Fundamentos del Monitoreo y Evaluación

GUÍA TEMA 1

Curso: Fundamentos del Monitoreo y Evaluación

Profesor: Aníbal Velásquez Valdivia

TEMA 1
MARCO CONCEPTUAL DE LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS, PROGRAMAS Y
PROYECTOS SOCIALES

Contenidos de esta sección

Conceptuales Procedimentales

Tema 1: Marco conceptual de la

evaluación de políticas, programas y
proyectos sociales
1.1 La gestión por resultados, la gestión Identifica los procesos para diseñar
basada en evidencias y evolución de la evaluaciones rigurosas.
Evaluación.
Aplica el marco lógico en el diseño de
1.2 Fundamentos conceptuales y programas y en el diseño de la
metodológicos de la evaluación y evaluación y seguimiento de un
seguimiento de programas. programa.
1.3 El marco lógico de los programas y
proyectos
1.4 Estándares de calidad para la evaluación

1.1. LA GESTIÓN POR RESULTADOS, LA GESTIÓN BASADA EN

EVIDENCIAS Y EVOLUCIÓN DE LA EVALUACIÓN

El uso de la evidencia en la acción social no es un evento automático sino más bien un

proceso que se desenvuelve en un marco político e institucional influenciado por
múltiples visiones, actores e intereses, en consecuencia los sistemas de seguimiento y
evaluación deberán poner especial énfasis en el desarrollo de mecanismos para
asegurar que la evidencia generada no sólo cumpla con los más altos estándares de
calidad, sino que, además, se traduzca en una fuente de aprendizaje y mejora continua
de las intervenciones públicas en materia de desarrollo e inclusión social.

Tradicionalmente, los sistemas de seguimiento y evaluación a nivel mundial han estado

abocados a la producción de información y evidencia de alta rigurosidad e independencia
1

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en forma oportuna y se han producido importantes avances al respecto, observándose

cada vez un mayor profesionalismo y exigencia en la generación de evidencia científica
respecto de la efectividad de las intervenciones sociales.

Sin embargo, se aprecia también una crisis de uso de la misma en las decisiones de
política a nivel internacional. Ello sugiere que la generación de evidencia es un factor
necesario mas no suficiente para generar una mejora en la calidad del gasto social en la
medida que el uso de la evidencia depende de múltiples factores que pueden
incrementar o disminuir la probabilidad de que la misma influencie las decisiones de
política.

De acuerdo con Weiss1, existen cuatro factores que influyen en el uso de los resultados
de las evaluaciones a los cuales se denomina las cuatro íes: intereses, ideologías,
instituciones e información. De acuerdo con el autor, si la evidencia generada entra en
conflicto con los intereses políticos, ideologías, la cultura institucional o las fuentes de
información consideradas fidedignas, la probabilidad de uso de la misma se reduce.

Desde otra perspectiva, Innvaer (2002) explica el limitado uso de la evidencia en las
decisiones de política a partir de la “tesis de las dos comunidades”. Dicha teoría sostiene
que existe un choque o desencuentro entre los campos de la ciencia y la política que
obstaculiza el uso de la evidencia en la toma de decisiones. Así, señala que los
científicos se ven a sí mismos como racionales, con nuevas ideas objetivas y perciben a
los tomadores de decisiones como orientados intereses particulares que resultan
indiferentes a pruebas científicas y a las nuevas ideas. Por otro lado, los tomadores de
decisiones, se ven a sí mismos como responsables, orientados a la acción y
pragmáticos, percibiendo a los científicos como ingenuos, con su propio lenguaje e
irresponsables en relación a las realidades prácticas.

En tal sentido, Innvaer2 sugiere que para promover el uso de la evidencia en las
decisiones de política, es necesario crear condiciones que incrementen la probabilidad
de que ello ocurra, fomentando, por ejemplo, espacios de diálogo y entendimiento entre
el campo científico (representado por los evaluadores o generadores de evidencia) y el
campo político (los decisores de políticas). No obstante, de acuerdo con el autor, no
puede ser tarea del político ni del evaluador la generación del diálogo entre ambos
campos, siendo necesaria la intermediación y facilitación de un tercero.

En tal contexto, en el diseño de un sistema de seguimiento y evaluación, se propone que

por un lado, sea una instancia generadora de evidencia de alta rigurosidad, y por otro, un
intermediador entre los evaluadores y los gestores de política para el fomento del uso de
la evidencia en la toma de decisiones en materia social. Así, a través del rol dual las
áreas de seguimiento y evaluación pueden acercar el mundo académico a la realidad de

1
Weiss, C.H. (1999). The interface between evaluation and public policy. Evaluation. 5 (4): 468-486.
2
Innvær, Simon (2002). Health policy-makers’ perceptions of their use of evidence: a systematic review, Health Services
Research Unit, National Institute of Public Health, Oslo, Norway.

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los gestores de política, traduciendo la evidencia de las evaluaciones en

recomendaciones claras, oportunas y viables que puedan ser entendidas y
principalmente, utilizadas por los decisores de política y programas.

Ello en la medida que el fin último que justifica su existencia – y que determinará el
éxito o fracaso del mismo- es el incremento del impacto, eficiencia calidad, equidad y
transparencia de las políticas y programas de desarrollo e inclusión social mediante
la generación y uso de evidencia e información para la mejora continua.

Un marco lógico de un sistema de seguimiento y evaluación tiene diferentes

productos y servicios destinados a generar evidencia e información para identificar
áreas susceptibles de mejora de las intervenciones en materia de desarrollo e
inclusión social. Dicho resultado permitirá al sistema de seguimiento y evaluación
contribuir al desarrollo e implementación de Planes de Mejora Continua así como a la
difusión de información respecto de la efectividad de las políticas y programas
sociales con el fin de aumentar el impacto, eficiencia, calidad, equidad y
transparencia de las intervenciones del Gobierno peruano en materia de desarrollo e
inclusión social.

Figura 1: Marco lógico de un sistema de seguimiento y evaluación

Fuente: elaboración propia

Al respecto, cabe resaltar que el elemento central de innovación de este

sistema frente al modelo tradicional de las áreas de evaluación está en la

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“Gestión de la evidencia y de recomendaciones de análisis, evaluaciones, y

seguimiento”. Esta línea de acción es la que permite a las áreas de
seguimiento y evaluación incidir sobre el desarrollo de Planes de Mejora
Continua y el uso de la evidencia, y eventualmente sobre el impacto,
eficiencia, calidad, equidad y transparencia de las políticas y programas de
desarrollo e inclusión social.

En tal sentido, este modelo ha evolucionado de la producción de información al uso

de la evidencia y ha aprendido que lo que justifica la existencia de los sistemas de
seguimiento y evaluación es la meta: incrementar la calidad, eficiencia, eficacia y
equidad de las políticas, programas y servicios a través de la evidencia y la gestión
basada en resultados.

Para poder generar información relevante a los decisores es conveniente ubicarse en

el ciclo de las políticas y programas. Conforme se observa en la Figura 2, el modelo
no está únicamente centrado en el ciclo de la evaluación sino que considera también
el ciclo de las políticas y programas además del ciclo del sistema administrativo
público y el contexto político. En tal sentido, este sistema proporciona evidencia e
información a los programas y unidades orgánicas de acuerdo con la fase del ciclo
que éstos traviesa. Por ejemplo, en el caso de programas en etapa de diseño o
rediseño, el sistema de S&E proporciona evidencia para identificar e implementar
ajustes en caso sean necesarios, mientras que, en el caso de programas enfocados
en la operación, el área de S&E proporciona productos diseñados para identificar y
resolver problemas específicos que afectan la eficiencia y eficacia de la intervención.

Figura 2: El sistema de Seguimiento y Evaluación en el ciclo de las políticas y programas

• Evaluaciones de diseño • Definición demetas

• Revisiones sistemáticas • Costeo de
• Evidencias sobre intervenciones
intervenciones efectivas
efectivas
• Asistencia técnica para
hacer un marco lógico • Diseño de
basado en evidencias Priorización presupuesto por
Planeamiento
• Análisis situacional presupuestal resultados

Rendición de
Gestión
cuentas
• Evaluación de procesos
• Evaluación de impacto • Informe de
• Evaluación de resultados recomendaciones
• Seguimiento a • Investigación operativa
compromisos de mejora • Compromisos de mejora

Fuente: elaboración propia

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Una vez que la etapa de producción de la evidencia concluye, se requiere de un paso

intermedio entre la producción y el uso de la evidencia en el cual se preparan y
presentan Informes Técnicos de Recomendaciones. Estos instrumentos de gestión
proveen a los hacedores de política a cargo del diseño y operación de las intervenciones
públicas recomendaciones claras y oportunas que consideren tanto la viabilidad política
como económica de su implementación. Estos instrumentos serán desarrollados en el
Curso de Gestión Basada en Evidencias de este Diplomado.

1.2. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS DE LA

EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE PROGRAMAS

Para una mejor comprensión de esta sección revise las siguientes lecturas:

FRANKEL, A.; GAGE, A.

2009 Fundamentos de monitoreo y evaluación. Cursillo autodirigido.
Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill, Carolina
Population Center CPC, Measure Evaluation. Consulta: 23 de enero
de 2014.
http://www.cpc.unc.edu/measure/publications/ms-07-20-
es/at_download/document

BANCO MUNDIAL
2002 Seguimiento y Evaluación: instrumentos métodos y enfoques.
Washington: Banco Internacional de Fomento y reconstrucción del
Banco Mundial. Consulta: 23 de enero de 2014.
http://preval.org/files/00827.pdf

La evaluación de programas sociales

La evaluación es usualmente considerada como la etapa de post-implementación,

diseñada para determinar la efectividad del programa y facilitar la reorientación o
terminación del mismo.
La evaluación formula juicios sobre lo deseable de las políticas públicas o programas, e
intenta determinar los valores que están detrás de sus objetivos. El objetivo de toda
política pública debe ser la resolución de un problema social, definido éste como “un
contraste entre un estado de cosas observado y una expectativa valorada”. Por ello se
propone el uso de valores finales, o valores intrínsecos, tales como el bienestar
económico, la equidad o la calidad de vida.

La función más importante de la evaluación es proporcionar información acerca del

desempeño de las políticas públicas, programas o proyectos. Es decir, permite detectar
las discrepancias entre el desempeño real de estos y el esperado, así como su
contribución al alivio de los problemas sociales. Con relación a su contexto laboral
responda lo siguiente:

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P1. ¿En la organización donde trabaja se realiza evaluaciones? Si la respuesta es

afirmativa indique con qué propósito se hace y si la respuesta es negativa diga por
qué no se hace

Las funciones de la evaluación pueden ser agrupadas en dos áreas: el proceso de toma
de decisiones y el aprendizaje organizacional. En la primera, la evaluación contribuye a
la reestructuración de problemas y a la formulación de nuevas políticas, programas o
proyectos, o a la reformulación de aquellos que no estén cumpliendo sus objetivos. En
otras palabras, la evaluación permite una mejor toma de decisiones en cuanto a la
planificación de programas y la asignación de presupuesto. Así los programas que tienen
buenos resultados pueden ser expandidos y aquellos que muestran pobres resultados
pueden ser abandonados o modificados.

En cuanto al aprendizaje organizacional, la evaluación suministra retroalimentación al

personal que implementa el programa, suministrando información sobre lo que están
haciendo, cómo están respondiendo los beneficiarios y qué variables externas están
incidiendo en el programa. Por otro lado, los gerentes del programa pueden aprovechar
la evaluación para resaltar al personal las metas del mismo.

P2. Escriba algún ejemplo que usted conozca sobre la función de la evaluación en
la toma de decisiones o en el aprendizaje organizacional

Además, la evaluación permite la generación de conocimiento para entender mejor las

intervenciones sociales, aunque pocas evaluaciones se hacen con este fin. También la
evaluación sirve para la rendición de cuentas, es decir, para que el público se entere de
lo que están logrando los organismos públicos con los fondos que manejan. Finalmente,
la evaluación permite registrar la historia del programa para que otros puedan derivar
lecciones del mismo.

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P3. Escriba algún ejemplo sobre el uso de la evaluación para entender mejor las
intervenciones sociales o para la rendición de cuentas.

Gráfico 1. Objetivos de la Evaluación

Ser responsable
de introducir Aprender de la
los ajustes experiencia
necesarios
Crear
capacidades

Tomar
decisiones más
informadas

Fuente: elaboración propia

Los principales objetivos de la evaluación son:

 Mejorar el aprendizaje colectivo en materia de desarrollo;

 Asegurar la toma de decisiones con base en la información;
 Fortalecer la capacidad en las funciones de evaluación y monitoreo

Estos objetivos están vinculados en un proceso continuo, como se indica en el gráfico 1.

Extraer enseñanzas del pasado contribuye a tomar decisiones más informadas.

Las decisiones más acertadas resultan en un grado mayor de responsabilidad entre los
interesados. Las decisiones correctas también mejoran el desempeño, propiciando que
los programas puedan mejorarse continuamente.

Una asociación estrecha con los principales interesados a lo largo del proceso también
promueve la creación de conocimiento y aprendizaje compartidos, contribuye a la

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transferencia de destrezas y desarrolla la capacidad de las organizaciones en

planificación, seguimiento y evaluación. Estos interesados también proporcionan una
valiosa retroalimentación que puede utilizarse para mejorar el desempeño y el
aprendizaje. De esta manera, las buenas prácticas de evaluación se ven reforzadas
continuamente, efectuando una contribución positiva a la eficacia general de los
programas sociales.

A continuación se muestra un ejemplo del uso de la evaluación de un programa

para la toma de decisiones:

En una localidad pobre (Matlab) de Bangladesh (Ronsmans S, Vanneste A,

Chakraborty J, Van Ginneken J., 1997) se implementó la estrategia de la
“Maternidad Saludable y Segura”. En el área de intervención, se entrenaron
parteras tradicionales y trabajadores de salud comunitarios para la provisión de
anticonceptivos. Luego se añadió un programa de atención y cuidados maternos
basado en la comunidad. Este nuevo programa incluía la implementación de una
Clínica de Cuidados maternos y dos centros de salud con 4 obstetrices y la
provisión de acceso durante las 24 horas del día.

Después de 3 años de la implementación del Programa de Atención y Cuidados

Maternos basados en la comunidad, se observó una disminución de la mortalidad
materna en un 50%, y esto condujo a una expansión del programa Además, las
obstetrices y los paramédicos fueron entrenados y equipados para el manejo de
complicaciones obstétricas severas, los servicios de atención prenatal fueron
ampliados con la provisión de herramientas básicas para la detección de los
embarazos de alto riesgo por los trabajadores de salud comunitarios y los
embarazos de alto riesgo eran referidos a las obstetrices o paramédicos. El
impacto de la intervención se muestra en la Fig.1.

Figura. 1: Tendencia de la Razón de Mortalidad Materna (RMM) por causa

obstétrica directa en el área de intervención de Matlab (Bangladesh): 1976-1993
(*)

(*) La línea con puntos representa la RMM anual, la línea oscura continua corresponde al promedio
móvil para cada 3 años.

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P4. ¿Según estos resultados usted hubiera apoyado la decisión de que se

expanda el programa? ¿Por qué si? ¿Por qué no?

Sin embargo, cuando se comparó con un grupo control se encontraron los siguientes
resultados (Fig. 2). El análisis se basó en una comparación de series de tiempo de la
mortalidad materna del área de intervención con el área control mediante un análisis
de regresión de Poisson.

Fig. 2: Comparación de las tendencias promedio por cada 3 años de la RMM por
causa obstétrica directa en ambas áreas de Matlab (Bangladesh): 1976-1993 (*)

700

600

500

400

300

200

100

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

(*) La línea gruesa, continua es la tendencia del área de intervención, la línea tenue
discontinua es la tendencia del área de comparación (No intervenida)

Como se puede ver en la Fig. 2 no se encontraron diferencias significativas entre el

área de intervención y el área de comparación. Aunque la introducción del programa
materno coincide con una disminución de la tendencia de la mortalidad materna en
las áreas de influencia del programa, tal declive también se observa en áreas que no
recibieron la intervención. Metodológicamente, no se identificaron sesgos de
selección ni subregistros de las muertes maternas en ambas áreas porque la
identificación de las muertes maternas fue exhaustiva. Pero, la asignación de las
áreas de intervención no fue aleatorizada.

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Lo que llama la atención es que en el área de control no existió inversión especial en

programas de atención basados en la comunidad, referencias o transporte en
comparación con el área intervenida. De tal forma, no se ha podido determinar por
qué la mortalidad materna ha caído en Matlab. Este es un ejemplo de cómo la falta
de un diseño experimental aleatorio no permite demostrar efectos causales de un
programa y sin embargo, se tomó la decisión de expandir la estrategia.

P5. ¿Qué lecciones obtiene de este caso?

Evaluaciones de impacto

Las evaluaciones de resultados de proyectos o programas tiene el objeto de

determinar el efecto deseado de los programas en las personas, hogares e
instituciones y las evaluaciones de impacto determinan si esos efectos son
atribuibles a la intervención del programa. Las evaluaciones de resultados también
permiten examinar consecuencias no previstas, ya sean positivas o negativas.

La evaluación de impacto utiliza un método cuantitativo de evaluación donde se

formulan hipótesis a partir de la teoría del programa y luego se recolecta la
información para determinar si se aceptan o rechazan estas hipótesis.

Evaluando el Impacto del Programa

Resultado

La pregunta de
evaluación:
¿Cuánto de
este cambio es
atribuible al
programa?

Inicio del Punto medio o

programa final del programa
Tiempo

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Una hipótesis especifica la relación entre dos o más variables, que se clasifican en
variables independientes (causa) y variables dependientes (efecto). En el método
cuantitativo de evaluación, la variable independiente es el programa y la variable
dependiente es el efecto o variable de impacto. La relación entre las dos variables
puede ser positiva o negativa.

P6. En el Gráfico 1 se muestra el impacto de un proyecto en la reducción de la

desnutrición crónica infantil. Interprete los resultados.

Dado que el resultado de un proyecto o programa es afectado por el programa y

otros factores o sucesos que estén correlacionados con los resultados, entonces se
necesita una evaluación del impacto con la estimación del escenario contrafactual, es
decir, lo que habría ocurrido si el proyecto nunca se hubiera realizado o lo que habría
ocurrido normalmente.

Para determinar el escenario contrafactual, es necesario separar el efecto de las

intervenciones de otros factores. Esto se logra con la ayuda de grupos de
comparación o de control (aquellos que no participan en un programa ni reciben

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beneficios), que luego se comparan con el grupo de tratamiento (personas que

reciben la intervención). Los grupos de comparación y de control deben ser
semejantes al grupo de tratamiento en todo aspecto y la única diferencia entre los
grupos es la participación en el programa.

Determinar el escenario contrafactual es esencial para el diseño de la evaluación.

Esto se puede realizar usando diversas metodologías agrupados en: diseños
experimentales (aleatorios) y diseños observacionales (no aleatorios). También se
pueden usar métodos cualitativos y participativos para evaluar los resultados del
programa.

Evaluando el Impacto del Programa

Resultado
Con
programa

Impacto neto
Sin del programa
programa

Inicio del Punto medio o

programa final del programa
Tiempo

P7. Los resultados del gráfico 1 se compararon con sus respectivos grupos control y
se calcularon las diferencias en el gráfico 2. Interprete estos resultados.

45 42.8 42.1
40
34.8
35
30
25 22.2
19.9
20
15
10 8
5
0
Basal Final Dif dif

Programa Control

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P8. Según los hallazgos de la P6 y P7 explique la importancia del contrafactual

Se sugiere que revise la Sesión Virtual: Marco Conceptual.

1.3. EL MARCO LÓGICO DE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS

El participante de la diplomatura de Monitoreo y Evaluación requiere dominar el marco

lógico por lo que se considera fundamental la siguiente lectura:

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID)

2006 “El marco lógico para la formulación y evaluación de proyectos”. Consulta:
23 de enero de 2014.
http://www.ine.gub.uy/varios/llamados/llamados%202009/TEXTO%20MAR
CO%20LOGICO.pdf

Se sugiere también que revise la Sesión Virtual: Marco Lógico

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1.4. ESTÁNDARES DE CALIDAD PARA LA EVALUACIÓN

Una evaluación de calidad debe ofrecer datos verosímiles y útiles que permitan reforzar
la rendición de cuentas en materia de desarrollo o enriquecer los procesos de
aprendizaje, o ambas cosas a la vez. La OSCDE ha desarrollado estándares que tienen
por objeto mejorar la calidad y, en último término, consolidar la aportación de los
procesos de evaluación a la mejora de los resultados del desarrollo.

Estos estándares se encuentran en la siguiente lectura:

OCDE
2006 Estándares de Calidad para la Evaluación del Desarrollo. París:
OCDE. Consulta: 23 de enero de 2014.
http://www.oecd.org/dataoecd/7/40/46297655.pdf

Los Estándares de calidad para la evaluación del desarrollo del CAD sirven para orientar
las buenas prácticas en este terreno. Elaborados mediante un consenso internacional,
estos Estándares deben servir como incentivo e inspirar la mejora de las prácticas
evaluativas.

Los Estándares se aprobaron en 2006 para un período de prueba de tres años y se han
revisado a la luz de la experiencia. Toda una serie de socios para el desarrollo han
contribuido a este proceso, incluidos donantes y países asociados. Finalmente, el año
2010 la Red del DAC de Evaluación del Desarrollo con el apoyo de la Secretaría de la
OCDE aprobó la versión definitiva.

Los Estándares de Calidad de la Evaluación del Desarrollo del CAD definen los
fundamentos esenciales para dotar de calidad a cualquier proceso o producto de
evaluación del desarrollo y se destinan a los gestores o responsables de los procesos
evaluativos. No se trata de normas de uso obligatorio, sino de orientaciones para una
buena práctica. Aunque se originaron fundamentalmente para su utilización por los
miembros del CAD, es muy deseable su extensión a otros socios de desarrollo.

Los Estándares tienen por objeto mejorar la calidad para, fundamentalmente, reforzar la
aportación de los procesos evaluativos a la mejora de los resultados del desarrollo. Más
en concreto, se espera que su aplicación:
 mejore la calidad de los procesos y productos de la evaluación del desarrollo
 facilite la comparación de las evaluaciones entre países
 fomente asociaciones y colaboraciones en materia de evaluación conjunta
 aumente el aprovechamiento por parte de los socios para el desarrollo de las
conclusiones de las evaluaciones de otros socios
Los Estándares contribuyen a configurar evaluaciones realizadas de acuerdo con los
Principios de Evaluación de la Ayuda al Desarrollo del CAD (1991), entre los que se
cuentan la imparcialidad, independencia, credibilidad y utilidad, y deben leerse a la luz de
dichos principios. Los Principios se centran en la gestión e institucionalización de los

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sistemas de evaluación y configuran los criterios de referencia usados en las

Evaluaciones entre Pares de los miembros del CAD de la OCDE.

Los Estándares, por otro lado, son una guía para la realización de evaluaciones e
informes, aunque pueden utilizarse durante las diferentes fases del proceso evaluativo y
de formas muy diversas, por ejemplo, para valorar la calidad de las evaluaciones,
orientar la práctica, fortalecer y armonizar la formación en la materia o como elemento
para elaborar directrices de evaluación o documentos estratégicos.

En el Perú estos estándares han servido de base para los Lineamientos de Seguimiento,
Evaluación y Gestión de la Evidencia del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (para
consultar el documento haga clic en el siguiente enlace)
http://www.midis.gob.pe/dgsye/documentos/Lineamientos_diagramados_version_final.pdf

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