa
a los intereses norteamericanos y en consecuencia la línea intervencionista
llegó a prevalecer en sus resoluciones. Por otra parte, la cooperación eco
nómica y social, que era en todo caso lo que en principio daba a la oea
carácter de verdadero organismo internacional, fue postergada por mu
chos años. El Banco Interamericano de Desarrollo, por ejemplo, uno de
los proyectos apoyados por México, no fue creado sino hasta 1959 y, al
parecer, gracias a un incidente fortuito.”
Como consecuencia de todo esto, México fue enfriando nuevamente su
actitud frente a la oea. Sin duda el mejor indicador de este enfriamiento
lo constituye el hecho de que México se haya abstenido, a partir de en
tonces, de presentar proyectos destinados a expander las actividades de
este organismo regional.111 Pero más aún, para 1965, ante la intervención
norteamericana en la República Dominicana y la sanción legal que con
28 Roberto Górdova, "Lo» problemas jurídico» y político»’’, en Ibidem, p. 127.

10 En 1958, con motivo de la crisi» del Medio Oriente, el presidente Eisenhower
decidió apoyar la creación de un banco de desarrollo para el mundo árabe. Los fun
cionarios del Departamento de Estado encargados de los asuntos interamericanos
hicieron ver, inmediatamente, la incongruencia de apoyar dicho proyecto sin que
por otra parte los Estados Unidos retiraran su antigua objeción para la creación
de una institución de crédito en el hemisferio. Ver Andrew F. Westwood, Foreign
Aid in a Foreign Policy Framework. The Brookings Institution, Washington, 1966,
p. 78.
•l Olga Pellicer de Brody, “México en la oba”, Foro Internacional, vol. vi,
No. 22-23. México, octubre de 1965-marzo de 1966, p. 291.
MARIO OJEDA 53
posterioridad otorgó la oea a dicho acto, la frialdad mexicana se trocó

en manifiesta desilusión. La intervención norteamericana significaba la
vuelta a la política del “gran garrote” y la oea, al sancionarla, echaba
por la borda todos los acuerdos y estatutos vigentes que prohibían la in
jerencia política y militar en los asuntos internos de los estados, A partir
de este incidente, México pasó a sostener —sin ningún atenuante— la
supremacía de la onu frente a los organismos regionales.
Todavía bajo los efectos de la tormenta desatada por la intervención
en la República Dominicana, cuando por primera vez en la historia del
sistema interamericano se había dado el caso de que una misión observa
dora de las Naciones Unidas interviniera en un conflicto regional —a lo
que los Estados Unidos . naturalmente se habían opuesto— el canciller
mexicano declaró:
Estamos convencidos de que la acción de las Naciones Unidas en el

caso fue muy valiosa, demostrando una vez más que la organización
mundial puede actuar ayudando y controlando, cuando sea necesa
rio, a las organizaciones regionales tal como prevé la Carta de San
Francisco. Lar Naciones Unidas no podrán, sin abdicar su responsa
bilidad, aceptar que no tienen jurisdicción en las áreas en que actúan
organismos regionales.92
Esta posición fue reiterada con posterioridad en varias ocasiones, lo cual

sugiere que México decidió buscar, con posterioridad al incidente de la
Dominicana, un equilibrio a la hegemonía ejercida por los Estados Uni
dos en la oea, recurriendo a un organismo que ofrecía mayor objetividad
y, por lo tanto, mayor seguridad. Incluso puede interpretarse que el pre
sidente Díaz Ordaz llegó al extremo de insinuar veladamente, durante su
visita a la propia oea en 1967, la amenaza de que México se viera en
la necesidad de abandonarla si ésta continuaba alterando sus objetivos:
En México, con cierta frecuencia, se levantan voces que condenan a

la Organización de Estados Americanos y nos piden que la abando
nemos. Mentiría si dijera que nos encontramos totalmente satisfechos
de nuestro organismo regional. Creemos que no siempre ha sabido
servir con eficacia los altísimos fines para los que fue creado; pero
sería un gravísimo error acabarlo en razón de que no todo han sido
aciertos.*3
w Discurso de Antonio Carrillo Flores ante la Asamblea General de las Naciones

Unidas de 1965. Reproducción de El Día. México, 2 de octubre de 1965. (Subra
yado nuestro.)
33 Reproducción de El Dia, México, 27 de octubre de 1967.
Esta declaración, hecha por el propio presidente de la república, vino

a confirmar el cambio de posición que significó el discurso de su propio
ministro de relaciones ante la onu dos años antes. Éste fue, en realidad,
un cambio drástico de posición, pues es importante señalar que ésta no
fue la actitud de México al discutirse por primera vez el problema de
la delimitación de jurisdicciones entre los dos organismos.
En el debate que suscitó en 1945 el proyecto de Carta para las Na
ciones Unidas emanado de la reunión de Dumbarton Oaks, México y
los otros países latinoamericanos se opusieron a que el sistema regional
interamericano quedara diluido en el nuevo organismo mundial. La ra
zón principal de ello era que en el organismo mundial los países latino
americanos no se encontrarían en pie de igualdad con los Estados Uni
dos, pues cabe recordar que conforme a la Carta de San Francisco es
el Consejo de Seguridad el órgano primordialmente encargado de deci
dir las medidas adecuadas para la seguridad colectiva y que en éste sólo
las grandes potencias tienen derecho a ser miembros permanentes.
Por otra parte, hay que recordar también que las decisiones del Con
sejo se toman por estricta unanimidad de los cinco miembros permanen
tes y que en consecuencia basta la oposición de una de las grandes po
tencias para neutralizar cualquier acción o medida por parte de las
Naciones Unidas. Este virtual derecho de veto aseguraba a los Estados
Unidos la facultad de bloquear toda acción de las Naciones Unidas en
el continente contraria a sus intereses. Ante esta perspectiva y sin las
salvaguardas del sistema interamericano, América Latina venía a quedar
totalmente a merced de los Estados Unidos. Esta es la razón por la que,
ante la insistencia de los países latinoamericanos, la Carta de San Fran
cisco otorgó reconocimiento al derecho de los sistemas regionales a la
legítima defensa colectiva y a la prioridad en la solución pacífica de las
controversias.
Se puede concluir, en consecuencia, que la subordinación de la oea
al intervencionismo norteamericano fue el factor fundamental que llevó
a México a cambiar su actitud original y a sustentar la supremacía del
organismo mundial frente al regional.
Para la Tercera Conferencia Interamericana Extraordinaria, celebrada
en Buenos Aires en 1967 con el objeto de reformar la Carta de la oea,
la posición general de México fue la de evitar el fortalecimiento del
organismo regional en sus aspectos políticos. Respecto de la seguridad
colectiva en concreto, la delegación mexicana expresó claramente que es
taría en contra de cualquier adición a los acuerdos vigentes, puesto que
éstos representaban “el máximo de las obligaciones que México se halla
MARIO OJEDA 55
en la posibilidad de asumir en este campo”.’* Esta ocasión fue aprove

chada para reafirmar la primacía de la Carta de las Naciones Unidas
sobre cualquier acuerdo regional.
MÉXICO Y LA SEGURIDAD CONTINENTAL
La política exterior mexicana se ha caracterizado también por su renuen

cia a Ja militarización del sistema interamericano. Si bien es cierto que
México es signatario del Tratado de Río, que ha sido calificado páginas
atrás como el primer pacto de la guerra fría, también es verdad que
desde un principio la cancillería mexicana vio en él algo distinto a una
alianza militar. Desde la conferencia misma que dio nacimiento al Tra
tado de Río, la posición mexicana fue en este sentido:
No es una alianza bélica lo que venimos a sancionar sino una asocia

ción jurídica de naciones, libres y soberanas en sus designios. Unidas
para la defensa legítima de sus territorios y sus derechos, nuestras
Repúblicas no utilizarán esa unión para amenazar a nadie ni con
sentirán que su solidaridad se interprete, en ningún momento, como
si fuera el lastre de un peso anónimo de la balanza política de la
historia.’8
Prueba adicional de esta interpretación se encuentra en la discusión

suscitada en 1958, cuando se dio el caso de que la otan propusiera a la
oea, a sugerencia de John Foster Dulles, la vinculación de ambos orga
nismos. La otan sostenía la idea de que “las organizaciones del mundo
libre adquieran un conocimiento más profundo de los problemas que se
presenten a cada una de ellas y de las situaciones a que tienen que en
frentarse”.38 Al discutirse el caso en el seno de la oea, el delegado nor
teamericano fue más lejos aún, pues llegó a proponer que se sugiriera a
la otan el envío de un representante. México y otras delegaciones lati
noamericanas se opusieron a esa idea y el proyecto fue finalmente recha
zado. En esa ocasión el razonamiento de la cancillería mexicana fue el
siguiente:**
** México, Secretaría de Relaciones Exteriores, México en la Tercera Confe

rencia Interamericana Extraordinaria. México, 1967, p. 60.
88 México, Secretaría de Relaciones Exteriores. Memoria, septiembre de 1947-
agosto de ¡948. México, 1948, p. 69.
M Ver Antonio Gómez Robledo, La seguridad colectiva en el continente america-
cano. México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1960, pp. 193-194.
Entre la Organización de los Estados Americanos, organismo regio

nal y permanente de las Naciones Unidas, y cuyo objetivo principal
es el progreso general de los pueblos de América y la solución por
medios pacíficos de los conflictos que puedan surgir entre sus miem
bros, y la Organización del Atlántico del Norte, organismo provisio
nal encargado esencialmente de la defensa armada, no parece que
pueda haber bases suficientes para establecer ningún género de rela
ciones de carácter político o militar.37
Técnicamente le asistía la razón a la cancillería mexicana, pues podría

decirse que hoy día está fuera de toda discusión la diferencia entre un
acuerdo regional y una alianza. “Los acuerdos regionales —ha definido
el tratadista Mirkovitch— van dirigidos no contra un agresor determi
nado, sino contra un agresor probable, cuyo nombre se ignora hasta el
momento de la agresión.”88 Pero aun puede agregarse, como de hecho lo
hacía la declaración mexicana, que la oea es ante todo un organismo
internacional regional, reconocido como tal por las Naciones Unidas y
que como mecanismo de defensa, ésta es, al menos en principio, un sis
tema de seguridad colectiva, pues además de tener un carácter perma
nente y no transitorio, incluye entre sus instrumentos un procedimiento
para la solución de conflictos entre sus miembros por medios pacíficos.
Lo que resulta difícil de aceptar —aun conforme a la teoría— es que
la oea sea un acuerdo de seguridad neutro por completo. En su carta
constitutiva se hace expresamente profesión de fe por un determinado
sistema político, la democracia representativa, y de ésta a su vez se hace
depender la solidaridad de los países signatarios. De aquí que en prin
cipio este acuerdo quede reservado para aquellos países cuyos gobiernos
hagan, al menos formalmente, profesión de fe por ese sistema político.
Esto fue lo que sucedió en la práctica en 1962 al ser “excluido” del orga
nismo el gobierno revolucionario cubano.
Otro caso importante de la renuencia mexicana a la militarización del
sistema interamericano es que, tal y como quedó expuesto en páginas an
teriores, México encabezó al grupo de países que vetaron la creación de
un consejo permanente de defensa. Permitió con su voto, es cierto, que
por medio de una resolución susceptible de ser revocada por la decisión
Declaraciones del Secretario de Relaciones Exteriores a la prensa nacional e

internacional del 17 de enero de 1958. Puede consultarse en Antonio Gómez Robledo,
Op. cit., pp. 195-196.
M Citado por Antonio Gómez Robledo, Op. cit., p. 65. Para una amplia y des
apasionada discusión del tema el lector puede referirse a Jerome Slater, A Reva-
luation of Collective Security. The OAS in Action. Ohio State University Press,
Columbus, 1965.
MARIO OJEDA 57
de dos tercios de los países miembros, la Junta Interamericana de Defen

sa —creada como se ha visto durante la guerra— siguiera funcionando.
Este hecho, sin embargo, bien puede tomarse como prueba adicional, más
que como contradicción, de la actitud antimilitarista de México, ya que
obviamente fue la más viable alternativa que pudo encontrarse en Bo
gotá para conciliar las dos tendencias en pugna y romper el impasse al
que había conducido el escabroso tema. Por lo demás, la Junta no tiene
sino funciones de mera asesoría, algo verdaderamente distinto a la especie
de estado mayor continental que contempla la iniciativa derrotada.
En 1967, cuando fue reformada la Carta de la oea, Argentina revivió
la cuestión al presentar una iniciativa tendiente al establecimiento de un
Comité Consultivo de Defensa de carácter permanente. Para entonces, sin
embargo, la oposición encontrada por el proyecto fue numerosa desde el
inicio de los debates. A pesar de la opinión mayoritaria expresada en con
tra de su propuesta, la delegación argentina la mantuvo e insistió en
someterla a votación, resultando ésta rechazada por once votos en contra,
seis a favor y tres obstenciones, con el voto de México sumándose a los
negativos.*9
En 1951, en plena guerra de Corea, los Estados Unidos decidieron fir
mar una serie de acuerdos militares (map) en forma bilateral con los
distintos países de Latinoamérica. México, por su parte, declinó la invi
tación que se le hizo para ese efecto. Estos acuerdos, vigentes hasta hoy
día, implican fundamentalmente el envío, por parte de los Estados Uni
dos, de misiones militares para labores de asesoramiento y entrenamiento,
así como el otorgamiento de ayuda militar en forma de donativos y prés
tamo de armamento. La Ley de Seguridad Mutua de 1951, base legal
para los Estados Unidos de dichos acuerdos, estipula que:
La asistencia militar puede ser otorgada a otras repúblicas america

nas únicamente de acuerdo con planes de defensa... que requieran
de las naciones recipiendarias participar en misiones importantes de
defensa del hemisferio occidental.™
89 La votación fue como sigue: seis a favor (Argentina, Brasil, El Salvador, Hon
duras, Nicaragua y Paraguay); once en contra (Colombia, Costa Rica, Chile, Ecua
dor, Guatemala, Haití, México, Perú, República Dominicana, Uruguay y Vene
zuela), y tres abstenciones (Bolivia, Estados Unidos y Panamá). Ver México, Se
cretaría de Relaciones Exteriores, México en la Tercera. .. Extraordinaria, pp.
41-42.
40 U.S. Public Law No. 165, sec. 105 (Oct. 10, 1951) “Mutual Security Act of
1951”. Citado por Edwin Lieuwen, Survey of the Alliance for Progress. The Latin
American Military. Estudio preparado para la Comisión de Relaciones Exteriores
del Senado de los Estados Unidos. Washington, 1967. (Subrayado nuestro.)
En 1952 se firmaron los primeros acuerdos con Ecuador, Cuba, Colom

bia, Perú y Chile. Para 1958 eran ya 13 los países firmantes. Para 1967
todos los países latinoamericanos hospedaban misiones y recibían ayuda
militar de los Estados Unidos, con excepción de Cuba, México y Haití,
país este último al que se le suspendió la ayuda en 1963.41
Entre 1950 y 1967, como se consigna en el cuadro II, América Latina
recibió un total de 613 millones de dólares por concepto de ayuda mili
tar, solamente en donativos. De este total, sólo el 0.2 por ciento corres
pondió a México, mientras que el 99.8 por ciento al resto de América
Latina.
Por otra parte, México nunca ha participado en “misiones de defensa
del hemisferio occidental” ni en ninguna de tipo similar, y lejos de
ello, como hemos visto, se ha opuesto a este tipo de medidas en el con
tinente. En contraste, Colombia cooperó en la guerra de Corea con un
regimiento de infantería y una fragata; Argentina y la República Domi
nicana participaron con destacamentos navales en el bloqueo de Cuba
durante la “crisis de los proyectiles”; y un número amplio de países par
ticipó con contingentes en la fuerza interamericana que ocupó la Repú
blica Dominicana en 1965. Fuera de estas acciones, legitimadas por la
sanción legal de la oea, pueden anotarse otros ejemplos, como el entrena
miento en territorio hondureno de las fuerzas que derrocaron a Arbenz en
1954 y la autorización otorgada por el general Ydígoras a los cubanos
exiliados para prepararse en Guatemala para la frustrada invasión de
Cuba de 1961.
Adicionalmente y como apoyo más bien moral a la política de los Esta
dos Unidos en la guerra de Vietnam, nueve países latinoamericanos par
ticiparon en programas de ayuda enviando a Vietnam del Sur donativos
de alimentos, medicinas y otros artículos para la población civil, a través
del llamado “programa de asistencia del mundo libre”.48 México no sola
mente se abstuvo de enviar ayuda alguna a Vietnam del Sur, sino que
dio a entender su neutralidad y aun su reprobación de dicha guerra. En**
** Aun cuando había razones para suponer que el gobierno de Salvador Allende
en Chile denunciaría el acuerdo militar con los Estados Unidos al llegar al poder,
debido a su carácter socialista, lo cierto es que esto no ocurrió, tal vez por temor
de contrariar a las fuerzas armadas.
«* Estos nueve países son parte de un grupo de 31 naciones que cooperaron para
la llamada construcción nacional de Vietnam del Sur a través del programa citado.
Los países latinoamericano! involucrados fueron Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecua
dor, Guatemala, Honduras, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Ver,
Congreso de los Estados Unidos. Cámara de Representantes. Comisión de Asuntos
Exteriores, “Foreign Assistance Act of 1967", Hearingi. Partes i-vt, Washington,
1967, pp. 43-47,
Cuadro II
Donativos de ayuda militar de los Estados

Unidos a la América Latina, (map)
(Acumulados 1950-1967)
(millones de dólares)
% de la población
Absoluta Relativa regional
Argentina 23.5 3.8 9.3

Bolivia 15.8 2.6 1.5
Brasil 194.1 31.7 34.4
Colombia 67.5 11.0 7.7
Costa Rica 1.7 0.3 0.6
Cuba*** 10.6 1.7 3.2
Chile 79.2 12.9 3.6
Ecuador 34.1 5.6 2.2
El Salvador 4.7 0.8 1.2
Guatemala 10.8 1.8 1.9
Haití** 3.2 0.5 1.8
Honduras 5.4 0.9 1.0
México*** 1.5 0.2 18.3
Nicaragua 8.9 1.5 0.7
Panamá 2.3 0.4 0.5
Paraguay 5.1 0.8 0.8
Perú 73.2 11.9 5.0
Rep. Dominicana 16.0 2.6 1.5
Uruguay 35.8 5.8 1.1
Venezuela 6.4 1.0 3.7
Regional 13.5 2.2 —
TOTAL 613.3 100.0 100.0
• Ayuda suspendida en 1961.

** Ayuda suspendida en 1963.
*•* No ha firmado pacto de asistencia militar (map). Estos donativos se han
aplicado principalmente en becas para oficiales en los colegios militares de los Es
tados Unidos y visitas a instalaciones norteamericanas. Ver U.S. Congress Senate,
Special Report on Latín America. "Washington, 1962, p. 20.
Fubntb: United States Department of Defense, Military Assistance Facts. Wash
ington, D.C., mano de 1968, p. 15.
Los datos relativos a la población están tomados de: International Bank for Recons-
truction and Development, World Bank Atlas; Population and Per Capita Product.
(3a. ed.) Washington, 1968.
su discurso ante la Asamblea de las Naciones Unidas en 1966, el canci

ller mexicano expresó:
El gobierno mexicano está hondamente preocupado por el conflicto

de Vietnam que, sin duda, ha creado el peligro más grave para la
paz mundial desde la guerra de Corea en 1950.
México. . . está pronto a brindar su apoyo moral a cualquier fórmu
la viable para que las partes directamente involucradas, y aquellas
cuya participación podría convertirlo en una confrontación catastró
fica para la humanidad, inicien cuanto antes negociaciones que per
mitan la cesación de esta guerra cuya principal víctima es el pueblo
vietnamita, que lleva ya tantos años de estar derramando su sangre.43
Por otra parte y al parecer como un gesto para demostrar su indepen

dencia para interpretar y juzgar los problemas internacionales conforme
a su propio criterio, en 1968 el gobierno mexicano recibió, a través del
propio presidente de la República y del Secretario de Relaciones Exte
riores, al Embajador de Vietnam del Norte acreditado en Cuba, quien
vino a “informar al gobierno mexicano, de manera directa, acerca de la
situación”.44 Esto constituyó un hecho insólito en América Latina.
México se opuso también, hasta su fundación en 1962, a la creación del
Colegio Interamericano de Defensa. Aunque la idea de crearlo fue apro
bada desde 1957 por la Junta Interamericana de Defensa, el colegio no
fue instituido de hecho sino hasta la fecha primeramente citada.45 *Esta
institución no fue creada meramente para la enseñanza de la técnica mi
litar, sino que, a juzgar por las materias del plan de estudios, su principal
labor ha sido la del adoctrinamiento político de sus alumnos.44 No obs
tante su renuencia a la militarización del sistema interamericano, México
ha seguido la práctica de enviar oficiales —aunque en escaso número—
a ese Colegio y a los instituidos directamente por el gobierno norteameri
43 Reproducción de El Día, 28 de septiembre de 1966, p. 8.

44 Declaraciones del Embajador a los periodistas. Excélsior, 26 de abril de 1968.
Primera plana y p. 9A.
44 Morrison, Op. cit., pp. 225-230.
48 “El curriculum empieza con un estudio de la situación internacional, espe
cialmente en cuanto ésta pueda afectar al Hemisferio Occidental. Esta primera
parte cubre al bloque comunista y al mundo libre. Continúa con una visión del
Hemisferio Occidental que incluye los más importantes factores no militares, eco
nómicos, sociales y geográficos y los esfuerzos interamericanos para enfrentarse y
resolver cooperativamente los problemas creados por esos factores básicos.” Coronel
de los Estados Unidos Richard J. Stillman, “The Inter-American Defense College”,
Marine Corfis Gatette, Washington, septiembre de 1965, pp. 25-26.
MARIO OJEDA 61
cano para el entrenamiento en guerra de “contrainsurgencia” en los que

el adoctrinamiento político también prevalece.
El ejército de los Estados Unidos mantiene en Panamá la “Escuela de
las Américas”, creada desde 1949 con otro nombre, pero rebautizada con
éste en 1963. Para 1964, quince años después de fundada, la escuela había
graduado un total de 16 343 latinoamericanos, de los cuales 178 fueron
mexicanos. La lista de materias de dicha escuela incluye, entre otros temas,
los siguientes: “operaciones de contrainsurgencia”, “inteligencia militar”
y “policía militar”. Otra escuela similar, reservada al parecer únicamente
para oficiales, es la Fort Bragg situada en Carolina del Norte. Esta es
cuela enseña cursos en “guerra psicológica”, “control de motines”, e “in
teligencia y contrainteligencia”. Para fines de 1963 la escuela había gra
duado a 112 oficiales latinoamericanos, de los cuales tres eran de México.47 48
Como prueba adicional de la política antimilitarista mexicana puede
mencionarse el hecho de que, como se ha indicado, México votó en con
tra de la creación de la fuerza interamericana de paz durante la Décima
Reunión de Consulta. Pero más importante es señalar que México se ha
opuesto a la idea de crear una fuerza interamericana permanente en todas
las ocasiones en las que se ha presentado el proyecto. A decir verdad, esta
idea nunca ha llegado a cristalizar en una propuesta oficial concreta por
parte de alguno de los países miembros del sistema interamericano. Sin
embargo, ésta ha sido una idea que ha acompañado al sistema interame
ricano como un fantasma, particularmente a raíz de la Revolución cu
bana y de la crisis dominicana.
Desde 1959 el Congreso de los Estados Unidos propuso una reducción
en el monto de la ayuda militar a América Latina a efecto de usar los
fondos ahorrados para el mantenimiento de una fuerza permanente inter
americana. En aquella ocasión el ejecutivo norteamericano rechazó el pro
yecto al concluir que “dicha fuerza no podía ser establecida dentro de
los acuerdos interamericanos existentes”. En 1961 y 1963, el Congreso
norteamericano volvió a sugerir la idea al ejecutivo, pero otra vez sin
éxito.4® Pero para 1965, con la experiencia de la fuerza que actuó en la
Dominicana, se empezaron a escuchar voces de alta jerarquía dentro del
propio poder ejecutivo norteamericano en pro de la idea. El entonces Secre
tario de Estado Dean Rusk, en una entrevista de prensa dijo lo siguiente:
47 Willard F. Barber y C. Neale Ronning, Internal Security and Military Power;

Counterinsurgeney and Civic Action in Latin America. Ohio State Univenity Press,
1966, pp. 144-149.
48 Teniente Coronel de los Estados Unidos Harold H. Aaron, “The Inter-Amer
ican Military Forcé”, Military Review, Washington, junio de 1965, p. 64.
62 IA POLITICA EXTERIOR DE MÉXICO
Dadas las circunstancias y la necesidad de los embajadores de la oea

de obtener instrucciones de sus gobiernos, la acción de la oea [en la
Dominicana] ha sido pronta. Sin embargo, el ritmo de los sucesos
indican que la oea debería considerar la creación de una fuerza
permanente.4*
Argentina y Brasil se han contado entre los principales países latino

americanos promotores de la idea. Sin embargo, en la séptima junta de
comandantes de los ejércitos americanos, celebrada en Buenos Aires en
1966, decidieron dar marcha atrás en el proyecto ante la oposición de
otros países.40 No obstante, los países interesados han realizado simulacros
conjuntos, al parecer con objeto de ejercitar la coordinación del mando,
las tácticas y el armamento, en vista de cualquier eventualidad que pu
diera presentarse. Para 1965, por ejemplo, ya se habían celebrado tres
ejercicios defensivos multinacionales en Honduras, Colombia y Perú. El
último de los tres, denominado “Operación Ayacucho”, involucró fuerzas
de los Estados Unidos, Argentina, Bolivia, Colombia, Paraguay, Venezue
la y Perú?1
En 1969 la idea de la fuerza interamericana permanente volvió a reavi
varse. Esto se debió a que en el informe que solicitó el presidente Nixon
a Nelson RockefeJler para orientar su política hacia Latinoamérica, se
recomendaba abiertamente la creación de un consejo de seguridad del
hemisferio occidental. Esto hizo reaccionar al gobierno mexicano el cual
reprobó por voz de su canciller la medida sugerida por Rockefeller, aun
que al parecer, por el tono de la declaración, tratando de no darle im
portancia como proyecto viable de ser llevado a la práctica.8®
La política externa mexicana en materia militar encuentra paralelo con
la política interna de defensa. El gobierno mexicano se ha caracterizado
—al menos hasta 1968— por haber buscado fundamentalmente soluciones
políticas más que soluciones de fuerza a los problemas de carácter inter
no." Asimismo, lo que parece ser una consideración realista es que tanto
el poder relativo de México, como su posición geográfica, hacen casi im-
49 U.S. Department of State, Current Documents... 1965. Washington, 1968,

pp. 975-976.
80 The Christian Science Monitor, 14 de noviembre de 1966.
51 Coronel de los Estados Unidos Don P. Wyckoff, “An American Peace Keep-
ing Forcé”, Marine Corps Gaeette, Washington, septiembre de 1965, p. 31.
52 Ver discurso de Antonio Carrillo Flores en la Universidad Metodista del Sur
de los Estados Unidos, en Tiempo, México, lo. de diciembre de 1969, p. 32.
*> Ese año un movimiento estudiantil de gran magnitud fue reprimido por me
dio del ejército con el resultado de varios cientos de muertos y heridos. El ejér
cito ocupó los recintos de los principales centros universitarios del país.
MARIO OJEDA 63
posible en términos prácticos una guerra de tipo convencional con sus veci
nos —uno demasiado grande y poderoso, los otros demasiado pequeños y
débiles—; por otra parte, en caso de un eventual ataque de parte de una
potencia extracontinental los Estados Unidos se encargarían de repelerlo,
pues ello iría en contra de su propia seguridad. Lo anterior ha llevado
al país a limitar el gasto militar notablemente.
Cuadro III
América Latina: gasto militar anual promedio por periodos

seleccionados, 1942-1973
(Cuatro primeras columnas: millones de dólares de 1960)
(Dos últimas columnas: millones de dólares a precios corrientes)
1942-45 1946-49 1950-59 1960-65 1966-69 1970-73
Argentina 330.1 475.0 300.2 283.3 406.5 455.6

Bolivia — — 2.8 4.8 14.5 23.2
Brasil 375.3 242.8 308.2 264.5 728.0 1 187.2
Colombia 13.8 20.8 48.4 78.4 86.0 125.7
Costa Rica 2.4 2.4 2.7 5.7 — —
Cuba — — — — 253.2 299.3
Chile 74.0 77.8 106.0 97.2 116.7 175.2
Ecuador — - ■■ 16.0 20.5 25.5 39.0
El Salvador 3.3 3.6 6.1 7.5 14.2 12.5
Guatemala — 5.4 7.2 10.4 15.0 22.7
Haití — 2.5 4.8 5.8 7.0 5.6
Honduras 2.1 3.6 3.5 5.8 8.5 10.0
México 70.8 54.8 62.5 107.2 182.0 277.5
Nicaragua — — 6.5 6.9 9.5 14.5
Panamá — — — — .9 2.1
Paraguay — — 5.1 4.9 8.7 11.5
Perú 44.3 32.4 44.6 54.0 168.0 248.0
R. Dominicana — — 37.6 32.5 30.5 31.2
Uruguay — — 9.4 12.9 28.2 62.0
Venezuela 18.1 32.7 102.6 176.5 188.5 264.5
Fuente: Cuatro primeras columnas: Joseph E. Loftus, Latin American Defense

Expenditures, 1938-1965. Memorándum RM-5310/PR/ISA. The Rand Corpora
tion, Santa Ménica, Calif., enero de 1968, cuadro i, p. 11.
Dos últimas columnas: U. S. Arms Control and Disarmament Agency, ft'or/d Mili
tary Expenditures and Arms Trade, 1963-1973. Washington, U.S. Government
Printing Office, 1975, cuadro u, pp. 20-65.
Cuadro IV
Gasto militar de los países latinoamericanos como

PORCENTAJE DEL PNB EN ANOS SELECCIONADOS
1950 7955 1960 7965 1970 1973
Argentina 3.1 2.4 2.7 1.9 1.9 1.5**

Bolivia — — 1.1 2.4 2.3 3.3
Brasil 2.5 2.6 2.3 2.3 2.7 2.1
Colombia 1.0 2.1 1.2 1.6 1.4 1.0
Costa Rica 0.5 0.6 0.6 — — —
Cuba — — — 4.4 5.0 5.0**
Chile 2.4 3.3 2.2 2.1 2.1 1.7
Ecuador — 2.7 2.5 2.0 1.9 2.0
El Salvador 1.2 1.6 1.3 1.2 1.0 1.1
Guatemala 0.8 0.9 1.0 1.0 1.5 0.8
Haití — 1.8 — 2.0 1.3 1.0**
Honduras 1.3 1.0 1.1 1.2 1.0 1.4
México 0.9 0.6 0.7 0.6 0.6 0.7
Nicaragua — — 2.0* 1.3 1.5 1.7
Panamá — — — 0.09 0.1 0.1
Paraguay — — 1.6** 1.4 1.9 1.4
Perú 1.1 1.3 — 2.9 3.8 2.8
Rep Dominicana — — 5.0 3.5 2.0 1.4
Uruguay — — 0.9 1.9 1.9 2.5
Venezuela 1.7 2.1 2.5 2.0 1.8 1.7
América Latina 1.5 1.8 1.8 1.9 1.9 1.7
* Datos de 1961.
Datos de 1972.
Fuente: Tres primeras columnas: Joseph E. Loftus Op. cit., cuadro 8, p. 49.
Tres últimas columnas: U.S. Arms Control and Disarmament Agency, World
Military Expenditures and Arms Trade, 1963-1973. Washington, U.S. Govern
ment Printing Office, 1975, cuadro n, pp. 20-65.
El gasto de México en materia de defensa promedió el equivalente de

62 millones de dólares anuales durante el decenio de los años cincuenta
y 144 millones durante el decenio de los años sesenta. Aunque el creci
miento de un decenio a otro es significativo, estas cifras resultan todavía
bajas cuando se comparan con las del resto de Latinoamérica. Argentina
y Brasil, por ejemplo, promediaron respectivamente 300 y 308 millones
de dólares en los años cincuenta y 344 y 496 millones en los sesenta. Aun
MARIO OJEDA 65
países más pequeños, como Chile y Venezuela, promediaron respectiva

mente 106 y 102 millones en los cincuenta y 106 y 182 en los sesenta.
(Ver cuadro III.)
Entre 1950 y 1965 el gasto mexicano en defensa constituyó el 8.2% del
presupuesto acumulado, mientras que el de Argentina correspondió al
17.9, el de Brasil al 22.7 y el de Chile al 20.8. La media para América
Latina fue en este respecto de 14.9%.
Más significativo aún es el hecho de que, respecto del Producto Na-
Cuadro V
América Latina: promedio anual del gasto militar per capita

por periodos seleccionados, 1963-1973
(Dólares a precios constantes 1972)
1963-65 1966-70 1971-73
Argentina 18.3 19.2 17.1*

Bolivia 3.9 3.8 5.4
Brasil 7.3 9.9 11.9
Chile 15.2 17.3 16.0
Colombia 4.8 4.6 5.7
Costa Rica — — —
Cuba 37.6 37.6 37.1*
R. Dominicana 10.8 8.4 6.7
Ecuador 4.5 4.6 5.9
El Salvador 3.4 4.5 3.5
Guatemala 2.8 3.9 3.8
Haití 2.3 1.8 1.4*
Honduras 3.0 3.9 3.9
México 4.0 4.7 5.3
Nicaragua 5.6 6.4 7.5
Panamá 0.5 0.7 1.5
Paraguay 3.8 5.4 4.9
Perú 13.8 17.1 17.6
Uruguay 15.2 14.8 20.5
Venezuela 21.1 23.0 24.2
* Promedio de 1971 y 1972 únicamente.

Fuente: United States Arms Control and Disarmament Agency, World Military
Expenditurts and Arms Trade, 1963-1973. United States Government Printing
Office "Washington, 1975; cuadro n, pp. 20-65.
cional Bruto, el gasto en defensa de México significó, durante el mismo

periodo, únicamente el 0.7%, mientras que el de Argentina significó el
2.5%, el de Brasil el 2.4% y el de Chile el 2.5%. Hubo países con cifras
más altas aún. Este es el caso de la República Dominicana, cuyo gasto
militar significó el 4.2% del Producto durante ese mismo periodo. La
media para América Latina fue de 1.7%.
Pero esta política antimilitarista y de renuencia a plegarse al sistema
de acuerdos bilaterales de carácter castrense con Estados Unidos, parece,
sin embargo, no haber alcanzado a los sectores paramilitares. Existe evi
dencia suficiente para suponer que en materia de policía política se cele
braron acuerdos —al menos informales— de cooperación con los Estados
Unidos. Por ejemplo, el hecho de que las personas que viajaban de Mé
xico a Cuba tuvieron obligatoriamente que someterse a ser “fichadas”, no
obstante existir relaciones diplomáticas con ese país, da lugar a pensar
que esto se hizo en función de acuerdos concretos para combatir el llamado
tráfico subversivo.
La decisión de no romper relaciones con Cuba, ni suspender los servi
cios aéreos con la isla, significó para México una serie de presiones in
tensas aun antes de que la oea resolviera en 1964 que todos los países
miembros deberían romper relaciones con el gobierno de Castro; dichas
presiones en parte podrían ser causa de que el gobierno mexicano se
hubiera decidido a cooperar, por debajo de la mesa, con los servicios de
inteligencia de los Estados Unidos. Por ejemplo, una comisión congresio-
nal de los Estados Unidos, erigida para investigar “la subversión castro-
comunista en el Hemisferio Occidental”, rindió un informe en 1963 en
el cual expresamente se indicaba que México era el puente para la infil
tración de agentes subversivos en la América Latina.
Estas dificultades [para combatir el tránsito de agentes] se complican

aún más debido a la reticencia de algunas naciones miembros de la
Organización de Estados Americanos para tomar medidas en contra
del tráfico subversivo. Por ejemplo, México continúa siendo un “cam
po neutral” para todo efecto y propósito, respecto del tráfico Castro-
comunista en América. Las políticas internas que permiten tal tráfico
subversivo debilitan las obligaciones de los tratados interamericanos
y ponen en peligro la seguridad del continente.54
Lo que sí está claro, al menos, es que la cía (Central Inteligence Agen-
m "Castro-Communist Subversión in the Western Hemisphere", Informe del Dipu

tado Armistead I. Selden y otros miembros del Subcomité de Asuntos Interameri
canos del Comité de Asuntos Exteriores. United Sutes Congress, House of Repre-
senUtives, Washington, 14 de marzo de 1963, p. 6.
MARIO OJEDA 67
cy) y el fbi (Federal Bureau of Investigaron), cuerpos norteamericanos

de inteligencia y contrainteligencia respectivamente, han mantenido sus
agentes en México con el consentimiento expreso del gobierno mexicano,
tal y como queda demostrado por el párrafo siguiente, que es parte de
la declaración hecha por Robert C. Hill, embajador de los Estados Uni
dos en México entre 1957 y 1961, al rendir testimonio ante un comité
del senado norteamericano:
Trabajé muy de cerca con los representantes de la fbi en México.

Ellos fueron muy cooperativos con la Embajada. Estaban allí con el
completo entendimiento del Gobierno Mexicano. Las razones de su
presencia en México eran bien conocidas por el Gobierno Mexi
cano ...58
MÉXICO Y LA POLITICA EXTERIOR ECONÓMICA

DE LOS ESTADOS UNIDOS
En materia de política exterior económica, México ha seguido también

criterios propios que con frecuencia han chocado con los intereses y pun
tos de vista norteamericanos. Nos limitaremos a citar algunos casos en
donde México ha seguido su curso propio, apartándose de la corriente
mayoritaria interamericana.
El caso más notorio ha sido el de las inversiones extranjeras. En 1938,
con la expropiación petrolera, se dio fin a un largo conflicto diplomático
y se sentó un importante precedente al darse cumplimiento, aun por
encima de las presiones extranjeras, al mandato constitucional que reser
va la propiedad del subsuelo para la nación. Por otra parte y dado que
para el año de 1938 el capital exterior se concentraba principalmente
en el petróleo, la expropiación pareció marcar el cierre definitivo de la
frontera a las inversiones extranjeras. Sin embargo, esto no fue así y dos
años más tarde se reabrieron las puertas al capital foráneo, pero en esta
ocasión sujetándolo a restricciones. A partir de 1940 y hasta 1973, fecha
de expedición de una ley general sobre inversiones extranjeras, la política
oficial reflejó una tendencia a dar la bienvenida al capital extranjero
dentro de un marco de restricciones que, aunque se fue ensanchando con
58 Testimonio de Robert C. Hill, quien fuera embajador de Estados Unidos en

México, ante la subcomisión senatorial norteamericana constituida para investigar
la administración de la Ley de Seguridad Interna, en “Communiit Threat to the
United States Through the Caribbean”, Htarings. Committee on the Judiciary,
United States Senate, Part 12, Washington, 12 de junio de 1961, p. 819. (Subra
yado añadido por el autor.)
el tiempo, su aplicación tuvo variaciones en cuanto al grado de energía

del control y en cuanto a la visión para detectar cuáles eran las nuevas
áreas en las que por su dinamismo e importancia el capital debía ser
mayor.
La política mexicana en materia de inversiones extranjeras seguida has
ta 1973 puede resumirse en la forma siguiente:
7) El Estado buscó y obtuvo el control de algunas de las llamadas in
dustrias y servicios básicos, mediante la propiedad y operación directas
de éstas. En este caso están el petróleo, los ferrocarriles y las comunica
ciones telegráficas y radiotelegráficas, la energía eléctrica y más reciente
mente la petroquímica básica. Esto se logró en la práctica a través de
medidas que fueron desde la expropiación, como en el caso del petróleo
y los ferrocarriles, hasta la compra de las acciones (como en el caso de
la electricidad) y la creación de empresas estatales para el desarrollo de la
industria petroquímica, por ejemplo.
2) Otros sectores, también considerados básicos, quedaron exclusivamen
te reservados por ley (100% del capital) al inversionista mexicano. En
este caso la política fue de carácter preventivo, pues antes de promul
garse la legislación respectiva, estos sectores estaban ya en manos del
capital privado mexicano. Bajo este criterio quedaron incluidos la radio
difusión y la televisión, el transporte carretero, la distribución de gas, la
industria forestal, los bancos, las financieras, las aseguradoras y las ins
tituciones de fianzas.
3) Ciertas otras industrias consideradas como semibásicas o de impor
tancia sociopolítica, quedaron gradualmente restringidas por ley a la pro
piedad mayoritaria nacional. En este caso están la piscicultura y la pesca;
empacadoras de productos marinos; minería; química básica; petroquímica
secundaria; industria hulera; siderurgia; cemento; vidrio; fertilizantes; ce
lulosa; aluminio; editoriales de libros y revistas; bebidas gaseosas; pro
ducción, distribución y exhibición de películas cinematográficas; publici
dad y propaganda; transportes urbanos; transporte marítimo y transporte
aéreo.0*
Ante» de 1973 no existía en México una ley única en materia de inversiones

extranjeras. Las disposiciones legales al respecto se encontraban dispersas en la
Constitución (Art. 27) y en distintas leyes y decretos. Esto indudablemente refle
jaba una actitud de los gobiernos por enfrentarse al problema en forma pragmática
y flexible. Ver decretos de 29 de junio de 1944 y 28 de septiembre de 1945; de
8 y 17 de diciembre de 1965, que adicionaron y reformaron la Ley de Instituciones
de Crédito y la Ley de Instituciones de Seguros, respectivamente; el del 30 de
junio de 1970, que incorporó seis nuevas industrias semibásicas a la lista del régi
men de mayoría nacional; y la Ley Reglamentaria del Párrafo VI del Artículo
27 de la Constitución, promulgada el 29 de noviembre de 1958. Para una revisión
MARIO OJEDA 69
4) Fuera de estos sectores reservados en exclusividad o participación

mayoritaria a la inversión nacional, se siguió una política de fomento a
la asociación del capital extranjero con el nacional en empresas mixtas
en las que el 51% de las acciones quedaron en poder de mexicanos. Se
pensaba que con ello se podía tener acceso a la tecnología avanzada sin
perder el control de la dirección de la empresa. Tal fue el caso de la
Ley de Industrias Nuevas y Necesarias de 1954, que si bien no señalaba
ninguna limitación respecto al capital extranjero, ofrecía preferencias fis
cales a las empresas que se acogieran a ella. En la práctica las empresas
extranjeras recibieron estas preferencias especiales solamente cuando con
vinieron en aceptar un 51% de capital mexicano.87
5) Finalmente y derivado de la Fracción I del Artículo 27 Constitu
cional se siguió la práctica —continuada hasta la fecha— de que todo
estatuto de sociedades mercantiles, con participación de extranjeros, debe
contener expresamente la aceptación de éstos en considerarse como nacio
nales respecto de sus bienes y en no invocar, por lo mismo, la protección
de su gobiernos en lo que se refiere a aquéllos. Esta es la llamada Cláu
sula Calvo que algunos otros países latinoamericanos han incluido tam
bién en sus constituciones.
Es de notarse que en el proceso de ganar el control de los sectores
clave de la economía, las tácticas fueron cambiando conforme el país
desarrollaba una solvencia económica mayor. Así, se pasó de la “naciona
lización” a la “mexicanización”. Esto es, de una parte se pasó de la
expropiación a la compra y de otra del control estatal directo, como en
el petróleo y la electricidad, a la del control a través de los inversionistas
nacionales privados.
No obstante esta política de restricciones, el capital extranjero ingresó
al país en forma creciente y penetró los campos que hoy día resultan ser
los sectores más dinámicos de la economía, como las industrias manufac
turera y turística, particularmente esta última para la que parece no
haber idea o fórmula clara de cómo controlar sin provocar represalias o
decaimiento.
Cabe destacar, sin embargo, que aunque las restricciones y control es-
y comentario sumarios, ver Comercio Exterior, vol. xx, No. 7. México, julio de
1970, pp. 510-512. Para un estudio general sobre la política mexicana en la ma
teria, anterior al gobierno de Echeverría, ver Alexander Bohrisch y Wolfgang Konig,
La politica mexicana sobre inversiones extranjeras. México, El Colegio de México,
1968. Ver también Miguel S. Wionczek, “La inversión extranjera privada en Mé
xico: problemas y perspectivas”, Comercio Exterior, vol. xx, No. 10. México, octubre
de 1970, pp. 816-824.
57 Bohrisch y Konig, Op. cit., p. 36.
tatal sobre las inversiones extranjeras quedaron lejos de poder asegurar

“que el desarrollo del país se realice con la orientación que mayor satis
faga los intereses nacionales”,” la política mexicana también quedó lejos
de ofrecer incentivos artificiales al capital foráneo. El gobierno mexicano
siempre se ha jactado —en parte justificadamente— de que si la inver
sión extranjera viene al país no es porque se le otorguen concesiones espe
ciales, sino porque existen factores objetivos que operan como poderosos
atractivos de ésta. Algunos de los factores de atracción que se ha solido
señalar son el tamaño del mercado, la estabilidad política y monetaria, la
ausencia de control de cambios y la alta rentabilidad de la inversión. Esta
postura necesariamente contrasta con la política de privilegios al capital
extranjero seguida por la mayoría de los otros Daíses en vías de desarrollo.
Por ejemplo, durante los años sesenta la casi totalidad de los países la
tinoamericanos establecieron regímenes de excepción para los capitales ex
tranjeros, mediante el otorgamiento de concesiones fiscales y de otro tipo
como un incentivo para atraerlos. Inclusive llegaron al extremo de suscri
bir con el gobierno de los Estados Unidos —principal proveedor de capital
en el área— acuerdos bilaterales de garantía para la inversión norteame
ricana. En el marco de estos acuerdos se estipularon cláusulas para prote
ger al inversionista norteamericano en contra de “riesgos políticos”, tales
como guerra, revolución e insurrección; expropiación y nacionalización, e
inconvertibilidad de la moneda.”
Al aceptar dichos acuerdos, los países latinoamericanos signatarios es
tablecieron de hecho un régimen discriminatorio para sus propios empre
sarios, olvidándose de la doctrina Calvo que, como hemos visto arriba, ins
tituye justamente lo contrario.
Los primeros acuerdos de garantía entraron en vigor en 1965 y para
1968 llegaba ya a 83 el número de los países en desarrollo firmantes. De
este grupo, 18 eran latinoamericanos o sea la totalidad de ellos excepción
hecha de México y de Cuba. Sin embargo, Perú se había abstenido de
firmar la cláusula de expropiación y nacionalización, seguramente por su
litigio con la International Petroleum Company que fue expropiada con
posterioridad. Asimismo se había abstenido de firmar la cláusula relativa
a guerra y revolución. Respecto de esta última se habían eximido también
El Salvador, Guatemala, Haití y Uruguay. Finalmente, los acuerdos no
habían sido ratificados aún, para la última de las fechas citadas, por los
cuerpos legislativos de Argentina y Uruguay.
M Decreto Presidencial del 2 de julio de 1970.

•• U.S. Agency for International Development (AID), Principies of Foreign Eco
nomic Assistance. Washington, septiembre de 1965, p. 23.
MARIO OJEDA 71
La actitud mexicana frente a las inversiones extranjeras tuvo también

repercusiones en el marco de la Asociación Latinoamericana de Libre Co
mercio (alalc). Aquí, como es sabido, la materia ha constituido, desde
sus orígenes, un problema espinoso, dada la intención de los grandes con
sorcios norteamericanos de penetrarla y la de los países miembros más
grandes de competir por captar el capital extranjero y servir de base para
su ulterior exportación al resto del área en forma de productos manufac
turados. Tal vez por la seguridad que le daba el pensar que México no
necesitaba competir por el capital extranjero a base de ofrecerse como
trampolín para la zona de libre comercio, el presidente Díaz Ordaz, du
rante la Reunión de Presidentes de América celebrada en 1967, dijo en
su discurso lo siguiente:
La integración de América Latina es, y debemos luchar porque siga

siendo, un proceso exclusivamente latinoamericano. Esto lo hemos
dicho con la mayor convicción y al mismo tiempo, con gran cordia
lidad hacia los Estados Unidos y Canadá: no se trata de ir contra
nadie, sirio de sumar esfuerzos para ayudamos a nosotros mismos.
Reclamar para Latinoamérica la exclusividad de las decisiones po
líticas relativas a la integración significa, al propio tiempo, reconocer
que han de ser, fundamentalmente, nuestro esfuerzo, nuestra imagi
nación y nuestros recursos los que cumplan la tarea que servirá para
beneficiar... al propio mundo latinoamericano y no a grandes em
presas ajenas a nosotros.60
Esta declaración produjo una fuerte reacción negativa en los sectores

interesados de los Estados Unidos. Por ejemplo, durante una audiencia
pública del Senado norteamericano, los miembros de la Subcomisión de
Asuntos de las Repúblicas Americanas sintieron que lo dicho por Díaz
Ordaz ameritaba consultar la opinión de algunos importantes negociantes
con intereses en América Latina, así como de varios expertos en asuntos
del área, entre ellos un alto ex funcionario del Departamento de Estado.
Todas las opiniones externadas en esa ocasión tuvieron el mismo tono de
las siguientes:
Mr. Ball: No tengo duda alguna en contestar esa pregunta. .. Pa

rece obvio que desde el punto de vista de los Estados Unidos esto es
indeseable. Pienso que debemos solicitar trato igualitario para los in
tereses de nuestro negocio, pero con el conocimiento realista de que
aunque esto no va a ser totalmente logrado en cada caso, debemos
luchar y presionar por ello tanto como podamos.
80 Reproducción de El Día, 13 de abril de 1967. (Subrayado nuestro.)

n LA POLÍTICA EXTERIOR DE MÉXICO
Mr. Constanzo: Creo que ésta es una idea muy peligrosa. .. y yo

pienso que es la cuestión que justamente nos preocupa en todos estos
bloques regionales de comercio. Si ellos se vuelven a una orientación
hacia adentro, entonces no vamos a obtener todos los beneficios que
anticipamos para estos esquemas.*1
México ha mantenido también una posición distinta a la del resto de

América Latina frente a los programas de ayuda económica del gobierno
de los Estados Unidos. En esta materia México ha guardado una postura
cautelosa y de reserva. El gobierno mexicano mantiene acuerdos de coope
ración desde hace varios años con el Departamento del Tesoro de los Es
tados Unidos y el Banco Norteamericano de Exportación e Importación
(eximbank). Sin embargo, y aunque frecuentemente los Estados Unidos
se empeñan en clasificar los programas de crédito de estas dos institucio
nes como parte de su política de “ayuda” al exterior, éstos no son en rea
lidad sino mecanismos financieros del tipo ordinario, dado que los plazos
de amortización y tasas de interés de sus préstamos tienden a ser bastante
similares a los comerciales. Adicionalmente, los fondos prestados por ambas
instituciones se otorgan abiertamente como mecanismos para el fomento
de las exportaciones norteamericanas.*2
Es frente a los programas bilaterales de asistencia concesional (donativos
y “préstamos blandos”), que México ha sido particularmente reservado y
cauteloso. Esto tal vez se deba a que es aquí donde han radicado las ma
yores condicionantes políticas. América Latina ha sido una área receptora
de ayuda importante de parte de los Estados Unidos sólo en los periodos
de crisis políticas. Entre 1940 y 1945 recibió cantidades importantes de
bido al temor de los Estados Unidos de que la guerra mundial pudiera
desbordarse al continente; y a partir de 1961, con la Alianza para el Pro
greso, debido al temor del contagio de la Revolución cubana.
México reaccionó con reserva frente a la Alianza para el Progreso desde
ai Declaraciones de George W. Ball, quien fuera Subsecretario de Estado para

Asuntos Latinoamericanos en el gobierno de Eisenhower y en esta ocasión ejecutivo
de la firma Lehman Bros. International y de G. A. Costanzo, Vicepresidente Eje
cutivo del First National City Bank de Nueva York, en: U.S. Congress. Senate,
“Survey of the Alliance for Progress”, Htarings before de Subcommittee of Amer
ican Republics Affairs. "Washington, 1968, p. 168.
62 Se puede argüir que los fondos de los programas de ayuda de los Estados Uni
dos, dado su carácter “atado” que obliga a los países recipiendarios a usarlos en
el mercado norteamericano, también son un mecanismo de fomento a las exporta
ciones. Esto es verdad, sin embargo estos préstamos se otorgan sobre la base de
plazos más amplios y causan intereses más bajos que los comerciales. Para el término
de los plazos y el monto de los intereses de los préstamos de ayuda, ver, U.S. Agency
for International Development, Op. cit.
MARIO OJEDA 73
su nacimiento mismo. Esto no obstante que el presidente Kennedy tenía

interés de que México se convirtiera en el “caso demostración” de la
Alianza.®3 Es lógico suponer —como se decía líneas arriba— que la re
serva mexicana se haya debido al carácter altamente político que la Alian
za tuvo desde sus orígenes. El hecho de que ésta naciera en una coyuntura
de crisis hemisférica le daba necesariamente un claro carácter de cruzada
anticubana y de instrumento de la estrategia norteamericana de la guerra
fría. Por otra parte y más importante aún, está el hecho de que la Carta
de Punta del Este que le dio vida a la Alianza en 1961, fijó condiciones
para la ayuda de fuerte sabor intervencionista. Tal es el caso de las re
formas de carácter interno, económico y social, sugeridas por la Carta y
el escrutinio establecido para los planes de desarrollo de los países reci
piendarios por parte de un cuerpo de “expertos independientes”. Es lógico
pensar que aun cuando el gobierno mexicano cumplió con el requisito de
presentar un Plan de acción inmediata, por otra parte debe haber con
cluido, con posterioridad, que con ello sometía su soberanía a la influencia
extranjera, al quedar sus actos sujetos a Ja orientación y crítica de un
cuerpo extraño, posición esta última, además, que de hacerse pública, po
dría ponerlo en situación comprometida frente a la opinión nacional.®4
Existen varios indicios de que la actitud reservada de México se mani
festó desde los inicios de la Alianza. Por ejemplo, para 1963, dos años des
pués de establecida la Alianza, y si bien en un momento en que México
había ya recibido algunos préstamos, el entonces embajador de los Estados
Unidos en la oea se felicitaba de que finalmente, después de un gran
esfuerzo, se había logrado organizar el Comité Nacional para México de
la Alianza para el Progreso.®5 Por su parte, el senador Wayne Morse, quien
presidió por algún tiempo la Subcomisión senatorial para Asuntos de las
Repúblicas Americanas, declaró expresamente que “México ve con más
que mera sospecha el programa de ayuda de Jos Estados Unidos...00
83 Ver, por ejemplo, The American University, Area Handbook for México. U.S.
Government Printing Office, Washington, 1970, p. 254.
64 El carácter de las reformas sugeridas por la Alianza constituye materia de opi
nión política. Se puede estar en pro o en contra de ellas dependiendo de la orien
tación política de cada quien, pero resulta un hecho irrefutable que al fijarlas como
condiciones para el otorgamiento de la ayuda, los Estados Unidos necesariamente
incurrieron en un acto de intervención. Ver al respecto, Félix Barra, La intervención
tradicional y las formas nuevas de intervención. Tesis profesional, Escuela Nacional
de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM, México, 1971, p. 173.
85 Ver testimonio de De Lesseps S. Morrison en, U.S. Congress. House of Re
presentatives, “Castro-Communist Subversión in the Western Hemisphere”, Hearings
before the Subcommittee of Interamerican Affairs. Washington, 1963, p. 209.
’® U.S. Congress. Senate, “Survey of the Alliance.-.” p. 217.
Lo que es evidente es el hecho indiscutible que para 1966 México había

dejado de percibir fondos de la Agencia para el Desarrollo Internacional
(aid), la oficina gubernamental norteamericana encargada de adminis
trar los programas oficiales de asistencia concesional. La explicación que
se dio a este hecho en documentos oficiales de los Estados Unidos, fue la
de que México no tenía para entonces la necesidad ingente, como los otros
países, de obtener divisas extranjeras (debido al turismo principalmente)
y de que había venido otorgando ayuda, aunque en cantidad modesta, a
otros países de la región.•** Esto era enteramente cierto, pero en todo caso
también lo era para Venezuela, país que debido a sus exportaciones de
petróleo tenía ya, para entonces, la reserva de divisas más alta de Lati
noamérica, sostenía también un pequeño programa de préstamos al ex
terior y no obstante, siguió recibiendo fondos de la alpro. En consecuen
cia, la verdadera razón en cuanto al retiro de México de los programas
de ayuda de los Estados Unidos parece radicar en otras razones.
La verdadera causa de la suspensión de la ayuda parece estar en la
renuencia de México para firmar con los Estados Unidos un acuerdo de
garantías a la inversión extranjera, del cuño de los mencionados en páginas
anteriores. Es evidente que esto no dejaba más alternativas que retirarse
de la Alianza y fue lo que sucedió en una forma de facto. Al menos está
claro que las adiciones aprobadas en 1963 a la Ley de Ayuda Exterior de
los Estados Unidos, establecieron este requisito expresamente:
A partir del 31 de diciembre de 1965 no se proveerá ayuda alguna

de acuerdo con esta Ley al gobierno de cualquier país menos desarro
llado que haya rehusado concertar un acuerdo... para instituir el
programa de garantía a la inversión.**
La causa del retiro parece confirmarse por una nota publicada por el
diario Novedades de la ciudad de México el año de 1964, según la cual
el entonces Secretario de Relaciones Exteriores, Manuel Tello, había con
testado a la pregunta de un periodista en tomo a la cuestión de los acuer
dos de garantía que “México no aceptaría, de ninguna manera, semejante
convenió”. Añadía la nota en cuestión que “con tal declaración, el señor
Tello se ahorro la molestia de decir no, personalmente, al representante
•T Ver, por ejemplo, U.S. Agency for International Development, Summary Pre-
sentation to Congress; Fiscal Year 1966, p. 111.
** Foreign Assistance Act of 1963. Citado por Harry Magdoff, La era del im
perialismo: política económica internacional de Estados Unidos. Editorial Nuestro
Tiempo, México, 1969, p. 148.
MARIO OJEDA 75
estadounidense que, según todo indicaba, habría de presentarse a sus ofi

cinas algún día del presente año, con< la indignante petición”.”
Con esta acción México se daba lo que podría decirse era el alto lujo
de prescindir de la ayuda de tipo concesional. Pero esto era posible en
gran parte porque ya para entonces el país gozaba de un amplio crédito
entre las fuentes financieras internacionales de tipo privado —independien
temente de los bancos públicos multilaterales— gracias a la solvencia des
arrollada debido a su alta y sostenida tasa de crecimiento y a su capacidad
para absorber recursos del exterior a través de sus exportaciones, el turis
mo y las nuevas inversiones extranjeras. Para 1966 el gobierno mexicano
podía jactarse de que:
Aun cuando México ha podido tener acceso... a volúmenes crecien

tes de crédito exterior, para complementar los recursos internos con
los cuales ha financiado fundamentalmente su desarrollo económico,
nuestra solidaridad con la gran comunidad que forman los países en
proceso de desarrollo nos mueve a señalar que en conjunto los recur
sos disponibles para el financiamiento a largo plazo no han crecido
como se esperaba que ocurriría esta década/0
No obstante la indiscutible mayor libertad política que a México le daba

el hecho de prescindir de la ayuda concesional y basar gran parte de su
financiamiento externo en créditos de instituciones privadas, esta política
tendía a incubar futuras presiones a su balanza de pagos —como se verá
más tarde— debido a los altos intereses y plazos de vencimiento tan poco
liberales de los préstamos de tipo comercial.
Finalmente y en materia de ayuda es importante señalar que México
tampoco firmó acuerdo alguno para recibir en su territorio a miembros
de los “Cuerpos de Paz” (Peace Corps). Los Cuerpos de Paz son una
institución gubernamental de los Estados Unidos cuyo objetivo oficial de
clarado es el de “.. .poner a disposición de las áreas y países interesados
hombres y mujeres de los Estados Unidos... para ayudar a los pueblos
de esas áreas y países a resolver sus necesidades de fuerza de trabajo en
trenada y ayudar a promover un mejor entendimiento del pueblo norte
americano. ..”™ El tipo de entrenamiento de los voluntarios supone que
éstos son fundamentalmente promotores de desarrollo de la comunidad
Notudadts, S de mayo de 1964, p. 16.

w Discuno del Ministro mexicano de Relaciones Exteriores ante la Asamblea de
las Naciones Unidas de 1966. Reproducción de El Día, 28 de septiembre de
1966, p. 8.
n U.S. Congreu. Senate, “Peace Corps Act Amendment of 1968”, Haoring before
the Committee of Foreign Relations. Washington, 1968, p. 24.
para las áreas rurales principalmente. En la práctica, sin embargo, como

un investigador norteamericano ha demostrado, los “voluntarios” de los
Cuerpos de Paz han sido utilizados para promover los intereses políticos
de los Estados Unidos. En Chile, por ejemplo, aun antes de que Allende
llegara al poder, el Senado se vio forzado a abrir una investigación de las
actividades de los “voluntarios” debido a las denuncias recibidas en cuanto
a su intromisión indirecta en campañas electorales a través de organismos
“cívico-sociales”.72
En 1966, según un informe oficial de los Cuerpos de Paz, éstos tenían
actividades en 14 países latinoamericanos, en los que actuaba un total de
3 791 “voluntarios”. Los países excepción eran Argentina, Cuba, Haití,
México, Nicaragua y Paraguay. Sin embargo, con respecto a estos dos
últimos, según el informe citado, se estaba considerando el establecimiento
de los acuerdos correspondientes. Aunque conforme a la opinión del Di
rector Regional para América Latina de los Cuerpos de Paz, México no
había requerido el envío de voluntarios pensando tal vez que “.. . puesto
que los Cuerpos de Paz han sido diseñados fundamentalmente para países
subdesarrollados esto no lo incluye a [él]”, la respuesta a esta actitud pa
rece estar más bien, como en los otros casos, en el temor a la interven
ción.78
12 Miles D. Wolpin, “La izquierda chilena: factores estructurales que dificultan

su victoria electoral en 1970”, Foto Internacional, Vol. ix, No. 1. México, julio-
septiembre de 1968. Ver también, Félix Barra, Op. cit., inciso relativo a la pro
paganda política, contenido en el capítulo rv.
78 U.S. Congress. House of Representatives, “Peace Corps Activities in Latin
America and the Caribbean”. Hearing before the Subcommittee of Inter American
Affairs. Washington, 1965, p. 2.
III
Fundamentos y condicionantes
políticos de la posición
internacional de México
INTERÉS NACIONAL Y POLITICA EXTERIOR
El hecho de que México haya seguido una política basada en grado im
portante en criterios propios, que se ha calificado de mayor independen
cia relativa comparada con el resto de América Latina, no significa, nece
sariamente, que lo haya hecho en forma gratuita. Resultaría simplista y
hasta ingenuo suponer que México ha ejercido esta política basándose en
una idea romántica de la soberanía nacional que busca a toda costa opo
nerse a los Estados Unidos con el único objeto de ofrecer una imagen de
autonomía. Por lo contrario, el análisis de la política mexicana tiende a
sugerir que se ha tratado de seguir una línea que se funda en el razona
miento de que, como país débil, México debe conjugar pragmáticamente
sus intereses nacionales con la realidad de la política internacional y la
vecindad con los Estados Unidos.1 Una política exterior independiente
per se carecería de realismo, al menos para los países pobres y débiles, en
una época dictada por las necesidades y problemas que plantean la su
peración del subdesarrollo económico, las crecientes aspiraciones sociales de
los pueblos, el mercado internacional, el acceso a la tecnología y la política
del poder. Tal vez la única forma de que un país en desarrollo pueda
conservarse soberanamente intacto hoy día es cerrando sus puertas a toda
relación con el exterior. Pero aún esto no queda a su entera elección y
además, como bien demuestra el caso de algunos países, el precio de ello
puede ser el subdesarrollo pleno.
1 El concepto del interés nacional de los estado* es, desde luego, altamente elu
sivo. Por esta razón ha sido materia de un gran debate entre los teóripos de la
política internacional. En el presente estudio se acepta el razonamiento de que el
interés nacional está sujeto a la interpretación que del mismo hagan la clase, par
tido o grupo en el poder. Sin embargo, también se acepta que dentro del sistema
del Estado-nación necesariamente existen ciertos intereses básicos, objetivamente iden
tificables, como son la supervivencia como entidad soberana, la integridad territo
rial y la plena autonomía en las decisiones de política interna y externa.
79
La política exterior de los estados tiene un límite: aquel que le marca

la política exterior de los otros estados. En esta forma resulta obvio que
no es posible insistir demasiado en la consecución de ciertos objetivos so
pena de invitar la represalia de otros estados en forma de no cooperación
o aun de sanciones. Estas sanciones pueden ser un precio que se esté o no
dispuesto a pagar, dependiendo del valor que por otra parte se otorgue
al objetivo original.
Por su parte, México se mueve dentro de una realidad política concreta
que le da el hecho de ser vecino directo de los Estados Unidos y de ser
altamente dependiente de este país. En consecuencia, el dilema siempre
presente de la política exterior de México es el de escoger —o conciliar—
entre sus dos objetivos principales: mantener su línea antiintervencionista
y no contravenir demasiado a los Estados Unidos. Así, por ejemplo, al
oponerse al rompimiento de relaciones con Cuba y a la intervención nor
teamericana en la República Dominicana, México se hizo acreedor a san
ciones económicas de parte de los Estados Unidos.2 Sin embargo, parece
obvio que al hacerse la evaluación costo-beneficio de esta situación, se
consideró más importante que la pérdida económica resultante de posibles
sanciones, el no vulnerar la continuidad en la posición no intervencionista,
por residir en ésta la propia defensa del país a largo plazo. Por otra parte,
tal vez se pensó también que el costo político interno de un rompimiento
con Cuba podría ser mayor, por la repercusión en la estabilidad interna
que este acto podría producir.
En efecto, el caso cubano nos revela claramente el eterno dilema de la
política exterior de México. Como hemos visto en páginas anteriores, Mé
2 En 1965 se supo que el Congreso de los Estados Unidos había decidido reducir
la cuota azucarera de México en 50 000 toneladas. Consultado acerca de la razón
para ello, el presidente de la Comisión de Agricultura del Senado replicó que Mé
xico no dependía primordialmente de sus exportaciones de azúcar y que “su polí
tica exterior no está muy próxima a la de los Estados Unidos, especialmente en la
oea”. Con anterioridad, Charles Teague, miembro de la Cámara de Representantes,
había declarado: “Me agradaría que se dejase constancia en el acta que habríamos
tenido una actitud mucho más asequible hacia los intereses mexicanos si México
nos hubiese dado su apoyo en Cuba y en la República Dominicana”. Ver notas en
El Día de 21 de agosto y 29 de septiembre de 1965. La aplicación de estas san
ciones fue confirmada públicamente un año después por el entonces Embajador de
México en los Estados Unidos, Hugo Margáin, quien declaró que éstas se habían
acordado “con apoyo en críticas improcedentes a nuestra política internacional, re
ferentes a la actitud adoptada por nuestro país con relación a Cuba, con relación
a la intervención armada en la República Dominicana y por nuestra supuesta falta
de apoyo a la Alianza para el Progreso”. Añadía que esto podría ser consultado
en el Diario de Debates del Congreso de los Estados Unidos correspondiente al
22 de octubre de 1965, p. 27, 339. Ver El Día, 8 de octubre de 1966.
MARIO OJEDA 81
xico siempre se opuso, en el seno de la oea, a la adopción de medidas que

consideró como actos de intervención en los asuntos internos de la isla y
fue el único país latinoamericano que nunca rompió relaciones con La
Habana. Sin embargo, por otra parte, en sus relaciones bilaterales con
Cuba siempre guardó una actitud de frialdad y de reserva. En iealidad,
en el fondo de la postura mexicana frente al caso cubano, más que una
razón de simpatía y solidaridad en defensa de su revolución gravitó un
objetivo de defensa del principio de no intervención. El temor de aprobar
medidas que en el futuro pudieran invocarse en su contra, convirtiéndolo
en víctima de la intervención, es la razón que parece explicar en mayor
parte la actitud de México frente al caso cubano y toda su política dentro
del sistema interamericano. No hay que olvidar, en todo caso, que México
salió también en defensa' del principio de no intervención frente a la pro
pia Cuba. Con referencia a las resoluciones aprobadas en 1967 por la
Organización Latinoamericana de Solidaridad (oi.as), organismo creado
ese año bajo los auspicios del gobierno de Castro para el fomento de la
lucha revolucionaria en América Latina, el canciller mexicano declaró:
. . .no puede haber duda alguna respecto a que el gobierno de Méxi

co desaprueba las resoluciones votadas en La Habana, en julio y
agosto de este año, por una organización llamada Latinoamericana
de Solidaridad; como en su oportunidad el representante de México
ante el Consejo de la oea lo expresó ya con respecto a algunas con
clusiones de la Conferencia de Solidaridad de los Pueblos de África,
Asia y América Latina, celebrada también en Cuba en la primera
quincena del mes de enero de 1968.
Como a todos ustedes consta, México ha hecho grandes esfuerzos
por comprender a Cuba y por defender los principios de No Inter
vención y Autodeterminación que amparan a su pueblo para modi
ficar libremente sus instituciones y su forma de gobierno; pero si con
violación de esos principios se tratara de desconocer nuestra libre
autodeterminación interviniendo en asuntos que sólo al pueblo de Mé
xico corresponde decidir, no nos quedaría otro remedio que tomar
las medidas que nuestra defensa aconsejare.3
Por otra parte y como ya quedó apuntado, es lógico suponer que en la

evaluación costo-beneficio realizada en tomo al caso cubano se haya con-
8 Discurso del canciller mexicano, Antonio Carrillo Flores, ante Ia XII Reunión
de Consultas de la oea celebrada en Washington en 1967. Memoria de la Secre
taría de Relaciones Exteriores. México, Secretaría de Relaciones Exteriores, 1968,
pp. 390-394.
cluido que el precio político interno a pagar por un rompimiento con Cuba
podría ser mayor que las eventuales sanciones económicas, dada una po
sible alteración de la estabilidad política interna. Al menos está claro que
el mantenimiento de relaciones con Cuba atenuó los efectos de la polari
zación de las fuerzas políticas que la Revolución cubana había creado en
el país.4
La importancia del impacto que dejó la Revolución cubana en México
queda demostrada por el hecho de que Lázaro Cárdenas, el ex presidente
de México con mayor influencia en esa época, se haya decidido a romper
su silencio político y con ello la tradición de la “autonomía sexenal”, una
de las más importantes leyes “no escritas” del sistema político mexicano
y de la que el propio Cárdenas fue iniciador.* Al decidirse a encabezar un
gran mitin de protesta por la invasión de Playa Girón, frente al propio
Palacio Nacional, Cárdenas desafió asi, directamente, la autoridad del pre
sidente López Mateos, violando la tradición iniciada por él mismo de que
los ex presidentes no deben intervenir en política públicamente y menos
aún contrariar la del mandatario en tumo a fin de no vulnerar la unidad
del Partido Revolucionario.
Cárdenas llegó al extremo de anunciar su decisión de viajar a Cuba pa
ra sumarse a la defensa del gobierno de Castro, acción que de haberse
llevado a cabo, no solamente habría contravenido la política de López Ma
teos, sino que indudablemente habría creado una situación difícil al go
bierno mexicano. Sin embargo, parece ser que Cárdenas reconsideró su
4 Olga Pellicer de Brody ha estudiado con amplitud el impacto de la Revolu

ción cubana en México en su libro México y la Revolución cubana. México, El
Colegio de México, 1972.
* “Autonomía sexenal” es el término acuñado por un estudioso del sistema polí
tico mexicano para referirse al principio introducido por Cárdenas de que los
ex presidentes deben abstenerse de actuar en política y dejar en libertad a sus suce
sores. (Porfirio Muñoz Ledo, “Apertura política para el desarrollo”, ponencia pre
sentada en el Seminario sobre el sistema político mexicano organizado por el Insti
tuto de Estudios Latinoamericanas de la Universidad de Texas, Austin, Texas,
27 de abril de 1971, p. 8.) Acerca de que haya sido Cárdenas el iniciador de ese
principio, pueden consultarse sus propios apuntes. El mismo dia en que Cárdenas
entregó el poder a su sucesor escribió lo siguiente: “A las 12 horas puse en manos
del general Manuel Ávila Camacho la banda presidencial... Me retiro a trabajar
alejado por completo de toda actividad política, estimando que así seré más útil a
mi país. La fuerza política de que disfruté y las consideraciones que me guardó el
pueblo, se debieron principalmente a la investidura legal que tuve como encargado
del Poder Público, consideraciones éstas que le corresponden hoy al nuevo Presi
dente de la República, que es el legítimo representante del pueblo y único diri
gente”. Lázaro Cárdenas, Obras. I-Apuntes 1913-1940. México, UNAM, 1972, pp.
442-443.
MARIO OJEDA 83
actitud y así pudo superarse la crisis política interna que él mismo había
contribuido a crear?
Pasada la crisis interna y rechazada en Cuba la invasión por las fuerzas
de Castro, el mantenimiento de las relaciones con La Habana siguió sien
do un factor importante para la estabilidad mexicana. Los ataques al go
bierno por parte de la izquierda militante perdieron un argumento valioso
y los grupos nacionalistas tuvieron una bandera de la cual enorgullecerse.
Por otro lado, los sectores empresariales llegaron a comprender con el tiem
po que los primeros beneficiarios de esa política eran ellos, ya que la esta
bilidad interna ayudaba a crear el “clima de confianza” que habían es
tado reclamando y que a su juicio era necesario para el florecimiento de
los negocios.’
Finalmente y muy importante también, es el hecho de que la política
de mantenimiento de.relaciones con Cuba y la defensa de la no inter
vención en la isla, obtuvo para México otro importante beneficio: la neu
tralidad del gobierno de Castro en los asuntos internos del país. La neu
tralidad cubana hacia México es un hecho demostrable. No se tiene noti
cia alguna, por ejemplo, de que Castro haya fomentado, o siquiera alen
tado, movimientos subversivos en México y lejos de ello, hasta fines de
1967 —fecha en que las relaciones entre ambos países empezaron a dete
riorarse—, bien puede decirse que el propio Castro contribuyó indirecta
mente, con sus referencias de respeto al gobierno mexicano, a desalentar
los movimientos guerrilleros de inspiración y organización nacionales.®
8 Aunque si bien es cierto que Cárdenas se vio materialmente impedido de via

jar a Cuba debido a que los vuelos a ésta desde México quedaron suspendidos du
rante la invasión, sus declaraciones con diferencia de un día, dan pie para pensar
que efectivamente reconsideró su actitud. En su primera declaración al respecto dijo
lo siguiente: “Voy a Cuba a sumarme a las fuerzas del pueblo que en estos mo
mentos están luchando para defender a la Revolución cubana”. Pero después, al
presidir un mitin de protesta en contra de la invasión a Cuba, en un discurso im
provisado, declaró: “Cuba no necesita contingentes extranjeros para su defensa. Tiene
hombres suficientes para enfrentarse a las fuerzas agresoras... Lo que necesita ur
gentemente es el apoyo moral de México y toda Latinoamérica”. Ver “Panorama
Nacional”. Política, vol. n, No. 25. México, lo. de mayo de 1961, pp. 6 y 11.
’ Ver Olga Pellicer de Brody, Op. cit,. pp. 65-74.
8 En diciembre de 1967 el gobierno mexicano ordenó la suspensión de un envío
a Cuba —ya contratado— de 200 toneladas de plátano y medio millón de vásta-
gos de pina. Dicho incidente, aunque pequeño, resultó tan enojoso para el gobierno
cubano, que Castro aprovechó la primera oportunidad que se le presentó para fus
tigar al gobierno mexicano. Con ello, Castro rompió la cadena ininterrumpida de
referencias elogiosas a México. Ver Ültimas Noticiat de Excélsior (la. ed.), México,
9 de diciembre de 1967, primera plana y Discurso de Fidel Castro del 2 de enero
de 1968 en Prensa Latina, Agencia Informativa Latinoamericana, 3 -de enero de
En efecto, en la mayoría de los discursos y declaraciones de Castro he

chos hasta antes de 1968, en los que dirige ataques a los gobiernos latino
americanos, acusándolos de “oligárquicos” y proimperialistas y hace lla
mados a los pueblos para derribarlos por medio de la revolución annada,
se encuentran casi siempre paréntesis para eximir al de México de estas
acusaciones y en algunos casos aun para expresar respeto y admiración por
el mismo. Por ejemplo, en 1964, a la luz de los resultados de la IX Reu
nión de consulta de la oea y de la decisión de México de no acatar la
resolución allí aprobada de que todos los países miembros que aún man
tuvieran relaciones con Cuba deberían suspenderlas. Castro dijo:
A México, al gobierno de México que ha mantenido la posición más

firme, nosotros podemos decirle que el Gobierno de México nos ins
pira respeto, que con el gobierno de México estamos dispuestos a
conversar y discutir, y con el gobierno de México estamos dispuestos
a comprometemos a mantener una política sometida a normas, a
normas inviolables de respeto a la soberanía de cada país y de no
inmiscuirnos en los asuntos internos de ningún país.9
Esta declaración de Castro vino a significar un compromiso público de

no inmiscuirse en la política intema de México en obvia reciprocidad a
la política del gobierno mexicano de respeto a la Revolución cubana. Con
secuente con esta actitud, al aprobarse las resoluciones de la olas en 1967,
que los observadores políticos interpretaron como el inicio de una nueva
ofensiva cubana para el fomento de la lucha guerrillera en América La
tina, Castro hizo pública, nuevamente, su decisión de eximir a México de
la aplicación de dichas resoluciones.
Aun cuando como se ha visto, México había condenado en la XII Reu
nión de Consulta celebrada en Washington en 1967 las resoluciones de la
olas, al rechazar “la intervención venga de donde venga y cualquiera que
sea su signo”, por otra parte se negó a apoyar medidas colectivas de mayor
coerción en contra de Cuba. Con este motivo Castro declaró:
Una vez más el gobierno de México fue el único Estado en América

Latina que tuvo una actitud digna, una actitud independiente, sien-
1968, p. 15. A este incidente siguieron otros, como concesión de asilo por parte
de Cuba a secuestradores de aeronaves mexicanas y la acusación del gobierno cu
bano a uno de los funcionarios diplomáticos mexicanos de ser agente de la cía, que
deterioraron aún más las relaciones.
• Comisión de Orientación Revolucionaria (comp.), Obra Revolucionaria, Núm.
18 (1964), p. 22. Citado por Olga Pellicer de Brody, Op. cit., p. 129.
MARIO OJEDA 85
do el único Estado cuyo gobierno, enérgicamente, no suscribió la po

lítica imperialista contra nuestro país. Es por eso que el gobierno
mexicano es el único Estado por cuyos gobernantes el gobierno de
nuestro país siente un profundo respeto.10
Pero ni aun durante el periodo crítico de convulsión interna que vivió

México durante el explosivo movimiento estudiantil de 1968, que coin
cidió con el deterioro de las relaciones con Cuba, el gobierno de Castro
rompió su neutralidad en los asuntos internos de México. Al menos no se
tiene noticia alguna, ni existe acusación por parte del gobierno mexicano,
de que Cuba haya tenido injerencia en el movimiento o haya fomentado
o apoyado a los grupos de guerrilleros y terroristas que aparecieron des
pués de que el movimiento fue reprimido por el ejército. Por otra parte,
resulta interesante observar que ninguno de los líderes del movimiento,
que con posterioridad obtuvieron asilo en el extranjero, tuvo como des
tino de refugio a Cuba.
Sin embargo, es necesario hacer notar por vía de ejemplo, que durante
el periodo en que México se batió por la defensa de su política de reco
nocimiento a Cuba y de no intervención en los asuntos de la isla, por otro
lado se abstuvo de reconocer a la República Popular China y votó nega
tivamente del lado de los Estados Unidos cuantas veces fue considerado
el caso de la admisión de aquélla a las Naciones Unidas. Esto da lugar a
pensar que contrariamente a lo que ocurrió en el caso cubano, el gobierno
mexicano consideró que el dejar de reconocer a China Popular no era
asunto de fundamental importancia para el país, puesto que no creaba
las repercusiones internas de tipo político de aquél y que por otra parte
eran relativamente pocos los beneficios económicos y políticos que habrían
de obtenerse y tal vez mucho lo que podría perderse vía represalias de
terceros estados, estableciendo relaciones con ésta. Habrá que considerar,
además, el hecho de que siempre resulta un acto diplomático más difícil
romper relaciones con quien ya se tienen, que dejar de establecerlas con
quien no se tienen.
México estableció relaciones con China Popular en febrero de 1972, una
vez que hubo signos claros en el mundo de una superación de las actitudes
intolerantes de la guerra fría y después de que se dieron Jos primeros pasos
del acercamiento entre Washington y Pekín.
Se puede concluir entonces que para la ejecución de una política ex
terior cualquiera se requiere, primero, de la voluntad o el interés para
seguirla y, segundo y más importante, de la capacidad o el poder para
10 Ver El Día, México, 29 de septiembre de 1967, primera plana.

realizarla. De otra forma resultará necesariamente un acto de volunta

rismo político. Brasil, por ejemplo, aun a pesar de ser el mayor y más pode
roso país de Latinoamérica, no ha seguido, en lo general, una política que
pueda calificarse de independiente frente a los Estados Unidos, pero obvia
mente porque no ve en ello su inetrés u otra razón alguna. Brasil tiene un
gobierno que es, además de militar, de fuerte orientación anticomunis
ta, por cuya razón su política se combina perfectamente con la de los
Estado» Unidos. Pero además, desde el siglo xrx —con la interrupción de
los gobiernos de Quadros y Goulart— Brasil ha seguido una política deli
berada de estrecha asociación con los Estados Unidos. En ella ha visto, en
su primera etapa, al elemento de equilibrio frente a Inglaterra y Argen
tina, así como el apoyo para su expansión territorial en el continente y
posteriormente, hoy día, la forma de captar recursos financieros para un
más rápido crecimiento económico a cambio de una colaboración política
estrecha. Esto se ha pensado como necesario, al menos mientras ella misma
no se convierta a su vez en una gran potencia. Brasil no parece temer una
penetración excesiva de parte de los Estados Unidos. Tal vez se siente
demasiado grande y lejano.
México, por su parte, parece tener no solamente el interés, sino aun la
necesidad de seguir una política más cautelosa frente a los Estados Unidos,
de lo cual resulta un grado de disidencia mayor. Una de las razones que
parece obvia —pero difícil de substanciar dado su carácter— es la de que
a México le resulta más difícil mantener su identidad como nación frente
al país más poderoso del mundo, debido a la vecindad geográfica directa.
La historia da amplia muestra de que esto siempre ha sido así para lo*
países débiles o pequeños que colindan con grandes potencias. De ahí la
necesidad de subrayar su autonomía. Por otra parte, en México se ha te
nido tradicionalmente un gran temor a la penetración norteamericana de
cualquier tipo, cuando menos por el recuerdo de que así comenzó el pro
ceso de desmembramiento del territorio nacional el siglo pasado.
Otra razón poderosa, al menos reciente, parece ser la necesidad por par
te de los gobiernos surgidos de la Revolución de guardar cierta congruen
cia con la política interna de fomento al nacionalismo. El nacionalismo
ha sido fomentado en México principalmente a través de la educación
•—como un medio de acelerar el proceso de integración nacional. Esto es,
como un instrumento que permita el surgimiento de una comunidad na
cional integrada que dé contenido social y cultural al Estado político for
mal. El nacionalismo ha sido en consecuencia el elemento ideológico que
ha nutrido la política de unidad nacional, clave de la estabilidad interna
La política exterior debe entonces fomentar y no contradecir la acción
interna hacia la unidad nacional.
MARIO OJEDA 87
Finalmente, tal vez exista también la necesidad, por parte de los últi
mos gobiernos, de legitimarse ante ciertos sectores de opinión, guardando
la imagen revolucionaria y nacionalista heredada del movimiento iniciado
en 1910.
Queda por resolver aún, sin embargo, la interrogante de mayor impor
tancia. Ha quedado establecido el hecho, en páginas anteriores, de que
para una política exterior cualquiera se requiere, además de la voluntad o
el interés por llevarla a cabo, la capacidad o el poder para realizarla. En
consecuencia cabe preguntarse: ¿en qué elementos radica la capacidad
de México para haber podido seguir una política exterior que resulta in
dependiente comparada con la de los otros países de América Latina?
Pero para estudiar las bases de la política exterior de México, tanto de
carácter político como económico es necesario abrir nuevos apartados, a
efecto de analizar en mayor detalle la relación general de dependencia
que guarda América Latina respecto de los Estados Unidos y ver cuál e3
la posición relativa de México con respecto a esa dependencia.
LA REALIDAD GEOPOLITICA DE MÉXICO
La célebre frase atribuida algunas veces a Porfirio Díaz y otras a Lucas

Alamán o a Lerdo de Tejada, “Pobre México, tan lejos de Dios y tan
cerca de los Estados Unidos”, resume en forma irónica la realidad geo
política a la que México se ve expuesto al ser vecino del país más rico y
poderoso del mundo. Sin embargo, nunca se ha hecho, en realidad, un
inventario objetivo y pormenorizado de los efectos que a México le ha
producido esa cercanía al coloso del mundo contemporáneo. Sin pretender
agotar el catálogo de problemas, se puede decir que, históricamente, la
vecindad directa con tal coloso le ha costado a México una guerra abierta
y declarada, la pérdida de más de la mitad de su territorio original, varias
intervenciones militares, la constante interferencia en los asuntos políticos
intemos y la penetración económica a todos los niveles. Históricamente
también resulta claro que los gobiernos de México han dependido, para
su estabilidad, de la buena voluntad de Washington. En efecto, en pocos
países como en México se puede ver tan claramente el fenómeno de que
la situación geográfica haya operado como una condicionante de la po
lítica exterior y una limitación a 1a soberanía.
Más recientemente, los efectos negativos de la vecindad directa se han
manifestado dentro de una gran variedad de formas. Entre los más obvios
se encuentra la dependencia económica. Esto no necesariamente quiere
decir que los Estados Unidos sean los únicos culpables de esta situación.
La dependencia económica es ante todo una responsabilidad de los mexi

canos. Sin embargo, es un hecho incontrovertible que la proximidad geo
gráfica al mayor productor industrial y agrícola, así como el más rico
consumidor de materias primas, ha tenido un efecto de atracción monopoli-
zadora sobre el comercio exterior mexicano. Como se verá en detalle más
adelante, esta atracción monopolizadora se extiende a los campos de la
inversión, las finanzas, el turismo y la teconología, cerrando el cerco de
la dependencia unilateral.
La dependencia económica hace que México sea altamente vulnerable
a políticas tomadas por Washington o las empresas transnacionales de ori
gen norteamericano con sucursales en México. Esto es verdad aun en el
caso de políticas o decisiones internas de Washington que por virtud de
la dependencia tienden a tener un efecto extraterritorial en México.
Otro ejemplo notorio es la penetración cultural a través del cine, radio,
televisión y periódicos que han difundido masivamente imágenes del sis
tema de vida y hábitos de consumo de la sociedad norteamericana, así co
mo mensajes político-ideológicos. El turismo norteamericano hacia México
•—y el mexicano hacia los Estados Unidos— ha sido también un vehículo
importante para la transmisión de estas imágenes y hábitos de vida.
Una de las más perniciosas consecuencias de este fenómeno ha sido la
creación de grandes expectativas de consumo entre ciertos sectores de la
población, que por estar inspiradas en hábitos de una sociedad extraordi
nariamente rica, quedan muy por encima de lo que la economía mexicana
puede soportar sin perjuicio de distraer recursos valiosos para el ahorro
y la inversión. Por otra parte, la influencia cultural masiva ha erosionado
las bases de la identidad nacional y abonado el campo para la penetración
ideológica.
Podría argumentarse que éste no ha sido un problema privativo de Mé
xico, particularmente en una época en la que las distancias se han acor
tado notablemente debido a la revolución tecnológica operada en los trans
portes y en las comunicaciones. Sin embargo, la cercanía geográfica hace
que la influencia cultural, en esencia la misma que para otros países, se
dé para México en grado notablemente superior. Baste decir que en 1973
el número de viajeros extranjeros a México fue de tres millones 226 mil
(85% norteamericanos) y que de mexicanos a los Estados Unidos fue de
un millón 620 mil.11 Esto sin contar con lo más importante: 150 millones
u Banco de México, Indicadores Económicos, vol. iv, Num. 3. México, febrero

de 1976, cuadro iv-vni, p. 55. United States Department of Commerce, A Study
of Mexican Travel Hàbits and Patttrns, vol. 1. Washington, mayo de 1975, p. 5.
MARIO OJEDA 89
de “cruces” fronterizos por año incluyendo salidas de mexicanos y entradas

de norteamericanos.3*
Otra consecuencia negativa derivada de la vecindad directa es el con
trabando. Si bien éste no es tampoco un problema privativo de México,
la contigüidad territorial con el mercado más rico en artículos de consumo
suntuario hace que su volumen sea de los más altos del mundo. Fuentes
oficiales mexicanas calculaban el valor de éste para 1970 en 3 000 millones
de pesos (240 millones de dólares)/’ cantidad que equivale aproximada
mente a la cuarta parte del déficit comercial para ese mismo año. El con
trabando significa para México, desde el punto de vista económico, una
competencia desleal a la industria y comercio nacionales, pues limita su
capacidad de operación y su desarrollo mismo. Por otra parte, el contra
bando significa una pérdida en la recaudación fiscal de orden incalcula
ble.
Claro está que —y sin que esto se interprete como una visión cínica del
problema— se puede decir que el contrabando se ve compensado, a la luz
de un balance de comercio ilegal, por el tráfico de drogas de México hacia
los Estados Unidos. Esto es particularmente cierto en el caso de la mari
guana, que es uno de los más antiguos productos mexicanos de “expor
tación” hacia el mercado del norte. Fuentes oficiales del Congreso de los
Estados Unidos estimaban para 1970 en 850 millones de dólares el valor
de la mariguana consumida anualmente en los Estados Unidos, añadiendo
que la mayor parte de ésta proviene de México, aunque también crece en
forma silvestre y se cultiva en el territorio norteamericano.14 Si en forma
conservadora interpretamos que “la mayor parte” pueda equivaler al 75%
del total, en consecuencia tendremos que el valor de la mariguana “ex
portada” anualmente a los Estados Unidos tendría un valor aproximado
de 637 millones de dólares. Esto arrojaría, en el balance de comercio ilegal
con los Estados Unidos, un saldo favorable a México por 397 millones
de dólares. Sin embargo, es lógico suponer que entre el precio de “expor
tación” de la mariguana y el precio de venta final al consumidor existe
una gran diferencia. Por lo tanto las divisas que ingresan a México por
« Ver declaración del Secretario de Gobernación en la reunión de trabajo cele

brada en Nogales, Sonora, el mes de mayo de 1971, en Comercio Exterior, vol. xxi,
No. 5, México, mayo de 1971, p. 388.
18 Estimación del Secretario de Hacienda y Crédito Público/ ver México, Banco
Nacional de Comercio Exterior, México: La política económica del nuevo gobierno.
México, 1971, p. 142.
14 U.S. House oí Representatives, Marihuana, First Report by the Select Com
mittee on Crime. Committed to the Committee of the Whole House on the State
of the Union. Washington, United States Government Printing Office, 1970, p. 3.
90 LA POLÍTICA EXTEMOR DE MEXICO
ese concepto deben tener un valor mucho menor al mencionado. Por otra
parte, es lógico suponer también que el contrabando de bienes suntua
rios y armas a México y el tráfico de drogas hacia los Estados Unidos, por
constituir un tipo de comercio penado y perseguido por las autoridades,
su comportamiento a mediano y largo plazo debe ser muy errático, pues
está sujeto a las fuertes variaciones que le imponen las medidas y campa
ñas que se toman periódicamente para combatirlo. En consecuencia, es
muy difícil en realidad calcular el verdadero valor que éste pueda tener
tomando en consideración un plano más amplio.
Sin embargo, es importante hacer notar que, por otra parte, la llama
da “revolución de las drogas” o sea el explosivo aumento del consumo de
éstas en los Estados Unidos, ha tenido un profundo efecto-demostración
en México. A raíz de que la mariguana se convirtió en el centro del mo
vimiento “contj acultura” o también llamado de “cultura psicodélica”,
generado durante los años sesenta por la juventud norteamericana, par
ticularmente la universitaria, en México se empezó a difundir también
notablemente el consumo de ésta y otras drogas como resultado de la gran
influència cultural que ejercen los Estados Unidos, en un claro fenómeno
de imitación extralógica. En consecuencia, puede decirse que México, ex
portador material de la mariguana, la ha reimportado culturalmente de
los Estados Unidos. Si damos crédito a las confesiones de Jerry Kamstra,
un antiguo contrabandista norteamericano de mariguana, entenderemos
mejor el fenómeno.
Durante los últimos quince años México ha cambiado notablemente

y continúa cambiando. Muchos de los cambios han sido el resultado
de dos causas: un influjo increíble de turistas que han inundado el
país y la mariguana. Para aquellos a quienes resulte difícil de creer
que la mariguana ha traído muchos cambios en México, les digo
esto: Miles de jóvenes que han ido a México en los años recientes
lo han hecho por una sola razón: obtener mariguana. Al visitar Mé
xico estos jóvenes llevan consigo una fantástica cultura juvenil, pe
culiarmente norteamericana y particularmente atractiva para otros
jóvenes de todas latitudes. La mutua polinización que está ocurrien
do entre jóvenes mexicanos y norteamericanos es una fuerza más po
tente que cualquier programa de intercambio entre los dos países.
Los jóvenes gringos son como abejas que pululan sobre las florecien
tes plantas de la mariguana que crecen en México, succionando sus
tento de ellas y depositando a cambio nuevas costumbres y actitudes,
nuevos estilos y maneras.18
118 Jerry Kamstra, Weed; Advtritures of a Dope Smuggltr. Bantam Books, Nueva
York, 1975, p. 2. (Traducción nuestra, la palabra gringos respetada del original.)
MARIO OJEDA 91
Sin embargo, la vecindad geográfica directa con los Estados Unidos tam
bién le ha reportado a México ciertos notorios beneficios, que si bien no
alcanzan a compensar los elementos perniciosos de ésta, sirven al menos

para atenuar su impacto negativo. Desde el punto de vista económico, la
vecindad inmediata con los Estados Unidos le da a México una clara ven
taja comparativa frente al resto de los países en desarrollo, particular
mente en la venta de ciertos productos agrícolas perecederos. Este es el
caso de ciertas legumbres y frutas que durante la temporada de invierno
tienen una gran demanda en los Estados Unidos y que para que puedan
llegar frescas al consumidor, requieren de transporte refrigerado y rápido.
La mayor cercanía con los Estados Unidos abate para México los altos
costos del transporte refrigerado y convierte a sus legumbres en productos
altamente competitivos en el mercado norteamericano.
Gracias a la cercanía geográfica, México presenta también una clara
ventaja comparativa para el negocio turístico. La cercanía, aunada a la
abundancia de los llamados recursos turísticos —variedad de clima y pai
saje, riqueza de folklore, presencia del pasado histórico, etcétera— y al
desarrollo de una infraestructura adecuada, han convertido a México en
uno de los líderes de la industria turística.
Como se verá adelante en mayor detalle, los ingresos por concepto de
turismo le han permitido a México financiar en gran parte el déficit entre
exportaciones e importaciones que se ha mantenido casi sin interrupción
Ha dado’a México una mayor capacidad de importación que'la que sim
plemente le otorgan las divisas obtenidas por concepto de exportación de
mercancías. De aquí la importancia económica del turismo. Sin embargo
y como también se verá adelante en mayor detalle, el turismo tiene dos
sentidos y la cercanía geográfica con los Estados Unidos —particularmen
te el fácil acceso al gran mercado de productos y servicios de consumo
suntuario— constituye un fuerte incentivo que ha propiciado una crecien
te corriente de viajeros mexicanos hacia los Estados Unidos. Con ello, los
ingresos por concepto del turismo extranjero han ido perdiendo en México
su importancia relativa como elementos compensatorios en la balanza de
pagos.
La contigüidad geográfica también le ha permitido a México, con ma
yor facilidad que a otros países cercanos, vaciar en los Estados Unidos
gran parte de sus “excedentes demográficos”, aliviando con ello las gran
des presiones que la creciente población ejerce sobre el empleo y los re
cursos. En efecto, el mercado de trabajo norteamericano ha venido ac
tuando —al menos hasta fecha reciente— como válvula de escape del cre
ciente desempleo y subempleo de México, mediante el procedimiento de
absorber una permanente corriente migratoria de mexicanos que cruzan

la frontera legal e ilegalmente. Sin embargo, esto significa también una
fuerte sangría de recursos para México.
Pero la consecuencia más importante que le impone a México la ve
cindad geográfica con los Estados Unidos, se expresa en forma de una
limitación a su libertad de acción política y se deriva concretamente del
valor estratégico que su territorio tiene para el gobierno de Washington.
México cae dentro del perímetro geográfico que ha sido clasificado como
el “imperativo categórico’’ para la defensa de los Estados Unidos. Este
perímetro incluye la parte norte de América y la región del Caribe y se
le tiene como el de máxima jerarquía dentro de la escala de prioridades
del sistema defensivo norteamericano.3* De aquí se desprende que todo lo
que el gobierno mexicano haga o deje de hacer y todo suceso político de
México sea evaluado en Washington, primeramente, en términos estraté
gicos. ¿Cómo explicarse entonces, a la luz de esta limitación, que México
haya podido seguir una política de mayor independencia relativa?
Ninguna explicación resume mejor la aparente contradicción de que
México es el país del área más cercano geográficamente a los Estados Uni
dos y al mismo tiempo de que es el menos cooperativo con éstos en su
política exterior; sin embargo, a la vez que es el más disidente, goza de
las relaciones más estables con el país vecino. La mejor explicación a es
ta aparente contradicción la dio Pat Holt, influyente Consultor de la Co
misión de Relaciones Exteriores del Senado de los Estados Unidos:
... vale la pena hacer notar la aparente paradoja de que México es
el país en América Latina con el cual los Estados Unidos han te
nido las mejores relaciones y también el que más inflexiblemente se
resiste a cualquier tipo de acción colectiva en contra de Cuba. Más
aún, México es el único país en América Latina que se ha rehusado,
por principio, a firmar un acuerdo de garantía a la inversión con los
Estados Unidos y es uno de los lugares más atractivos para la inver
sión norteamericana. Es el único país en América Latina que no tie
ne un acuerdo de asistencia militar con los Estados Unidos (otra vez
por principio) y es uno de los pocos países latinoamericanos en don
de incuestionablemente existe un control civil de las fuerzas arma
das?7 14 * * 17
14 Dicha escala incluye, según Hanson W, Baldwin (Strategy for Tomorrow.

Harper and Row, Nueva York, 1970, pp. 82-83) los grados siguientes: Imperativo
categórico, vital, muy importante, de interés y de poca importancia.
17 Pat Holt, Survey of the Alliance for Progress: The Political Aspects. Estudio
preparado a requerimiento de la Subcomisión de Asuntos de las Repúblicas Ameri
canas, Comisión de Relaciones Exteriores, Senado de los Estados Unidos. Wash
ington, 1967, p.'14.
MARIO OJEDA 93
Un año después de esta declaración, el propio Holt agregó:

Es algo extraño en el gobierno de los Estados Unidos, pero parece
que México tiene una dispensa especial para [disentir]. Si los mexi
canos se oponen en la oea a algo que el Departamento de Estado
desea mucho, todos lo dan por hecho, nadie se altera y quedamos
siendo amigos de los mexicanos.18
1**
¿Existe en realidad una “dispensa” de parte de los Estados Unidos ha

cia México? Y de ser así ¿cuál es la razón para ello? El propio Holt se
encarga una vez más de dar contestación a esa pregunta, al menos desde
el punto de vista norteamericano:
Esta aparente paradoja puede explicarse únicamente en términos del

desarrollo político de México y del reconocimiento tácito de ese des
arrollo por parte de los inversionistas norteamericanos y del gobier
no de los Estados Unidos.18
Efectivamente, llegó a existir al parecer una especie de reconocimiento

tácito, mejor dicho entendimiento, entre México y los Estados Unidos,
pero mucho más complejo quizás de lo que supone Pat Holt. Este enten
dimiento debió operar en la forma siguiente: Estados Unidos reconoce y
acepta la necesidad de México a disentir de la política norteamericana en
todo aquello que le resulte fundamental a México, aunque para los Esta
dos Unidos sea importante, mas no fundamental. A cambio de ello Mé
xico brinda su cooperación en todo aquello que siendo fundamental o aun
importante para los Estados Unidos, no lo es para el país.
Esto explicaría por qué México, como hemos visto, ha mantenido re
laciones a toda costa con Cuba y no así con la China Popular. Las rela
ciones con Cuba resultan obviamente de fundamental importancia para
México, cuando menos en virtud de la defensa del principio de no inter
vención, pero también para el mantenimiento del consenso y la estabilidad
internos; por otra parte el dejar de tener relaciones con China no sacri
ficaba interés especial alguno, por el simple hecho de que nunca se había
tenido intercambio de importancia con ella y porque no causaba reper
cusión política de importancia en lo interno.
En consecuencia, los Estados Unidos parecen haber estado dispuestos
a tolerar una política disidente por parte de México si esto ayudaba a
1S Estados Unidos. Cámara de Senadores. “Survey of the Alliance for Progress",

Audiencias ante la Subcomisión de Asuntos de las Repúblicas Americanas. Washing
ton, 1968, p. 218. (Subrayado nuestro,)
18 Misma fuente que la nota 17. (Subrayado nuestro.)
fomentar la estabilidad política interna del país. Es necesario recordar,

para entender este mecanismo en toda su amplitud, que la estabilidad po
lítica de la América Latina, pero principalmente la de México, debido a
la vecindad directa, quedó ligada al sistema de seguridad de los Estados
Unidos, al menos en la mente de los estrategas del Pentágono. De aquí
el esfuerzo que el gobierno mexicano ha hecho siempre para demostrar a
los ojos de Washington que puede mantener la estabilidad interna a base
de su propia capacidad y recursos.
Por otra parte, es obvio que su valor estratégico le ha dado a México
una capacidad para negociar a su vez con los Estados Unidos ciertas com
pensaciones a esta limitación que la vecindad le impone a su libertad de
acción: una “relación especial” dentro de la “relación especial” ya otor
gada a la América Latina en general.
Pero cualquiera que pueda ser el valor estratégico que el territorio me
xicano tiene para los Estados Unidos, es conveniente recordar que histó
ricamente su valor ha aumentado en periodos de crisis políticas en el
mundo y en el hemisferio y en consecuencia, ha disminuido en periodos
de estabilidad política mundial y regional. Se puede concluir entonces que
México aumenta o disminuye su capacidad de negociación con los Estados
Unidos conforme a estos cambios.
Así, por ejemplo, hacia finales de los años sesenta, con el acceso al po
der en Washington de un nuevo gobierno; una vez que fue claro que la
revolución social en América Latina no estallaría tan fácilmente como se
había pensado; una vez que los primeros signos del relajamiento de la gue
rra fría estuvieron a la vista, y una vez que quedó claro que el gobierno
de Fidel Castro mudó su política de apoyo a las guerrillas latinoamerica
nas hacia una actitud menos beligerante, el valor estratégico de México
para Washington se redujo en términos relativos. Como resultado de ello,
la “relación especial” fue archivada por Washington y el gobierno mexi
cano perdió gran parte de su antigua capacidad de negociación con los
Estados Unidos.
ESTABILIDAD Y CONTINUIDAD POLITICA INTERNAS
El entendimiento tácito entre México y los Estados Unidos parece haber

sido posible también gracias a lo que es a su vez otro de los fundamentos
más sólidos de la política exterior mexicana: su continuidad. En efecto,
cuando se compara la política exterior de México con las del común de
los países en desarrollo, se encuentra que aquélla ha presentado un alto
grado de consistencia.
MARIO OJEDA 95
Es lógico suponer que la continuidad de la política exterior de México

ha hecho que ésta aparezca ante Washington como un proceso altamente
predecible: de México no se esperan reacciones sorpresivas, “inmaduras”
u oportunistas ante situaciones críticas de la política internacional. Re
cordemos, por ejemplo, las palabras de Pat Holt transcritas páginas atrás:
Si los mexicanos se oponen en la oea a algo que el Departamento de
Estado desea mucho, todos lo dan por hecho, nadie se altera y que
damos siendo amigos de los mexicanos.
El alto grado de consistencia de la política exterior se explica, a su vez,
por varias causas, entre ellas la existencia de una doctrina sancionada por
el tiempo. Debido en parte a las frecuentes intervenciones extranjeras de
las que fue víctima desde época temprana de su vida independiente, Mé
xico fue desarrollando gradualmente una serie de principios e interpreta
ciones del derecho internacional que al ser aplicados reiteradamente en
casos concretos, dio paso con el tiempo al surgimiento de un marco doc
trinal de referencia, que a su vez ha dado consistencia y continuidad a su
política exterior. Esto no indica necesariamente que la política de México
haya dejado de pecar de casuística y empirista en ocasiones. En fecha re
lativamente reciente, por ejemplo, un diplomático mexicano se quejaba de
que “no siempre se han formulado sistemáticamente los grandes lincamien
tos de nuestra política exterior... Aun cuando la falta de esta formula
ción sistemática no se ha traducido con frecuencia en contradicciones gra
ves, sería deseable que nuestra reacción ante los problemas de este tipo
dejara de ser empírica y circunstancial”.M
La reiteración de este conjunto de principios e interpretaciones se ha
visto también como una estrategia defensiva a largo plazo, que se traduce
en un elemento importante de su capacidad de negociación con el exte
rior. Así, como hemos visto, México llegó al extremo de no acatar la reso
lución de la oea para suspender relaciones con Cuba sin mayores conse
cuencias que las ya anotadas,2021 seguramente porque Washington ya había
20 Jorge Castañeda, México y el orden internacional. El Colegio de México, Mé
xico, 1956, p. 15.
21 La reducción de la cuota azucarera (ver nota 2 de este capítulo). Algunos
comentaristas de la prensa mexicana, sin embargo, vieron en el problema de la
salinidad del río Colorado un intento deliberado de represalias por parte de los
Estados Unidos debido a la ausencia de cooperación de México en el caso cubano.
Dado el complejo conflicto de jurisdicción en materia de aguas entre el Gobierno
Federal de los Estados Unidos y los gobiernos estatales de ese país es difícil ver
cómo aquél pudo valerse de este problema como un medio de represalia hacia
México. Tal vez lo único que seria lógico pensar es que el gobierno norteamericano
haya sido poco cooperativo en la solución del problema.
previsto la posibilidad de esta actitud desde tiempo atrás. En cambio, otra

fue la reacción de Washington frente a los gobiernos argentino y brasileño
de Frondizi y Goulart, cuando previamente cometieron un “desacato” se
mejante a la política norteamericana, al estar en contra de la expulsión
de Cuba de la oea en 1962. Esto se tradujo en el enfriamiento del go
bierno de los Estados Unidos con los dos regímenes sudamericanos lo cual
alentó a los grupos opositores, quienes ulteriormente los derrocaron con
la abierta simpatía —al menos en el caso de Brasil— del gobierno norte
americano.22
Pero la razón que en forma principal explica el alto grado de continui
dad de la política externa de México, es el hecho, obviamente, de que un
mismo partido se ha mantenido en el poder durante los últimos cuarenta
y cinco años, partido que, por otra parte, nunca se ha tenido que enfren
tar a oposición organizada de verdadera importancia. Independientemente
de los efectos positivos o negativos que este suceso haya producido inter
namente, no cabe duda de que el sistema de partido preponderante —o
único, como otros prefieren llamarlo— le ha dado a la política exterior
mexicana una sólida base de continuidad.23
22 Una prueba fehaciente de la simpatía de Washington hacia el golpe militar

que derrocó al gobierno de Goulart en 1964, es la siguiente: En 1963, año en que
se inicia el deterioro de las relaciones, el gobierno de Estados Unidos otorgó ayuda
económica al Brasil a través de la aid por valor de sólo 38 millones de dólares;
en 1964, último año de gobierno de Goulart, el monto se redujo a 15 millones;
y en 1965 y 1966, primeros años del nuevo gobierno militar, la ayuda ascendió
bruscamente a 122 y 129 millones, respectivamente. United States Agency for In
ternational Development, U. S. Assistance Programs Administered by the AID and
Predecessor Agencies, 1943-1966. Washington, 1967. Citado por Harry Magdoff,
La era del imperialismo. México, Editorial Nuestro Tiempo, 1969, p. 161.
28 El sistema político mexicano ha sido clasificado por la mayor parte de los po-
litólogos norteamericanos como de “partido único". Robert Scott, en su libro pu
blicado en 1959 (Mexican Government in Transition, University of Illinois Press,
Urbana, 1959), indica que “Resulta correcto decir que México tiene hoy día un
sistema de partido único en la medida que es correcto afirmar que los Estados Uni
dos tienen un sistema bipartidista” (p. 145). Franlt Brandenburg, aun cuando no
acepta que el poder de las grandes decisiones radique en el Partido de la Revolu
ción, sino en lo que él llama “consejo interior*’ de la Familia Revolucionaria,
especie de consejo de notables constituido por el Presidente de la República en
tumo, los ex presidentes y algunos otros líderes destacados, lo califican de “parti
do oficial” (The Making of Modern México, Englewood Cliffs, N. J., Prentice
Hall, 1964, pp. 142-145.) El francés Jaques Lambert, por su parte lo clasifica
también como de “partido oficial privilegiado” (América Latina: estructuras so
ciales e instituciones políticas. Barcelona-Caracas, Ediciones Ariel, 1964, p. 287).
Sea cual fuera la realidad, “partido único”, “oficial privilegiado” o “preponderante”
como otros prefieren llamarlo, e independientemente de si es un verdadero partido
con su propia fuerza o una mera fachada de la “Familia Revolucionaria”, el Par-
MARIO OJEDA 97
El sistema de partido preponderante, surgido en 1929 con la creación

del Partido Nacional Revolucionario (pnr), puso fin a la tradicional anar
quía y le dio a México una sólida estabilidad política. Con anterioridad
habían existido periodos de paz y estabilidad internas, pero todos ellos,
como el del porfiriato, se habían nutrido de fuertes dosis de represión físi
ca, habían asegurado su continuidad con la permanencia en el poder de
los mismos hombres y derivaban su legitimidad —en caso de que la tuvie
ran— de la personalidad del caudillo.
La creación del pnr —o como se denomina actualmente, Partido Re
volucionario Institucional (pri)— significó, justamente, la búsqueda de
una solución política que acabara con el eterno dilema entre los sistemas
dictatoriales y la anarquía tradicional. El Partido de la Revolución fue el
marco para la integración y organización de las facciones de la Revolu
ción en un solo organismo político. En consecuencia institucionalizó el
poder al sustituir a la personalidad del caudillo Como base para la auto
ridad y a través de ello, aseguró el cumplimiento del postulado Revolu
cionario de la no reelección, pero al mismo tiempo la continuidad de los
programas de gobierno, entre ellos el de la política exterior.
La nueva estabilidad política se logró en términos generales no median
te el uso de la fuerza física como en el pasado, si bien tampoco con base
en el consentimiento expreso de la voluntad popular.** Los regímenes ema-
tido Revolucionario ha tendido a monopolizar lo* cargos públicos desde su funda

ción. Pablo González Casanova en su libro La democracia en México, México, Edi
ciones Era, 1965, hace notar que: “Desde 1929 en que se funda el partido del
Gobierno, éste no ha perdido nunca una elección presidencial, una elección de go
bernador, una elección de senador. En este periodo el partido ha llevado al poder
a seis presidentes, a casi 200 gobernadores, a 282 senadores. Y los partido* de opo
sición no sólo han carecido de la fuerza real e institucional necesaria para ganar
uno solo de esos puestos, o para obligar pacífica e institucionalmente a que sean
reconocidos su* triunfos, sino que muchos de ellos presentan características esencial
mente distintas a la* que corresponden a un partido en el terreno teórico o en la
experiencia euroamericana; financiados en muchos caso* por el propio Gobierno,
han apoyado a los candidatos del Gobierno o luchado provisionalmente en su con
tra —a cambio de concesiones para los grupos políticos que dirigen-—, y han parti
cipado así en la realización del juego político, del ceremonial electoral”, (pp. 11-12.)
(Subrayado en el original.)
24 Poco es lo que se sabe con certeza acerca de la limpieza de los procesos elec
torales en México. Sin embargo, el hecho de que el abstencionismo y el voto de
oposición sea mayor en los sectores urbanos más desarrollados hace suponer que
existe un alto grado de manipulación del voto en las zona* rurales y proletarias
urbanas. A esto hay que agregar que la afiliación al partido puede ser individual
y colectiva. De aquí que esto dé lugar a suponer también que en las grande* cen
trales sindicales obrera* y campesinas, que están afiliadas colectivamente al partido,
el grado de manipulación del voto sea también elevado.
nados del Partido de la Revolución han derivado su legitimidad de un

consenso que es más bien tácito que explícito. Este consenso tácito se ha
basado a su vez en el cumplimiento de los programas de gobierno que es
tán inspirados en los postulados del movimiento revolucionario, algunos
de los cuales se les dio fuerza de ley al quedar inscritos en la Constitución
de 1917.
De aquí entonces que la estabilidad política haya dependido y dependa
del cumplimiento de estos postulados, como son el desarrollo económico,
la justicia social, la reforma agraria, la protección de los derechos de los
trabajadores, la educación para todos, la afirmación de la independencia
frente al exterior y el ensanchamiento de las libertades políticas.
Hasta 1968 la estabilidad política se vio perturbada muy de cuando en
cuando y sin consecuencias mayores. En ocasiones llegaron a surgir voces
disidentes que reclamaban la falta de cumplimiento de alguno de los co
metidos. Así, por ejemplo, en frecuentes ocasiones se llegó a cuestionar el
mejoramiento social de los campesinos, pero siempre se tuvo una respues
ta a la mano, algunas veces retórica, otras de fondo. El reparto sexenal
de tierras es buen ejemplo de esto último. Sin embargo, en la medida en
que las tierras distribuibles fueron escaseando y no se quiso afectar fundos
privados para no reducir la productividad agrícola y fue mayor el número
de campesinos sin tierra debido al extraordinario crecimiento demográfico,
las respuestas fueron otras. Se dijo, por ejemplo, que lo primero era el
crecimiento económico, pues no tenía sentido distribuir la miseria, o bien
que la solución vendría cuando el desarrollo se transmitiera de sus polos
originales, o sea del centro a la periferia. Lo mismo puede decirse de la
educación, que nunca se amplió para todos y de la justicia social, que
nunca alcanzó a la masa de los marginados. Sin embargo, durante los
veinte años siguientes al término de la segunda guerra mundial, México
mantuvo —en contraste con el resto de la América Latina— un creci
miento económico sostenido que fue del 6% en promedio y si bien este
crecimiento sostenido no favoreció a la mayoría de los mexicanos, los go
biernos pudieron fundar y legitimar su actuación política en ello. De aquí
que el mantenimiento de una alta tasa de crecimiento se convirtiera con
el tiempo en el dogma de los gobiernos emanados de la Revolución y de
que todos los demás objetivos debieran sacrificarse en aras del crecimiento.
No fue sino a partir de 1968 —como se verá adelante en mayor deta
lle—, después de que un movimiento estudiantil de grandes proporciones
fue reprimido por el ejército y empezaron a generalizarse actos de guerri
llas y terrorismo político, sucesos que vinieron a alterar por vez primera
y en forma importante la tradicional estabilidad política, cuando se em
MARIO OJEDA 99
pezó a cuestionar abiertamente la tesis de que el simple crecimiento eco

nómico indiscriminado era base suficiente para la estabilidad política.
Sin embargo, la alteración de la estabilidad política no ha sido de mag
nitud suficiente como para alterar la continuidad del proceso guberna
mental. En consecuencia, podría concluirse que hasta ahora la estabilidad
política ha sido otro de los fundamentos de la política exterior, tanto di
recta como indirectamente. Indirectamente, en cuanto a que ha sido un
factor de fortalecimiento del sistema político que le ha asegurado la con
tinuidad; directamente, porque esto le ha permitido al gobierno mexicano
negociar con el exterior con el apoyo tácito de la mayoría ciudadana, algo
no muy fácil de encontrar en el resto de los países en desarrollo. En tal
virtud, la estabilidad política ha sido en parte causa y en parte resultado
de la política exterior independiente.
Pero si como se decía líneas arriba, la legitimidad del sistema se deriva
del cumplimiento de los postulados básicos de la Revolución, aquélla se
vulnerará en la medida en que el proceso hacia su consecución se detenga
o desvíe en alguno de ellos, cosa muy posible pues varios de los cometidos
revolucionarios son, en el fondo y como se ha visto, excluyentes a corto
plazo. Así tenemos que los distintos regímenes revolucionarios se han visto
obligados a dar énfasis a unos de los cometidos en detrimento de los demás
a través de una deliberada política pendular. Sin embargo, en términos
generales ha prevalecido en los últimos gobiernos el énfasis en el creci
miento económico. Pero para conciliar el objetivo del crecimiento econó
mico, basado en una estrategia de acumulación rápida de capital privado,
con el mínimo de mejoramiento social de las masas que requiere de la
estabilidad política, los últimos gobiernos han recurrido a lo que parece
son las soluciones más fáciles a corto plazo: el endeudamiento externo
generalizado, como alternativa a la reforma fiscal; la inversión extranjera
como alternativa al ahorro interno y también para lograr la transferencia
de tecnología y, últimamente, ayudar a cubrir el déficit de la balanza de
pagos; el control del sindicalismo, como alternativa a una política de sa
larios favorables a los trabajadores, para no alterar el ritmo de inversión.
Estas políticas están en obvia contradicción con los cometidos revolucio
narios de la afirmación de la independencia nacional y de la mayor liber
tad política y sindical y en consecuencia con la estabilidad política.
Finalmente cabe mencionar que otro elemento importante de estabilidad
política ha sido la disciplina de las fuerzas armadas al gobierno civil. La
última insurrección militar habida en México tuvo lugar en 1938 y fue
rápidamente reprimida por el grueso del ejército que se mantuvo leal al
gobierno legalmente establecido. Desde entonces las fuerzas armadas han
mantenido un respeto hacia el orden constitucional en contraste con lo
que ha ocurrido en los otros países latinoamericanos, a excepción de Costa

Rica. En efecto, aun en países en que como Chile y Uruguay, las fuerzas
armadas habían mantenido una larga tradición de neutralidad, finalmen
te ha aparecido el fenómeno de intervención en el proceso político.
Claro está que podría argumentarse con razón que en el caso de Mé
xico la sujeción del ejército al gobierno civil se debe a que en México la
oposición nunca ha alcanzado el poder desde que se creó el Partido de
la Revolución y que en consecuencia lo que se ha puesto a prueba hasta
ahora es más bien la lealtad política de las fuerzas armadas hacia el par
tido —o en todo caso hacia el sistema emanado del mismo— pero que
aún está por demostrarse su respeto hacia las instituciones democráticas.
En otras palabras, su lealtad hacia un gobierno constituido por fuerzas
opositoras al Partido de la Revolución. Esto es verdad sin duda. Sin em
bargo, hay que considerar que el asunto es mucho más complejo toda
vía. La posición que guarda en la actualidad el ejército dentro del sistema
político mexicano es el resultado de un proceso histórico gradual de “des
politización de las fuerzas armadas” o “desmilitarización de la política”,
cuyas últimas consecuencias están aún por realizarse. Los mecanismos y
resultados de este proceso ya han sido analizados por otros autores,25 por
lo que basta decir aquí que, como hemos podido observar, México ha sido
hasta ahora, junto con Costa Rica, el país de más bajo gasto militar por
habitante de toda la América Latina, fenómeno que ha sido a la vez causa
y efecto —y que aporta una prueba adicional— de la sujeción de las fuer
zas armadas a los gobiernos constitucionales.
ESTRATEGIA Y TÁCTICA DE LA POLITICA EXTERIOR
México ha sostenido a través de su historia una actitud internacional

pasiva. Se dice “actitud” puesto que en sentido estricto tal vez sea im
propio, como se ha hecho hasta esta altura del análisis, calificarla de po
lítica, término que significa precisamente lo contrario: la acción, la propia
iniciativa. Esta actitud frente al exterior ha sido, además, en esencia de
fensiva, ha buscado expresamente el aislamiento, y ha estado basada en
principios que son de carácter claramente negativo.
Si se observa en perspectiva la historia del México independiente, no
parece sino natural que a la luz de la larga experiencia de intervenciones
28 Ver Edwin Lieuwen, Mexican Militarism; tht Political Rise and Fall of tht
Rtvolutionary Army (1910-1940). The Univenity of New México Preis, Albuquer-
que, 1968 y Jorge Alberto Lozoya, El ejército maxicano (1911-1965). Jornadu
No. 65. El Colegio de México, México, 1970.
MARIO OJEDA 101
extranjeras se desarrollase en el país una actitud en la cual la autodeter

minación y la no intervención se convirtieron en la piedra angular de la
política exterior. A estos principios se les vio como el escudo fundamental
para sobrevivir como estado soberano. Pero la no intervención se tradujo
también en una tendencia a mantener al país, en la medida de lo posible,
ajeno a los problemas mundiales. Por ello podría decirse que, en términos
generales, el aislamiento se convirtió con el tiempo, junto con los princi
pios de autodeterminación y no intervención, en el elemento vital de la
actitud internacional de México.
La experiencia histórica ha sido entonces un factor importante en el
desarrollo de la política exterior mexicana. Indudablemente el de mayor
importancia. Acorde con esta experiencia, México ha evitado al máximo,
por una parte, comprometerse con problemas internacionales ajenos y por
otra parte, cuando se ha visto empujado por las circunstancias a ello, ha
evitado adoptar, la mayoría de las ocasiones, una posición que vaya al fon
do político del problema. Jorge Castañeda, por ejemplo, ha observado
que:
... el nacionalismo [mexicano] se ha manifestado. .. por una rela

tiva desestimación, en la opinión pública y en las esferas guberna
mentales, de aquellas cuestiones internacionales que tienen carácter
más general y cuyo aplazamiento no crea un problema interno in
mediato.2*
Esto, a su vez, lo atribuye Castañeda a la inmersión del país en las ta

reas del desarrollo económico. Pero por otra parte, como se decía en el
párrafo anterior, aun en las ocasiones en las que México se ha visto for
zado a tomar posición, ésta se ha caracterizado por una renuencia a dis
cutir el problema en su aspecto de fondo, esto es, en sus términos políti
cos. La posición mexicana tampoco se ha presentado en términos jurí
dicos de fondo, sino más bien sobre razonamientos o alegatos de tipo pro
cesal, en el sentido de si tal o cual proyecto de resolución a considerar es
o no procedente conforme a los tratados.
Pero este énfasis juridicista obviamente no se ha debido a excesos for
malistas per se de parte de los diplomáticos mexicanos, sino más bien debe
verse como una táctica de la política exterior mexicana. Una táctica esca-
pista a posibles enfrentamientos directos con otros gobiernos —o con cier
tos sectores de la opinión pública nacional— que podrían resultar de hacer
explícita su postura política, algo que no es sino la continuación, en lo
exterior, de un proceso deliberado de “despolitización de la política” que
26 México y el orden internacional. México, El Colegio de México, 1956, p. 14.

han seguido los gobiernos revolucionarios. México parece haber evitado así
más de una confrontación directa con otros países, particularmente con
los Estados Unidos, presentando su posición, sobre todo cuando ésta es
disidente, bajo el ropaje formal del derecho internacional.
Resulta entonces poco realista —como lo han hecho notar la mayor par
te de los observadores de la política exterior mexicana— que el apego de
México al derecho internacional ha sido consecuencia de un mero idealismo
altruista.
En 1962, por ejemplo, al considerarse en la VIII Reunión de Consulta
el asunto relativo a la “exclusión” de Cuba del sistema interamericano,
México votó en contra de tal medida, no obstante que días antes el pro
pio ministro mexicano de Relaciones Exteriores había declarado, en su
discurso ante las otras delegaciones, que “existe una incompatibilidad en
tre la pertenencia a la Organización de los Estados Americanos y una pro
fesión política marxista-leninista”.
Tal vez para salvar el prestigio puesto en duda por la adopción de una
actitud política tan ambigua e incongruente, la delegación mexicana buscó
refugio en argumentos de tipo procesal y solicitó la inserción, en el acta
final, de la siguiente declaración:
La delegación de México desea dejar constancia en el Acta Final de

la Octava Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exterio
res de que, en su concepto, la expulsión de un Estado Miembro no
es jurídicamente posible sin la modificación previa de la Carta de
la Organización de los Estados Americanos conforme el procedimien
to previsto en el Artículo III de la misma.27
Esto no significaba, sin embargo, que México se estuviera comprometien

do en principio a votar en favor de la exclusión del gobierno cubano de la
oea para el caso de que la Carta de Bogotá fuera modificada en esta ma
teria, sino simplemente que México no le otorgaba competencia al órgano
de consulta para ir más allá de lo estipulado expresamente por los trata
dos. Previamente, en el discurso ante las otras delegaciones ya citadas, el
canciller mexicano había expresado:
En nuestro concepto la convocatoria carecía de base jurídica... por

que la convocatoria a una Reunión de Consulta en los términos en
27 Tomado de Irma Pellicer Silva, La posición mexicana en la Octava Reunión

de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores para servir de órgano de Con
sulta en Aplicación del Tratado Interamericano de Asistencia Reciproca. Tesis de
grado, Centro de Estudios Internacionales, El Colegio de México, México, 1968.
Apéndice i, p. 20.
MARIO OJEDA 103
que quedó concretada... nos permitían suponer que lo que se pre

tende es ampliar el tiar [Tratado Interamericano de Asistencia Re
cíproca], tarea esta que no es de la competencia del Organo de Con
sulta.28 *
Aun cuando puede decirse que jurídicamente le asistía la razón al can

ciller mexicano y aun cuando, por otra parte, no fue México el único país
que presentó su protesta por la adopción de una medida no configurada
en los tratados, la causa que mayormente parece explicar la posición adop
tada por México en esta reunión es otra. Tal parece que ante las distintas
presiones encontradas de las que fue objeto, el gobierno mexicano optó por
el “mal menor” en lugar de por el “máximo beneficio”. Ante la imposi
bilidad de satisfacer las exigencias de los distintos sectores nacionales de
opinión y de los otros gobiernos del continente, particularmente de los
Estados Unidos, evitó discutir el asunto en sus términos políticos y buscó
refugio en una posición ambigua, basada en argumentos de tipo procesal.
La delegación mexicana adoptó la tesis de la incompatibilidad entre ser
miembro de la oea y profesar la ideología marxista-leninista, pero por otra
parte votó en contra de la exclusión de Cuba del organismo regional; nun
ca llegó a declarar expresamente que la exclusión de Cuba significara un
acto violatorio del principio de no intervención, pero por otra parte el
gobierno mexicano negó que al aceptar la tesis de la incompatibilidad se
hubiese sentado un precedente peligroso para futuros actos de intervención
colectiva, al expresar que ni la Carta de la oea ni el tiar pueden adicio
narse con simples resoluciones.**
Otro elemento táctico importante de la política exterior mexicana, aun
cuando no de uso frecuente, ha sido el anticiparse a situaciones difíciles
mediante el procedimiento de dar a conocer en forma pública cuál será
su postura o su voto previamente a la reunión del caso. Esta táctica de tipo
preventivo, que la teoría de la estrategia política denomina “compromiso
público”, tiene la fuerza que le da el hecho de que una vez adquirido el
compromiso frente a la opinión pública, resulta difícil retroceder o cam
biar de posición por la pérdida de prestigio que esto significaría.30 Así por
ejemplo, en ocasión de la convocatoria para la IX Reunión de Consulta
de la oea, celebrada en Washington en 1964, que culminó con la resolu-
28 Ibidem, Apéndice n, p. 2. (Subrayado nuestro.)

” Ver a este último respecto la respuesta del canciller mexicano Manuel Tello
a un artículo de Víctor Rico Galán en Siempre!, México, 21 de febrero de 1962,
p. 5. Citado por Irma Pellicer, Op. cit., p. 108.
“ Ver por ejemplo, Thomas Schelling, The Strategy of Conflict. Harvard Uni
venity Press, Cambridge, Mass., 1960.
ción que obligaba a los países miembros que aún mantenían relaciones con
La Habana a romper definitivamente con ella, el canciller mexicano José
Gorostiza, anticipándose a lo que sería el resultado de la reunión, declaró
enfáticamente que:
En la novena reunión de consulta, que iniciará sus trabajos el mar

tes próximo en Washington, México se opondrá desde luego a la
imposición de sanciones y, muy particularmente, de aquellas cuya
ejecución exigiría acción por parte de sólo un reducido número de
estados miembros de la oea o, peor aún, del gobierno mexicano úni
camente.
... 16 gobiernos americanos, en ejercicio de su soberanía, han pues

to fin a sus relaciones diplomáticas y consulares con el gobierno cu
bano. Conforme al Tratado Interamericano de Asistencia Recípro
ca, cuyas estipulaciones regirán a la consulta, el voto afirmativo de
14 estados bastaría para decretar la ruptura como medida colectiva.
En la hipótesis de que así se procediera, sólo los gobiernos que man

tienen relaciones con el de Cuba, o sea, los de México, Bolivia, Chi
le y el Uruguay, tendrían que dar un paso positivo.
La suspensión de las comunicaciones aéreas con Cuba, si llegara a

decretarse por la reunión de consulta, sería aún más objetable por
nuestra parte, toda vez que en la actualidad, México es el único es
tado miembro de la oea que tiene comunicación aérea con Cuba.81
Otro elemento táctico importante ha consistido en abstenerse de buscar

prosélitos o aun simple apoyo a su política exterior, sea éste permanente
u ocasional. Obviamente esta táctica obedece a la necesidad de no apare
cer, a los ojos de Washington, como soliviantador de los otros gobiernos
latinoamericanos. Un ejemplo concreto de esto se dio claramente en la
Reunión de Cancilleres de Punta del Este, cuando no obstante que la po
sición original de México coincidía con la de Argentina y Brasil respecto
de evitar sanciones a Cuba, la delegación mexicana se abstuvo de negociar
y presentar una posición conjunta con estos países u otros de la entonces
llamada línea “blanda”. Durante esa época los periódicos norteamericanos
se dieron a la tarea de especular sobre el nacimiento de un “eje político”
México-Río de Janeiro-Buenos Aires, pero es ampliamente conocido en
círculos diplomáticos el hecho de que los miembros de las delegaciones
81 Tomado de la Revista Titmpo, vol. xlv, No. 1159. México, 20 de julio de

1964, pp. 4-5.
MARIO OJEDA 105
mexicanas que asistieron a las conferencias que trataron el caso cubano

tendieron por lo general a abstenerse de concurrir a reuniones privadas
dedicadas a discutir y negociar los votos. En contraste, las delegaciones
argentina y brasileña llegaron al punto de propiciar encuentros privados
entre miembros de representaciones rivales a efecto de tratar de avenir y
acomodar diferencias políticas?2
Finalmente es importante dejar señalado el hecho evidente de que en
términos generales en México ha existido un consenso relativamente am
plio por lo que a política exterior se refiere. Al menos esto resulta cierto
en cuanto a que la política mexicana, altamente defensiva como hemos
visto, ha tendido a comprometer al país internacionalmente lo menos po
sible. Esta tarea ha contado en lo general con la aprobación tácita de una
mayoría de la opinión nacional, debido sin duda al recelo con el que tra
dicionalmente se ha visto todo lo que es extranjero y a que el esfuerzo
principal ha estado puesto en las tareas de desarrollo interno. En 1956
Jorge Castañeda hacía una observación a este respecto que tenía plena va
lidez hasta hace muy poco tiempo todavía:
Las causas del desinterés general por las cuestiones internacionales

podrían resumirse en una frase: México vive un momento de acen
tuado nacionalismo. Desde la Revolución Mexicana iniciada en 1910
—y que contribuyó como pocos fenómenos a la formación de una
conciencia nacional— se viene realizando en todos los aspectos de
la vida nacional del país una especie de introspección nacional. El
país empieza a cobrar conciencia de sí mismo, de sus potencialidades
y de sus limitaciones.88
Sin embargo, esta actitud aislacionista y de desinterés por las cuestiones

internacionales ha cambiado notablemente en los últimos años, al menos
a nivel gubernamental, como veremos en capítulos subsecuentes. Baste por
ahora apuntar que el gqj>iemo de Echeverría sostiene la tesis de que hoy
día no es posible mantenerse aislado de los sucesos internacionales, puesto
que el futuro de ningún país es ajeno a los cambios de la política mun
dial. En 1973, al explicar ante el Congreso las razones que lo llevaron a
solicitar autorización para realizar su primer viaje a tres continentes, Eche
verría dijo:
Debemos cobrar mayor conciencia de que nuestro destino está ligado
32 El ejemplo más connotado es el de la “reunión secreta” entre Richard Goodwin

y el Che Guevara en la Primera Reunión de Punta del Este (alpro). Ver De Les
seps S. Morrison, Op. cit., pp. 100-101.
33 Op. cit.. p. 14.
a las transformaciones que ocurren más allá de nuestras fronteras.

Abstenemos de participar en ellas sería transferir al exterior la po
sibilidad de determinar el futuro de la nación y comprometer los per
files de su identidad. Equivaldría, también, a desplazar el ejercicio
de la soberanía a centros de poder ajenos al país. Es por ello nece
sario multiplicar contactos con el exterior, hacer de la diplomacia
un medio más apto para la defensa de nuestros principios e intereses
y salir al mundo para enfrentar los problemas que nos afectan.*4 •*
•* Tomado de México ante el mundo, 1970-1974. México, Secretaria de la Pre

údencia, 1974, p. 193.
IV
Fundamentos y condicionantes
económicos de la posición
internacional de México
EL DESARROLLO ECONÓMICO
Lejos de lo que comúnmente se piensa, México no es un país pequeño.

Si atendemos, por ejemplo, a la magnitud de su territorio y población,
México se cuenta entre los 15 países más grandes del mundo. Por otra
parte, en cuanto al valor de su producción económica, México es también
un país importante. En 1970 ocupaba el lugar número 16. Sucede, más
bien, que cuando se compara a México con las grandes potencias, parti
cularmente en términos de desarrollo económico, la distancia resultante
es muy grande. Pero esto no es base suficiente para clasificar a México
entre los países pequeños y subdesarrollados. México pertenece más bien
a un grupo de países que, por su dimensión territorial y demográfica, la
magnitud de su producción económica y su grado de desarrollo, podría
mos calificar como naciones intermedias. Si bien en la escala internacio
nal de poder estas naciones están ubicadas bastante abajo de las grandes
potencias, por otra parte ocupan, con respecto al grueso de los países en
desarrollo, un lugar marcadamente superior.
Es lógico suponer entonces que debido a su condición de nación inter
media México tenga, en principio, una capacidad relativa de negociación
internacional más alta que la mayoría de los países en desarrollo. Por lo
que respecta a la América Latina, México es, por su extensión territorial,
el tercer país de la región; el segundo por su población y el segundo tam
bién por el valor de su producción económica. Con 50 millones de habi
tantes en 1970, México participaba con el 18% de la población regional,
bastante abajo de Brasil (92 millones y 34% del total), pero notoriamente
arriba de Argentina, que ocupaba el tercer lugar (23 millones y 9% del
total) ?
1 International Bank for Reconstruction and Development, World Bank Atlas:

Population, Per Capita Product and Growth Rates. (7a. ed.) Washington, 1972.
(Porcentajes calculados por el autor.)
109
Por otra parte, en los últimos años México ha llegado a ocupar el se
gundo lugar de América Latina en cuanto a la magnitud de su producto
económico y hasta llegó a ocupar, transitoriamente, el primer lugar entre
1965 y 1970. Gomo se desprende del cuadro VI, la participación de Mé
xico en el producto regional pasó del 13.1% en 1950, al 23% en 1970 y
llegó a ser la más alta a finales del decenio pasado cuando significó el
26.2% del total. Para 1970 Brasil, que había perdido temporalmente su
calidad de líder, volvió a ocupar el primer lugar con el 26.2%; México
el segundo, con el 23%, y Argentina el tercero, con el 18.3%.
Cuadro VI
América Latina:
Participación relativa de los países en el producto regional
1950 1955 1960 1965 1968 1970
América Latina 100.00 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Argentina 24.9 22.0 20.0 18.9 17.6 18.3
Brasil 25.8 26.5 24.7 24.1 24.2 26.2
Colombia 7.3 7.5 6.2 6.1 6.1 5.0
Chile 4.6 4.3 4.9 4.9 4.8 4.8
México 13.1 14.6 23.1 24.6 26.2 23.0
Perú 2.9 3.1 4.0 4.4 4.3 4.2
Venezuela 8.5 10.3 6.5 6.7 6.7 7.0
Resto 12.9 11.7 10.6 10.3 10.1 11.5
Fuentes: Primera y segunda columnas: (precios de 1950) Cifras de cepal, cita

das por Víctor L. Urquidi, Viabilidad económica de América Latina. Fondo de
Cultura Económica, México-Buenos Aires, 1962. Cuadro 6, pág. 163.
Tercera, cuarta y quinta columnas: (precios de 1960) calculado de cepal, Boletin
Estadístico de América Latina, vol. vi, No. 2. Nueva York, 1969, p. 22.
Ultima columna: (precios de 1970) calculado de International Bank for Recons-
truction and Development, World Bank Atlas: Population, Per Capita Product
and Growth Rates, Washington, 1972. (Se refiere al pnb.)
Este rápido ascenso se debe, principalmente, a que entre 1950 y 1970

el crecimiento económico de México —en contraste con lo que sucedió en
América Latina en su conjunto— fue constante, aun cuando también con
tribuyó a ello el hecho de que la economía argentina —principal compe
tidor en la escala latinoamericana— sufriera un marcado estancamiento.
En efecto, desde 1940 México ha logrado mantener, con interrupciones
breves, una tasa elevada de crecimiento, que ha sido en promedio, a pre-
MARIO OJEDA 111
cios constantes, de 6.1%, cifra que rebasa ampliamente la media para

America Latina.2 Si a esta cifra se le deduce la tasa de crecimiento de la
población, que promedió para el mismo periodo 3%, resulta que el cre
cimiento por habitante fue de 3.1%. Si bien esta cifra no es ya tan alta
como la anterior, resulta al menos superior a la de 2.5%, que fue la meta
trazada por la Alianza para el Progreso para la región, tasa que en rea
lidad nunca fue alcanzada por la América Latina en su conjunto durante
el decenio pasado.’
En términos políticos la magnitud y grado de desarrollo del país se tra
ducen, obviamente, en un peso relativo mayor, en la mesa de discusiones
internacionales, que el de la mayoría de los otros países del área, y signi
fica también un mercado potencial más grande, lo cual constituye, sin
duda, un elemento importante de negociación frente a las corporaciones
internacionales.
Sin embargo, la capacidad de negociación de los países no se da sim
plemente en función de su magnitud y su nivel de desarrollo económico,
sino que está condicionada también por problemas de estructura. De tal
suerte se hace necesario analizar en mayor detalle la estructura económica
de México, que en términos generales presenta una condición de depen
dencia respecto del exterior, para poder obtener un cuadro más cercano a
la realidad respecto de la capacidad de negociación de México a nivel
internacional. Este análisis se enfoca principalmente al sector externo de
la economía, pues es aquí en donde las condicionantes se dan en forma
directa y se presenta en forma comparativa con la América Latina, a fin
de determinar el grado de dependencia que guarda México en términos
relativos al área.
LA DEPENDENCIA EXTERNA: ANÁLISIS COMPARATIVO
El comercio exterior
A primera vista, el comercio exterior no parece tener gran importancia

para México. Desde un punto de vista meramente cuantitativo su parti
cipación en el pnb no es muy alta. Más todavía*, se advierte que durante
el periodo bajo consideración hubo un ligero descenso en la participación
del comercio exterior en el pnb. El año de 1961, por ejemplo, las expor
taciones de bienes y servicios significaron el 11.1% del pnb y para 1966
2 Calculada con base a datos oficiales contenidos en Banco Nacional de Comer

cio Exterior, México: la politica económica del nuevo gobierno. México, 1971, p. 33
• Ibidem, p. 34.
112 LA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO
la cifra se había reducido a 9.9%. La importación de bienes y servicios

significó en esos mismos años el 12% y 10.3% respectivamente.4
Cualitativamente, sin embargo, el comercio exterior es de gran impor
tancia para el país. Esto se debe al hecho de que el renglón de importa
ciones se compone principalmente de maquinaria, equipo y materias pri
mas para la industria, con un remanente poco significativo de bienes de
consumo. La industria se ha convertido en el sector más dinámico de la
economía y el de participación más elevada en la composición del pnb;
cualquier reducción en las importaciones tiende a repercutir sensiblemente
en la tasa de crecimiento. Esto es, se ha reducido el margen de im
portaciones susceptible de ser comprimido (bienes de consumo) sin afectar
la economía del país.5 Debido a ello, se ha hecho cada vez más necesa
rio exportar un volumen mayor de bienes y servicios y luchar por man
tener los precios de aquellos estables a efecto de estar en posibilidad de
financiar las crecientes importaciones.
Atendiendo únicamente a la reducción del “margen comprimible”, Mé
xico y los demás países latinoamericanos de mayor desarrollo relativo, que
han basado su industrialización en una política de substitución de impor
taciones de bienes de consumo duradero, resultan curiosamente más vul
nerables a las fluctuaciones del mercado mundial que los no industriali
zados, al menos teóricamente. Esto es en función de que las importaciones
de los países no industrializados se componen en medida importante de
bienes de consumo —en gran parte de tipo suntuario— que el dejar de
adquirir no tiene significación importante para la economía.
Respecto al número de productos que componen su comercio de ex-
]x>rtación, México se ha visto frente a una situación más desahogada que
el resto de América Latina, pues se advierte una clara diversificación ma
yor respecto de estos países. Tomando el año de 1959 como base (ésta es
una fecha significativa porque las presiones políticas por parte de los Es
tados Unidos cobran mayor vigor debido al triunfo de la Revolución cu
bana) las exportaciones de los países latinoamericanos en conjunto presen
taban un alto índice de concentración en solamente uno o dos productos
4 Inter American Development Bank, Socio-Economic Progress in Latin America.

Social Progress Trust Fund Seventh Anual Report, 1967. Washington, 1968, p. 206.
5 Miguel S. Wionczek, sin embargo, ha presentado la interesante tesis de que el
“margen comprimible” de las importaciones mexicanas es mucho más amplio de
lo que comúnmente se supone, atendiendo al hecho de que buena parte de las im
portaciones consignadas bajo el rubro de “transacciones fronterizas” son en realidad
artículos suntuarios que rebasan los perímetros libres en forma de contrabando.
Conferencia sustentada en el seminario sobre México y la integración de América
Latina. El Colegio de México y el Instituto para la Integración de América Latina.
México, 28 de septiembre-16 de octubre de 1970.
MARIO OJEDA 113
(ver cuadro VII). Catorce de los veinte países basaban más del 50% en
dos productos; y solamente cuatro países, Argentina, México, Paraguay y
Perú, dependían de sus dos principales productos de exportación en grado
menor al cincuenta por ciento. En el extremo superior de la escala de
concentración estaba Venezuela, dependiendo del petróleo en un 92% y
en el extremo inferior México, dependiendo del algodón y del café en un
36%. La media para América Latina respecto de la dependencia en dos
productos era de 70%.
Es necesario, sin embargo, poner en guardia al lector no iniciado res
pecto al peligro de derivar conclusiones contundentes o rígidas de lo an
terior. Las cifras citadas arriba y en el cuadro VII se refieren a un solo
año. De 1959 a la fecha, por ejemplo, los países productores de café han
disminuido su dependencia en este producto. México, por su parte, ha de-
Cuadro VII
América Latina
Principales productos de exportación, 1959
(Porcientos del valor total)
Argentina carne 26 trigo 13 Total 39

Bolivia estaño 62 plomo 9 Total 71
Brasil café 58 cacao 6 Total 64
Colombia café 77 petróleo 15 Total 92
Costa Rica café 51 banano 35 Total 86
Cuba azúcar 77 tabaco 6 Total 83
Chile cobre 66 nitratos 10 Total 76
Ecuador banano 57 café 18 Total 75
El Salvador café 72 algodón 16 Total 88
Guatemala café 72 banano 13 Total 85
Haití café 63 henequén 17 Total 80
Honduras banano 51 café 19 Total 70
México algodón 25 café 11 Total 36
Nicaragua algodón 39 café 34 Total 73
Panamá banano 69 cacao 3 Total 72
Paraguay madera 24 carne 22 Total 46
Perú algodón 23 azúcar 15 Total 38
Rep. Dominicana azúcar 48 cacao 17 Total 65
Uruguay lana 54 carnes 14 Total 68
Venezuela petróleo 92 Total 92
Fuente: oea, Folletos de divulgación. Washington, 1960.

mostrado una mayor flexibilidad para adaptar su comercio de exportación

a las fluctuaciones del mercado internacional. Así tenemos, por ejemplo,
que con la baja de los precios de los minerales sufrida después de la gue
rra, la estructura del comercio exterior registró un cambio radical hacia
los productos agropecuarios. Durante los años cuarenta se contaban cinco
minerales entre los doce principales productos de exportación, que signi
ficaban en su conjunto el 38.4% del valor de las exportaciones; para el
año de 1960 se contaban solamente cuatro minerales entre los doce prin
cipales y, más importante, significaban únicamente el 15.8% de los in
gresos totales. Para 1972 sólo dos productos minerales (no manufactura
dos) aparecían entre los primeros doce y significaban solamente el 4.1 del
valor total de las exportaciones (ver cuadro VIII).
Sin embargo, la perspectiva optimista respecto de México que se despren
de de lo anterior cambia bruscamente si se incluye al turismo en los ingresos
por concepto de exportación; o sea: si se analizan en su conjunto los in
gresos de cuenta corriente (bienes y servicios). El año de 1964, por ejemplo,
siete productos formaban el 46% de las exportaciones, destacando entre ellos
el algodón, que significaba el 16%. Sin embargo, incluyendo el renglón de
turismo y transacciones fronterizas, éste venía a representar por sí solo el
40% de los ingresos de cuenta corriente y el algodón —primer producto de
exportación en ese año— quedaba relegado a un segundo lugar, significan
do un modesto 9%.6
La importancia del turismo (incluyendo transacciones fronterizas) como
generador de divisas extranjeras siguió creciendo. Para el año de 1967 su
participación había aumentado a un 44% de los ingresos de cuenta co
rriente, si bien para 1973 volvió a significar el 40% del total?
En lo que respecta a las importaciones, y como ya se decía en páginas
anteriores, México ha acusado un alto grado de dependencia en función
de que éstas se componen en su mayor parte de bienes de inversión para
la industria. Sin embargo, el país ha dependido en menor grado que la
mayoría de los países latinoamericanos para la importación de alimentos
• Nacional Financiera, La economia mexicana en cifras. México, 1965, cuadro

97, p. 210. (Porcientos calculados por el autor.)
7 Para la primera cifra, declaraciones de Jesús Rodríguez y Rodríguez, Subse
cretario de Hacienda ante un seminario sobre turismo organizado por la Asociación
Mexicana de Caminos. Alliance for Progress. Weekley Newsletter. Pan American
Union. Washington, marzo 3 de 1969. Para la segunda, cálculo del autor con base
en datos tomados de Indicadores Económicos, vol. u, No. 6. México, Banco de
México, S. A., mayo de 1974.
MARIO OJEDA 115
y otros productos esenciales tales como el petróleo. En materia de alimen

tos básicos, el país fue hasta 1972, en buena medida, autosuficiente si bien
en términos de demanda económica y no social. Esto es cierto para pro-
Cuadro VIH
México: productos de exportación más importantes

(Porcientos del valor total)
1939-1950 1960 1972
1. Plomo 10.5 1. Algodón 21.6 1. Ganado y carne 10.40

2. Plata 10.2 2. Café 9.7 2. Algodón 8.88
3. Oro 7.1 3. Azúcar 7.8 3. Azúcar 6.13
4. Algodón 6.4 4. Ganado y 4. Tomate 5.95
carne 5.9
5. Cinc 5.8 5. Camarón 4.6 ’ 5. Café 5.15
6. Textiles 5.5 6. Plomo 4.5 6. Camarón 4.70
7. Cobre 4.8 7. Textiles 4.5 7. Piezas automóvil 2.68
8. Café 4.7 8. Cinc 4.0 8. Espatoflúor 2.48
9. Henequén 4.0 9. Azufre 3.8 9. Hierro manufacturado 2.47
10. Tomate 3.2 10. Cobre 3.5 10. Productos químicos 1.75
11. Chicle 2.5 11. Tomate 3.4 11. Conservas 1.71
12. Ganado 1.9 12. Químicos 2.1 12. Cobre 1.70
Fuentes: 1939-50: The Combined Mexican Working Party, Report on the Eco-
nomic Development of México. International Bank for Reconstruction and De
velopment. Johns Hopkins Univenity Press, 1953. Cuadro 134. (Porcientos calcu
lados por el autor.) 1960: Banco de México, Informe anual 1960. (Porcientos
calculados por el autor.) 1972: Secretaría de Industria y Comercio, La proyec
ción económica de México en el exterior (1971-1973). México, 1974, cuadro sin
número del anexo estadístico. (Porcientos calculados por el autor.)
ductos tales como maíz, trigo, frijol y arroz, para los que con breves inte
rrupciones de ciclos agrícolas afectados por perturbaciones climáticas el
país había sido capaz de cubrir enteramente o en su mayor parte la de
manda interna.
En materia de petróleo se presenta una situación similar a la anterior.
México fue autosuficiente, al menos hasta 1970. Pero además, el hecho de
que este recurso esté administrado por el estado, le ha eximido de las pre
siones a las que han permanecido sujetos otros países, que si bien son pro
ductores, la industria ha quedado en manos del capital extranjero. No
obstante, México dejó de ser autosuficiente en materia petrolera a prin-
Cuadro IX
Cambios en la estructura de las exportaciones mexicanas

(Porcientos del total)
1935 1952 1960 1965
Minerales 74.5 29.1 17.1 12.5

Productos agrícolas 15.5 39.7 41.8 36.6
Manufacturas 1.0 11.4 12.5 23.3
Otros 9.0 19.8 28.6 27.6
Fuente: Francisco Rostro Plascencia, “El papel de las exportaciones en el finan-

ciamiento del desarrollo de México”, Economía Política. Escuela Superior de
Economía del Instituto Politécnico Nacional, vol. vm, No. 1, primer trimestre
de 1971, p. 43. Citado por Ramón Medina Luna, manuscrito de tesis, México,
El Colegio de México, 1973, p. 27.
cipios del presente decenio y como esta situación viniera a coincidir con
el alza del precio internacional del energético, tuvo un repentino y signi
ficativo impacto en la balanza de pagos, particularmente el año de 1973.
Sin embargo, para la segunda mitad de 1974, con el descubrimiento de
nuevos mantos petrolíferos, el país no sólo volvió a la autosuficiencia, sino
que produjo un remanente que lo convirtió súbitamente en exportador,
aunque en grado modesto.
En contraste, Brasil, por ejemplo, se vio en la necesidad de distraer va
liosos recursos a fin de importar en 1972 más del 50% del consumo; Chile
(‘1 67% y Centroamérica, en su conjunto, más del 50%.”
Pero por otra parte y respecto a la dirección geográfica de su comercio
exterior, México acusa un alto grado de concentración en el mercado nor
teamericano. En 1957, el 77% de las exportaciones mexicanas tenía como
destino los Estados Unidos, cifra notoriamente superior a la media la
tinoamericana para esa misma fecha, que era de 47.8%. En el extremo
superior de la escala estaba Panamá con 97%, seguido de México y en
tercer lugar Colombia con 71%. En el lado opuesto estaban Argentina y
Uruguay con el 11 y 12%, respectivamente. Respecto de las importacio
nes, México acusaba para ese mismo año la dependencia mayor respecto
de los Estados Unidos, con el 77%, seguido de Cuba con el 71% y de
Honduras con el 68%, siendo la media para la región de 53%. En el ex-
* Francisco Mondragón Mejía, “Crisis de energéticos”, en Factor Económico, Se

gunda época, Año ni, No. 22. México, Colegio Nacional de Economistas, septiembre
de 1973, pp. 667-669.
MARIO OJEDA 117
tremo inferior de la escala se encontraban Uruguay con el 16%, seguido

de Argentina y Paraguay con el 24% cada uno.®
Para 1966, América Latina en su conjunto había reducido notablemente
su dependencia respecto del mercado norteamericano. La media para las
exportaciones había descendido a 39% y para las importaciones a 40.6%.
México no había sido ajeno a esta tendencia general, pero seguía siendo,
en términos relativos, uno de los más dependientes. Para entonces ocupa
ba el tercer lugar con el 62% de sus exportaciones concentradas en los
Estados Unidos, después de la República Dominicana (87%). Por otra
parte, con relación a las importaciones su lugar era el primero, con el
64%, siendo la media para el área, como se dijo, de 40.6%.
Considerando la suma de exportaciones e importaciones, cuya media para
América Latina era de 39.8%, México quedaba muy por encima de ella
con el 63%, ocupando el segundo lugar en la escala de dependencia res
pecto de los Estados Unidos, después de la República Dominicana que
tenía el 66.5%. En el extremo inferior de la escala estaba Uruguay con
el 12%, seguido de Argentina y Paraguay con el 15 y 21.5% respectiva
mente.1®
Es de notar, sin embargo, que durante los últimos decenios México ha
venido reduciendo en forma constante la dependencia de su comercio ex
terior respecto del mercado de los Estados Unidos, que llegó a ser, por
virtud de la segunda guerra mundial, notablemente alta. En el cuadro
XI puede observarse claramente esta tendencia hacia la diversificación de
mercados. No obstante, es de notar también que en 1969 se interrumpe
bruscamente esta tendencia y que incluso retrocede a niveles de años previos,
aun cuando vuelve a tomar su curso en 1972 y se interrumpe una vez más
en 1974.
Sin embargo, aun cuando en términos generales la tendencia hacia la
diversificación del comercio exterior ha sido clara y significativa, esto no
tiene sino un efecto parcial de alivio a la dependencia, vistos los ingresos
generales de cuenta corriente respecto de los Estados Unidos. Esto se de
be, concretamente, a que el turismo, que como se vio, para 1967 generaba
9 F. Benham y H. A. Holley, The Economy of Latin America. Oxford Univer

sity Press, Londres, 1960. Cuadro 3 del apéndice estadístico, pp. 149-157. (Los
datos de Guatemala, Haití, Honduras, República Dominicana y Uruguay se refie
ren al año de 1956.)
19 Es necesario sin embargo, a fin de ponderar las conclusiones que puedan deri
varse de lo anterior, hacer notar que la dependencia puede nacer también del he
cho de estar vendiendo a sucursales en distintos países de una misma empresa
transnacional. Ante esta situación, todas las ventajas de estar vendiendo a distin
tos países quedarían en gran parte anuladas.
Cuadro X
América Latina: dependencia del comercio exterior respecto

de los Estados Unidos, 1966
(Millones de dólares)
EXPORTACIONES IMPORTACIONES
Totales a % del Totales de % del
FOB EEUU. Total CIF EE.UU. Total
Argentina 1593 123 7 1 124 256 23

Bolivia 131 56 43 133 58 44
Brasil 1 741 581 33 1496 589 39
Colombia 507 218 43 674 323 48
Costa Rica 135 56 42 178 69 39
Chile 880 219 25 756 297 39
Ecuador 132 74 56 165 66 40
El Salvador 188 47 25 220 72 33
Guatemala 226 70 31 206 86 42
Haití 37 16 43 37 20 56
Honduras 144 80 56 149 74 50
México 1036 647 62 1605 1024 64
Nicaragua 137 28 21 181 83 46
Panamá 78 52 67 214 88 41
Paraguay 49 11 23 49 10 20
Perú 764 323 42 816 320 39
R. Dominicana 136 119 87 160 74 46
Uruguay 185 23 12 164 19 12
Venezuela 2 925 916 31 1 198 612 51
nota: Las importaciones de Panamá, Paraguay, República Dominicana y Vene-

zuela «on pob.
Fuente: Latin American Genter, Univenity oí California at Lo* Angeles, Statis-
tieal Abstract of Latin America 1967. Lo* Ángeles, diciembre de 1968. Cuadro
85, pp. 194-197. (Porciento* calculado* por el autor.)
ya el 44% de los ingresos de cuenta comente, depende a su vez en un alto

grado de los Estados Unidos, a juzgar por el hecho de que cerca del 90%
de los viajeros que visitan anualmente el país está compuesto por norte
americanos.11
11 La cifra corre*pondiente a 1963, por ejemplo, fue de 87.9%. Banco Nacional

de Comercio Exterior, México 1966, p. 215.
MARIO OJEDA 119
La inversión extranjera directa
Por lo que a inversión extranjera se refiere, en el caso de México se

observa, por principio de cuentas, el hecho de que ésta ha tenido un cre
cimiento extraordinario. El valor en libros de la inversión extranjera di
recta pasó de alrededor de 1 000 millones de dólares en 1960 a aproxima
damente 1 70(f millones en 1965 y 2 500 en 1968. Esto es, creció du-
Cuadro XI
México: distribución geográfica del comercio exterior

fExportaciones + importaciones)
(porcientos del total)
1941 1950 7955 7967 1963 7965 1967 7969 1972 1974
EE.UU. 89.2 84.7 78.4 70.9 69.4 64.4 60.2 66.3 58.1 59.4
CEE — — — 10.2 10.6 11.7 12.9 12.4 12.6 15.2
AELC — — — 6.1 5.4 5.8 7.2 6.3 N.D. 2.3
Japón — — — 4.7 5.4 5.4 5.0 6.1 4.3 4.1
Socialistas — — — 0.4 0.4 2.6 0.3 4.0 N.D. 1.2
ALALC — — — 0.6 1.7 2.5 3.3 1.6 6.3 7.2
Canadá — — — 2.1 2.4 1.8 1.5 0.8 N.D. 2.4
MCCA — — — 0.4 0.6 0.6 0.6 0.5 1.2 1.5
Resto — ------ — 4.6 4.1 5.2 8.7 2.0 N.D. 6.7
siolas: cee: Comunidad Económica Europea (Alemania Federal, Bélgica, Fran

cia, Holanda, Italia y Luxemburgo). aelc: Asociación Europea de Libre Co
mercio (Austria, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia
y Suiza), alalc: Asociación Latino Americana de Libre Comercio, mcca: Mer
cado Común Centro Americano.
Fuentes: 1941: Anuario de Comercio Exterior, México, 1942, 1950: The Coni-
bined Mexican Working Party, Report on the Economic Development of México.
International Bank for Reconstruction and Development Johns Hupkins University
Press, 1953, p. 121. 1955: Banco Nacional de Comercio Exterior, México 1966,
México, 1966, p. 182 (en el texto). 1961-65: Ibidem, cuadro sin número, p. 182.
1967: Ibidem, México 1968, p. 295. 1969: Ibidem, México l970: p. 162. 1972:
Secretaria de Industria y Comercio, La proyección económica de México en el
exterior (1971-1973). México, 1974. Cuadro sin número, apéndice central. 1974:
Calculados por el autor con base a datos tomados de Banco de México, Indica
dores Económicos, vol. iv, No. 3. México, febrero de 1976, cuadro iv-4, pp.
40-43.
Cuadro XII
América Latina
Evolución de la inversión norteamericana directa
% del " % del

% del % del
1956 total 1961 total 1966 total 1970 total
América Latina 5 838 100 8 166 100 9 853 100 12 201 100
México 690 12 822 10 1244 13 1 774 15
Centroamérica* 610 10 934 12 1475 15 1857 15
Venezuela 1 829 31 3017 37 2 678 27 2 696 22
Argentina 333 6 635 8 1031 10 1 288 10
Brasil 810 14 1000 12 1 246 13 1 843 15
Colombia, Chile
v Perú 1 445 25 1 587 19 1 938 20 2 130 18
Otros** 121 2 171 2 241 2 615 5
* Incluye a Haití y a la República Dominicana para 1956, 1961 y 1966.

** Incluye a Haití y a la República Dominicana para el año de 1970.
Fuentes: Años 1956, 1961 y 1966: Miguel S. Wionczek, “El endeudamiento pú
blico externo y los cambios sectoriales en la inversión privada extranjera de
América Latina”, en Helio Jaguaribe et al., La dependencia político-económica
de América Latina. Siglo XXI, México, 1969. Cuadro v, p. 144. Año 1970: Esta
dos Unidos. Departamento de Estado. United States Foreign Policy 1971. A Report
of the Secretary of State. U.S. Government Printing Office, Washington, 1972,
p. 131.
rante este periodo a una tasa anual promedio del 15.8%, o sea más del
doble de la que tuvo el pnb durante este mismo lapso.12 13
Del total de la in
versión extranjera, más del 80% era norteamericana.18 ,
Sin embargo, comparando a México con el resto de lqs países latino
americanos, la parte proporcional que le correspondía del total de la in
versión norteamericana en el área no era de las más altas. Del cuadro XII
se desprende que en 1970 —y no obstante el notable aumento respecto de
1961— a México correspondía el 15% de la inversión norteamericana,
mientras que a Venezuela, por ejemplo, el 22%. Se puede argumentar que
Venezuela es y ha sido siempre un caso especial debido al petróleo. Sin
embargo, otros países, como por ejemplo Colombia, Chile y Perú, que aun
12 Banco Nacional de Comercio Exterior, México ¡970, p, 167.

13 Miguel S. Wionczek, Op. cit., p. 818,
MARIO OJEDA 121
Cuadro XIII
América Latina
Relación entre el valor de la inversión norteamericana
DIRECTA Y EL PNB, 1966 Y 1970
1966 1970
Valor Valor
de la Relación de la Relación
PNB inversión porcentual PNB inversión porcentual
México 20 727 1 244 6% 33 830 1 774 5%

Centroamérica,
Haití, Panamá y
R. Dominicana 5 700 1475 26% 8 480 1857 22%
Venezuela 7 565 2 678 35% • 10 210 2 696 26%
Argentina 17 628 1031 6% 26 820 1 288 5%
Brasil 19 944 1 246 6% 38 470 1 843 5%
Colombia, Chile
y Perú 13 457 1938 14% 20 510 2 130 10%
Bolivia, Ecuador,
Paraguay y
Uruguay 3 538 241 7% 5 610 615 11%
Fuente: Primera columna: International Bank for Reconstruction and Develop

ment, World Bank Atlas; Population an Per Capita Product. Washington edicio
nes 1968 y 1972. Segunda columna: Cuadro xi. Tercera columna: Calculada
por el autor.
en su conjunto son demográficamente más pequeños que México, absor

ben colectivamente el 18% de la inversión norteamericana. México queda
ba a la par que Brasil y por encima de Argentina.
Más significativo aún es relacionar el valor en libros de la inversión nor
teamericana con el pnb de cada uno de los países o conjunto de países,
pues esto da una idea más concreta del peso de aquélla en la economía
de cada uno de ellos.1* Como se ve claramente en el cuadro XIII, el va
lor de la inversión norteamericana resulta bajo enMéxico con relación al
14 Una forma más aceptable de análisis hubiera sido relacionar el volumen de

la inversión norteamericana con el de la inversión total. Sin embargo, ante la difi
cultad de obtener con precisión y para un mismo año los datos de esta última
para cada uno de los países, hubo que conformarse con medir el valor en libros
de la inversión norteamericana con relación al pnb.
pnb comparado con la mayoría de los países de América Latina. En 1966,

cuando no obstante que México absorbía en términos absolutos una cifra
alta de inversión norteamericana, en términos relativos al pnb ésta signi
ficaba solamente el 6%. Para 1970, no obstante que el crecimiento de la
inversión directa norteamericana fue de una magnitud extraordinaria, en
términos relativos al pnb ésta se redujo a un 5.2%.
Pero si cuantitativamente el peso de la inversión norteamericana en la
economía de México no parece ser tan importante dada la magnitud del
pnb, cualitativamente sí lo es, pues la mayor parte de ella se concentra
en algunos de los sectores más dinámicos de la economía, como la indus
tria de manufacturas y el turismo. Para 1965, por ejemplo, el 65% de la
inversión norteamericana se concentraba en la industria manufacturera.
Pero por otra parte, dentro de la industria misma, el papel de la inver
sión extranjera es de gran importancia, puesto que ha tendido a concen
trarse en aquellas ramas de mayor significación económica y tecnológica.
Ya desde 1965 era clara esta situación. Si tomamos a las 938 empresas
industriales cuya producción anual individual en ese año rebasaba la cifra
de 20 millones de pesos, encontramos que sólo el 26.7% eran extranjeras.
Pero si tomamos las 100 primeras, resulta que el 47% eran de ese origen.
Adicionalmente, si se analiza la composición de las 938 empresas en cuan
to al tipo de producción, se encuentra que 116 eran productoras de bienes
de capital y de éstas, 61, o sea el 53%, eran de propiedad extranjera. De
otro lado, a la producción de bienes intermedios básicos se dedicaba un
total de 311 empresas, de las cuales 130, o sea el 41.8%, eran también ex
tranjeras. En cambio eran pocas las empresas extranjeras qut se dedica
ban a la producción de otro tipo de bienes. De las 174 empresas produc
toras de bienes intermedios no básicos, sólo 16, el 9.2%, eran extranjeras;
de las 337 dedicadas a la fabricación de bienes de consumo 44, o sea el
13.1%, eran sucursales de plantas de otros países.18 Sin embargo, ésta pa
rece ser la tendencia general del comportamiento de la inversión extran
jera en los países grandes de América Latina.
No obstante es importante subrayar el hecho de que, como ha quedado
establecido en páginas anteriores, la inversión extranjera ha sido descar
tada en México de las llamadas industrias y servicios básicos. Esto, inde
pendientemente de su efecto económico, tiene, desde luego, una especial
significación política cuya importancia no podemos descartar. Es obvio
que aquel país que deja al control extranjero los servicios bancarios, los
transportes y comunicaciones y las fuentes de energía, se arriesga a poder13 *
13 Ricardo Cinta G., “Burguesía nacional y desarrollo”, en el volumen tn de la

serie El perfil de México en 1980. México, Siglo XXI, 1972, pp. 187-192.
MARIO OJEDA 123
ser paralizado desde afuera en forma fulminante. Ésta, que puede ser to
mada como una visión exagerada para el mundo político internacional de
hoy día, cuando existen mecanismos de presión más sutiles, puede fácil
mente ser una realidad en momentos de crisis política, interna o externa.
Lo mismo puede decirse de aquellos instrumentos como periódicos y re
vistas, radio y televisión. Estos también pueden servir para el adoctrina
miento diario de las masas hacia objetivos políticos extranjeros que estén
en conflicto o al menos no coincidan con los nacionales. Sin embargo, para
esto no se necesita de la propiedad directa extranjera, como lo demuestran
la mayoría de los medios de difusión masiva mexicanos, sino que basta
simplemente proyectar imágenes y transmitir valores a través de noticias
y programas de manufactura externa.
El financiamiento externo
En cuanto al grado de endeudamiento externo, es de notar que México

es uno de los países del área que en términos absolutos ha absorbido un
volumen mayor de préstamos del exterior. Como se desprende del cuadro
XIV, México ocupaba ya, en 1965, el segundo lugar de la América Latina
por el monto de su deuda pública externa con 2 114 millones de dólares,
después de Brasil, cuyas obligaciones crediticias con el exterior ascendían
a 2 983 millones de dólares. Pero medida con relación al tamaño de la
economía a efecto de obtener una idea más concreta de su magnitud en
términos relativos, la deuda pública externa de México apenas significaba
el 11% del pnb, mientras que para otros países como Bolivia y Chile, por
ejemplo, significaba el 49% y 28% respectivamente. Para 1972, la deuda
pública externa de México se había duplicado a 4 854 millones de dólares.
Sin embargo, con relación al pnb seguía significando casi la misma pro
porción que en 1965, pues apenas si aumentó al 12%, mientras que para
otros países, como por ejemplo Chile y Colombia, la proporción significó
el 42% y 24% respectivamente. (Ver cuadro XIV.)
Sin embargo, esta ventaja resulta ser más aparente que real si tomamos
en cuenta que es con divisas extranjeras como se sirve y redime funda
mentalmente una deuda exterior. En otras palabras, la capacidad de en
deudamiento exterior depende a su vez no del volumen del pnb, sino de la
capacidad de cada país para generar ingresos del exterior. Se hace nece
sario, a efecto de tener una visión más precisa de lo que significa en con
creto la carga de la deuda exterior, ver qué tanto por ciento de los ingre
sos brutos de cuenta corriente distraen México y los otros países latino
americanos para el servicio de la misma. Más adelante se verá también lo
Cuadro XIV
América Latina: evolución de la deuda pública externa

(Incluido el saldo no desembolsado)
% respecto
1956 1960 1965 1970 1972 del PNB
(1972)
Argentina 687 1275 1 934 2 448 3 576 11.5%

Brasil 1 380 2 407 2 983 4 821 7 673 14.7%
Colombia 278 377 993 1 843 2 292 24.7%
Chile 379 562 1 143 2 581 3 425 42.6%
México 491 1 151 2 114 3 776 4 854 12.0%
Perú 216 265 694 1 184 1667 22.5%
Venezuela 233 363 539 933 1 593 11.5%
Resto 474 805 1 740 3 332 4 570 23.2%
4 138 7 205 12 140 20 918 29 650 20.3%

Fuentes: Primera columna: Estadísticas del birf publicadas en S.R.N. Badri Rao,
Cambios recientes en la deuda pública externa de los países latinoamericanos. Mé
xico, cemla, 1964, Segunda a quinta columnas: Banco Interamericano de Desarro
llo, Progreso económico y social en América Latina; Informe anual 1974. Wash
ington, 1975, cuadro in-19, p. 121. Última columna: calculada por el autor con
base en datos del birf contenidos en la obra citada en el cuadro xm.
relativo a los plazos promedio de vencimiento y tasas medias de interés

de la deuda, que en términos generales han sido menos liberales para Mé
xico.
El cuadro XV muestra que para 1966 México había llegado ya a un
punto de crecimiento de su deuda externa en que tenía que distraer el
25.5% de sus ingresos de cuenta corriente para el servicio de ella (pagos
de amortización más intereses). En este aspecto era superado también so
lamente por el Brasil, que ocupaba el 30.4% de dichos ingresos en el ser
vicio de la deuda. Venezuela resultaba la menos agobiada por la carga de
la deuda, al ocupar solamente el 0.8% de sus ingresos de cuenta corriente
para servirla. Sin embargo, para 1969 y 1972 se suscitó un ligero descenso
para México de la carga de la deuda al ocupar el 22% de los ingresos en
cuenta corriente.
Una consideración importante en favor de México, que atenúa su po
sición de debilidad respecto a su deuda externa, al menos desde el punto
de vista de posibles condicionamientos políticos, es que ésta ha mostrado,
MARIO OJEDA 125
en términos relativos a la América Latina, una mayor diversificación en

cuanto a las fuentes de financiamiento. Es bien conocido el hecho de que
México, debido principalmente a su estabilidad monetaria, ha obtenido
una alta solvencia en los medios financieros internacionales, hecho que
Cuadro XV
América Latina: proporción del servicio de la deuda pública

EXTERNA EN RELACION A LOS INGRESOS BRUTOS EN CUENTA CORRIENTE
1956 1961 1966 1969 1972
Argentina 1.6 21.1 23.8 23.9 22.2

Bolivia 3.8 21.9 9.6 5.6 ___ **
Brasil 11.5 16.1 30.4 17.9 12.5
Colombia 5.4 12.8 14.0 11.2 16.6
______ *#
Costa Rica 3.6 5.0 13.4 10.5
Chile 9.5 22.3 13.0 15.9 12.1
Ecuador 4.9 8.5 6.4 10.4 ___ **
El Salvador 1.1 2.3 3.8 3.2 ___ #*
______ #*
Guatemala 0.2 3.1 5.4 8.7
Haití 9.6 — n.d* n.d* ______ ##
Honduras — 3.8 1.3 2.3 ___ #*

México 6.7 12.8 25.5 22.4 22.2
5.1 9.1 ______ *#
Nicaragua 5.5 4.7
Panamá 0.9 1.4 2.3 2.5 ___ **
Paraguay 14.2 6.1 6.2 8.8 ___ #•»
Perú 8.2 6.5 10.5 13.8 18.9
R. Dominicana n.d* n.d.* 1.2 8.7 ___ **
Uruguay 5.0 4.5 4.0 18.8 34.0
Venezuela 0.5 4.7 0.8 2.0 4.5
— — — — —
5.4 9.2 9.8 10.8 17.3
* n.d. (datos no disponibles).
** El resto de América Latina promedió 8.9%.
Fuente: Tres primeras columnas: distintos volúmenes del Fondo Monetario In
ternacional, Balance of Payments Yearbook. Citado en Miguel S. Wionczek, “El
endeudamiento externo y los cambios sectoriales en la inversión privada extran
jera en América Latina”, en Helio Jaguaribe et al., La dependencia politico
económica de América Latina. México, Siglo XXL 1969. Cuadro iv, p. 143.
Cuarta columna: María del Rosario Grecn, “Deuda pública y dependencia: el
caso de México”, Foro Internacional, vol. xiií, No. 2. México, El Colegio de
México, octubre-diciembre 1972, cuadro 3, p. 160. Última columna: Banco In
teramericano de Desarrollo, Progreso económico y social en Amtrica Latina;
Informe anual 1974. Washington, 1975, cuadro in-22, p. 124.
le ha permitido a su vez ampliar las fuentes de sus préstamos en las ins

tituciones privadas extranjeras y aun colocar, con relativa facilidad, bonos
nacionales en los mercados de capital norteamericano y europeo. Otros paí
ses, por su parte, han dependido fundamentalmente de los bancos interna
cionales públicos y, como veremos adelante, de los programas oficiales de
ayuda concesional de los Estados Unidos.
En 1964, por ejemplo, el 49.3% de los financiamientos externos obte
nidos con intervención de la Nacional Financiera tenían como origen los
Estados Unidos. Para 1970 la participación relativa de éstos había descen
dido a 31.3%. Al mismo tiempo la participación de los organismos inter
nacionales aumentó de un 24.4% a un 40.8%. Francia, por su parte, au
mentó también notablemente su participación de un 6 a un 12.4%, mien
tras que el resto de países tendió en lo general a mantener igual o a dis
minuir su contribución (ver cuadro XVI). Sin embargo, es de notar que
si bien la participación relativa de los Estados Unidos en el financia
miento de la deuda pública declinó, ello se debe al aumento general tan
notable de ésta, ya que en términos absolutos las obligaciones con el mer
cado norteamericano se mantuvieron estacionarias.
Finalmente, en cuanto a deuda exterior se refiere, es importante hacer
notar que México ha canalizado la mayor parte de estos préstamos del ex
terior a proyectos de inversión —según la información disponible—, lo que
tendería a asegurar su solvencia crediticia. Otros países, en contraste, se
han visto forzados a recurrir al financiamiento externo —o a la ayuda
concesional— para otros propósitos, como es el cubrir lagunas presupues
tarias en gastos corrientes, o sea partidas de gastos no recuperables.
BALANCE GENERAL
Resumiendo lo hasta aquí analizado, México no sale muy bien librado en
su balance comparativo en cuanto al grado de dependencia externa que
ha acusado en términos generales. Sin embargo, tampoco se podría decir
que su situación ha sido de las más vulnerables.
En materia de comercio exterior si bien México ha presentado una di
versificación relativa mayor de sus productos de exportación, se ha de
mostrado, por otra parte, que enfocando el problema desde el punto de
vista general de los ingresos de cuenta corriente, el turismo por sí solo ha
representado cerca del 50% del total de éstos. En consecuencia, gran par
te de las ventajas que le ha otorgado la diversificación del comercio exte
rior queda cancelada. Más importante aún es el hecho de que tanto el co
mercio de exportación, como el turismo, han mostrado un alto grado de
concentración respecto de los Estados Unidos.
Mario ojeda 127
Cuadro XVI
Países de origen de los financiamientos del exterior

OBTENIDOS CON INTERVENCION DE NACIONAL FINANCIERA, S. A.
(Saldos en vigor en equivalentes a miles de dólares)
Obligación Obligación
País 30 de junio % 30 de junio %
de 1964 de 1970
TOTAL 1 145 256 100.0 1 795 713 100.0

Organismo Inter. 279 786 24.4 731 744 40.8
Estados Unidos 563 935 49.3 562 406 31.3
Francia 68 433 6.0 222 960 12.4
Inglaterra • 59 389 5.2 83 670 4.7
Alemania 28 606 2.5 64495 3.8
Canadá 63 590 5.6 34 085 2.0
Italia 36 000 3.2 33 266 2.0
Suiza 12139 1.1 18 167 1.0
Bélgica 16 731 1.5 16 468 1.0
Japón 2 779 15 579 1.0
Holanda 13 401 1.2 6 332
Luxemburgo 2 288
Kuwait 1 540
Suecia 467 1038
Dinamarca 742
España 542
Noruega 127
Austria 87
Liechtenstein 70
Finlandia 40
Otros 37
Fuente: Alfredo Navarrete R., “Los financiamientos nacionales”, reproducido por

la revista Hoy, México, 28 de noviembre de 1970, pp. 27-31.
A primera vista la situación de México con relación a las inversiones

extranjeras ha sido relativamente desahogada, dado que su monto en rela
ción al tamaño de la economía resulta bajo en comparación con la media
latinoamericana. Sin embargo, se ha visto cómo la inversión extranjera
ha mostrado una tendencia de crecimiento en los últimos años más alta
que la del resto de los países latinoamericanos en su conjunto y hacia la
concentración en los sectores más dinámicos de la economía. Pero estas
tendencias son recientes, por lo que se puede concluir que al menos por lo
que respecta al periodo álgido de las relaciones interamericanas (1959-
1965), México seguía siendo uno de los menos dependientes en cuanto a
la inversión extranjera.
Respecto de la deuda pública externa, aunque México ocupaba ya desde
1966 el segundo lugar por el monto de ésta en términos absolutos, hemos
visto que en relación al tamaño de la economía aquélla resultaba en rea
lidad baja en comparación con el común de los otros países. Sin embargo,
México había llegado al punto de tener que distraer el 25% de sus in
gresos de cuenta corriente para el servicio de la deuda, problema en el que
era superado sólo por el Brasil. Éste, sin embargo, es también un problema
reciente que hasta 1970 se veía todavía como controlable, como se verá ade
lante. Por otra parte, el problema de dependencia externa originado por
la deuda exterior se vio atenuado en el caso de México durante los años
sesenta, gracias a la diversificación en cuanto a los mercados de capital.
MÉXICO Y LA AYUDA ECONÓMICA

CONCESIONAL DE LOS ESTADOS UNIDOS
Se ha dejado para el final el examen de la asistencia económica conce

sional de los Estados Unidos por ser ésta el instrumento por medio del
cual la gran potencia ha podido ejercer presión política directamente y
con mayor discreción. Por otra parte es precisamente aquí en donde radica
la diferencia fundamental entre México y el resto de América Latina y
por lo tanto resulta clave para el análisis comparativo de la dependencia
regional.
Se ha dicho que existe en el fondo muy poca diferencia en cuanto a las
ataduras políticas que llevan consigo los programas bilaterales y multila
terales de ayuda. Esta afirmación, sin embargo, no resulta enteramente
cierta como se tratará de demostrar. Bastaría recordar el hecho simple de
que los primeros descansan en criterios que han sido decididos unilate
ralmente, conforme a claros objetivos nacionales del país donante. En el
caso de los Estados Unidos, por ejemplo, en 1965 se establecía claramente
que la ayuda económica era parte de la política exterior y uno de los tres
principios guías declarados eran “la importancia para los Estados Unidos
de sostener o acelerar el crecimiento económico del país [recipiendario]”.”
El carácter claramente político para determinar “la importancia del país
para los Estados Unidos” queda evidenciado por el hecho de que en 1968
” U.S. Agency for International Development, Principies...; p. 3.

MARIO OJEDA 129
el 87% de los fondos de ayuda se concentraron en solamente quince paí

ses, todos ellos o bien con un alto valor estratégico para la gran potencia
o con problemas internos que amenazaban el statu quo^
Por otra parte, los programas bilaterales de ayuda concesional norte
americana requieren de la aprobación del Congreso de los Estados Uni
dos y esto se hace sobre la base de revisión anual, además de que existen
requisitos previos que deben ser cumplidos baj’o el escrutinio de expertos
norteamericanos. ,
Claro está que el bloqueo financiero de parte del bid al gobierno de Sal
vador Allende en Chile tiende a desmentir la aseveración anterior. Sin
embargo, aun uno de los más severos críticos del bid llegó a la conclusión
de que al menos hasta 1970 y dentro de sus limitaciones, éste resultaba
ser, comparado con otros organismos de ayuda que funcionan en el área,
el más receptivo a los puntos de vista latinoamericanos.38
Como puede verse claramente en el cuadro XVII, México práctica
mente no ha dependido de los programas norteamericanos de asistencia
económica concesional para su financiamiento externo. Entre 1962 y
1971, solamente recibió un total de 70.2 millones de dólares, lo que daría
un promedio anual de siete millones, cantidad poco significativa para un
país de la magnitud de México. Esta cantidad representó solamente el
1.5% del total de la ayuda bilateral norteamericana otorgada a la región
durante este periodo, lo que resulta más significativo si recordamos que
a México corresponde más del 18% de la población de la América La
tina en su conjunto.
Al Brasil, por ejemplo, le fue otorgada una cantidad de ayuda propor
cional al lugar que ocupa por su población, ya que recibió el 31% del fi
nanciamiento y demográficamente representa el 34% de la región. Otros
países, que indudablemente constituyeron durante este periodo zonas neu
rálgicas para la política de los Estados Unidos, recibieron fondos de ayuda
en cantidad mayor a su población relativa. Chile, con el 3.6% de la po
blación latinoamericana, recibió el 12.8% de la ayuda; Bolivia y República
Dominicana, con el 1.5% cada una de ellas, de la población regional,
recibieron respectivamente el 4.6 y 7.3% de la ayuda económica.
17 U.S. Agency for International Development, “The Foreign Assistance Program”,

Annual Report to the Congress. Fiscal Year 1968. Washington, 1969, p. 7. Los
quince países, por orden de importancia en cuanto al volumen de los fondos otor
gados, eran los siguientes: Vietnam, India, Brasil. Paquistán, Colombia, Corea del
Sur, Turquía, Laos, Chile, Tailandia, República Dominicana, Indonesia, Nicaragua,
Nigeria y Panamá.
18 Ver Teresa Haytcr, Aid as Imperialista. Middlesscx. Inglaterra, Penguin, 1970,
p. 100.
Por otra parte. México no ha dependido de los programas de ayuda mi

litar de los Estados Unidos. Como se ha observado en páginas anteriores
(ver cuadro II), del total de donativos de ayuda militar otorgados por los
Estados Unidos a la América Latina durante el periodo 1950-1967, a Mé
xico correspondió solamente el 0.2%, mientras que al resto de la América
Latina en su conjunto el 99.8%. La ayuda militar es un indicador funda
mental al evaluar el grado comparativo de dependencia de los países la
tinoamericanos, visto el papel político tan importante que las fuerzas ar
madas juegan dentro de algunos de estos países.
Cuadro XVII
América Latina: asistencia económica de los

Estados Unidos bajo la ley de asistencia económica
1962-1971
% Asistencia
Préstamos Donativos Total Total per capita
Argentina 125.8 16.8 . 142.6 3.1 5.9

Bolivia 114.3 93.5 207.8 4.6 41.5
Brasil 1 274.7 143.5 1 418.2 31.1 14.4
Chile 551.7 32.2 583.9 12.8 58.3
Colombia 697.1 47.6 744.7 16.3 32.3
Costa Rica 67.8 19.7 87.5 1.9 58.3
Ecuador 96.8 42.2 139.0 3.1 21.3
El Salvador 50.7 26.1 76.8 1.7 21.3
Guatemala 63.8 33.4 97.2 2.1 17.3
Haití 3.8 24.5 28.3 .6 6.5
Honduras 44.6 24.4 69.0 1.5 26.5
México 66.5 3.7 70.2 1.5 1.3
Nicaragua 75.0 22.3 97.3 2.1 46.3
Panamá 106.9 41.4 148.3 3.3 98.8
Paraguay 31.7 23.3 55.0 1.2 23.9
Perú 83.7 57.7 141.4 3.1 10.1
R. Dominicana 187.7 143.8 331.5 7.3 78.9
Uruguay 50.6 13.3 63.9 1.4 22.0
Venezuela 40.0 15.3 55.3 1.2 5.0
América Latina 3 733.2 824.7 4 557.9 99.9 31.0
Fuente: Statistical Abstract of the United States, 1972. U.S. Department of Com-
merce, Bureau of the Census. Washington, 1972, p. 774.
MARIO OJEDA 131
Por el hecho de haber quedado prácticamente fuera de los programas

norteamericanos de ayuda concesional, económica y militar, México que
dó también libre de la dependencia de “expertos” de los organismos ofi
ciales militares y para el desarrollo internacional de ese país. Como vía
de ejemplo baste señalar que durante el clímax de la afluencia de estos
expertos, la lista oficial del Servicio Exterior de los Estados Unidos con
signaba, para enero de 1969, un total de 146 funcionarios de la aid esta
cionados en el Brasil y 68 en la República Dominicana. En contraste, la
lista consignaba solamente tres estacionados en México.10
Esto llevó al Senador William Fulbright, Presidente de la Comisión de
Relaciones Exteriores del Senado norteamericano, a hacer el comentario
siguiente:
No hemos dado ayuda a México durante muchos años. México deci

dió hace ya largo tiempo que no quería ser un satélite de los Estados
Unidos. Me gustan los mexicanos y me gusta hacer negocios con ellos.
Pero eso no significa que tengan derecho necesariamente a partici
par en lo que yo considero un programa de ayuda exterior.19 20
Examinemos en detalle esta declaración, pues implica varias cosas im

portantes. Primero, que la ayuda económica sateliza a quien la recibe; se
gundo, que no plegarse a las directrices de la política norteamericana eli
mina el derecho de calificar como recipiendario de ayuda; y tercero, que
a México se le tiene en Washington, por el hecho de no recibir ayuda de
tipo concesional, como a un país con madurez política que no es satélite
de los Estados Unidos.
19 U.S. Department of State, Foreign Service List. Washington, enero de 1969,

pp. 4-6, 12 y 34.
20 Ver El Día, 28 de julio de 1971, primera plana.
V
Debilitamiento de las bases

económicas de la política
exterior mexicana
En el capítulo anterior se ha observado que una de las diferencias fun
damentales entre México y el resto de las naciones de América Latina en
materia de relaciones económicas con los Estados Unidos durante el pe
riodo álgido de la guerra fría, fue el hecho de no haber dependido en
forma substancial de los programas norteamericanos de ayuda económica
de tipo concesional. Podría concluirse entonces que en este aspecto radicó
una de las bases más sólidas para la mayor libertad de acción política que
tuvo México durante los años de la guerra fría. Al menos está claro que
México se vio libre del arma principal que Estados Unidos esgrimió co
mo instrumento de presión política durante el periodo álgido de la guerra
fría.
Ello fue posible gracias a que en términos generales la economía mexi
cana se enfrentó a una situación más desahogada durante los veinticinco
años que siguieron al fin de la segunda guerra mundial. Si bien la con
centración del comercio exterior mexicano en el mercado norteamericano
acusó uno de los índices más altos, también es verdad que la mayor
diversificación de los productos de exportación le permitieron capear
más fácilmente los cambios en la demanda internacional de materias
primas.
Por otra parte, si bien México desarrolló una demanda a importar por
encima de su capacidad de exportación —al igual que muchos de los paí
ses latinoamericanos— que lo llevó a crear un déficit permanente en su
balanza comercial, dicho déficit pudo ser compensado por crecientes in
gresos por concepto del turismo extranjero. Finalmente, su sostenida tasa
de crecimiento y su capacidad para captar divisas extranjeras vía expor
taciones y turismo, su estabilidad política y monetaria, le abrieron las puer
tas para una solvencia internacional que se tradujo en mayores inversiones
extranjeras directas y en una capacidad mayor para negociar empréstitos
internacionales, aun de carácter privado.
135
Sin embargo, en la medida en que es posible concluir que el país se vio

más libre de presiones políticas del exterior gracias a su mayor solvencia
económica, también es posible concluir entonces que las bases económicas
de la política exterior independiente se han ido agrietando en fechas re
cientes, puesto que la misma estrategia de desarrollo que llevó al país a
alcanzar una situación bonancible que llegó a calificarse como el “milagro
mexicano”, incubaba los gérmenes de su propio debilitamiento.
LA CRISIS DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO
En páginas anteriores observamos cómo a partir de la segunda guerra

mundial México ha aplicado una política de desarrollo económico que ha
puesto énfasis en la industrialización. Esta industrialización se ha basado
a su vez en una estrategia de substitución de importaciones de bienes du
raderos de consumo, hecho que ha llevado al país a depender en alto
grado del comercio exterior, así como del endeudamiento extranjero, pues
se ha hecho necesario mantener alta la capacidad para importar la maqui
naria y equipo, así como los repuestos y bienes intermedios que requiere
la industria nacional para continuar su desarrollo.
Pero por otra parte, para principios de los años sesentas se presentaron
también los primeros síntomas claros de que la “etapa fácil” del proceso
de sustitución de importaciones había quedado atrás y que el país se en
frentaba a la necesidad de iniciar una segunda etapa de sustitución de
importaciones, pero no ya de bienes duraderos de consumo sino princi
palmente de bienes intermedios y de capital. Esto es, la fabricación na
cional de productos semielaborados y de la maquinaria requerida para la
producción de esos bienes duraderos de consumo.
Esta necesidad se hizo patente no sólo en virtud de las presiones que
la importación de bienes de capital e intermedios ejerce sobre la balanza
de pagos, sino en función de una estrategia de desarrollo cuya lógica mis
ma requiere mantener el proceso de sustitución de importaciones a fin
de que la industrialización mexicana continúe incrementando su ritmo de
expansión. Así, a principios del decenio pasado parecía claro que la industria
mexicana había llegado a su límite de expansión, puesto que el mercado in
terno presentaba síntomas de haber llegado a un grado de saturación en su
capacidad de consumo de bienes duraderos. Por otra parte, la baja calidad
y alto precio de los productos industriales mexicanos hacían difícil pensar
en la posibilidad de romper el cuello de botella vía su exportación al mer
cado internacional. Finalmente, era claro también que para iniciar esta
segunda etapa de sustitución de importaciones se requería de una elevada
MARIO OJEDA 137
inversión y de una alta tecnología, de las que México carecía. De aquí que
puede decirse que la economía mexicana se viene enfrentando, desde los
inicios de los años sesenta, con un notorio cuello de botella, si bien hay
que admitir que éste se ha podido ensanchar gracias a que la demanda
interna de bienes duraderos no decayó en el grado que se esperaba debido
al marcado crecimiento demográfico y a la elevación del ingreso de las
clases medias. Por otra parte, el aumento significativo de la exportación
de manufacturas ha coadyuvado también a mantener en expansión a la
industria mexicana. Sin embargo, no cabe duda de que el problema de hacer
entrar de lleno a la economía nacional en un proceso de substitución de
importaciones de bienes de capital, sigue constituyendo el principal desa
fío para el desarrollo futuro de México.
Por último, también podría afirmarse que la política de desarrollo que
adoptó el país en los años que siguieron a la segunda guerra mundial en
gendró un tercer grave problema al haber puesto énfasis en la elevación
del ingreso más que en la generación de empleo (y por consiguiente en la
redistribución del ingreso). Esto, aunado al explosivo crecimiento de
la población y al fenómeno de la migración masiva rural-urbana, ha lle
vado a una situación en la que el desempleo y el subempleo constituyen pro
blemas prioritarios para la política económica de México. Este fenómeno,
a más de las graves consecuencias sociales que ha creado, ha tenido como
resultado que el gobierno se vea profundamente condicionado en sus tratos
con el exterior y el capital extranjero, por la necesidad que existe de ge
nerar nuevos empleos más allá de lo que es capaz nuestra economía, a base
de inversión externa y de encontrar salida al problema mediante la emi
gración de trabajadores.
A estos problemas generales que ha creado la estrategia de desarrollo,
se añaden los del peso actual de la deuda extema y la creciente dependencia
del exterior de la región fronteriza que se analizan a continuación con ma
yor detalle.
EL CRECIENTE ENDEUDAMIENTO EXTERNO

Y EL DEBILITAMIENTO EN CUENTA
CORRIENTE DE LA BALANZA DE PAGOS
Para 1970 llegó a establecerse claramente que el país había llegado a un

punto en el cual necesitaba seguir endeudándose a efecto de poder amor
tizar y pagar los intereses de la antigua deuda. Esto resulta del hecho de
que los servicios de la deuda han crecido más de prisa que los ingresos
de cuenta corriente. Los intereses y la amortización de los créditos pasaron
del 6.8 al 25.3% de los ingresos de cuenta corriente entre 1950 y 1967?
Y es que Jos términos de la deuda mexicana han sido en general poco li
berales. Esto se debe a que gran parte de los créditos provienen de ins
tituciones privadas que operan con criterios comerciales. Como se despren
de del cuadro XVIII, México es el país de América Latina cuya deuda
ha estado sujeta en promedio a los intereses más altos y por otra parte a
los periodos de gracia y plazos de amortización más cortos.
El problema es aún más grave debido a que a partir del último dece
nio los ingresos de cuenta corriente han dejado de crecer en forma pro
porcional a los egresos de ésta, independientemente de los pagos origina
dos por el servicio de la deuda. Esto se debe a que mientras el déficit
tradicional del comercio exterior ha crecido en forma pronunciada, el tam
bién tradicional superávit turístico lo ha hecho más lentamente. Veamos
esto en mayor detalle.
En páginas anteriores se ha visto que, como consecuencia del proceso
de industrialización, México ha desarrollado en los últimos decenios una
propensión a importar más de lo que exporta. Esto se ha debido a que el
énfasis de la industrialización ha sido puesto en los bienes de consumo
durable, cuya producción ha requerido de la importación de maquinaria
y partes semiprocesadas. A diferencia de otros países que han encarado el
mismo problema, México pudo por algún tiempo satisfacer dicha demanda
a importar por encima de la capacidad de exportación, gracias al turismo
extranjero y en parte también a los braceros.2
Durante los años cuarenta, México importó mercancías por un valor
acumulado de 4 560 millones de dólares y solamente exportó un total acu
mulado de 3 656 millones. Dicha operación pudo ser realizada, no obstante
haber arrojado un saldo negativo de 904 millones, gracias a la compen
sación de los ingresos netos por concepto de turismo (790 millones) y bra
ceros (263 millones) que arrojaron un total de 1 053 millones de dólares?
Para el siguiente decenio (1951-1960), el déficit comercial siguió cre
ciendo. Sin embargo y aunque los ingresos por concepto de remisiones de
braceros descendieron en general, el turismo y las transacciones fronterizas
tendieron a elevar su participación lo suficiente como para compensar por
1 David Ibarra, “Mercados, desarrollo y política económica”, en David Ibarra

et al., El perfil de México en 1980, vol. 1, México, Siglo XXI, 1970, pp. 136-137.
1 La migración temporal de braceros estuvo sujeta a un acuerdo internacional
con los Estados Unidos firmado durante Ja época de la segunda guerra mundial
y renegociado sucesivamente bajo distintos términos hasta 1964, año en que expiró
por mutuo acuerdo.
8 The Combined Mexican Working Party, International Bank for Reconstruction
and Development, Report on the Economic Development of México, The Johns
Hopkins University Press, 1953. Cuadro 123, p. 343
MARIO OJEDA 139
Cuadro XVIII
América Latina: promedio de los términos

PONDERADOS DE LOS PRÉSTAMOS EXTERNOS, 1961-67
Periodos de Plazo de Intereses

País gracia amortizaciones promedio
(años) (años) (porcentajes)
Aigentina 4 14 4.76
Bolivia 6 23 2.51
Brasil 6 20 4.19
Colombia 5 20 4.00
Costa Rica 5 20 3.88
Chile 6 19 3.94
Ecuador 5 21 3.31
El Salvador 5 21 3.36
Guatemala 4 20 4.15
Haití 5 17 3.13
Honduras 6 23 3.39
México 3 14 5.16
Nicaragua 5 21 3.44
Panamá 5 22 3.42
Paraguay 5 23 3.24
Perú 4 17 4.37
R. Dominicana 6 21 3.07
Uruguay 4 15 4.56
Venezuela 3 14 4.92
Fuente: Consejo Interamericano Económico y Social, El financiamiento externo

para el desarrollo de la América Latina. Documento presentado por la Secreta
ría General de la oea a las Sextas Reuniones Anuales del cíes (versión preli
minar) s./f. Cuadro i-13, p. i-29.
sí solos el déficit comercial. En ese periodo México exportó un valor total

de 7 292 millones de dólares e importó por valor de 9 743 millones, lo que
dio por resultado un déficit de 2 451 millones. Sin embargo, los ingresos
netos por concepto de turismo y transacciones fronterizas arrojaron un to
tal acumulado de 2 523 millones de dólares.4
Para los años sesenta, la situación empezó a deteriorarse. El déficit co
mercial siguió creciendo en lo general, mientras que los ingresos netos por
los otros conceptos de cuenta corriente no lo hicieron proporcionalmente.
* Banco de México, Informes anuales, 1951-1960.

Esto se debió, en gran parte, al hecho de que los mexicanos desarrollaron

el gusto y la capacidad de viajar al extranjero y dado que su gasto ten
dió a crecer más rápidamente que el de los turistas que visitan México, el
tradicional saldo favorable por este concepto disminuyó su ritmo de aumen
to. En consecuencia, para 1964 se había llegado a un punto, como se
desprende del cuadro XIX, en que los ingresos netos por concepto de
turismo y transacciones fronterizas ya no eran capaces de financiar, por
sí solos, el déficit comercial.
que los ingresos netos por concepto de turismo y transacciones fronterizas
ya no eran capaces de financiar, por sí solos, el déficit comercial.
Entre 1961 y 1970 las exportaciones arrojaron un ingreso acumulado
de 10 913 millones de dólares, mientras que las importaciones significaron
16 288 millones. Esto dejó como saldo un déficit acumulado de 5 375 mi
llones de dólares frente a un ingreso neto acumulado en el lado del tu
rismo y las transacciones fronterizas de sólo 4086 millones.
De aquí entonces que para 1970 el problema de la balanza de pagos se
hizo crítico. El déficit comercial, ya de por sí elevado desde años ante
riores, subió para ese año a un máximo de 1 045 millones de dólares, al
tiempo que, como se decía líneas atrás, quedó en claro que se había caído
ya de lleno en el círculo vicioso del creciente endeudamiento externo,
pues se hacía necesario aumentar año con año el valor de los créditos del
exterior a fin de poder pagar los intereses y las amortizaciones de la anti
gua deuda y dejar un remanente de capital nuevo para proyectos de in
versión.
LOS AÑOS RECIENTES
Ante esta situación, al acceder al poder en 1970, el gobierno del presi

dente Echeverría anunció la necesidad de un cambio drástico de política,
en el sentido de limitar el creciente endeudamiento externo. Pero era obvio
que para poder llevar a ejecución este proyecto se hacía necesario, por una
parte, llevar a cabo una reforma fiscal a fin de poder suplir los fondos del
gasto público que otrora provenían del exterior, y por otra parte aumentar
las exportaciones, el turismo extranjero y otros medios de captación de di-
zisas extranjeras, como por ejemplo las inversiones directas, a fin de cu
brir el déficit comercial y mantener la capacidad de importación de insu
mos que el desarrollo económico del país requería. Se esperaba que el ser
vicio de la deuda antigua pudiera financiarse con nuevos empréstitos, lo
grándose con ello, al menos, estabilizar el endeudamiento y romper el
círculo vicioso, mientras los ingresos de divisas extranjeras por otros con-
Cuadro XIX
México: evolución de la balanza comercial y de turismo

Año Exportaciones Importaciones Saldo Turismo y frontera

(neto)
1951 629 889 — 260 4 175

1952 676 830 — 154 4 164
1953 610 807 — 197 4 162
1954 660 788 — 128 4 163
1955 808 883 — 75 4 200
1956 849 1 071 — 222 4 292
1957 758 1 155 — 397 4 348
1958 760 1 128 — 368 4 304
1959 756 1006 — 250 4 342
1960 786 1 186 — 400 4 373
7 292 9 743 — 2 451 +2 523
1961 802 1 138 — 336 4 386

1962 899 1 143 — 244 4- 306
1963 935 1 239 — 304 4 352
1964 1023 1492 — 469 4 327
1965 1 113 1559 — 446 + 368
1966 1 192 1605 — 413 4 382
1967 1 103 1 748 — 645 4 441
1968 1 180 1960 — 780 4 498
1969 1385 2 078 — 693 4 487
1970 1281 2 326 — 1045 4 539
10913 16 288 — 5 375 4 4 086
1971 1 363 2 254 — 891 4 643

1972 1665 2717 — 1052 4 750
1973 2 063 3 812 — 1 749 4 978
1974 2 755 5946 — 3 191 41072
1975 2 858 6 580 — 3 722 4 988
10 704 21309 —10 605 44 431
Fuente: Banco de México, Informes anuales, 1951-1975.

ceptos crecieran lo suficiente como para hacer posible la reducción de la

deuda a más largo plazo.
Para el primer año de gobierno se puso en marcha esta política y se con
trataron, en efecto, menos créditos. Se buscó también renegociar los plazos
de la antigua deuda a fin de . .poner coto al crecimiento del endeuda
miento externo y reducir la presión que su servicio y amortización ejerce
sobre la posición global de la balanza de pagos del país”.8 Para compensar
esta acción, el gobierno se preparó para llevar a cabo una reforma fiscal y
se diseñó una política de fomento a las exportaciones a través de varias me
didas, entre las cuales destacan la creación del Instituto Mexicano de Co
mercio Exterior, la reestructuración del régimen de estímulos fiscales a la
exportación y el fomento a las industrias maquiladoras de exportación. Se
buscó también fomentar el turismo extranjero al país, a través del desarro
llo de nuevos proyectos de infraestructura turística y al permitir a las gran
des cadenas hoteleras extranjeras establecerse en México con mayor facili
dad. Se pensó también en buscar algún mecanismo que desalentara a los
mexicanos de viajar al exterior y ante la imposibilidad de reducir las im
portaciones por el perjuicio que esto ocasionaría a la economía dado que
éstas se componen principalmente de bienes de producción, se pensó en “ra
cionalizarlas”, en el sentido de seguir una “... dinámica política de sustitu
ción selectiva dentro del marco... del sistema de protección”.6
Como se decía líneas atrás, para el primer año de gobierno se contrataron
menos créditos que el anterior. En efecto, la magnitud anual promedio del
endeudamiento público externo que fue de 645 millones de dólares en la
segunda mitad de los años sesenta, subió a 887 millones en 1970. Pero para
1971, primer año del gobierno de Echeverría, las disposiciones de créditos
extranjeros se redujeron a 724 millones. Para 1972 éstos significaron 864
millones, cantidad todavía inferior a la de 1970. Pero para 1973, el total
se disparó nuevamente hacia arriba al llegar a 1 858 millones. Esto significa
un crecimiento extraordinario del 115%, que contrasta notablemente con
el 19% que significa la diferencia entre 1971 y 1972. En consecuencia, se
puede pensar que en 1971 y 1972 el endeudamiento con el extranjero se
limitó, “artificialmente” a base de frenar el gasto público y las importacio
nes, pero que para 1973 tuvo que recurrirse al endeudamiento externo a
largo plazo aun en mayor volumen que en 1970, ante la necesidad de se
guir importando en el volumen necesario los requerimientos de la economía
y compensar los créditos a corto plazo en que tuvo que incurrirse durante
1971 y 1972.
« Banco Nacional de Comercio Exterior. México: La política económica del nue

vo gobierno. México, 1971, p. 133.
• Ibidem, p. 166.
MARIO OJEDA 143
El problema puede enfocarse también desde un ángulo distinto a fin de

mostrar sus implicaciones con mayor claridad. En 1971, año en que se de
cidió frenar los créditos del exterior, éstos significaron 724 millones de dó
lares, cuya mayor parte sirvió únicamente para amortizar la antigua deuda
(455 millones) y pagar sus intereses (238 millones), con lo cual quedó un
remanente de sólo 31 millones. En la misma forma, para 1972 quedó un
remanente de sólo 119 millones. Es obvio que estas cantidades resultaban in
suficientes para financiar los proyectos gubernamentales de inversión, sobre
todo porque las otras medidas contempladas por la nueva política econó
mica (fomento de las exportaciones, aliento a las inversiones extranjeras,
limitación del gasto de los viajeros mexicanos, etc.) tampoco surtieron efec
to, al menos en la medida en que se esperaba.
En consecuencia, para 1973 tuvieron que ampliarse los préstamos del ex
terior en magnitud suficiente (1 858 millones) para que después de amor
tizar y pagar los intereses de la deuda anterior (831 + 348 = 1 179) que
dara un remanente suficiente para proyectos de inversión (679). Algo
similar ocurrió en 1974, cuando se tuvieron que contraer nuevos compro
misos por 2 233 millones de dólares para que guardara un remanente de
1 084 millones. ¿Qué fue entonces lo que sucedió?
La clave que explica el abandono de la decisión de frenar el endeuda
miento externo debe encontrarse en el hecho de que la reforma fiscal, sos
tén principal para la nueva política económica, nunca se llevó a cabo, al
menos en la medida en que las circunstancias lo requerían. En consecuen
cia, el gobierno no pudo suplir con recursos nacionales la parte del gasto
público financiada con préstamos del extranjero y con ello se vio forzado
a incurrir de nuevo en el endeudamiento. Más aún, la política misma de
endeudamiento externo parece tener su origen en la necesidad a que se en
frentaron gobiernos anteriores de buscar una alternativa a la reforma fis
cal, ante la oposición que encontraron de parte de los grupos empresariales
y para evitar en consecuencia fugas de capital/
Al menos es un hecho que México, lejos de aumentar la carga fiscal apro
vechando el crecimiento de su economía, la ha mantenido casi estacionaria
y aun en ciertos periodos hasta ha llegado a reducirse. En 1965, por ejem
plo, la carga fiscal representaba solamente el 7.7% del pib; para 1966 la
proporción se había reducido al 6.5%.8 Como resultado de este descenso,
T En 1966, por ejemplo, un alto funcionario gubernamental al ser consultado

acerca de por qué creía que un empréstito extranjero era la mejor solución para
los problemas que tenía por delante, contestó así a la pregunta: “Muy sencillo: las
otras formas serían o un alza de impuestos... o un alza de tarifas”. Beatriz Reyes
Nevares, “Una tormenta Nacional”, Siempre!, 6 de febrero de 1966, pp. 14-15.
8 Banco Interamericano de Desarrollo, Progreso socio-económico en América La-
1-14 LA POLÍTICA EXTERIOR DE MEXICO
hubo necesidad ese año de recurrir al crédito extranjero en forma todavía

más amplia. En 1968 el Banco Interamericano de Desarrollo observaba lo
siguiente:
La inversión fija bruta del sector público [de México] después de ba
jar de 16.4 mil millones de pesos en 1964, a 13.5 mil millones en
1965, principalmente como resultado de la política fiscal compen
satoria, subió nuevamente a 14.1 mil millones de pesos en 1966. La
proporción de las inversiones públicas del año financiadas con prés
tamos del exterior aumentó de 22 por ciento en 1965 a 32 por ciento
en 1966.®
Comparativamente con el resto de América Latina, la carga fiscal en

México ha sido notoriamente baja. En el cuadro XX se consigna la evo
lución que tuvo la recaudación de impuestos con relación al pnb en los
distintos países de la región durante el decenio pasado. Es de notar que
en 1967, último año considerado, la cifra más baja correspondía a Mé
xico (advertir que el cuadro no incluye a Haití). En ese año la carga
fiscal federal representó en México el 7% del pnb, mientras que en otros
países, como Venezuela y Chile, por ejemplo, representó el 20.8 y 20.5%
respectivamente. Aun en otros países con un notorio menor desarrollo re
lativo, como Ecuador y República Dominicana, la recaudación significó
el 16.8 y 14.3% del pnb respectivamente. Cabe hacer notar, sin embargo,
que según fuentes oficiales mexicanas (ver Carta de México, No. 45, Se
cretaría de la Presidencia, 30 de noviembre de 1974, p. 2) la recaudación
fiscal en México se había elevado al 9.9% del pnb para 1970 y al 11.3%
para 1974.
Analizar en detalle las causas que impidieron al nuevo gobierno llevar
a cabo una reforma fiscal a tono con las necesidades, queda fuera de los
objetivos de este trabajo. Baste decir, sin embargo, que en dos ocasiones
consecutivas, 1971 y 1973, el gobierno intentó ponerla en práctica, pero
que finalmente en ambas echó marcha atrás después de que el sector pri
vado hizo público su descontento con las medidas proyectadas. Algunos
observadores interiorizados en los pormenores del regateo entre bastidores
que suscitó el proyecto de reforma fiscal afirman que la mayor oposi
ción provino en realidad del sector político y funcionarios enriquecidos en
forma ilegítima, puesto que la reforma apuntaba hacia la abolición de las
acciones “al portador”, con lo cual el monto de sus inversiones privadas
tina. Fondo Fiduciario de Progreto Social, Séptimo Informe Anual 1967. Wash
ington, 1968, p. 215.
* Ibidem, p. 216.
Cuadro XX
América Latina: recaudación de impuestos como porciento del pnb*
1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967
Argentina 10.1 10.0 8.6 7.6 8.6 8.8 10.0

Bolivia 8.4 8.9 8.8 9.9 9.2 9.8 9.6
Brasil 13.3 13.0 13.5 13.1 14.1 15.5 14.5
Colombia 6.2 5.2 6.3 6.7 6.8 8.3 8.5
Costa Rica 11.3 12.2 10.9 11.9 12.1 12.3 12.2
Chile 16.4 15.8 15.5 15.4 17.7 19.9 20.5
Ecuador 13.7 13.4 14.2 15.5 14.5 14.1 16.8
El Salvador 10.0 9.6 9.8 10.7 10.6 9.9 9.4
Guatemala 7.6 7.4 6.2 6.8 7.6 7.3 7.3
Honduras 7.5 7.1 7.3 8.0 8.8 9.4 9.6
México 5.9 6.1 6.4 6.8 7.1 6.5 7.0
Nicaragua 8.5 8.3 8.6 9.2 10.6 10.5 10.6
Panamá 10.0 10.5 9.8 9.9 10.4 11.0 11.6
Paraguay 8.4 8.6 7.8 7.7 9.6 9.5 9.9
Perú 13.0 14.2 15.5 15.4 14.3 14.4 14.4
R. Dominicana 14.5 13.8 14.7 15.1 11.7 14.2 14.3
Uruguay 14.5 13.1 13.4 13.4 12.3 13.1 8.5
Venezuela 22.8 21.8 22.1 20.9 20.0 20.4 20.8
América Latina 11.4 11.3 11.3 11.1 11.5 12.0 12.1
* No incluye recaudación de impuestos estatales y municipales. Tampoco incluye

recaudación por concepto de contribuciones por seguro social. Por lo tanto las dife
rencias entre repúblicas altamente centralistas (Chile) y notablemente federalistas
(Brasil) no quedan registradas. Sin embargo, en el caso de México esta diferencia
tiene escasa significación, comparativamente con el resto de países, pues incluyendo
los otros tipos de recaudaciones su lugar sigue siendo el último, aun cuando la
cifra asciende al 10.4% del pnb. (Ver cuadro c, p. 62, de la fuente consignada
abajo.)
Fuente: U.S. Congress. House of Representatives, A Review of Alliance for Pro
gress Goals. Informe del Buró para América Latina de la aid. Washington, marzo
de 1969. Cuadro a, p. 61. Cabe hacer notar que para 1970, la recaudación
fiscal en México se habia elevado al 9.9% del pnb y para 1974, al 11.3. Carta
de México, No. 45. México, Secretaria de la Presidencia, 30 de noviembre de
1974, p. 2.
podía ser detectado con facilidad. Lo que sí se sabe con certeza es que
el 28 de enero de 1971 un grupo de representantes de la Confederación
Patronal entregó personalmente al presidente Echeverría una nota en la
que se quejaban, en clara alusión al proyecto de reforma fiscal, de no ha
ber sido previa y suficientemente consultados, añadiendo que las medidas
impositivas contempladas se destacaban por su incongruencia, ambigüedad
y exceso.10
Sean cuales fueren las razones, el caso es que el proyecto de reforma fis
cal que finalmente se aprobó en 1973 fue una versión muy modificada de
la original, sobre todo en cuanto a sus alcances.
Mientras esto ocurría en torno a la reforma fiscal, en el frente del co
mercio exterior se pusieron en marcha las medidas de la nueva política
económica y en los dos primeros años del régimen se logró frenar el cre
cimiento del déficit entre importaciones y exportaciones que para 1970
había llegado a ser de 1 045 millones de dólares. En realidad se logró aún
más: hacerlo decrecer, puesto que para 1971 se redujo a 891 millones y
para 1972 a 1 052. Sin embargo, hay razón para pensar, como se decía
anteriormente, que esto se logró más bien por el lado de frenar artificial
mente las importaciones, que por un aumento en las exportaciones, pues
para 1973 el déficit comercial alcanzó la cifra de 1 749 millones de dó
lares y para 1974 se disparó hacia arriba aún más, en forma alarmante,
al llegar a 3 191 millones, o sea un aumento respectivamente de 66 y 82%.
Aumento tan notable se explica por el hecho de que se hayan abierto las
compuertas a una demanda a importar, diferida, por medidas guberna
mentales. Por otra parte es de notar que si bien en 1971 las exportaciones
casi no crecieron respecto del año anterior, en 1972 lo hicieron en razón
de un 22%, en 1973 en 24% y en 1974 en 33%. En consecuencia, po
demos concluir que por el lado de la política de fomento a las exporta
ciones sí se tuvo éxito, aun cuando en mucho menor grado de lo que era
necesario.
Es oportuno subrayar, en consecuencia, que gran parte de la responsa
bilidad del enorme déficit comercial que se presentó en 1973 —y que au
mentó aún más en 1974— es imputable al “.. .apreciable aumento expe
rimentado en los precios internacionales y [a] la necesidad de complemen
tar la oferta interna de ciertos productos... particularmente granos, olea
ginosas y combustibles”.11 En efecto, es importante subrayar que México
dejó de ser autosuficiente en materia de petróleo y ciertos alimentos bá
sicos al principiar el decenio presente. Esta situación coincidió con los
10 Ver revista Tiempo, vol. lviii, No. 1501. México, 8 de febrero de 1971, p. 36.
gspal, México: Notas para el estudio económico de América Latina, 1973.
411
Marzo de 1974, p. 14.
MARIO OJEDA 147
aumentos en el precio internacional del energético y con la escasez inter

nacional de productos agropecuarios, por lo que túvo un impacto sensible
y repentino en la balanza de pagos.
De los cuadros XXI y XXII se desprende con claridad el extraordina
riamente rápido crecimiento del valor de las importaciones de alimentos,
que pasaron de 1 798 millones de pesos en 1972 a 10 449 millones en
1974. Se advierte, además, cómo éstas crecieron más de prisa que las ven
tas de los principales productos agropecuarios de exportación y cómo para
1974 el valor de las primeras había igualado al de estas últimas.
Cuadro XXI
México: importación de productos agropecuarios

(Millones de pesos)
/972 /973 1974
Cereales 1033 2 830 6 252

Semillas o frutos oleaginosos 124 432 1 718
Grasas o aceites animales o vegetales 157 751 1 340
Leche condensada, evaporada y en polvo 484 440 1 139
TOTALES 1 798 4 453 10 449
Fuente: Primera columna: Comercio Exterior, México, marzo de 1974, p. 323.

Segunda y tercera columnas: Comercio Exterior, México, marzo de 1975, p. 360.
Respecto del petróleo, baste decir que las importaciones netas significa
ron 1 250 millones de pesos en 1972, se elevaron desmedidamente a 3 282
millones en 1973 y descendieron a 1 200 millones en 1974.ia
En el sector del fomento al turismo extranjero algo se logró en los dos
primeros años de gobierno pero a base de una política que ha tenido como
consecuencia que parte importante del ingreso se revierta al exterior a
través de la remisión de utilidades de las empresas extranjeras. En cuan
to a la meta de desalentar la corriente de viajeros mexicanos al exterior,
el éxito fue escaso para los dos primeros años de gobierno. La verdad es
que resulta sumamente difícil, en un país que en gran medida vive del
turismo extranjero y que tiene una larga frontera con su principal pro
veedor de viajeros, establecer medidas que, como el control selectivo de
12 Banco Interamericano de Desarrollo, Progreso económico y social en América

Latina. Informe anual 1974. Washington, 1975, cuadro x-22, pp. 56-57. Conver
sión de dólares a pesos del autor.
Cuadro XXII
México: exportación de productos agropecuarios

(Millones de pesos)
1972 1973 1974

Azúcar 1 276 1 422 2400
Algodón 961 1 396 1 716
Café en grano 930 1 684 1 886
Cantarán 930 1022 983
Carnes frescas 739 714 385
Frutas frescas 418 440 485
Tomate 404 504 360
Ganado vacuno 391 452 333
Fresas 207 363 447
Hortalizas frescas 206 257 229
Tabaco en rama 186 298 421
Miel de abeja 151 216 226
Garbanzo 65 147 138
FOT AL 6 864 8 915 10 009
Fuente: Primera columna: Comercio Exterior, México, marzo de 1974, p. 322.

Segunda y tercera columnas: Comercio Exterior, México, marzo de 1975, p. 359.
cambios, por ejemplo, tiendan a limitar el turismo al exterior. Por otra

parte, es muy probable que el gobierno mexicano haya temido que cual
quier medida que tomara para reducir drásticamente el número de via
jeros mexicanos a los Estados Unidos —principal lugar de destino de los
turistas mexicanos— hubiera podido incitar represalias. Por ejemplo, que
el gobierno de los Estados Unidos adoptara también medidas restrictivas
para sus turistas que viajan a México, tales como limitar el valor de las
importaciones que pueden llevar consigo de regreso a su país libres de im
puesto. Lo cierto es que como respuesta a este problema lo único que quedó
finalmente en los dos primeros años del régimen fue una campaña publicita
ria llevada a cabo bajo el slogan de “Conozca México primero”, que llevaba
el objetivo de desviar hacia adentro el turismo nacional a fin de que cum
pliera la misión . tanto como factor compensador de las fluctuaciones
estacionales de la corriente turística extranjera cuanto como elemento de
moderación de los gastos turísticos en el exterior”.”
11 Banco Nacional de Comercio Exterior, Op. cit., p. 164.

MARIO OJEDA 149
Sin embargo, a decir verdad, para 1973 se advirtió un claro descenso

del ritmo de crecimiento del turismo de egreso, pues su gasto aumentó
respecto del año anterior en 17%, cifra menor que el 27% en que aumen
tó entre 1971 y 1972. Por su parte, el gasto del turismo extranjero creció
22% de 1971 a 1972 y 28% entre 1972 y 1973, con lo cual se invirtió una
tendencia que venía haciéndose patente desde mediados de los años se
senta. En consecuencia el superávit de la balanza de viajeros volvió a
ensancharse, llegando a 466 millones de dólares, en comparación con 289
y 342 millones correspondientes a 1971 y 1972. Pero este cambio resultó
transitorio, pues para 1974 las percepciones por conceptos turísticos cre
cieron un 16%, mientras que los egresos un 27%, dejando un superávit
de sólo 507 millones. Es más, cifras preliminares muestran que para 1975
el superávit decreció respecto de 1974 a 402 millones.
Por otra parte y pese a que la nueva política contemplaba —aun cuan
do con ciertas limitaciones-*- el fomento de la inversión extranjera directa,
el monto de ésta se mantuvo prácticamente estacionario entre 1971 y 1974.
El capital nuevo que ingresó al país en 1971 fue de 196 millones de dó
lares; de 189 en 1972, 287 en 1973 y 272 en 1974. En contraste, las re
misiones al exterior de parte de las empresas extranjeras por concepto de
dividendos e intereses no solamente fue notablemente superior, sino que
lejos de mantenerse estacionaria creció a un promedio de 25%. En 1971
salieron del país por este concepto 383 millones de dólares, 451 en 1972,
518 en 1973 y 704 en 1974. Es probable que la nueva ley en materia de
inversiones extranjeras haya sido causante, en parte, del estancamiento en
el flujo de capital del exterior.
Las maquiladoras, otra de las medidas contempladas por la nueva po
lítica económica como medio de obtener mayor ingreso de divisas extran
jeras, tuvieron en realidad un crecimiento extraordinario. Los ingresos por
este concepto crecieron en 61% entre 1971 y 1972 y en 64% entre 1972
y 1973. Sin embargo las cantidades que generaron fueron aún bajas con
relación a los otros renglones de cuenta corriente pues pasaron de 102 mi
llones de dólares a 164 y 277 consecutivamente en el periodo analizado.
Para 1974, cálculos oficiales señalaban la cantidad de 443 millones de
dólares, lo que significó un notable aumento. Sin embargo, estimaciones
preliminares para 1975 daban la cifra de 445 millones, lo que significaría un
estancamiento. Por otra parte, habría que considerar que la mayor parte
de los ingresos que generan las maquiladoras se revierten al exterior, ya que
éstos se dan principalmente en forma de salarios que pagan a sus trabaja
dores y se ha calculado que éstos utilizan entre el 50 y 60% de sus ingresos
en compras al otro lado de la frontera. Más aún, su función de combatir
el desempleo creado en la frontera como resultado del fin del acuerdo sobre
braceros no ha sido cumplida sino en mínima parte. Es bien sabido que en

un alto porcentaje el personal empleado está compuesto por mujeres cuya
edad promedio son los 18 años.
El renglón de transacciones fronterizas (que incluye el turismo local
fronterizo) es, después de la exportación de mercancías, el que aporta una
mayor contribución a la cuenta corriente de la balanza de pagos. Sin
embargo, las transacciones fronterizas tienen dos sentidos y por consiguien
te significan también un egreso para México. Lo importante aquí es que
los ingresos crecieron, durante los tres primeros años del régimen, a mayor
velocidad que los egresos, creando un superávit cada vez mayor a través
de los tres primeros años del régimen (966, 1 057 y 1 207 millones contra
612, 649 y 695). Sin embargo, en 1974 las exportaciones (1 404) crecieron
más lentamente que las importaciones (849).
En conclusión puede decirse que para mediados de 1974 México se en
frentaba a una situación crítica de su balanza de pagos, puesto que los
términos de la relación con el exterior se habían deteriorado aun respecto
de 1970 a pesar de las medidas aplicadas.
Para esas mismas fechas, sin embargo, el gobierno anunció su decisión
de llevar a cabo una “adecuación” fiscal y en diciembre de 1974 se envió
al Congreso una iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para 1975
que incluía una serie de nuevas medidas fiscales. Con estas medidas se es
peraba aumentar los ingresos gubernamentales para 1975 en un 27% res
pecto del año anterior y lograr “financiar el gasto público recurriendo en
menor medida a aquellos recursos que estimulen el proceso inflacionario;
pretendiendo asimismo... romper con los esquemas tradicionales de en
deudamiento externo”.14 Aun cuando las adecuaciones aprobadas no son
proporcionales a la magnitud del problema y por otra parte es claro que
resultan regresivas pues tienden a incidir sobre los ingresos del trabajo y
no del capital, no cabe duda que constituyen el primer paso importante
para reducir el peso que ejerce la deuda externa sobre la balanza de pagos
y romper el círculo vicioso del creciente endeudamiento.
Por otra parte y casi al mismo tiempo que el gobierno anunciaba su de
cisión de poner en vigor nuevas medidas para ampliar la recaudación fis
cal, sucedió “el milagro”; nuevos mantos petrolíferos fueron descubiertos
y puestos en explotación de inmediato, con lo cual México, como se vio
líneas atrás, pasó súbitamente de importador a exportador del valioso
energético. Para julio de 1974 México dejó de importar petróleo volviendo
a la autosuficiencia y dos meses después empezaba a exportar los primeros
14 Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para 1975, Comercio Exterior,

vol. 25, No. 1. México, Banco Nacional de Comercio Exterior, enero de 1975, p. 31.
MARIO OJEDA 151
barriles. Se ha calculado que en los últimos meses de 1974 México exportó

petróleo por valor de 133 millones de dólares, frente a un total de 357
millones que tuvo que importar en el primer semestre de ese año.15
Más todavía, se espera que en el futuro México pueda convertirse,
dada la riqueza de los nuevos mantos, en un exportador importante. Si
esto resulta cierto, no solamente se logrará evitar las presiones que las im
portaciones de petróleo ejercían sobre la balanza comercial, sino en todo
caso ayudar a disminuir el déficit de ésta y tal vez hasta cubrirlo total
mente. Sin embargo, usar las exportaciones de petróleo como una medida
más que temporal para financiar el déficit de la balanza comercial, a más
de difícil, dada la magnitud de éste, sería a la larga negativo, pues al crear
la ilusión de una bonanza económica, retrasaría las reformas que se hacen
necesarias para eliminar los problemas estructurales de la balanza de pa
gos. Por otra parte, en una época de escasez relativa del combustible, éste
debe reservarse en gran medida para los requerimientos del desarrollo
nacional.
Es importante hacer notar también que con el petróleo se abre la opor
tunidad para el país de poder negociar su comercio exterior por el lado
de las exportaciones y no tan sólo, como ha venido ocurriendo, por el de
las importaciones. Esto es notable, pues por ejemplo, cuando México ha
negociado con los Estados Unidos, casi siempre lo ha hecho usando como
elemento de negociación el argumento de que es el quinto diente en im
portancia en el mundo o el primero en America Latina. Se ha argumen
tado que para mantener su capacidad de compra en el mercado norte
americano México necesita vender más a éste, sobre todo porque las
relaciones comerciales entre ambos presentan un déficit por el lado mexi
cano. El petróleo es un bien estratégico y escaso y quien lo posee —como
demuestra el caso de los países miembros de la opkp— está en condiciones
de dictar en gran medida los términos de otras transacciones, algo que no
ocurre por ejemplo con otras materias primas para las que la demanda e«
limitada o pueden ser fácilmente adquiridas en otros mercados o aun sus
ceptibles de sustituirse artificialmente. Pero el petróleo, por su mismo valor
estratégico y su carácter de recurso no renovable es un arma de dos filos
y para el caso de que las exportaciones se hicieran principalmente a los
Estados Unidos, se daría lugar a la creación de una nueva liga de depen
dencia económico-política, tanto o más peligrosa que las anteriores, dado
el valor estratégico primordial que este bien posee en lo económico y en
lo militar.
Por lo pronto y en términos generales podemos concluir que al iniciarse
15 Informe del Director de Petróleo» Mexicanos, 18 de marzo de 1975. Repro
ducción de Excélsior, México, 19 de marzo de 1975, pp. 12A y 13A. Conversión
a dólares del autor.
1975 y gracias a la adecuación fiscal y a los nuevos campos petroleros en

explotación, la crisis en cuenta corriente de la balanza de pagos parecía
estar en vías de aligerarse, aun cuando los resultados ciertos están aún por
verse, particularmente por la pérdida de la autosuficiencia en alimentos
básicos y vista la continua reducción del superávit turístico en su papel
compensatorio del déficit comercial.
EL AUMENTO DE LA DEPENDENCIA
EXTERNA DE LA REGIÓN FRONTERIZA
Finalmente, es necesario mencionar algunas otras tendencias económicas

relativamente recientes, que han venido a presionar las bases de la posi
ción negociadora de México, particularmente con los Estados Unidos y
sus empresas transnacionales. Éstas podrían agruparse en una genérica: la
creciente incorporación de la zona fronteriza norte del país a la economía
de los Estados Unidos.
No es éste el lugar para describir en detalle el desarrollo histórico de
dicho fenómeno. Baste decir que la llamada “ley seca” de los Estados Uni
dos, que creó una bonanza en el comercio de licores en el lado mexicano
durante los años veinte; la creación de zonas y perímetros libres para la
importación y exportación de artículos en algunos lugares específicos du
rante el siguiente decenio; y las facilidades migratorias otorgadas a los
mexicanos por las autoridades norteamericanas como consecuencia de la
demanda de mano de obra originada por la segunda guerra mundial, fue
ron, entre otras, las causas que originalmente crearon y mantuvieron la
fuerte corriente migratoria interna hacia la zona fronteriza norte. Como
vía de ejemplo basta citar que el estado de Baja California, que concen
tra el grueso de su población en la zona limítrofe, aumentó demográfica
mente de 78 907 habitantes en 1940, a 879 421 en 197014 y que la pobla
ción conjunta de los municipios fronterizos aumentó, de 841 494 en 1950
a 2 334533 en 1970?7
En la actualidad, la mayor parte de la población fronteriza depende
directamente —o gravita de alguna manera— de la economía de los Es
tados Unidos. La primera forma de dependencia se da a través del turismo18
18 Dirección General de Estadística, V y IX Ctmos Generales de Población,

México, 1940 y 1970.
17 Víctor L. Urquidi y Sofía Méndez Villarreal, “Importancia económica de la
zona fronteriza del Norte de México”, ponencia presentada en la Reunión sobre
Contemporary Dilemmas of the Mexican-United States Border. The Weatherhead
Foundation, San Antonio, Texas, abril 14-18 de 1975, Cuadro 2.
MARIO OJEDA 153
norteamericano de radio fronterizo local. Se ha calculado, por ejemplo,

que aproximadamente la mitad del producto del Estado de Baja Califor
nia se genera de las actividades comerciales y de servicios, en razón del
turismo fronterizo.18 Ésta es, desde luego, una rica fuente de ingresos que
desde el punto de vista económico México no debe desaprovechar. Sin
embargo, gran parte de estos recursos regresan a los Estados Unidos por
virtud de las compras que los residentes de la frontera realizan en el lado
norteamericano. De esta forma, si bien los ingresos anuales por concepto
de “transacciones fronterizas” crecieron de 559 millones de dólares a 879
millones entre 1961 y 1970, los egresos por su parte lo hicieron de 292
millones de dólares a 585 millones durante el mismo lapso.18 19 Esto es} que
mientras los ingresos crecieron un 57%, los egresos se duplicaron.
Claro está que es posible argumentar que aun cuando el impacto be
néfico de las transacciones fronterizas en la balanza de pagos se haya re
ducido en virtud de que el saldo favorable a México se ha mantenido
casi estacionario, el efecto general en la economía sigue siendo saludable,
puesto que ello resulta ser un alivio al desempleo. Sin embargo, esto no
hace sino demostrar, por una parte, la incapacidad de la economía nacio
nal para absorber a la totalidad de la fuerza de trabajo y por otra el lazo
adicional de dependencia que con ello se ha creado, puesto que queda fue
ra del país la mayor parte de las decisiones que tienden a afectar el vo
lumen de las transacciones y el nivel de empleo de la región. Efectivamen
te, como consecuencia del alto grado de concentración en el turismo, la
economía fronteriza es muy vulnerable ante cualquier trastorno o medida
administrativa, aun de importancia secundaria, que tienda a afectar la co
rriente de viajeros. Así, por ejemplo, cuando el gobierno norteamericano
decidió reducir el límite autorizado del valor de los artículos que sus pro
pios turistas podían importar a los Estados Unidos libres de impuestos, la
economía fronteriza resultó afectada en forma severa. No se piense, sin
embargo, que el efecto negativo de dicha medida se limitó a la sola re
ducción de las compras de los turistas en los comercios mexicanos de la
frontera. La medida redujo también el volumen mismo de viajeros. Esto
se debió a que las restricciones adoptadas anularon el incentivo que an
teriormente tenían los turistas para hacer cruces frecuentes a fin de abas
tecerse de licores libres de impuesto (“rum-runs”1), ya que el límite de
18 Francisco Alcalá Quintero, “Desarrollo regional fronterizo”, Comercio Exte

rior, vol. xix, No. 12. México, Banco Nacional de Comercio Exterior, diciembre
de 1969, p. 961.
19 Banco de México, Informes anuales 1962 y 1970.
importación permitido (un galón) se redujo a un cuarto de galón por

persona.20
La prueba más clara de la vulnerabilidad de la economía fronteriza
frente a decisiones que se toman en el extranjero, la constituyó la llamada
“operación interceptación”, llevada a cabo por las autoridades norteame
ricanas en 1969. La “operación interceptación” tuvo como razón declarada
el deseo por parte del gobierno norteamericano de combatir el tráfico de
narcóticos proveniente de México y consistió en la revisión minuciosa, por
parte de los vistas aduanales, de los viajeros de arribo a los Estados Uni
dos. En virtud del intenso tráfico de visitantes entre ambos lados de la
frontera, dicha medida entorpeció severamente el flujo de personas y tuvo
como primer efecto la reducción del volumen de viajeros. Como conse
cuencia de ello, la economía fronteriza sufrió graves pérdidas, particular
mente porque la “operación” se prolongó durante varias semanas (21 de
septiembre al 10 de octubre).*1
En la prensa norteamericana se dijo que la medida iba en realidad en
caminada a forzar al gobierno mexicano a tomar una acción enérgica en
contra no solamente del tráfico sino de la producción misma de las dro
gas. Otros comentarios dijeron que el presidente Nixon se había visto pre
sionado por la opinión pública norteamericana a tomar una medida drás
tica en contra del creciente uso de drogas en los Estados Unidos y que
se había decidido por aquella que, ofreciendo menor dificultad, resultaba
sin embargo suficientemente espectacular, que era la del frente externo
con México.*2 Lo cierto es que en el comunicado conjunto emitido en
Washington el 10 de octubre de 1969, que daba por terminada la “ope
ración”, se especificó claramente que México convenía en intensificar la
campaña antidrogas. Días después, el Secretario mexicano de la Defensa
declaraba a la prensa que habían sido movilizados entre cuatro mil y cinco
mil hcmbres para la localización y destrucción de los plantíos de marigua
na.23 Finalmente, el propio presidente Nixon declaraba abiertamente —en
30 The New York Times, 7 de mayo de 1967. Citado por Roger A. LaBrucheric,
“Aliens in the Ficlds: The ‘Green-Card Commuter’ Under the Immigration and
Naturalization Laws”, Stanford Law Review, vol. 21. Stanford, Calif., junio de
1969, p. 1762, nota 71.
21 En el comunicado conjunto expedido en Washingtori el 10 de octubre de
1969, se informó: “...ha sido suprimida la Operación interceptación y ha sido
reemplazada por la Operación cooperación”. Ver Tiempo, México, 20 de octubre
de 1969, pp. 6-7. Sin embargo, con posterioridad a esa fecha, la operación inter
ceptación continuó existiendo de facto, prolongando los efectos negativos a la eco
nomía fronteriza. Ver Comercio Exterior, vol. k, No. 10, octubre de 1969, p. 774.
** Ver por ejemplo, The New York Times, artículo editorial, 10 de octubre de
1969. Reproducido en parte por Tiempo, 20 de octubre de 1969, p. 6.
2S Ver Tiempo, México, 13 de octubre de 1969, pp. 6-7. El Secretario de la
MARIO OJEDA 155
forma poco usual para un primer mandatario— que la “operación inter

ceptación” constituía un “tratamiento de choque", pero con resultados
satisfactorios.
La “operación interceptación” dej'ó al descubierto cuán dependiente es
la economía fronteriza respecto de decisiones unilaterales del gobierno de
los Estados Unidos. Esto resulta particularmente cierto en cuestiones que
si bien las autoridades norteamericanas tienden a considerar correctamente
de su propia esfera interna, no parecen preocuparles, por otra parte, los efec
tos negativos que pueden causar externamente. Existe evidencia suficiente
como para concluir que las autoridades mexicanas no fueron nunca con
sultadas, ni tan siquiera prevenidas, acerca de la “operación intercepta
ción”. El tono tan desusadamente severo con el que el presidente Díaz
Ordaz calificó una decisión que era públicamente conocida provenía di
rectamente del propio Richard Nixon, al declarar que la “operación” era
“un error burocrático que ha1 levantado un muro de sospechas entre nues
tros dos pueblos”;25 la ocasión escogida para hacer esta declaración, que
era de fiesta y hasta podía ser considerada como de alta distinción para
el país, pues se trataba de la cena ofrecida por el presidente Díaz Ordaz
a los tripulantes del Apolo 11, quienes estaban de visita en México, sugie
ren un malestar por parte de las autoridades mexicanas, que sólo el hecho
de haber sido tomadas por sorpresa podía j’ustificar.
Sería poco objetivo, sin embargo, dejar la impresión de que México está
totalmente, indefenso ante este tipo de presiones. En el caso de la “opera
ción interceptación”, por ejemplo, la economía del lado norteamericano
de la frontera sufrió también graves perjuicios. Esto hizo que los comer
ciantes fronterizos norteamericanos, que vieron notoriamente disminuida
su clientela mexicana, abogaran ante las autoridades federales de su país
por la abolición de tan drástica medida. Es difícil evaluar, sin embargo,
qué tanta influencia pudieron tener estas gestiones en la suspensión final
de la “operación”.
Otra forma clara de dependencia externa de la región fronteriza la
constituyen los trabajadores llamados “tarjetas verdes” (“Green-Card
Commuters”). Los trabajadores “tarjetas verdes”, quienes derivan su nom
bre del color que tuvo en un tiempo el documento migratorio norteame
ricano bajo el que se amparan, son mexicanos que están autorizados como
residentes de los Estados Unidos, pero que en realidad viven en el lado
Defensa añadió, sin embargo, que esta era una tarca permanente que venía rea
lizándose desde tiempo atrás.
’-■* “Secuelas de la interceptación’’. Comercio Exterior, vol. xix, No. 11. México,
noviembre de 1969. p. 864.
25 Ver Tiempo, 6 de octubre de 1969, p. 9.
mexicano de la frontera, y trabajan en el territorio norteamericano. Para

1967 se calculaba su número en 45 000 y en 250 000 los familiares directa
mente dependientes de sus ingresos.26
Existe, además, otro tipo de “Commuter” y es aquel que posee permiso
para cruzar diariamente la frontera, pero no para trabajar; sin embargo,
lo hace. Finalmente existe un tercer caso de “Commuter”, aquel que no
tiene permiso ni para entrar ni para trabajar en territorio norteamericano
y que sin embargo hace ambas cosas. La cifra total de “Commuters” de
estos últimos tipos no es posible conocerla con exactitud pues no hay esta
dísticas al respecto. Sin embargo, su número debe contarse por miles.27
Desde que los sindicatos obreros de los Estados Unidos se han dado a
la tarea de organizar e incorporar a los trabajadores agrícolas norteame
ricanos, su mayor esfuerzo para granjeárselos se ha encaminado a eliminar
toda forma, legal e ilegal, de importación de mano de obra extranjera.
Esto se debe, principalmente, a que la mano de obra proveniente del ex
tranjero compite con la local a base de aceptar remuneraciones inferiores
y tiende por lo tanto al abatimiento de los salarios en las regiones en don
de es empleada. Hasta ahora, la victoria más espectacular de los sindi
catos a este respecto ha sido la terminación del acuerdo México-Estados
Unidos para la importación temporal de braceros mexicanos. Esto se lo
gró, tras un largo litigio, en 1964. A partir de entonces los sindicatos nor
teamericanos han enfocado sus esfuerzos en contra precisamente del pro
grama de trabajadores “tarjetas verdes” y otros tipos de “Commuters” y
en contra también, como veremos adelante, de las fábricas maquiladoras
de la frontera. Es obvio que en caso de que los sindicatos norteamericanos
consigan su propósito, México se verá frente al problema de reintegrar
súbitamente a esos miles de trabajadores y a sus familiares a la economía
nacional.
Por otra parte, está claro que en épocas de bonanza económica y su
consiguiente escasez de trabajadores los Estados Unidos toleran y hasta
fomentan la inmigración de extranjeros, pero en épocas de contracción
aumentan las restricciones y se tornan intolerantes. En consecuencia es
lógico pensar que en caso de un creciente desempleo en los Estados Uni
dos, los trabajadores “tarjetas verdes” serían los primeros en sufrir las
26 U.S. Congressional Record, S18,. 797. Washington, diciembre 15 de 1967. Ci
tado por Roger A. LaBrucherie, “Aliens in the Fields: The ‘Green-Card Commuter'
Under the Immigration and Naturalization Laws”, Stanford Law Review, vol. 21.
Stanford, Calif., junio de 1969, p. 1762.
27 Ver Jorge Bustamante, “Commodity Migrants, A Structural Analysis of Mex
ican Immigration to the United States”, ponencia presentada en la Reunión Con-
temporary Dilemmas of the Mexican-United States Border, The Weatherhead Foun
dation, San Antonio, Texas, abril 14-18, 1975, pp. 27 33.
MARIO OJEDA 157
consecuencias en forma de perder su trabajo. Durante la “operación in

terceptación”. por ejemplo, informes periodísticos trajeron la noticia de
que muchos de los trabajadores “tarjetas verdes”, empleados en los esta
blecimientos comerciales norteamericanos de la frontera que operan fun
damentalmente con clientela mexicana, estaban siendo despedidos como
forma de compensar las pérdidas sufridas por la reducción de las ventas.
Existe otra forma importante más de dependencia externa de la zona
fronteriza. Ésta es quizás la más reciente, pero la que muestra el creci
miento más acelerado: las maquiladoras. Éstas son fábricas que tienen sus
matrices en territorio norteamericano y que siendo del tipo de industria
que requiere de mano de obra en forma intensiva, instalan sucursales en
el lado mexicano de la frontera para que se encarguen de la parte del
proceso de fabricación que justamente requiere un número mayor de ope
rarios. Dado que les salarios obreros son notoriamente más bajos en el
lado mexicano de la frontera; las empresas norteamericanas ven así redu
cidos. en forma sustancial, sus costos de producción,2"
El establecimiento de las fábricas maquiladoras fronterizas ha sido po
sible, por parte de México, debido al acuerdo de la Secretaria de Hacienda
de junio de 1965, que autorizó “la importación temporal de materiales,
materias primas, componentes, maquinaria y equipo, utilizables en la ma
quila de productos industriales a la exportación”.-’ Esto es, se autoriza a
las empresas maquiladoras a importar sin recargos arancelarios toda la ma
quinaria y materia prima necesaria para su producción, condicionado a
que sus productos vayan totalmente a la exportación, a efecto de no com
petir con la industria nacional. La razón oficialmente declarada para el
acuerdo que permitió el establecimiento de las maquiladoras, fue la de
contribuir a la absorción de mano de obra sobrante en la región, resultan
te o agravada por la expiración del programa de braceros.30
-** Un ejemplo hipotético de maquiladora fronteriza sería una fábrica de vestidos
de mujer de San Antonio, Tex., que en la casa matriz se encargara de cortar los
modelos valiéndose de medios mecánicos, evitando con ello el empleo de un gran
número de operarios. Realizada esta operación, enviaría a Nuevo Laredo, México,
los modelos cortados, en donde costureras mexicanas coserían los vestidos, los cuales,
una vez terminados, serían regresados a San Antonio para su ulterior distribución.
Dado que la costura es la parte del proceso de fabricación de vestidos que requiere
un número mayor de operarios, la empresa norteamericana encontraría más pro
vechoso enviarlos a México en donde la mano de obra es más barata.
29 Francisco Alcalá Quintero, Op. cit., pp. 963-964.
30 El 20 de mayo de 1965 el Secretario de Industria y Comercio anunció el
establecimiento de un “Programa para aprovechamiento de la mano de obra so
brante a lo largo de la frontera norte con los Estados Unidos”. Posteriormente, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público expidió el acuerdo mencionado arriba.
Ver Comercio Exterior, vol. xix, No. 11. noviembre de 1969, p. 865.
Sin embargo, el régimen de exención de impuestos a la importación,

con miras a fomentar la creación de industrias para la exportación, ya
existía en realidad antes de 1965, pero para determinados puntos y zonas
de la frontera. La creación de los primeros perímetros libres data de 1933.
Durante el decenio de los años veinte, como ha quedado explicado, la lla
mada “ley seca” que prohibió el comercio de licores en los Estados Uni
dos, propició el establecimiento de expendios de bebidas alcohólicas y cen
tros recreativos en numerosas localidades fronterizas mexicanas, los que,
al derogarse la prohibición, vieron reducida drásticamente su clientela.
Esta situación, aunada a los efectos de la depresión económica mundial
de los años treinta, indujo a las autoridades mexicanas a establecer, expe
rimentalmente, los perímetros libres de Tijuana y Ensenada, con miras
a propiciar el establecimiento de actividades económicas que sustituyeran
a las que habían proliferado durante el periodo de la prohibición.81 Poco
más tarde, el régimen de perímetro libre fue extendido a las localidades
de Mexicali y Tecate en la Baja California y a San Luis Río Colorado en
Sonora. Finalmente, en 1938 se creó la zona libre parcial de Sonora, que
actualmente cubre la región de ese estado comprendida entre Sonoita y
Punta Peñasco hasta el Río Colorado y en 1939, la zona libre de Baja
California, que confprende la totalidad de la península.31
32 *Sin embargo, a
pesar del incentivo que se suponía sería el régimen de zona y perímetros
libres para la industrialización, poco fue lo que se logró antes de 1965.
El hecho que vino a propiciar la bonanza actual en México del negocio
de las maquiladoras fronterizas fue más bien la conjunción del acuerdo
mexicano de 1965 con la disposición del Congreso norteamericano que
modificó en 1962 las tarifas arancelarias en forma tal de permitir a los
fabricantes de los Estados Unidos dedicarse a operaciones de ensamble y
acabado fuera de su territorio. Conforme a las secciones 806.30 y 807.00
de la United States Tariff Schedule, se autoriza la importación a los Es
tados Unidos de artículos elaborados en su proceso final o ensamblados en
el extranjero, cuyos componentes originales sean de fabricación norteame
ricana, siempre y cuando cubran el pago de impuestos arancelarios sobre
el valor agregado en el extranjero.88
31 Francisco Alcalá Quintero, Op. cit., p. 961.

32 Ibidem. Es curioso observar que, mientras que el decreto de 1939 se plan
teaba como uno de sus objetivos el aumento de la población de dichas zonas, el
acuerdo de 1965, como hemos visto, persigue el propósito de contribuir a la ab
sorción de la mano de obra excedente en la región.
38 Ver U.S. Congress. House of Representatives, “Tariff and Trade Proposals”,
Hearings. Committee on Ways and Means. Washington, junio de 1970. Parte II.
pp. 3269 y 3295.
MARIO OJEDA 159
El programa de las maquiladoras ha tenido un crecimiento sorprenden

te. Para fines de 1968, tres años y medio después de establecido, el número
de empresas maquiladoras ascendía a 152 y el de trabajadores ocupados
a 12 314.34 *Para 1969, el número de trabajadores ocupados se había ele
vado a 15 858.“ Informes oficiales más recientes calculaban para 1973 en
448 el número de programas de maquila y en 56000 el de los trabajado
res ocupados en este ramo.36 37
Las maquiladoras han estado también bajo la mira de los sindicatos
norteamericanos y de algunas de las más activas agrupaciones del movi
miento chicano en virtud de que las consideran una competencia desleal
a los trabajadores de los Estados Unidos, puesto que exportan empleo. Co
mo en el caso de los trabajadores “Commuters” y de los “tarjetas verdes”,
las maquiladoras están expuestas a desaparecer en caso de que el desem
pleo creciente en los Estados Unidos y las presiones consecuentes de los
sindicatos lleven al gobierno de Estados Unidos a cancelar la legislación
en que están basadas, sin que sea mucho lo que México pueda hacer para
evitarlo.
Pero no cabe duda de que el problema principal, aunque no estrictamen
te fronterizo, lo constituye el elevado número de nacionales mexicanos que
residen y trabajan en los Estados Unidos sin documentación migratoria.
Su número total no se conoce con exactitud. Sin embargo, se sabe que el
número de inmigrantes ilegales devueltos a México por las autoridades
norteamericanas el año de 1973 fue de 605673, lo que da idea de la
magnitud del problema.31
Sobre los trabajadores mexicanos no documentados pende mayormente
la amenaza de ser repatriados en caso de un desempleo creciente en los
Estados Unidos. La experiencia histórica sufrida por México a ese respec
to comprueba la tesis sostenida líneas atrás en el sentido de que en épo
cas de bonanza económica los Estados Unidos fomentan la inmigración y
en épocas de contracción aumentan las restricciones y se toman intole
rantes. Entre 1930 y 1933 fueron regresados a México, a causa de la de
presión, 311 mil personas; en 1954, la recesión que produjo el término de
34 Francisco Alcalá Quintero, Op. cit., p. 964.

33 U.S. Congress. House of Representatives, “Tariff and Trade Proposals”, Htar
ings. Committee on Ways and Means. Washington, junio de 1970. Parte n, p. 3285.
38 México. Secretaría de Industria y Comercio, La frontera norte; diagnostico y
perspectivas. México, 1975, pp. 98-99.
37 Estados Unidos, Departamentos del Trabajo y de Justicia. Tomado de Jorge
A. Bustamante, Espaldas Mojadas: Materia prima para la expansión del capital
norteamericano. Cuadernos del ces. Centro de Estudios Sociológicos, El Colegio
de México. México, 1975. Cuadro 2, p. 26.
la guerra de Corea estimuló la llamada “Operación Wetback” que se tra

dujo en la expulsión de más de un millón de mexicanos ilegales?8 En la
actualidad pende la amenaza de que los cientos de miles de mexicanos que
radican en los Estados Unidos sin documentación tengan que ser reinte
grados súbita y masivamente a un mercado de trabajo ya de por sí cas
tigado seriamente por el subempleo y el desempleo.
48 Ver Jorge Bustamante, Op. cit., pp. 26, 28 y 44 y Mercedes Carreras de

Velasco, Los mexicanos que devolvió la crisis 1929-1932. México, Secretaría de
Relaciones Exteriores, 1974, pp. 173-174.
VI
El régimen de Echeverría
y la nueva política exterior
Al acceder al poder el presidente Echeverría, en diciembre de 1970, se
encuentra frente a una grave situación. Por una parte, en el frente econó
mico, como ha quedado establecido en el capítulo anterior, la estrategia
general para el desarrollo que ha seguido el país dos decenios atrás, que
vino a denominarse con posterioridad el “desarrollo estabilizador”, ha en
trado en franca crisis. Baste recordar sus consecuencias más visibles ana
lizadas en el capítulo anterior: incapacidad para generar los empleos re
queridos por el crecimiento explosivo de la población y redistribuir más
equitativamente el ingreso, estrechamiento del proceso de sustitución de
importaciones, déficit creciente de la balanza de comercio, reducción del
superávit turístico en su papel de compensador del déficit comercial, círcu
lo vicioso del endeudamiento externo, etc. Esta situación habrá de agra
varse poco tiempo después debido a la contracción-inflación que se pre
sentará a nivel mundial y a la “atonía” y proceso inflacionario interno que
enfrentará la economía.
Por otra parte, el país no ha logrado recuperarse del trauma de la cri
sis política de 1968. El sistema político ha perdido gran parte de su an
tigua legitimidad entre ciertos sectores estratégicos y la paz social se ha
visto quebrantada después de un largo periodo de estabilidad. El régimen
saliente se ha refugiado, durante sus dos últimos años de vida, en la in
tolerancia política y en buena medida en soluciones de fuerza más que
en la negociación. Se palpa la crisis de un sistema que ha perdido tanto
su vigor como la capacidad para mantener la unidad nacional mediante
la incorporación y satisfacción de las demandas de nuevos grupos sociales.
Finalmente, los grandes cambios internacionales ocurridos a partir de
la segunda mitad de los años sesentas, que llevaron a los Estados Unidos
a desligarse de antiguos compromisos políticos, alteraron 6ensiblemene el
viejo patrón de relaciones entre México y Washington. Como consecuencia
de ello, el nuevo gobierno mexicano encontrará que se ha perdido gran
parte de la antigua capacidad de negociación con la potencia hegemònica
163
y que el valor estratégico de la vecindad inmediata ya no es el elemento

suficiente para obtener a cambio ciertas concesiones de tipo preferencial.
La conjunción de estos tres elementos: crisis de la estrategia de desarro
llo económico, situación política interna y los grandes cambios ocunidos
en el orden internacional, llevará al nuevo gobierno a realizar una revi
sión significativa de la política exterior. En el capítulo anterior han sido
ya analizados los problemas económicos que tiene que enfrentar el nuevo
gobierno, A continuación se examinan la situación política interna here
dada del régimen anterior y los grandes cambios ocurridos en el orden in
ternacional.
LA SITUACIÓN INTERNA DE MÉXICO EN 1970
Como ha quedado anotado páginas atrás, en julio de 1968 estalló en

la ciudad de México un movimiento estudiantil que pronto rebasó el mar
co meramente universitario y capitalino y que se convirtió en un movi
miento político de escala nacional. Dado que el gobierno de México había
adquirido el compromiso internacional de celebrar los juegos olímpicos de
ese año y ante el temor de que dicho movimiento, al alterar la paz pública
principalmente en la capital —sede de dichos juegos—, pusiera en peligro
la celebración del evento, las autoridades se decidieron a reprimir el mo
vimiento por la fuerza de las armas, lo cual se llevó a cabo con un alto
saldo de víctimas.
Después de tal acción, el gobierno de México pudo celebrar sin alte
ración alguna los juegos olímpicos, pero el costo político inmediato de la
represión fue que empezaron a surgir, en forma sistemática y organizada,
acciones de guerrilla urbana y rural, secuestros de personas y aeronaves,
asaltos a bancos y establecimientos comerciales y actos diversos de terro
rismo político, tales como bombazos en lugares públicos y sabotaje a ins
talaciones industriales. Estas acciones endurecieron aún más al régimen,
que desplegó una estrategia de represión indiscriminada entre los sectores
estudiantiles que dio por resultado el crecimiento del descontento.
Las universidades, centros principales de la agitación política —parti
cularmente la nacional— empezaron a sufrir un proceso masivo de ideo-
logización y al ser infiltradas por diversos grupos políticos —y aun por
distintos sectores del propio gobierno—, se convirtieron en el campo prin
cipal de enfrentamientos, que al venir acompañados de un alto grado de
violencia, paralizaron, en muchos casos totalmente y por largos periodos,
las actividades académicas.
Aun cuando todos estos actos de violencia quedaron lejos de poner en
MARIO OJEDA 165
peligro la estabilidad del gobierno en sí, la paz pública se vio por primera
vez alterada en alto grado después de un largo periodo de estabilidad
política de más de veinticinco años. Por otra parte, los movimientos sur
gidos en 1968 pusieron al descubierto el malestar social que había venido
acumulándose como consecuencia de las deformaciones y desviaciones del
sistema y pusieron en tela de juicio su efectividad. Fue como el despertar
brusco a una realidad subyacente al espíritu triunfalista que caracterizó a
los primeros años sesenta, cuando el “milagro mexicano” se ponía de ejem
plo —en el país y en el extranjero— a los demás países latinoamericanos.
Sin embargo, el gobierno de Díaz Ordaz se vio impreparado para ma
nejar políticamente el problema, tal vez como consecuencia del adorme
cimiento generado por el largo periodo de estabilidad. El gobierno de
Díaz Ordaz nunca reconoció, abiertamente al menos, estas acciones como
parte de movimientos, de carácter político, sino más bien las calificó de
actos perpetrados por delincuentes comunes. Aun la sociedad mexicana
misma, tomada como un todo, dio amplias muestras de no entender los
acontecimientos tal vez debido también al largo periodo de despolitiza
ción a la que había estado sujeta.
El descontento político —particularmente el de las clases medias— se
hizo patente también durante las elecciones de 1970, especialmente en las
ciudades, en donde el voto de la oposición y el abstencionismo de protesta
se dieron con mayor vigor que en comicios anteriores. En 1970, el can
didato a la presidencia del Partido Acción Nacional, principal opositor del
PRi, obtuvo el 13.8% del voto total del país. Aun cuando esta cifra pue
da resultar pequeña comparada con lo que sucede en otras naciones con
partidos de oposición fuertes y de larga tradición, en un país como Mé
xico, con sistema de partido “preponderante”, la proporción es significa
tiva, sobre todo si se confronta con el 10.9% obtenido en la elección pre
sidencial anterior o con el 9.4% obtenido en 1958. La situación queda más
gráficamente expuesta si observamos que el candidato presidencial del pri
obtuvo en 1958 el 90.4% de los votos; en 1964 el 87.6%; y en 1970 el
79.8%? En elecciones de diputados las pérdidas del pri en 1970 fueron
aún más acentuadas, sobre todo en las ciudades. En el Distrito Federal
por ejemplo, el área de mayor concentración urbana del país y centro del
descontento político, el pri obtuvo el 62.3% del total y el pan el 32.9%.*
Más importante aún es enfocar el problema desde el ángulo del abs-
1 Ver Rafael Segovia, “La reforma política”, Foro Internacional, vol. xiv, No. 3.
México, El Colegio de México, enero-marzo de 1974, pp. 314-316 y Robert E.
Scott, Mexican Government in Transition, University of Illinois Press, Urbana,
Illinois, 1959, p. 242.
2 Ver Tiempo, vol. lvii, No. 1472, México, 20 de julio de 1970, p. 9.
tencionismo, puesto que, como bien dice un especialista en la materia,

cualquier voto que no se dirija a un candidato del pri es un voto en
contra del Revolucionario Institucional, pero no un voto en contra del
sistema político. Un voto anulado o una abstención requieren de mayores
análisis, pero dado que en México —y siguiendo al mismo especialista—
contrariamente a las tendencias que sobre participación y abstención se
observan en casi todos los países, no se da una correlación positiva entre
participación y desarrollo, sino más bien lo contrario, se puede deducir
que el abstencionismo, particularmente el de las ciudades, significa en
buena medida un voto de protesta en contra del sistema.3
En el Distrito Federal, por ejemplo, solamente votó en 1967 el 64.5%
de los electores, proporción que disminuyó aún más en 1970. año de la
elección de Echeverría, cuando la cifra correspondió al 59.7% del total.
El dato crece en importancia si se toma en cuenta que la primera fue
meramente elección de diputados, mientras que la segunda incluía la de
presidente de la República, “la que siempre acarrea una movilización
ile los partidos muchísimo más fuerte que en las elecciones de medio pe
riodo''.4 Por otra parte, debe añadirse que para dicha elección existía ya
una clara conciencia del poder del arma abstencionista, tanto de parte, del
propio partido Revolucionario, como de los sectores disidentes del electo
rado. Al aceptar su postulación a la Presidencia de la República. Echeve
rría había declarado: “Preferimos un voto en contra a una abstención’’,
mientras algunos grupos, principalmente estudiantiles, insistían en la lla
mada abstención activa/’
Esta situación era un claro indicador de la creciente pérdida de legi
timidad del sistema, por lo que se hacía necesario encontrar la forma de
rcvitalizarlo, o buscar al menos, a corto plazo, el restablecimiento de su
imagen ante la opinión pública, aun a costa de la del régimen anterior.
Esto fue lo que se hizo y para ello contribuyó notablemente la “prisa” de
la que el propio gobierno de Díaz Ordaz dio muestra por transmitir an
ticipadamente, al nuevo gobierno, la responsabilidad de los asuntos públi
cos. En efecto, aun antes de tomar posesión como presidente de la Repú
blica, Echeverría logró de Díaz Ordaz —o le fue cedido por éste delibe
radamente-- gran parte del poder político para iniciar los cambios que
eran necesarios. Por ejemplo, meses antes de tomar posesión, Echeverría
obtuvo de Díaz Ordaz el nombramiento como secretarios de Hacienda y
Agricultura de los funcionarios que él mismo había decidido que habrían
Rafael Segovia, Op. cit., p. 313.

■* Ibidem, p. 315.
5 Cita y observación de Rafael Segovia, Op. cit., p. 312.
MARIO OJEDA 167
de fungir con estos cargos en su futuro gabinete. Díaz Ordaz nombró tam
bién, como embajador de México en Washington, meses antes de trans
ferir el poder, a quien más tarde ocuparía el cargo de Secretario de Re
laciones Exteriores en el gabinete de Echeverría. Por otra parte, a partir
de la fecha misma en que Echeverría fue “destapado” como candidato
oficial a la Presidencia de la República, Díaz Ordaz se refugió en el silen
cio y en la penumbra política, permitiendo que los medios de difusión
proyectaran, con el apoyo oficial, la nueva imagen de quien sería su suce
sor, como el defensor de la tolerancia política y el arquitecto de una nue
va unidad nacional.
Echeverría buscó, desde su campaña electoral, granjearse la simpatía
de los sectores disidentes y para ello diseñó una política de fomento al diá
logo directo, la crítica y autocrítica del sistema y del propio gobierno, po
lítica que se bautizó con el título de “apertura democrática”. La apertura
democrática no se limitó al diálogo con los sectores disidentes. El fomento
de la crítica y la autocrítica se extendió a los medios de difusión masiva
en general, a los sectores académicos y a los círculos oficiales inclusive, con
lo cual entró el país en una etapa de tolerancia ideológica en grado real
mente nunca antes visto durante la vida de los gobiernos de la “Revolu
ción institucionalizada”, o sea, el periodo que se inicia con Ávila Camacho.
Un alto funcionario del propio gobierno de Echeverría, tenido en los círcu
los de opinión como uno de los principales ideólogos del régimen, habría
de definir así los objetivos de la apertura democrática:
En otro contexto diríamos que se ha iniciado una etapa “revisionis

ta”. En el nuestro, diremos sencillamente que se busca acelerar el
desarrollo político replanteando los términos del nacionalismo, que
constituye el vínculo esencial del consenso. En vez de glorificar un
sistema identificándolo mecánicamente con el progreso del país, se
ha querido alertar la conciencia ciudadana resjx:cto del enorme es
fuerzo que es preciso realizar en el futuro si se quiere, al propio tiem
po, conservar la estabilidad e incrementar el desarrollo."
De la crítica y la autocrítica surgió un plan de gobierno cuyo objetivo

principal era el de tratar de hacer “volver a la Revolución Mexicana a su
antiguo cauce”, adecuando la acción del gobierno a las nuevas necesidades
mediante la proyección de varias reformas sociales que en términos gc-
6 Porfirio Muñoz Ledo, Subsecretario de la Presidencia, “Apertura política para

el desarrollo”, ponencia presentada en el Seminario sobre el sistema político mexi
cano organizado por el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad
de Texas. Austin, Texas, 27 de abril de 1971, p. 3.
nerales se agrupaban bajo el slogan —acuñado con posterioridad— de

“desarrollo compartido”. Con este slogan se trataba de significar la tesis
contraria al “desarrollo estabilizador”, responsable de la creciente concen
tración del ingreso y tenido como propiciador del “inmovilismo político”/
Por otra parte, el presidente Echeverría impulsó una reforma del siste
ma educativo para atacar las bases estructurales del descontento univer
sitario —foco de la agitación política. Se crearon nuevas instituciones al
nivel de educación media y superior y se aumentó notablemente el subsi
dio a las universidades, lo que permitió, entre otras cosas, incrementar
sustancialmente los sueldos de los profesores. Pero fundamentalmente per
mitió ampliar el cupo de las escuelas universitarias y dar cabida a la to
talidad de los aspirantes, buscando con ello acallar la agitación causada
por los rechazados, los que por esta razón eran fáciles de movilizar por los
líderes contrarios al régimen.
El tener como principal grupo opositor a un sector amplio de izquierda,
sin duda exhibía ante el mundo Jas debilidades y desviaciones de un ré
gimen político que seguía insistiendo en jactarse de revolucionario. Por
esta razón y para coadyuvar en lo interno a ganar para el sistema a los
grupos disidentes, el gobierno puso en marcha una nueva política exterior.
Esta nueva política exterior llevaba como fundamento central el princi
pio del pluralismo ideológico y vino a ser, en consecuencia, la contrapar
tida lógica de la política interna de apertura democrática, al abrir las
puertas para la diversificación de las relaciones internacionales de México,
independientemente del signo político de los gobiernos con los que se bus
có el acercamiento.
En otras palabras, la nueva política exterior se inscribe en un proyecto
mayor de reformas generales y al igual que la política interna de aper
tura democrática, fue diseñada para revitalizar al sistema político devol
viéndole parte de su antiguo carácter progresista y nacionalista. Ello tenía
por objeto, desde el punto de vista político interno e independientemente
de sus objetivos económicos, coadyuvar, al restablecimiento de la unidad
nacional mediante la reconciliación con los grupos disidentes y volver así
al cauce de la estabilidad y la paz pública. Sin embargo, la nueva política
exterior que, como apuntamos anteriormente, era desde el punto de vista
político el complemento lógico de la apertura democrática interna, no sur
gió paralelamente a ésta, sino que se inició un poco después y en forma
gradual. Como se verá adelante, hubo necesidad de que a las presiones
políticas internas vinieran a sumarse la urgencia de encontrar salida a los
problemas del sector externo de la economía y las consecuencias que aca-
7 Ibidem.
MARIO OJEDA 169
rrearon a México los grandes cambios ocurridos en el orden internacional,

para que finalmente surgiera una nueva política exterior, más dinámica
y universalista, más vigorosa y comprometida.
LOS GRANDES CAMBIOS DEL ORDEN INTERNACIONAL
Al entrar la historia al decenio de los años setenta, estaba claro ya que

la estructura política bipolar que había caracterizado al orden internacio
nal de la posguerra estaba pasando a la historia y que una nueva estruc
tura, de naturaleza multipolar o policentrista, se había venido gestando
gradualmente. Estaba claro también que los bloques políticos que habían
surgido como consecuencia de la bipolaridad se estaban resquebrajando y
que la intolerancia y rigidez de la guerra fría empezaba a ceder el paso
a un enfoque menos ideológico-—o acaso más tolerante— en las relaciones
internacionales. Gobiernos con distinto signo ideológico establecieron rela
ciones —diplomáticas o meramente comerciales— y en general creció el
número de países que vino a detentar, como principio básico de su po
lítica exterior, la aceptación de la existencia de un mundo políticamente
plural.
Estos grandes cambios se empezaron a gestar a través de los años sesen
ta. Baste recordar el conflicto sino-soviético y la política independentista
de Charles de Gaulle para demostrarlo. Pero al iniciarse el decenio de los
setenta ocurrieron fenómenos aún más espectaculares que, como la ad
misión de China Popular en las Naciones Unidas, el descongelamiento
sino-norteamericano, la distensión entre la Unión Soviética y los Estados
Unidos y la salida de este último país de Vietnam, vinieron a confirmar
plenamente la tendencia hacia un nuevo orden internacional y el recono
cimiento expreso del mismo de parte de las dos superpotencias.
Entonces [finales de los años sesenta] como ahora, era claro que la es
tructura internacional formada en el periodo inmediato al fin de la
guerra pasaba por cambios fundamentales. La oportunidad histórica
de los Estados Unidos estribaba en coadyuvar a crear un nuevo cuer
po de principios de relación internacional —más pluralistas, menos
dominados por el poder militar, menos susceptibles a la confronta
ción, más abiertos a la cooperación genuina entre los elementos libres
y diversos del mundo. Este nuevo y más positivo orden internacional
es posible únicamente si todas las mayores potencias —y especialmen
te las más fuertes potencias nucleares— basan sus políticas en los prin
cipios de moderación y limitación. Ellas ya no poseen el poder para
dominar; pero tienen la capacidad para frustrar. Ellas no pueden por
sí solas construir la nueva estructura internacional, pero la pueden

imposibilitar a través de su rivalidad.8 *
Sin embargo, es necesario introducir una nota de cautela a fin de ma

tizar las conclusiones anteriores y no derivar de ellas juicios demasiado
contundentes. El orden internacional de los años setentas tiende, en efec
to, hacia la multipolaridad, pero en términos políticos y económicos. Des
de el punto de vista militar, particularmente al nivel estratégico-nuclear, el
mundo sigue estando, para todo efecto práctico, dividido en dos polos de
poder. Si bien es cierto que existe una tendencia hacia la proliferación de
las armas nucleares —India se convirtió en el sexto miembro del club nu
clear en 1974; otros quince países parecen tener la capacidad y el interés
potenciales de lograrlo—• y China ha obtenido avances espectaculares en
su poderío nuclear, los Estados Unidos y la Unión Soviética siguen siendo,
al entrar el siglo a su último cuarto, los únicos países con capacidad para
una guerra total —tanto en el sentido geográfico como de destrucción—,
ya sea mediante un golpe preventivo o de represalia post mortem.
Las causas económicas del fenómeno de transición hacia un orden mun
dial multipolar o de la aparición de nuevos centros de poder, debe en
contrarse en la recuperación de Europa y el Japón y en el desarrollo al
canzado por China. No es pues que los Estados Unidos y la Unión So
viética hayan visto reducido su poderío económico, sino que otras potencias
han aumentado su participación relativa en la distribución del poder eco
nómico mundial: en los albores de los años cincuenta los Estados Unidos
producían la mitad de la riqueza mundial; veinte años después producen
menos de la tercera parte, no obstante que siguen siendo, con mucha
ventaja, la mayor potencia económica del mundo y en muchos sentidos
la más dinámica.10
En el proceso de redistribución del poder económico mundial, Japón y
8 Hcnry Kissinger, Secretario de Estado de los Estados Unidos, testimonio es

crito rendido ante la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado norteamericano.
U.S. Congress. Senate, “Détente”, Hearings before the Committee on Foreign Rela
tions. Washington, U.S. Government Printing Office, 1975, p. 250.
• Los quince países son, según un estudio del Instituto de Investigación para la
Paz Internacional de Estocolmo, Suecia, los siguientes: Alemania Federal, Austra
lia, Argentina, Bélgica, Brasil, Egipto, España, Holanda, India [en aquel entonces
no había explotado aún su primera bomba], Israel, Italia, Japón, Paquistán, Sudáfri-
ca y Suiza. La selección fue hecha atendiendo a su capacidad industrial y tecno
lógica y al hecho de que ninguno de ellos había firmado o en su caso ratificado, el
Tratado de No Proliferación de armas nucleares. The Near-Nuclear Countries and
the NPT, Estocolmo, Almquist and Wiksell, 1972, p. 13.
10 Alastair Buchan, Power and Equilibrium »n the 1970’s. Council of Foreign
Relations. Nueva York, Praeger, 1973, p. 30.
MARIO OJEDA 171
Alemania Federal han sido los que han logrado los avances más notables,
sobre todo si tomamos en cuenta que se trata precisamente de las poten
cias que resultaron derrotadas en la segunda guerra mundial y que hasta
fecha relativamente reciente eran aún países militarmente ocupados, con
economías altamente lesionadas por los efectos de la guerra. Sin embargo,
para 1972 ya se habían logrado situar, respectivamente, en el tercero y
cuarto lugares de la escala mundial de poder económico, después de los
Estados Unidos y la Unión Soviética. Japón fue el que creció en forma
especialmente espectacular. En 1964 ocupaba el séptimo lugar: en 1972 el
tercero. En 1964 el valor del pnb del Japón equivalía aproximadamente
al 11% del norteamericano; para 1972 la equivalencia era del 21%.U Sin
embargo, a decir verdad, la llamada crisis de los energéticos vino a revelar
el alto grado de vulnerabilidad de las economías alemana y japonesa y
sus limitaciones para una acción internacional independiente. El desarro
llo de China ha sido también notable, particularmente en el campo mili
tar. Para los inicios de los años setenta se consideraba ya como una poten
cia mundial y como uno de los centros de verdadero poder independiente.
Más recientemente han participado también en la redistribución del po
der económico mundial, con avances espectaculares, los países exportado
res del petróleo. Sin embargo, como se trata de un fenómeno reciente, sus
efectos reales a más largo plazo son difíciles de predecir. Por otra parte, se
trata en su mayoría de países pequeños y que, con excepción de Irán. Ar
gelia y Venezuela, no cuentan con la infraestructura suficiente para pensar
que los ingresos crecientes por concepto de ventas de petróleo a precios
aumentados notablemente, puedan influir en un cambio cualitativo no
table de sus economías como para sentar las bases de potencias interme
dias a más largo plazo. No obstante, su poder de maniobra política se ha
elevado considerablemente, gracias a sus elevados ingresos y a su acción
coordinada.
En términos generales podría afirmarse que la nueva estructura multi-
polar y el fin de la guerra fría abrieron las posibilidades para la diversi
ficación de las relaciones de los países miembros de los antiguos bloques
y para una mayor independencia en su política exterior. Sin embargo, en
el continente americano, la zona de influencia tradicional de los Estados
Unidos, el despertar a este nuevo orden internacional ha sido, en lo ge
neral, más lento, como lo demuestra el hecho de que en 1975 los Estados
Unidos y una mayoría de países latinoamericanos aún no normalicen rela
ciones con Cuba socialista y sigan manteniendo el bloqueo económico y
11 International Bank for Reconstruction and Development, World Bank Atlas;

Population and Per Capita Product, Washington, 1966 y 1974.
político de la isla. Todo ello no obstante que en la reunión de la oea ce

lebrada en San José, Costa Rica, en julio de 1975, se aprobó una resolu
ción que deja en libertad a los estados miembros para restablecer relacio
nes con Cuba y que jurídicamente se puede decir que deja sin efecto la
aprobada en 1964.
Este espíritu de guerra fría en el continente se hacía aún más patente
en 1970, cuando la doctrina de las “fronteras ideológicas” imperaba toda
vía con toda fuerza. Por esa fecha sólo México, de los países miembros de
la oea, mantenía relaciones con Cuba, aun cuando Chile se le sumó en
noviembre de ese mismo año. Perú, que fue el tercer país en restablecer
relaciones con Cuba, no lo hizo sino hasta julio de 1972. Con posterioridad
se vinieron a sumar otros países que decidieron, en forma unilateral, esta
blecer relaciones con Cuba haciendo a un lado la resolución de 1964 y
vulnerando aún más el bloqueo de la isla.
Cuadro XXIII
Ingresos por concepto de ventas de petróleo de los más
IMPORTANTES PAÍSES EXPORTADORES: ANOS SELECCIONADOS, 1965-74
(Miles de millones de dólares)
1965 1970 • 1972 1973* 1974*

Países árabes del Golfo Pérsico
Abu Dhabi — 0.3 0.5 1.0 4.8
Irán 0.5 1.1 2.4 3.9 14.9
Iraq 0.4 0.5 0.6 1.5 5.9
Kuwait 0.7 0.9 1.6 2.1 7.9
Arabia Saudita 0.6 1.2 3.1 4.9- 19.4
Qatar 0.1 0.1 0.3 0.4 1.2
Otros
Argelia — 0.3 0.7 1.0 3.7
Indonesia — 0.2 0.6 0.8 2.1
Libia 0.4 1.3 1.6 2.2 8.0
Nigeria — 0.4 1.2 2.0 7.0
Venezuela 1.1 1.4 1.9 2.8 10.0
— — — — —
TOTAL 3.8 7.9 14.7 23.1 86.6
* Estimaciones del Banco Mundial.
Fuente: “Financial Problems Loom”, Petroleum Economist, mayo de 1974, p. 165.
Tomado de Stockholm International Peace Research Institute, Oil and Security,
Estocolmo, Almquist and Wiksell International, 1974, cuadro 4, p. 40.
MARIO OJEDA 173
No obstante su renuencia a normalizar sus relaciones con Cuba, los Es

tados Unidos habían llegado a la conclusión, aun antes de 1970, de que
debido a la evolución que estaba sufriendo la guerra fría ya no se hacían
necesarios los mecanismos de cooperación económica y política con Amé
rica Latina y decidieron, unilateralmente, dar por terminada la “relación
especial” con la región. En efecto, al finalizar los años sesenta, cuando una
nueva administración llegó al poder a Washington; cuando los primeros
signos concretos de relajamiento de la guerra fría estuvieron a la vista;
cuando quedó en claro que Fidel Castro se había desplazado de una po
lítica de apoyo a las guerrillas latinoamericanas hacia una actitud de me
nor beligerancia; y cuando se cobró conciencia en los círculos oficiales
norteamericanos que la revolución social no estallaría tan fácilmente en
América Latina (o bien que se había logrado neutralizar las guerrillas en
casi todos los países de la región), Washington simplemente dejó morir a
la Alianza para el Progreso lentamente, por inanición. La crisis había ter
minado y el tiempo había llegado para un cambio en el patrón de las re
laciones interamericanas.
Habiendo dejado de tener el acicate del temor a la subversión de los
gobiernos latinoamericanos, Estados Unidos, como primera medida de
cambio de su política, redujo los fondos para la asistencia económica. Es
más, la ayuda económica quedó sujeta, cada vez en mayor medida al es
crutinio de tipo técnico. Lo que ahora contaba para calificar como reci
piendario de ayuda no era la cooperación política, sino la “calidad” de las
medidas de cada país en materia de política económica. Por otra parte,
las condiciones liberales sobre las cuales había venido otorgándose la ayu
da, fueron asimismo endurecidas. En su informe de 1971, el Secretario nor
teamericano de Estado declaraba lo siguiente:
En este año de aniversario [de la Alianza para el Progreso] las rela

ciones dentro de la Alianza fueron tirantes debido al recelo con el
que los latinoamericanos reaccionaron frente a la evolución de la po
lítica de asistencia económica de los Estados Unidos. Un retraso en
la aprobación del Congreso de la cuota norteamericana para una
mayor provisión de los recursos del bid y las probables reducciones
en las asignaciones de la aid, fueron interpretados por muchos como
evidencia de un menor interés de los Estados Unidos en el desarro
llo del hemisferio.12
Para suplir el vacío dejado por la reducción de fondos para la asisten-
12 U.S. Department of State, United States Foreign Policy 1971; A report of

the Secretary of State. 'Washington, U.S. Government Printing Office, 1972, p. 132.
cia económica, el gobierno norteamericano resucitó la tesis de que la mejor

forma de ayuda o transferencia de capital es la que se realiza a través de
la inversión extranjera, pero que para calificar para ello es necesario crear
el “clima apropiado”. En ese mismo informe se decía:
Los Estados Unidos sostienen que la inversión privada extranjera

puede hacer una contribución singular al desarrollo, pero cada na
ción debe decidir por sí misma la relación apropiada entre la inver
sión nacional y la extranjera. Los inversionistas privados deben ac
tuar en forma compatihle con las aspiraciones legítimas y los crite
rios de los países recipiendarios. A su vez, debe reconocerse que un
clima favorable para la inversión requiere condiciones de consisten
cia y estabilidad; nuevas fórmulas no pueden ser aplicadas retroac
tivamente a empresas ya establee idas sin perjuicio de dañar, en mu
chos casos, futuros prospectos.1’
En general, podría afirmarse que, una vez terminada la tirantez po

lítica en el mundo y en el continente, Washington dejó nuevamente que
los intereses privados norteamericanos asumieran el liderazgo en las re
laciones de Estados Unidos con América Latina. El interés público en los
Estados Unidos sólo asume clara precedencia sobre los intereses privados
y seccionales en tiempos de crisis. En concordancia con esta práctica, la
presencia oficial norteamericana en el área —ayuda económica, asistencia
técnica, programas militares y culturales— se redujo notablemente y se
adoptó un criterio general de escaso interés —“low profile”— por la re
gión. Por su parte, el tratamiento comercial se endureció y la negociación
de problemas bilaterales se hizo más difícil.
A decir verdad, el fin de la crisis política en el continente coincidió con
la agudización de los problemas económicos externos de los Estados Uni
dos. La balanza de pagos, que había permanecido bajo considerable pre
sión durante algunos años, se hizo tan precaria que el dólar fue deva
luado. Según la versión oficial de Washington, la crisis de la balanza de
pagos debía atribuirse principalmente a la sobreexpansión de la ayuda
exterior estadounidense, incluyendo las inversiones en el extranjero, el
gasto originado por su responsabilidad militar en el mundo y la com
petencia comercial “desleal” de parte de algunos de sus aliados de la gue
rra fría. En consecuencia, Washington llegó a la conclusión de que había
llegado el momento de obligar a sus antiguos aliados, sin excluir la Amé
rica Latina, a pagar por la crisis del dólar.
u Ibidem, p. 122.
MARIO OJEDA 175
En agosto de 1971 el presidente Nixon anunció la implantación de una

sobretasa del 10% a todas las importaciones que entran al mercado esta
dounidense. Los países latinoamericanos resintieron mayormente esta me
dida, pues si bien es verdad que ésta no estaba dirigida sólo en contra de
América Latina sino en contra del mundo en su totalidad, también es cier
to que ella no afectó a todas las naciones por igual. Los países en des
arrollo que tenían nexos estrechos con la economía norteamericana, como
era el caso de los de América Latina, fueron, lógicamente, los que sufrie
ron más intensamente. Es más: los países latinoamericanos tenían buenas
razones para pensar que no serían incluidos en los alcances de tal me
dida. Después de todo ellos no eran culpables de las presiones a las que
el dólar norteamericano había quedado expuesto. Y todavía más impor
tante en sus razonamientos era el hecho de que Washington les había veni
do afirmando, repetidamente, que ellos eran los beneficiarios de una “re
lación especial” con los Estados Unidos.
La mejor evidencia de que ésta era una consideración seria en el pen
samiento de los funcionarios gubernamentales latinoamericanos, puede de
tectarse justamente en la reacción mexicana hacia la sobretasa del 10%.
Es además interesante observar que el otro país vecino inmediato de los
Estados Unidos —y también comercialmente más dependiente—, el Ca
nadá, tuvo una reacción igual a la mexicana. En efecto, México y Cana
dá fueron los dos únicos países que trataron de negociar bilateralmente
una dispensa de la sobretasa. Canadá lo hizo sobre la base de ser el ma
yor cliente de los Estados Unidos en el mundo. México, sobre la base
de ser el primer comprador del grupo de países latinoamericanos y de
que había venido sufriendo un déficit permanente en sus transacciones
comerciales con los Estados Unidos. Obviamente ambas naciones pensaron
que por las razones expuestas y a causa de ser los vecinos inmediatos de
los Estados Unidos, merecían un trato preferente dentro de la “relación
especial” ya otorgada a los países del hemisferio en general. Ni México ni
Canadá lograron su objetivo. Para México este incidente vino a ser, de he
cho, el segundo recordatorio del “estilo” de negociar que la nueva admi
nistración en Washington aplicaba a su política exterior y de que la “re
lación especial” había terminado; el primero fue la llamada “Operación In
terceptación” puesta en marcha por los Estados Unidos en 1969 y de la que
se da cuenta en el capítulo anterior.
Este incidente habría de afectar en alto grado la actitud internacional del
gobierno mexicano. Fue como un brusco despertar a la nueva situación
internacional que habría de alterar profundamente la política exterior del
país.
176 IA POLÍTICA EXTERIOR DE MEXICO
LA NUEVA POLITICA EXTERIOR:

SUS LINEAMIENTOS GENERALES
Recapitulando lo que hasta aquí se ha visto podría decirse que en 1970,
al acceder Luis Echeverría al poder, tanto la coyuntura interna como la
externa empujaban al gobierno a buscar fórmulas de solución en lo in
terno y en el exterior. A los cambios de la política interna debía ajustarse
la política exterior. Sin embargo, si bien hubo un cambio notable tanto en
una como en otra, los ajustes de la segunda vinieron más lentamente.
En 1970 se veía con claridad —y así se había hecho patente durante
la campaña electoral— que el cuello de botella que significaba el sector
externo de la economía para el desarrollo del país, manifestada por el cre
ciente déficit comercial, la reducción del superávit turístico en su papel
de compensador del déficit comercial y el círculo vicioso del endeudamien
to externo requería de un esfuerzo prioritario del gobierno, mediante po
líticas coordinadas en los frentes interno y externo. Ya desde el discurso
de toma de posesión, el presidente Echeverría se había referido a la nece
sidad “vital” de “aumentar las exportaciones para poder financiar, sin ata
duras, la compra de tecnología y maquinaria que aún no se producen en
México”; de seguir “luchando porque sean justas las relaciones de inter
cambio” y de “explorar nuevos mercados en todas las regiones del mundo”.
Asimismo había externado alarma por “el hecho de que aumenten con
mayor rapidez los gastos de compatriotas en el exterior que los gastos de
turistas extranjeros en México” y había declarado que cuidaría que “los
préstamos institucionales no rebasen la capacidad previsible de pago”.14
Para atacar estos problemas se diseñó una política de ampliación y diver
sificación de mercados; de estímulos fiscales a las exportaciones; se crearon el
Instituto Mexicano de Comercio Exterior y el Consejo Nacional de Cien
cia y Tecnología; se procuró “racionalizar” las importaciones, en el sen
tido de ajustar, reducir o eliminar las que no fueran inmediatamente in
dispensables y fomentar nuevos campos de sustitución de las mismas; con
trolar el endeudamiento externo y fomentar la recuperación del superávit
turístico mediante el aumento del volumen de viajeros al país y el desvío
“hacia adentro” del turismo nacional. El alcance y resultados de estas po
líticas ya han sido analizados en el capítulo V. Importa aclarar, por aho
ra, que el nuevo gobierno, reaccionando frente a la crisis del sector externo
de la economía, diseñó una política exterior cuyo objetivo principal era
la búsqueda de nuevos mercados, la ampliación de los tradicionales y la
defensa de los términos del intercambio.
M Luis Echeverría, Discurso de toma de posesión, lo. de diciembre de 1970.

Tomado de Tiempo, 7 de diciembre de 1970, pp. 11-22.
MARIO OJEDA 177
Dentro de las medidas concretas tomadas para nutrir esta política están
la apertura de relaciones con varios países, el envío al extranjero de mi
siones comerciales y la designación de economistas para muchos de los
puestos de embajador —medida en alto grado ingenua pues se basaba
en el argumento de que quien sabe economía es apto para promover ven
tas, pasando además por alto criterios acerca de la competitividad de nues
tras exportaciones.18
Sin embargo, hasta ese momento no se podía hablar con certeza de una
nueva política exterior. Los cambios —salvo el de los nombramientos de
economistas embajadores— se inscribían, en realidad, en la antigua tra
dición. Los grandes cambios vendrían con posterioridad, cuando se advir
tiera de las posibilidades de la política exterior para revitalizar en lo inter
no la imagen del sistema político y para luchar por lograr un reordena
miento mundial más justo y equitativo para los países en desarrollo; pero
sobre todo cuando se cobró conciencia de que el antiguo patrón de ne
gociación con la potencia hegemònica, la “relación especial”, había su
cumbido víctima de los grandes cambios internacionales y se hacía nece
sario buscar nuevos elementos de negociación con ella y sustitutos que
compensaran el vacío político-económico que ésta había dejado.
En efecto, al iniciarse el gobierno de Luis Echeverría, nada había en
concreto que pudiera anticipar una política exterior más activa y univer
salista, pero sobre todo comprometida con las causas del Tercer Mundo.
Es más, el primer acto importante en materia de política exterior de su
gobierno fue el declarar non gratos, el 18 de marzo de 1971, a cinco fun
cionarios de la embajada de la Unión Soviética, bajo el cargo de estar
involucrados en el entrenamiento de un grupo de guerrilleros mexicanos
en Corea del Norte. En su momento esto pareció indicar que la línea en
materia de política exterior del nuevo gobierno estaría alimentada de una
buena dosis de anticomunismo y que habría de mantener la antigua prác
tica aislacionista. Además, este acto parecía corroborar algunos pasajes de
su discurso inaugural en los que resultaba claro que sería un continuador
ortodoxo de su predecesor en materia internacional:
El camino que cada pueblo ha elegido es profundamente respetable.

Nuestra Revolución no fue importada y tampoco hemos tratado de
exportarla. Los países que intentan imponer a otros sus propias so
luciones, violan los principios medulares de la comunidad interna
cional ... México continuará rechazando, firmemente, toda intromi-
33 Ver al respecto Ricardo Valero, “La política exterior en la coyuntura actual

de México”, Foro Internacional, vol. xn, No. 2, México, El Colegio de México,
octubre-diciembre, 1972, p. 294.
sión en sus asuntos internos, cualesquiera [sic] que sea su signo ideo*
lógico que la disfrace.
No somos país amurallado. Nuestras fronteras son puertas abiertas

para la comunicación humana, económica y cultural [advertir que
no se menciona la política]. Con los Estados Unidos de América y
con Guatemala guardamos relaciones que deseamos fortalecer... La
nación puede estar cierta de que mi mandato se inicia bajo augurios
de concordia y buena voluntad.
El presidente Díaz Ordaz reafirmó los principios esenciales en que

se sustenta nuestra organización política; impidió que se destruyera
el orden público o que, en nombre de éste, se cancelara la libertad.
Mantuvo la autoridad del Estado por encima de los intereses y Jas
pasiones y amplió, vigorosamente, la soberanía de la nación.16
Por otra parte es interesante también advertir que en un principio Eche

verría no tenía entre sus planes inmediatos realizar viajes al exterior. Al
contestar el 18 de mayo de 1971 la pregunta que en ese sentido le formu
ló un periodista, Echeverría contestó: “Realmente no pienso salir del país
en dos o tres años, nos estamos encarrilando aquí. Yo quiero salir a la pro
vincia mexicana”.17 Lejos se estaba entonces de poder predecir que el pre
sidente Echeverría habría de realizar, entre octubre de ese mismo año
y noviembre de 1975, 12 giras internacionales, visitando 37 países, algunos
de ellos tan lejanos a la realidad del viejo patrón de relaciones interna
cionales de México, como China, Arabia Saudita, Sri Lanka (Ceylán), el
Vaticano y Tanzania. Echeverría fue también el primer jefe de estado
mexicano que visitó Cuba socialista y la Unión Soviética. Por otra parte,
para 1975 se había ampliado a 97 el número de países con los que Mé
xico mantenía relaciones diplomáticas.18
La política de “apertura democrática”, diseñada para rescatar la ima
gen del sistema ante los nuevos grupos disidentes y restablecer el consenso
nacional, tuvo también mucho que ver con el cambio de la política exte
rior. Como vimos páginas atrás, en abril de 1971 uno de los más destaca
dos ideólogos del régimen subrayaba, por una parte, la necesidad de re
plantear el nacionalismo, por constituir el vínculo esencial del consenso, y
por la otra, la necesidad de advertir la liga que existe entre estabilidad y
desarrollo. La ecuación quedaba claramente establecida: si el nacionalismo
es el vínculo esencial del consenso y éste es a su vez elemento fundamen-
1# Luis Echeverría, Discurso de toma de posesión ...

17 Citado por Ricardo Valero, Op. cit., p. 293, nota 2.
34 Luis Echeverría, Quinto Informe de Gobierno, México, 1975.
MARIO OJEDA 179
tal para la estabilidad, la cual es el marco indispensable para el desarro

lle. una política exterior que alimente el nacionalismo fomentará, en con
secuencia, el consenso, la estabilidad y el desarrollo. Parece lógico enton
ces que el gobierno se haya decidido por poner en marcha una nueva po
lítica exterior que, al llevar como fundamento central el principio del
pluralismo ideológico, vino a ser la contrapartida en el extranjero de la
política interna de apertura democrática y abrió las puertas a la diversifi-
cación, dinamización y politización de las relaciones internacionales de
México, que hasta entonces —como hemos visto— se habían concentrado
desmedidamente en los Estados Unidos, se habían caracterizado por su
falta de iniciativa y habían esquivado al máximo definirse en términos po
líticos.
Los primeros signos concretos de esta nueva política se dieron a partir
de agosto de 1971, cuando lejos de lo que se había venido presagiando,
México firmó un nuevo convenio aéreo con Cuba. Posteriormente se die
ron otros hechos con relación a Cuba que, aunque modestos, constituye
ron signos claros de que se estaba procurando un acercamiento, o más bien
descongelamiento, pues aun cuando como se ha visto las relaciones con la
isla nunca fueron suspendidas, la realidad es que desde 1962 había sobre
venido un enfriamiento que había paralizado todo intercambio real con
ella. Para noviembre de 1971 México envió una misión comercial de
alto nivel a La Habana, la cual fue correspondida por los cubanos dos
meses después, con lo cual se confirmó el acercamiento.10 Con el tiempo,
el acercamiento con Cuba seguiría creciendo y habría de culminar con la
visita del propio Echeverría a La Habana en 1975.
Un anuncio más importante de la nueva política exterior se dio con mo
tivo de la visita del presidente Echeverría a la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 5 de octubre de 1971. La sola visita constituía un sig
no claro de que Echeverría había cambiado de parecer y estaba decidido
a imprimir un énfasis especial a la política exterior, pues con anterioridad
sólo dos mandatarios mexicanos habían hecho intervenciones directas en
ella: Miguel Alemán y Adolfo López Mateos.2" Pero más importante aún
fue la tesis sostenida en su intervención, que significó un cambio de po
sición y de estrategia, al revelar que la política exterior se reenfocaría del
énfasis de la negociación bilateral con los Estados Unidos hacia la diplo-
19 Ver Excélsior, 23 de octubre y 30 de noviembre de 1971 y El Día, 25 de

enero de 1972.
20 Ricardo Valero, Op. cit., p. 303.
macia multilateral y “hacia los planteamientos del llamado tercer mun

do”.21
El hecho que vino a confirmar el cambio hacia una nueva política ex
terior y el esfuerzo por valerse de ella como medio para robustecer la ima
gen interna del régimen, fue la visita a Chile en abril de 1972 y el acer
camiento general con el gobierno socialista de Salvador Allende. Aquí
valdría la pena detenerse para analizar en detalle esta acción y valemos
de ella como estudio de caso de la nueva política exterior. En primer lu
gar, habría que distinguir entre la visita a Chile propiamente dicha y la
comparecencia ante la Tercera Reunión de la unctad que se celebró en
esa misma fecha en Santiago de Chile.
En la Tercera unctad se confirmó la posición tercermundista iniciada
en la Asamblea General de la onu y el énfasis del nuevo enfoque multi
lateral, al presentar el propio presidente Echeverría a la consideración de
la asamblea la idea para un proyecto de Carta de Derechos y Deberes
Económicos de los Estados, documento concebido como instrumento para
la defensa de la economía de los países en desarrollo. En la visita a Chile
se confirmó que el principio del pluralismo ideológico sería el fundamento
principal de la nueva política exterior.
Para ubicar en su justa dimensión la visita de Echeverría a Chile es
necesario aportar ciertos antecedentes importantes. El presidente Allende
accedió al poder después de una elección en la que, habiendo obtenido
una mayoría relativa del voto (aproximadamente el 37% del total), el
triunfo tuvo que ser confirmado por el Congreso de acuerdo a la Consti
tución chilena. Esto quiere decir que Salvador Allende accedió al poder
con el 63% del voto chileno en su contra y que por esta razón la oposi
ción mantuvo siempre latente el desafío del referéndum público, como un
arma de presión en su contra. Al día siguiente de que Echeverría arribó
a Santiago se llevó a cabo una manifestación de las fuerzas pro-Allende
como respuesta a una manifestación anterior de los oposicionistas que
había sido un reto expreso en cuanto a capacidad de movilización. La
manifestación pro-Allende resultó a la postre mayor, pero en su momento,
el peligro de visitar a un jefe de estado que gobernaba con la oposición
expresa de la mayoría, fue una nube que se cernió sobre la visita presi
dencial.
Otro antecedente importante es que el gobierno de Allende había ex
propiado de manos extranjeras el cobre, la principal industria nacional,
lo cual le acarreó, como represalia, el bloqueo crediticio de parte de los
21 Ver Ricardo Valero, Op. cit., pp. 303-304 y Olga Pellicer, “Cambios recien
tes en la política exterior mexicana”, Foro Interncaional, vol. xu, No. 2, México,
El Colegio de México, octubre-diciembre de 1972, pp. 149-150.
MARIO OJEDA 181
Estados Unidos y los organismos económicos internacionales, y que coin

cidiendo con la visita de Echeverría se estaba celebrando en París una
reunión para discutir la solicitud chilena de renegociación de su deuda
externa con los países europeos. El resultado de la reunión era de suma
importancia para Chile, no solamente en sí misma, sino porque en caso
de resultar aprobada su solicitud, se sentaría un valioso precedente que es
grimir frente a los organismos internacionales financieros y el gobierno de
los Estados Unidos, acreedores principales de la deuda chilena. Este últi
mo antecedente tiene importancia porque Echeverría llegó a Santiago
ofreciendo una línea de préstamos que, aunque modesta, significaba un
gesto importante para el rompimiento del bloqueo crediticio impuesto al
gobierno de Allende como represalia a su política de expropiación.2®
Pero el más importante antecedente está relacionado con el hecho de
que el régimen de Allende, que vino a constituir un caso sui generis en
la historia política contemporánea y que por esta razón logró atraer la
atención de todo el mundo, brindaba, en consecuencia, la coyuntura ideal
para demostrar en México y el mundo los lincamientos de la nueva polí
tica exterior. Por otra parte, el proyecto gubernamental de Allende en
contraba justificación tanto en las tesis tradicionales de la política exte
rior mexicana, como en los nuevos lincamientos de las políticas interna y
exterior: la apertura democrática y el pluralismo ideológico. Por tanto,
podía ensayarse un acercamiento como caso de prueba de la nueva polí
tica exterior, con claros beneficios potenciales, que si bien conllevaba ries
gos importantes, éstos eran en cierta forma susceptibles de ser atenuados
por las muchas coincidencias con posturas tradicionales de México, que
justificaban tal acción.
En primer lugar está el hecho de que, si bien comprometido con la cons
trucción del socialismo, el gobierno de Allende había llegado al poder por
medio de una elección popular. En tal virtud el gobierno de Echeverría
no podía ser acusado interna e internacionalmente de apoyar un régimen
antidemocrático y en cambio podía lograr el aplauso, de parte de los sec
tores progresistas de México y el exterior, por acercarse y ayudar a un
gobierno empeñado en llevar a cabo reformas estructurales en beneficio
de las clases populares.
Por otra parte, Allende se había trazado la tarea de transformar la eco-
22 El bloqueo financiero a Chile de parte del gobierno de los Estados Unidos y

de los organismos económicos internacionales se mantuvo hasta la caída de Allende.
En abril de 1974, el periódico The Washington Post informaba que el Banco Inter-
americano de Desarrollo había anunciado la concesión de dos préstamos al nuevo go
bierno chileno, “después de una suspensión de tres años”. “Chile Gets Loans After-
3-Year Ban”, The Washington Post, Washington, 26 de abril de 1974, p. A 23.
nomía del país a base de constituir un “área estatal dominante mediante

la nacionalización de la gran minería, el sistema financiero, las grandes em
presas monopolistas y aquellas actividades estratégicas como la industria
eléctrica, petróleo, transportes... [y] Al lado de esta área de ‘propiedad
social’ se conservaba el área de propiedad privada que incluía la mayoría
de las empresas. .. Por último se constituiría un área mixta que combi
naría los capitales del Estado con los particulares”.25
Todas estas medidas —a excepción de la nacionalización del sistema fi
nanciero— encontraban precedentes en la historia mexicana y por tanto
eran ampliamente compatibles con la experiencia política de México, par
ticularmente si, como lo había declarado Allende, esto se hiciera dentro del
marco jurídico existente.2* Dentro de estas medidas, la expropiación de
la industria minera, que encontraba un claro antecedente en la expropia
ción petrolera mexicana de 1938, de tan caros recuerdos para los gobier
nos revolucionarias mexicanos, significaba un punto de encuentro que daba
fundamento doctrinal al acercamiento y por lo tanto restaría argumentos
a los críticos potenciales en el interior y en el exterior. Finalmente, el ca
mino propio de Allende hacia el socialismo daba pie para reafirmar los
tradicionales principios de la política exterior mexicana de autodetermi
nación y no intervención, ante tirios y troyanos.
Por lo que respecta a México, el objetivo neurálgico del acercamiento
parece obvio: legitimar internamente, ante los grupos de izquierda, la po
lítica de apertura democrática mediante la sanción de parte de un viejo
líder de tanto prestigio entre las corrientes progresistas internacionales.
Sobre todo porque un acercamiento permitiría hacer resaltar las coinci
dencias entre ambos regímenes, coincidencias que se daban no obstante
las diferencias ideológicas básicas. En efecto, tanto Allende como Eche
verría, habían venido condenando la violencia como método para acelerar
el cambio, así como la impaciencia voluntarista de ciertos grupos políti
cos. Ambos predicaban, además, la inviabilidad de aplicar modelos polí
tico-económicos extranjeros a realidades nacionales diferentes. Esto quedó
perfectamente claro en los discursos que ambos intercambiaron durante
sus mutuas visitas (Allende coi respondió la visita de Echeverría en di
ciembre del mismo año). Pero sin lugar a dudas alcanzó su más clara ex
presión en el discurso pronunciado por Allende en la Universidad de
Guadalajara, tribuna importante ]>orque —como se ha visto— la agitación
política se concentraba en las instituciones de enseñanza superior. En esa
ocasión, Allende dijo claramente a los estudiantes:
-a Carlos Arrióla, “El acercamiento mexicano-chileno’’, Foro Internacional, vol.
xiv, No. 4. México, El Colegio de México, abril-junio de 1974, p. 511.
’4 Ibidem, p. 511.
MARIO OJEDA 183
La revolución no pasa por la Universidad y esto hay que entenderlo;

la revolución pasa por las grandes masas; la revolución la hacen los
pueblos, esencialmente los trabajadores.23
Así como en su momento Fidel Castro había ayudado a legitimar la po

lítica de Allende frente a grupos impacientes con el ritmo de avance del
gobierno de la Unidad Popular, la presencia de Allende en México iba
encaminada al mismo fin. Así como Castro advirtió a los mineros chilenos
que la expropiación del cobre no había sido en su beneficio sino en el de
la nación; así ahora Allende advertía a los estudiantes mexicanos que su
deber consistía en estudiar y no en agitar con propósitos revolucionarios.
La política de México en el caso de Chile es importante, además, por
que no se limitó a una acción meramente declarativa, sino que hubo ac
tos concretos de solidaridad que fueron más allá de las palabras y que re
presentaron sacrificios económicos que costaron duras críticas en el inte
rior del país. Baste decir que, a más de la línea de crédito concedida en
medio del bloque financiero a Chile, México asistió en auxilio de ese país
para ayudarlo a sortear la escasez de petróleo y trigo —escasez que se pre
sentó como una obvia presión política a través de los proveedores— en
un año en que México habia perdido la autosuficiencia en ambos produc
tos y había tenido que recurrir al mercado internacional para abastecer
la demanda interna. Además, en su momento esto le creó al gobierno de
Echeverría duras criticas de sectores nacionales que, como los empresa
rios, nunca llegaron a comprender que en realidad —como en el caso de
las relaciones con Cuba en 1964— ellos eran los primeros beneficiarios
del acercamiento con Chile, puesto que éste tendía a fomentar en el país
la estabilidad política y en consecuencia el “clima de confianza” que tra
dicionalmente han juzgado necesario para la inversión.28
En conclusión, puede decirse que el interés de México en las relaciones
con Chile socialista se inscribe más bien dentro de objetivos políticos, que
en necesidades de tipo económico. Baste decir que las transacciones co
merciales y financieras que se realizaron durante el corto periodo que du
ró el acercamiento, debido al golpe que derrocó a Allende, significaron
más bien sacrificios para México, dada la baja solvencia económica de
Citado por Carlos Arrióla, Op. cit., p. 513.

20 Ver, por ejemplo, desplegado aparecido en los diarios de México firmado por
79 agrupaciones, principalmente empresariales, en que hacen votos porque al reci
bir a Allende como huésped del país, la hermana república de Chile “siga luchando
hasta el triunfo del ideal democrático frente al estatismo marxista que hace perder
a los pueblos su dignidad, la alegría de vivir y lo que es más grave aún. su liber
tad”. Excilsior, México, 2 de diciembre de 1972, p. 21-A.
Chile y la escasez relativa que se presentó en el país durante ese periodo

en los productos que el primero requería.
Sin embargo, no obstante el interés en granjearse a los grupos disidentes
de izquierda para restablecer la estabilidad política y de valerse para ello
de las relaciones con el exterior, como en el caso de Chile, el principal
catalizador de la nueva política exterior de México fue más bien la toma
de conciencia por parte del gobierno mexicano de los grandes cambios ope
rados en el orden internacional a nivel global; a causa de estos cambios
y de los problemas económicos externos, los Estados Unidos decidieron
dar por terminada la “relación especial” y desligarse de antiguos com
promisos en el extranjero. Como queda apuntado páginas atrás, la sobre
tasa impositiva a las importaciones al mercado norteamericano aprobada
por Nixon en agosto de 1971 tomó por sorpresa al gobierno mexicano, no
obstante que esto venía de hecho a significar el segundo aviso en cuanto
al cambio de rumbo de la política exterior norteamericana. Este incidente
puso al descubierto la gran vulnerabilidad y escasas defensas del país fren
te a acciones tomadas unilateralmente por los Estados Unidos y en con
secuencia aleccionó al gobierno de Echeverría y reforzó su convicción
acerca de la necesidad vital y urgente de diversificar las relaciones comer
ciales y financieras del país y de encontrar nuevas bases de negociación
con los Estados Unidos.
En realidad es a partir de ese inciente que el presidente Echeverría se
embarca en una actividad febril de diplomacia personal —jamás realiza
da por un mandatario mexicano— y trata de fomentar en su propio go
bierno y en el país en general, una nueva conciencia intemacionalista,
una conciencia de que los problemas nacionales están intrínsecamente li
gados a los internacionales y de que por lo tanto es necesario sacar al país
de su aislamiento y pasividad:
México no puede crecer en soledad. Nada de lo que ocurre fuera de

nuestras fronteras nos es ajeno y es imposible el aislamiento en una
época de creciente interdependencia. . . Necesitamos multiplicar e
intensificar nuestras relaciones con todos los países y no renunciar a
ningún intercambio que favorezca nuestra evolución.íT
Debemos cobrar mayor conciencia de que nuestro destino está ligado

a las transformaciones que ocurren más allá de nuestras fronteras.
Abstenemos de participar en ellas sería transferir al exterior la po
sibilidad de determinar el futuro de la nación y comprometer los per
files de 6u identidad. Equivaldría, también, a desplazar el ejercicio
27 Segundo informe de gobierno, México, 1972.

MARIO OJEDA 185
de la soberanía a centros de poder ajenos al país. Es por ello nece

sario multiplicar contactos con el exterior, hacer de la diplomacia un
medio más apto para la defensa de nuestros principios e intereses y
salir al mundo para enfrentar los problemas que nos afectan.28
Las giras de trabajo por el extranjero constituyen una parte impor

tante de la actividad gubernamental y una respuesta a los comple
jos desafíos que nos plantea el mundo contemporáneo y que reper
cuten en aspectos esenciales de la vida nacional.29
Nada sería más contraproducente que una diplomacia insegura y es

quiva, y nada más comprometedor con nuestra soberanía que con
fundir la independencia con el aislamiento.30
Esta nueva posición doctrinaria vino a constituir un viraje profundo de

la política exterior, en el sentido de que sacó al país de su prolongado
letargo de aislamiento. En efecto, como ha quedado explicado en capítulos
anteriores, la tradición internacional de México estaba fincada en una ac
titud de pasividad, de no involucramiento en las cuestiones internaciona
les pensándose tal vez, ingenuamente, que la mejor forma de resguardar
al país de intervenciones y problemas era mantenerse ajeno a los sucesos
del exterior. Con esta actitud lo único que se consiguió fue caer en la con
centración excesiva de nuestras relaciones con los Estados Unidos, hecho
que vino a acentuar aún más la dependencia respecto de ese país. Sin
embargo, a decir verdad, ya con anterioridad se había llevado a cabo un
esfuerzo por sacar al país de su aislamiento. El presidente Adolfo López
Mateos fomentó, durante su gestión (1958-1964), una política exterior más
activa y universalista. Él mismo, en forma personal, promovió intemacio-
nalmente una nueva imagen de México a través de las giras que realizó
por Sudamérica, Europa —incluyendo países socialistas como Polonia y
Yugoslavia— y Asia. Dado este antecedente, la diferencia entre el gobierno
de Echeverría y el de López Mateos parecería radicar más bien en el gra
do que en la esencia. Pero esto no es así en realidad, puesto que Echeve
rría comprometió a la política exterior con posiciones tercermundistas;
López Mateos coqueteó con los países del tercer mundo pero no hizo cau
sa común con ellos y si bien siguió una política en grado sumo independien
te, la adhesión de México al bloque “occidental” nunca se puso en duda:
28 Solicitud ante el Congreso para ser autorizado a realizar su primer viaje tri-
continental en 1973. México ante el mundo. México, Secretaría de la Presidencia,
1974, p. 193.
29 Cuarto informe de gobierno, México, lo. de septiembre de 1974.
20 Quinto informe de gobierno, México, lo. de septiembre de 1975.
Mantenemos nuestra independencia para juzgar los hechos, mas una

vez que una organización iniernacional tal como las Naciones Uni
das o una regional tal como la oea, adopta decisiones para evadir o
reprimir casos de agresión, no podemos ser neutrales, puesto que te
nemos la obligación de cumplir los compromisos que en uso de nues
tros derechos soberanos hemos adquirido al suscribir las cartas de San
Francisco y Bogotá.31
Claro está que el orden internacional dentro del cual le tocó gobernar a
López Mateos era muy distinto al de los años setenta. Baste recordar que
el mundo vivía entonces bajo los rigores e inflexibilidad política de la gue
rra fría y que a López Mateos le toca sortear los problemas suscitados por
el conflicto diplomático de Estados Unidos con Cuba revolucionaria y con
la crisis que provocó la presencia de proyectiles soviéticos en Cuba, de oc
tubre de 1962, que puso al mundo al borde de una guerra nuclear. Por
otra parte, las posibilidades para la diversificación de las relaciones eco
nómicas eran menores, dado el alto grado de concentración de la riqueza
mundial en los Estados Unidos.
Sin embargo, la vocación tercermundista de Echeverría tuvo también al
igual que la de López Mateos, límites muy claros. Echeverría procedió en
ciertas áreas de colaboración con cautela y pragmatismo. Por ejemplo, su
adhesión al grupo de los no alineados nunca fue plenamente confirmada
a pesar de sus cordiales encuentros con los líderes de este movimiento. Por
otra parte, al convertirse el país en exportador de petróleo, si bien se hizo
causa común con los precios fijados por la opep, el ingreso de México a
dicho organismo nunca llegó a concretarse.
Pero por otra parte, no cabe duda que el gobierno de Echeverría ha
dado mayor contenido real a sus posiciones doctrinarias que el de López
Mateos. En el caso de Cuba, por ejemplo, si bien el gobierno de Ló
pez Mateos mantuvo relaciones a pesar de las presiones internasy exter
nas de las que fue objeto, su actitud hacia el gobierno de Castro fue más
bien de frialdad y de reserva y prácticamente se llegó a paralizar todo
tipo de intercambio con la isla. Echeverría, por el contrario, tanto en el
caso de Cuba como en el de Chile, procuró y llevó a cabo la intensifica
ción de las relaciones en sus dimensiones reales.
Retomando el análisis de los objetivos generales de la nueva política
exterior fomentada por Echeverría puede decirse que ésta vino a centrarse
también en la expansión y diversificación de las relaciones económicas y
en la lucha por la constitución de un orden internacional económico más
11 Secretaria de la Presidencia, Presencia internacional de López Mateos. Mé

xico, 1963, p. 600.
MARIO OJEDA 187
justo y equitativo. Para lo primero se procuraron caminos bilaterales de

negociación y cooperación; para lo segundo se siguieron caminos multila
terales. Ejemplos destacados de lo primero son las giras internacionales y
los contactos personales con otros jefes de Estado tanto en México como
en sus respectivos países. Ejemplos principales de lo segundo son la Carta
de Derechos y Deberes Económicos de los Estados —sin duda el proyecto
más importante de la nueva política exterior—, el Sistema Económico de
América Latina y el proyecto del Sistema para el Desarrollo del Tercer
Mundo.
En octubre de 1971, Echeverría llevó a cabo su primer viaje al exterior;
en esa ocasión visitó las Naciones Unidas. Este viaje fue como la señal de
arranque para una serie de giras que lo habrían de llevar prácticamente
a todos los confines del globo. En 1972 al Japón, a Perú (escala técnica),
Chile, l’nctad in, Estados Unidos y la oea. En 1973 a Canadá, Inglate
rra, Bélgica, Francia, Unión Soviética y China Popular. En 1974 a la Re
pública Federal Alemana, Italia, Ciudad del Vaticano, Austria, Yugoslavia,
Ecuador, Perú, Argentina, Brasil y Venezuela, con escalas en Costa Rica
y Jamaica, así como una vez más a los Estados Unidos (cruzó la frontera
para entrevistarse con el nuevo presidente Gerald Ford) y a Roma, Ita
lia, para participar en la Conferencia Mundial de Alimentación y Agri
cultura. En 1975 a Guayana, Senegal, Argelia, Irán, India, Sri Lanka (Cey
lán), Tanzania, Kuwait, Arabia Saudita, Egipto, Israel, Jordania, Tri
nidad Tobago y Cuba, así como una vez más a las Naciones Unidas y
finalmente a Guatemala. En total 13 giras, 37 países, varios organismos in
ternacionales. A esto hay que añadir los viajes a México de un número
importante de jefes de estado, ya sea para devolver la visita a Echeverría
o para realizar un primer encuentro, como fue el caso de los presidentes
centroamericanos, los primeros ministros de Ghana, Rumania, Suecia, Di
namarca y el Jefe de Gobierno de Panamá.
Varias de estas visitas, como por ejemplo las realizadas al Vaticano,
Unión Soviética, China, Cuba, Sri Lanka y Tanzania, estuvieron basadas,
obviamente, en propósitos más claramente políticos que económicos. Esto
es, buscaron el objetivo de darle contenido al principio fundamental de la
nueva política exterior, el “pluralismo ideológico” y como en el caso de
Chile, legitimar la postura interna del régimen, o bien ratificar la posi
ción de solidaridad con el Tercer Mundo. En este sentido es particular
mente notable el caso de China Popular, caso en el que se operó un cam
bio vertiginoso en la política mexicana. Todavía en 1970 se había man
tenido la posición tradicional de votar negativamente en cuanto al asunto
de la admisión de China a las Naciones Unidas. En la sesión de la Asam
blea General del 26 de octubre de 1971, México votó finalmente en favor
de la admisión, aunque en una primera instancia se había pronunciado

por la tesis de “las dos Chinas”, que implicaba la admisión de la Repú
blica Popular tanto en la Asamblea General como en el Consejo de Se
guridad, pero también la permanencia de Taiwán bajo el rubro de Re
pública de China, situación que resultaba a todas luces inadmisible para
el gobierno de Pekín.’2 En febrero del siguiente año, o sea solamente cua
tro meses después de emitido su voto favorable a la admisión, México es
tableció relaciones con China Popular —lo que significó el desconocimien
to de Taiwán— y un año después (abril de 1973) se llevó a cabo la visita
del presidente Echeverría a Pekín.
Sin embargo, es obvio también que la mayoría de las visitas y contactos
personales con diversos jefes de estado tuvo, o bien un claro interés eco
nómico, como en el caso del Japón, los países europeos, Irán y Kuwait,
o bien combinado con el interés político, como es el caso de Venezuela,
que dado el corte reformista y reivindicacionista del nuevo gobierno, el
acercamiento se presentaba propicio para la cooperación política y que
debido a sus elevados ingresos por concepto de exportaciones de petróleo,
la coyuntura también se presentaba propicia para la cooperación econó
mica.
LA NUEVA POLÍTICA EXTERIOR:

EVALUACIÓN DE SUS RESULTADOS
Los viajes de Echeverría al extranjero y los acercamientos a nivel bila

teral tuvieron como resultado una abrumadora cantidad de convenios de
todo tipo: comerciales, financieros, de coinversión, de coordinación turísti-
tica, científica, tecnológica y cultural. Sin embargo, los resultados prácti
cos de estos convenios —beneficios reales— son difíciles de evaluar en con
junto, tanto por sus efectos desiguales como porque muchos de ellos son
en realidad muy recientes. Es lógico esperar que muchos de los asuntos
convenidos surtan efecto a más largo plazo. No obstante, en términos ge
nerales podría decirse que en cuanto a objetivos económicos, los beneficios
concretos obtenidos hasta ahora son menos halagüeños de lo que se espe
raba.
En cuanto a diversificación comercial se refiere, si bien es verdad que
para 1975 se había logrado hacer descender el grado de concentración de
las exportaciones en el mercado norteamericano respecto de 1970, de
n Ver Secretaría de la Presidencia, México en las Naciones Unidaj. México,

1971, pp. 39-41.
MARIO OJEDA 189
68.4% a 59.9%, esto parece atribuïble más bien a una contracción de la de
manda norteamericana que a una expansión notable de otros mercados. Por
otra parte, el grado de concentración de las importaciones respecto de los Es
tados Unidos se mantuvo prácticamente estacionario al pasar de 61% en
1970 a 62% en 1975. Entre los pocos mercados que ganaron puntos im
portantes en cuanto al destino y origen del comercio exterior se cuentan
la Comunidad Económica Europea y la alalc. No obstante, su participa
ción relativa seguía siendo pequeña y por lo tanto incapaz de alterar el
patrón básico de las relaciones comerciales de México.
Por otra parte, como ha quedado analizado en el capítulo anterior, du
rante el gobierno de Echeverría el déficit comercial —principalmente fren
te a los Estados Unidos— y el endeudamiento externo siguieron creciendo
hasta llegar a cifras nunca vistas con anterioridad; el turismo extranjero
no aumentó en la proporción esperada y lejos de ello, el superávit de la
balanza de viajeros siguió' reduciéndose en términos relativos al déficit co
mercial y para 1975 hasta llegó a decrecer en términos absolutos. (En
1974 el superávit fue de 507 millones de dólares y en 1975 de sólo 402.)
Los mayores frutos obtenidos con base a convenios bilaterales, parecen
encontrarse en la apertura para México de nuevas líneas de crédito, de las
que, por otra parte, poco se sabe públicamente en cuanto a los desembol
sos reales que se hayan efectuado respecto de los fondos originalmente
anunciados. De los proyectos de coinversión, de origen bilateral, los re
sultados reales son también poco conocidos.
En cuanto a los resultados de la nueva política exterior en frentes mul
tilaterales, cabe destacar que su proyecto más importante, la Carta de De
rechos y Deberes Económicos de los Estados, instrumento concebido para
la defensa de la soberanía económica de los países en desarrollo y la regu
lación de las relaciones económicas internacionales sobre bases de mayor
justicia y equidad, finalmente fue aprobada por la Asamblea de las Na
ciones Unidas el 12 de diciembre de 1974. La aprobación se obtuvo des
pués de tres años de arduas luchas en distintos foros internacionales. Sin
embargo, la Carta no fue aprobada por unanimidad, sino por mayoría de
votos, mayoría que si bien fue aplastante (120 a favor, 10 abstenciones y
6 en contra) no incluía a las potencias industriales, sin cuyo concurso,
obviamente, ésta pierde fuerza aun como documento declarativo, que es,
a fin de cuentas, el carácter que tienen las resoluciones de la Asamblea
General. Sin embargo, habría que considerar que la historia de la diplo
macia multilateral da amplia cuenta de que las innovaciones siempre han
sido lentas y graduales. Por lo tanto, la Carta debe evaluarse en la dimen
sión que realmente le corresponde con base a la práctica de los organis
mos internacionales. Esto es, su importancia radica más bien, por ahora,
en su fuerza doctrinaria, que ha venido a coadyuvar a la concientización

internacional acerca de la creciente interdependencia y en la necesidad
de reordenar las relaciones internacionales sobre bases de mayor raciona
lidad, justicia y equidad. Consciente de esta situación, el propio presidente
Echeverría, al evaluar los resultados de la votación de Naciones Unidas
respecto a la Carta, hizo el siguiente comentario:
Podría haberse obtenido la aprobación unánime para una Carta me

diatizada, que pasara a formar parte del largo inventario de declara-
raciones inoperantes, pero ese nunca fue nuestro interés. En todo mo
mento nos opusimos a claudicar en puntos de vital importancia y
defendimos la necesidad de elaborar un documento vigoroso, valien
te y digno?8
La nueva política exterior corrió con mejor suerte en cuanto a proyec

tos multilaterales de menor alcance, como por ejemplo, el Sistema Eco
nómico de América Latina (sela). Este organismo, cuya creación propu
so Echeverría en su gira por América Latina en 1974, fue aprobado ape
nas un año después, por el voto unánime de los 25 países latinoamerica
nos. El sela constituye un organismo para la fijación y coordinación de
políticas para la defensa de los precios de las materias primas, mejorar los
términos de intercambio comercial y establecer mecanismos para garanti
zar condiciones óptimas para la importación de bienes de capital y tec
nología. Por ser de tan reciente creación, no existe base suficiente para
evaluarlo, aunque algo puede decirse en cuanto a sus posibles alcances.
El sela aun cuando con objetivos más amplios, está inspirado en parte,
obviamente, en la Organización de Países Exportadores de Petróleo
(opep) y en los éxitos espectaculares que ésta ha tenido en los últimos
años en cuanto a la fijación de precios de dicho combustible. Sin em
bargo, resulta difícil pensar que el sela pueda igualar los éxitos de la
opep por una sencilla pero importante razón: el petróleo es un producto
escaso, de carácter estratégico en lo económico y en lo militar y por lo
tanto permite a quien lo exporta tener un alto grado de maniobra para
fijar los términos de la transacción. En consecuencia, la clave del éxito de
la opep no radica tan sólo en la acción coordinada de sus países miem
bros, sino en el hecho de que el petróleo es una de las llamadas materias
primas duras. Con la excepción del cobre, azufre, hierro y otros minera
les, así como de ciertos alimentos básicos que podrían ser calificados como
materias primas duras o semiduras y cuya producción se concentra en unos
cuantos países, el grueso de las exportaciones de América Latina está com-
M Luis Echeverría, Quinto informo de gobierno. México, 1975.

MARIO OJEDA 191
puesto por productos tales como café, azúcar, algodón, plátano, cacao, etc.,
que justamente se han caracterizado por su excesiva oferta, el alto nú-
mero de competidores dentro y fuera de la región, la facilidad con la que
pueden ser reemplazados por sustitutos naturales y sintéticos y sobre todo
por su alto grado de inelasticidad respecto de aumentos en el ingreso de
los consumidores. Por otra parte, el relativo éxito obtenido por otros es
quemas latinoamericanos para la negociación conjunta —cecla sin olvi
dar a la propia oea— fatalmente lleva a desembocar en una conclusión
no muy optimista en cuanto a su futuro. El éxito de dicho organismo de
penderá del grado de entusiasmo con el que participen gobiernos con tan
distintas orientaciones ideológicas y en la medida en que se logre superar
la endémica inestabilidad política de la región que, con sus continuos
cambios de gobierno, imposibilita la continuidad para la acción conjunta.
Un elemento que quizás pueda ayudar a impulsar la acción coordinada
de estos países, es el nuevo poderío financiero que está obteniendo Vene
zuela con sus crecientes ingresos por concepto del petróleo. Gracias a sus
nuevos recursos financieros, Venezuela podría convertirse en un futuro in
mediato en una fuente alternativa de crédito para América Latina. Una
nueva posición como nación acreedora podría llevarla a adquirir una cier
ta influencia sobre los otros países de la región, influencia que podría a
su vez otorgarle la base para encabezar acciones conjuntas en el sela y
fuera de él. La cuestión es, sin embargo, si Venezuela posee la capacidad
y el interés políticos para ejercer un cierto liderazgo en la región y si los
otros países —particularmente los tres mayores— habrían de aceptarlo.
Otro proyecto multinacional que logró concretarse es el de la Naviera
del Caribe, empresa constituida por varios países con litorales en dicho
mar, incluyendo Cuba. Con la constitución de esta empresa, que se tiene
proyectado inicie sus trabajos a principios de 1976, se espera fomentar el
comercio directo entre los países del Caribe y liberarlos de la dependencia
de los medios de transporte propiedad de países ajenos a la región para
el intercambio intrazonal.
Se ha venido trabajando también en la constitución del Sistema para
el Desarrollo del Tercer Mundo, una variante ampliada del sela, de la
que poco se sabe aún en cuanto al resultado de las negociaciones. Otro
proyecto tercermundista del gobierno de Echeverría es la Universidad
Abierta y el Instituto de Estudios Económicos y Sociales del Tercer Mun
do. Estas instituciones empezarán a funcionar a principios de 1976 y
aunque tendrán su cuartel general en México, se espera que se crearán
sucursales en otros países. La respuesta real de los países del tercer mundo
a un proyecto que es fundamentalmente mexicano en cuanto a su origen,
y al parecer también en cuanto a su financiamiento, se desconoce.
La reforma al sistema de votación de la oea, sistema que pasó de una

mayoría de dos tercios a una mayoría simple y que permitió aprobar en
1975, en la reunión de San José, Costa Rica, la resolución de dejar en
libertad a los países miembros de restablecer o no relaciones con Cuba, por
haber sido en parte una iniciativa mexicana, constituye también un éxito
de la nueva política exterior.
En otro orden de cosas, puede considerarse también como una acción
destacada de la nueva política exterior, la decisión unilateral de pronun
ciarse por un mar patrimonial o zona económica exclusiva hasta una dis
tancia de 200 millas náuticas de la línea costera. El concepto de mar pa
trimonial o zona económica exclusiva significa el ejercicio de la soberanía
sobre todos los recursos naturales, renovables o no renovables, de los fon
dos marinos, incluido su subsuelo, y de las aguas suprayacentes, pero sin
menoscabo a la libertad de navegación, sobrevuelo y tendido de cables. Es
decir, la diferencia con la acción tomada por el Perú, por ejemplo, que
extendió unilateralmente su mar territorial a 200 millas, radica precisa
mente en que trata de no lesionar derechos de terceros en cuanto a la na
vegación, sobrevuelo y tendido de cables, que han sido argumentos tradi
cionales de las grandes potencias para rechazar la tesis. El pronunciamien
to amplía la soberanía mexicana sobre los recursos naturales de una super
ficie marina de 2 millones 400 kilómetros cuadrados, o sea una superficie
casi igual a la del territorio nacional.
Con esta acción, el gobierno mexicano pretende, obviamente, adelan
tarse a la conclusión a la que puede llegarse en las conversaciones que se
llevan a cabo en el seno de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Derecho del Mar, presentando en forma anticipada, junto con otros
países, un hecho consumado, que por haber sido elevado al rango de or
denamiento constitucional, no es susceptible de ser negociado. El objetivo
parece factible de cumplirse por lo que toca a los recursos del subsuelo
marino, pues hacia ese rumbo apuntan las deliberaciones de dicha Con
ferencia. Algo más difícil de negociar será el reconocimiento —y el res
peto de facto— de les derechos exclusivos de pesca, puesto que aquí se topa
México con una serie de intereses ya establecidos de parte de las potencias
pesqueras. No obstante, los Estados Unidos han dado ciertas muestras úl
timamente de moverse en la misma dirección que México, espoleados por
la competencia de otras potencias pesqueras en sus propios mares adya
centes y ésta es también la tendencia a nivel internacional. De confirmarse
esta tendencia, el camino de México hacia el reconocimiento de su acción
unilateral se vería ampliamente allanado.
Los antecedentes inmediatos de esta acción se encuentran en el decreto
del 12 de diciembre de 1969, que reformó la Ley General de Bienes Na-
MARIO OJEDA 193
dónales, en el sentido de definir como bien del dominio público el mar

territorial hasta una distancia de 12 millas.84 En efecto, fue durante el
régimen de Díaz Ordaz cuando siguiendo la tendencia internacional del
momento, la anchura del mar territorial se amplió de 3 a 12 millas. Igual
mente fue durante el gobierno de Díaz Ordaz cuando por decreto del 28
de agosto de 1968 quedó incluido, como parte del mar territorial, el extre
mo norte del Golfo de California mediante la aplicación del sistema de
líneas de base rectas, método que ya había venido teniendo aceptación y
que en dicho Golfo, dado el gran número de islas con las que cuenta, se
prestaba a ser aplicado fácilmente.36
Otras acciones importantes de la nueva política fueron la Ley sobre el
Registro de la Transferencia de Tecnología y el Uso y Explotación de Pa
tentes y Marcas, promulgada en 19723® y la Ley para Promover la Inver
sión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera, promulgada en 1973.37
La Ley de transferencia de tecnología tiene especial importancia, en
primer lugar porque constituye la primera regulación jurídica integral en
materia de adquisición de tecnología extranjera y segundo, porque sig
nifica un esfuerzo por controlar la fuga de divisas que resulta del precio
oneroso que ha venido pagando el país por importar conocimientos tecno
lógicos.88
En efecto, para 1968 la inversión extranjera directa instalada en Mé
xico remitió al exterior, por concepto de asistencia técnica, 728.2 millones
de pesos y por concepto de regalías, 467.6 millones, lo cual representa un
total de 1 195.8 millones.30 Sin embargo, esta cifra no incluye los pagos
efectuados por importación de tecnología de parte de las empresas nacio
nales públicas y privadas. Distintos cálculos realizados en 1972 coincidían
en estimar que el costo total de importación de tecnología para ese mismo
año habría de representar 2 500 millones de pesos."0 34 35 * 37 38 * 40
34 Ver Bernardo Sepúlveda, “Derecho del Mar; Apuntes sobre el sistema legal
mexicano”, Foro Internacional, vol. xm, No. 2, México, El Colegio de México,
octubre-diciembre de 1972, p. 241.
35 Ibidem, p. 247.
30 Diario Oficial, México, 30 de diciembre de 1972.
37 Diario Oficial, México, 9 de marzo de 1973.
38 Bernardo Sepúlveda Amor, “Política industrial y empresas transnacionalcs en
México”, en Bernardo Sepúlveda Amor et al., Las empresas transnacionales en
México, México, El Colegio de México, 1974, p. 62.
30 Bernardo Sepúlveda y Antonio Chumacero, La inversión extranjera en México.
México, Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 102.
40 Miguel Wionczek, Excélsior, México, 4 de octubre de 1972 y Andrés Mares,
Excélsior, México, 6 de noviembre de 1972, Citado por Bernardo Sepúlveda y An
tonio Chumacero, Op. cit., p. 102.
Al juzgar por informes oficiales, la nueva política en materia de trans

ferencia de tecnología resultó todo un éxito en cuanto al ahorro de di
visas que produjo, puesto que para 1974 dicho ahorro era ya del orden
de mil millones de pesos y con posterioridad, sólo en el periodo de sep
tiembre de 1974 a agosto de 1975, se evitaron gastos por 1 800 millones
de pesos.41 Se consiguió, además, eliminar de contratos de transferencia de
tecnología, clásulas que limitaban las exportaciones; que obligaban a ad
quirir la maquinaria o insumos de un producto determinado; que per
mitían injerencias extranjeras en las empresas mexicanas receptoras de
tecnologías, y que limitaban el volumen de la producción.42 Sin embargo,
poco es lo que se ha logrado hasta ahora para atenuar el grado de depen
dencia de la industria nacional respecto de la importancia de tecnología y
en cuanto a su concentración en un solo proveedor, los Estados Unidos.
En cuanto a la nueva Ley sobre inversiones extranjeras puede decirse
que deriva su importancia también, como en el caso anterior, del hecho
de que significa un esfuerzo de regulación integral en la materia. Hasta
antes de su promulgación y como se ha visto en el Capítulo II, la legis
lación mexicana en materia de inversiones extranjeras se encontraba dis
persa en varios instrumentos. Esta característica parecía no ser accidental,
sino más bien tener un propósito deliberado: permitir una mayor flexibi
lidad a la política sobre inversiones extranjeras de adecuarse a las necesi
dades casuísticas y coyunturales. Ésta, sin embargo, era un arma de dos
filos, puesto que también daba lugar a un sinnúmero de abusos de parte
de los funcionarios encargados de ejecutarla. La nueva Ley pretende es
tablecer más claramente las “reglas del juego”, aunque deja también gran
des zonas expuestas a decisiones de tipo discrecional, lo que por otra parte
no es del todo negativo, si se toma en cuenta lo complejo de las situacio
nes que se presentan en la práctica.
La nueva Ley establece la creación de la Comisión Nacional de Inver
siones Extranjeras, con facultades para determinar la conveniencia de au
torizar el establecimiento de capital extranjero, pero deja la última palabra
decisoria, definida ambiguamente, en manos de las secretarías y depar
tamentos de estado, con lo cual, como bien lo ha advertido un estudioso
de la materia, se diluye en alto grado la responsabilidad.*8
Sin embargo, no cabe duda que la nueva ley contiene avances impor
tantes respecto del régimen anterior. En primer lugar porque establece con
mayor claridad las reglas generales de aceptación y restricción y segundo,
*x Luis Echeverría, Quinto informe de gobierno, México, 1975.

« Ibidem.
«Véate Bernardo Sepúlveda, “Política industrial y empresas...”, pp. 61-62.
MARIO OJEDA 195
porque introduce un principio de discriminación, al distinguir entre in

versiones convenientes e inconvenientes.
Por principio de cuentas cabe decir que el espíritu de la ley parte de
dos principios fundamentales: uno, el reconocimiento de la necesidad que
tiene el país de importar capital del exterior; y dos, el criterio de que no
todo tipo de capital es políticamente aceptable o conveniente para el des
arrollo del país.
La ley establece, en primer término, un criterio de restricción por sec
tores económicos, al señalar las áreas que quedan reservadas al estado y
a la empresa nacional; en segundo término introduce un criterio de com-
plementariedad, al señalar, como regla general, que la participación del
capital extranjero no debe exceder del 49% del capital total de las em
presas, buscando con ello fomentar la asociación con empresarios mexi
canos y asegurar un mayor control nacional en la política de la empresa.
Sin embargo, se cuida de dejar la puerta abierta para la inversión unila
teral, al establecer la posibilidad de dispensa de la regla del 49%, cuando
a juicio de la Comisión ello resulte conveniénte para la economía del país.
La nueva ley establece también los criterios para determinar los casos
cuando la inversión es conveniente o inconveniente y cuando, en conse
cuencia, debe o no ser aceptada. Por ejemplo, se establecen como crite
rios de conveniencia los siguientes: que la inversión extranjera esté dis
puesta a asociarse con capital mexicano o compartir las tareas del des
arrollo nacional; que incorpore nuevas técnicas, absorba abundante mano
de obra y coadyuve a su mejoramiento; que contribuya a la expansión re
gional de la economía y permita la participación en sus propios merca
dos; que favorezca la balanza de pagos e incorpore el mayor número de
componentes nacionales; que ayude a la elevación del volumen de las ex
portaciones; que haga aportes tecnológicos, y, finalmente, que sus efectos
sean benéficos en cuanto al nivel de precios y calidad de la producción44. * *
Entre los inconvenientes que señala la nueva ley cabe citar los siguien
tes: que desplace a empresas mexicanas; que incurra en prácticas mono-
polísticas o limite la posibilidad de superar la dependencia tecnológica; que
reduzca las posibilidades de crédito interno de las empresas nacionales; que
imponga patrones de consumo innecesario.48
Por otra parte, la exposición de motivos de la iniciativa de la ley esta
blece que:
44 Exposición de motivos de la iniciativa de la ley, en Comercio Exterior. Mé

xico, Banco de Comercio Exterior, enero de 1973, pp. 16-25.
44 Ibidem.
Nuestro ritmo de crecimiento se vería frenado y los efectos de la in

versión extranjera contrarrestados si la carga excesiva de regalías,
pagos por asistencia técnica y remisiones de utilidad redundaran en
descapitalización. Es preciso, además, velar porque se diversifiquen
las fuentes en donde se origina el capital y porque las inversiones
foráneas no deterioren de manera directa o indirecta, los valores cul
turales, sociales y políticos del país, que constituyen el sustento real
de su autonomía.*•
A pesar del éxito de estas últimas acciones, que recibieron comentarios

favorables en los órganos de difusión, con el tiempo llegó a ser tal el nú
mero de iniciativas y acciones tomadas por el gobierno de Echeverría en
materia internacional, que muchas de ellas no tuvieron una clara expli
cación, para la opinión pública, en cuanto al servicio o utilidad que podían
rejx>rtarle al país. En consecuencia, empezó a surgir una crítica a los “ex
cesos” de la nueva política exterior, que desembocó en el creciente rumor
de que el presidente aspiraba al puesto de Secretario General de las Naciones
Unidas, al término de su gestión, y al Premio Nobel de la Paz.
En efecto, con el paso del tiempo Echeverría fue tomando mayor in
terés y confianza en la acción política internacional y empezó a actuar en
forma tal, que resultó difícil discernir hasta qué punto muchas de sus ini
ciativas y de sus actos respondían a una política de estado y hasta qué
punto respondían más bien a una política de prestigio personal. Sobre to
do ciertas acciones que para los ojos de la opinión pública resultaban en
teramente gratuitas y hasta provocaciones innecesarias, cuya conexión di
lecta con los beneficios que habrían de reportar al país era difícil de es
tablecer. Tal fue el caso de cuando el gobierno mexicano se ofreció a
mediar en el conflicto árabe-israelí, en momentos en que los representantes
de las dos superpotencias rivalizaban en cuanto a jugar ese papel y cuan
do la onu una vez más demostraba su incapacidad para mediar en el
conflicto. Tal fue, también, su entrevista con Arafat, líder del Movimiento
de Liberación Palestino y el anuncio de que dicho movimiento abriría
una oficina de información en México, actos que resultaban claramente
gratuitos para los intereses y objetivos tanto de la política interna, como
de la exterior. La crítica jxir los excesos de la nueva política exterior llegó
a ser tan intensa, que el presidente Echeverría se sintió obligado a decla
rar, en su Quinto informe de gobierno, lo siguiente:
Ante todos los mexicanos declaro, de manera inequívoca, que ningu

no de mis actos responde al afán de conquistar aquel elevado cargo
48 Ibidern.
MARIO OJEDA 197
internacional [la Secretaría General de la onu], ni de merecer ese

honroso señalamiento [el Premio Nobel de la Paz]. Quienes así lo
afirman no tienen otro móvil que el de desprestigiar la política ex
terior mexicana y lo hacen porque la verticalidad de nuestras po
siciones afecta injustos intereses creados; porque al margen de la di
plomacia huidiza, hemos señalado las verdaderas causas de la crisis
contemporánea y propuesto instrumentos prácticos que conducen,
efectivamente, a un nuevo orden económico mundial.
Por otra parte, nunca en mi vida consideré, ni considero, que pueda
recibir jamás una distinción más alta que la de haber sido elegido,
por voluntad popular, presidente de México.4'
Con posterioridad al Quinto informe de gobierno se suscitó un inciden

te que pareció venir a justificar los temores de aquellos que habían me
dido los riesgos de actos que consideraban provocaciones innecesarias. El
mes de noviembre de ese mismo año apareció en The New York Times
un desplegado en el que se solicitaba expresamente a los judíos norte
americanos abstenerse de viajar a México y de hacer negocios con expor
tadores e importadores mexicanos. Se aducía como justificación del boicot,
que México hubiera votado en las Naciones Unidas, el día 10 de ese mis
mo mes, en favor de una declaración en el sentido de que el sionismo es
una forma de racismo.47 48
La instancia empezó rápidamente a tener éxito, pues a los pocos días
de publicado el documento, el presidente de la Asociación Mexicana de
Hoteles declaró a la prensa que cerca de 30 mil reservaciones habían sido
canceladas. También se supo que varias convenciones programadas para
llevarse a cabo en México, habían sido canceladas por la misma razón.
La irritación judía norteamericana resultaba exagerada si se toma en
cuenta que sólo se trataba de una simple declaración, por lo que más bien
parece que consideraron que éste era uno más de una serie de agravios
entre los que destacaban el reconocimiento tácito de Echeverría a Arafat
como líder de un movimiento auténtico de liberación, puesto que para
Israel no significaba sino un delincuente. También resultaba exagerada tal
reacción, a primera vista, si se considera que otros 71 países votaron en
el mismo sentido que México. Sin embargo, está claro — y el mismo líder
de la agrupación autora del desplegado lo expresó así— que México, por
su alta dependencia en el turismo norteamericano, resultaba un blanco
vulnerable para el boicot. Pero además, está claro también que México no
47 Quinto informe de gobierno. México, 1975.

48 Ver Excélsior, México, 25 y 29 de noviembre de 1975, p. 4-A.
es importador de petróleo árabe, algo que, como en el caso de Brasil, po

día justificar un voto en favor de la resolución.
Justificado o no, el boicot judío norteamericano causó los efectos desea
dos y demostró los alcances reales de una política independiente cuando se
es económicamente vulnerable, así como Jos costos de acciones innecesarias.
A les pocos días de publicado el llamamiento al boicot, el 5 de diciembre,
el canciller mexicano se vio obligado a viajar a Tel Aviv con el objeto de
discutir “cualquier malentendido que hubiera surgido recientemente entre
nosotros”. A lo que según versiones de prensa, el viceprimer ministro israelí
contestó: “tendremos seguramente la posibilidad de aclarar ese malenten
dido. .. Usted tendrá ocasión de comprobar que Israel es un país democrá
tico en donde no se ejerce ninguna discriminación”?9 Finalmente, antes
de regresar a México, y según lo propalaron también versiones de prensa,
el canciller mexicano se vio obligado a declarar que “nuestro malentendido
del pasado está ahora perdonado, olvidado y enterrado”. Y que “no hay
discriminación en Sión y donde no hay discriminación no hay racismo”.59
Esta última declaración fue reiterada por el propio presidente Echeverría
poco después, ante líderes de varias agrupaciones judías de los Estados Uni
dos y Canadá, quienes viajaron a México invitados expresamente por el
gobierno mexicano para esta entrevista, al decir que “de ninguna manera
identifica al sionismo como racismo y que los votos de su gobierno en la
onu no tuvieron por objeto dar esa impresión”.51
El caso no quedó liquidado con esta declaración, pues a fines de 1975 6e
dejaron sentir voces en el interior del país que criticaban duramente la
ligereza con la que se había cambiado de opinión y sobre todo la forma
en que se había buscado la reconciliación con Israel y los círculos políticos
judío-norteamericanos, al juzgarla como contraria a la dignidad nacional.
Por otra parte, varias de las acciones de la nueva política exterior no
dejaron de pecar de incongruencia e improvisación. Tal fue el caso, por
ejemplo, de cuando el presidente Echeverría, en una declaración aparen
temente improvisada, dio pie para que se pensara que la política tradi
cional de México respecto del internacional de Belice habría de su
frir un cambio radical.
Con motivo de la celebración de los Juegos Panamericanos en México,
el presidente Echeverría invitó a altos dignatarios de los gobiernos de los
países participantes a que lo acompañaran en el acto de inauguración que
habría de tener lugar el 12 de octubre de 1975. De los gobiernos invitados,
Ver Excélsior, México, 5 de diciembre de 1975, Primera plana.

50 Excélsior, México, 0 y 11 de diciembre de 1975, Primera plana.
01 El Dia, México, 13 de diciembre de 1975, Primera plana.
MARIO OJEDA 199
los únicos que enviaron funcionarios de alta jerarquía fueron justamente

el de Belice, representado por su Primer Ministro, y el de Guatemala, que
se hizo representar por su vicepresidente. En esa ocasión y en compañía
del vicepresidente guatemalteco, el presidente Echeverría declaró ante los
periodistas lo siguiente:
México no tiene ninguna solicitud territorial que formular respecto

al problema entre Belice y Guatemala. México es muy respetuoso de
los derechos de Guatemala que son derechos históricos?®
La declaración anterior podía interpretarse de varias maneras, pero la

más obvia, dados los antecedentes reiterados de la posición mexicana, era
en el sentido de que, primero: México renunciaba expresamente a sus de
rechos, anteriormente defendidos, sobre parte del territorio beliceño; y,
segundo: México reconocía las pretensiones de Guatemala sobre Belice
—que han sido tradicionalmente las de considerar a éste como parte inte
grante de su territorio nacional— haciendo a un lado el derecho de auto
determinación del pueblo beliceño.
Tomada en esc sentido, la declaración de Echeverría significaba un
cambio absoluto de la posición mexicana. En efecto, la postura mexicana
en el caso de Belice había sido, tradicionalmente, la de que a México le
asisten derechos históricos sobre la parte norte del territorio beliceño. que
corresponde, aproximadamente, a una cuarta parte del total. A esta tesis
tradicional, el presidente López Mateos había añadido el corolario de que,
a pesar de este derecho histórico que habría de reclamarse en caso de un
cambio en el status internacional de Belice, México anteponía el derecho
de libre determinación del pueblo beliceño.
México no ha renunciado a los indiscutibles derechos históricos y ju

rídicos que le asisten sobre una parte de aquel territorio [Balice]; pe
ro, defensores celosos del derecho de autodeterminación, estimamos
que es nuestro deber, en primer lugar, acompañar al pueblo que se
ha formado allí a lo largo de los últimos cien años, en el ingente es
fuerzo que está realizando en pro de su soberanía?’
En consecuencia, la declaración de Echeverría provocó un gran revuelo

en los medios nacionales c internacionales de opinión, a más de que creó
injustificados temores en Belice y vanas ilusiones en Guatemala. El asunto
se complicó puesto que al poco tiempo surgió una aguda crisis en la zona
52 Ver, por ejemplo, Excélsior, México, 13 de octubre de 1975.

53 Adolfo López Mateos, Sexto informe de gobierno. México, 1964.
de litigio, al enviar la Gran Bretaña fuerzas de combate a Belice con ob

jeto de rechazar “inclusive por la fuerza de las armas, una eventual invasión
guatemalteca a Belice” y el gobierno de Guatemala disponer el estado de
alerta para sus fuerzas armadas.54 Tanto el origen de la repentina crisis,
como la influencia que para su surgimiento pudo haber tenido la declara
ción de Echeverría, son en alto grado inciertas. El hecho es que la crisis
evolucionó con gran rapidez, al grado de que en círculos políticos interna
cionales llegó a temerse un enfrentamiento armado. Para México el asunto
se complicó aún más. puesto que el presidente Echeverría tenía progra
mada una visita oficial a Guatemala para el 13 de noviembre, o sea una
semana después de surgida la crisis, lo cual significaba que su presencia en
Guatemala se llevaría a cabo en medio de aquélla y que se vería obligado,
durante su estancia en dicho país, a aclarar en detalle la verdadera posi
ción de México frente al conflicto territorial y la crisis desatada. Final
mente, era indudable que la opinión pública nacional, espoleada por los
medios de difusión, esperaba también, ansiosamente, una definición acerca
de si la declaración significaba un cambio en la posición tradicional.
Para allanar de problemas el camino a Guatemala del presidente Eche
verría, el gobierno mexicano se decidió, dos días antes de la partida, por
presentar ante la Asamblea General de las Naciones Unidas un proyecto
de resolución invitando a los gobiernos de Guatemala y Gran Bretaña a
“reanudar sin demora sus negociaciones a fin de encontrar una solución
pacífica” a su problema, “teniendo debidamente en cuenta las disposiciones
y objetivos de la Carta de las Naciones Unidas y de la resolución 1514
(XV), así como los derechos del pueblo beliceño”.*8
Como instrumento tendiente a lograr sus objetivos declarados, el proyecto
de resolución mexicano resultaba poco realista. Particularmente porque se
introdujo apresuradamente y en forma extemporánea, puesto que ya para
entonces se estaba llevando a cabo un debate del problema en tomo a dos
proyectos de resolución presentados con anterioridad: uno iniciado por Gua
temala, apoyado por una minoría de 10 países de América Latina entre
los cuales se contaban los de Centroamérica, Bolivia, Chile, Paraguay, Re
pública Dominicana y Uruguay y otro, iniciativa de la Gran Bretaña, copa
trocinado por 45 países del Caribe, África y Asia. Ambos proyectos invi
taban a Guatemala y Gran Bretaña a continuar las negociaciones, pero
sobre la base de principios diferentes: el de la integridad territorial en el
caso del proyecto guatemalteco y el de la autodeterminación en el caso del
británico. En consecuencia, el proyecto mexicano debe verse más bien como
84 Ver Excélsior, México, 5 de noviembre de 1975 y siguientes.

” Ver, por ejemplo, Excélsior, México, 12 de noviembre de 1975.
MARIO OJEDA 201
un esfuerzo para aclarar su posición con anticipación a la visita del presi

dente Echeverría a Guatemala y evitarle a éste el riesgo de una confron
tación con el gobierno guatemalteco durante su estancia en ese país.
Lo cierto es que, si bien endulzado por el llamamiento a la negociación
pacífica, el documento mexicano reiteraba la posición tradicional al invi
tar a reanudar negociaciones “tomando en cuenta los derechos del pueblo
beliceño”.
En el comunicado conjunto de los presidentes de México y Guatemala
que siguió a la visita, el presidente Echeverría reiteró la posición del pro
yecto de resolución presentado en Naciones Unidas y se concretó a “tomar
nota” de la posición de Guatemala. Sin embargo, antes de partir hacia
México, declaró a los periodistas guatemaltecos lo siguiente:
México piensa y yo sé que existe como una pregunta latente en todos

los periodistas presentes y en la opinión pública de México y Gua
temala, que este país tiene derechos, que tienen derechos los belice-
ños y que México tiene derechos en este complicado problema. Quien
plantee en términos simples o unilaterales o propugne medidas uni
laterales, creo que está fuera de la realidad.86
Con esta declaración quedaba cerrado el incidente, pero a costa de la

pérdida interna e internacional del prestigio de la nueva política exterior,
particularmente en su imagen tercermundista y a costa del acercamiento
con Guatemala (su presidente “decidió aplazar” con posterioridad una vi
sita ya concertada a México) 87
Casos similares de incongruencia o exceso se habían presentado con ante
rioridad. Con relación a Chile, cuando en 1973 se ofrecieron fertilizantes
para canjearlos por asilados sin que hubiera reservas para exportación de
estos productos; con relación a España, cuando México presentó ante las
Naciones Unidas, como medio que contribuyera “... a precipitar la caída
del régimen de Francisco Franco'’,5’* quien había decidido imponer la
pena de muerte a varios nacionalistas vascos por actos terroristas, solicitud
de suspensión de derechos del gobierno español como miembro de dicho
96 Ver Tiempo, vol. lxvui, No. 1751. México, 24 de noviembre de 1975, p. 7.

57 Sin embargo, un terremoto de gran magnitud que azotó a Guatemala el 4 de
febrero de 1976 causando 23 mil muertos y gran destrucción dio pie para el resta
blecimiento del acercamiento entre los dos países a través de la ayuda que México
envió para los damnificados del terremoto.
58 Mensaje del presidente Echeverría a los representantes de la República Espa
ñola residentes en México del 29 de septiembre de 1975. Véase El gobierno mexicano,
No. 58, Segunda Época. México, Secretaría de la Presidencia, lo. al 30 de sep
tiembre de 1975, p. 222.
organismo y el rompimiento colectivo de relaciones para aislarlo total

mente. Esta acción, que no prosperó más allá de la presentación formal
del documento, constituyó, dado su escaso realismo, un claro ejemplo de
algunos de los excesos retóricos de la nueva política. Por otra parte cons
tituyó un alejamiento del principio de no intervención, tal y como México
lo había venido interpretando y al que el gobierno de Echeverría se había
sumado al principio de su gestión. Más tarde en su gobierno, Echeverría
dio muestras de apartarse de la posición tradicional, justificando la in
tervención en casos de regímenes violatorios de los derechos humanos,
tesis que en círculos enterados vino a conocerse como el corolario Eche
verría a la tesis mexicana de no intervención.
Los fiascos de los casos Guatemala-Belice y del voto en Naciones Unidas
igualando al sionismo con el racismo, produjeron duras críticas en los me
dios nacionales de opinión, por lo que el gobierno se vio obligado a en
contrar una salida espectacular al problema. Como consecuencia de ello, a
fines de diciembre de esc mismo año, el Secretario de Relaciones Exteriores,
quien había llegado a ese puesto con escasa experiencia diplomática, re
nunció a su cargo. Se escogió para sustituirlo a uno de los diplomáticos de
carrera de mayor antigüedad y se creó la Subsecretaría de Asuntos y
Estudios Internacionales Especiales. Los observadores interpretaron en ello
una toma de conciencia del propio gobierno en cuanto a los “excesos” de
la política exterior y un intento de volver a Ja cautela de la diplomacia
mexicana tradicional.
APRECIACIÓN GENERAL
En una primera aproximación de perspectiva general, podría decirse que,

a pesar de sus pecados de exceso, gratuidad y falta de congruencia, la
nueva política exterior significó un cambio importante para el país. Al
menos porque sacó a México de su tradicional aislamiento que, como se
ha visto, condujo más bien hacia un excesivo bilateralismo con los Estados
Unidos que acentuó la dependencia respecto de la gran potencia. Segun
do, porque “politizó”’ a la política exterior en el sentido de analizar y
discutir los problemas internacionales en sus elementos sustanciales econó
micos y políticos, sin escapismos juridicistas. Y por último y no por ello
menos importante, porque devolvió la conciencia a nivel presidencial de
que la primera función de la política exterior es, para un país como Mé
xico, la afirmación de la soberanía.
Por otra parte y atendiendo a otras razones podría decirse también que
la nueva política exterior se anotó un éxito muy claro al haber alcanzado
MARIO OJEDA 203
uno de sus objetivos más preciados: devolver a México parte de su anti

gua imagen internacional progresista, con miras a sus repercusiones inter
nas. En efecto, si la nueva política se evalúa a la luz de uno de sus
objetivos no declarados, pero más importantes, coadyuvar a encontrar un
nuevo consenso interno para restablecer la estabilidad política en el país,
se puede concluir que su balance es positivo, al menos en cuanto a su
impacto interno, pues se logró en gran medida el resultado deseado. Para
1975 las acciones guerrilleras y el terrorismo político parecían haber sido
en alto grado neutralizados y el aperturismo político de Echeverría había
ganado un buen número de adeptos. Hasta qué punto coadyuvó para ello
la nueva política exterior, es difícil de medir. Sin embargo, no cabe duda
que el acercamiento a Chile y Cuba socialistas y las visitas a Moscú y
Pekín, restaron bases de sustentación a las críticas al régimen provenientes
de los sectores de izquierda y dieron satisfacción a los nacionalistas que
vieron en ello claros signos de una política exterior independiente respecto
de los Estados Unidos. •
Mención especial merece la política de asilo seguida por el gobierno
de Echeverría, que si bien se inscribe dentro de una vieja tradición, nunca
antes —con excepción de Cárdenas en el caso de los refugiados españoles—
el número de extranjeros asilados había sido tan alto.
Sin embargo, en una segunda aproximación de perspectiva general que
da claro que, a pesar de los esfuerzos desplegados por la nueva política
exterior para reducir la dependencia unilateral respecto de los Estados
Unidos, las bases estructurales que pueden fundamentar una acción
internacional dinámica e independiente a más largo plazo y en última
instancia el proceso real hacia la afirmación de la soberanía nacional, se
han estrechado en vez de ampliarse. Si bien como se ha visto la nueva
política exterior ha pugnado denodadamente por una Carta de Derechos
y Deberes Económicos de los Estados y se han firmado múltiples tratados
de cooperación comercial, científica, tecnológica y cultural, con miras a re
ducir la dependencia unilateral, por otra parte el déficit comercial y el
endeudamiento externo han seguido creciendo; el comercio exterior sigue
concentrándose primordialmente en un solo mercado; el turismo mexicano
al exterior sigue regresando al extranjero, a través de un patrón de gasto
suntuario, gran parte de las divisas que generan los visitantes extranjeros;
y la inversión extranjera continúa controlando los sectores más dinámicos
y tecnológicamente más adelantados de la economía nacional.
Así, paradójicamente, en un momento histórico en que Ja coyuntura in
ternacional permite la ampliación y diversificación de los contactos con el
exterior y que se ha cobrado conciencia a nivel gubernamental de la impor
tancia de la política exterior y de las relaciones internacionales para im
pulsar el desarrollo independiente y afirmar la soberanía nacional, las bases

estructurales de sustentación de una acción dinámica e independiente pa
recen estarse cerrando en vez de ampliarse. Se advierte también la ausen
cia de una conciencia y voluntad nacionales que den fuerza y respaldo a
una política exterior de reducción de la dependencia externa.
Finalmente podría decirse también que la nueva política exterior resultó
negativa en la medida en que, dado el énfasis exagerado que se le dio,
haya distraído recursos y atención respecto de los graves problemas nacio
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The New York Times, Nueva York, N. Y.
The Washington Post, Washington, D. C.
Tiempo, México. D. F.
Indice de cuadros
I. Destino de la ayuda económica otorgada por Estados Unidos

en el periodo 1948-1961 40
II. Donativos de ayuda militar de los Estados Unidos a la Amé
rica Latina 59
III. América Latina: gasto militar anual promedio por periodos
seleccionados. 1942-1973 63
IV. Gasto militar de los países latinoamericanos como porcentaje
del PNB en años de seleccionados 64
V. América Latina: promedio anual del gasto militar per capi
ta por periodos seleccionados 65
VI. América Latina: participación relativa de los países en el pro
ducto regional 110
VII. América Latina: principales productos de exportación, 1959 114
VIII. México: productos de exportación más importantes 115
IX. Cambios en la estructura de las exportaciones mexicanas 116
X. América Latina: dependencia del comercio exterior respecto
de los Estados Unidos, 1966 118
XI. México: distribución geográfica del comercio exterior 119
XII. América Latina: evolución de la inversión norteamericana di
recta 120
XIII. América Latina: relación entre el valor de la inversión norte
americana directa y el PNB, 1966 y 1970 121
219
XIV. América Latina: evolución de la deuda pública externa 124

XV. América Latina: proporción del servicio de la deuda pública
externa en relación a los ingresos brutos en cuenta corriente 125
XVI. Países de origen de los financiamientos del exterior obtenidos
con intervención de Nacional Financiera, S. A. 127
XVII. América Latina: asistencia económica de los Estados Unidos
bajo la ley de asistencia económica, 1962-1971 130
XVIII. América Latina: promedio de los términos ponderados de los
préstamos externos, 1961-1967 137
XIX. México: evolución de lá balanza comercial y de turismo 141
XX. América Latina: recaudación de impuestos como porciento
del PNB 145
XXI. México: importación de productos agropecuarios 147
XXII. México: exportación de productos agropecuarios 148
XXIII. Ingresos por concepto de ventas de petróleo de los más im
portantes países exportadores 172
Este libro se terminó de imprimir en el mes
de julio de 1984 en los talleres de Herrero
Hnos., Comonfort No. 44, Col. Peralvillo.
Se tiraron 5 000 ejemplares más sobrantes
para reposición. Diseñó la portada Mónica
Diez Martínez y fue impresa por Rosette y
Asociados, Artes Gráficas, S.A. Cuidó de la
edición el Departamento de Publicaciones
de El Colegio de México.
Centro de
Estudios Internacionales
La formulación de la política exterior de los estados esta

condicionada por una realidad compleja que delimita su
ámbito de acción y sus alcances. En el caso particular de
México la política exterior se ve condicionada por varios
factores de la realidad social, entre los que se cuentan la
estructura económica, las necesidades que plantea el desa
rrollo económico y tecnológico, la ubicación geográfica, el
comercio exterior, la política de otros estados y en última
instancia la estructura del poder mundial.
Este libro examina la política exterior de México tratan
do de dilucidar sus alcances reales a la luz de cada una de
estas condicionantes. Su enfoque es, en consecuencia, inter
disciplinario y si bien el análisis se concentra en el periodo
actual y en el pasado reciente, comenzando con el fin de la
segunda guerra mundial, su ordenamiento es más bien te
mático que cronológico.

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Mario Ojeda-------------------

© 1976, El Colegio de México

Impreso y hecho en México—Printed and made in México

ISBN 968-12-0064-0 primera reimpresión

II. MÉXICO Y LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS ESTADOS UNIDOS 33

III. Fundamentos y condicionantes políticos de la posición

IV. Fundamentos y condicionantes económicos de la

El comercio exterior 111

V. Debilitamiento de las bases económicas de la política

VI. El régimen de Echeverría y la nueva política exterior 161

índice de cuadros 219

mejor tratamiento a los productos de exportación y para la apertura de

nal estabilidad política se había visto seriamente alterada después de más

ha podido seguir un curso de mayor independencia relativa. Sin embargo,

gundo analiza la política exterior mexicana. Este análisis está encaminado a

cado líneas atrás de mayor independencia relativa frente a los Estados

La estructura del poder en el mundo

La segunda guerra mundial trajo como consecuencia cambios radicales en

1 El fenómeno de la bipolaridad influyó tanto a los observadores políticos de la

* Resulta siempre aventurado el uso de estadísticas internacionales para estable­

5 Lo anterior es cierto, para el caso de Indonesia, sólo en parte. Con la caída

tada, pero con independencia e incluso con el disgusto de la Unión So­

CONFIRMACIÓN DE LA HEGEMONIA DE LOS

Para América Latina la segunda guerra mundial significó la consolida­

exportación. En consecuencia, América Latina no sólo tuvo que sujetarse

7 Gordon Conneli-Smith, The Inter-American System. Oxford University Press,

nazado seriamente si alguna o algunas potencias hostiles lograban asegu­

Interamericanos (ciaa), una de cuyas misiones más importantes fue la

a cabo con éxito la primera tarea, se aumentó la potencia de las estacio­

i* Ejemplos de programas de noticias y comentarios políticos que llegaron a al­

por la propia agencia. Igualmente se celebraron acuerdos para la inclu­

Toda esta labor de penetración política y militar se realizó gracias a

ciertos observadores— que los países de América Latina cayeron ingenua­

Estas palabras son un fiel reflejo de la actitud prevaleciente entre la

21 “El Panamericanismo después de Bogotá”, en Secretaria de Relaciones Exte­

La característica sobresaliente del sistema Interamericano es entonces

MÉXICO AL TÉRMINO DE LA SEGUNDA GUERRA MUNDIAL

Como miembro de la comunidad latinoamericana, México no escapó al

28 La Baja California tenia un valor estratégico primordial para la defensa de

un retroceso y llega, en términos absolutos, a su mínima expresión; polí­

faltar el elemento ideológico. La orientación política del gobierno de Cár­

La contribución mexicana al esfuerzo bélico se dio, en forma impor*

nos ésta era la impresión prevaleciente. La inversión extranjera directa

México y la política exterior

La “represalia masiva” había tenido el defecto —según los expertos de

revisión de su política latinoamericana. De esta revisión nació la Alianza

Nuestro ataque directo al problema de la subversión comunista está

Para la consecución del primer objetivo —el aislamiento de Cuba del

4 Declaraciones hechas ante el Subcomité de Asuntos Latinoamericanos del Co­

greso y que en consecuencia se habían creado expectativas muy por en­

8 Unidad State* Congreu. Houie of Representatives, Committee on Foreign Af­

cilitaba este tipo de entendimiento. Con anterioridad al triunfo de la Re­

Destino de la ayuda económica otorgada por

Millones de Por ciento

* Se refiere a desembolsos netos.

La Alianza para el Progreso buscó reparar rápidamente el “descuido”

ración en materia de política exterior como en la época de la guerra, sino

MÉXICO Y LA POLITICA EXTERIOR NORTEAMERICANA

La América Latina, tomada en su conjunto, subordinó su política exte­

1 En su discurso ante la Sociedad Interamericana de Prensa, pronunciado el

excepción a partir de 1959. Más aún, los países latinoamericanos limita­

• James N. Rosenau, “Pre-theories and Theories of Foreign Policy” en R. Barry

cierto a pesar de que México no haya podido —o querido— escapar al

10 El 12 de noviembre de 1970, el gobierno socialista de Chile de Salvador Allen­

* Resulta siempre aventurado el uso de estadísticas internacionales para estable

tada, pero con independencia e incluso con el disgusto de la Unión So

Para América Latina la segunda guerra mundial significó la consolida

nazado seriamente si alguna o algunas potencias hostiles lograban asegu

a cabo con éxito la primera tarea, se aumentó la potencia de las estacio

i* Ejemplos de programas de noticias y comentarios políticos que llegaron a al

por la propia agencia. Igualmente se celebraron acuerdos para la inclu

ciertos observadores— que los países de América Latina cayeron ingenua

21 “El Panamericanismo después de Bogotá”, en Secretaria de Relaciones Exte

un retroceso y llega, en términos absolutos, a su mínima expresión; polí

faltar el elemento ideológico. La orientación política del gobierno de Cár

4 Declaraciones hechas ante el Subcomité de Asuntos Latinoamericanos del Co

greso y que en consecuencia se habían creado expectativas muy por en

8 Unidad State* Congreu. Houie of Representatives, Committee on Foreign Af

cilitaba este tipo de entendimiento. Con anterioridad al triunfo de la Re

La América Latina, tomada en su conjunto, subordinó su política exte

excepción a partir de 1959. Más aún, los países latinoamericanos limita

10 El 12 de noviembre de 1970, el gobierno socialista de Chile de Salvador Allen

Sin embargo, la doctrina de la soberanía limitada no quedó completa

Como se decía en párrafos anteriores, la mayor parte de los países lati

propio instrumento constitutivo. Tratándose de las decisiones que exi

fueron las primeras en imponerse a un Estado miembro de la oea, con

Antes de continuar el análisis de la respuesta mexicana a la política con

en la posibilidad de asumir en este campo”.’* Esta ocasión fue aprove

La política exterior mexicana se ha caracterizado también por su renuen

No es una alianza bélica lo que venimos a sancionar sino una asocia

** México, Secretaría de Relaciones Exteriores, México en la Tercera Confe

Entre la Organización de los Estados Americanos, organismo regio

de dos tercios de los países miembros, la Junta Interamericana de Defen

La asistencia militar puede ser otorgada a otras repúblicas america

En 1952 se firmaron los primeros acuerdos con Ecuador, Cuba, Colom

su discurso ante la Asamblea de las Naciones Unidas en 1966, el canci

Por otra parte y al parecer como un gesto para demostrar su indepen

Argentina y Brasil se han contado entre los principales países latino

países más pequeños, como Chile y Venezuela, promediaron respectiva

m "Castro-Communist Subversión in the Western Hemisphere", Informe del Dipu