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Relatório de Auditoria 0025/2019

SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E


UNIDADE ORÇAMENTÁRIA:
GESTÃO
BASILIO BEZERRA GUIMARÃES DOS SANTOS
INTERESSADO:
Secretário de Estado de Planejamento e Gestão
ROSAMARIA FERREIRA DE CARVALHO
C/ CÓPIA:
Secretária de Estado de Assistência Social e Cidadania
Auditoria da execução do contrato n° 062/2017/SETAS -
ASSUNTO: Concessão do Programa Ganha Tempo. Inexecuções
contratuais. Riscos. Medidas corretivas e sancionatórias.

Análise da execução contratual com base nos


registros de atendimentos e informações
disponibilizadas por órgãos parceiros.

Cuiabá - MT
Maio/2019

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SUMÁRIO
1. - INTRODUÇÃO
2. - CONTEXTUALIZAÇÃO
3. - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1. - Constatação de utilização de eventos de senha incoerentes ou não
previstos
3.2. - Constatação de emissões e finalizações de senhas indevidamente
3.3. - Ausência ou deficiência na implementação de mecanismos de controle
da emissão de senhas
3.4. - Riscos, vulnerabilidades e antieconomicidade nos serviços do
Infocentro
3.5. - Constatação de inconsistências e incoerências nas avaliações
recebidas
3.6. - Constatação de inexecuções contratuais relativamente a sistemas
gerenciais, investimentos e a procedimentos operacionais exigidos pelo
contrato
4. - CAUSAS
4.1. - Ausência de adoção de medidas administrativas prévias capazes de
suprimir ou mitigar riscos
4.2. - Ausência de adequada estruturação da Unidade de Gestão de Parcerias
5. - RECOMENDAÇÕES
6. - CONCLUSÃO
7. - APÊNDICES E ANEXOS

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1 - INTRODUÇÃO

Trata-se de Relatório de Auditoria resultado dos exames realizados em decorrência das ordens
de serviço 11/2019 e 83/2019, da lavra do Secretário Controlador Geral do Estado, esta última
sob protocolo n° 195.208/2019 desta CGE MT.

O objeto da auditoria compreende o Contrato nº 62/2017, celebrado em 10/10/2017, decorrente


de parceria público-privada, na modalidade concessão administrativa, firmada entre a Secretaria
de Estado de Trabalho e Assistência Social SETAS e a empresa Rio Verde Ganha Tempo SPE
S/A, CNPJ 28.783.548/0001-74. O objeto da concessão consiste na ampliação e modernização
do programa Ganha Tempo.

O escopo do trabalho é a fase de execução contratual, compreendendo a análise de custos,


despesas e investimentos realizados pela Concessionária em comparação com os valores
projetados e as exigências do instrumento convocatório; possíveis inexecuções contratuais:
observância dos termos da contratação e fiscalização do contrato pelo Poder Concedente;
órgãos parceiros que prestam serviços nas unidades do Ganha Tempo; composição do mix de
serviços; vantajosidade e riscos assumidos pela Administração com a manutenção do contrato.

Para realização da auditoria procedeu-se à análise documental do Contrato e seus aditivos;


processos de pagamento dele decorrentes; documentos de execução de despesas registrados
no Sistema Integrado de Planejamento, Contabilidade e Finanças do Estado de Mato Grosso
(Fiplan); documentos e informações encaminhadas pela MT PAR em atendimento à SID nº
41/2019; documentos e informações fornecidas pela SETAS em resposta à Solicitação de
Informações e Documentos (SID) nº 59/2019; documentos e informações remetidos pela
Concessionária em resposta às cartas de circularização 01, 02, 03, 04, e 10/2019; bem como
dados extraídos dos relatórios mensais do Verificador Independente e de relatórios oriundos do
Sistema para Chamadas de Senhas e Gestão de Atendimentos da Concessionária -
SigaManager.

A auditoria foi realizada com observância às normas e procedimentos aplicáveis à Administração

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Pública quanto à legalidade, legitimidade, economicidade e quanto aos critérios da legislação
vigente, com o objetivo de avaliar a efetividade da Parceria Público Privada para construção e
manutenção de unidades do Ganha Tempo, no que concerne ao cumprimento das obrigações
contratuais por parte da Concessionária e os riscos e vulnerabilidades identificados na execução
do contrato.

O trabalho sofreu algumas restrições derivadas de inexecuções contratuais, tendo, nesses


casos, a auditoria recorrido a outras fontes disponíveis e a estimativas. Assim, por exemplo, não
houve implantação, pela Concessionária, de módulo no sistema para gravação dos
atendimentos. Desta feita, foi recorrer ao cruzamento de informações com vistas a identificar a
proporção de atendimentos computados porém não realizados pela empresa.

Dentre o universo de informações compatíveis para eventual cruzamento foram definidas


aquelas onde o órgão público deve manter controle de emissão com nos casos de a) Carteiras
de Identidade; b) Certificados de licenciamento de veículos; c) carteiras de habilitação; d)
carteiras de visitantes em estabelecimentos prisionais; e) títulos eleitorais e f) negociações de
débitos com dívidas ativas. Registra-se contudo que só foram encaminhados à Controladoria em
tempo hábil os quantitativos relacionados aos itens a e b.

Em vista da amplitude do objeto de análise, e com vistas a subsidiar as decisões pertinentes e a


atuação corretiva e proativa por parte da Administração, optou-se por dividir o presente trabalho
de auditoria em etapas. No presente Relatório, analisam-se aspectos relacionados a possíveis
inexecuções contratuais e emissão indevida de senhas de atendimento, bem como riscos e
vulnerabilidades identificadas nessa etapa.

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2 - CONTEXTUALIZAÇÃO

2.1. Informações do Contrato

O Contrato nº 62/2017/SETAS, oriundo da Concorrência Pública nº 01/2016/SETAS, tinha por


objeto a implantação, gestão, operação e manutenção de 07 (sete) unidades de atendimento
Ganha Tempo , localizadas nos Municípios de Barra do Garças, Cáceres, Cuiabá (na região da
Grande Morada da Serra), Lucas do Rio Verde, Rondonópolis, Sinop e Várzea Grande. O
instrumento foi assinado na data de 10 de outubro de 2017, tendo sido publicado no DOE nº
27124, de 16 de outubro de 2017.

Os deveres da concessionária, com base nas disposições do Edital e seus anexos, incluem a
construção e reforma de unidades do Ganha Tempo nesses 07 (sete) municípios, com base em
layout sugerido, aquisição e instalação de mobiliário, sinalização, prestação de serviços de
recepção, informação, orientação e atendimento presencial, equipamentos de TI para
administração e atendimento, manutenção predial, limpeza e conservação, substituição periódica
de mobiliário e equipamentos de TI, entre outros. Deveria, ainda, ser instalada uma Central
Ganha Tempo para controle da operação.

O valor inicial da contratação era de R$ 398.707.945,30 (trezentos e noventa e oito milhões,


setecentos e sete mil, novecentos e quarenta e cinco reais e trinta centavos), correspondente à
receita estimada da Concessionária ao longo do prazo da Concessão Administrativa (15 anos),
tendo por base de remuneração o valor por atendimento (VPA) de R$ 13,30 e um quantitativo
estimado, em quinze anos, de 29.978.041 atendimentos (demanda estimada). A unidade de
atendimento do Ganha Tempo Ipiranga foi acrescida ao contrato por meio de aditamento
celebrado em 11 de maio de 2018 (DOE nº 27260, de 15 de maio de 2018). Com o acréscimo, o
valor estimado da contratação, para o período de 15 anos, passou a ser de R$ 461.032.821,30.

Para o exercício de 2018, foram identificados, no sistema FIPLAN, valores liquidados em favor

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da empresa Rio Verde Ganha Tempo SPE S/A na ordem de R$ 11.884.133,40 .

A clausula 8.3 do contrato assegura à contratada, nos 12 primeiro meses de operação de cada
Unidade de Atendimento Ganha Tempo (UGT), como demanda real, o mínimo de 80% (oitenta
por cento) da demanda projetada, para o cálculo da contraprestação pecuniária.

O valor do contrato teve incidência de reajustamento, com base nos índices estabelecidos em
sua cláusula 9.1, a partir do dia 11/10/2018. Com o reajuste, o VPA passou a ser de R$ 13,88.
Os pagamentos relativos aos meses de outubro, novembro e dezembro tiveram por base esse
novo valor (no caso do mês outubro, a partir do dia 11).

2.2. Órgãos e serviços projetados

O Anexo I, TR, Apêndice I, do Edital de Licitação trouxe a relação de serviços projetados para as
unidade do Ganha Tempo, considerando que sua efetivação é responsabilidade do Poder
Concedente vinculado às parcerias a serem firmadas com órgãos públicos estaduais e de outras
esferas de governo, além de parceiros privados (concessionárias de serviços ou representações
sindicais).

De acordo com a projeção, espera-se a prestação de 102 serviços, realizados por 21 órgãos.
Compõem a relação de entidades 12 órgãos estaduais, 04 órgãos federais, 02 concessionárias e
02 parceiros privados.

A demanda estimada, considerando todas as unidades, é da ordem de 6.866 atendimentos


diários e 137.320 mensais. Destaca-se que no processo de modelagem constava como unidade
prevista o Ganha Tempo no município de Lucas do Rio Verde, não existindo previsão para a
unidade Ipiranga.

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2.3. Forma de cálculo da contraprestação pecuniária

São componentes da equação para o cálculo da contraprestação pecuniária:

CP: CONTRAPRESTAÇÃO PECUNIÁRIA referente ao mês de execução dos serviços;

VPA: VALOR POR ATENDIMENTO, constante da PROPOSTA COMERCIAL da


CONCESSIONÁRIA;

DR: Demanda Real representada pelo número de atendimentos efetivos em cada


UNIDADES DE ATENDIMENTO GANHA TEMPO no mês de execução dos serviços;

COEF: COEFICIENTE DE EFICIÊNCIA resultante da ponderação dos índices de


desempenho e de qualidade indicados no Anexo VII, do EDITAL.

n : Número ordinal de 1 a 7 representando cada uma das UNIDADES DE ATENDIMENTO


GANHA TEMPO em operação no Período.

Figura 1: Fórmula de Cálculo da Contraprestação

Fonte: Anexo VII Edital 01/2016 - Indicadores de Desempenho e de Qualidade

Em análise mais objetiva, a contraprestação é calculada com base na número de atendimento


multiplicado pelo valor do VPA, sendo 70% considerado como parte fixa e 30% representando
uma parte variável, atrelada ao coeficiente de qualidade (COEF) apurado conforme participação
dos indicadores:

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Figura 2: Indicadores que compõem o COEF

Fonte: Anexo VII Edital 01/2016 - Indicadores de Desempenho e de Qualidade

Conforme se verifica no quadro, os indicadores que compõem o coeficiente (COEF) possuem


participação variada, sendo os de maior relevância (representativos de 55% do total) atrelados à
dinâmica de movimentação da senha (emissão, atendimento, avaliação e finalização). Dentre
esses, destaca-se o GSC, que representa 30% do total do COEF.
O COEF é o indicador que representa a satisfação do usuário, medida a partir de uma avaliação
realizada no guichê do atendimento, após o início da prestação de serviços, isto é, trata-se de
avaliação vinculada diretamente a existência da senha e o atendimento propriamente dito. Os
graus de avaliação serão tratadas posteriormente.

Os indicadores TME (Tempo Médio de Espera), TMD (Tempo Médio de Deslocamento) e TMA
(Tempo Médio de Atendimento) são baseados nos registros de movimentação da senha entre a
emissão da senha após a triagem até o chamamento no guichê (TME) e do chamamento até a

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finalização do atendimento (TMA e TMD). Representam, juntos, 20% da nota relativa ao COEF.
Ambos, quando extrapolados, contam negativamente para a concessionária, considerando-se a
nota máxima igual a 1 (um) e a mínima igual a 0 (zero).

Já o índice de efetividade (EFA) representa o coeficiente calculado a partir da emissão da senha


e de seu efetivo atendimento, computando-se negativamente para a concessionária a
desistência do usuário ou a não efetivação do atendimento nos guichês (cancelamento de
senhas).

Em razão dessa condição de importância, os eventos de senha (desde sua emissão até sua
finalização e recebimento de avaliação) serão objeto de especial atenção na presente análise.

2.4. Verificação dos atendimentos registrados

A análise da execução de atendimentos com base na emissão e efetivação de senhas será


realizada com base nas informações prestadas pela SETAS, pelos órgãos parceiros e com base
nos dados contidos no sistema de Chamadas de Senha e Gestão de Atendimentos SigaManager
cujo acesso aos relatórios foi franqueado aos auditores responsáveis pela Auditoria. Também
foram realizadas avaliações por meio de cruzamento eletrônico de informações com base nos
relatórios/banco de dados fornecidos pela concessionária.

A avaliação relacionada à dinâmica das senhas tem como fim específico identificar emissão,
movimentação, avaliação e finalização de senhas fora dos padrões ou que ensejam falhas nos
procedimentos de atendimento relacionados a: (i) cálculo indevido de contraprestação pecuniária
com base no número de atendimentos; (ii) aplicação dos coeficientes previstos para reflexo da
qualidade da prestação de serviços no cálculo dos valores da contraprestação pecuniária; e (iii)
inexecução parcial ou total de serviços contratados.

Importante destacar que a avaliação é realizada com base nos atendimento registrados no
sistema SigaManager no período de março/2018 a fevereiro/2019, contemplando, no total,

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979.079 (novecentos e setenta e nove mil e setenta e nove) atendimentos .

2.5. Definição de atendimento

O Programa Ganha Tempo em execução por meio do Contrato n° 062/2017/SETAS contratado


em regime de PPP de concessão administrativa tem como base remuneratório para o cálculo da
contraprestação pecuniária o valor pago por atendimento (VPA) conforme item 8.1.1 do anexo V,
apêndice I, do Edital (minuta contratual).

Em que pese a existência de diversos serviços em cada órgão parceiro, as senhas são emitidas
para utilização de um serviço predeterminado. Esses serviços são prestados de acordo com a
disponibilidade dos parceiros e prévio conhecimento dos processos necessários à execução por
parte da Concessionária (item 10.2 da TR), o que denota que o atendimento é composto por
mais de uma ação.

Considerando o conceito descrito no Termo de Referência do Edital de Concorrência n° 01/2016,


que promoveu a contratação em análise, o atendimento é definido pela execução de cinco
etapas: a) recepção inicial e informações gerais; b) triagem com emissão da senha de
atendimento; c) espera; d) prestação de serviço; e) avaliação do atendimento.

Essas etapas têm por objetivo promover o completo atendimento do cidadão considerando a
orientação para obtenção do serviço de forma a agilizar o atendimento, reduzindo tempo de
espera, frustração de sua execução e retorno por incorreções.

Dessa forma, o atendimento realizado nas unidades Ganha Tempo representa um série de
atividades conectadas para promover a completa satisfação das demandas dos usuários.

Em razão das definições presentes no processo de concessão destaca-se a ausência de


definições quer permitiriam identificar o que deve ser considerado um serviço prestado visto que

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no decorrer do processo de análise não foram apresentados critérios que determinassem o nível
de complexidade para avaliação do tempo necessário para sua execução, restando apenas a
obrigação da concessionária de criar um manual que determinasse essa relação.

2.6. Processo de emissão de senhas

O modelo de execução constante no edital e anexos descreve o atendimento em cinco etapas já


citadas, sendo a emissão de senhas a terceira fase após o atendimento inicial e triagem, que
devem determinar se o cidadão está apto à realizar o serviço.

São fases relacionadas à emissão da senha observadas, conforme histórico de informações do


SigaManager:

- direcionamento ao local de prestação de serviço, definido por sinalização e painéis de


chamamento de senhas (alocação na seção);

- espera de chamada da senha;

- chamamento da senha no painel eletrônico (alocação no guichê);

- início do atendimento (registro inicial do tempo de atendimento);

- congelamento (pausa para contagem do tempo e execução de ações);

- descongelamento (retorno de atividade da senha e contagem do tempo);

- finalização do atendimento (encerramento do serviço e da contagem do tempo de atendimento);

- avaliação do serviço;

- cancelamento da senha (quando da não realização do serviço ou não comparecimento).

Esses eventos de senha permitem o monitoramento e geram os resultados relacionados à


quantificação e qualificação dos atendimentos, sendo os principais:

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I - quantificação de atendimentos realizados para cálculo da demanda real e consequente
aferição do valor a ser pago (70% do valor fixo);

II - qualificação do atendimento pelo usuários (GSC) considerando o nível de satisfação


específica com o atendimento (ótimo, bom, regular e ruim);

III - quantificação do tempo médio de espera (TME) e atendimento (TMA);

IV - quantificação da efetividade do atendimento (EFA) relacionado à comparação senhas


atendidas X senhas emitidas

Reforça-se, então, a importância do processo de emissão de senha, considerando que o


gerenciamento do processo de atendimento com base na quantidade de senhas emitidas
compõem 86,5% (oitenta e seis vírgula cinco por cento) do valor da contraprestação.

Em razão dessa condição, o presente trabalho tem por escopo avaliar a ocorrência de emissão e
administração de senhas que não atendam às definições do processo licitatório e demonstrem
prejuízo ou risco de potencial prejuízo ao Poder Concedente, especialmente nas unidades que
possuam no mínimo seis meses de operação ou cuja demanda real já encontra-se acima de 80%
do volume projetado para a demanda estimada.

As informações trazidas pela SETAS e POLITEC também foram avaliadas para identificação de
ações da Concessionária na manipulação dos resultados das unidades do Ganha Tempo.

Para subsidiar os trabalhos, foram realizados procedimentos de: (i) - cruzamento eletrônico de
dados para quantificação de atendimentos que possuam indícios de processamento indevido de
senhas; (ii) levantamento com entidades que possuam atendimento nas unidade Ganha Tempo
para comparação entre os resultados efetivamente obtidos e os atendimentos realizados; (iii)
observação das atividades e condições com base em visitas in-loco nas unidades de Cuiabá e
Várzea Grande; (iv) Circularização de solicitações junto à concessionária para identificar os
requisitos exigidos em relação ao atendimento.

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2.7. Senhas com mais de um atendimento

O usuário do serviço público recebe uma senha com o fim de acessar um serviço, podendo, em
caso de necessidade, utilizar-se da mesma senha para outro serviço, conforme definição do
anexo do Edital (item 8.2.1, Gestão das Filas de Atendimento, do TR). Nesse caso específico, as
senhas serão então utilizadas para mais de um serviço constante do rol daqueles ofertados nas
UGTs e a remuneração unitária da Concessionária será paga em relação ao quantitativo de
serviços realizados (desde que distintos entre si), determinando a equação: atendimento =
serviço institucional prestado, sendo que serviço prestado deve ser entendido em sua
completude, conforme indicado no item anterior.

2.8. Riscos e vulnerabilidades no controle das senhas emitidas

São objetos de análise específica na execução do contrato de concessão quatro apontamentos


realizados por meio dos órgãos públicos atuantes como parceiros no Ganha Tempo e também
recepcionada via Ouvidoria, todas elas identificando possíveis fragilidades nos procedimentos
ligados à emissão e manutenção das senhas.

A informação recebida via ouvidoria resume-se na afirmação de que na unidade CPA foram
realizadas emissões de senhas sem a presença de usuários de serviço público. As referidas
senhas teriam sido chamadas e posteriormente registradas como atendidas.

Em relação às informações trazidas pelos órgãos parceiros, os indícios versam sobre:

- fluxos de execução de serviços que determinam a necessidade de dois atendimentos para uma
única pessoa, considerando a solicitação e posterior entrega do produto/serviço;

- exigência de emissão de diversas senhas pelo mesmo cidadão condicionado ao número de


documentos (taxas ou serviços) a serem utilizados, mesmo quando esses serão realizados pelo

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mesmo órgão parceiro, gerando multiplicação de atendimentos (senhas);

- execução de atendimentos sem prestação de serviços correspondentes e realização de


avaliação;

- determinação de fluxos emissão de senha que impõe ao cidadão utilização de outros serviços
complementares e consequente utilização de serviços de baixo fluxo.

Em relação aos indícios apresentados, identifica-se que os efeitos de sua eventual execução
estão relacionados a quatro critérios de pagamento: a) número de atendimentos; b) efetividade
(redução da senhas canceladas); c) qualidade (atribuição das notas) e d) tempo de atendimento.

A partir dessa condição, faz-se necessário promover avaliação da dinâmica da senha em relação
ao seu fluxo não quantificável objetivamente (qualidade dos procedimentos de publicidade,
orientação e triagem) e do fluxo quantificável (relacionado aos tempos e procedimentos
comparáveis a partir do sistema de gestão).

2.9. Procedimentos de análise não quantificável

Para realização de análise não quantificável, que visa medir a qualidade do atendimento inicial e
triagem, foram realizados dois procedimentos:

a) requisição junto à concessionária das informações que visam garantir melhor orientação ao
cidadão quanto aos procedimentos de obtenção de serviços que se resumem em materiais
impressos e manuais de procedimentos padronizados de atendimento (elaboração e nível de
conhecimento por parte do empregados responsáveis pela linha de frente das unidades);

b) procedimentos de observação das atividades por meio de visitas in-loco nas unidades Ganha
Tempo da região metropolitana de Cuiabá

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2.10. Procedimentos de análise quantificável

As análises quantificáveis estão relacionadas à execução de verificações nas informações


constantes do sistema de gestão de atendimento e senha.

Essas avaliações foram realizadas por meio de informações já identificadas nos relatórios
emitidos no SigaManager, como também mediante cruzamento de informações entre bancos de
dados.

Também são componentes dessa análise os números apresentados por órgãos públicos
parceiros que possuem procedimentos de maior controle administrativo, para comparação com o
número de atendimentos relacionados à prestação de serviços e produtos.

2.11. Delimitação da análise

As unidade do Ganha Tempo, em atividade por meio do Contrato n° 062/2017, entraram em


operação e possuem volume de atendimentos diferenciados.

Tendo em vista a condição contratual (cláusula 8.3) onde o Poder Concedente se compromete
em realizar pagamento de, no mínimo, 80% (oitenta por cento) da demanda projetada (Apêndice
I do Anexo I) nos 12 (doze) primeiros meses de operação de cada unidade Ganha Tempo, a
emissão de senhas que configure demanda inferior a esse pagamento mínimo não representa
risco de dano ao erário.

Contudo, conforme já comentado, a formação da contraprestação possui duas métricas (70%


fixa e 30% variável), cuja equação leva em consideração fatores relacionados à emissão e
tratamento de senhas. Observa-se, contudo, que a validade da aplicação dos índices de
desempenho e qualidade ocorrerá apenas após o sexto mês de operacionalização de cada
unidade (cláusula 8.7.1).

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Em decorrência das cláusulas mencionadas, e considerando a grande quantidade de
atendimentos registrados (mais de 900 mil) e a consequente necessidade de delimitação de
escopo, as análises foram realizadas nas unidades cujo quantitativo de demanda real represente
risco de dano ao erário, devendo as recomendações relacionadas a eventuais irregularidades
serem implantadas para todas as unidades.

Diante do volume de atendimentos verificados em cada unidade, e tendo em vista o teor da


cláusula 8.3 do Contrato, os valores envolvidos na análise do processo de senhas representa, no
período de escopo, um montante de R$ 1,4 milhão [1] relativamente ao período que vai do início
da vigência contratual até o mês de fevereiro/2019:

Tabela 1: Início da operação e atendimentos apurados de no período de jan/18 a fev/19

Unidade Início da Quantitativo aferido com base na demanda

Operação real

CPA (1) 22/jan/18 41.820

Sinop (2) 26/mar/18 -

Rondonópolis (2) 04/mai/18 27.120

Ipiranga (2) 04/jul/18 24.310

Barra do Garças 14/set/18 9.180

(2)

Várzea Grande (3) 21/dez/18 -

Cáceres (3) 27/dez/18 -

TOTAL 102.430

VALOR R$ 1.421.728.40

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Fonte: Apêndice I - Anexo I e Processos de pagamento SETAS (fev/18 a dez/19).
Os valores são produto da multiplicação do VPA atual (R$ 13,88) pelo total de atendimentos.

Legenda:

1 - Operação igual ou maior que 12 meses e é remunerada pela demanda real


com aplicação de coeficiente;
2 - Operação igual ou maior que 06 meses, tendo remuneração mínima pela
demanda projetada e já possui aplicação de coeficiente;
3 - Operação menor do que 06 meses, sendo remuneração mínima de 80% da
demanda projetada e sem aplicação de coeficientes.

Desta feita, tem-se como unidades e períodos de escopo da presente análise os seguintes:

Ipiranga: Período de 01/08/2018 a 28/02/2019.

Rondonópolis: Período de 01/09/2018 a 28/02/2019.

Barra do Garças: Período de 01/10/2018 a 28/02/2019.

CPA: Período de 01/02/2019 a 28/02/2019.

[1] A fim de permitir averiguar o dano efetivo provocado ao erário subtraiu-se desse valor a

parcela que seria paga à Concessionária independentemente do quantitativo de atendimentos


registrado no período. Isto é, o valor foi determinado subtraindo-se a parcela que seria devida
com base na cláusula 8.3 do Contrato, que assegura o pagamento de valor correspondente a
80% da demanda real nos 12 primeiros meses de operação.

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3 - ACHADOS DE AUDITORIA

3.1 - CONSTATAÇÃO DE UTILIZAÇÃO DE EVENTOS DE SENHA INCOERENTES OU


NÃO PREVISTOS

O tempo de atendimento tem influência direta no faturamento realizado pela concessionária,


considerando a aplicação do Coeficiente de Eficiência (COEF) com participação de 30% da
contraprestação pecuniária, tendo como indicadores o tempo médio de espera (TME) e tempo
médio de atendimento (TMA), conforme indicado no item 2.3 (Contextualização).

De acordo com as definições constantes do Termo de Referência, o sistema de gerenciamento


de senhas e atendimento tem como função a permissão para o atendente pausar um
atendimento, liberando o mesmo para realizar novos atendimentos (Edital, Anexo I, TR,
Apêndice VIII).

Analisando os relatórios disponibilizados no sistema SIGA, verifica-se que o processo de


paralisação é identificado pelos eventos congelamento e descongelamento. Essa função tem por
efeito a pausa da contagem de tempo de atendimento.

Também foram identificadas outras funcionalidade do sistema, não previstas no processo de


contratação, que promovem uma diminuição indevida do tempo de atendimento computado, uma
vez que determinam a contagem separada do tempo de deslocamento, não sendo tal evento
computado no tempo de atendimento.

O Apêndice I deste Relatório traz exemplo evidenciando a forma como o tempo de espera,
congelamento e deslocamento podem determinar uma mudança expressiva em relação ao
tempo total de atendimento de uma senha.

Importante destacar que a quantidade de congelamentos registrados nos relatórios não


representam a quantidade de senhas congeladas, mas sim dos eventos de congelamento
gravados, podendo ser um ou mais relacionados à mesma senha.

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A partir da comparação entre as definições objetivas da concessão e os parâmetros definidos no
sistema de gerenciamento SIGA, a paralisação do atendimento (congelamento), bem como o
cômputo do tempo de espera e o tempo de deslocamento têm beneficiado a concessionária, uma
vez que tem registrado os tempos médios (TMA e TME) abaixo dos máximos de espera e
atendimento especificados no Edital.

Para identificar o impacto dessas condições relacionadas ao tempo, apresenta-se uma análise a
[1]
partir da unidade Ipiranga, referente ao mês de outubro/2018, onde identificou-se :

Tabela 2 : Impacto de eventos não previstos no cálculo do tempo de atendimento

MEDIDA CONDIÇÃO

Atendimentos Realizados 26.440

Tempo Total de Atendimento (TA) 2690h26m48s

Tempo Médio de Atendimento (TMA) 06m06s

Tempo de Deslocamento (TD) 376h51m43s

Tempo Médio de Deslocamento (TMDe) 49s

Senhas Congeladas 919

Tempo Total de Congelamento (TG) 540h21m42s

Total do Tempo de Atendimento Geral (TA + TD + 3607h40m13s


TG)

Média do tempo de Atendimento Geral (TMAG) 08m11sg

DIFERENÇA (TMAG TMA) 02m05s

Fonte: Relatórios Análise de atendentes por serviço e Congelamento Geral do sistema SIGA em
10/04/2019.

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Diante do impacto verificado, resta evidente a possibilidade de utilização dos parâmetros de
contagem do tempo de atendimento (não incluindo o deslocamento) e o evento de congelamento
para modificar o cômputo do tempo médio de atendimento das senhas.

Outro ponto a ser observado é a inexistência de definições formais sobre as razões desse
congelamento, considerando que foram identificados 04 (quatro) motivos registrados no sistema
SIGA:

- Motivo: Infocentro - relacionado à espera para utilização direcionado a outro órgão presente
no Ganha Tempo cujos serviços são adstritos a acesso à internet e impressão de documentos;
- Motivo: Máximo de rechamadas ;
- Motivo: Não comparecimento ;
- Motivo: Pagamento de taxa .

Para demonstrar a ausência de critérios para o congelamento de senhas, destacamos os


números relacionados ao mês de outubro/2018, para a unidade Ipiranga, considerando
especificamente os serviços prestados no Infocentro:

Quadro 1 - Análise dos congelamentos do infocentro - outubro 2018 - Ipiranga

Órgão Parceiro: INFOCENTRO

Motivo do Congelamento: INFOCENTRO

Mês: Out/2018 Quantidade Tempo total Média

Atendimentos: 4.691 139:54:48 00:01:47

Deslocamentos: 4.691(*) 27:11:22 00:00:18

Congelamentos: 492 194:16:00 00:23:41

Fonte: Relatórios Motivo de Congelamento (22/03/2019) e Análise de atendentes por serviço (10/04/2019)
(*) Quantidade de senhas, e não de deslocamentos

Considerando o quadro acima, tem-se que o tempo de atendimento total do serviço de Infocentro

20 de 75
durante o mês de outubro/2018 foi inferior ao tempo de paralisação (congelamento) realizado
para o mesmo mês, cujo motivo informado pelo atendente é de utilização do próprio
Infocentro .

Conforme indicado no item 2.11, nas unidades Ipiranga (desde 08/2018), Rondonópolis (desde
09/2018) e Barra do Garças (desde 10/2018), as contraprestações mensais vêm sendo pagas
pela demanda real (quantidade registrada como atendida), não se utilizando do pagamento
mínimo de 80% da demanda projetada.

Em razão disso, a primeira análise quanto ao reflexo do congelamento nas unidades ocorrerá
sobre a ótica dessa condição, demonstrando em sequência que o padrão das unidades se
mantém, independente de eventual reflexo financeiro.

Dessa forma, apresentamos o comportamento dos congelamentos realizados para as unidades


em relação ao Infocentro onde os motivos estão relacionados a duas situações incompatíveis
[2]
com a prestação dos serviços nessa Seção: Infocentro e Pagamento de Taxa .

Quadro 2 - Atendimentos e Congelamentos para o Infocentro

Barra do Ipiranga* Rondonópolis*


Garça*

Atendimentos 9.428 29.305 20.546

Tempo total (TA) 545h49m48s 844h01min 334h16m26s

Tempo médio (TMA) 03min28seg 01min43seg 0min58seg

Congelamentos 1.194 5.047 5

Tempo total (TG) 366h54m48s 1.673h34m24s 09h04m32s

Tempo médio 18min29seg 19min53seg 01h48min54seg

21 de 75
Tempo médio total 5min48seg 5min09seg 01min09seg

*Nos períodos de escopo (cf. item 2.11).

Fonte: Relatórios Congelamento Geral e Qualidade Atendimento Geral de 22/04/2019 do SIGA

Considerando os dados acima, percebe-se que o tempo de congelamento influencia diretamente


no tempo total de atendimento, determinando a importância de seu controle efetivo e de
delimitação formal quanto à forma de utilização desse mecanismo (isto significa, por exemplo,
definir expressamente quais situações admitirão congelamento de senhas e o estabelecimento
de regras de alçada).

Nos meses avaliados, verifica-se a ocorrência, nas unidades Barra do Garças e Ipiranga, de
congelamentos que alcançam 16,11% do quantitativo total (1.194 / 9.428). Contudo,
comparando-se o tempo de atendimento com o tempo de congelamento, o atendimento efetivo
da senhas representa 68,12% do tempo de congelamento, ou seja, as senhas nessas duas
unidades passam mais tempo congeladas do que sendo atendidas.

Destaca-se que o tempo de congelamento acarreta prejuízo ao Poder Concedente à medida em


que pode afetar os valores pagos quando a ocorrência dessa paralisação tem por intuito burlar o
índice TMA (Tempo Médio de Atendimento) ou o EFA (Efetividade do Atendimento), bem como a
realização de cômputo indevido de senhas como efetivamente atendidas após desistência dos
usuários.

Resumidamente, identificou-se que, em relação ao período de agosto/2018 a fevereiro/2019, nas


unidades avaliadas, foram realizados 34.271 registros de congelamento por todos os motivos
elencados. Desse total, 12.232 registros são oriundos de serviços no INFOCENTRO pelo motivo
infocentro. Dessa forma identificamos que 38,67% dos congelamentos realizados são indevidos
.

Essa condição determina a necessidade de rever a execução dessas funções, por representar

22 de 75
risco na avaliação da efetividade e qualidade e, ainda, por permitir a confirmação de senhas
após o horário de atendimento, de forma irregular (cf. Apêndice III).

_______________________________________________________________________________

[1] A contagem dos congelamentos não são estabelecidos, nos relatórios do SIGA, apenas para
senhas válidas. Assim, na presente análise (relativa aos eventos de congelamento) não se fez
distinção entre as senhas válidas e as canceladas, tendo em vista que o impacto dessa
segregação seria irrisória para a demonstração pretendida.

[2] O INFOCENTRO não possui serviços próprios que exigem pagamento de taxa. Quanto ao
motivo infocentro não é compatível congelamento para o mesmo órgão ao qual se destinaria a
continuidade dos serviços.

3.2 - CONSTATAÇÃO DE EMISSÕES E FINALIZAÇÕES DE SENHAS


INDEVIDAMENTE

3.2.1. Emissões indevidas

Com base em dados extraídos do sistema SIGAManager e informações obtidas junto a órgãos
parceiros, constatou-se que a Concessionária realizou emissões indevidas de senhas,
computando-as irregularmente como atendimentos realizados para efeitos de recebimento da
contraprestação.

Um primeiro teste aplicado por esta auditoria consistiu em requisitar informações perante órgãos
parceiros acerca do quantitativo de serviços prestados que possuam alguma forma de controle.
Nesse contexto, a POLITEC informou, por meio do Ofício nº 215/2019/GAB/POLITEC/SESP, os
quantitativos de carteiras de identidade solicitadas e expedidas nas Unidades do Ganha Tempo
até o mês de fevereiro/2019.

Em seguida, tendo por base o período e unidades com risco de dano ao erário, fez-se um
comparativo do total de senhas emitidas para atendimento desses serviços em relação ao

23 de 75
quantitativo total de documentos solicitados ou expedidos com base na contagem oficial da
POLITEC.

O resultado da comparação segue sintetizada no quadro abaixo (os quantitativos referem-se ao


período de escopo, indicado no item 2.11 da Contextualização, para as Unidades Ipiranga,
Rondonópolis e Barra do Garças):

Quadro 3 - Serviços de Solicitação de Carteira de Identidade - POLITEC - unidades Ipiranga,

Rondonópolis e Barra do Garças

Serviço Registros da Registros da POLITEC Diferença


Concessionária geral

1ª Via RG 8.186 16.921

2ª Via RG 15.462 19.315

Solicitação(1) 18.377 Não possui essa


classificação

Totais: 42.025 36.236 5.789

1 - Atendimento para solicitação da Carteira de Identidade, sem identificação de qual via.

Fonte: Relatórios Análise da demanda por serviço - 29/03 e Listagem de Senhas - 19/03 SIGAManager e

Ofício n° 215/2019/GAB/POLITEC/SESP.

Como se observa, a Concessionária registrou mais atendimentos para o serviço que o


quantitativo efetivo de documentos (RG) efetivamente solicitados.

Ademais, tendo em vista que o evento tempo de espera da senha, no sistema SIGA, é calculado
desde sua emissão no guichê de triagem para cada usuário/demandante até sua respectiva
alocação no guichê de atendimento pelos atendentes, de maneira que tal tempo computa todo o
período que vai desde a emissão da senha até sua última chamada/rechamada pelo atendente,
considera-se como emissão indevida de senha aquelas que apresentaram um tempo de
espera irrisório ou significativamente abaixo dos padrões.

24 de 75
O Apêndice III traz, dentre outros elementos, casos ilustrativos de senhas com tempo de espera
de até 30 segundos, que evidenciam a perpetuação dessa prática pela Concessionária. Abaixo,
tem-se um exemplo de ocorrência de emissão de senhas para o serviço Entrega de carteira de
identidade", na unidade Ipiranga (mês de fevereiro/2019):

Quadro 4 - Exemplo de Emissão e Confirmação de senhas

Data: 26/02/2019

Senhas emitidas: intervalo entre EP180 e EPO230 (51 senhas)

Horário de emissão: Entre 16:54:41 e 16:59:15 (04 minutos e 34 segundos)

Horário de atendimento das senhas: Entre 17:10:17 e 17:18:41 (08 minutos e 24

segundos)

Atendente: DHSM (em todas as confirmações)

Fonte: Relatório "Listagem de Senhas geral" de 28/03/2019 do SIGAManager

Para as unidades e períodos de execução que impactam na contraprestação paga à empresa


(i.e, unidades que registraram atendimentos superiores a 80% da demanda projetada ou que já
possuem mais de 12 meses de operação, conforme indicado no item 2.11 deste Relatório),
identificou-se a emissão de um total de 87.895 de senhas nessa condição, até o mês de
fevereiro/2019, conforme abaixo:

Tabela 3 Quantitativo de Senhas com Tempos de Espera até 60 segundos - por faixa

Tempo de Ipiranga Rondonópolis Barra do CPA Total

Espera Garças

25 de 75
TE <= 1s 2.244 3.198 2.320 348 8.110

TE <= 5s 7.976 10.395 7.556 1.121 27.048

TE <= 10s 14.683 18.636 13.090 1.959 48.368

TE <= 15s 20.952 25.980 17.483 2.719 67.134

TE <= 20s 26.433 32.216 21.037 3.386 83.072

TE <= 25s 27.530 33.131 21.398 3.521 85.580

TE <= 30s 28.560 33.972 21.716 3.647 87.895

Fonte: Relatórios de Listagem de Senhas do SIGA [3]

É nitidamente impraticável que o usuário emita a senha e seja chamado no painel para
atendimento em 30 segundos ou menos. Desta feita, resta patente que as senhas com tempo de
espera igual ou inferior a 30 segundos, especialmente em grandes quantitativos, tenham sido
geradas indevidamente pela Concessionária, salvo para os casos em que esta possa comprovar
inequivocamente o contrário (por exemplo, o guichê de atendimento localiza-se ao lado do
emissor de senhas/guichê de triagem, e o serviço apresenta pouca demanda e,
consequentemente, inexpressivo tempo de espera. Assim, ao emitir a senha no guichê, esta é
imediatamente chamada no painel para atendimento e o usuário, em um curtíssimo
deslocamento, vê a chamada e aproxima-se do guichê de atendimento em poucos segundos. Tal
situação, evidentemente, seria uma exceção raríssima e incompatível com quantitativos
consideráveis de senha com baixo tempo de espera).

Tais constatações guardam congruência com denúncias apresentadas por meio do canal Fale
Cidadão , registradas sob os números 159.108 e 166.987, e denúncia apresentada via e-mail
remetido por órgão parceiro do Programa Ganha Tempo à UGP/SETAS, juntado ao processo nº
13274/2019 no sentido de que a Concessionária estaria emitindo senhas fictícias.

26 de 75
Assim, a Secretaria deverá descontar da Concessionária, no âmbito de procedimento
administrativo próprio, ao menos todos os atendimentos cujo tempo de espera tenha sido de
até 30 segundos .

3.2.2. Senhas indevidamente computadas como efetivamente atendidas após desistência


dos usuários

Por meio de testes de observância e mediante análise de informações constantes do Sistema


SIGA, foi constatado que a Concessionária deixou de cancelar senhas emitidas por usuários
após sua desistência do atendimento, computando-as irregularmente como serviço prestado.

Mediante comparecimento in-loco na UGT do CPA I, foi recebida a senha DT116, para emissão
de taxas e consultas no DETRAN. Destaca-se, inicialmente, que a equipe de triagem não
requereu a apresentação da documentação necessária para a realização do serviço,
contrariando exigência expressa do item 8.1.2 do Termo de Referência (Anexo I do Edital de
Licitação), e tendo por consequência a emissão de senha sem a conferência prévia da
documentação, representando falha na triagem capaz de ensejar pagamentos por serviços que
não tenham sido efetivamente prestados ante a falta de documentos necessários.

Após a emissão da senha (DT116), deixou-se a Unidade sem comparecer para o atendimento.
No dia seguinte, no entanto, ao emitir Relatório de Listagem de Senha no sistema SIGA,
verificou-se que a senha foi indevidamente computada como serviço efetivamente prestado,
conforme fluxo extraído do sistema SIGA e constante do Apêndice III, com imagens relacionadas
aos itens coletadas quando do comparecimento ao local.

A equipe da SETASC havia relatado, no âmbito do processo nº 112820/2019, a aplicação de


teste semelhante, este na Unidade Ipiranga. Na ocasião, foi emitida a senha SE24 , que foi
recebida por servidores da SETASC, deixando-se de comparecer para o recebimento de
atendimento. A equipe então relata que [a]pós consulta reazliada pela SETASC, através do
relatório do Sistema Sigamamanger, demonstrou-se que chamaram a referida senha três vezes

27 de 75
e após iniciou-se o atendimento, finalizando e realizando a avaliação (...). Ocorre que a senha
estava em posse dos servidores da SETASC e não ocorreu o atendimento (...) .

Tem-se, portanto, que a Concessionária não realizou o devido cancelamento de senhas após
desistência dos usuários/demandantes do serviço, implicando em cômputo irregular de senhas
(objeto de desistência) como efetivamente atendidas.

Como essas senhas são emitidas por demandantes reais, elas normalmente devem passar por
tempo de espera padrão. Desta feita, elas, em regra, não estão computadas naquele
quantitativo de senhas identificadas com tempos de espera irrisórios . Com efeito, a senha
SE24, emitida pela equipe da SETASC, obteve Tempo de Espera (TE), até a primeira chamada
no painel, de 354 segundos (5 minutos e 54 segundos), e a senha DT116, emitida por esta
auditoria, obteve tempo de espera, até a primeira chamada para atendimento, de 871 segundos
(14 minutos e 31 segundos).

Por outro lado, dessume-se que tais senhas estejam computadas dentre as senhas tempos de
atendimento irrisórios , já que não há efetiva prestação do serviço.

Nesse sentido, a equipe de fiscalização da SETASC havia identificado um quantitativo de mais


de 30 mil senhas com tempo de atendimento de até 30 segundos, tendo relatado essa
constatação por meio do processo nº 153200/2019. Na ocasião, a Secretaria notificou a
Concessionária para se manifestar acerca do fato.

A empresa Rio Verde Ganha Tempo, por sua vez, apresentou, em síntese, duas explicações: (i)
Alguns colaboradores (da empresa) não informavam de forma adequada, no sistema
denominado Siga Net, o início dos atendimentos em andamento, de forma que o tempo de
atendimento demonstrado por esse sistema não corresponde à realidade; (cf. proc. Nº
153.200/2019, fl. 04); (ii) Existência de vários serviços que não demandariam um tempo de
atendimento prolongado como, a título ilustrativo, os serviços de entrega de documentos .

Considerando tal argumentação, realizou-se busca, nos Relatórios de Listagem de Senha do


Sistema SIGA, do quantitativo de senhas com tempo de atendimento irrisórios, considerando-se

28 de 75
o tempo total computado desde a chamada da senha pelo atendente (evento Alocou no
guichê) até a efetiva finalização do atendimento . Esse intervalo constitui-se na soma daquilo
que é denominado, no sistema SIGA, de Tempo de Deslocamento (tempo que cujo cômputo é
calculado automaticamente pelo sistema, compreendendo o período que vai desde a última
chamada da senha pelo atendente até o momento em que este informa o sistema que deu início
ao atendimento evento Iniciou atendimento) e Tempo de Atendimento (tempo computado entre o
evento Iniciou atendimento e Finalizou Atendimento).

Segue resumo dos quantitativos identificados:

29 de 75
Tabela 4 Quantitativo de Senhas com Tempos de Atendimento até 30 segundos - por faixa de tempo

Tempo* Ipiranga Rondonópolis Barra do CPA Total

Garças

Atendimentos<= 5s 3.800 10.310 3.526 332 17.968

Atendimentos<= 10s 9.272 23.333 7.962 803 41.370

Atendimentos<= 15s 12.290 28.772 9.539 1.535 52.136

Atendimentos<= 20s 14.679 31.835 10.592 2.034 59.140

Atendimentos<= 25s 16.692 33.940 11.471 2.439 64.542

Atendimentos<= 30s 18.503 35.522 12.243 2.771 69.039

*Tempo = Tempo de Atendimento + Tempo de Deslocamento

Fonte: Relatórios de Listagem de Senhas do SIGA [1]

Como se observa, apenas para as unidades e períodos indicados (cujo cômputo indevido de
atendimentos implicaria diretamente em prejuízo aos cofres estaduais), foram constatadas mais
de 69 mil senhas com tempo de atendimento de até 30 segundos .

Como o critério utilizado como tempo de atendimento por esta auditoria independe de qualquer
iniciação do atendimento pelo colaborador, já que considera como início do atendimento o
momento desde a última chamada da senha no guichê, resta inaplicável a explicação (i) da
empresa Rio Verde.

30 de 75
Ademais, como demonstrado, são também milhares as senhas com tempo de atendimento
inferiores a 25, 20, 15, 10 e, até mesmo, 5 segundos , restando também insubsistente o
argumento (ii) . Acrescente-se que, independentemente disto, o tempo de 30 segundos
evidentemente não seria suficiente para a realização de qualquer serviço, especialmente quando
se considera embutido nesse tempo o tempo de deslocamento. Apenas a título ilustrativo, o
tempo despendido para que o usuário se desloque de seu assento na espera até o guichê de
atendimento (após a última chamada/remachada da senha), na Unidade Ipiranga, varia de 9 a 37
[2]
segundos, sendo em média de 23 segundos .

Assim, se o usuário leva, em média, 23 segundos apenas para chegar ao guichê de


[7]
atendimento, é notoriamente impraticável , salvo alguma exceção raríssima , que
desloque-se do assento de espera até o guichê, informe sua demanda, apresente a
documentação correspondente, assine os formulários ou documentos necessários, receba o
atendimento e avalie o serviço, tudo em menos de 30 segundos. Isso vale para qualquer serviço
prestado nas Unidades do Ganha Tempo, mesmo os mais simples.

Tais constatações guardam congruência com denúncia por meio do canal Fale Cidadão ,
registrada sob o número 166.987, apresentada via e-mail remetido por órgão parceiro do
Programa Ganha Tempo à UGP/SETAS, juntado ao processo nº 13274/2019, no sentido de que
os atendentes da Concessionária estavam sendo orientados a não cancelar senhas quando
estas fossem chamadas e não houvesse comparecimento do contribuinte para ser atendido.

Assim, a Secretaria deverá descontar da Concessionária, mediante procedimento administrativo


próprio, ao menos todos os atendimentos cujo tempo de atendimento somado ao tempo de
deslocamento resultem em tempo inferior a 30 segundos .

31 de 75
3.2.3. Replicações indevidas

3.2.3.1. Replicações indevidas dentro de uma mesma senha

Por meio de cruzamento de informações constantes do Banco de Dados do sistema SIGA,

fornecido à CGE em atendimento à Carta de Circularização nº 04/2019, constatou-se que a

Concessionária realizou replicações de finalizações de senhas, implicando na elevação irregular

de sua contraprestação.

Foram identificadas divergências entre a quantidade de senhas atendidas (quantitativo total de


senhas emitidas) e atendimentos realizados (quantitativo de eventos: "Finalizou atendimento"),
sendo que o evento de finalização de senha se deu em quantidade superior ao quantitativo total
de senhas emitidas, conforme demonstrado no Apêndice VII . Diante da possibilidade de serem
realizados dois ou mais atendimentos para uma mesma senha, conforme previsão existente no
[4]
Termo de Referência , procedeu-se à análise por meio de cruzamento eletrônico de dados
(Banco de Dados do Sistema SIGA, disponibilizado à CGE) com o objetivo de identificar
eventuais cobranças irregulares, considerando o caso de uma senha com dois ou mais
atendimentos em serviços idênticos.

[5]
O quadro abaixo traz o resumo dos quantitativos verificados :

Tabela 5 Atendimentos no mesmo serviço e na mesma senha por Unidade

Unidade Senhas Atendimentos Diferença %


Replicados Diferença

CPA I 24 51 27

Rondonópolis 126 328 202

Barra do 541 1113 572


Garças

Ipiranga 50 102 52

32 de 75
Totais: 741 1.594 853 115%

Fonte: Relatórios de Listagem de Senhas do SIGA [6]

Assim, considerando que pelo menos um atendimento em cada senha foi devidamente realizado,
identifica-se que foram replicados 853 (oitocentos e cinquenta e três) atendimentos, cobrados
indevidamente nos respectivos meses, totalizando um prejuízo ao erário de R$ 11.839,64 ,
obtidos com base na multiplicação dos atendimentos identificados como indevidamente
replicados pelo valor atualmente pago por atendimento (VPA = R$ 13,88).

Assim, considerando que pelo menos um atendimento em cada senha foi devidamente realizado,

identifica-se que foram replicados 853 (oitocentos e cinquenta e três) atendimentos, cobrados

indevidamente nos respectivos meses, totalizando um prejuízo ao erário de R$ 11.839,64 ,

obtidos com base na multiplicação dos atendimentos identificados como indevidamente

replicados pelo valor atualmente pago por atendimento (VPA = R$ 13,88).

Ampliando o escopo das verificações para todas as unidades do Ganha Tempo, ainda que não

exista repercussão econômica direta em razão de que parte das unidades ainda encontra-se

recebendo pelo valor mínimo, identifica-se que o processo de duplicidade de atendimentos em

um mesmo serviço é uma irregularidade sistêmica.

Resumidamente, identificou-se, para todas as unidades, a emissão de 3.196 (três mil, cento e
noventa e seis) senhas, que registraram 8.849 (oito mil, oitocentos e quarenta e nove)
atendimentos duplicados. Considerando que pelo menos um atendimento é devido foram
identificados 5.653 (cinco mil, seiscentos e cinquenta e três) registrados no sistema de
gerencimento de forma irregular .

O quadro abaixo traz os órgãos com atendimentos duplicados (acima de 90 registros) no período
(março/2018 a fevereiro/2019) com maior concentração de replicações de atendimento,

33 de 75
representando 73,67% do total de duplicidades irregulares entre março/2018 a fevereiro/2019:

Quadro 12 - Duplicidades de atendimentos no mesmo serviço por órgão - março/2018 a


fevereiro/2019

UNIDADE SENHAS ATENDIMENTOS DIFERENÇA %


DIFERENÇA

Secretaria de Planejamento - SINOP 481 2220 1.739 361,54%

PGE - Procuradoria Geral do Estado de Mato Grosso 395 1163 768 194,43%

DETRAN - Departamento Estadual de Trânsito de Mato Grosso 342 807 465 135,96%

TRE - Tribunal Regional Eleitoral 297 613 316 106,40%

SETAS - Secretaria de Estado de Trabalho e Assistência 296 621 325 109,80%


Social

INFOCENTRO 243 610 367 151,03%

SESP/POLITEC - Perícia Oficial de Identificação Técnica 130 164 34 26,15%

SINE 76 158 82 107,89%

SEJUDH 51 120 69 135,29%

TOTAIS 2.311 6.476 4.165 180,23%

Fonte: Relatório Listagem de Senhas Geral do SIGAManager de 28/03/2019.

As senhas relacionadas ao levantamento realizado podem ser verificados no Anexo II .

3.2.3.2. Replicações indevidas de atendimentos mediante a emissão de várias senhas

Foi também constatado que, para além de multiplicar atendimentos dentro de uma mesma
senha, a Concessionária adotou a prática de emitir várias senhas para a prestação de um
mesmo serviço.

Analisando-se, por exemplo, o quantitativo de senhas emitidas nas unidades Ipiranga, Barra do
[7]
Garças e CPA I no período de escopo , verifica-se que o quantitativo de senhas emitidas para

34 de 75
o serviço emissão de licenciamento anual é compatível com o quantitativo informado pelo
DETRAN (em atendimento a solicitação desta auditoria) de licenciamentos emitidos no mesmo
período em cada uma dessas unidades:

Quadro 5 Emissão de CRLVs

Serviço: Quantidade de Quantidade informada pelo


Senhas DETRAN/MT:
(cf. Sistema SIGA):

Emissão de licenciamento
13.236 13.868
anual

Fonte: Sistema SIGA e Ofício nº 013/UNISECI/DETRAN-MT/2019

Ocorre, no entanto, que dentro desse quantitativo de 13.236 senhas constantes do sistema
SIGA, foram identificadas senhas com tempos de atendimento (TA + TD) irrisórios, sendo 1.286
senhas com tempo igual ou inferior a 30 segundos. Também foram identificadas 411 senhas com
tempo de espera igual ou inferior a 1 segundo, 1.375 de até 5 segundos e 4.094 senhas com
tempo de espera de até 30 segundos.

Isso significa que, em que pese o número de atendimentos finalizados seja compatível com a
quantidade de documentos efetivamente emitidos, existem senhas com tempo de espera e de
atendimento irrisórios dentro desse quantitativo, o que constitui evidência de que a
Concessionária estaria emitindo mais de uma senha para a prestação de um mesmo serviço e
para um mesmo usuário.

Tal constatação guarda congruência com denúncia formulada por órgão parceiro, via correio
eletrônico, também juntado ao processo nº 13274/2019, no sentido de que os funcionários da
Concessionária teriam recebido determinação no sentido de que deveriam questionar aos
usuários da respectiva UGT acerca de quantos documentos (CRLVs) pretenderiam retirar , a fim
de emitir um número de senhas correspondente à quantidade de veículos .

Ou seja, se um único usuário comparece às unidades do Ganha Tempo para emitir, por exemplo,

35 de 75
mais de um licenciamento anual, a Concessionária emite uma quantidade de senhas igual à
quantidade total de documentos que este pretenda emitir, multiplicando, assim, o quantitativo de
atendimentos para efeitos de cálculo de sua contraprestação mensal. Tal prática, além de em
franca contrariedade com a exigência de lealdade e demais deveres anexos ao Contrato de PPP
firmado, infringe ao regramento constante do item 8.2.1 do Termo de Referência da contratação
[8]
.

Essa constatação também vai ao encontro de informação constante do processo n°


102.982/2019, acerca denúncia recebida na Ouvidoria da CGE MT e encaminhada à SETASC
em 08/03/2019, onde o cidadão relata que, ao procurar unidade do Ganha Tempo para
realização de dois serviços (TRE e PGE), teria recebido 05 senhas , sendo três para revisão de
biometria e duas para consulta e impressão de extrato da dívida ativa.

3.2.4. Dano ao Erário decorrente das senhas indevidamente emitidas e computadas pela
Concessionária como efetivo atendimento

O cômputo irregular de senhas como efetivo atendimento pela Concessionária, seja ocasionada
por emissões ou replicações indevidas, seja pelo não cancelamento de senhas emitidas e objeto
de desistência de usuários, implica em prejuízo significativo ao erário, além de configurar uma
prática gravíssima que enseja, dentre outras medidas, e observado o devido processo
administrativo, a aplicação de penalidade, bem como a retenção dos valores pagos ou liquidados
indevidamente.

Até aqui, com base no indicado nos itens 3.2.1 a 3.2.3 supra, tem-se que deveriam ser
descontados da Concessionária os valores correspondentes a: (i) senhas com tempo de espera
irrisório; (ii) senhas com tempo de atendimento irrisório; e (iii) senhas indevidamente replicadas.

Destaca-se, ainda, que algumas senhas tiveram, cumulativamente , tempo de atendimento e


tempo de espera irrisórios. O quadro abaixo traz o quantitativo de senhas com tempo de espera
somado ao tempo de atendimento (TE + TD + TA) totalizando o tempo total de até 60

36 de 75
segundos :

Tabela 7 Quantitativo de Senhas com Tempo Total até 60 segundos - por faixa

Tempo* Ipiranga Rondonópolis Barra do CPA Total

Garças

TA+TD+TE<=5s 4 126 10 9 149

TA+TD+TE<=10s 63 299 61 21 444

TA+TD+TE<=15s 149 588 140 39 916

TA+TD+TE<=20s 249 885 214 65 1.413

TA+TD+TE<=25s 367 1.211 295 80 1.953

TA+TD+TE<=30s 459 1.541 378 96 2.474

TA+TD+TE<=35s 592 1.879 460 114 3.045

TA+TD+TE<=40s 740 2.205 563 134 3.642

TA+TD+TE<=45s 887 2.504 671 157 4.219

TA+TD+TE<=50s 1.043 2.811 775 176 4.805

TA+TD+TE<=55s 1.235 3.094 890 188 5.407

TA+TD+TE<=60s 1.432 3.392 1.033 215 6.072

Fonte: Relatórios de Listagem de Senhas do SIGA [9]

37 de 75
Ou seja, a senha é emitida e entregue ao usuário após o conhecimento de sua demanda e
efetuação de triagem, este se desloca pelas instalações da Unidade Ganha Tempo, a senha é
chamada no painel, o usuário desloca-se até o guichê, apresenta documento de identificação e
demais informações necessárias, recebe o devido atendimento e realiza a avaliação; todos
esses procedimentos estão computados dentro do intervalo entre o tempo de espera e a
finalização do atendimento (TE + TD + TA). Também é evidentemente impraticável que tudo isso
seja realizado em um espaço de tempo de segundos.

A fim de evitar um contagem dobrada em relação ao indicado no achado anterior , deve-se


considerar separadamente essas senhas que apresentem, ao mesmo tempo, Tempo de Espera
de até 30 segundos e Tempo de Atendimento (TA + TD) de até 30 segundos, isto é, as senhas
com [TA + TD + TE] <= 60 segundos. Sendo assim, o valor total do dano ao erário provocado
seria calculado, a princípio, na ordem R$ 2.093.964,56 , correspondentes a 81.823 senhas com
tempo de espera de até 30 segundos, 62.967 senhas com tempo de atendimento (TA + TD) de
até 30 segundos e outras 6.072 senhas com tempo total de fluxo (TA + TD + TE) de até 60
segundos, multiplicados pelo VPA atual (R$ 13,88).

Esse valor ultrapassa o total da contraprestação recebida pela empresa superiores a 80% da
demanda projetada, restando como exceção apenas a Unidade CPA I, no mês de fevereiro, cujo
pagamento foi integralmente derivado do quantitativo de atendimentos realizados (vez que a
cláusula dos 80% já não mais se aplica a essa UGT).

Destaca-se, não obstante, que os cortes indicados nos itens 3.2.1 e 3.2.2 estimam o dano
provocado ao erário voltando-se apenas para as irregularidades mais patentes (tempos irrisórios
computados pela Concessionária na prestação dos serviços), de modo que não chegam a
alcançar toda a extensão do dano provocado pela emissão indevida de senhas .

Ademais, as inconsistências não se restringem às senhas com tempos de espera e/ou de


atendimento irrisórios, e não se pode ignorar a possibilidade de que a Concessionária emita
senhas com tempo de espera, atendimento e deslocamento muito altos com vistas a mitigar
possíveis distorções no tempo médio de atendimento, tempo médio de espera, e tempo médio de

38 de 75
deslocamento, que constituem indicadores periodicamente analisados pelo Verificador
Independente e pela fiscalização.

Com efeito, foram identificadas senhas com tempo de espera, deslocamento e atendimento
muito superiores ao razoável, e muito superiores ao padrão geral da Concessionária, como se
pode observar no Apêndice II .

Qualquer que seja a razão para essa inconsistência, o fato é que tais senhas revelam-se
nitidamente fora dos padrões e influenciam diretamente nos indicadores apresentados pela
Concessionária.

Ainda, considerando que os efeitos das práticas irregulares perpetradas (emissões indevidas,
replicações indevidas, finalizações indevidas após desistência de usuários) são os mesmos, ou
seja, implicam igualmente na elevação indevida da contraprestação da Concessionária, a
metodologia adotada não busca distinguir o tipo de irregularidade praticada, mas tão-somente
sua extensão. Assim, a estimativa do dano total causado pelas irregularidades presentemente
descritas depende da identificação de dois fatores e sua respectiva extensão: senhas emitidas
com tempo de espera fora dos padrões e senhas emitidas com tempo de atendimento (TA + TD)
fora dos padrões.

Para tanto, após análise de dados de diversos serviços distintos prestados em unidades
distintas, foram adotados os seguintes critérios:

39 de 75
Quadro 6 - Metodologia de análise de senhas

Senhas consideradas como

Fora do Padrão:

Serviços com coeficiente de variação de até [TA+TD] < [Média (-) 70%]

70%:

Serviços com coeficiente de variação entre [TA+TD] < [Média (-) Desvio Padrão]; e

70% e 100% [TA + TD] > [Média (+) Desvio Padrão]

Serviços com coeficiente de variação de 100% [TA+TD] < [Média (-) Desvio Padrão]; e

ou superior: [TA + TD] > [Média (+) Desvio Padrão], após

tratamento dos dados*

*O tratamento dos dados consistiu, nesse caso, em excluir os registros com tempo de atendimento (TA

+ TD) superiores a dois desvios padrão acima da média.

Cumulativamente, tendo em vista que as variações no tempo de espera costumam ser mais
[10]
indefinidos, variando segundo a sazonalidade e outros fatores , considerou-se como
indevidas apenas as senhas emitidas com tempo de espera de até 30 segundos.

Aplicando-se essa metodologia no serviço de solicitação de carteira de identidade, cujos


quantitativos foram fornecidos pela POLITEC, conforme mencionado no item 3.2.1, obtém-se o
seguinte resultado (Unidade CPA I. Período: mar/2018 a fev/2019):

40 de 75
Quadro 7 - Análise do tempo médio e desvio padrão de serviços:

Solicitação de Carteira de Identidade Valor

A Coeficiente de Variação 54%

B Média [TA + TD] 990

C Senhas com: [TA + TD] < [Média (-) 70%] 1.989

D Senhas com: TE <= 30 segundos 1.425

E Senhas com: [TA+TD+TE] < 327 segundos 105

F Senhas fora do padrão (C+D-E): 3.309

G Total de atendimentos computados pela Concessionária: 23.403

H Total de solicitações/expedições computados pela POLITEC: 20.146

I Emissões e não cancelamentos indevidos (G - H): 3.257

J Replicações Indevidas* (F I): 52

* Quantitativo estimado com base nos critérios adotados na metodologia, correspondente à diferença

entre o quantitativo de senhas foras do padrão e o quantitativo de senhas emitidas que superam o total

de documentos controlados.

Considerando, não obstante, que os apontamentos realizados nos itens anteriores deste
Relatório implicam na supressão de toda a contraprestação recebida pela Concessionária que
excede 80% da demanda, e que a UGT CPA apenas foi remunerada fora dessa cláusula a partir
do mês de fevereiro/2019 (quando o pagamento passa a ser integralmente realizado com base

41 de 75
na demanda real, por exauridos os efeitos da cláusula 8.3 do Contrato), faz-se necessária a
aplicação desse cálculo apenas para essa Unidade e período (UGT CPA. Competência:
Fev/2019), sendo desnecessária para as demais UGTs e períodos considerados no escopo.

[11]
Sendo assim, num primeiro momento, foram identificados 17 serviços (de um total de 62
prestados no período) responsáveis por mais de 80% do quantitativo total de atendimentos
registrados. São eles:

Quadro 8 - Análise dos serviços com maior participação em relação ao tempo de atendimento

Serviço Órgão Quantidade

Emissão de taxas e realização de consultas DETRAN 2.335

Entrega da carteira de identidade POLITEC 2.155

Entrega de Documentos DETRAN DETRAN 2.013

Solicitação da carteira de identidade (RG) POLITEC 2.001

Consulta de Vagas - IMO SETAS 1.683

Negociação dos débitos referentes a dívida PGE 1.369

ativa

CTPS: Emissão, Entrega e Alteração SETAS 1.127

Impressão de documentos INFOCENTRO 999

Extratos e Consultas Diversas INSS 927

Protocolo de Requerimento Digital INSS 912

Habilitação de seguro desemprego SETAS 854

Atualização de cadastro TRE TRE 809

42 de 75
Entrega de Documentos SETAS SETAS 785

Emissão de licenciamento anual DETRAN 781

Emissão de 2ª via de conta ENERGISA 736

Emissão de título de eleitor segunda via TRE 668

Total: 20.154

[12]
Aplicando-se a mencionada metodologia nesses serviços , a fim de identificar as senhas com
[13]
tempos fora dos padrões, obtém-se os seguintes quantitativos (a serem objeto de glosa pela
SETASC no âmbito de procedimento administrativo apropriado):

Quadro 9 - Resultado da dispersão dos tempos médios por serviço

Serviço Atendimentos Fora do

Padrão

Emissão de taxas e realização de consultas 2.335 970

Entrega da carteira de identidade 2.155 1.121

Entrega de Documentos DETRAN 2.013 669

Solicitação da carteira de identidade (RG) 2.001 385

Consulta de Vagas - IMO 1.683 398

Negociação dos débitos referentes a dívida 1.369 634

ativa

CTPS: Emissão, Entrega e Alteração 1.127 365

43 de 75
Impressão de documentos 999 715

Extratos e Consultas Diversas 927 209

Protocolo de Requerimento Digital 912 161

Habilitação de seguro desemprego 854 195

Atualização de cadastro TRE 809 256

Entrega de Documentos SETAS 785 523

Emissão de licenciamento anual 781 190

Emissão de 2ª via de conta 736 171

Emissão de título de eleitor segunda via 668 142

Total: 20.154 7.104

Tal quantitativo, portanto, deverá ser objeto de retenção de pagamento pela SETASC, sem
prejuízo da aplicação de sanções e adoção das demais providências cabíveis, salvo em relação
aos casos em que a Concessionária consiga demonstrar inequivocamente a prestação do
[14]
serviço .

_______________________________________________________________________________

[1] Ipiranga: Período de 01/08/2018 a 28/02/2019.

Rondonópolis: Período de 01/09/2018 a 28/02/2019.

Barra do Garças: Período de 01/10/2018 a 28/02/2019.

CPA: Período de 01/02/2019 a 28/02/2019.

44 de 75
[2] Essa média (23 segundos) e o corresponde desvio padrão (14 segundos) foram calculados já

expurgando-se os tempos de deslocamento nitidamente inconsistentes, inclusive os tempos de


deslocamento muito elevados que podem ter decorrido, dentre outros fatores, de eventuais
esquecimentos dos atendentes em iniciar a contagem do atendimento (finalizar a contagem do
deslocamento) .

[3] É possível cogitar de uma situação excepcionalíssima, por exemplo, em que o usuário, já

possuindo todos os seus dados cadastrados pela Rio Verde, já tendo apresentado seus
documentos na triagem, e tendo tomado assento mais próximo ao guichê, desloque-se para o
atendimento (em aproximadamente 9 segundos) e, tendo sua identificação reconhecida pelo
atendente, apenas receba seu documento que, por um acaso, já tenha sido separado pelo
atendente e esteja a seu alcance procedendo o usuário rapidamente a realizar a avaliação e
assinar o protocolo de recebimento. Nessa situação, seria possível, talvez , admitir um tempo de
atendimento inferior a um minuto, mas, ainda assim, seria impensável que pudesse se dar em
menos de 30 segundos. Em todo caso, tem-se que mesmo que isso pudesse se dar, seria uma
situação raríssima e, portanto, claramente incompatível com um quantitativo de 69.039
atendimentos, restando completamente insubsistente o argumento da Concessionária. Cabe
ainda destacar que essa situação, além de rara e ocasional, torna-se ainda mais inverossímil na
realidade da Concessão pelo fato de que a empresa não faz identificação individual dos
usuários/demandantes do serviço no sistema, conforme indicado no item 3.3.1 deste Relatório,
salvo no caso de senhas agendadas pela internet (cujo quantitativo é irrisório em relação às
senhas presenciais).

[4] Termo de Referência. 8.2.1: (...) A solução a ser adotada para a Gestão do Atendimento

deverá contemplar o conceito de senha única de atendimento para o cidadão para aqueles que
desejarem realizar mais de um serviço na unidade. Dessa forma, a mesma senha é transferida
desde a triagem e depois de órgão a órgão, a partir da conclusão do primeiro serviço executado.

[5] As senhas relacionadas ao levantamento realizado podem ser verificadas no Anexo I .

[6] Ipiranga: Período de 01/08/2018 a 28/02/2019.

45 de 75
Rondonópolis: Período de 01/09/2018 a 28/02/2019.

Barra do Garças: Período de 01/10/2018 a 28/02/2019.

CPA: Período de 01/02/2019 a 28/02/2019.

[ 6 ]

A UGT de Rondonópolis foi desconsiderada dessa análise pelo fato de que o serviço em
questão, naquela Unidade, possui mais de uma classificação possível. Destaca-se que se trata
de uma prática irregular da Concessionária, que prejudica sobremaneira o controle e fiscalização
contratual, devendo ser expressamente vedada e prontamente corrigida pelo tempo que perdurar
a contratação, na forma indicada no itens 5.3.9.a e 5.3.12
deste Relatório.

[8] Termo de Referência. 8.2.1 (destacou-se): (...) Todo usuário que necessitar utilizar os

serviços públicos prestados nas Unidades Ganha Tempo receberá uma senha de atendimento e
sua chamada se dará através dos painéis eletrônicos de chamadas de senhas, localizados nas
áreas de espera das Unidades Ganha Tempo.

[9] Ipiranga: Período de 01/08/2018 a 28/02/2019.

Rondonópolis: Período de 01/09/2018 a 28/02/2019.

Barra do Garças: Período de 01/10/2018 a 28/02/2019.

CPA: Período de 01/02/2019 a 28/02/2019.

[10] O que não impede que a Secretaria, em aferições futuras (p.e: para os meses de março a

maio), amplie o escopo da apuração, caso obtenha informações mais precisas acerca das
variações admissíveis no tempo de espera de cada serviço.

[11] Destaca-se que o serviço de solicitação de carteira de identidade, abaixo indicado, congrega

46 de 75
os quantitativos dos serviços denominados, no sistema SIGA, de Segunda via da carteira de
identidade, com 987 atendimentos registrados, Atendimento para solicitação da carteira de
identidade (RG), com 680 registros, e Primeira via da carteira de identidade, com 334 registros.

[12] Os tempos mínimos e máximos de atendimento e deslocamento (média e desvio padrão)

foram calculados com base nos registros realizados para a Unidade CPA I de março/2018 a
fevereiro/2019, a fim de ampliar a precisão da análise. Em seguida, o quantitativo de registros
fora do padrão foi determinado de acordo com os critérios indicados no Quadro 6, com base no
coeficiente de variação verificado no período em questão (fevereiro/2019).

[13] Para os serviços de impressão de documentos, entrega da carteira de identidade, emissão

de licenciamento anual e entrega de documentos SETAS, foi admitido, como tempo mínimo de
atendimento, o tempo de 30 segundos, já que foram verificadas distorções no cálculo devido ao
grande número de senhas com tempos de atendimento irrisórios.

[14] Além de comprovar, por exemplo, a pertinência quantitativa (por exemplo: emissão de

documentos em quantidade compatível com o total de senhas emitidas), a Concessionária


deverá comprovar que o tempo registrado nos eventos de senha (considerando TA + TD, bem
como o tempo de espera) estão dentro de parâmetro praticáveis para a regular prestação
daquele serviço. Tal demonstração exige, dentre outros elementos, parecer de servidores, dos
quadros da Administração Pública, executores e especialistas acerca do serviço em questão.

47 de 75
3.3 - AUSÊNCIA OU DEFICIÊNCIA NA IMPLEMENTAÇÃO DE MECANISMOS DE
CONTROLE DA EMISSÃO DE SENHAS

3.3.1. Ausência de identificação dos usuários

Verifica-se que a Concessionária não faz identificação individual, em cada senha emitida, do
respectivo usuário demandante dos serviços nas UGTs, à exceção, apenas, dos agendamentos
(realizados pela internet).

[1]
Tal falha já havia sido apontada pelo Verificador Independente no mês de março/2018, isto é,
nos primeiros meses de vigência contratual, quando recomendou à Concessionária a liberação
para que o atendente possa registrar dados individuais mínimos do usuário, no instante da
abertura de cada atendimento: nome completo, CPF, Endereço, Telefone Celular, Fixo,
Whatsapp e Email (Relatório de Verificação Independente Ganha Tempo Unidade CPA I.
Período Apurado: 01/03/2018 a 28/03/2018, pg. 137, item 8.2.j).

Ocorre que a ausência de identificação individual dos usuários do Ganha Tempo é uma medida
básica de controle que permite suprimir ou mitigar problemas relacionados à emissão indevida
de senhas, seja por fraude ou erro, por parte da Concessionária na pessoa de seus
colaboradores.

Assim, a ausência de implemento de tal medida básica de controle, a despeito de recomendação


do Verificador Independente nesse sentido, configura potencial ato de negligência a ser
considerado e acrescido pela Administração na dosimetria das sanções a serem aplicadas à
Concessionária por conta da emissão, não cancelamento e finalização irregulares de senhas de
atendimento.

3.3.2. Ausência de gravação de áudio dos atendimentos

Constatou-se que a Concessionária não realiza gravação de áudio dos atendimentos realizados

48 de 75
nas Unidades do Ganha Tempo, conforme resposta remetida pela empresa por meio do Ofício nº
148/2019 Rio Verde Ganha Tempo.

De acordo com o Edital, Anexo I, TR, Apêndice VIII, os atendimentos nas unidades Ganha
Tempo devem ter seus diálogos gravados e armazenados em formato MP3, devendo
permanecer disponíveis por, no mínimo, 03 meses, para recuperação.

Em análise ao procedimento de contratação da empresa para gestão do Programa Ganha


Tempo, a gravação de áudio tem por objetivo identificar falhas no processo de atendimento, bem
como, apoiar a gestão das unidades na solução de conflitos com os usuários dos serviços.
Também tem por característica permitir um monitoramento constante da qualidade dos
atendimentos por parte do Poder Concedente, permitindo, inclusive, a fiscalização do próprio
contrato quanto à qualidade exigida e eventuais falhas por parte da Concessionária na pessoa
de seus atendentes. Naturalmente, tal mecanismo também presta-se a subsidiar auditorias
quanto à efetiva prestação dos serviços.

Dessa forma é imperativo ao Poder Concedente exigir o pleno funcionamento do processo para
fins de avaliar constantemente a qualidade e fiscalizar a efetiva prestação de serviços nas
unidades do Ganha Tempo, com o fim de coibir e identificar práticas indevidas.

A empresa alega que a não implementação de módulo, no sistema SIGA, para gravação de
áudio dos atendimentos teria sido validada pela SETAS por meio de aplicação de check list
inicial.

Contudo, qualquer das determinações constantes do contrato e edital (e anexos) não deve ser
objeto de discricionariedade da Administração ou do contratado, devendo ser fornecido desde o
momento do início da execução do contrato, nos termos do instrumento convocatório.

O Apêndice VI deste Relatório traz o contrato firmado pela concessionária Rio Verde com a
empresa fornecedora do sistema de gerenciamento de senhas, bem como resposta remetida por
esta empresa que corrobora a informação de que não houve ativação de módulo de gravação de
senhas no sistema SIGA.

49 de 75
3.3.3. Ausência de mecanismos de alerta ou de relatórios específicos acerca de eventos
desconformes

Outro mecanismo básico de controle não implementado pela Concessionária consiste em


mecanismos de emissão de alertas, por exemplo, quando determinada espera ou atendimento
se dão fora de tempos de tolerância máximo e mínimo, bem como quaisquer outras ocorrências
atípicas.

Importa que tais tempos de tolerância, de conhecimento da Concessionária (com base no desvio
padrão, expurgando-se resultados nitidamente inconsistentes) e dos órgãos parceiros, seja
validado ou, em sendo o caso, retificado ou revisado pela Administração.

Em seguida, faz-se necessária a disponibilização de relatórios próprios do Sistema que permitam


a identificação dessas ocorrências, conferindo-se acesso a tais relatórios, em tempo real, à
fiscalização do Poder Concedente e ao Verificador Independente.

3.3.4. Não disponibilização de acesso ao SigaManager ao Verificador Independente

Ademais, a Concessionária não disponibilizou acesso ao sistema SIGAManager ao Verificador


Independente, conforme informação remetida pela SETASC mediante o protocolo nº
145721/2019. Referida omissão impacta direta e evidentemente na qualidade e independência
do trabalho desenvolvido pela instituição contratada para o desempenho das atribuições
previstas no processo de contratação.

3.3.5. Ausência de mecanismos de controle do processo de triagem e emissão de senhas

Mediante visita in loco e considerando os dados e práticas extraídas nos relatórios do sistema
SIGA, verifica-se que o procedimento de triagem de senhas é altamente deficiente, e inexistem

50 de 75
mecanismos de controle que permitam regular sua qualidade e adequação relativamente às
exigências do Termo de Referência.

O processo de triagem dos serviços é fundamental para a regular execução do contrato de


concessão. Isso porque uma triagem realizada adequadamente impede, de antemão, a emissão
indevida de senhas para atendimentos que não poderão se concretizar, por exemplo, ante a
ausência da documentação necessária ou por conta de o usuário não possuir a titularidade ou
poderes necessários para o recebimento do serviço demandado.

Analisando-se os relatórios de Listagem de Senha do sistema SIGA, verifica-se que o processo


de triagem, frequentemente, é realizado em algumas dezenas de segundos , o que denota que
não se está havendo uma efetiva conferência da documentação e demais requisitos prévios à
emissão de senha. Também por ocasião de comparecimento in-loco desta auditoria não houve a
realização de tal conferência, por parte dos colaboradores da Concessionária, na etapa de
triagem.

O item 8.1.2 do Termo de Referência (Edital, Anexo I), no entanto, especifica que após o
atendimento realizado pela recepção da unidade, o cidadão deverá se dirigir [à] triagem
correspondente ao serviço que deseja realizar para conferência da documentação requerida por
tipo de serviço e conseguinte emissão de senha de atendimento (destacou-se).

Um processo de triagem deficiente permite que um usuário, por exemplo, que não esteja munido
da documentação necessária, chegue ao guichê de atendimento e, só então, descubra que não
poderá obter o serviço.

Nessa situação, duas são as condutas mais prováveis a serem adotadas pela Concessionária,
na pessoa de seus colaboradores, dada a ausência de controles e procedimentos-padrão
específicos: (1) encaminhar o demandante para utilização dos serviços do Infocentro, a fim de
obter a documentação faltante (se for possível obtê-la mediante acesso à internet); ou (2)
orientar o usuário quanto à documentação necessária e finalizar o atendimento.

No primeiro caso, a prestação do serviço custará à Administração o valor correspondente a dois

51 de 75
VPAs (atualmente, o valor total de R$ 27,76) e, no segundo caso, custará igualmente o valor de
dois VPAs, já que o demandante provavelmente retornaria posteriormente para o recebimento do
serviço.

Ou seja, uma falha na triagem inclusive caracterizadora de inexecução contratual estaria


beneficiando a Concessionária com o dobro do valor da contraprestação que normalmente seria
devida pela prestação do serviço.

_______________________________________________________________________________

[1] A figura do verificador independente está contida no item 7.3.6 do Termo de Referência,

sendo descrita como uma empresa especializada responsável pelas auditorias de qualidade para
o Poder Concedente. Além dessa definição constante do TR, o Contrato de Concessão traz um
complemento das funções do Verificador independente, constando as atribuições relacionadas a:

i) apuração dos índices de desempenho e qualidade para cálculo da


contraprestação pecuniária e de periodicidade mensal;

ii) elaboração de relatório mensal quanto ao atendimento dos termos


contratuais e anexos, mantendo-os em formato digital;

iii) verificação mensal do número de atendimentos das unidades;

iv) proposição de melhorias nos sistemas e soluções de tecnologia da


informação para melhor gestão contratual;

v) desenvolver ou aprimorar sistema de tecnologia para coleta, arquivo e


disponibilização de dados referentes aos índices de qualidade constantes do
contrato.

52 de 75
3.4 - RISCOS, VULNERABILIDADES E ANTIECONOMICIDADE NOS SERVIÇOS DO
INFOCENTRO

Conforme indicado no Apêndice III , os serviços do Infocentro figuram dentre aqueles com maior
recorrência de senhas com tempo de atendimento irrisório. Ademais, como relatado no item
anterior (3.3.5), tal serviço pode ser utilizado para beneficiar a Concessionária daquilo que, em
verdade, seria uma falha do serviço de triagem. Destaca-se, ainda, que os serviços do
Infocentro, em si bastante simples e pouco oneroso (impressão de documentos ou acesso à
internet) acaba custando aos cofres estaduais o valor unitário de R$ 13,88.

Assim, ainda seguindo aquele exemplo do usuário que comparece à UGT sem toda a
documentação necessária, tem-se que a Concessionária poderia, além de direcioná-lo ao
Infocentro (para acesso à internet), também reclamar contraprestação pelo serviço de impressão
do documento em questão. Nesse caso, um serviço que deveria receber uma contraprestação de
R$ 13,88 acaba tendo um custo final, aos cofres públicos, da ordem de R$ 41,64, tendo sido
pago o valor de R$ 13,88 para a utilização de algo em torno de 2 minutos de internet
(sendo que o valor por hora - 60 minutos - de utilização Lan House , no mercado, dificilmente
ultrapassa R$ 5,00) e outros R$ 13,88 para a impressão de um ou alguns documentos (o
que, no mercado, não custaria mais que algumas dezenas de centavos).

Outra vulnerabilidade relevante consiste na possibilidade de que a Concessionária imprima,


diretamente no Infocentro, os documentos vinculados à prestação de serviços de competência
dos órgãos parceiros, também dobrando indevidamente o valor da contraprestação.

Acrescente-se, ainda, a vulnerabilidade derivada da utilização do evento de congelamento de


senha por motivo Infocentro que, ao mesmo tempo em denota que a Concessionária esteja
recebendo duplicadamente pela prestação de certos serviços (cf. item anterior), também eleva
substancialmente riscos de congelamento de senha para posterior finalização/cômputo indevido
(prática descrita no item 3.1). Cabe, finalmente, registrar que os serviços prestados no Infocentro
são de natureza tal que dificultam o controle da efetiva prestação do serviço, facilitando a

53 de 75
emissão de senhas fictícias, já que não há como cruzar o quantitativo informado pela
Concessionária com informações oriundas de órgãos parceiros, por exemplo.

Ante a ausência de controles adequados para coibir tais práticas, e considerando as evidências
demonstradas neste relatório de práticas da Concessionária no sentido de elevar indevidamente
sua remuneração, tem-se que a manutenção dos serviços do Infocentro implicam,
cumulativamente, em riscos, vulberabilidades e antieconomicidade no Contrato.

O processo de modelagem da contratação previa mecanismos que suprimiriam tais riscos e


falhas, ao estabelecer que os serviços do Infocentro seriam prestados diretamente pelo Poder
Concedente, dentro das UGTs; ou seja, não seriam objeto de Concessão (cf. Ata de Reunião do
CGPPP realizada em 08/09/2015, processo nº 229043/2015, PMI nº 001/2015, fl. 839).

Sendo assim, importa que a Administração adote as providências necessárias à supressão dos
riscos e problemas indicados. Ilustrativamente, citam-se duas soluções possíveis:

a) Alteração do mix de serviços institucionais, com fulcro na cláusula 11.1.xii do Contrato,


substituindo a demanda prevista para os serviços do Infocentro por outro(s) serviço(s).

b) Estabelecimento de um valor de contraprestação específica para os serviços do Infocentro,


em valor mais compatível com o de mercado, ainda que acrescentado de certa margem
(razoável e proporcional) destinada à amortização dos investimentos da PPP. Nesse caso, no
entanto, a prestação dos serviços no Infocentro deveriam estar expressamente conexos a uma
senha previamente vinculada à prestação de serviços de algum dos órgãos parceiros (i.e: não
deveria haver emissão de senhas avulsas apenas para utilização dos serviços do Infocentro).

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3.5 - CONSTATAÇÃO DE INCONSISTÊNCIAS E INCOERÊNCIAS NAS AVALIAÇÕES
RECEBIDAS

Por meio de procedimento de observação aplicado nas unidades Ganha Tempo da região
metropolitana de Cuiabá, e com base em dados extraídos do sistema SIGA e informações
colhidas dos processos correspondentes, foram identificados riscos, vulnerabilidades e
inconsistências relacionados ao processo de avaliação de atendimentos:

· Painel de avaliação conectado por fio e com característica de fácil mobilidade;

· Insuficiência em relação à proteção (gabinete) que garanta ao cidadão privacidade da


escolha da nota (Edital, Anexo I, TR, Apêndice VIII, item 1.5);

· Ausência de sistema de gravação e recuperação de diálogos para confirmação da


qualidade do atendimento e correção de falhas na identificação de diálogos onde a avaliação
foi regular ou ruim ( Ibidem );

· Fragilidades que permitem que os atendentes realizem, com facilidade, autoavaliação dos
atendimentos:

Figura 3 - Guichê de atendimento:

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Figura 4 - Teclado de avaliação do atendimento:

As imagens acima, colhidas em visita a uma das UGTs e com caráter ilustrativo, revelam o
teclado de avaliação direcionado para o próprio atendente. Essa condição é facilitada pelo fato
de inexistirem controles apropriados mesmo controles simples, como painéis fixos voltados para
o usuário do serviço.

Ademais, com base em dados extraídos do sistema SIGA, foram identificadas inconsistências
quanto ao quantitativo recusas e de avaliação com nota abaixo de ótimo, como se pode
visualizar nos gráficos abaixo:

Grafico 1 - Comparativo entre evolução de atendimentos total, avaliações positivas e recusas de


avaliação - unidade CPA

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Grafico 2 - Comparativo entre evolução de atendimentos total, avaliações positivas e recusas de
avaliação - unidade IPIRANGA

Grafico 3 - Comparativo entre evolução de atendimentos total, avaliações positivas e recusas de


avaliação - unidade RONDONOPOLIS

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Grafico 4 - Comparativo entre evolução de atendimentos total, avaliações positivas e recusas de
avaliação - unidade BARRA DO GARÇAS

Observa-se que o quantitativo de recusas e de avaliação com nota abaixo de ótimo não
acompanham a proporção de variação nos atendimentos, ao passo em que o quantitativo de
recusas e de avaliações como regular ou ruim, que são os registros que podem impactar
negativamente nos índices de desempenho, tendem a zero.

Tal constatação guarda congruência com informação prestada por supervisores dos órgãos
parceiros no sentido de que os funcionários da Concessionária estariam realizando a própria

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avaliação, conforme informação trazida em mídia digital no processo n° 12.274/2018, extraída do
processo nº 394.075/2018 (fls. 290, 304, 312, 332, 339, 366, 393, 431, 472).

Tem-se ainda que, conforme mencionado no item 2.3 deste Relatório, os indicadores atrelados
aos eventos de senha (desde a emissão da senha até sua finalização e recebimento de
avaliação pelo usuário) é responsável por 55% do aferimento do desempenho da
Concessionária. Cabe destacar que tal modelo não permite uma adequada avaliação geral da
prestação de serviços, como climatização, aparência, higiene e limpeza, condições do mobiliário
(assentos disponibilizados aos usuários), qualidade dos serviços de recepção e triagem, etc.

Portanto, o modelo atualmente adotado para avaliação de eficiência da Concessionária é


altamente frágil e pouco efetivo.

Desta feita, importante que a Secretaria proceda à revisão dos critérios de avaliação de
desempenho da Concessionária, inclusive por meio de adequação dos indicadores e das
fórmulas de cálculo correspondentes.

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3.6 - CONSTATAÇÃO DE INEXECUÇÕES CONTRATUAIS RELATIVAMENTE A
SISTEMAS GERENCIAIS, INVESTIMENTOS E A PROCEDIMENTOS OPERACIONAIS
EXIGIDOS PELO CONTRATO

Por meio de análise dos processos disponibilizados vinculados à etapa de execução contratual,
visitas in loco nas UGTs localizadas na região metropolitana de Cuiabá, bem como das
respostas prestadas pela Concessionária em atendimento a solicitações de informação
remetidas pela CGE, foram identificadas as seguintes inexecuções contratuais relativas às
exigências dos sistemas gerenciais, investimentos e procedimentos operacionais obrigatórios
requeridos pelo contrato:

I) Ausência de Auditorias Internas de Qualidade (Edital, Anexo I, TR,


item 7.3.6);

II) Ausência de implantação de módulo, no sistema SIGA, para gravação


dos atendimentos (Edital, Anexo I, TR, Apêndice VIII, item 1.5);

III) Ausência de adoção de Sistema de Controle Eletrônico de


Frequência (Edital, Anexo I, TR, Apêndice VIII, item 1.7);

IV) Ausência de software integrado que possibilite o registro, inventário


e controle de todas as movimentações físicas como entradas,
saídas, transferência entre unidades, prazo de validade, baixa e
ponto de ressuprimento, de forma a manter estoque para 1 (um)
semestre (Edital, Anexo I, TR, item 7.1.1.2);

V) Ausência de elaboração e publicação do Manual Operacional das


Unidades, detalhando cada uma das competências relacionadas à
gestão administrativa, financeira e operacional, com o objetivo de
estabelecer critérios, responsabilidades, procedimentos e
[1]
formulários específicos (Edital, Anexo I, TR, itens 7.1 e 8.3);

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VI) Ausência de fluxogramação dos processos de prestação dos
serviços e de elaboração de Manuais Operacionais de Serviços
(Edital, Anexo I, TR, item 10.2);

VII) Ausência, no portal de serviços disponibilizado na rede mundial de


computadores ( internet ), dos seguintes requisitos (Edital, Anexo I,
TR, itens 7.4.1, 9.1 e 10.2): (i) horário de atendimento das unidades;
(ii) documentos e requisitos necessários para o recebimento do
atendimento nas UGTs; (iii) valor das taxas (em sendo o caso); (iv)
fluxo dos processos de prestação de serviços; (v) prazos de
execução; (vi) elementos de vanguarda e interação; (vii) Envio de
SMS e mensagens eletrônicas aos usuários;

VIII) Ausência de campos obrigatórios de preenchimento para


agendamento dos atendimentos pelo meio do Portal de Serviços;
ausência de comunicação de agendamentos e outras informações
importantes por meio de Short Message Service - SMS; Ausência de
mecanismo de bloqueio temporário de agendamentos em caso de
confirmação e não comparecimento pelo cidadão (Edital, Anexo I,
TR, itens 7.4.2 e 7.4.3);

IX) Não atendimento das exigências relacionadas à distribuição de


folhetos e folders (Edital, Anexo I, TR, itens 7.1.1.2.2 e 9.1),
considerando que os modelos apresentados pela Concessionária,
[2]
em resposta a pedido desta auditoria , constitui apenas
informações impressas em papel comum, sem identificação e
padronização exigidas. Ademais, não foi identificada a efetiva
disponibilização e distribuição desses materiais nas UGTs.

Tais inexecuções impactam direta e substancialmente a qualidade e segurança da execução


contratual, comprometendo a efetividade do programa e a atuação fiscalizatória do Poder

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Concedente.

No que tange ao processo de triagem dos usuários, considerando que é uma das etapas
obrigatórias e essenciais à boa prestação do serviço, o não cumprimento dos requisitos
relacionados acima impactam diretamente na celeridade e eficiência dos atendimentos
realizados nas unidade do Ganha Tempo.

Relativamente à celeridade dos serviços prestados, a ausência, por exemplo, de instrumentos de


comunicação e publicidade entre a concessionária e o usuário importará em comparecimentos
indevidos ou na necessidade de retornos para o efetivo recebimento do serviço, ampliando,
consequentemente, o tempo para entrega definitiva do objeto do serviço pretendido pelo
cidadão. Considerando a mesma situação, a eficiência também é impactada pela ampliação dos
valores envolvidos na prestação do serviço, em razão de ocorrência de atendimentos indevidos
(por falha na triagem) ou necessidades de retorno do cidadão, multiplicando irregularmente a
contraprestação (VPA) da Concessionária.

Para maior detalhamento acerca dos testes aplicados relativamente à triagem, impressos
padronizados e atendimentos realizados, consultar Apêndice III deste Relatório.

As análises e imagens relacionadas ao processo de comunicação com o usuário podem ser


verificadas no Apêndice VIII anexo ao relatório.

[1] A Concessionária apenas editou (sem submeter à validação pelo Poder Concedente)

manuais relacionados a: a) achados e perdidos na unidade; b) Compras de produtos e serviços


administrativos; c) Contas as pagar e a receber; e d) procedimentos relacionados aos recursos
humanos.

[2] Resposta à Carta de Circularização nº 10/2019.

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4 - CAUSAS

As principais falhas detectadas nos controles internos que condicionaram a ocorrência dos
problemas relatados na seção anterior foram as seguintes:

4.1 - AUSÊNCIA DE ADOÇÃO DE MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PRÉVIAS


CAPAZES DE SUPRIMIR OU MITIGAR RISCOS

O modelo de contratação adotado, com contraprestação vinculada à demanda real dos serviços,
exigia um profundo conhecimento, pela Administração, dos serviços que seriam prestados no
âmbito do programa, bem como o estabelecimento de robustos controles de quantidade e
qualidade da atuação da Concessionária.

Assim, essencial que se estivesse clara e previamente definidos, por exemplo, quais seriam os
serviços disponibilizados (o que exigia prévia celebração de ajuste com os órgãos parceiros);
tempos médios, mínimo e máximo para prestação de cada um desses serviços; procedimentos
de execução e controle da triagem para cada tipo de serviço, a fim de impedir atendimentos
indevidos; critérios e procedimentos de controle do processo de emissão de senhas, etc.

Ademais, a fim de garantir a objetividade e celeridade na correção de condutas inadequadas por


parte da Concessionária, importante que a atuação do Verificador Independente estivesse sob o
controle do Poder Concedente, restringindo-se o papel da parceira privada em prestar-lhe a
remuneração, já previamente estabelecida no processo de contratação. Outra falha no mesmo
sentido e ocorrida na mesma etapa processual foi a não estipulação, no Contrato, de
penalidades específicas para cada tipo de inexecução contratual, o que traria celeridade e
objetividade à aplicação de medidas corretivas.

4.2 - AUSÊNCIA DE ADEQUADA ESTRUTURAÇÃO DA UNIDADE DE GESTÃO DE


PARCERIAS

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Os contratos de PPP, por sua materialidade, risco, complexidade e relevância, requerem a
disponibilização de uma equipe muldisciplinar, com estrutura adequada e suficiente para a
realização da fiscalização contratual.

Isso não se deu no caso do Contrato nº 62/2017/SETAS, onde a UGPPP restringiu-se, na


prática, a dois ou três servidores, em rotatividade constante, para realizar a fiscalização do
serviço. Em que pese a equipe de fiscalização encontrada por esta auditoria tenha demonstrado
empenho e eficiência, a estrutura disponível não permitia uma fiscalização contratual adequada.

Como consequência, por exemplo, os apontamentos do Verificador Independente deixaram de


ser implementados sem qualquer medida corretiva por parte da Administração; não houve efetiva
fiscalização e acompanhamento do processo de implantação das Unidades e várias inexecuções
contratuais não foram identificadas e, portanto, não foram devidamente punidas.

Ademais, o modelo de contratação adotado, vinculando a contraprestação da Concessionária à


demanda real, exigiria uma estrutura fiscalizatória ainda mais robusta, o que, naturalmente,
revelou-se ainda mais impraticável para a diminuta equipe de fiscalização da SETAS. Como
consequência, por exemplo, demandaram-se meses para detectar a emissão indevida de
senhas, sendo que sua quantificação total não chegou a ser possível; não há aplicação de
procedimentos de exame dos registros administrativos e financeiros da Concessionária, o que
faz-se estritamente necessário dentro da modelagem adotada; e a Concessionária pôde adotar e
fazer uso de vários mecanismos, não previstos em contrato, capazes de elevar sua
contraprestação e indicadores de desempenho (p.e: cálculo do tempo de atendimento
excluindo-se o evento denominado deslocamento, favorecendo o indicador de TMA, sem
qualquer previsão contratual e utilização abusiva de eventos de congelamento).

Não obstante, importa destacar que, com o deslocamento da UGPPP para a SEPLAG (cf.
Portaria Conjunta SEPLAG/SETASC nº 09/2019), a Administração dá mostras de já ter
detectado a presente falha, adotando as primeiras medidas com vistas à sua supressão por meio
de instituição de Unidade Operacional Específica (Lei nº 9.641/2011, art. 15). Por essa razão, ela
não será, nesse momento, objeto de recomendação específica.

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5 - RECOMENDAÇÕES

Diante de todo o exposto, recomenda-se:

5.1. Proceder à comunicação da Concessionária acerca das irregularidades apontadas nos


itens 3.1 e 3.2 do presente Relatório, para efeitos do disposto nas cláusulas 29.6.3 e
29.6.4 do Contrato.

5.2. Instaurar processo(s) administrativo(s) com vistas à aplicação das sanções cabíveis
relativamente a todas as irregularidades contratuais indicadas no presente Relatório.

5.3. Adotar, sem prejuízo das medidas punitivas e demais providências cabíveis, as
seguintes medidas corretivas :

Sistema de Gestão de Senhas de Atendimento:

5.3.1 Definir critérios e alçadas para a utilização de eventos de congelamento de senhas,


determinando à Concessionária as adequações necessárias nos processos e sistemas
correspondentes.

5.3.2 Determinar à Concessionária a adequação de seus fluxos e procedimentos de triagem e


proceder às adaptações no sistema necessárias para tornar obrigatória a inclusão de dados
pessoais dos usuários/demandantes dos serviços do Ganha Tempo, tornando obrigatória, antes
da emissão da senha, a inclusão mínima :

a - Dos dados cadastrais do usuário (ao menos Nome, CPF e Telefone);

b - Informação acerca de se o usuário possui toda a documentação necessária para a realização


do serviço demandado;

c - Inclusão de informações relacionadas aos números de protocolo, de guias ou de qualquer


outro registro individualizado que vincule o atendimento realizado no sistema do parceiro ao
atendimento confirmado no sistema SIGA.

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5.3.3 Determinar à Concessionária a adequação do sistema de gerenciamento de senhas,
conforme parâmetros definidos no Termo de Referência e anexos, como forma de permitir a
correta quantificação e qualificação do atendimento, com vistas a:

a - Considerar, na contagem do tempo de atendimento para efeitos de mensuração dos


indicadores e aferição de desempenho (cálculo do COEF), o tempo de deslocamento (TD)
somado ao tempo de atendimento (TA);

b - Alterar os parâmetros do sistema de gestão de senhas de atendimento, no sentido de não


permitir registro de mais de um atendimento para a mesma senha e mesma seção (i.e: duas
senhas para serviços de um mesmo órgão parceiro);

c - Limitar a possibilidade de replicações a dois atendimentos para uma mesma senha, desde
que para órgãos parceiros distintos;

d - Prestar ao Poder Concedente dados e informações acerca da dinâmica dos atendimentos,


com vistas a subsidiar, em especial, a definição de tempos mínimos e máximos toleráveis;

e - Estabelecer mecanismos que promovam a desconsideração automática, no aferimento de


demanda para efeitos de cálculo da contraprestação mensal, de senhas fora dos padrões de
tempo mínimo e máximo de atendimento e espera, inclusive considerando eventos de
congelamento;

f - Adotar, imediatamente, módulo de gravação de atendimentos no sistema de gestão de


senhas;

g - Definir tempo e quantidade máximos de rechamadas de senhas, fixando cancelamento


automático da senha por não comparecimento;

h - Implantar mecanismos de alerta e relatórios específicos acerca de ocorrências desconformes


detectadas.

5.3.4 Determinar à Concessionária a adequação nos painéis de avaliação de dos guichês de

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atendimento, a fim de garantir a privacidade do usuário do serviço, bem como impedir a
realização da avaliação pelo próprio atendente.

5.3.5 Proceder à revisão dos critérios de avaliação de desempenho da Concessionária, inclusive


por meio de adequação dos indicadores e das fórmulas de cálculo correspondente (cf. item 3.5
deste Relatório).

Comunicação com os usuários:

5.3.6 Determinar à Concessionária:

a - A elaboração, em conjunto com os órgãos parceiros, do Manual Operacional das Unidades


(Edital, Anexo I, TR, itens 7.1 e 8.3);

b - A fluxogramação e elaboração dos Manuais Operacionais de Serviços (Edital, Anexo I, TR,


item 10.2);

c - A realização das adequações no Portal de Serviços do Ganha Tempo, Guia de Serviços


Públicos (Carta de Serviços) e no sistema de agendamento Hora Marcada a fim de suprimir as
falhas apontadas no item 3.6 deste Relatório;

d - A disponibilização, sem interrupção e em quantidade compatível à demanda de usuários, de


folders e filipetas destinados à orientação do cidadão (Edital, Anexo I, TR, itens 7.1.1.2.2 e 9.1).

Mitigação de Riscos e Apuração de Contagem Indevida de Atendimentos:

5.3.7 Adotar as providências necessárias à supressão dos riscos e problemas vinculados aos
serviços do Infocentro (cf. item 3.4 deste Relatório).

5.3.8 Estabelecer controles especificamente voltados para a fiscalização do processo de triagem


e emissão de senhas (cf. item 3.3.5 deste Relatório).

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5.3.9 Proceder à consulta formal dos órgãos parceiros, com vistas a:

a - Definir adequadamente a nomenclatura, critérios e procedimentos relacionados a cada um


dos serviços disponibilizados nas UGTs;

b - Obter informações necessárias ao estabelecimento de tempos médios, mínimos e máximos


de atendimento para cada tipo de serviço.

5.3.10 Alterar os ajustes firmados com os órgãos parceiros vinculados ao Programa Ganha
Tempo com a finalidade de inserir cláusula especificando a responsabilidade dos respectivos
supervisores (cf. Edital, Anexo I, TR, itens 6.2.1, 6.4.4 e 7.2.5) no sentido de validar formalmente
os quantitativos de atendimentos informados pela Concessionária para efeitos de
contraprestação, tendo por base:

a - Relatórios dos sistemas utilizados para atendimento da demanda do cidadão;

b - Relatórios de impressão;

c - Protocolos de entrega/recebimento de documentos;

d - Outras informações pertinentes.

5.3.11 Estabelecer, para efeitos de cálculo das contraprestações da Concessionária enquanto


vigente o Contrato, metodologia de fiscalização que permita análise de adequação dos
quantitativos de demanda real informados pela Concessionária, tendo como subsídios, dentre
outros:

a - O método especificado no item 3.2.4 do presente Relatório;

b - As informações e pareceres prestados pelos supervisores dos órgãos parceiros, na forma da


recomendação 5.3.9.b e 5.3.10;

c - Informações obtidas por meio de circularização destinada a usuários (quando identificados)


do Ganha Tempo e a representantes dos órgãos parceiros.

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5.3.12 Comunicar à Concessionária, no âmbito de procedimento administrativo próprio, que sua
contraprestação será calculada com base na metodologia fixada na forma da recomendação
anterior, enquanto perdurarem as inexecuções contratuais que prejudiquem, direta ou
indiretamente, a fiscalização e controle do processo de triagem, emissão, validação e cômputo
das senhas (sem prejuízo das demais sanções cabíveis).

5.3.13 Elaborar plano de ações do Verificador Independente com base em definições objetivas
para proceder, dentre outros, à análise dos atendimentos, satisfação dos usuários, auditoria das
demonstrações financeiras da Concessionária (se não realizada diretamente pela UGPPP) e
verificação de conformidade dos serviços prestados relativamente às disposições dos manuais
operacionais e às demais exigências contratuais.

5.3.14 Determinar à Concessionária:

a - A revisão nos termos da contratação do Verificador Independente, estabelecendo


mecanismos garantidores de que sua atuação atenda às exigências constantes do Edital, Termo
de Referência, e Contrato de Concessão e adequações aos processos realizados por essa na
avaliação do COEF, mediante aprovação de metodologia pelo Poder Concedente , incluindo
como medida de avaliação, entre outras, das obrigações da concessionária no tocante à:

i - distribuição de materiais impressos;

ii - atualização do manual operacional relacionado a dinâmica de cada serviço prestado;

iii - efetividade dos canais de comunicação, agendamento e SAC (portal de serviços);

b - A disponibilização de acesso, ao Verificador Independente, aos sistemas SIGAManager e


SIGANet (usuário com perfil de consulta, com acesso irrestrito às informações pertinentes à sua
atuação);

c - A adequação da nomenclatura e classificação dos serviços e eventos de senha do sistema


SIGA com base nos critérios estipulados pela Administração.

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6 - CONCLUSÃO

Um dos propósitos precípuos do instituto de concessão de serviços públicos consiste,


precisamente, na desincumbência do Estado no desempenho direto de determinada atividade de
sua competência, permitindo a concentração de esforços em outros setores ou serviços de forma
mais racional e estratégica.

Não obstante, a efetividade dos projetos de concessão dependem, fundamentalmente, de um


amplo e estruturado trabalho de fiscalização, além de um planejamento licitatório e gestão de
riscos bastante completos.

As falhas indicadas no presente Relatório evidenciam que a Administração não estava preparada
para a gestão de um contrato de PPP de tal magnitude e nos moldes adotados, sendo que a
opção pela forma de contraprestação vinculada à demanda, nesse caso, revelou-se incompatível
com o nível de planejamento, de gestão de riscos, de conhecimento formal que se tinha do
objeto e de segurança dos controles administrativos correspondentes.

Um dos elementos que demonstram que os fatores Planejamento e Fiscalização são essenciais
para o sucesso do projeto está relacionado aos valores efetivamente pagos por atendimento, que
foram fixados na proposta de preços em R$ 13,30 (VPA, que hoje encontra-se em R$ 13,88),
mas que na prática implica no desembolso de um valor por atendimento bem superior. Para
melhor compreensão desse fato, o quadro abaixo traz um cálculo aproximado e simplificado do
custo efetivo dos atendimentos realizados em doze meses de execução contratual:

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Quadro 13 - Cálculo do custo efetivo de atendimentos

ATRIBUTOS DA ANÁLISE DEMANDA DEMANDA ATENDIMENTOS


PROJETADA REGISTRADA IRREGULARES

MAR/18 A FEV/19 (a) 1.381.970 979.079 105.289 (e)


(b)

VALOR REFERÊNCIA 19.181.743,60 13.589.616,52 1.461.411,32


(a X 13,88)

ATENDIMENTOS PAGOS

PELO MÍNIMO DE 80% 747.360

PELA DEMANDA REAL 471.222

FATURAMENTO 10.373.356,80 6.540.561,36


(VPA = 13,88) (c) (d)

VPA Médio com base nos atendimentos R$ 17,27


registrados
((c + d ) / b )

VPA Médio com base no atendimentos


registrados menos atendimentos irregulares R$ 19,35
((c+d)/b-e)

Fonte: Relatórios Sazonalidade das agências de 13/05/2019 e Listagem de Senhas Geral de 28/03/2019 -

sistema SIGAManager

Legenda:
1- demanda projetada na licitação;
2 - demanda projetada, registrada e atendimentos irregulares de acordo com as datas de inauguração das
unidades.
3- considerando apenas atendimentos (TA+TD) de até 30 segundos.

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Como se observa, ao se considerar o pagamento mínimo devido às unidades que não atingiram
80% da demanda projetada (cláusula 8.3) e o volume de atendimentos irregulares (aqui
identificados apenas atendimentos até 30 segundos), tem-se a seguinte equação:

- Atendimentos efetivos: 873.790 (atendimento real menos senhas com


TA até 30 segundos);

- Valores faturados: R$ 16.913.917,80 ( pagos pela demanda real +


pagos pelo mínimo 80% da demanda projetada );

- Valor por atendimento efetivo: R$ 19,35.

Em que pese tal cálculo considere apenas uma parcela dos atendimentos irregulares, essa
estimativa é suficiente para demonstrar que o atendimento pago nesses doze meses
representam um acréscimo superior a 39,4% do VPA . Tal elevação do custo efetivo dos
atendimentos decorreu das mencionadas falhas de deficiência no planejamento (não adoção de
medidas prévias capazes de suprimir ou mitigar riscos), ausência/insuficiência de estrutura
técnica e instrumentos de controle capazes de detectar irregularidades, inexecuções contratuais
que obstacurilizaram a fiscalização, além das próprias práticas irregulares perpretadas pela
Concessionária.

Assim, os riscos, vulnerabilidades, antieconomicidade e inexecuções contratuais identificadas


são de gravidade e extensão tais que obstam imperativamente que o contrato continue sendo
executado nos moldes atuais. Desta feita, impõe-se a necessidade da adoção de uma ampla
gama de medidas corretivas e punitivas que permitam aprimorar satisfatoriamente a segurança,
transparência, eficiência e efetividade na execução do contrato, ou mesmo, após o devido
processo administrativo, a decretação de caducidade da Concessão e implemento das demais
providências proporcionais à gravidade da conduta.

Em todo caso, importa que os vários apontamentos realizados e conhecimentos adquiridos com

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o presente contrato, particularmente das falhas de responsabilidade da Administração, sirvam de
insumo para a adoção de medidas preventivas e mitigação de riscos ainda na fase preparatória
de futuros procedimentos licitatórios que tenham por finalidade a celebração de parcerias
público-privadas.

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7 - APÊNDICES E ANEXOS

Anexo I - Todas Unidades - senhas múltiplo atendimentos em único serviço


Anexo II - Todas Unidades - senhas múltiplos atendimentos - diversos serviços com repetição de
serviços
Anexo III - Congelamento por motivo impróprio
Anexo IV - Rondonópolis - deslocamento e atendimento em 30 seg
Anexo V - Barra do Garças - deslocamento e atendimento em 30 seg
Anexo VI - CPA - deslocamento e atendimento em 30 seg
Anexo VII - Ipiranga - deslocamento e atendimento em 30 seg

Apêndice I - Evidências item 3.1 - Congelamento


Apêndice II -Evidências do item 3.1 - Senhas com tempo de atendimento (TA+TD) superiores a
6.000 segundos
Apêndice III - Evidências item 3.2 - Emissão irregular
Apendice IV - Anexos da TR sobre Solucoes de Gestao
Apêndice V - Serviços Propostos
Apêndice VI - Evidências do item 3.3.2 - Gravação de Áudio
Apendice VII - Evidencias item 3.2.3.1 - Replicacao
Apêndice VIII -Evidências do item 3.7 - Portal de Serviços

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À apreciação superior.

Cuiabá, 8 de Maio de 2019

_______________________________
Christian Pizzatto de Moura
Auditor do Estado

_______________________________
Renan José Duarte Batista
Auditor do Estado

_______________________________
Leliane F. Silva Santana
Superintendente de Auditoria Programada

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