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Direito Constitucional

Material Complementar – Parte VI


Profº Ailton Barbosa
Curso Preparatório para Auditores Fiscais, Técnicos, Analistas e Carreiras Afins. www.cursoparaconcursos.com.br
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

INTRODUÇÃO AO TEMA

O estudo do controle de constitucionalidade das leis e atos normativos pressupõe o entendimento de


que ele decorre da supremacia constitucional, ou seja, é em virtude da supremacia do texto
constitucional que são estabelecidos mecanismos para a garantia de tal superioridade da norma
constante da Constituição. Um desses mecanismos, senão o mais profícuo, é o controle de
constitucionalidade.

Para que se possa falar em controle, é imprescindível que o texto constitucional seja rígido, isto é,
apenas modificável por processo mais rigoroso e limitado do que aquele aplicado às demais normas
existentes em um ordenamento jurídico. Da rigidez constitucional decorre sua supremacia e, em
virtude desta, controla-se a constitucionalidade dos demais atos normativos. Por se tratar de um
estudo teórico, encontra seus fundamentos nos ensinamentos da doutrina e, com grande relevo, na
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal acerca do tema.

ASPECTOS HISTÓRICOS

Foi nos Estados Unidos da América, em 1803, que primeiramente realizou-se a construção de um
modelo de controle de constitucionalidade, como é conhecido até hoje. Diante de um determinado
caso concreto, Marbury X Madison, o presidente da Suprema Corte Americana, juiz Marshall,
estabeleceu o entendimento de que se uma lei contraria o texto de uma Constituição, mesmo que seja
posterior a esta Constituição, tal lei não poderá ter aplicação.
Ao lado desse importante precedente americano e cerca de pouco mais de um século depois, passou-
se a construir na Áustria um modelo diverso do que o proposto pelo juiz Marshall. Sob a grande
influência do jurista Hans Kelsen, a Constituição austríaca de 1920 terminou por conceber o modelo
de um Tribunal Constitucional com poderes para decidir sobre a constitucionalidade das normas
existentes em determinado ordenamento jurídico. No modelo proposto por Kelsen e assumido
posteriormente por aquele texto constitucional, o controle de constitucionalidade deveria ser
realizado pelo órgão máximo do Judiciário nacional, quando fosse provocado nesse sentido.
Tendo em conta tais antecedentes históricos, encontram- se os dois grandes modelos de controle de
constitucionalidade: o americano, em que qualquer membro do Poder Judiciário pode realizá-lo, e o
modelo proposto por Kelsen, que concentra tal atribuição nas mãos de um órgão constitucionalmente
criado para essa finalidade.

A INCONSTITUCIONALIDADE

O fenômeno da inconstitucionalidade de uma norma jurídica precisa ser analisado a partir da questão
relativa à supremacia constitucional, pois se uma Constituição, como a brasileira, é suprema,
qualquer norma que lhe contrarie sequer pode ser produzida e, caso isso aconteça, não pode gerar
efeitos para quem quer que seja.

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A inconstitucionalidade, enquanto fenômeno que macula a existência da norma jurídica, encontra-se
no plano da validade da norma. Assim, mesmo que inconstitucional, uma norma possui existência e,
independente de sua inconstitucionalidade, muitas vezes possui a aptidão necessária para alcançar as
situações a que visava quando de sua produção.
Também poderá haver inconstitucionalidade quando se afeta o ponto do objeto da norma jurídica.
Imagine-se o fato de a Assembléia Legislativa de um Estado criar uma norma, ingressando na área de
competência legislativa privativa da União, como por exemplo o direito penal. Em tal hipótese,
haveria inconstitucionalidade por invasão de competência legislativa, tema de cunho constitucional.
Por fim, a questão relativa à forma. As regras jurídicas podem ou não ter formas previamente
estabelecidas no texto constitucional, sendo que tal desrrespeito gera uma inconstitucionalidade
formal.

Concluindo, o fenômeno da inconstitucionalidade independe da existência ou da eficácia de uma


norma. Ele se opera no plano da validade da regra jurídica, por quaisquer dos itens que pressupõem
tal validade.

Nulidade das Normas Inconstitucionais

Questão extremamente importante no estudo do controle de constitucionalidade é a discussão da


nulidade ou anulabilidade do ato inconstitucional. Várias teorias tentaram explicar o problema,
estabelecendo soluções para o mesmo.
Se o ato é considerado nulo, é porque sempre o foi assim e, dessa forma, não poderia ter gerado
efeitos válidos de nenhuma forma. Todos os atos que tiverem sido praticados com base naquela
norma que se declarou nula seriam atos inválidos, pois de uma norma nula não podem ser gerados
efeitos válidos e, assim, as situações devem retornar ao estado anterior àquele em que a norma
jurídica – nula por inconstitucionalidade – foi aplicada.
Segundo pacífico entendimento do Supremo Tribunal Federal, no Brasil, adota-se a teoria da nulidade
da norma inconstitucional. Para o STF, portanto, o ato normativo no qual se declara a
inconstitucionalidade já possui tal característica desde o seu nascedouro e o que a decisão da Corte
faz é simplesmente declarar o que já existe.
Ocorre que a atuação tardia do Tribunal pode gerar efeitos desastrosos para as relações jurídicas que
se formam sob a norma posteriormente declarada inconstitucional. Em virtude de situações como
essas, a teoria da nulidade recebe temperamentos pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal,
normalmente no sentido de garantir segurança jurídica às situações que foram consolidadas sob uma
norma posteriormente declarada inconstitucional.

TIPOS DE INCONSTITUCIONALIDADE

O estudo da inconstitucionalidade pode se apresentar de diversas formas ou espécies. Tais formas,


espécies ou tipos são importantes, pois seus conceitos geram conseqüências tanto teóricas quanto
práticas.

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A Inconstitucionalidade por Ação

Toda e qualquer ação humana que desatenda ao texto da Constituição Federal pode ser considerada,
nessa circunstância, como uma ação inconstitucional. Ocorre que nem todas elas serão objeto de
controle de constitucionalidade. Apenas as ações praticadas pelo Estado é que poderiam, em tese, ser
objeto de análise em controle de constitucionalidade. Nem todas as ações oriundas do Estado são
objeto de estudo quando se trata de controle de constitucionalidade. Regra geral, apenas as ações
oriundas do Poder Legislativo se tornam aptas a gerar questões aferíveis em sede de controle, ou seja,
o estudo do controle de constitucionalidade diz respeito à aferição de compatibilidade entre normas
jurídicas gerais e abstratas e o seu controle da constitucionalidade.
Todos os estudos clássicos de controle tomaram em consideração essas ações estatais que
desatendiam a Constituição. A construção teórica do controle sempre levou em consideração tais
situações, ou seja, criações do Legislativo que se mostravam inconstitucionais.

A Inconstitucionalidade por Omissão

Também pode haver inconstitucionalidade quando ocorre omissão por parte do Poder Público. A falta
de ação do Executivo na implementação de políticas públicas de proteção aos menos favorecidos
pode ser tida, por exemplo, como uma inação (não-ação) inconstitucional.
Apesar de sua mais difícil visualização, tais omissões configuram, sem qualquer dúvida, uma
omissão que, por desatender a Constituição, será tida como uma omissão inconstitucional.
Para que uma omissão possa gerar uma inconstitucionalidade, é necessário que o texto constitucional
exija a norma que se encontra faltante, ou seja, não será qualquer omissão que será tida como
inconstitucional e, dessa forma, passível de controle de constitucionalidade, mas apenas as omissões
relativas a temas que efetivamente tivessem, por obrigação constitucional, de ser legislados.
É o chamado dever constitucional de ação que, quando não ocorre, leva a uma omissão
inconstitucional e, dessa forma, é passível de controle de constitucionalidade. O direito constitucional
brasileiro conhece, basicamente, dois mecanismos para o controle por omissão, que são o mandado
de injunção, previsto no inciso LXXI do art. 5º, e a ação direta de inconstitucionalidade supridora de
omissão, constante do § 2º do art. 103 do texto constitucional.

Controle Político

O controle político é aquele que é exercido por órgão estranho ao Poder Judiciário. Assim, caso um
ordenamento jurídico, como o francês por exemplo, outorgue a órgão não jurisdicional a realização
do controle, tal hipótese configurará exemplo de controle político de constitucionalidade.
No Brasil, podem ser citados como momentos de controle político a atuação do Poder Executivo
quando veta um projeto de lei por entendê-lo inconstitucional – art. 66, § 1º, CF – ou quando o Poder
Legislativo susta os atos do Poder Executivo que tenham exorbitado (ultrapassado) sua função
regulamentar. Como se nota, o controle político, no direito brasileiro, constitui exceção, sendo que a
regra é o controle jurídico de constitucionalidade no ordenamento nacional.

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Controle Jurídico

O controle de constitucionalidade será jurídico quando exercido por membros do Poder Judiciário.
Essa modalidade de controle encontra suas raízes históricas no modelo proposto por Hans Kelsen. É
este o modelo predominante no direito brasileiro, tendo em conta ser ele a regra geral adotada quando
se trata de controle de constitucionalidade.
Por tal forma, pode-se tanto encontrar o controle concreto de constitucionalidade, realizável por
qualquer magistrado diante de um causa, quanto o controle abstrato de constitucionalidade, que é
implementado apenas por órgãos determinados dentro de cada ordenamento jurídico, como será visto
mais adiante.

Controle Preventivo

O controle preventivo é aquele realizado enquanto a lei se encontra em fase de elaboração, ou seja,
caso ainda se trate de projeto de lei e não de lei em si. São incumbidos da realização de tal controle os
poderes Legislativo e Executivo.
Por exceção, tal controle pode ser realizado pelo Poder Judiciário, mas apenas na hipótese de ser
impetrado, por parlamentar, mandado de segurança junto ao Supremo Tribunal Federal, tendo por
requerido o presidente de sua Casa legislativa, caso tal ação tenha por objeto uma afronta ao processo
legislativo constitucionalmente assentado, ou seja, o conjunto de regras de processo legislativo que se
encontrem dispostas no texto constitucional.

Controle Repressivo

O controle repressivo é aquele que ocorre quando a norma jurídica já se encontra em vigor,
produzindo efeitos no ordenamento. Normalmente, tal espécie de controle é realizada pelo Poder
Judiciário, segundo os mecanismos de controle de constitucionalidade.

Ocorre que pode haver também o controle repressivo, por exceção, tanto pelo Poder Executivo
quanto pelo Poder Legislativo. Pelo Poder Executivo, tal controle é exercido quando o presidente da
República nega aplicação a norma que entenda inconstitucional. É claro que nesta hipótese deve tal
autoridade apresentar ação direta de inconstitucionalidade ao Supremo Tribunal Federal, que decidirá
a questão de maneira definitiva.

Já pelo Poder Legislativo, esse controle seria exercido, por exemplo, pela sustação de atos do Poder
Executivo que tenham exorbitado de seu poder regulamentar, nos termos do art. 49, inciso V, do
texto constitucional, já analisado anteriormente.
Controle Concentrado e Controle Difuso

Os controles concentrado e difuso são típicos da atuação do Poder Judiciário. Afirma-se difuso o
controle que pode ser exercido por qualquer membro do Poder Judiciário, ou seja, que qualquer juiz,
desembargador ou ministro de Tribunal do Poder Judiciário possa realizar.

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Já o controle concentrado, que segue a doutrina européia de controle de constitucionalidade, é o que
outorga a apenas alguns órgãos do Poder Judiciário a prerrogativa de seu exercício. No ordenamento
jurídico brasileiro, apenas o Supremo Tribunal Federal e os Tribunais de Justiça dos Estados (e DF)
poderão exercer tal forma de controle de constitucionalidade.

Controle Incidental e Principal

Quando se examinam as hipóteses de controle incidental e de controle principal, a preocupação diz


respeito ao objeto do processo que está sendo decidido pelo magistrado. Assim, o controle de
constitucionalidade será incidental quando a questão de controle a ser resolvida não for o objeto
principal do processo.
A denominação de controle principal é guardada para as hipóteses em que o objeto da lide, do
processo judicial, é apenas o controle de constitucionalidade. Por tal modalidade, a ação é utilizada
com a única intenção de se realizar o controle de constitucionalidade, verificando-se a
compatibilidade entre a norma em discussão e o texto constitucional. No Brasil, essa modalidade de
controle ocorre no julgamento das ações diretas de constitucionalidade, da ação declaratória de
constitucionalidade e da argüição de descumprimento de preceito fundamental, que são as
denominações das ações de controle concentrado de constitucionalidade.

SISTEMA BRASILEIRO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

Controle Incidental de Constitucionalidade

Nessa modalidade de controle de constitucionalidade, a discussão das partes refere-se a um caso


concreto, no qual buscam a solução de seu conflito de interesses. Tal modalidade de controle é
também conhecida como via de exceção, pois o resultado da decisão excepcionará, naquele caso
concreto, a aplicação da lei àquelas partes em litígio, e não em relação a toda a sociedade, que é,
normalmente, atingida por norma que se alegou inconstitucional.

A questão de controle no processo em discussão constitui um tema que deve ser decidido antes dos
demais temas colocados no processo. É o que se denomina questão prejudicial para o deslinde
(solução) do feito em si.
Esse controle pode ser realizado em qualquer processo que esteja em discussão. Não há qualquer
exigência quanto à natureza da causa em discussão que possa vir a impedir a suscitação do tema
relativo ao controle de constitucionalidade.
Ao lado de poder ser discutida em qualquer tipo de ação judicial, tal questão de controle pode ser
suscitada (levantada) por qualquer das partes em juízo. O autor, o réu, o Ministério Público, qualquer
deles pode suscitar o tema. Ainda que nenhuma das partes suscite a questão, esse tema pode ser
decidido pelo juiz, sem provocação das partes.
Ao lado do fato de a questão poder ser decidida por qualquer magistrado, é importante salientar que a
decisão apenas produzirá efeitos para as partes que se encontrem em juízo, em relação ao objeto do

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processo. A decisão, portanto, não interferirá em outras causas que estejam tramitando pelo Poder
Judiciário, pois o efeito da decisão é restrito às partes, ou seja, inter pars.

Princípio da Reserva do Plenário

Tendo em vista a possibilidade de qualquer membro do Poder Judiciário poder decidir o tema,
também os Tribunais, ao julgar seus processos originários ou no julgamento dos recursos a ele
apresentados, também poderão realizar essa modalidade de controle.
Ocorre que o texto constitucional criou, no art. 97, uma regra específica para o exame da
constitucionalidade pelos Tribunais. É o chamado “princípio da reserva do Plenário”. Diz o art. 97 da
Constituição que “somente pelo voto da maioria de seus membros ou dos membros do respectivo
órgão especial poderão os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder
Público”. Tal dispositivo aplica-se a todos os Tribunais do país, desde os Tribunais de Justiça
Estaduais até o Supremo Tribunal Federal.
Dessa forma, se algum dos órgãos fracionários dos Tribunais (turmas julgadoras ou seções de
julgamento) verificar que há, em feito a ser decidido, uma questão de constitucionalidade a ser
dirimida, deverá remeter os autos ao Plenário da Corte (ou seu órgão especial), que é o único
competente para resolver a questão relativa ao controle. Ao cuidar do assunto, o STF editou a Súmula
Vinculante n. 10, que determina que “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a
decisão de órgão fracionário de Tribunal que, embora não declare expressamente a
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em
parte.”
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, porém, atenua tal regra em uma determinada
situação. Quando o Plenário do Tribunal (ou seu órgão especial) ou do STF já tiver resolvido aquela
questão de constitucionalidade em outro processo, poderão os órgãos fracionários aplicar o mesmo
entendimento aos seus casos concretos para, com isso, agilizar o julgamento dos feitos.

A Atuação do Senado Federal

Tendo em vista o fato de que todos os Tribunais podem realizar essa espécie de controle de
constitucionalidade, também o Supremo Tribunal Federal poderá realizá-lo. Pelo fato de ser o
Supremo Tribunal Federal o órgão máximo do Poder Judiciário em nosso país, não teria sentido se
uma decisão de seu Plenário não pudesse ser estendida a outros casos nos quais se discute a
constitucionalidade daquela mesma norma que o STF declarou inconstitucional.
Em tal situação, para estender os efeitos da decisão do Supremo Tribunal Federal, estabeleceu o texto
constitucional o disposto no inciso X do art. 52.
Ao se utilizar a prerrogativa determinada pelo texto constitucional, o Senado Federal ampliará os
efeitos da decisão do STF. Por se tratar de um ato deliberativo do Senado Federal, qual seja, a edição
de uma resolução, a decisão sobre tal ato é sempre do Senado Federal, que poderá ou não editá-lo.
Saliente-se, porém, que a decisão de ser a lei, “no todo ou em parte”, inconstitucional é de atribuição
exclusiva do STF. Ao Senado, caso este assim o entenda, cabe apenas estender a decisão já proferida

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pelo Supremo, sendo-lhe vedado editar resolução na qual “escolha” quais artigos, daqueles
declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, terão sua execução suspensa.

Controle Concentrado de Constitucionalidade

O controle concentrado de constitucionalidade no direito brasileiro tem origem na Constituição de


1934, quando se estabeleceu a possibilidade da ação de inconstitucionalidade para fins interventivos.
Tal modalidade de controle restou bastante reformulada com a Emenda Constitucional nº 16, de 6 de
dezembro de 1965, que instituiu a possibilidade da ação direta de inconstitucionalidade na
Constituição de 1946. Tal modelo vem se ampliando desde então, sendo que, atualmente, possui três
tipos de ação que o possibilitam: a ação direta de inconstitucionalidade, a ação declaratória de
constitucionalidade e a argüição de descumprimento de preceito fundamental, todas estas no âmbito
federal.
No plano estadual, previu o texto constitucional a possibilidade da representação de
inconstitucionalidade, que será objeto de estudo específico mais adiante.

A Norma Objeto do Controle

A norma passível de controle de constitucionalidade deve possuir conteúdo genérico e abstrato. Caso
se trate de uma lei, por exemplo, de efeitos concretos, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
não aceita, em regra, tal modalidade de controle deixando para o controle incidental a aferição da
compatibilidade daquela norma para com o texto constitucional. Ocoorem que, quando se trate de lei,
o STF passou a admitir controle concentrado mesmo que a referida lei possua efeitos concretos,
passando a exigir os requisitos de generalidade abstração apenas em relação aos “atos normativos”.
Tal mudança de orientação iniciou-se com lo julgamento da ADIn 4048, DJU de 22.08.08), onde se
entendeu:
"A extensão da jurisprudência, desenvolvida para afastar do controle abstrato de normas os atos
administrativos de efeito concreto, às chamadas leis formais suscita, sem dúvida, alguma insegurança,
porque coloca a salvo do controle de constitucionalidade um sem-número de leis. (...) Outra há de ser,
todavia, a interpretação, se se cuida de atos editados sob a forma de lei. Nesse caso, houve por bem o
constituinte não distinguir entre leis dotadas de generalidade e aqueloutras, conformadas sem o atributo
da generalidade e abstração. Essas leis formais decorrem ou da vontade do legislador ou do desiderato do
próprio constituinte, que exige que determinados atos, ainda que de efeito concreto, sejam editados sob a
forma de lei (v.g., lei de orçamento, lei que institui empresa pública, sociedade de economia mista,
autarquia e fundação pública). Ora, se a Constituição submete a lei ao processo de controle abstrato, até
por ser este o meio próprio de inovação na ordem jurídica e o instrumento adequado de concretização da
ordem constitucional, não parece admissível que o intérprete debilite essa garantia da Constituição,
isentando um número elevado de atos aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas e,
muito provavelmente, de qualquer forma de controle. É que muitos desses atos, por não envolverem
situações subjetivas, dificilmente poderão ser submetidos a um controle de legitimidade no âmbito da
jurisdição ordinária. Ressalte-se que não se vislumbram razões de índole lógica ou jurídica contra a
aferição da legitimidade das leis formais no controle abstrato de normas, até porque abstrato – isto é, não
vinculado ao caso concreto – há de ser o processo e não o ato legislativo submetido ao controle de
constitucionalidade. (...) Todas essas considerações parecem demonstrar que a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal não andou bem ao considerar as leis de efeito concreto como inidôneas para o controle
abstrato de normas. (...) A Corte não pode se furtar à análise do tema posto nesta ação direta. Há uma
questão constitucional, de inegável relevância jurídica e política, que deve ser analisada a fundo." (ADI
4.048-MC, voto do Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 14-5-08, Plenário, DJE de 22-8-08).

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A Ação Direta de Inconstitucionalidade

A ação direta de inconstitucionalidade constitui atualmente o maior mecanismo de controle de


constitucionalidade do direito brasileiro, tendo em vista o alcance de sua decisão, bem como o âmbito
de sua aplicação. Tal ação visa declarar ou não a incompatibilidade entre uma lei federal ou estadual
e uma norma constitucional.
Por se tratar de um processo objetivo de julgamento, não se admite desistência da ação depois que a
mesma é proposta. Também pelo mesmo motivo, a jurisprudência do Supremo entende não ser
possível a suspeição ou o impedimento de qualquer dos ministros que irão julgá-la, tendo em conta a
abstração do julgamento que se irá realizar. Ainda por esse motivo, não se admite a participação de
outras pessoas que não o requerente ou requerido no processo de julgamento. Ocorre que, por
exceção, pode o Relator, considerando a relevância da matéria, admitir a manifestação de outros
órgãos ou entidades, no intuito de colaborar com a discussão.

Legitimados Para a Ação Direta de Inconstitucionalidade

Por se tratar de uma ação de caráter objetivo, ou seja, na qual não existem partes ou interessados, o
texto constitucional estabeleceu quais seriam as pessoas ou entidades que poderiam ingressar com a
referida ação. Estabelece o art. 103, CF, o rol dos legitimados para a propositura da referida ação:

“I – o Presidente da República;
II – a Mesa do Senado Federal;
III – a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV – a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal
V – o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI – o Procurador-Geral da República;
VII – o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII – partido político com representação no Congresso Nacional;
IX – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Mesmo entre tais legitimados, há algumas considerações bastante importantes. A jurisprudência do


STF entende que alguns deles são “neutros”, enquanto, para outros, tal qualidade não pode ser
aplicada. A distinção prática entre essas situações é que os autores “neutros” (presidente da
República, Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, procurador-geral da República,
Conselho Federal da OAB e partidos políticos) não necessitam demonstrar qualquer relação entre a
sua atuação na sociedade e o objeto da lei em questão. Quanto aos demais autores (governadores,
Mesas de Assembléia, Confederações e Entidades de Classe), o Supremo Tribunal Federal tem
exigido o que se denomina “pertinência temática”.

Normas Passíveis de Exame em Ação Direta de Inconstitucionalidade

O texto constitucional é bastante claro ao estabelecer que apenas as normas federais e estaduais
podem ser objeto de exame de compatibilidade vertical em sede de ação direta de

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inconstitucionalidade. Ocorre que tais normas devem possuir um conteúdo geral e abstrato,
alcançando um número indeterminado ou indeterminável de pessoas.
De tal sorte, podem ser passíveis de exame: as emendas à Constituição; as leis complementares; as
leis ordinárias; as leis delegadas; as medidas provisórias; os decretos legislativos; as resoluções; as
normas de regimento interno dos Tribunais; e os atos normativos do Poder Executivo.
Independentemente de qual seja a norma em discussão, caso ela não apresente os caracteres de
generalidade e abstração, não poderá ser passível de controle concentrado de constitucionalidade.

A Atuação do Advogado-Geral da União

O texto constitucional reserva atuação sui generis ao advogado-geral da União, já que este deverá
sempre defender a lei que esteja sendo objeto da ADIn. Não importa se a norma é federal ou estadual,
a atuação do AGU é vinculada, sempre na defesa do ato ou texto impugnado, exceto na hipótese de o
STF já ter declarado aquela norma inconstitucional.

A Atuação do Procurador-Geral da República

Ao contrário da atuação do AGU, o procurador-geral da República possui plena liberdade em sua


manifestação, podendo concordar com o pedido inicial, discordar ou discordar apenas parcialmente.

Do Julgamento

Vencidos os prazos de manifestação anteriores, o Relator incluirá o feito em pauta para julgamento.
Nos termos do art. 22 da Lei nº 9.868/1999, a decisão sobre a ADIn apenas pode ser tomada se
estiverem presentes oito ministros do STF na data de julgamento. Caso não se tenha tal quorum,
deve-se aguardar a sessão seguinte ou convocar ministro do STJ para compor a Corte Suprema, nos
termos de seu Regimento Interno.

Efeitos da Decisão em Ação Direta de Inconstitucionalidade

Por se tratar de uma medida de controle concentrado de constitucionalidade, a decisão definitiva


proferida em sede de ação direta de inconstitucionalidade possui eficácia contra todos e efeito
vinculante, nos termos do § 2º do art. 103 do texto constitucional.
A eficácia contra todos é própria do controle concentrado de constitucionalidade, não podendo o
Supremo Tribunal Federal definir em outro sentido. Proferida a decisão, a lei que foi declarada
inconstitucional já não mais pertencerá ao ordenamento jurídico e, portanto, será inaplicável a
qualquer situação sobre a qual ela poderia vir a incidir.
O efeito vinculante é outra característica da decisão definitiva em ADIn. Ele refere-se, tal qual a
súmula vinculante examinada no capítulo referente ao Poder Judiciário, aos demais órgãos do Poder
Judiciário, bem como à administração pública direta e indireta, tanto no plano federal, quanto no
estadual, distrital ou municipal. Esse efeito, em relação à ADIn, é novidade instituída pela Emenda

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Constitucional nº 45/2004, pois, antes, o mesmo apenas era previsto pela legislação
infraconstitucional (Lei nº 9.868/1999), que cuidava do assunto.
A retroatividade da decisão pode ser objeto de alteração pelo Supremo Tribunal Federal. Regra geral,
as decisões definitivas são retroativas, ou seja, produzem efeitos desde o aparecimento da lei
declarada inconstitucional. Assim, tais decisões produzem efeitos ex tunc. As decisões proferidas em
medida cautelar, por seu turno, produzem efeitos não retroativos, ou seja, são decisões de efeito ex
nunc. Ocorre que essa regra geral, tanto em relação às decisões definitivas quanto em relação às
decisões cautelares, cede espaço caso o STF assim o entenda necessário, uma vez que a Lei nº
9.868/1999 permite, por razões de interesse público ou de segurança jurídica, que o STF estabeleça
outros efeitos para as suas decisões. Caso o Tribunal assim o entenda, pode restringir os efeitos de
suas decisões, estabelecendo o efeito ex nunc, nas decisões de mérito, ou ex tunc, nas decisões
cautelares. Também poderá o STF estabelecer os efeitos a partir de outro momento qualquer, sempre
observadas as razões já expostas.

Ação Direta de Inconstitucionalidade Interventiva

A ação direta de inconstitucionalidade interventiva, ou ADIn interventiva, foi o primeiro dos meios
de constitucionalidade existentes no ordenamento jurídico nacional. Ela surgiu com a Constituição de
1934, sendo que o modelo atualmente em vigor remonta à Constituição de 1946.

Tal ação visam proteger os princípios constitucionais sensíveis, que são:

Art. 34, CF,


VII – assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços
públicos de saúde.

Tal ação depende de representação do procurador-geral da República, conforme estabelece o art. 36,
III, CF, que é o único legitimado para a mesma. Outra distinção em relação às demais ações de
controle de constitucionalidade consiste no fato de que não cabe a concessão de medida cautelar em
ADIn interventiva, tendo em conta a gravidade da decisão gerada pela decisão nesta ação.

A decisão do STF não decreta, por si mesma, a intervenção no estado-membro. Quem irá decretar tal
intervenção é o Chefe do Poder Executivo, atendendo à decisão proferida pelo Supremo Tribunal
Federal. Segundo o entendimento da doutrina majoritária acerca do tema, a decisão do presidente da

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República não se trata de ato discricionário, mas sim vinculado em relação ao atendimento de uma
ordem judicial.

Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão

A ação direta de inconstitucionalidade supridora de omissão consiste em mecanismo que o


constituinte originário previu com o intuito de garantir efetividade àqueles dispositivos
constitucionais que dependeriam, por sua natureza, de normas que lhe complementassem o alcance.
Para impedir que essas normas se tornassem “letra morta” no texto constitucional, estabeleceu-se a
possibilidade de tal ação. Além dela, outro mecanismo que visa à mesma finalidade, porém com
objeto mais restrito, é o mandado de injunção, analisado quando do exame dos direitos e deveres
individuais e coletivos.

A competência para o julgamento de tal ação será do Supremo Tribunal Federal, e os legitimados são
os mesmos da ação direta de inconstitucionalidade, sendo que a decisão possui efeito retroativo – ex
tunc – e eficácia para todos – erga omnes. Seu processo de julgamento também se assemelha àquela
ação, possuindo apenas a especificidade de que é desnecessária a oitiva do advogado-geral da
União, pois, no caso da ADIn por omissão, não haverá lei ou ato normativo a ser defendido. Por outro
lado, conforme entendimento pacífico do Supremo Tribunal Federal, não é cabível a concessão de
medida liminar em sede de ação de inconstitucionalidade por omissão.

Efeitos da Ação de Inconstitucionalidade por


Omissão
O Supremo Tribunal Federal entende, baseado no § 2º do art. 103, CF, que a decisão em ADIn por
omissão pode ter os seguintes efeitos: quando a omissão for de um administrador público, esse terá
trinta dias para dar cumprimento à decisão judicial, regulamentando o dispositivo de eficácia
limitada; caso, porém, se trate de uma omissão do Poder Legislativo, o STF entende que pode haver a
fixação de “prazo razoável” para que o Poder Legislativo sane a omissão.

Por último, saliente-se que a omisso poderá ser parcial ou total. Nessa hipótese, entende a doutrina e
a jurisprudência do STF que serão cabíveis tanto a ação direta de inconstitucionalidade por omissão,
pois o tema C não foi tratado, como a ação direta de inconstitucionalidade “genérica” por ação, pois o
legislador criou uma lei parcialmente inconstitucional, ao não cuidar de todos os temas ordenados
pelo constituinte.

Ação Declaratória de Constitucionalidade

A ação declaratória de constitucionalidade foi introduzida no ordenamento constitucional brasileiro


pela Emenda Constitucional nº 3/1993. Seu objetivo seria acabar com as dúvidas que houvesse na
jurisprudência acerca da aplicabilidade ou constitucionalidade de determinada regra jurídica. Por tal
ação, o STF decidiria a questão da constitucionalidade, possuindo sua decisão efeito vinculante em
relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo. Utilizando-se tal via de ação,

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restaria solucionada, para os órgãos estatais, a questão da validade ou não daquela norma jurídica
específica.
A Emenda Constitucional nº 45 de 2004 ampliou o rol dos legitimados para a propositura da referida
ação, sendo que, atualmente, podem apresentar essa ação os mesmos legitimados para a ação direta
de inconstitucionalidade já referidos no art. 103, CF.
O objeto da ação declaratória de constitucionalidade – ADC – é mais restrito do que o objeto de ação
da ADIn. A ação declaratória alcança as leis ou atos normativos federais. Excluiu-se, portanto, as
regras estaduais de seu campo de incidência.
Por outro lado, nada impede que os Estados venham a emendar suas constituições criando ações
declaratórias de âmbito estadual, conforme inúmeras manifestações da doutrina a respeito.
O processo de julgamento segue as mesmas linhas estabelecidas para o julgamento das ações diretas
de inconstitucionalidade, com algumas poucas peculiaridades.
A primeira delas consiste na necessidade de o requerente da ação comprovar o chamado “dissídio
judicial”, o qual consiste na demonstração da existência de decisões judiciais – proferidas por
qualquer juízo ou Tribunal – que sejam conflitantes entre si: umas julgando constitucional a lei e
outras declarando sua inconstitucionalidade.
Outra peculiaridade é a não-exigência de manifestação ao advogado-geral da União quando o STF for
apreciar a referida ação. Quanto à Cautelar, o art. 21 da lei 9.868/99 estabelece a possibilidade de o
Supremo Tribunal Federal, no julgamento da medida cautelar em ADC, determinar a suspensão do
julgamento de todos os processos que envolvam a lei que é objeto da ADC. A decisão tem efeito
retroativo e eficácia para todos, tal qual as decisões em ação direta de inconstitucionalidade, inclusive
com efeito vinculante aos demais órgãos do Poder Judiciário e aos órgãos do Poder Executivo. Como
nas outras situações de efeito vinculante este não possui o condão de alcançar o Poder Legislativo, tal
Poder não fica restrito ao efeito vinculante das decisões do STF.
Por se tratar de controle abstrato de constitucionalidade, o julgamento da ação declaratória de
constitucionalidade sempre produzirá efeito concreto, quando analisado o mérito da ação. Se a ação
for julgada procedente, significa que a lei é constitucional e tal questão não poderá mais ser discutida.
Ocorre que se a ação for julgada improcedente, a decisão do STF importará em declaração de
inconstitucionalidade da referida lei, gerando também efeito vinculante em relação a essa decisão.

Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental

A argüição de descumprimento de preceito fundamental foi idealizada com o objetivo de se


conformar em hipótese residual de controle de constitucionalidade. Essa ação, porém, ficou sem
aplicabilidade até sua regulamentação, que foi dada pela Lei nº 9.882/1999, que lhe traçou os limites
e parâmetros de aplicação. O julgamento de ação será realizado apenas pelo Supremo Tribunal
Federal, sendo que a legitimação ativa para sua propositura é a mesma dos demais legitimados para a
ação direta de inconstitucionalidade.
Nos termos da Lei nº 9.882/1999, a argüição de descumprimento de preceito fundamental – ADPF –
poderá ser utilizada nas seguintes hipóteses (art. 1º, parágrafo único, e inciso I da Lei nº 9.882/1999):
1) para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público;
2) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo
federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição.

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Como se constata pela leitura da hipótese 2 acima, a ADPF possibilita o exame de compatibilidade
entre leis municipais e a Constituição Federal, em sede de controle concentrado de
constitucionalidade, além de permitir que tal exame se dê inclusive com relação a regras jurídicas que
tenham sido criadas em momento anterior ao da promulgação da Constituição Federal.
Também dependente de apreciação pelo STF é a questão relativa ao conceito do que venha a ser
“preceito fundamental”. Não há entre os especialistas um entendimento pacífico acerca do conteúdo
de tais palavras, sendo que o STF ainda não se manifestou, de maneira clara e conclusiva, quanto à
amplitude de seu conceito.
Ainda quanto à ADPF, é necessário salientar seu caráter residual. A Lei nº 9.882/1999, em seu art. 4º,
§ 1º, determina que “não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando
houver qualquer outro meio de sanar a lesividade”. Quanto ao tema, tem entendido o Supremo
Tribunal Federal que a ADPF será cabível quando não for possível a utilização de outro meio de
sanar a lesividade, meio este que deve ter as características do julgamento de uma ADDF.

Controle de Constitucionalidade no Plano Estadual

O controle de constitucionalidade no plano estadual foi delimitado pelo texto da Constituição Federal
no § 2º do art. 125. Estabelece o dispositivo: “Cabe aos Estados a instituição de representação de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da
Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”.

Como se verifica da leitura da Constituição, não se definiu com clareza os detalhes do referido
sistema de controle. Apenas alguns pontos restaram expressos na Constituição Federal e precisam ser
objeto de análise.
Primeiramente, foi estabelecido pelo texto da Constituição o órgão competente para a realização do
controle, qual seja, o Tribunal de Justiça do Estado. Além da competência para julgamento, o texto
constitucional também enunciou regra sobre a legitimação. Não foram definidos os legitimados para
o ingresso da ação. Apenas restou consignado que a legitimação não será única, ou seja, a
legitimidade não poderá ser entregue a um único órgão ou agente para tal propositura.
O parâmetro será sempre a Constituição estadual, enquanto as normas, objeto de controle, devem ser
as leis estaduais ou municipais.

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EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO

01- (ESAF/PFN/2004) Assinale qual dos instrumentos abaixo não pode ser meio de
controle de constitucionalidade em abstrato no Supremo Tribunal Federal:
a) Recurso extraordinário
b) Ação declaratória de constitucionalidade
c) Argüição de descumprimento de preceito fundamental
d) Ação rescisória
e) Ação direta de inconstitucionalidade proposta por Confederação Sindical

02. (Proc. BACEN/2002/ESAF) Suponha que esteja em vias de ser objeto de deliberação na Câmara
dos Deputados uma proposta de emenda à Constituição, apresentada pelo Presidente da República,
que aparenta ferir uma cláusula pétrea. À vista disso, assinale a opção correta.
a) Essa proposta pode ser declarada inconstitucional numa ação direta de inconstitucionalidade
perante o Supremo Tribunal Federal.
b) Essa proposta pode ser objeto de ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo
Tribunal Federal, ajuizada pelo próprio Presidente da República.
c) A proposta, enquanto não for aprovada e não se transformar em ato normativo existente e eficaz,
não pode ser objeto de controle pelo Judiciário.
d) Essa proposta pode ser declarada inconstitucional num mandado de segurança preventivo ajuizado
perante qualquer instância do Judiciário, por qualquer pessoa que teme os efeitos da emenda sobre
seus direitos.
e) Essa proposta pode ser declarada inconstitucional num mandado de segurança impetrado, perante o
Supremo Tribunal Federal, por Deputado Federal.

03. (ESAF/Analista/SEFAZ/CE/2006) Sobre o controle de constitucionalidade das leis e dos atos


normativos, marque a única opção correta.
a) O Supremo Tribunal Federal admite o controle concentrado de constitucionalidade em face de
decreto, quando este, a pretexto de regulamentar lei, desvirtuar o sentido da norma.
b) O Chefe do Poder Executivo, considerando determinada lei inconstitucional, poderá determinar a
seus subordinados que deixem de aplicá-la. Da mesma forma, o Ministro de Estado poderá
determinar a seus subordinados que deixem de aplicar determinado ato normativo, relativo à sua
pasta, que considere inconstitucional.
c) A inobservância dos ditames da Constituição Federal de 1988 para a elaboração de lei estadual,
possibilita ao Supremo Tribunal Federal, pela via do controle concentrado, a declaração de
inconstitucionalidade.
d) O Congresso Nacional, ao rejeitar medida provisória, está atuando preventivamente no controle de
constitucionalidade, haja vista a espécie normativa não ter ingressado de forma definitiva no
ordenamento jurídico pátrio.
e) Admite-se o controle concentrado de constitucionalidade sobre o processo de elaboração de leis e
emendas à Constituição, sendo que apenas os parlamentares são legitimados à propositura de ação
perante o Supremo Tribunal Federal.

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04. (ESAF/IRB/Advogado/2006) Sobre Controle de Constitucionalidade, assinale a única opção
correta.
a) Observadas as peculiaridades relativas às suas proposituras, a ação direta de inconstitucionalidade
e a ação declaratória de constitucionalidade têm caráter fungível.
b) Segundo o novel entendimento do Supremo Tribunal Federal, é possível a aplicação, no direito
brasileiro, do conceito de inconstitucionalidade de normas constitucionais originárias, defendido na
obra de Otto Bachof, uma vez que a enumeração de cláusulas pétreas, no texto original da
Constituição, imporia uma hierarquia entre as normas constitucionais originárias.
c) Nos termos da legislação que disciplina a matéria, não há, na ação direta de inconstitucionalidade,
possibilidade de intervenção de terceiros ou de manifestação de outros órgãos ou entidades distintos
daquele que propôs a ação.
d) Na concessão de medida cautelar em sede de ação direta de inconstitucionalidade, seus efeitos
serão, regra geral, erga omnes e ex tunc.
e) Não cabe nenhum recurso contra a decisão que declara a constitucionalidade de uma norma em
uma ação declaratória de constitucionalidade; tampouco caberá ação rescisória.

05. (ESAF/Especialista/MPOG/2005) Assinale a opção correta.


a) Os tribunais de justiça nos Estados podem desempenhar o controle abstrato de leis estaduais e
municipais em face diretamente da Constituição Federal.
b) Somente o Supremo Tribunal Federal (STF) é competente para desempenhar o controle incidental
de constitucionalidade no Brasil.
c) Qualquer indivíduo que tenha sofrido afronta a um direito fundamental pode ajuizar uma ação por
descumprimento de preceito fundamental, perante o STF, desde que tenha exaurido os meios
ordinários para restaurar o seu direito.
d) As decisões de mérito do Supremo Tribunal Federal, tanto na ação direta de inconstitucionalidade
como na ação declaratória de constitucionalidade, possuem efeito vinculante para os demais tribunais
e para a Administração Pública, independentemente de a decisão ser sumulada pela Corte.
e) Em nenhum caso, decisão administrativa de tribunais ou as normas do seu regimento interno
podem ser
objeto de ação direta de inconstitucionalidade.

06. (ESAF/Especialista/MPOG/2005) Uma lei declarada inconstitucional pelo STF em sede de ação
direta de inconstitucionalidade, como regra geral,
a) não pode ser reeditada pela Casa Legislativa que a votou, sob pena de ofensa à autoridade da
decisão da Suprema Corte.
b) é considerada inválida desde quando editada, e, portanto, desde antes da decisão do STF.
c) somente deixa de produzir efeitos jurídicos a partir do trânsito em julgado da decisão do STF.
d) somente é considerada excluída do ordenamento jurídico depois de suspensa a sua vigência pelo
Senado Federal.

07- (ESAF/PFN/2006) Suponha que o Supremo Tribunal Federal tenha declarado


a inconstitucionalidade de uma lei federal, ao julgar um mandado de segurança. Diante disso, assinale
a opção correta.

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a) Essa declaração de inconstitucionalidade, mesmo não tendo eficácia erga omnes, apresenta efeito
vinculante para todos os órgãos do Judiciário.
b) Se um juiz de primeira instância julgar uma causa afirmando válida a lei, caberá reclamação ao
Supremo Tribunal Federal para preservar a autoridade da sua decisão.
c) Caberá à Câmara dos Deputados suspender os efeitos da lei, para que, então, a decisão do Supremo
Tribunal Federal ostente efeitos erga omnes.
d) O órgão fracionário do tribunal de segunda instância, deparando-se com a mesma argüição de
inconstitucionalidade do diploma, não deverá suscitar o incidente de inconstitucionalidade, mas
deverá simplesmente aplicar a decisão de inconstitucionalidade proferida pelo Supremo Tribunal
Federal.
e) Contra a decisão da Suprema Corte, cabe o ajuizamento da argüição de descumprimento de
preceito fundamental, no prazo próprio da impetração de mandado de segurança.

08-(ESAF/PFN/2004) Assinale a alternativa correta:

a) A lei que houver sido editada antes de 1988, não é objeto passível de controle abstrato no âmbito
do Supremo Tribunal Federal.
b) Se a lei, objeto de ação direta de inconstitucionalidade, for revogada depois de proposta a
demanda, mas antes do julgamento, o mérito da ação deverá ser apreciado pelo Supremo Tribunal
Federal, se comprovado que a lei interferiu em situações jurídicas concretas durante a sua vigência.
c) O Governador ou a Assembléia Legislativa do Estado em que se produziu uma lei, cuja
compatibilidade com a Constituição Federal é objeto de decisões judiciais conflitantes, pode propor
ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.
d) É obrigatória a oitiva do Advogado-Geral da União em todos os processos de controle abstrato de
constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal.
e) Nenhum órgão do Executivo Federal pode dar aplicação a uma lei declarada inconstitucional, pelo
Supremo Tribunal Federal, em ação direta de inconstitucionalidade.

GABARITO

01. D
02. E
03. E
04. A
05. D
06. B
07. D
08. E

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