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Relatório de Auditoria 0022/2019

SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E


UNIDADE ORÇAMENTÁRIA:
GESTÃO
BASILIO BEZERRA GUIMARÃES DOS SANTOS
INTERESSADO:
Secretário de Estado de Planejamento e Gestão
ROSAMARIA FERREIRA DE CARVALHO
C/ CÓPIA:
Secretária de Estado de Assistência Social e Cidadania
Contratações. Auditoria do Contrato nº 62/2017/SETAS -
ASSUNTO: Concessão do Programa Ganha Tempo. Economicidade.
Equilíbrio econômico-financeiro. Riscos.

Cuiabá - MT
Abril/2019

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SUMÁRIO
1. - INTRODUÇÃO
2. - CONTEXTUALIZAÇÃO
3. - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1. - Desequilíbrio econômico-financeiro do contrato decorrente do
descumprimento do quantitativo de pessoal estipulado no Instrumento
Convocatório
3.2. - Constatação de inconsistências em custos projetados pela
Concessionária
3.3. - Não compartilhamento, com o Poder Concedente, de ganhos
econômicos decorrentes de redução de custos
3.4. - Contabilização de serviços prestados por agentes públicos no cálculo
da contraprestação devida à Concessionária
3.5. - Antieconomicidade decorrente do prazo, modo e valor da
contraprestação estipulada
3.6. - Ausência de contrapartida dos órgãos parceiros
3.7. - Inexistência de perspectiva de reversão dos investimentos em obras
civis
4. - CAUSAS
5. - RECOMENDAÇÕES
6. - CONCLUSÃO

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1 - INTRODUÇÃO

Trata-se de Relatório de Auditoria resultado dos exames realizados em decorrência das

ordens de serviço 11/2019 e 83/2019, da lavra do Secretário Controlador Geral do

Estado.

O objeto da auditoria compreende o Contrato nº 62/2017, celebrado em 10/10/2017,

decorrente de parceria público-privada, na modalidade concessão administrativa,

firmada entre a Secretaria de Estado de Trabalho e Assistência Social SETAS e a

empresa Rio Verde Ganha Tempo SPE S/A, CNPJ 28.783.548/0001-74. O objeto da

concessão consiste na ampliação e modernização do programa Ganha Tempo.

O escopo do trabalho é a da fase de execução contratual, compreendendo a análise de

custos, despesas e investimentos realizados pela Concessionária em comparação com

os valores projetados e as exigências do instrumento convocatório; possíveis

inexecuções contratuais: observância dos termos da contratação e fiscalização do

contrato pelo Poder Concedente; órgãos parceiros que prestam serviços nas unidades

do Ganha Tempo; composição do mix de serviços; vantajosidade e riscos assumidos

pela Administração com a manutenção do contrato.

Para realização da auditoria procedeu-se à análise documental do Contrato e seus

aditivos; processos de pagamento dele decorrentes; documentos de execução de

despesas registrados no Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças

do Estado de Mato Grosso (Fiplan); documentos e informações encaminhadas pela MT

PAR em atendimento à SID nº 41/2019; documentos e informações fornecidas pela

SETAS em reposta à Solicitação de Informações e Documentos (SID) nº 59/2019;

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demonstrações financeiras e documentos contábeis apresentados pela contratada em

atendimento à Carta de Circularização nº 01/2019; bem como dados extraídos dos

relatórios mensais do Verificador Independente e de relatórios oriundos do Sistema para

Chamadas de Senhas e Gestão de Atendimentos da Concessionária - SIGAMANAGER.

A auditoria foi realizada com observância às normas e procedimentos aplicáveis à

Administração Pública quanto à legalidade, legitimidade, economicidade e quanto aos

critérios da legislação vigente, com o objetivo de avaliar a efetividade da Parceria

Público Privada para construção e manutenção de unidades do Ganha Tempo, no que

concerne ao cumprimento das obrigações contratuais por parte da Concessionária e a

vantajosidade econômica e riscos assumidos pela Administração com a execução do

contrato.

O trabalho sofreu algumas restrições derivadas de inexecuções contratuais, tendo,

nesses casos, a auditoria recorrido a outras fontes disponíveis e a estimativas. Assim,

por exemplo, não houve implantação de sistema gerencial para controle de almoxarifado

nas Unidades. Desta feita, os custos com materiais de almoxarifado foram apropriados

de forma indireta, com base nos relatórios contábeis fornecidos pela empresa.

Em vista da amplitude do objeto de análise, e com vistas a subsidiar as decisões

pertinentes e a atuação corretiva e proativa por parte da Administração, optou-se por

dividir o presente trabalho de auditoria em etapas. No presente Relatório, analisam-se

aspectos relacionados à vantajosidade do modelo de contratação adotado e o equilíbrio

econômico-financeiro do contrato.

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2 - CONTEXTUALIZAÇÃO

O Contrato nº 62/2017/SETAS, oriundo da Concorrência Pública nº 01/2016/SETAS,

tinha por objeto a implantação, gestão, operação e manutenção de 07 (sete) unidades

de atendimento Ganha Tempo , localizadas nos Municípios de Barra do Garças,

Cáceres, Cuiabá (na região da Grande Morada da Serra), Lucas do Rio Verde,

Rondonópolis, Sinop e Várzea Grande. O instrumento foi assinado na data de 10 de

outubro de 2017, tendo sido publicado no DOE nº 27124, de 16 de outubro de 2017.

Os deveres da concessionária, com base nas disposições do Edital e seus anexos,

incluem a construção e reforma de unidades do Ganha Tempo nesses 07 (sete)

municípios, com base em layout sugerido, aquisição e instalação de mobiliário,

sinalização, prestação de serviços de recepção, informação, orientação e atendimento

presencial, equipamentos de TI para administração e atendimento, manutenção predial,

limpeza e conservação, substituição periódica de mobiliário e equipamentos de TI, entre

outros. Deveria, ainda, ser instalada uma Central Ganha Tempo para controle da

operação.

O valor inicial da contratação era de R$ 398.707.945,30 (trezentos e noventa e oito

milhões, setecentos e sete mil, novecentos e quarenta e cinco reais e trinta centavos),

correspondente à receita estimada da Concessionária ao longo do prazo da Concessão

Administrativa (15 anos), tendo por base de remuneração o valor por atendimento (VPA)

de R$ 13,30 e um quantitativo estimado, em quinze anos, de 29.978.041 atendimentos

(demanda estimada).

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No s quantitativos e cálculos constantes do instrumento convocatório e proposta da

Concessionária não estavam presentes os valores correspondentes à unidade de

atendimento do Ganha Tempo Ipiranga, que foi acrescida ao contrato por meio de

aditamento celebrado em 11 de maio de 2018 (DOE nº 27260, de 15 de maio de 2018).

Com o acréscimo, o valor estimado da contratação, para o período de 15 anos, passou a

ser de R$ 461.032.821,30.

Os investimentos (projetos, obras e sinalização) apresentados nas propostas da


empresa foram [1] :

Tabela 1: Investimentos
Fonte: Proposta comercial da licitante vencedora (valores), Termo de Referência (quantidade de
reposições) e processo nº 29199/2018 (inclusão GT Ipiranga - valores)

As despesas com depreciação, por sua vez, foram projetadas conforme abaixo:

Tabela 2: Depreciação

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Fonte: Proposta comercial da licitante vencedora (valores), Termo de Referência (quantidade de
reposições) e processo nº 29199/2018 (inclusão GT Ipiranga - valores)

Os custos e despesas operacionais, exceto depreciação, foram projetados da seguinte


forma [2] :

Tabela 3: Custos e Despesas Operacionais


Fonte: Proposta comercial da licitante vencedora (valores), Termo de Referência (quantidade de
reposições) e processo nº 29199/2018 (inclusão GT Ipiranga - valores)

Os gastos com pessoal, item mais oneroso da modelagem, foram propostos conforme
abaixo:

Tabela 4: Projeção de Gastos com Pessoal


Fonte: Proposta comercial da licitante vencedora (valores), Termo de Referência (quantidade de
reposições) e processo nº 29199/2018 (inclusão GT Ipiranga - valores)

A demanda projetada (expectativa de atendimentos), pela Administração, para cada

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unidade do Ganha Tempo, foi definida conforme a seguir:

Tabela 5: Demanda Estimada


Fonte: Edital Anexo I Termo de Referência Apêndice I, Primeiro Termo de Retificação do Edital e
processo nº 29199/2018 (inclusao GT Ipiranga - valores)

Destaca-se que a análise de vantajosidade realizada pela Administração teve por

parâmetro, além das projeções de demanda de serviços (adotada como base de cálculo

para a remuneração da Concessionária), a estimativa dos custos que seriam suportados

pela parceira contratada. Desta feita, a possibilidade de que os gastos efetivamente

despendidos pela Concessionária ao longo da etapa de execução contratual sejam

significativamente inferiores aos previamente estimados possui implicação direta na

análise de vantajosidade da avença e do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Para o exercício de 2018, foram identificados, no sistema FIPLAN, valores liquidados em

favor da empresa Rio Verde Ganha Tempo SPE S/A na ordem de R$ 11.884.133,40 .

O valor do contrato teve incidência de reajustamento, com base nos índices

estabelecidos em sua cláusula 9.1, a partir do dia 11/10/2018. Com o reajuste, o VPA

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passou a ser de R$ 13,88. Os pagamentos relativos aos meses de outubro, novembro e

dezembro tiveram por base esse novo valor (no caso do mês outubro, a partir do dia 11).

Seguem detalhados os valores estimados a serem pagos à Concessionária, adotando


como data base do valor por atendimento o do exercício corrente (2019, VPA de R$
13,88 ), como demanda projetada para o ano de 2019 e posteriores aquela da Tabela 5,
e considerando o valor liquidado pela Administração relativo ao exercício de 2018 [3] :

Tabela 6: Estimativa de Dispêndios


Fonte: Edital Anexo I Termo de Referência Apêndice I, Primeiro Termo de Retificação do Edital, processo
nº 29199/2018 (inclusao GT Ipiranga - valores) e processo nº 480709/2018 (reajuste VPA)

Importante registrar que a busca de novas soluções, pelo Poder Público, com vistas à

melhoria da prestação dos serviços públicos, é prática merecedora de todo o estímulo.

Não obstante, a melhor prestação dos serviços públicos vincula-se, necessariamente, a

uma execução sempre mais econômica e efetiva das políticas públicas, sem o

comprometimento de sua qualidade e eficácia. Desta feita, a prestação de serviços à

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população, além de efetiva, deve também ser a forma economicamente mais viável, sob

pena de se ofender aos princípios constitucionais e administrativos mais elementares,

dentre os quais destaca-se o da economicidade.

Nesse sentido, o presente trabalho de auditoria busca analisar o Contrato de Parceria

Público-Privada nº 62/2017, da SETAS, especialmente quanto ao aspecto da

economicidade, sob a ótica do interesse público primário e o da Administração Pública

Estadual. Assim, a presente análise volta-se para verificação da vantajosidade do

modelo de contratação adotado na Parceria Público-Privada e ao equilíbrio econômico

financeiro do contrato, considerando, de um lado, os valores a serem despendidos pela

Administração ao longo da vigência contratual e, de outro lado, os custos de operação

arcados pela Concessionária ao longo desses primeiros meses de execução contratual.

[1] O contrato estabelece a obrigatoriedade da troca periódica de equipamentos e

mobiliário, razão pela qual o valor total projetado dos investimentos, a serem realizados

no período de 15 anos, é significativamente superior ao valor inicial.

[2] Os valores para o período de 15 anos considera gastos menores, em alguns

exercícios, decorrentes do período de implantação das unidades, razão pela qual não

corresponde simplesmente ao produto da média anual pela quantidade total de anos de

vigência.

[3] Os valores estimados para Cuiabá são resultado da soma das unidades CPA I e
Ipiranga.

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3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DECORRENTE


DO DESCUMPRIMENTO DO QUANTITATIVO DE PESSOAL ESTIPULADO NO
INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO

Com base em informações extraídas da documentação vinculada aos processos de


pagamento, verificou-se que Concessionária não manteve, ao longo do ano, o
quantitativo mínimo de pessoal estipulado no Apêndice II do Termo de Referência
(Anexo I do Edital). Detalha-se, abaixo, o quantitativo especificado no TR e o
efetivamente disponibilizado pela empresa (os quantitativos de demanda real foram
extraídos do Sistema SIGAMANAGER):

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A equipe da SETAS, no exercício da fiscalização contratual, havia detectado essa falha

e, diante da constatação, procedeu à notificação da Concessionária.

Em resposta, a Parceira Privada alegou, por meio do Ofício nº 104/2018 (processo nº

394075/2018, fl. 237), datado de 11 de julho de 2018, que os campos não preenchidos

no quantitativo de funcionários não impactavam na parte operacional. Acrescenta que a

quantidade de administrativas e atendentes então constantes nas Unidades atendiam

aos serviços instalados no momento (demanda real do período). Destaca que a

demanda continuava abaixo de 60%, e que caso houvesse evolução dos atendimentos

através da inserção de novos órgãos/serviços, haveria contratações de atendentes.

Finaliza ressaltando que, com a quantidade de atendentes então disponibilizada as

Unidades estavam atingindo o índice de 99% de satisfação dos cidadãos, com tempo

médio de espera de 15 minutos e tempo de atendimento de 9 minutos.

Com efeito, impor à Concessionária a manutenção de funcionários acima da

necessidade real de serviços implicaria em um prejuízo financeiro desnecessário.

Por outro lado, contudo, na etapa licitatória da contratação, por meio de pedido de

esclarecimento, houve indagação acerca de se o quadro de pessoal estipulado no

Instrumento Convocatório era meramente referencial aos licitantes, ou se a

Concessionária estaria obrigada a manter o quantitativo mínimo ali estipulado.

Mediante a Resposta ao Pedido de Esclarecimento nº 13, a Comissão de Licitação

respondeu que deveria ser considerada a literalidade do texto do Termo de Referência,

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ou seja, de que a Concessionária estaria obrigada a manter o quantitativo mínimo de

pessoal estabelecido em seu Apêndice II.

Resta evidente, portanto, que o quantitativo de pessoal estipulado no TR influenciou

direta e significativamente a proposta das concorrentes do certame, inclusive da

vencedora, de maneira que a diminuição desse quantitativo, ainda que considerada

justificável no caso concreto, impõe a reversão dessa economia de recursos em

benefício do Poder Concedente, de modo a suprimir integralmente os ganhos obtidos

pela Concessionária decorrentes da não disponibilização do quantitativo mínimo de

pessoal estipulado na contratação, sob pena de caracterizar superfaturamento

quantitativo [1] .

Desta feita, a Administração deverá descontar de contraprestações devidas à

Concessionária o valor correspondente aos postos de trabalho que não foram

efetivamente alocados na execução dos serviços, e proceder, mediante a aplicação do

disposto na Cláusula 11.1.xii do Contrato [2] , à devida adequação do quantitativo

mínimo de postos inicialmente previsto.

Estima-se que a presente irregularidade deverá implicar em retenção de pagamentos na

ordem de R$ 1.070.960,00 relativamente ao período de janeiro/2018 a janeiro/2019,

considerando-se o quantitativo registrado em cada mês como proporção dos valores

totais estimados pela Concessionária para gastos mensais com pessoal.

Em relação aos pagamentos conseguintes, até que seja realizada modificação do

Contrato com vistas às regularizações pertinentes, a empresa deverá enviar a nota fiscal

para faturamento já descontando, sempre que for o caso, os valores correspondentes

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aos postos de trabalho ou carga horária mínimos que, por qualquer razão, não tenham

sido empregados na execução dos serviços, evitando-se, assim, efeitos tributários sobre

o valor a ser retido pela Administração. Ademais, o quantitativo-padrão de colaboradores

por UGT deverá, sempre que necessário, ser readequado pela Administração por

ocasião de futuros e eventuais reequilíbrios econômico-financeiros e revisões ordinárias

ou extraordinárias do Contrato, abatendo-se a correspondente redução de custos,

integralmente, do valor da contraprestação devida (VPA) .

Esse seria o caminho adequado e natural, à luz da legislação, para tratamento do fato

superveniente, tendo em vista que o prejuízo financeiro restaria suprimido, mas em favor

do Poder Concedente, de modo a manter o equilíbrio econômico-financeiro da avença, a

isonomia entre os licitantes, e impedindo a apropriação irregular, pelo parceiro privado,

de economia advinda da redução de custos decorrente de erro na estimativa da

Administração, (cf. Acórdãos TCU nºs 183/2019-Plenário e 1.217/2014-Plenário [3] ).

A presente irregularidade, se não sanada, implica em um prejuízo estimado na ordem de


[4] [5]
R$ 774.501,00 para o ano de 2018, e de R$ 67.299.570,00 até o termo de
vigência do Contrato de Concessão .

[1] (...) os preços contratados dos três serviços são superiores ao preço de mercado em
decorrência de superfaturamento, ou seja, de recebimento por itens de serviços não
prestados, prestados em quantidade inferior à contratada ou prestados com uso de
insumos mais baratos e diferentes dos previstos em contrato, situação essa que
produziu desequilíbrio na equação financeira contratual que beneficiou ilicitamente a

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empresa contratada e prejudicou a Administração . (Acórdão TCU nº
1.390/2013-Plenário. Grifou-se).

[2] Contrato de Concessão. Cláusula 11 (...)


11.1. São obrigações do PODER CONCEDENTE, sem a elas se limitar:
(...)
(xii) Modificar, unilateralmente, as disposições contratuais para melhor adequá-las ao
interesse público, respeitado o equilíbrio econômico-financeiro do Contrato.

[3] 63. Quando o TCU constata dano ao erário caracterizado por superfaturamento
decorrente de contratação com sobrepreço, o procedimento de praxe consiste na
condenação em débito do agente público que deu causa à irregularidade, solidariamente
com o particular contratante que se beneficiou de pagamentos superfaturados, ainda que
o valor do contrato tenha sido inferior ao orçado pela administração. Os Acórdãos
3.077/2011, 150/2013 e 957/2013, todos do plenário, podem ser citados como exemplos
dessa providência frequente (...) 64. No que diz respeito ao particular, fundamenta essa
medida, além da vedação geral ao enriquecimento sem causa, a ideia de que os
procedimentos de contratações públicas que resultem em contratos cujos valores
destoem dos preços praticados no mercado são eivados de nulidade insanável, no que
diz respeito ao valor excedente, ainda que inferiores aos estimados pela Administração.
Nessa situação, parte-se da premissa de que houve erro ou dolo na estimativa da
Administração, vício do qual não é lícito ao particular se beneficiar . 65.

No caso ora examinado, conclui-se ter havido falha na estimativa realizada pela
Infraero (...). (Grifou-se).

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[4]

Economia Mensal com Pessoal (2018)

MÊS CPA I SNP ROO IPI BRG TOTAL/MÊS

MAI/18 21.574 - - - - 21.574

JUN/18 10.787 2.685 - - - 13.472

JUL/18 18.877 8.054 8.036 19.109 - 54.076

AGO/18 40.452 24.162 8.036 34.396 - 107.044

SET/18 56.632 21.477 16.071 45.861 - 140.041

OUT/18 35.058 - - 38.218 - 73.276

NOV/18 56.632 29.531 16.071 64.970 - 167.204

DEZ/18 67.420 29.531 18.750 76.435 5.680 197.815

TOTAL 307.433 115.438 66.963 278.988 5.680 774.501

[5]

Economia Mensal com Pessoal (2019ss)

PERÍODO CPA I SNP ROO IPI BRG VZG CAC TOTAL

JAN/19 72.813 34.900 34.821 64.970 5.680 37.965 45.310 296.458

O valor total do impacto foi calculado aplicando-se a economia com pessoal obtida no
mês de janeiro/2019 como estimativa da economia a ser obtida pela Concessionária ao
longo de todo o período de Concessão, sendo que tal economia pode ser ainda maior (já
que, com base nos dados extraídos do SIGAMANAGER, espera-se uma economia maior
com pessoal a partir do mês de fevereiro/2019). Os valores de economia com pessoal
foram inseridos na proposta comercial da Concessionária, observando-se seu impacto
financeiro ao longo dos próximos 14 anos de Concessão. Em seguida, somou-se o
ganho econômico verificado no exercício de 2018, conforme indicado na nota anterior.

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3.2 - CONSTATAÇÃO DE INCONSISTÊNCIAS EM CUSTOS PROJETADOS PELA
CONCESSIONÁRIA

3.2.1. Inconsistências na projeção de gastos com pessoal


A empresa Rio Verde Ganha Tempo projetou, em sua proposta comercial, os seguintes
valores para gastos mensais com despesas de pessoal:

Posteriormente, com a finalidade de proceder à celebração do primeiro termo aditivo ao

Contrato de Concessão (DOE nº 27260, de 15 de maio de 2018), que fez o acréscimo da

UGT Ipiranga, a empresa encaminhou à SETAS Plano de Negócio com as receitas

estimadas e valores projetados de dispêndios com essa Unidade, bem como o

correspondente fluxo de caixa marginal (processo nº 29199/2018, fls. 201ss).

Relativamente às despesas com pessoal, dispêndio de maior representatividade dentre

todos, os gastos foram projetados conforme abaixo:

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Analisando a representatividade dos gastos estimados com Encargos Sociais, verifica-se

que, no caso da UGT Ipiranga, correspondem a 97% dos gastos previstos com salários,

percentual notadamente superior às práticas usuais de mercado, e também

significativamente acima dos percentuais projetados para as demais UGTs. Ademais, a

representatividade dos gastos estimados com Benefícios, em todas as Unidades,

correspondem a mais de 40% dos gastos previstos com salários, percentual quase

quatro vezes superior aos parâmetros usuais.

Ocorre que quando a Administração Pública faz opção pela contratação por meio de

Parcerias Público-Privadas, espera-se uma redução significativa de custos, com vistas a

garantir a vantajosidade do modelo de execução frente a outras possíveis formas de

contratação, bem como tendo em vista os ganhos de escala envolvidos e o fato de se

tratar de contrato firmado com longo prazo de vigência. Não se concebe, portanto, que

os custos propostos pelas empresas interessadas sejam superiores aos parâmetros de


[1]
mercado, conforme inteligência do disposto no artigo 10, § 4º, da Lei nº 11.079/2004 .

Ademais, não caberia à licitante precificar eventuais riscos inerentes à execução do

Contrato em meio a seus custos diretos, conforme se extrai dos Acórdãos TCU nºs
[2]
648/2016-Plenário e 3.637/2013-Plenário e, no particular, também em decorrência do

disposto artigo 65, § 5º, da Lei Nacional nº 8.666/1993 [3] .

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Isso não significa que a Administração estivesse autorizada a desclassificar de pronto a

proposta da licitante por conta de propor o pagamento de encargo ou benefício em

valores superiores às práticas usuais de mercado, a não ser que tal procedimento

estivesse expressamente previsto no Instrumento Convocatório. Necessário, contudo,


[4]
que tal estimativa estivesse devidamente fundamentada , e a licitante vencedora, por

seu turno, comprovasse a existência do referido custo. Isso, contudo, não se deu, já que

os documentos contábeis enviados pela Concessionária evidenciam dispêndios com

encargos na UGT Ipiranga no percentual corresponde a (aproximadamente) 72,36% dos

valores pagos em salários, e demonstra que a empresa despendeu com benefícios para

todas as Unidades - um percentual inferior a 13% das despesas realizadas com salários;

os custos efetivos tidos com essas rubricas estão dentro, portanto, dos

parâmetros de mercado, e bem inferiores aos valores projetados em sua proposta

comercial .

Trata-se de inconsistência que compromete a vantajosidade e economicidade do


[5]
Contrato, contrariando os preceitos da legislação de regência e aos princípios
[6]
constitucionais da proporcionalidade e razoabilidade , impondo-se a revisão

extraordinária da contraprestação devida , conforme se extrai do Acórdão TCU nº

1.098/2018-Plenário [7] .

O impacto desta inconsistência ao longo de toda a vigência do Contrato é da ordem de


[8]
R$ 44.639.954,00 , devendo-se descontar de contraprestações futuras os valores

pagos à maior à Concessionária relativamente ao período já executado do Contrato.

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3.2.2. Inconsistências na projeção de custos tributários

Os tributos relacionados à atividade desempenhada no Contrato foram definidos na

modelagem inicial da Concessão. Dentre esses tributos, foi previsto o recolhimento do

Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), de competência dos municípios

onde são prestados os serviços, cuja alíquota foi projetada em 5% (cinco por cento)

sobre o valor total das notas fiscais (cf. Processo nº 229043/2015-MT PAR).

A Concessionária assumiu a mesma alíquota projetada em sua proposta, tendo

estimado gastos na ordem de 5% de seu faturamento total com o referido Imposto.

Ocorre que o valor de ISSQN efetivamente recolhido pela Concessionária para o

município de Sinop se dá à alíquota de 4%, como se verificou em notas fiscais

constantes dos processos de pagamento e mediante o cotejamento dos valores

informados na Conta Contábil 4.2.0.10.34073 (R$ 67.234,56) com o faturamento da

Concessionária oriundo da UGT Sinop nos meses de maio a novembro/2018 (R$

1.680.863,97).

Desta feita, a Administração deverá descontar de contraprestações devidas à Rio Verde,

relativamente ao ano de 2018, a quantia de R$ 21.776,11, valor correspondente a 1% do

faturamento total bruto auferido pela Concessionária na UGT Sinop no mesmo exercício,

bem como os valores relativos aos meses de janeiro a março do ano de 2019, conforme

entendimento constante do Acórdão TCU nº 970/2010-Plenário [9] .

Ademais, deverá computar tal fator, juntamente com os demais apontamentos

constantes do presente Relatório, com vistas à revisão do VPA, sob pena de prejuízo
[10]
potencial ao erário da ordem de R$ 854.794,00 nos próximos 14 anos , e de

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R$876.570,00 ao longo de todo o período de Concessão.

Ressalta-se que, acerca da PIS/COFINS, a Concessionária deverá apresentar


periodicamente demonstrativo de apuração de contribuições sociais comprovando que
os percentuais adotados para os referidos tributos correspondem à média dos
percentuais efetivamente recolhidos, tendo em vista o direito de compensação de
créditos, conforme se extrai dos Acórdão TCU nº 2.622/2013-Plenário [11] .

[1] Lei nº 11.079/2004. Art. 10. (...) § 4º. Os estudos de engenharia para a definição do
valor do investimento da PPP deverão ter nível de detalhamento de anteprojeto, e o
valor dos investimentos para definição do preço de referência para a licitação será
calculado com base em valores de mercado considerando o custo global de obras
semelhantes no Brasil ou no exterior ou com base em sistemas de custos que utilizem
como insumo valores de mercado do setor específico do projeto, aferidos, em qualquer
caso, mediante orçamento sintético, elaborado por meio de metodologia expedita ou
paramétrica.

[2] No orçamento base para licitação de obras, os valores referentes à cobertura de


riscos eventuais ou imprevisíveis devem estar contidos no BDI, não nos custos diretos.

[3] Lei nº 8.666/1993. Art. 65. (...) § 5º Quaisquer tributos ou encargos legais criados,
alterados ou extintos , bem como a superveniência de disposições legais, quando
ocorridas após a data da apresentação da proposta, de comprovada repercussão nos
preços contratados, implicarão a revisão destes para mais ou para menos , conforme
o caso. (Destacou-se).

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[4] Acórdão TCU nº 1.122/2008-Plenário (destacou-se): (...) 9.2.2 apresente a devida
fundamentação caso decida fixar a remuneração em valores superiores ao piso salarial
das categorias profissionais a serem contratadas por meio de licitações de serviços
terceirizados.
Acórdão TCU nº 1.696/2010-2ª Câmara (destacou-se): (...)1.5.1.2. não aceite a
elevação injustificada do percentual relativo aos Encargos Sociais incidentes
sobre a remuneração dos prestadores , devendo justificar quaisquer necessidades
excepcionais na execução dos serviços que importe em majoração dos custos.

[5] Lei nº 11.079/2004. Art. 4º. Na contratação de parceria público-privada serão


observadas as seguintes diretrizes: I eficiência no cumprimento das missões de Estado
e no emprego dos recursos da sociedade.

[6] Acórdão TCU nº 290/2018-Plenário (destacou-se): (...) Como se vê, o incremento de


63% nos custos de manutenção de uma rodovia no intervalo de 4 anos (data da
assinatura do contrato 17/4/2013 até a data da assinatura da Resolução-ANTT
5.339/2017, que autorizou a revisão contratual 16/5/2017) em decorrência da alteração
do limite de peso por eixo de 5% para 10% (premissa adotada pela ANTT) ou de 7,5%
para 10% (cálculos da unidade técnica) demonstra que a previsão dos custos de
manutenção adotada no ato de assinatura do contrato foi subestimada ou os efeitos da
alteração legislativa nesses custos estão superestimados. (...) De qualquer forma, fica
claro que a alteração contratual prevista pela ANTT atenta contra os princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade (...).
Acórdão TCU nº 3.037/2009-Plenário (destacou-se): (...) 9.2.2.4. adote as medidas
necessárias ao ressarcimento do percentual de PIS, ISS e COFINS discriminados na
planilha de composição do BDI em alíquotas eventualmente superiores às quais a
contratada está obrigada a recolher, em face de ser optante do Simples Nacional, bem
como ao ressarcimento dos encargos sociais referentes ao SESI, SENAI e SEBRAE,

23 de 92
dos quais a empresa está dispensada do pagamento, conforme previsto no art. 13, § 3º,
da Lei Complementar nº 123/2006 e que foram acrescidos indevidamente na planilha
de composição de encargos sociais .
Resolução TCE/BA nº 28/2016. Declaração de Voto (destacou-se): Foram estimados, a
partir de 2012, no conjunto das despesas administrativas anuais, a remuneração de 5
diretores com salários mensais de R$32.000,00 (trinta e dois mil reais), aos quais foram
agregados custos com encargos sociais num percentual de 100% . Saliente-se que
não foram apresentadas justificativas para a dimensão do quadro ou patamar de
remuneração , sendo absolutamente inapropriada a previsão de encargos sociais
num patamar de 100% , pois sem guarida nas prescrições legais pertinentes. (...) Em
face do exposto e de tudo o quanto já aduzimos nos itens anteriores deste voto, o que se
pode inferir é que houve ampla discussão acerca da ocorrência das irregularidades
identificadas pela Auditoria em seu relatório de fls. 100-138, havendo, pois, cognição
exauriente em relação a estas e à existência de um consequente dano ao erário, que é
crescente a cada contraprestação repassada à concessionária.

[7] (...) ao analisar o orçamento previsto pela Concepa (peça 29), evidencia-se que a
margem líquida projetada é de 61%, equivalente a R$ 108,4 milhões, incluindo-se as
partes relacionadas (Rio Guaíba e Maestra). Tal evidência consiste em planilha
apreendida pela Polícia Federal, nos servidores de dados, na sede da Concepa. Tais
planilhas, ao contrário do argumentado pela Concepa, se referem ao período de 12
meses de extensão contratual, conforme a memória de cálculo dos valores (peça 60).
Esta diferença de R$ 72,4 milhões é explicada tanto pela subestimativa do tráfego
projetado quanto pela superestimativa dos custos operacionais e de conservação. Por
conseguinte, a tarifa de pedágio calculada pela ANTT, de R$ 7,10, é sensivelmente
superior à tarifa de pedágio necessária para que a margem líquida real fosse igual a
29,65%.

24 de 92
[8] Adotando-se o parâmetro de 75% para encargos e 12% para benefícios, e
observando-se seu impacto na proposta comercial da Concessionária, já
considerando-se a inclusão da UGT Ipiranga e o índice de reajuste concedido.

[9] Acórdão TCU nº 970/2010-Plenário: (...) 9.1.3.4. calcule a diferença de ISSQN a


restituir no ano de 2000, a partir do tráfego real verificado no ano e da alíquota real
apurada de 4,7898%.

[10] Valor correspondente ao impacto, na proposta comercial da Concessionária, da


redução de 1% do ISS incidente no faturamento total estimado com a UGT Sinop nos
próximos 14 anos.

[11] Acórdão TCU nº 2.622/2013-Plenário: 9.3.2. oriente os órgãos e entidades da


Administração Pública Federal a: (...) 9.3.2.4. estabelecer, nos editais de licitação, que
as empresas sujeitas ao regime de tributação de incidência não cumulativa de PIS e
COFINS apresentem demonstrativo de apuração de contribuições sociais comprovando
que os percentuais dos referidos tributos adotados na taxa de BDI correspondem à
média dos percentuais efetivos recolhidos em virtude do direito de compensação dos
créditos previstos no art. 3º das Leis ns. 10.637/2002 e 10.833/2003, de forma a garantir
que os preços contratados pela Administração Pública reflitam os benefícios tributários
concedidos pela legislação tributária.

25 de 92
3.3 - NÃO COMPARTILHAMENTO, COM O PODER CONCEDENTE, DE GANHOS
ECONÔMICOS DECORRENTES DE REDUÇÃO DE CUSTOS

Conforme referido, as demonstrações financeiras e informações contábeis remetidas

pela Concessionária em atendimento à Carta de Circularização nº 01/2019 evidenciam

que os dispêndios relacionados ao item mais representativo de sua modelagem (gastos

com pessoal) foi consideravelmente inferior às projeções iniciais.

No caso, a empresa projetou gastos mais substanciais para o primeiro ano,

especialmente no que tange aos encargos, o que reflete uma perspectiva de dispêndios

excepcionais nesse período de adaptação e início de operações. Por conta disso, a

proposta assume uma tendência de redução significativa da proporção de gastos com

pessoal a partir do segundo ano de operação.

Assim, o parâmetro mais adequado para comparação dos gastos efetivamente arcados

pela Concessionária em relação ao esperado, para o exercício de 2018, será o valor

projetado para o Ano 1, e para os anos de 2019 adiante o Ano 2 da proposta e

conseguintes.

O valor projetado em sua proposta comercial para Gastos com Pessoal no primeiro ano

de vigência contratual foi de R$ 1.556.000,00, já considerando-se a inclusão da UGT

Ipiranga. Isso, naturalmente, em vista de determinada estimativa preliminar de dias de

operação para o primeiro ano de execução dos serviços e de demanda diária projetada.

Adaptando-se esse valor à proporção dos dias de efetiva operação realizada no ano de

2018 e de demanda real obtida no mesmo período, esperava-se um custo com pessoal

de aproximadamente R$ 5.554.550,00 .

26 de 92
No entanto, com base nos valores constantes das contas 4.1.0.10.1 (Custo com pessoal

e Encargos), 4.2.0.10.14016 (Rescisões e Indenizações), 4.2.0.10.14051 (Laudos

PCMSO/PPRA) e 4.2.0.10.14123 (Multa Rescisória - FGTS), tem-se que a

Concessionária, no ano de 2018, teve gastos no valor de R$ 3.890.595,91 com pessoal,

o que corresponde a, aproximadamente, 70% do valor projetado para o primeiro ano de

operação.

Ademais, de acordo com os documentos enviados pela SETASC em atendimento à SID

nº 59/2019, tem-se que a Concessionária teve gastos na ordem de R$ 464.306,00 com

pessoal na competência janeiro/2019 (segundo ano de operação). Cotejando-se esse

valor com o custo mensal estimado pela Concessionária em sua proposta (que serviu de

base para as projeções do ano 2 e conseguintes), obtém-se um percentual de

aproximadamente 44,13% .

Considerando esse percentual como uma média aproximada do custo efetivo com

pessoal a ser dispendido pela Concessionária ao longo de toda a vigência da

Concessão, tem-se que a empresa extrairá dessa redução de custos um ganho

econômico da ordem de R$ 199.349,00 por mês de operação, já deduzindo-se os

valores correspondentes ao implemento das regularizações indicadas nos itens 3.1. e

3.2.1 do supra.

Assim, mesmo quando considerado o implemento das adequações indicadas

anteriormente no presente Relatório, tem-se que os gastos efetivamente realizados pela

Concessionária com Pessoal ainda continuariam abaixo do valor projetado em sua

proposta comercial, caracterizando economia de custos operacionais.

27 de 92
Ocorre que a Lei nº 9.641/2011 prevê, em seu artigo 8º, § 2º, que é devido o

compartilhamento dos ganhos econômicos obtidos pela Concessionária ao longo da

execução do contrato, inclusive quanto à racionalização dos trabalhos (implicando em

redução quantitativo de carga horária ou de postos de trabalho excedentes) e redução

de ônus tributário.

Normalmente, os ganhos econômicos são apropriados pela Administração mediante a

revisão, ordinária ou mesmo extraordinária, da contraprestação devida, conforme se

extrai do Acórdão TCU nº 2.104/2008-Plenário, que determinou a inclusão de cláusula

prevendo a revisão periódica da tarifa a fim de repassar os ganhos decorrentes de

produtividade e da eficiência tecnológica, o aumento ou a redução extraordinária dos

custos e/ou das despesas da concessionária, bem como as alterações ocorridas no

custo de oportunidade do negócio, de acordo com o § 2º do art. 9º e o inciso V do art.

29, ambos da Lei nº 8.987/1995 .

Desta feita, esperava-se o repasse ao Poder Concedente de, ao menos, 50% dos

ganhos econômicos advindos à Concessionária ao longo da execução contratual. No

caso, contudo, inexiste cláusula contratual que preveja claramente a forma e

periodicidade da revisão do VPA com vistas ao compartilhamento desses ganhos com o

Poder Concedente, e a equipe técnica da Secretaria, embora notavelmente empenhada,

não está estruturada e nem instruída quanto à realização desse procedimento. Como

consequência, a Concessionária poderia acabar por beneficiar-se isoladamente desse

benefício, em contrariedade com a supramencionada disposição legal [1] .

A ausência de compartilhamento de tais ganhos, no caso oriundos de redução de custos

28 de 92
com pessoal, implica em um prejuízo potencial à Administração da ordem de R$

58.719.337,00 [2] .

Destaca-se ainda que, em relação aos investimentos iniciais, inicialmente estimados na

proposta comercial em aproximadamente R$ 24.125.686,00 (somando-se a UGT

Ipiranga e subtraindo-se a UGT de Lucas do Rio Verde, cuja implantação encontra-se

sobrestada [3] ), a Concessionária contabilizou o valor de R$ 19.287.045,63 . Desta feita,

a Administração deverá realizar os levantamentos e análises necessárias com vistas a

verificar a conformidade desses investimentos em relação às exigências do Edital, TR e

Contrato, bem como em relação aos projetos apresentados pela empresa e aprovados

pelo Poder Concedente.

Assim, caso seja confirmada a adequação dos investimentos realizados, a

Administração deverá apropriar-se igualmente de ao menos 50% do ganho

econômico obtido pela Concessionária , por força do disposto no supramencionado

artigo 8º, § 2º, da Lei nº 9.641/2011; já para os itens de investimentos nos quais seja

detectada desconformidade, deve-se aplicar as sanções cabíveis relativamente às

inexecuções ou inadequações verificadas.

O prejuízo potencial à Administração relativo ao não compartilhamento de redução de


custos com investimentos, ao longo de todo o período de Concessão, é da ordem de R$
10.917.702,00 .

[1] Acórdão TCU nº 649/2005-Plenário: (...) Tampouco os mecanismos contratuais,

29 de 92
versando sobre o reajuste das tarifas, permitem a redução de tarifas em função de
reduções de custos, uma vez que a agência optou por reajustes anuais com base na
variação do IGP-M. A situação é inusitada, pois, ainda que a concessionária venha a
implementar substancial redução de custos, aumentando sua eficiência, o contrato não
estabelece as condições em que seria permitido à Aneel apropriar essa redução às
tarifas.
Em nada aproveita ao princípio da modicidade tarifária imputar como obrigatória a
redução de custos e não estabelecer os mecanismos que permitam beneficiar outros
que não os próprios concessionários do serviço de transmissão. Não há, portanto,
cláusula contratual que permita assegurar o fiel cumprimento à lei (apropriação de
ganhos de eficiência) (...).

[2] Valor correspondente aos gastos com pessoal mensais projetados (R$742.885,00), já
consideradas as adequações indicadas anteriormente, subtraídos dos valores
efetivamente despendidos pela Concessionária com essa rubrica no mês de
janeiro/2019 (o valor do salário foi colhido junto à documentação constante dos
respectivos processos de pagamento, ao passo em que encargos e benefícios foram
estimados nas porcentagens de 75% e 12%, respectivamente). Finalmente, aplicou-se o
percentual de 50% sobre o valor resultante dessa operação, e somou-se o valor dos
ganhos econômicos com pessoal relativos ao exercício de 2018.

[3] Conforme resposta à SID nº 59/2019.

30 de 92
3.4 - CONTABILIZAÇÃO DE SERVIÇOS PRESTADOS POR AGENTES PÚBLICOS
NO CÁLCULO DA CONTRAPRESTAÇÃO DEVIDA À CONCESSIONÁRIA

Extrai-se das informações enviadas em atendimento à SID nº 59/2019 que mesmo os

serviços prestados nas unidades do Ganha Tempo diretamente por servidores do quadro

da Administração Pública são contabilizados com vistas ao cálculo da contraprestação

devida à Concessionária.

Isso se dá em relação aos serviços prestados no âmbito da Polícia Militar (PM/MT) e do

Fundo Estadual de Segurança Pública (FESP), conforme esclarecimentos

encaminhados pela Concessionária.

Ocorre que o Valor por Atendimento estabelecido na contratação visa remunerar a

Concessionária não apenas pela gestão geral das Unidades Ganha Tempo, que

compreende o apoio à operação (inclusive triagem), higienização do ambiente,

climatização, disponibilização de equipamentos, etc; como também, e especialmente, a

própria prestação do atendimento ao cidadão. A prestação do atendimento constitui,

evidentemente, o cerne da prestação do serviço delegado, sendo, naturalmente, a

remuneração dos atendentes o item de valor mais expressivo na proposta comercial.

Não se justifica, portanto, que o parceiro privado seja remunerado por serviços

prestados diretamente por agentes públicos, já que isso importa em enriquecimento sem

causa da empresa, com uma elevação desproporcional de sua margem de lucro.

A título de ilustração, se todos ou a maior parte dos serviços nas UGTs fossem

prestados por agentes públicos, ou se uma quantidade muito significativa de serviços

indelegáveis fossem levados pela Administração para o Programa Ganha Tempo,

31 de 92
ver-se-ia uma elevação substancial da remuneração da Concessionária sem que nem

mesmo tivesse que disponibilizar e remunerar os respectivos atendentes.

Uma vez em que se fixou, como parâmetro de remuneração da Concessionária, o

quantitativo de atendimentos, inteiramente descabido, pois, que ela seja remunerada por

serviços que sequer são por ela prestados. Essa desconformidade alcança ainda maior

relevância pelo fato de que o item de maior peso na aferição do desempenho da

Concessionária, segundo a metodologia atualmente adotada (Apêndice IX do Termo de

Referência), depende essencialmente dos atendimentos prestados, como se observa na

fórmula:

Fonte: Termo de Referência, Apêndice IX (Edital, Anexo I)

Onde GSA mede o Grau de Satisfação do Atendimento, QI a Qualidade de Infraestrutura

e QP a Qualificação de Pessoal. Como se vê, o único item que restaria de competência

da Concessionária no caso de serviços prestados por agentes públicos seria a

Qualidade de Infraestrutura, cujo peso é pouquíssimo representativo na mensuração de

seu desempenho.

Impende, pois, que a Administração adote medidas com vistas a suprimir essa

inadequação no cálculo da remuneração da Concessionária, sob pena de ofensa aos

artigos 4º, I e VII, e 6º, § 1º, ambos da Lei nº 11.079/2004, bem como ao artigo 2º, X, da

Lei nº 9.641/2011. O impacto dessa irregularidade ao longo da vigência do Contrato,

32 de 92
considerando-se apenas a proporção dos serviços prestados no âmbito da PM/MT e

FESP constante do quantitativo histórico de atendimentos, é da ordem de R$ 985.898,00

Ressalta-se que a solução do problema não passa, necessariamente, pela supressão da

prestação de tais serviços nas Unidades do Ganha Tempo, sendo possível e adequado

procurar estabelecer, por exemplo, que os serviços que, por sua natureza, devam ser

prestados por agentes públicos sejam remunerados sob a forma de locação, ou que seja

descontada da parcela do VPA, nesses casos, os valores relativos à remuneração de

pessoal, com a correspondente adequação na forma de mensuração do desempenho da

Concessionária.

33 de 92
3.5 - ANTIECONOMICIDADE DECORRENTE DO PRAZO, MODO E VALOR DA
CONTRAPRESTAÇÃO ESTIPULADA

3.5.1. Lucros marginais exorbitantes

Uma vez que o modelo de remuneração da Concessionária foi estabelecido com base

nas variações de demanda, a análise quanto à vantajosidade e equilíbrio

econômico-financeiro do Contrato dependem do comportamento das receitas e

dispêndios da empresa perante as oscilações no nível de atividade (atendimentos

realizados) ao longo do tempo.

Para determinar os custos de diferentes volumes de serviços, a Contabilidade de Custos


[1]
faz uma distinção entre custos fixos e custos variáveis . Analisando-se as rubricas de

custos constantes da proposta comercial da empresa, e considerando sua condição de


[2]
empresa prestadoras de serviços , verifica-se que não existem custos propriamente

variáveis de materialidade relevante. Nota-se, por outro lado, que seus principais
[3]
dispêndios configuram ou despesas fixas ou custos mistos . Estes últimos podem

variar significativamente em função do nível de atividade da empresa, mas de forma não

proporcional.

Os custos e despesas operacionais projetados pela Concessionária estão listados


[4]
abaixo , acompanhados da indicação quanto à sua representatividade em relação ao
valor global dos gastos operacionais estimados pela Concessionária (já considerando-se
a inclusão da UGT Ipiranga):

34 de 92
Fonte: Quadro Auxiliar A3.1: Projeção de Custo Médio Mensal por Unidade, da proposta comercial da
Concessionária, e processo nº 29199/2018 (inclusão GT Ipiranga - valores)

Isso significa que, para maiores níveis de atividade, os principais custos da empresa não

se elevarão proporcionalmente à elevação de suas receitas. Sendo assim, é possível

que a elevação significativa da demanda real, decorrente da disponibilização de mais

serviços que o mix mínimo previsto no TR, ou da desativação de outras unidades de

atendimento ao público pelo Poder Concedente, ou de qualquer outro fator com impacto

relevante, possam provocar ou agravar uma indevida e irregular elevação exorbitante

dos lucros da Concessionária .

Ocorre que o Contrato de Concessão, em sua cláusula 18.4.5, estabelece que [n]a

hipótese de haver variação da Demanda Real em relação à Demanda Projetada, estará

a Concessionária autorizada a realizar atendimentos até 50% (cinquenta por cento) a

mais do que a Demanda Projetada . Considerando-se uma demanda projetada anual na

ordem de 1.939.560, a um VPA (atual) de R$ 13,88, tem-se que a aplicação dessa

cláusula contratual poderia elevar a remuneração da Concessionária em até R$

13.460.546,40 , para cada ano em que ocorra, sendo que não existem mecanismos

expressos no Contrato que garantam a compensação, no valor do VPA, de aumentos

sensíveis na demanda real.

35 de 92
Assim, para observar o impacto de elevações significativas no nível de atividade da

Concessionária, buscou-se determinar seu custo marginal (CMg), que consiste no

acréscimo de custo [da empresa] na passagem de um volume de produção para outro

(Megliorini, 2007).

A fim de mensurar o impacto das variações de demanda sobre o principal item de custo

da Concessionária (gastos com pessoal), e tendo em vista que a Concessionária não


[5]
dispõe de Sistema de Controle Eletrônico de Frequência , extraiu-se do Sistema

SIGAMANAGER os tempos de Disponibilidade (TDi), Deslocamento (TDe) e

Atendimento (TA) de todos os usuários cadastrados, por unidade e por período de

operação. O valor por hora de trabalho dos atendentes foi calculado com base no salário

pago por hora pela Concessionária, segundo as relações de funcionários enviadas (valor

de R$ 5,27), acrescido de 75% correspondente aos encargos sociais e 12% relativo aos

benefícios, totalizando o valor por hora de R$ 9,85.

Os gastos com pessoal, por caracterizarem um custo misto, são segregados, para fins

de análise gerencial de custos, em uma parte fixa e uma parte variável. A parte variável

corresponde ao tempo efetivamente empregado na prestação dos serviços (no caso,

considerou-se como tempo efetivamente produtivo a soma do tempo total de

atendimento com o tempo total de deslocamento registrado em cada período), ao passo

em que a parte fixa refere-se ao tempo não produtivo (p.e em decorrência de pequenos

intervalos, checagens de e-mail, reuniões, digitalização de documentos, ou mesmo

ociosidade derivada de baixa demanda, etc). Considerando-se uma determinada equipe

de profissionais, que trabalhem por uma quantidade mais ou menos estável de horas por

período, tem-se que a parte variável do custo com sua mão de obra se elevará em

36 de 92
função do aumento da demanda por serviços, reduzindo-se a parcela de horas

improdutivas; o custo total, no entanto, permanecerá fixo até que haja necessidade de

acréscimo de mais profissionais, o que depende de uma variação mais significativa do

nível de atividade da empresa.

É dessa lógica que decorre o comportamento semi-fixo dos gastos com pessoal. O
gráfico abaixo, constituído com base nos dados de produtividade e disponibilidade da
UGT Ipiranga nos meses de julho/2018, agosto (dias 01 a 28), setembro, outubro (dias 1
[6]
a 27), novembro, janeiro/2019 (dias 01 a 25) e fevereiro/2019 , demonstra claramente
esse comportamento:

Fonte: Dados extraídos do SIGAMANAGER

Assim, apenas quando atingido determinado nível de produtividade, aumentada em


função de maior demanda dos serviços, é que a Concessionária eleva a quantidade de
atendentes, sendo que as variações que ocorram dentro de terminados patamares
implicam em um custo fixo:

37 de 92
Fonte: Dados extraídos do SIGAMANAGER

Outro procedimento frequentemente utilizado pela Concessionária com vistas a reduzir a

parcela improdutiva do custo com mão de obra consistiu em reduzir o quantitativo de

atendentes disponíveis e, consequentemente, do tempo total de disponibilidade (TDi), o

que eleva a parcela de participação do tempo total produtivo (TPr) do período e reduz o
[7]
custo total com pessoal . Tais interferências da gestão tendem a provocar, contudo,

algumas distorções nos gráficos de custos [8] , inclusive no cálculo do custo marginal

Portanto, tem-se que: (i) os gastos com pessoal da empresa somente se elevam após

uma modificação significativa do nível de atividades da empresa (patamar de demanda);

(ii) a parcela variável dos gastos com pessoal cresce proporcionalmente à elevação da

demanda, ao passo em que a parcela fixa tende a diminuir; (iii) a redução da parte fixa

do custo com pessoal pode decorrer, também, de interferências da gestão. Como

consequência, o custo marginal da empresa somente variará consideravelmente

quando houver uma alteração de patamar de demanda, ou quando a gestão da

38 de 92
empresa intervir significativamente no tempo de disponibilidade dos trabalhadores

no período :

Fonte: Dados extraídos do SIGAMANAGER

Nota-se que o custo variável unitário médio (CVU = Parcela Variável do custo com Mão

de Obra dos Atendentes / Demanda Real) é ligeiramente decrescente (valor inicial: 1,36;

valor final: 1,19), sendo que sua inclinação pode decorrer de fatores como racionalização

de trabalho e melhoria de eficiência. O custo fixo unitário médio (CFU = Parcela fixa do

gasto com Mão de Obra dos Atendentes / Demanda Real), naturalmente, é decrescente
[9]
(valor inicial: 1,62; valor final: 0,61). Por sua vez, o custo médio unitário (CMU = Custo

Total com Mão de Obra dos Atendentes / Demanda Real), sendo a soma do CVU com o

CFU, também terá uma inclinação necessariamente descendente.

O custo marginal unitário, representando pela linha verde, apresenta um comportamento

mais oscilante, sendo que esse custo eleva-se subitamente quando se modifica o

patamar de demanda, mas logo em seguida tende ao zero, até que se atinja um certo

nível de produtividade na nova escala de serviços (quando, então, será necessário um

39 de 92
novo acréscimo de pessoal). As intervenções da gestão e a redução do tempo

improdutivo acentuam essas oscilações, de modo que o CMgU chega a atingir, por

exemplo, valor negativo no patamar de 85.000 atendimentos, o que significa que a

demanda elevou-se ao mesmo tempo em que o custo com mão de obra diminuiu em

relação ao período anterior considerado na série [10] .

O gráfico abaixo, que tem base nos valores proporcionais para custos na escala de

75.000 a 145.000 atendimentos, com faixas escalares de 10.000 atendimentos cada,

permite uma análise mais clara de tendência do custo marginal unitário direto da

Concessionária:

Fonte: Dados extraídos do Sistema SIGAMANAGER

Acrescentando-se ao custo marginal direto o custo marginal com contas de consumo e


[11] [12]
materiais de consumo , obtém-se o custo marginal total (direto e indireto) da
[13]
Concessionária. Comparando-se esse custo com sua receita marginal total , para
diferentes níveis de demanda [14] , tem-se:

40 de 92
Fonte: SIGAMANAGER e Razão por Custo Analítico da Concessionária

Como se observa, a margem de contribuição [15] da empresa é bastante significativa. Até

que a demanda real alcance o valor da demanda projetada, o lucro marginal obtido pela

Concessionária insere-se nas projeções constantes de sua proposta comercial. Após

atingido esse patamar, o lucro marginal se converteria, de forma praticamente integral,

em lucro bruto, já que os demais custos da empresa tendem a não variar

significativamente em função da elevação da demanda

Esse cenário implicaria em lucros nitidamente exorbitantes. Há de se ter conta, todavia,


que parte dessa diferença entre custos e receitas será reduzida após a implementação
das medidas corretivas apontadas nos itens 3.1 a 3.4 deste Relatório, bem como
[16]
daquela indicada no item 2.2 da Recomendação Técnica nº 57/2019 . O quadro a
seguir reflete as curvas esperadas de receita e custo marginais após a implementação
dessas adequações (aplicou-se os efeitos de todas as correções mediante abatimento
no VPA, o qual foi posteriormente reajustado segundo o mesmo índice aplicado em
outubro/2018, a fim de propiciar a comparação):

41 de 92
Fonte: SIGAMANAGER e Razão por Custo Analítico da Concessionária

Nota-se que mesmo após as adequações há uma discrepância significativa entre receita

e custos marginais. Estima-se que, para cada atendimento que exceda a demanda

projetada, a Concessionária eleve seu lucro líquido (LAIR) na ordem de R$ 8,00 .

Assim, num determinado ano em que a Concessionária contasse com uma demanda

real até 50% superior à demanda projetada, ela elevaria seu lucro em mais de 7,5

milhões de reais.

[17]
Ressalta-se ainda que, seguindo a literalidade da cláusula 18.4.5 do Contrato , a

autorização para o atendimento desse excesso de demanda (de 50%) poderia ocorrer de

forma cumulativa. Sendo assim, se um determinado ano (X1) a Concessionária

obtivesse os 50% de excesso (100% + 50% em X1), como o cálculo considera os últimos

12 meses, no ano seguinte (X2) ela poderia se beneficiar de uma demanda real

correspondente a 225% da projetada no ano de referência (X1) [18] .

Assim, tal fator implica em um risco financeiro à Administração que varia de 00 a


[19]
190 milhões de reais ao longo dos próximos 14 anos de vigência do Contrato .

42 de 92
Ainda que tal ocorrência se desse uma única vez ao longo da vigência contratual,

implicaria na elevação dos lucros da Concessionária em mais de 27 milhões de reais ,

o que representa um valor superior à soma de todos os investimentos iniciais

realizados pela Concessionária, e que equivaleria a um aumento de quase um terço

(~32,58%) de seu lucro inicialmente esperado (LAIR total projetado para os 15 anos de
[20]
Concessão segundo sua proposta comercial ), sem qualquer previsão de

compartilhamento desse ganho com o Poder Concedente.

A legislação pertinente veda a obtenção, pelas concessionárias, de remuneração

desproporcional aos encargos efetivamente incorridos com a prestação dos serviços

públicos correspondentes, conforme se extrai do Acórdão TCU nº 1.055/2011

(destacou-se):

Insustentável, pois, defender a existência de equilíbrio no âmbito dos

contratos de concessão sem que haja serviço adequado, sem

modicidade tarifária, sem garantir o efetivo cumprimento dos outros

princípios que regem a prestação do serviço público. Embora a simples

transcrição do art. 6º, § 1º, da Lei nº 8.987, de 1995, permita a conclusão

lógica quanto à incompatibilidade de haver lucros exorbitantes em

um contrato de concessão , a visão teleológica no exame do presente

caso corrobora tal entendimento: à luz dos princípios que regem os

contratos administrativos, sob os quais devem manter-se os ajustes, sob

pena de nulidade, fica evidente que a equação econômico-financeira tem

o propósito de evitar prejuízos tanto ao contratado quanto aos usuários,

no extenso período de execução.

43 de 92
Essa vedação é ainda mais incisiva em se tratando de Contratos de Concessão

Administrativa, onde a Administração Pública é a usuária dos serviços (cf. Lei nº 11.079,

art. 2º, § 2º), e responsável por garantir a eficiência no emprego dos recursos da

sociedade , bem como a sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas dos

projetos de parceria (art. 4º, I e VII, ibidem ).

Portanto, para além de não existir incentivo ao Poder Concedente com vistas a elevar

significativamente a proporção de serviços vinculados ao Programa Ganha Tempo,

constata-se, mesmo, a existência de vedação a que realize tal procedimento, já que isso

implicaria em um aumento indevido dos lucros da Concessionária, sem qualquer

previsão de compensação na contraprestação paga pela Administração.

3.5.2. Irrazoabilidade na relação estabelecida entre encargos e contraprestações

3.5.2.1. Dificuldades decorrentes da adoção de forma de remuneração mensal

variável em função da demanda dos serviços

No Contrato de Concessão para implantação e gestão das Unidades do Ganha Tempo

optou-se por remunerar a Concessionária por meio de contraprestação variável,

vinculada à demanda dos serviços delegados. Trata-se de modalidade de remuneração

típica de concessões comuns, que usualmente se desenvolvem em serviços públicos

vinculados a setores de natureza econômica (p.e: concessões nos setores rodoviário e

de telecomunicações), sendo também empregada em concessões patrocinadas. É

44 de 92
bastante incomum, contudo, a adoção dessa forma de remuneração em concessões

administrativas, onde a remuneração da concessionária é integralmente custeada pelo

Poder Concedente [21] .

Isso decorre da própria natureza das concessões administrativas, que têm lugar,

precisamente, naqueles serviços públicos para os quais é inviável ou inconveniente a

cobrança de tarifas de usuários individualmente identificados, sendo normalmente

voltada para setores de natureza social ou para manutenção de serviços de utilidade

pública. Por conta disso, o conhecimento da demanda desse tipo de serviço acaba

sendo, em geral, prejudicado.

No caso da concessão do Ganha Tempo, essa dificuldade faz-se notável quando se

observa a grande variedade e características dos serviços prestados nas UGTs. Por

exemplo: alguns serviços, pela própria natureza, são executados em muito pouco tempo,

como é o caso do serviços de entrega da carteira de identidade; outros, como registro de

reclamações junto ao Procon, presume-se que levem um tempo significativamente maior

para que sejam executados. Se se estabelece uma mesma remuneração para a

prestação desses dois serviços (como é o caso), ter-se-á, evidentemente, uma

desproporção entre o encargo da Concessionária em um deles, e sua respectiva

contraprestação. Qualquer erro de mensuração quantitativa da demanda ou de

composição do mix de serviços, nesse caso, trará um efeito muito significativo na

lucratividade da Concessionária, para mais ou para menos, sendo essa apenas uma das

várias dificuldades detectadas na execução do contrato em questão [22] .

Ocorre que os contratos de PPP, como todo Contrato Administrativo, estão submetidos

45 de 92
ao princípio da comutatividade , no sentido de que a contraprestação paga à

Concessionária deve guardar correspondência com os serviços executados e

investimentos efetivamente realizados [23] .

Ademais, nas concessões tipicamente remuneradas pelos usuários individuais, com

contraprestação atrelada à variação de demanda, a tarifa praticada pelas

concessionárias é controlada pelo Poder Concedente, inclusive com base nas

informações extraídas dos respectivos balanços anuais e demais demonstrações

financeiras dessas empresas, de maneira a se evitar que sejam realizados investimentos

desnecessários ou a ocorrência de lucros exorbitantes. Com isso, busca-se garantir a

observância dos princípios da eficiência na alocação dos recursos públicos, da

comutatividade dos contratos e da modicidade tarifária.

A realização desse procedimento impede que o Contrato, ao longo de sua execução,

torne-se excessivamente oneroso ou excessivamente vantajoso para uma das partes,

em detrimento da outra.

No caso em tela, uma vez que se optou pela remuneração vinculada à demanda real,

impõe-se que a Administração aplique os mesmos princípios, de modo a reverter em seu

benefício, na qualidade de usuária dos serviços (Lei nº 11.079/2004, art. 2º, § 2º), o

compartilhamento de todos ganhos econômicos que sejam obtidos pela Concessionária,

inclusive, no caso, o que for oriundo de eventual elevação da demanda real ou da

redução de custos de operação.

Não realizar esse procedimento, tal como se demonstrou até aqui, não constitui uma
discricionariedade da Administração, nem pode tal medida estar submetida ao alvitre das
partes contratantes. Trata-se, mesmo, de uma imposição do ordenamento jurídico, cuja

46 de 92
[24]
inobservância implica em antijuricidade do contrato , impondo-se a aplicação de
todas as medidas e sanções cabíveis.

3.5.2.2 Dificuldades verificadas nos efeitos decorrentes das variações de demanda

O Contrato aloca ao Poder Concedente o risco decorrente de dificuldades firmar os

instrumentos de convênio com os órgãos que comporão o mix de Serviços Institucionais,

afetando a disponibilização desses órgãos nas Unidades de Atendimento Ganha Tempo

e, consequentemente, o atingimento da Demanda Projetada (cláusula 18.2.viii).

Isso significa que o Poder Concedente garante à Concessionária recomposição do

equilíbrio econômico-financeiro do contrato em caso de baixa demanda em relação à

parte que seja diretamente afetada pela não disponibilização de um ou mais dos
[25]
serviços arrolados no Anexo I, Apêndice I, do Edital , à medida que tal fato tenha por

consequência direta o não atingimento da demanda projetada.

Com base em relatórios extraídos do sistema SIGAMANAGER relativamente ao período

de 01/01/2019 a 31/03/2019, tem-se que foram disponibilizados serviços prestados pelos

seguintes órgãos:

47 de 92
Desta feita, verifica-se que o Poder Concedente, com base na supramencionada
[26]
cláusula contratual, poderá ser requerido a recompor o equilíbrio contratual

relativamente à demanda projetada e não realizada para: Polícia Civil/MT, SECEL/MT,

SEFAZ/MT, Polícia Federa, Receita Federal, Correios e Banco do Brasil, Junta

Comercial, Corpo de Bombeiros, bem como parcialmente para Companhias de Águas

(exceto Rondonópolis) e Distribuidora de Energia Elétrica (Rondonópolis, Várzea

Grande, Barra do Garças, Sinop e Cáceres).

48 de 92
Naturalmente, essa recomposição não é automática e nem direta, devendo a
Administração verificar possíveis reduções de custos de operação da Concessionária,
excessos de demanda em determinadas unidades ou em determinados órgãos/serviços
que compensem déficits de outro(as), bem como outros fatores que influenciem no
equilíbrio contratual, como, por exemplo, serviços disponibilizados nas UGTs e que não
fazem parte do rol constante do Edital, os quais devem ser considerados como parcial
[27]
ou totalmente compensatórios daqueles não disponibilizados . Tal procedimento
é exemplificado abaixo, tomando por base o período de janeiro a março/2019 (quando já
implantadas todas as unidades atualmente em operação):

Fonte: Edital, Anexo I, Termo de Referência, Apêndice I

Desse total, faz-se necessário abater os seguintes serviços disponibilizados e não


inicialmente previstos pela Administração [28] :

Fonte: SIGAMANAGER

Bem como a parcela excedente da demanda real [29] para os serviços constantes do mix

49 de 92
[30]
:

Somando-se o quantitativo de demanda propiciada por serviços extras disponibilizados

pela Administração com o excedente da demanda real relativamente aos serviços

constantes do mix , obtém-se o valor de 79.046 atendimentos, o que supera o déficit

decorrente da não disponibilização de alguns serviços. Ou seja, tem-se que o não

atingimento da demanda projetada mensal, no caso, não decorre da não disponibilização

de serviços pelo Poder Concedente já que isso é compensado por excedentes

verificados em outros órgãos parceiros e pela disponibilização de outros serviços mas

sim pelo fato de que a demanda real de alguns dos serviços disponibilizados (e

constantes do mix do Edital) foi inferior à projetada, o que decorre do risco de

demanda assumido pela empresa .

Assim, com base nas informações de demanda constantes do sistema SIGAMANAGER,

considerando o consta da cláusula 18.2 do contrato e à luz dos princípios cogentes à


[31]
matéria , tem-se que não seria devido à Concessionária reequilíbrio

econômico-financeiro do contrato [32] no cenário atual.

50 de 92
Tem-se, portanto, que a Concessionária assume risco integral de demanda em relação

aos serviços constantes no rol anexo ao Edital, e deve ainda aguardar períodos
[33]
intermitentes de 24 meses para eventuais pedidos de recomposição relativamente a

eventuais serviços (constantes do rol) que não tenham sido disponibilizados, desde que

o déficit decorrente disso supere os excedentes dos demais serviços. Por seu turno, o

Poder Concedente, caso conceda mais serviços a ponto de elevar substancialmente a

demanda real da Concessionária, acabará custeando um serviço com sobrepreço, já que

todos os atendimentos que superem à demanda projetada revertem-se, quase

integralmente, em lucros à Concessionária, como demonstrado no item anterior deste

Relatório.

Como consequência, tem-se que a Administração estaria impedida de disponibilizar

novos serviços nas UGTs, devendo-se restringir a compensar a demanda prevista para

os serviços constantes do rol inicial e que não foram disponibilizados. E isso até que seja

realizada eventual recomposição do equilíbrio contratual, quando talvez se veja obrigada

a retirar alguns serviços excedentes (i.e: não previstos no Edital) a fim de impedir que a

demanda real supere sensivelmente a projetada e, consequentemente, proporcione

lucros exorbitantes à empresa. Isso configura a existência de uma espécie de risco à

Administração que deriva de uma demanda real superior à projetada.

Por outro lado, a Concessionária estará privada de auferir ganhos legítimos que
poderiam advir de um eventual aumento do nível de atividade. Isto é: aplicando-se a
literalidade dos termos atuais do Contrato, tem-se que parceira privada: ou se
beneficiaria de lucros exorbitantes (o que é vedado), ou se verá sempre sendo privada
de auferir lucros acima da demanda projetada, posto que a Administração estará
impedida de elevar significativamente a demanda real. Ademais, a Concessionária

51 de 92
assume integralmente o risco de demanda relativamente aos serviços
disponibilizados pela Administração, estando ainda obrigada a aguardar períodos de
24 meses para requerer a recomposição do equilíbrio contratual nos casos em que o
déficit provocado pela indisponibilidade de serviços constantes do rol do Edital superem
os excedentes verificados nos demais serviços.

3.5.2.3. Precificação excessiva de riscos

O Contrato nº 6953/2016, firmado pela Companhia de Processamento de Dados do

Estado de São Paulo PRODESP com a própria empresa Projecto Gestão, Assessoria e

Serviços EIRELI (mesma licitante vencedora da Concorrência que deu origem ao

contrato com a SETAS/MT), por exemplo, exime-se dessas e outras dificuldades ao

estabelecer uma remuneração fixa à contratada, que varia tão-somente em função de

seu desempenho. Assim, a PRODESP remunera a Projecto num valor fixo mensal de

até R$ 340.333,33 (cf. cláusula 3.2 do contrato PRO.006953), para a prestação de


[34]
serviços similares aos prestados nas UGTs de Mato Grosso , a uma demanda anual

de aproximadamente 675.000 atendimentos, o que corresponde a 56.250 atendimentos

mensais e 2.500 atendimentos diários.

Isso equivaleria a um valor médio de R$ 6,05 por atendimento , sendo que a

empresa renunciou expressamente aos reajustes de preços relativos aos anos de 2017

e 2018 (cf. Termos PRO.01.6953 e PRO.02.6953), e sendo que não há possibilidade

de elevação da remuneração da Concessionária com base no aumento de

demanda , conforme referido.

Destaca-se que os serviços mensais prestados pela contratada no âmbito do Contrato

52 de 92
PRODESP nº 6953/2016 incluem: Administração local da contratada, Atendimento e

Orientação; Folheteria; Serviços de apoio; Reposição de uniformes e crachás; Programa

de Educação Continuada; Despesas de telefonia; Manutenção dos equipamentos,

programas e recursos de informática; Material de consumo processamento de dados;

Consumo de energia elétrica; Consumo e água e esgoto; Material de consumo;

Manutenção do sistema de ar condicionado; Manutenção do imóvel e instalações; bem

como a manutenção de equipamentos específicos e não-operacionais.

Isso significa que o que distingue essencialmente o Contrato nº 62/2017 da SETAS/MT

em relação ao Contrato da Projecto com o Governo do Estado de São Paulo é, apenas,

a realização de investimentos.

Ocorre, no entanto, que os investimentos representam, aproximadamente, 22% do VPA

inicialmente proposto pela Concessionária (no valor de R$ 13,30). Assim, nos termos da

proposta comercial, o VPA remanescente, sem a realização de qualquer investimento,

seria da ordem de R$ 10,38, valor ainda consideravelmente superior ao praticado no

âmbito do Contrato firmado (pela mesma empresa) com o Estado de São Paulo.

Mesmo tendo-se em conta a elevação de despesas decorrentes da constituição de

Sociedade de Propósito Específico para a execução do Contrato 62/2017, e a

correspondente elevação dos tributos devidos em razão da adoção da forma de

tributação pelo Lucro Real, por exemplo, tem-se que a discrepância ainda remanesce

muito significativa.

O único elemento que poderia ser utilizado na tentativa de justificar tamanha

discrepância seria a precificação de riscos pela Concessionária, ou seja, o fato de a

53 de 92
empresa considerar, em sua proposta, certa margem de folga que corresponderia aos

riscos por ela assumidos com a execução do Contrato.

No entanto, se tal procedimento, em situações ordinárias e em valores razoáveis, não é

vedado, é, contudo, claramente irregular que a Administração firme contratos altamente

onerosos perante particulares apenas com vistas à transferência de riscos. Isso acaba

caracterizando uma contratação aleatória, que é o tipo de contratação que não observa

o princípio basilar da comutatividade, como anota Justen Filho (2018) [35] :

A ordem jurídica brasileira proíbe, como regra, contratos administrativos

aleatórios. Ressalvadas exceções (relacionadas especificamente com os

chamados contratos administrativos de direito privado), exige-se que o

contrato administrativo seja dotado de comutatividade.

Assim se passa porque a aleatoriedade resulta na possibilidade teórica

de que qualquer das partes obtenha um grande benefício, com um

prejuízo significativo para as outras. Logo, a participação da

Administração Pública num contrato aleatório desencadeia o risco de

grandes prejuízos para o erário.

É evidente que haveria a satisfação de um interesse público secundário

nos casos em que a sorte beneficiasse a Administração Pública. Mas

sempre existiria o risco de os eventos favorecerem o particular. Em tais

hipóteses, o contrato aleatório geraria perdas para o patrimônio público,

54 de 92
em termos incompatíveis com os interesses coletivos indisponíveis, eis

que haveria oneração do patrimônio público sem a obtenção de

vantagem correspondente.

Mas há outro prisma relevante. A contratação aleatória implica a

elevação da remuneração da parte, em vista dos riscos assumidos.

Como os riscos usualmente não se consumam o que é inerente à

sua própria natureza -, o efeito prático é o desembolso pela

Administração de valores superiores aos necessários para fazer

face aos custos efetivamente incorridos pelo particular .

As adequações e melhorias indicadas neste Relatório buscam suprimir ou mitigar

substancialmente os efeitos decorrentes dessas características de aleatoriedade

verificadas no presente Contrato, já que a existência desse fator, sendo vedada pelo

Ordenamento Jurídico, imporia sua anulação.

3.5.3. Necessidade de revisão do VPA

As dificuldades indicadas acima requerem que a Administração realize uma revisão

extraordinária do valor da contraprestação fixada no contrato, nos termos do artigo 29, V,

da Lei nº 8.987/1995 [36] .

A medida deverá procurar estabelecer uma equação econômico-financeira mais


[37]
dinâmica , com vistas a impedir a ocorrência de prejuízos desnecessários ou lucros

55 de 92
[38]
absurdos , e de modo a garantir que haja incentivo, para ambas as partes, a que

ocorra um constante aumento dos serviços disponibilizados nas UGTs, sempre que o

contrato esteja sendo executado a contento.

Existem variadas formas possíveis de se implementar essa medida, sendo essencial a

qualquer delas, no entanto, que se proceda às adequações necessárias com vistas a

suprimir as irregularidades indicadas neste Relatório [39] .

Isso poderia ser feito, por exemplo, mediante o estabelecimento de um VPA variável

segundo a demanda real atingida pela Concessionária em cada período. Essa variação

poderia se dar tanto em função de variações unitárias no quantitativo de atendimentos

como em função de variações mais significativas (i.e: fixação do VPA por bandas ou

patamares de demanda).

Uma possível forma de aplicação desse procedimento resultaria no seguinte quadro [40] :

56 de 92
[41]
No cenário acima, até que a demanda real atinja a demanda projetada , o VPA médio

é equivalente ao VPA referencial, no valor de R$ 10,37, valor que já considera as

adequações indicadas nos itens 3.1 a 3.4 deste Relatório [42] .

E, a partir do momento em que a demanda real supera a demanda projetada, a receita

marginal unitária (i.e., VPA devido para cada atendimento que supere a demanda

projetada) assume o valor calculado com base na fórmula extraída da curva do custo

marginal [43] , acrescendo-se as parcelas destinadas a remunerar os tributos indiretos e a

margem de lucro da Concessionária. Para as faixas de demanda informadas no gráfico,

a Receita Marginal Unitária (RMgU) para as escalas de demanda superiores a 154.130

atendimentos, isto é, o VPA devido por atendimento que supere a demanda

projetada, é (em média) no valor de R$ 3,00 .

Sendo assim, num determinado mês em que a demanda real fosse, por exemplo, de

165.000 atendimentos, a Concessionária seria remunerada em R$ 1.632.028,00, o que

representa um VPA médio (média geral) de, aproximadamente, R$ 9,89. Já num mês em

que atendesse 185.000 pessoas, a empresa receberia contraprestação de R$

1.693.115,00, representando um VPA médio de R$ 9,15. E em um mês em que

obtivesse uma demanda de 205.000 atendimentos, a remuneração seria de R$

1.752.977,00, correspondendo a um VPA médio de R$ 8,55.

Como se observa, com um VPA variável calculado nos moldes indicados, a

Concessionária permanece motivada a prestar sempre uma maior quantidade de

atendimentos, que lhe proporcionará um maior lucro e mitigará progressivamente o risco

de demanda. Por outro lado, o Poder Concedente obterá um valor cada vez menor de

57 de 92
VPA, conforme se eleve a demanda real, o que lhe servirá de incentivo para agregar

mais serviços às UGTs.

3.5.4. Ausência de cláusulas essenciais no Contrato de Concessão

Constatou-se que o Contrato de Concessão firmado entre a SETAS e a empresa Rio

Verde Ganha Tempo SPE S/A não contém cláusulas essenciais estipuladas no artigo 23,

XIV, da Lei nº 8.987/1995 [44] e artigo 5º, III, b, da Lei nº 9.641/2011 [45] .

Tratam-se das cláusulas que deveriam fixar a (i) possibilidade de término do contrato

não só pelo tempo decorrido ou pelo prazo estabelecido em contrato, como também pelo

montante financeiro retornado ao contratado em função do investimento realizado e a (ii)

exigência a publicação de demonstrações financeiras periódicas da Concessionária.

A ausência de tais cláusulas contratuais tem impacto direto na economicidade da

contratação e na transparência da execução dos serviços, já que, no primeiro caso,

deixa de prever expressamente mecanismo que permite à Administração a rescisão

antecipada do Contrato caso não seja considerada vantajosa sua manutenção pela

Administração, garantindo expressamente que eventuais ganhos econômicos e outros

ganhos extraordinários pela contratada possibilitem uma rescisão antecipada do

Contrato caso haja interesse da Administração. No segundo caso, pelo fato de que

deixa-se de exigir expressamente a publicação periódica das demonstrações financeiras

da empresa, o que implica em prejuízo à transparência e controle da execução do

Contrato de Concessão.

58 de 92
Tal omissão também tem por consequência potencial o comprometimento da

manutenção do Contrato e continuidade da prestação dos serviços, por inviabilidade


[46]
financeira , à medida em que as contraprestações tornem-se excessivamente

desproporcionais aos encargos assumidos e, por seu turno, os investimentos arcados

pela Concessionária já estejam complemente amortizados.

Registre-se que a existência de compatibilidade entre o prazo de Concessão e os

investimentos efetivamente realizados pelo particular também constitui princípio básico

regente dos Contratos de Concessão, conforme dicção constante do artigo 1º, § 1º, da

Lei Estadual nº 9.641/2011; lei à qual a Concessionária assentiu expressamente em

observar, a teor da Cláusula 1.1 do Contrato nº 62/2017/SETAS.

Desta feita, a Administração deverá firmar termo aditivo com a finalidade de inserir tais
[47]
cláusulas essenciais faltantes , bem como outras alterações propostas neste

Relatório que visam garantir a comutatividade e economicidade da contratação.

[1] Custos fixos são aqueles que decorrem da manutenção da estrutura produtiva da
empresa, independendo da quantidade que venha a ser fabricada dentro do limite da
capacidade instalada , a exemplo dos custos com manutenção de imóveis e
depreciação. Já os custos variáveis são aqueles que aumentam ou diminuem conforme
o volume de produção , a exemplo da matéria-prima e mão de obra direta (MEGLIORINI,
E. Custos: Análise e Gestão . 2. ed. São Paulo: Pearson, 2007). Existem, entretanto,
alguns tipos de custos que apresentam uma parcela fixa e uma parcela variável. São os
custos mistos .

59 de 92
[2] Empresas de prestação de serviços: são aquelas onde as atividades não resultam na
entrega de mercadorias, mas da oferta do próprio trabalho ao consumidor (SEBRAE,
2019).

[3] Os custos mistos se subdividem em semivariáveis e semifixos. São semivariáveis os


que têm um comportamento inicial de custo fixo e depois se comportam como custo
variável. São exemplos desse tipo de custo os gastos com água e energia elétrica:
[q]uando não há utilização desses recursos ou o consumo fica abaixo de um valor
mínimo estipulado pelas companhias de fornecimento de energia e de água, paga-se
uma taxa fixa (custo fixo). À medida que a utilização desses recursos cresce com o
aumento da produção, o valor da conta se eleva (custo variável) . (Megliorini, 2007).
Os custos semifixos, por sua vez, apresentam um comportamento escalonado, no
sentido de que possuem característica de custo fixo dentro de determinado nível de
atividade, variando, entretanto, quando há elevação da capacidade de produção da
empresa para um novo patamar.

[4] Custos diretos são os custos apropriados aos produtos conforme o consumo
(Megliorini, 2007). A mão de obra direta, bem como os respectivos encargos sociais,
pode ser claramente identificada com o volume operacional de atividade, sendo um
exemplo típico de custo direto.

Custos indiretos são os outros custos que complementam uma atividade e são
incorridos de forma indireta ou geral, beneficiando, dessa maneira, todos os bens ou
serviços produzidos ou serviços prestados. Exemplos de insumos que são necessários
para a obtenção do produto final, porém não mantêm (...) relação direta: supervisão
geral da fábrica, limpeza, segurança, depreciação, óleos lubrificantes, energia elétrica,
água (...) etc . (SANTOS, J. J. Manual de Contabilidade e Análise de Custos . 7. ed.
São Paulo: Atlas, 2017). Esses custos são apropriados aos produtos [ou serviços] em

60 de 92
função de uma base de rateio ou outro critério de apropriação. Essa base de rateio deve
guardar uma relação próxima entre o custo indireto e o produto (...) (Megliorini, 2007).

[5] Conforme correio eletrônico enviado pela empresa na data de 08/02/2019, em


resposta à Carta de Circularização nº 002/2019. Destaca-se que esse Sistema foi
expressamente exigido no item 1.7 do Apêndice VIII do Termo de Referência da
Contratação (Edital, Anexo I). Sendo assim, o fato de a Concessionária não dispor de tal
sistema de gerenciamento caracteriza inexecução contratual, a ser formalmente apurada
e sancionada pela Administração da SETAS.

[6] Períodos em que a Unidade manteve um tempo de Disponibilidade relativamente


estável.

[7] Foi a aplicação desse procedimento que, no caso particular, ensejou a irregularidade
indicada no item 3.1 do presente Relatório, e cujo valor economizado deverá ser
revertido à Administração.

[8] Caso não houvesse essas intervenções, o gráfico Gastos com Pessoal , por
exemplo, apresentaria uma reta horizontal que somente passaria a variar quando a
demanda real atingisse um patamar significativamente superior à demanda projetada.
No entanto, como se vê, o gráfico apresenta variações para pequenos intervalos de
demanda, por conta da tentativa da gestão em suprimir os excessos de custos com
pessoal por meio de redução do tempo não produtivo em cada período.

[9] (...) quanto maior for o volume de produção ou venda, menores serão os custos
estruturais fixos por unidades (até o limite da capacidade instalada) (Santos, 2017).

[10] Em setembro/2018, a Concessionária teve uma demanda de 74.567 atendimentos,


e um custo total com atendentes no valor de R$ 184.652. Já em dezembro/2018 ela
obteve uma quantitativo de 85.163 demandas, tendo realizado um gasto com mão de

61 de 92
obra dos atendentes de R$ 181.115. Ou seja, o custo para atender mais pessoas, em
dezembro, foi menor que o custo tido em maio/2018. Isso decorre do aumento da
proporção de tempo total de atendimento e deslocamento dentro de uma mesma faixa
de disponibilidade (i.e: aumento de produtividade). No caso, a elevação foi de 8% no
período.

[11] Tais custos foram obtidos colhendo-se o valor total apropriado às contas de energia
elétrica, telefone/internet e água e esgoto, bem como com insumos (material de
informática e material de escritório), nos meses de janeiro a dezembro/2018. Em
seguida, esse valor foi divido pelo quantitativo total de atendimentos registrados no
mesmo período, resultando num custo marginal unitário de R$ 0,99.

[12] Marginal cost - sometimes called incremental cost is the increase in cost that
results from producing one extra unit of output. Because fixed cost does not change as
the firms level of output changes, marginal cost is equal to the increase in variable cost or
the increase in total cost that results from an extra unit of output. We can therefore write
marginal cost as MC = VC/q = TC/q [Custo Marginal também chamado custo
incremental é o acréscimo de custo que resulta da produção de uma unidade extra.
Devido ao fato de o custo fixo não apresentar variação quando ocorrem alterações no
nível de produção da firma, o custo marginal é equivalente ao aumento no custo
variável ocasionado por uma unidade extra de produto] (Tradução livre. Destacou-se).
(ROBERT, S. P.; RUBINDIELD, L. Microecnomics . 8th ed. New Jersey: Pearson).

[13] Para garantir proporcionalidade e comparabilidade à análise, considerou-se no


cálculo da receita marginal os valores que seriam devidos à Concessionária com base
no quantitativo registrado de atendimentos (demanda real), desconsiderando-se os
efeitos da cláusula 8.2 do Contrato (que garante contraprestações mínimas de 80% da
demanda projetada, ao longo do primeiro ano de operação de cada unidade). Ademais,
considerou-se o valor do VPA reajustado (R$ 13,88).

62 de 92
[14] Os custos por patamar de demanda foram calculados com base nos tempos de
atendimento e disponibilidade registrados, proporcional ou integralmente, nos meses de
set/2018 (escalas de demanda de 65.000 e 75.000), dez/2018 (escala de 85.000),
fev/2019 (escalas de 135.000 e 145.000) e mar/2019 (escalas de 115.000 e 125.000).

[15] A margem de contribuição é o montante que resta do preço de venda de um produto


depois da dedução de seus custos e despesas variáveis. Representa a parcela
excedente dos custos e das despesas gerados pelos produtos (Megliorini, 2007).

[16] Recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato em decorrência da


alteração de escopo da obra a ser realizada para implantação da Unidade de
Atendimento do Ganha Tempo no Município de Cáceres.

[17] Contrato de Concessão. Cláusula 18.4.5 (destacou-se): Na hipótese de haver


variação da Demanda Real em relação à Demanda Projetada, estará a Concessionária
autorizada a realizar atendimentos até 50% (cinquenta por cento) a mais do que a
Demanda Projetada. O cálculo do acréscimo entre as demandas deverá levar em
consideração o somatório de ambas nos últimos 12 (doze) meses .

[18] Considerando uma demanda projetada de 100 em X1, a Concessionária poderia


atender até 150 no mesmo ano. Em X2, com o recálculo considerando os últimos 12
meses, ela poderia atender até 50% de 150, totalizando uma demanda real possível de
225 atendimentos.

[19] Vide a demanda para os próximos 14 anos indicada na Tabela 5: Demanda


Estimada.

[20] Já considerando-se a inclusão da UGT Ipiranga.

[21] Exceto quanto à parcela da remuneração que corresponda à obtenção de receitas


acessórias pela Concessionária perante a iniciativa privada.

63 de 92
[22] Outros exemplos de dificuldades, que não foram clara e adequadamente
esclarecidas no Edital e Contrato, seriam: o que deve ser considerado serviço
efetivamente prestado para efeitos de remuneração da Concessionária? Como ter
controle sobre a qualidade da triagem realizada pela Concessionária, com vistas a evitar
a prestação (e consequente) remuneração indevida por atendimentos que sequer
deveriam ter sido iniciados (por exemplo: a pessoa não possui toda a documentação
necessária para a realização do serviço, ou não tem permissão/poderes para tanto)?
Como impedir, por exemplo, que a Concessionária faça uma triagem inadequada e, no
momento do atendimento da senha, direcione o usuário para outro órgão (emitindo nova
senha) ou que o direcione ao Infocentro (igualmente, emitindo nova senha) para sanar
pendências na documentação? Tais elementos serão retomados na etapa seguinte da
presente auditoria, que tem por objeto a análise de regularidade da execução contratual
por parte do parceiro privado.

[23] (...) Continuará a existir um contrato comutativo se o modelo contratual refletir uma
estimativa antecipada sobre a dimensão dos encargos assumidos e se existir uma
correspondência razoável entre os custos potenciais e a remuneração assegurada ao
contratado . Reconhece-se um contrato comutativo porque a equivalência mínima
entre as prestações reciprocamente assumidas resultará em benefícios para
ambas as partes do contrato. Mesmo que ocorram eventos futuros incertos, os
custos correspondentes terão uma remuneração razoável . A configuração de um
contrato comutativo não depende da exata equivalência entre as prestações de cada
parte, mas exige a possibilidade de estimativa prévia de prestações razoavelmente
equivalentes a serem executadas por cada uma das partes em face da outra. (JUSTEN
FILHO, M. Concessão de serviço público e equação econômico-financeira dinâmica.
Revista de Direito Público da Economia , Belo Horizonte, RDPE, v. 16, n. 61, p.
171-191, jan./mar. 2018. Destacou-se).

64 de 92
[24] No âmbito da atividade administrativa, a eficiência não se impõe como uma
necessidade fática, mas como uma determinação jurídica. O agente administrativo não
tem a disponibilidade para adotar uma solução concreta que produza o desperdício dos
recursos geridos. A delegação de responsabilidades deve refletir a utilização mais
racional e eficiente dos recursos públicos e privados. A delegação de responsabilidades
a um sujeito privado, realizada pelo Estado, deve refletir a utilização mais racional e
eficiente dos recursos públicos e privados. Ou seja, a Administração Pública não
dispõe de autonomia jurídica para impor uma solução que resulte na elevação
desnecessária da remuneração do particular . Essa vedação decorre da natureza
essencial dos interesses coletivos e da instrumentalidade da contratação para a
satisfação dos direitos fundamentais. (Justen Filho, RDPE n. 61/2018. Destacou-se).
Acórdão TCU nº 346/2012-Plenário (destacou-se): (...) Pelo princípio da razoabilidade,
as revisões nos contratos de concessão devem evitar o ônus insuportável a qualquer
uma das partes, mesmo que o contrato, por uma má redação, permita tal fenômeno.
Sobretudo, não pode haver pagamentos de tarifas acima do necessário para cobrir
os custos do serviço e para compensar justamente o capital investido no
empreendimento . O prejuízo de uma das partes fere a essência do equilíbrio
econômico-financeiro contratual, a razoabilidade contínua imposta à relação entre as
recompensas e os encargos.

[25] Contrato. Cláusula 18.4.8 (destacou-se): O recálculo da Demanda Projetada será


realizado por meio do mix de serviços que trata o Apêndice I do Anexo I do Edital ,
e terá como base o quantitativo da Demanda Projetada que motivou a recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro do Contrato, na forma descrita na subcláusula 18.4.6,
acima.

[26] De acordo com a cláusula 18.3 do Contrato, o pedido de recomposição em relação


ao risco de variação da demanda real somente cabe após decorridos 24 (vinte e quatro)
meses da implantação de cada UGT.

65 de 92
[27] Contrato. Cláusula 4.3: Caberá ao Poder Concedente a definição do mix de
Serviços Institucionais que será disponibilizado nas Unidades de Atendimento Ganha
Tempo, não estando a lista dos Órgãos Parceiros limitada àquela constante do Anexo I,
do Edital.

[28] Considerou-se como demanda real mensal desses órgãos o quantitativo total de
atendimentos registrados no período de 01/01/2019 a 31/03/2019, divido por 3 (média do
período).
*Outros órgãos estaduais : Desenvolve/MT, Junta Militar/MT, MT-Prev, Ouvidoria da
Polícia Militar/MT, PGE/MT, PM/MT SEJUDH/MT Sistema Penitenciário. Nenhum
desses órgãos estava previsto no rol constante do Edital de Licitação.
**INSS e Receita Federal : Como a demanda desse dois órgão foi considerada em
conjunto no Edital, procurou-se verificar qual seria a parte não realizada da demanda
projetada, a fim de atribuí-la à Receita Federal. No entanto, a demanda real do INSS foi
de 3.154, o que significa que superou a projetada, não cabendo, portanto, reequilíbrio
quanto a esse serviço.
***Órgãos municipais : Secretarias municipais e procuradorias gerais dos municípios.

[29] Assim, o Poder Concedente poderia, por exemplo, desativar agências de


atendimento próprias de serviços que também estejam disponibilizados nas UGTs, com
vistas à redução permanente de despesas de custeio e à elevação da demanda desses
serviços nas próprias UGTs, consequentemente, reduzindo o déficit decorrente de outros
serviços não disponibilizados.

[30] Registra-se que a demanda projetada para os órgãos previstos na UGT de Lucas
do Rio Verde foi considerada para efeitos desse cálculo, tendo, em contraparte, sendo
computada como demanda real os atendimentos realizados também na UGT do
Ipiranga. Ressalta-se, ademais, que a UGT de Lucas do Rio Verde foi considerada

66 de 92
deficitária na proposta comercial da Concessionária. Desta feita, caso haja supressão
definitiva dessa unidade, a Administração deverá proceder ao reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato, apropriando-se do benefício que advenha dessa
supressão.

[31] Qualquer interpretação que pretendesse alocar exclusivamente ao Poder


Concedente o risco de demanda, no sentido de que seria devido à Concessionária
recomposição sempre que a demanda real não alcançasse, no período, a demanda
projetada, seria claramente irregular. Nesse sentido, pontua Marçal Justen Filho (RDPE
nº 61/2018. Destacou-se): (...) a abrangência dos riscos ordinários é muito maior no
âmbito das concessões de serviço público. Eventos que seriam classificados como de
risco extraordinário, em contratos submetidos à Lei nº 8.666, podem ser enquadrados no
campo do risco ordinário num contrato de concessão. Assim se passa porque o
concessionário é investido de uma margem de autonomia muito mais intensa,
incumbindo-lhe o poder-dever de conceber o empreendimento. Mais ainda, o
concessionário é legitimado a se apropriar de uma parcela dos lucros, nos casos em que
as soluções adotadas gerem resultados positivos. Bem por isso, deve arcar com efeitos
negativos nos casos em que o empreendimento não tiver o sucesso esperado . O risco
de demanda ou deve ser atribuído integralmente ao parceiro privado ou deve ser
repartido entre as partes, neste último caso de forma que a concessionária somente
suporte os custos relativos ao aumento ou redução de demanda até certo ponto. No
entanto, seria totalmente inaudita, e claramente irregular, uma situação, no âmbito de um
contrato com contraprestação variável (vinculada à demanda), em que o parceiro privado
não assumisse risco pela baixa demanda (i.e: tenha direito à recomposição sempre que
a demanda real não atingir a projetada em determinado período). Fosse possível que a
interpretação do Contrato levasse a tal entendimento, este haveria de ser considerado
nulo. A interpretação prevalente, portanto, deve ser aquela que segue o princípio da
conservação do contrato, segundo o qual, (...) em havendo duas linhas de interpretação,
uma que leva à conclusão de que o contrato não deve produzir efeitos ou que deva

67 de 92
produzir menos efeitos, ou deva ser levado à extinção , e outra que potencialize e
resguarde seus efeitos, deve-se optar por esta última , sempre de acordo com os
interesses de ambas as partes (ARAGÃO, A. S. Parecer acerca da extinção
administrativa de contrato de concessão de serviço público precedida de obra pública
Requisitos materiais e processuais. Revista de Contratos Públicos , Belo Horizonte,
RCP, n. 7, 2015).

[32] Ressalta-se que a questão aqui é apenas uma demonstração da aplicação da


cláusula contratual, uma vez que a Concessionária ainda não perfaz o direito ao pedido
de recomposição, por força da supramencionada cláusula 18.3. Ademais, por ocasião de
eventual pedido, ainda que haja déficit, deverá comprovar o impacto da variação de
demanda em seus resultados e na taxa interna de retorno, nos termos das cláusulas
19.6, 20.2 e 20.3.i do Contrato.

[33] Contrato nº 62/2017/SETAS: Cláusula 18.4. O Poder Concedente atualizará, a cada


24 (vinte e quatro meses) contados da última revisão de que trata a subcláusula 18.4.1,
abaixo, a Demanda Projetada para os períodos subsequentes, a qual servirá de
referência para eventuais recomposições do equilíbrio econômico-financeiro do Contrato.

[34] O Contrato tem por objeto a prestação de serviços de gestão, gerenciamento e


administração do Posto Poupatempo de Sorocaba/SP.

[35] Destacou-se.

[36] Sob o ângulo jurídico, se pode deduzir que, a partir da composição tarifária resta
claro que a remuneração efetiva do concessionário é constituída apenas pela parcela
correspondente ao lucro e pela parcela destinada à restituição de despesas
administrativas, diretas e indiretas (BDI). As demais parcelas que integram a composição
da tarifa se prestam à aplicação direta na execução dos encargos contratuais ou

68 de 92
derivados de obrigações assumidas pelo concessionário para dar conta de tais
encargos.

Logo, apenas parte do valor da tarifa constitui a remuneração do concessionário,


normalmente uma pequena parte. A partir de tais considerações, resta evidente que o
valor da tarifa não pode ser reputado imutável, nem pode o concessionário invocar o
princípio do equilíbrio econômico financeiro do contrato como suporte para impedir a
redução do valor da tarifa se necessária para assegurar outros valores
constitucionalmente protegidos, como o direito de acesso ao serviço e à modicidade.

A mutabilidade da tarifa deve ser reputada uma característica fundamental do sistema de


concessões, sem que isso viole o princípio do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, vez que, o que a Constituição assegura a esse título é a proporcionalidade
entre encargos do concessionário e a remuneração a que faz jus, e não o valor absoluto
da tarifa (SANTOS, J. A. A. O equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de
concessão de serviços públicos a manutenção das condições originais da proposta à luz
da Lei nº 8.987/95. Revista de Direito Público da Economia , Belo Horizonte, RDPE, v.
13, n. 51, jul./set. 2015).

[37] A equação econômico-financeira dinâmica configura-se quando a contratação


incorpora uma flexibilidade jurídica destinada a acompanhar, atenuar e compensar as
variações inerentes a contratações incompletas e que implicam alterações amplas e
significativas ao longo do tempo. Parte-se do pressuposto de que as condições
originalmente previstas serão necessariamente afetadas durante a execução do
contrato. Tal se passará inclusive (ainda que não exclusivamente) em virtude da
dimensão temporal do contrato. Por isso, existem mecanismos contratuais destinados a
assegurar a viabilidade da execução do contrato, com adequações proporcionais às
variações verificadas. Isso neutralizará efeitos insuportavelmente onerosos ou
extraordinariamente vantajosos para cada qual das partes (Justen Filho, 2018).

69 de 92
[38] (...) a flexibilização da equação destinou-se precisamente a afastar as soluções
concebidas a propósito dos contratos de colaboração, de modo a evitar que a variação
das circunstâncias e a dissociação entre os eventos reais e as previsões realizadas
pelas partes ocasionem prejuízos insuportáveis ou em lucros absurdos. As partes devem
absorver os efeitos dos atos supervenientes dentro dos limites da ordinariedade e do
razoável ( ibidem ).

[39] Com as adequações indicadas nos itens 3.1 a 3.4 deste Relatório, aplicadas todas
sob a forma de abatimento na contraprestação paga pela Administração, estima-se que
o VPA restará composto nas seguintes proporções:

COMPOSIÇÃO DO VPA

Custos e Despesas 58,35%


Operacionais

Tributos Indiretos: 14,10%

Despesas Administrativas 0,19%

Depreciação dos Investimentos 9,68%

Margem de Lucro (ML): 17,68%

Valor por Atendimento 100,00%

70 de 92
[40] Para os patamares de demanda real superior à projetada, o VPA é composto da
seguinte forma:

CÁLCULO DO VPA

Custo Marginal Direto e 68,22%


Indireto

Tributos Indiretos: 14,10%

Margem de Lucro (ML): 17,68%

Valor por Atendimento 100,00%

Ou seja, foram suprimidos os gastos com custos e despesas fixas, que não se elevarão
com o aumento de demanda, bem como depreciação. Por outro lado, foram mantidas as
parcelas destinadas a custear os custos variáveis (marginais), os tributos indiretos
(impostos e contribuições incidentes sobre a receita bruta; no caso: ISS e PIS/COFINS)
e a margem de lucro (LAIR / Receita Operacional Bruta).

[41] Demanda mensal de 154.130, correspondente à demanda prevista no Edital


(137.320) subtraída da demanda relativa à UGT Lucas do Rio Verde (7.500) e acrescida
da demanda prevista para a UGT Ipiranga (24.310).

[42] Não obstante, para qualquer solução adotada pela Administração, é de suma
importância que todos os valores (que constituem estimativas derivadas de dados
históricos da execução do contrato) sejam revisados periodicamente, a fim de verificar a
existência de possíveis ganhos econômicos (superiores aos estimados) que venham a
ser posteriormente obtidos pela Concessionária. É possível, inclusive, estabelecer que o
cálculo será realizado com base no desempenho real da Concessionária em cada mês,
com base em informações extraídas dos Sistemas de Informações correspondentes, nos
relatórios de fiscalização e nos relatórios do Verificador Independente.

71 de 92
[43]

Custo Marginal Unitário Direto e y = -0,0209x + 1,3322 +


Indireto: 0,99

Onde X = (Demanda - 55.000) / 10.000

[44] Lei nº 8.987/1995. Art. 23. São cláusulas essenciais do contrato de concessão as
relativas:

(...)
XIV - à exigência da publicação de demonstrações financeiras periódicas da
concessionária.

[45] Lei nº 9.641/2011. Art. 5º Os contratos de parceria público-privada reger-se-ão pelo


disposto nesta lei e na lei federal aplicável, pelas normas gerais do regime de concessão
e permissão de serviços públicos, de licitações e contratos administrativos, com prazo de
vigência não inferior a 05 (cinco) nem superior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo
eventual prorrogação, e deverão estabelecer, além das cláusulas previstas no Art. 5º da
Lei Federal nº 11.079/04:
(...)
III - cláusulas que, dependendo da modalidade escolhida, prevejam:
(...)
b) a possibilidade de término do contrato não só pelo tempo decorrido ou pelo prazo
estabelecido em contrato, mas também pelo montante financeiro retornado ao
contratado em função do investimento realizado.

[46] Ao longo da execução do contrato, pode-se revelar a inviabilidade do modelo


concebido originalmente para a concessão. Essa situação pode ocorrer em qualquer

72 de 92
modalidade de concessão. (...) Na hipótese de inviabilidade financeira do projeto, a
continuidade da execução do contrato não permite o atingimento das finalidades
buscadas pelas partes. (...) O primeiro ponto a destacar reside na ausência de
inadimplemento de qualquer das partes às obrigações assumidas. O problema não
reside em descumprimento dos deveres contratuais. A origem do problema é alheia à
conduta das partes. (...) Em segundo lugar, a inviabilidade econômico-financeira se
relaciona com a onerosidade insuportável da execução do contrato. A manutenção das
condições originalmente previstas imporá a uma das partes uma carga que se
afigura extraordinariamente onerosa . Quando a situação de onerosidade afeta o
particular, a execução da concessão, tal como originalmente concebida, acarretaria a
sua falência. Nos casos em que a onerosidade se relaciona com as prestações
devidas ao particular, as tarifas tendem a valores excessivos para os usuários ou
à assunção pelo poder concedente de obrigações incompatíveis com o regime de
responsabilidade fiscal . (...) Rigorosamente, é irrelevante qualificar os eventos
causadores da situação de inviabilidade econômica. Na maior parte dos casos, pode-se
aludir a eventos extraordinários (...) No entanto, a inviabilidade pode decorrer mesmo de
eventos ordinários, que poderiam ser enquadrados no âmbito da normalidade dos
eventos. Em tais casos, no entanto, deve existir um agravamento dramático da
dimensão dos encargos para uma das partes. A irrelevância da natureza ordinária ou
extraordinária do evento causador da inviabilidade econômica decorre, em suma, de que
a manutenção da contratação tal como concebida conduziria a um desastre, seja para o
particular-concessionário, seja para o poder concedente-usuário. (...) Ou seja, a
manutenção do contrato tal como originalmente previsto acarretaria a interrupção da
prestação do serviço público. Tal se passaria ou pela insolvência do concessionário ou
pela ausência de recursos pecuniários disponíveis para o pagamento das tarifas a ele
asseguradas. (JUSTEN FILHO, M. A inviabilização da concessão de serviço público e o
cabimento de sua extinção. Revista de Direito Administrativo Contemporâneo , São
Paulo, ReDAC, v. 4, n. 27, p. 85-116, set./out. 2016).

73 de 92
[47] Acórdão TCU nº 1.685/2008-Plenário: (...) 9.2.3. adite o contrato 431/2008, firmado
com a empresa Evoluti Ambiental Ltda., acrescentando cláusulas exigidas pelo artigo 55
da Lei 8.666/1993, referentes ao regime de execução do contrato, à data-base e
periodicidade do reajustamento de preços e ao crédito pelo qual ocorrerá a despesa,
com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica.

74 de 92
3.6 - AUSÊNCIA DE CONTRAPARTIDA DOS ÓRGÃOS PARCEIROS

São disponibilizados, nas unidades de atendimento do Ganha Tempo, serviços de

competência da União, do Estado, de municípios e de entidades privadas.

Com base em informações extraídas dos Relatórios do Verificador Independente

juntados aos processos de pagamento e das informações e documentos remetidos pela

SETAS em resposta à SID nº 59/2019, tem-se a seguinte distribuição dos atendimentos

realizados pela Concessionária:

Como se observa, 59% dos serviços prestados são de competência dos órgãos

estaduais, 8% referem-se ao Infocentro e os demais 33% são serviços prestados por

órgãos federais, municipais e entidades privadas. Sendo assim, aproximadamente um

terço dos serviços que foram prestados nas Unidades do Ganha Tempo ao longo do

exercício de 2018 não são de competência da Administração Pública Estadual.

Por ocasião dos estudos técnicos preliminares da contratação, foi considerado que (...)

O Poder Público Estadual deve estabelecer critérios e normas para hospedar os órgãos

75 de 92
parceiros e prever cobrança pelos serviços que o Estado de Mato Grosso, por meio de

sua concessionária contratada, prestará aos órgãos parceiros (Processo nº

229043/2015, vol. VIII, fl. 1386). Tal previsão, contudo, não foi concretizada pela

Administração , de modo que todos os serviços prestados pela Concessionária nas

unidades do Ganha Tempo estão sendo custeadas pela Administração Estadual.

Com efeito, não consta dos Termos de Cooperação firmados pela SETAS com os

órgãos parceiros nenhuma previsão de alocação de recursos por parte de órgãos

federais, municipais ou entidades privadas. Assim, todas as despesas relacionadas à

prestação de serviços de competência desses órgãos, inclusive disponibilização do

espaço e material de consumo, além dos atendimentos propriamente ditos, são arcadas

pelo Estado; exceção apenas quanto aos servidores públicos responsáveis pela

supervisão dos serviços [1] , que são disponibilizados e continuam remunerados por cada

órgão interessado.

A celebração de convênios ou instrumentos congêneres com o intuito de custear

despesas de funcionamento de órgãos e entidades alheios à Administração Pública

Estadual, sem o recebimento de contrapartida correspondente, é prática que se revela

incompatível com a legislação pertinente e com os fins do próprio Instituto, sendo nesse

sentido o teor do artigo 18, I, da Instrução Normativa Conjunta SEFAZ/SEPLAN/CGE nº

01/2015 [2]
. No caso, não se custeiam apenas despesas administrativas gerais e

materiais de consumo para esses órgãos, como também a própria remuneração pela

prestação dos serviços (de sua competência institucional) sob a forma de execução

indireta (Concessão). Para além disso, a prática revela-se particularmente incompatível

com o cenário de ajuste fiscal pelo qual passa a Administração Pública Estadual.

76 de 92
Mantendo-se essa proporção média ao longo de todo o período da Concessão, e

considerando-se o VPA atual (R$ 13,88), tem-se que o Estado despenderia, até o

transcurso regular da vigência contratual, mais de 169 milhões de reais [3] em recursos

estaduais com a prestação de serviços de competência de órgãos de outras

esferas e de entes privados .

Necessário, pois, que haja cobrança dos órgãos parceiros do Programa Ganha Tempo

que não sejam vinculados à Administração Estadual, de modo que esses órgãos

reembolsem ao Estado os valores correspondentes à contraprestação (VPA) paga à

Concessionária pela prestação dos serviços de suas respectivas competências, ainda

que descontando-se a parcela correspondente à remuneração dos investimentos, em

sendo o caso [4] .

Mesmo nos eventuais casos em que haja desinteresse ou inviabilidade para os órgãos

em prestar a contrapartida, seria naturalmente mais vantajoso ao Estado desativar

outras estruturas e levar mais serviços próprios para o Ganha Tempo do que custear

serviços prestados por órgãos de outras esferas e entidades privadas. Caso haja

dificuldade em determinados municípios, isso poderia ser compensado com elevação do

' mix ' na capital, nos termos da cláusula 11.1.xii do contrato [5] .

77 de 92
[1] Termo de Referência (Anexo I do Edital da Concorrência Pública nº 01/2016/SETAS):

6.2.1 Competências dos Órgãos Parceiros: Em relação às Unidades Ganha Tempo, os

Órgãos Parceiros apresentam as seguintes competências: Designar um servidor público

de seu quadro de pessoal para atuar como Supervisor nas Unidades de Serviços

correspondentes, dando respaldo técnico aos funcionários da Concessionária que

realizarão o atendimento ao cidadão; 10.6.(...) A Concessionária deverá apresentar a

relação dos funcionários que trabalharão nos postos de trabalho [e] o Poder Concedente

deverá apresentar a relação dos servidores públicos que atuarão nas Unidades Ganha

Tempo exercendo função de Supervisão ou desenvolvendo atividades exclusivas,

consideradas indelegáveis.

[2] INC SEPLAN/SEFAZ/CGE nº 001/2015. Art. 18 É vedada a inclusão, tolerância ou

admissão, no instrumento do convênio, sob pena de nulidade do ato e responsabilização

do agente que der causa, de cláusulas ou condições que prevejam ou permitam:

I a realização de despesas administrativas, de manutenção, gerenciamento ou

similares, inerentes ao funcionamento do órgão ou entidade convenente (...).

[3] Valor correspondente a 33% da estimativa total de dispêndios com a contratação


(vide Tabela 6).

[4] Isso significa receber dos órgãos parceiros repasse equivalente ao VPA subtraído o

valor correspondente aos investimentos realizados pela Concessionária e que são de

78 de 92
propriedade e deverão reverter ao Poder Concedente ao término do Contrato, o que

reduziria em torno de 25% do valor devido pelos órgãos parceiros em relação ao VPA

despendido pelo Estado. Ou seja, para um VPA, por exemplo, de R$ 10,00, os órgãos

de outras esferas de governo e entidades privadas repassariam ao Estado, em relação à

demanda real de seus próprios serviços, aproximadamente o valor de R$ 7,50, por

atendimento.

[5] Contrato de Concessão. Cláusula 11 (...)

11.1. São obrigações do Poder Concedente, sem a elas se limitar:

(...)

(xii) Modificar, unilateralmente, as disposições contratuais para melhor adequá-las ao

interesse público, respeitado o equilíbrio econômico-financeiro do Contrato.

79 de 92
3.7 - INEXISTÊNCIA DE PERSPECTIVA DE REVERSÃO DOS INVESTIMENTOS EM
OBRAS CIVIS

A execução do Programa Ganha Tempo requer uma ação conjunta e cooperativa entre

órgãos de diferentes esferas. A decisão pela ampliação do Programa mediante a

instalação de unidades em diversos municípios envolve uma cooperação ainda maior,

considerando-se a materialidade dos valores envolvidos e o amplo impacto social e

econômico da ação. Várias são as prestações e contraprestações, ônus e benefícios

recíprocos oriundos e decorrentes dessa cooperação.

Um dos fatores envolvidos, de grande relevância, consiste na expectativa de geração de

empregos, no reflexo do investimentos realizados e no incremento da receita tributária

dos municípios, em média na ordem de 9,19%:

Fonte: Processo nº 229043/2015, PMI nº 001/2015, fl. 1091

Outro fator de relevância consiste nos próprios investimentos realizados nos imóveis

80 de 92
destinados à implantação das UGTs. A expectativa inicial do Poder Concedente era de

investimentos iniciais na ordem de 35,5 milhões de reais (cf. processo nº 229043/2015,

fl. 1095), sendo de aproximadamente 20 milhões os investimentos em projetos e obras

civis correspondentes a todas as Unidades. Para tanto, necessária a disponibilidade de

imóveis ou terrenos com o porte necessário e localização favorável.

Extrai-se do mesmo processo (229043/2015) que o Estado possuía imóveis disponíveis

para implantação em Cuiabá (CPA I) e Barra do Garças, sendo que as demais unidades

contariam com a cessão de imóveis municipais pelo período de 15 anos, renováveis.

Ocorre, no entanto, que os Termos de Cessão correspondentes previram a reversão do

bem para as respectivas prefeituras no final do contrato, sem direito à indenização

pelas benfeitorias realizadas nos imóveis por parte do Estado . Isso significa que

todos os investimentos em projetos e obras civis realizados pela Concessionária nos

municípios de Cáceres, Rondonópolis, Sinop e Várzea Grande, na ordem de R$

6.077.476,21 [1]
, serão, ao término da Concessão, revertidos às respectivas

administrações municipais. Deve-se acrescentar a essa quantia a parcela dos gastos

decorrentes da instalação de sistemas de ar condicionado que também caracterizem

benfeitorias.

Tem-se, por outro lado, que tais municípios comprometeram-se, de sua parte, a

disponibilizar os referidos imóveis por todo o período necessário; impõe-se, no entanto,

que todos esses fatores sejam considerados em ajuste [2]


firmado entre Estado e

81 de 92
municípios com vistas à execução do Programa Ganha Tempo, inclusive, e o que é mais

relevante, os custos mensais com a remuneração da Concessionária pelos serviços

prestados que são de competência municipal, conforme indicado no item anterior (3.6).

Assim, cada parceria com os municípios deveriam ser firmadas estabelecendo-se as

contraprestações mútuas, considerando a disponibilização do espaço pelo município, o

incremento de receitas decorrente da implantação da Unidade, as benfeitorias a serem

realizadas pelo Estado, e a posterior prestação de serviços, de competência do

município, à conta de pessoal e custos operacionais gerais arcados pela Administração

Estadual. Sopesando-se todos esses elementos, haveria de se chegar a um valor de

contrapartida ao Estado que pudesse reembolsá-lo pelas contraprestações pagas à

Concessionária correspondentes aos serviços prestados que sejam de competência

municipal.

[1] Valores efetivos dos investimentos realizados extraídos das informações e

documentos contábeis enviados pela Concessionária em atendimento à Circularização

nº 01/2019.

[2] Constituição Estadual: Art. 187 Os Municípios poderão realizar obras, serviços e

82 de 92
atividades de interesse comum, mediante convênio com entidades públicas ou

particulares, bem como através de consórcios intermunicipais, com os Estados ou a

União, utilizando-se dos meios e instrumentos adequados à sua execução.

83 de 92
4 - CAUSAS

As principais falhas detectadas nos controles internos que condicionaram a ocorrência

desses problemas foram as seguintes:

4.1. Ausência de estabelecimento de responsabilidades (vide INC MP/CGU nº

1/2016, Capítulo III, Seção V), consubstanciada, inclusive, na ausência de identificação

da equipe técnica responsável pela elaboração do estudo Value for Money (processo nº

229043/2015, PMI nº 001/2015, fls. 1332-1498) e na ausência de designação de equipe

técnica responsável pela gestão de riscos do Contrato ao longo de sua execução.

4.2. Ausência de critérios técnicos pré-estabelecidos para a precificação de riscos

, provocando, dentre outras coisas, a valoração excessiva de riscos transferíveis:

Fonte: Processo nº 229043/2015, PMI nº 001/2015, fl. 1487

4.3. Ausência de manuais próprios e normas internas específicas estabelecendo os

procedimentos técnicos necessários à comprovação da vantajosidade do projeto de

Parceria [1] .

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4.4. Ausência de análise de riscos relevantes e de formalização dos motivos e

cálculos técnicos relacionados a decisões tomadas no processo : apenas a título

ilustrativo, tem-se que não se realizou, por exemplo, uma mensuração e detalhamento

adequado do principal risco envolvido na contratação, qual seja, o risco de (baixa)

demanda, bem como das consequências e benefícios decorrentes de suas variações

para mais (elevação da demanda acima da projetada). Tal episódio, apenas um exemplo

de várias outras desconformidades detectadas, está relacionado a um dos principais

fatores que exercem influência sobre a vantajosidade e equilíbrio econômico-financeiro

do contrato, cujas consequências podem ser claramente verificadas nos problemas

apontados no presente Relatório.

4.5. Ausência de adoção de medidas administrativas prévias capazes de suprimir

ou mitigar riscos : Ainda com relação ao risco de demanda, tem-se que a

Administração não buscou firmar parcerias, formal e previamente, com os órgãos

aderentes ao programa Ganha Tempo. Como consequência, assumiu, de forma gratuita

e desnecessária, um elevado risco de não disponibilização de serviços previstos no mix

inicial, não tendo conseguido nem mesmo mensurar a redução permanente de despesa

(p.e: desativação de outras estruturas) garantidora da viabilidade financeira da

contratação, conforme apontado no item 6 da Recomendação Técnica CGE nº 290/2016.

[1] A esse respeito, o Manual de Parcerias do Estado de São Paulo, por exemplo,
preceitua, em seu item 6.1.6, que a somatória dos custos de todo ciclo de vida do
contrato, incluindo a elaboração de projetos, implantação dos investimentos, operação,

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manutenção, gestão e impostos deverá ser, a valor presente, inferior a formas
alternativas de contratação .

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5 - RECOMENDAÇÕES

Diante do exposto, recomenda-se:

I. À Secretaria:

Reter, de contraprestações futuras, os valores pagos a maior à Concessionária em

decorrência das irregularidades indicadas nos itens 3.1 a 3.4 deste Relatório.

Realizar revisão extraordinária do Valor por Atendimento (VPA), implementando as

medidas necessárias à supressão das irregularidades indicadas nos itens 3.1 a 3.5

deste Relatório.

Inserir expressamente no termo de contrato, mediante aditamento, as cláusulas

essenciais exigidas pelo artigo 23 da Lei Federal nº 8.987/1995 e artigo 5º da Lei

Estadual nº 9.641/2011, exigindo a publicação de demonstrações financeiras

periódicas da concessionária e a possibilidade de término do contrato não só pelo

tempo decorrido ou pelo prazo estabelecido em contrato, mas também pelo

montante financeiro retornado ao contratado em função do investimento realizado.

Incluir cláusula contratual prevendo a revisão periódica da contraprestação paga à

Concessionária a fim de repassar futuros ganhos econômicos decorrentes, entre

outros, da modernização, da expansão ou da racionalização de atividade

desenvolvida pelo contratado, da repactuação das condições de financiamento e

da redução do ônus tributário, inclusive o decorrente do abatimento de eventuais

créditos de PIS/COFINS.

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Levantar os valores efetivamente despendidos pela Concessionária com a

realização de investimentos na etapa pré-operacional de cada UGT,

apropriando-se dos ganhos econômicos decorrentes de eventuais reduções de

custos e aplicando as medidas cabíveis em caso de inexecuções.

Firmar ajuste com os órgãos parceiros não pertencentes à Administração Estadual com

vistas à obtenção de compensação financeira correspondente às suas respectivas

demandas mensuradas em cada mês (cf. itens 3.6 e 3.7), observando-se todas as

prescrições e eventuais limitações legais atinentes à matéria.

II. À MT Parcerias :

Definir, por meio de normas e manuais internos, de técnicas e procedimentos que

permitam: (i) a comprovação da vantajosidade dos projetos de parceria,

especialmente mediante comparação perante formas alternativas de contratação; e

(ii) a alocação eficiente do risco nos contratos de PPPs, estabelecendo coerência

entre os riscos e benefícios alocados e a contraprestação paga às

concessionárias, buscando detalhar e mitigar os ricos relevantes sempre de forma

clara e precisa nos respectivos editais e cláusulas contratuais.

Estabelecer um fluxo processual com controles específicos que garantam uma

adequada instrução dos processos de modelagem de PPPs, particularmente no

que tange à motivação e à inserção das memórias de cálculo relacionadas a todas

as decisões tomadas no processo.

Estabelecer controles específicos e mecanismos de planejamento que garantam

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que a Administração adote, antes da fase externa das licitações de PPPs, todas as

providências cabíveis que permitam tratar os riscos relevantes vinculados ao

projeto que sejam elimináveis ou mitigáveis por meio de medidas administrativas

prévias.

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6 - CONCLUSÃO

Um dos principais fatores indicados como fundamento para a celebração de parceria

público-privada no âmbito do Programa Ganha Tempo foi a existência de um cenário de

ajuste fiscal e necessidade de redução do endividamento público (cf. processo nº

229043/2015, PMI nº 001/2015, fl. 1314).

No entanto, conforme demonstrado no presente Relatório, as irregularidades e

deficiências constatadas na contratação provocam, dentre outros problemas, a

prestação de serviços de competência da União e de municípios às custas do Estado,

sem contrapartida; a realização de benfeitorias em imóveis de Entes municipais sem

perspectiva de retorno; o pagamento de contraprestações à Concessionária dissociadas

de seus encargos efetivos e a possibilidade de obtenção de lucros exorbitantes por parte

da empresa contratada. Esses elementos são incongruentes com um cenário de ajuste

fiscal e com a própria finalidade da contratação.

Tem-se, portanto, que a manutenção do Contrato nº 62/2017/SETAS, nos termos e

condições atuais, é irregular e antieconômica sob o prisma do interesse público primário

e o da Administração Pública Estadual.

Conforme indicado na Tabela 6, a estimava com desembolsos no âmbito desse contrato

para os próximos 14 anos (2019-2032) é, atualmente, da ordem de R$ 500.261.850,00 .

O quadro abaixo reflete a nova expectativa de dispêndios após a implementação de

todas a adequações indicadas neste Relatório:

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Sendo assim, aplicando-se as adequações indicadas, estima-se que a Administração

reduza o valor dos dispêndios de recursos estaduais com a execução do contrato para

a ordem R$ 250.425.932,00 no período de 2019 a 2032. Ademais, previne-se da

possibilidade de ocorrência de lucros exorbitantes à Concessionária que podem alcançar

a ordem de dezenas de milhões de reais .

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À apreciação superior.

Cuiabá, 16 de Abril de 2019

_______________________________
Renan José Duarte Batista
Auditor do Estado

_______________________________
Christian Pizzatto de Moura
Auditor do Estado

_______________________________
Leliane F. Silva Santana
Superintendente de Auditoria Programada

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