La función de la gobernabilidad metropolitana en la economía global

Definición de ciudad-región y áreas metropolitanas

(128) El concepto original de metrópoli se refiere a un centro urbano principal o ciudad-
madre. Este concepto no resultó muy útil desde el punto de vista operativo porque frecuentemente
no quedaba claro si los criterios de aglutinamiento era demográficos, administrativos, físicos u otros
(territoriales o funcionales). Además no tenía en cuenta aquellos casos de “regiones metropolitanas
policéntricas” que poseen importantes subcentros.
En los años 50 en los Estados Unidos, las regiones metropolitanas se definían por cuestiones
puramente demográficas (Toda zona contigua que tuviese más de 50.000 habitantes). En Europa,
donde carecían de estadísticas oficiales referidas a dichas áreas y existía una gran variedad de
ordenamientos administrativos para organizar el espacio metropolitano, se usaba una combinación
de elementos demográficos y socioeconómicos para delimitarlas.
Las definiciones de áreas metropolitanas variarán dependiendo de la perspectiva o uso
particular que se pretenda hacer de ellas.
En todos los procesos de “metropolización” las ciudades centrales crecen más allá de sus
límites originales avanzando sobre el territorio de otras ciudades vecinas con las que formarán un
conglomerado de mayor complejidad. En el seno de las áreas metropolitanas se dan complejas
interdependencias sociales, económicas, ambientales y político-administrativas entre las urbes que
forman parte del conglomerado global. Según Campbell (2002) las ciudades metropolitanas se
caracterizan por tener intensas interdependencias y factores externos/efectos secundarios entre los
territorios locales. Por otra parte, el conjunto de esos territorios tiene características funcionales,
socio-económicas, políticas e históricas comunes que le otorga una identidad colectiva. Teniendo en
cuenta esta definición, es claro que el tamaño no es un factor determinante. (130)
La administración y gobernabilidad de las áreas metropolitanas depende de qué partes
interesadas participan de las decisiones que se toman sobre los bienes colectivos, la forma en que se
manejan los factores externos y los efectos secundarios que afectan a los territorios locales dentro
de una zona metropolitana. De acuerdo a esto, al analizar cuestiones metropolitanas se debe usar el
criterio sociopolítico/territorial y funcional y no el puramente demográfico o administrativo.
La nueva función de la ciudad-región y las áreas metropolitanas en la economía global
Las áreas metropolitanas y la ciudad-región cumplen tres nuevas funciones dentro de la
comunidad internacional.
1. La primera de ellas es una nueva función territorial y competitiva en la economía global. En
lugar de depender pasivamente de las fuerzas macroeconómicas y microeconómicas que se ponen
en movimiento por la globalización, las partes locales directamente interesadas son cada vez más
conscientes de las posibles ventajas competitivas de los territorios locales.
(130) Esta nueva función no surgió de un día para otro; se desarrolló paralelamente con los
cambios macro y microeconómicos globales que han estado ocurriendo en Europa y Estados Unidos
desde los 90, y en Latinoamérica desde mediados de los años 80.
A partir de los 70, los gobiernos nacionales, comenzaron a apartarse de la tradicional gestión
macro económica keynesiana, orientada a obtener el pleno empleo. Las políticas económicas
resultaron extremadamente difíciles de ejecutar y perdieron parte de su eficacia en el contexto de
una economía internacional cada vez menos regulada, que se caracterizó por la presencia de flujos
masivos de capital financiero internacional. Simultáneamente, la tendencia gradual hacia la
“desregulación” y la liberación del comercio impactó sobre el comportamiento de las empresas que
comenzaron a poner en práctica, a escala global, una serie de cambios destinados a una
modernización tecnológica y de gestión. Estos cambios aumentaron los niveles globales de
productividad de la firma, pero no siempre tuvieron efectos positivos inmediatos sobre la ocupación
industrial. De hecho, en muchas áreas metropolitanas que se caracterizaban por tener estructuras
industriales relativamente obsoletas, el aumento en la productividad y el desplazamiento de la labor
industrial a la terciaria provocaron graves pérdidas netas en la actividad formal.
Así, la mayoría de las áreas metropolitanas que concentraban partes importantes de
actividad económica nacional, se vieron seriamente afectadas. Sin embargo, una cantidad cada vez
mayor de estas áreas tomaron conciencia del potencial que poseían para crear iniciativas de
despegue. (131) El resultado neto fue la creación de las condiciones apropiadas para un desarrollo
endógeno, aprovechando los activos locales disponibles, en función, entre otros, de las redes entre
firmas, el aumento de la mano de obra especializada y los factores tecnológicos externos positivos.
Estas experiencias se basaron en la percepción de que una movilización productiva de los entes
públicos y privados, y de los activos, permitiría a las regiones metropolitanas hacer uso de la
globalización de una forma más creativa, mejorando simultáneamente la productividad urbana y la
calidad de vida, en lugar de convertirse en su víctima pasiva.
En Brasil, por otra parte, la región urbana de San Paulo, con una gran concentración de
establecimientos industriales relativamente obsoletos, se vio afectada de forma dramática. A
comienzos de los 90, los elevados niveles de desocupación, movilizaron a numerosas ciudades y
ciudades-región de este país en torno a la cuestión del empleo, generación de ingresos y
competitividad urbana.
Del mismo modo, en Argentina, el impacto de la reestructuración de la región del Gran
Rosario y la reducción de las barreras comerciales entre los países de la región del MERCOSUR
hicieron que las partes directamente interesadas tomaran conciencia de los riesgos y las
oportunidades de un nuevo escenario internacional más abierto.
2. (132) La segunda función de las áreas metropolitanas es su potencial para estimular
la cooperación entre jurisdicciones locales con autonomía cada vez mayor, mediante procesos
participativos locales. Actualmente existe abundante bibliografía que vincula la descentralización con
la profundización de los procesos democráticos locales por medio del mecanismo de “voz y rendición
de cuentas”. La descentralización aumentaría igualmente la calidad y eficacia de la provisión de
servicios y facilitaría la participación de un número mayor de interesados, aumentando así la calidad
de las políticas públicas durante todas las fases del ciclo de proyectos.
El estado-nación se ha convertido en un ente demasiado pequeño y grande a la vez. Por un
lado, su aparato macroeconómico perdió eficacia debido al tamaño y volatilidad de los flujos masivos
de capital financiero a escala global. Por otro, la tendencia global hacia comunidades locales más
democráticas, diversificadas en un amplio abanico de preferencias, reclamando más “voz y rendición
de cuentas” en los procesos de toma de decisiones parece más afín con los gobiernos locales y
metropolitanos. Además, considerando la generalizada conexión en red en la sociedad y la economía
de flujos de alcance internacional, las comunidades locales en las áreas metropolitanas tendrían
mayores facilidades para cruzar las fronteras nacionales tradicionales, e intercambiar experiencias a
escala global.
Si bien las razones que hay detrás del proceso de descentralización son, algunas veces,
variadas (transferencia de gastos y responsabilidades, más “voz y rendición de cuentas”,
fragmentación provocada para mantener relaciones de poder “clientelistas”), existe una evidencia
difundida e intuitiva de que algunas de las relaciones causales entre descentralización, democracia
local, “rendición de cuentas” y eficiencia son, en realidad, correctas. Hay una tendencia global a
otorgar mayores responsabilidades a los gobiernos locales de propósito general y elegidos
directamente. (133) Un número cada vez mayor de ciudades y ciudades-región de Brasil está
realizando ensayos sobre este asunto, con herramientas innovadoras de democracia directa, como
son el presupuesto participativo, la formulación de visiones urbanas y la planificación estratégicas.
 Además de las amplias transformaciones antes mencionadas la forma de gestionar las áreas
metropolitanas también parece estar cambiando rápidamente. Harvey y Hall destacan tres
elementos que sintetizan los cambios de la cultura de la gestión metropolitana y urbana.
Primero, el liderazgo en áreas metropolitanas comenzó a incorporar nuevos temas y a
cambiar las prioridades previamente establecidas en el programa político. No desaparecen la
prestación servicios urbanos pero aparecen temas como la competitividad regional y la generación
de empleo e ingresos.
Segundo, existe un escenario internacional cambiante y un creciente nivel de competencia
entre los territorios, lo cual obliga a la ciudad-región a comprometerse en estrategias innovadoras,
con un sentido local de revitalización y competitividad urbana y económica. Teniendo en cuenta la
volatilidad del escenario internacional y la presión de las jurisdicciones locales, un creciente número
de áreas metropolitanas comienzan a adoptar ordenamientos institucionales más flexibles, y están
dispuestas a asumir nuevas responsabilidades (como el desarrollo económico local, violencia urbana,
etc.), aún cuando estas tareas no constituyan directamente responsabilidades estatutarias.
(134) Tercero, se empieza a percibir la función de la gestión metropolitana como
articuladora y habilitadora dentro de un entorno de múltiples agentes directamente interesados.
Los enfoques anteriores contemplaban a la autoridad metropolitana como una agencia de ejecución,
con una metodología funcionalista-tecnocrática enfocada hacia políticas más eficaces y efectivas que,
frecuentemente, no gozaban de mucha participación de los entes interesados, ya sean públicos o
privados.
El concepto de gobernabilidad, con el significado de proceso, a través del cual un conjunto
de actores gubernamentales y no gubernamentales (asociaciones civiles, asociaciones públicas-
privadas, sindicatos, empresas, etc.) se organiza para la formulación de políticas y bienes colectivos,
indica un claro cambio en el paradigma.
Además, el producto de planificación metropolitana se desplaza desde los planes maestros
amplios y detallados, elaborados, a menudo, sin mucha participación de los actores del sector
público y privado, hacia planes estratégicos más operativos y orientados hacia una zona geográfica
específica, que son elaborados y analizados por un conjunto amplio de agentes de la comunidad local
interesados en el asunto. A través de su estructura, que tradicionalmente transforma las visiones a
largo plazo sobre la competitividad y la calidad de vida, en proyectos concretos y actividades en las
que se fijan actores, responsabilidades y recursos, los planes estratégicos facilitan una continuidad y
un vínculo pragmático entre planificación y ejecución.
(135) Un número cada vez mayor de regiones metropolitanas brasileñas y argentinas ha
asumido nuevas obligaciones no incluidas en sus estatutos. Lo hacen de una forma dinámica y
flexible, sin desestimar algunos de los riesgos (financieros) que acarrean estas nuevas tareas.
Además, las jefaturas de las áreas metropolitanas son cada vez más conscientes de su importante
función, no como agentes finales de ejecución que centralizan todas las responsabilidades, sino
como articuladores que pueden activar proyectos estratégicos a través de asociaciones público-
privadas.
(136) Cuestiones clave y marco metodológico para analizar la gobernabilidad metropolitana
Desajuste entre la necesidad de organizar funciones con sentido local y las estructuras
administrativas y funcionales existentes para las áreas metropolitanas. Si bien la importancia
estratégica de las áreas metropolitanas ha logrado un creciente consenso, también es cierto que la
mayoría de ellas no están preparadas para asumir los desafíos relacionados con el nuevo escenario
internacional y local. Si bien cumplen importantes funciones en la creación de entornos favorables
para mejorar la competitividad económica y la calidad de vida, sus actuales marcos institucionales,
de gestión y financieros son inexistentes, obsoletos o inadecuados para tratar las necesidades
corrientes y futuras.
 (136) El proceso de construcción de una buena gobernabilidad metropolitana es importante.
El buen gobierno urbano requiere algo más que cambios urgentes para lograr marcos de
planificación y gestión metropolitanas más eficaces, eficientes y equitativos. El cambio de estructuras
institucionales y financieras de gestión y planificación urbana es una cuestión clave. Dicho cambio
requiere una negociación de conflictos que permita conducir al variado conjunto de agentes
interesados hacia las reformas institucionales. Las propuestas de reforma institucional centradas en
la ejecución de las estructuras metropolitanas no tendrán éxito si las partes implicadas no se
involucran lo suficiente desde las etapas iniciales. La creación de redes de política horizontal y
vertical conlleva cambios incrementales de abajo hacia arriba, en oposición a las propuestas
abruptas de arriba hacia abajo. La norma fundamental de esta evolución será la búsqueda de una
mejor gobernabilidad metropolitana, en oposición a las meras estructuras de gobierno urbano o
planificación.
(137) No existe un modelo único de gobernabilidad metropolitana que pueda ser repetido. La
fórmula de la gestión de la ciudad dependerá de los antecedentes particulares políticos, económicos,
sociales e históricos de cada país y de la configuración metropolitana. No obstante, resulta útil tener
una lista de control y criterios específicos para tener un marco de referencia y comparar
experiencias, lo cual facilita asimismo la elaboración de recomendaciones específicas.
Eficiencia, equidad y voto en la gobernabilidad metropolitana. Algunos autores como Bourne
(1999) sugieren cómo estos criterios tradicionales se aplican al análisis de la gobernabilidad
metropolitana.
La eficiencia se vincula con la existencia de economías de escala y externalidades espaciales.
Las economías de escala son el resultado de la relación inversa entre la cantidad producida y
el costo unitario. A medida que aumenta la cantidad producida, el costo unitario disminuye.
Nos referimos a externalidades cuando hablamos de situaciones en las que los costos o
beneficios de producir o consumir un bien o servicio no se reflejan en su precio de mercado a pesar
de tener un impacto externo.
Las decisiones de consumo, producción e inversión que toman los individuos, los hogares y
las empresas suelen afectar a terceros que no participan directamente en las transacciones. A veces,
esos efectos indirectos son minúsculos. Pero cuando son grandes, pueden resultar problemáticos;
eso es lo que los economistas denominan “externalidades”.
Las economías de escala se refieren a la capacidad de las estructuras de gobernabilidad
metropolitana para capturar dichas economías de escala o de alcance en el suministro de servicios, lo
cual facilita, igualmente, la movilización de financiación para proyectos. Las externalidades espaciales
se asocian con la capacidad que tienen las estructuras urbanas para contener o reducir los efectos
secundarios territoriales, negativos o positivos, del suministro de servicios o de las acciones de
política (contaminación, transporte, residuos, reducciones impositivas, gestión de actividades en caso
de desastres naturales, etc.).
La cuestión de la equidad alude a la capacidad de la estructura metropolitana para lograr una
unificación y redistribución de los costos y beneficios del desarrollo metropolitano, a través de los
límites políticos locales, por medio, por ejemplo, de mecanismos de coparticipación de impuestos.
(138) Por último, el aspecto de la voz puede traducirse en el criterio de flexibilidad,
accesibilidad y rendición de cuentas de los mecanismos de toma de decisiones metropolitanos. Dicho
de otro modo, ¿cuál es el grado de acceso que tienen los votantes o contribuyentes a quienes
adoptan decisiones urbanas, y hasta qué punto éstos pueden ser responsabilizados por los
ciudadanos y usuarios de servicios? y ¿responde el modelo de gobernabilidad a las variaciones
específicas y localizadas de la demanda ciudadana?
(139) Debate teórico sobre gobernabilidad metropolitana.
Algunos antecedentes internacionales
Consolidación versus fragmentación. Elección social y la primera ronda de debates sobre gestión
metropolitana
(140) De acuerdo con la teoría de la elección social, las estructuras más pequeñas, y
fragmentadas para la gobernabilidad metropolitana, son más eficaces, ya que estimulan la
competencia entre los territorios locales. Este es un mecanismo que obligará a sus gobiernos a
ofrecer la mejor combinación de impuestos y servicios, y también a ajustar esta combinación de una
manera flexible para satisfacer las preferencias de las comunidades y de los ciudadanos. Además, las
estructuras urbanas consolidadas probablemente originarían mayores costos asociados con sus
grandes estructuras burocráticas que poseen menor accesibilidad, rendición de cuentas y flexibilidad,
dado que tenderían a aumentar la distancia entre los políticos y los ciudadanos. Además, las más
grandes tendrían dificultades para responder rápidamente ante los cambios en la demanda de las
circunscripciones locales.
(141) Los que promueven modelos de gobernabilidad metropolitana más consolidada
opinan que éstos son más eficientes en las economías de escala, debido a la reducción de los efectos
secundarios territoriales. La fragmentación metropolitana, además, no sería en esencia equitativa, ya
que las comunidades con bajos ingresos necesitan tasas de impuestos más altas para financiar los
mismos paquetes de servicios, lo cual coloca a estas zonas en una posición desventajosa ex ante
para atraer recursos humanos y de capital. Una estructura fragmentada implicaría, asimismo,
grandes diferenciales entre jurisdicciones en las cuotas impositivas y regulación del desarrollo urbano
y ordenanzas de edificación, dada la capacidad que tendría el capital inmobiliario para enfrentar a un
gobierno local contra otro. Por otro lado, la teoría de la elección social alega que no es estrictamente
necesario crear autoridades metropolitanas para obtener economías de escala y para evitar efectos
secundarios territoriales mediante, por ejemplo, contratos de servicios informales, distritos con
propósitos especiales y acuerdos intermunicipales voluntarios entre las municipalidades y los
establecimientos del sector privado.
A continuación compararemos el modo en que estas dos posturas: la fragmentación versus
consolidación, se reflejaron en Estados Unidos y en Europa
Ex-ante
El término ex-ante (a veces escrito ex ante o exante) es una palabra neolatina que significa "antes del
suceso".1 Ex-ante se usa más comúnmente en el mundo comercial, donde los resultados de una acción concreta,
o una serie de acciones, se prevén con antelación (o eso se pretende). Lo opuesto a ex ante es ex-post (hecho)
o ex post.
Ejemplos:
En el mundo financiero, la rentabilidad ex-ante es el rendimiento esperado de una cartera de valores;
En el sector de la contratación, ex-ante a menudo se utiliza la hora de prever las necesidades de recursos en
grandes proyectos futuros.

Fragmentación y la metrópoli norteamericana

(141) Las áreas metropolitanas americanas se caracterizan por sus niveles extremos de
fragmentación, descentralización y polarización racial y espacial. El rápido crecimiento y duplicación
del número de gobiernos locales de propósito general, y organismos de propósito especial
territorialmente definidos, ha contribuido, con el tiempo, a crear un panorama institucional
enormemente fragmentado.
(142) Richmond (2000), en lo que clasifica como “la ley del suelo” en Estados Unidos, analiza
las condiciones históricas, políticas e institucionales específicas bajo las cuales un sistema
descentralizado de desarrollo del suelo estimuló un crecimiento desordenado y orientado hacia el
exterior de los sistemas metropolitanos. En su opinión, la combinación de leyes flexibles sobre el uso
del suelo, subsidios federales para financiación de viviendas y autopistas, zonas de exclusión en
comunidades urbanas y la tradición profundamente arraigada del gobierno autónomo contribuyó a la
persistente presencia de este modelo.
El experimento europeo: desde la legitimidad funcional a la legitimidad política
(146) La primera serie de experimentos europeos con gobernabilidad metropolitana fue un
intento de imponer el ideal funcionalista de un gobierno metropolitano fuerte. Los elementos
principales de este modelo eran la legitimidad política, preferentemente a través de consejos o jefes
ejecutivos elegidos de forma directa, autonomía –tanto en función de la disponibilidad de recursos
financieros, como de recursos humanos cualificados y relacionados con otras esferas de gobierno
superior- y, finalmente, alcance territorial. Este último aspecto se asocia con el hecho de que,
idealmente, el alcance territorial de un cuerpo metropolitano debería ser suficientemente amplio
como para reducir las externalidades negativas y positivas. En otras palabras, los gobiernos
metropolitanos ideales deberían coincidir con la región funcional.
(147) Los condados metropolitanos ingleses, creados en 1972 para todas las zonas
importantes (con la excepción de Londres, que en esa fecha ya tenía una situación institucional
separada), representa uno de los más claros ejemplos del intento de introducir el modelo puro de
gobernabilidad metropolitana fuerte. Los consejos eran elegidos de forma directa en cada una de las
principales zonas urbanas y tenían facultades tributarias específicamente definidas. No obstante, su
alcance territorial era relativamente limitado y colisionaba con las responsabilidades de las
autoridades locales, en lo que se refiere al uso del suelo y transporte. De hecho, los gobiernos locales
(los distritos) se habían opuesto, desde el comienzo, a la introducción de una fuerte gobernabilidad
urbana, e hicieron todo lo que estaba a su alcance para obstruir su funcionamiento operativo. En
1986, después de 10 años de experimentación, el gobierno central abolió los condados
metropolitanos.
Los franceses probaron con las denominadas communautés urbaines, que fueron creadas en
1966 en cuatro importantes ciudades (Bordeaux, Lille, Lyon y Estrasburgo). Si bien tenían amplias
responsabilidades formales para un amplio conjunto de servicios urbanos (planificación, redes de
saneamiento básico y transporte, y vivienda), su alcance territorial era insuficiente y el gobierno local
hizo todo lo posible para impedir que se convirtieran en verdaderos actores políticos de una zona
geográfica específica. Este escenario de conflictos reflejó, de hecho, la característica intrínseca del
proceso de descentralización francés, que había favorecido las estructuras de gobierno local en lugar
de la gobernabilidad metropolitana con sentido local.
En la década de los setenta, las regiones italianas usaron sus poderes, recientemente
adquiridos, para regular la organización interna de su territorio, creando estructuras intermedias
entre la región y el gobierno local (las compre- sori), que formalmente dependían de las regiones. En
algunas zonas, como Bolonia, Turín y Milán, estas estructuras fueron designadas como áreas
metropolitanas intermedias17. Si bien inicialmente sus facultades estaban limitadas a la simple
planificación, las compresori fueron, no obstante, diseñadas para ser las piezas fundamentales de
“mesoestructuras” completamente descentralizadas y desconcentradas. Sin embargo, nunca
recibieron apoyo real de los gobiernos locales ni de los partidos políticos tradicionales, temiendo
estos últimos la erosión de su poder de base, que facilitaba la coordinación de negocios
“clientelistas”, que dependía, evidentemente, del status quo de fragmentación de los territorios
locales. A mediados de la década de los ochenta, las compresori fueron abandonadas, algo que se
aceleró también por la falta de respaldo continuo por parte del gobierno central.
(148) Una de las lecciones principales que pueden extraerse de los experimentos europeos
son los serios inconvenientes con los que se encontró la puesta en marcha de gobiernos
metropolitanos, basados exclusivamente en justificaciones técnico-funcionales (economías de escala,
eficiencia, redistribución) y modelos impuestos por los gobiernos centrales o estatales, que carecían
del análisis o la participación de las partes directamente interesadas. Distintas combinaciones de
comunidades territoriales, gobiernos locales, partidos políticos y grupos de presión, se opusieron al
modelo metropolitano desde el mismo momento de su implantación. Estas estructuras urbanas sólo
pudieron ser creadas y mantenidas gracias a la presión del gobierno central y estatal, que hacía
frente a la fuerte resistencia de las partes implicadas.
Desde la década de los ochenta en adelante, acaecieron varios cambios. Por un lado, en
varios países europeos, como los Países Bajos, Francia, España, Italia y, últimamente, Inglaterra, el
proceso de descentralización se intensificó. Simultáneamente, e igualmente bajo la influencia del
proceso de unificación del mercado europeo, los países comenzaron a transferir responsabilidades al
nivel supranacional (Comunidad Europea), erosionando con ello su capacidad y legitimidad desde lo
alto. Por otro lado, el propio concepto de gestión urbana y metropolitana cambió gradualmente,
favoreciendo una función habilitadora para el gobierno, dentro de las redes territoriales integradas
por actores públicos y privados. La consecuencia de estos cambios fue el hecho de que el resultado
de la creación de gobernabilidad metropolitana y construcción de instituciones no fue
predeterminado, sino que, en cambio, quedó abierto y dependiente de la interacción entre los
actores involucrados en el proceso. Contrariamente a la fase anterior del experimento, el proceso de
constitución de instituciones metropolitanas puede ser largo, pero el resultado final es menos
incierto, ya que la legitimidad de la institución viene dada por todos los actores durante el proceso
de constitución del gobierno metropolitano.
El escenario latinoamericano. Ausencia de marcos institucionales y de gestión
para la gobernabilidad metropolitana
Las regiones metropolitanas latinoamericanas en un contexto de reestructuración
económica global
(154) El rápido crecimiento de las metrópolis latinoamericanas durante el siglo XX ocurrió
dentro de una configuración político-institucional y socioeconómica bastante específica,
caracterizada por un gobierno centralizado fuerte y combinada con estrategias de desarrollo nacional
relativamente autárquicas y basadas en regímenes rígidos y protegidos de sustitución de
importaciones. Las estrategias de industrialización y desarrollo se implementaron con gobiernos
nacionales que tenían una fuerte capacidad central y una escasa, o nula, participación de los actores
locales. A partir de la Segunda Guerra Mundial, se hizo cada vez más evidente el hecho de que la
transición rural-urbana había ocurrido relativamente rápido en Latinoamérica y que la mayoría de las
ciudades de la región habían sido escenario de intensas contradicciones sociales y ambientales,
dando lugar a problemas imprevistos en materia de generación de empleo, ingreso y distribución de
la riqueza.
Dada la escasez de recursos humanos y financieros, las estrategias de industrialización y
desarrollo se concentraron espacialmente en unos pocos centros urbanos que rápidamente se
convirtieron en regiones metropolitanas. A comienzos de los sesenta, en vista de la importancia
económica estratégica de los centros metropolitanos y los graves problemas ambientales y sociales
que se generaron durante su rápido y desequilibrado crecimiento estructural, varios países
comenzaron a experimentar con la gobernabilidad metropolitana, buscando básicamente una mayor
alineación entre las estructuras funcionales y administrativas. Esos primeros experimentos no
tuvieron mucho éxito, debido al predominante carácter vertical de las iniciativas. A partir de los años
ochenta, comenzó un nuevo impulso del debate sobre gobernabilidad metropolitana en
Latinoamérica, pero esta vez dentro de una configuración socioeconómica e institucional distinta.
Además de los procesos de descentralización y democratización, las partes directamente interesadas
del sector privado, la sociedad civil y las ONG están reclamando nuevas funciones dentro del
programa de política de las ciudades y regiones latinoamericanas. Poseen un conocimiento, cada vez
mayor, de la función de las áreas metropolitanas y de la ciudad-región en la economía global.
 Además, dada la relativa concentración espacial y económica del crecimiento en unos pocos
centros urbanos durante la sustitución de las importaciones, las áreas metropolitanas se vieron
afectadas de forma más dramática cuando, a partir de los ochenta, se cambiaron gradualmente los
regímenes comerciales y el modelo de desarrollo nacional. Como consecuencia de esta situación, el
nuevo liderazgo democrático de las metrópolis latinoamericanas tiene, ante sí, la responsabilidad de
resolver varios de los problemas más apremiantes, como son el desempleo y la reducción de los
niveles de ingreso, el deterioro de la calidad de vida y del medio ambiente, y la polarización social.
(155) Sin embargo, las estructuras de gestión, financieras e institucionales de las áreas
metropolitanas en Latinoamérica son inexistentes o están mal preparadas para abordar estos nuevos
desafíos. Casi no existen configuraciones formales para la gobernabilidad metropolitana y, si las hay,
han sido establecidas por regímenes centralizados y autoritarios, con poca participación de las partes
directamente interesadas.
Marcos institucionales imperfectos. La experiencia de las áreas metropolitanas en Brasil
Las primeras iniciativas brasileñas destinadas a establecer un marco para el gobierno
metropolitano, fueron tomadas en los sesenta. En 1967, durante el régimen militar, el asunto se
incorporó a la constitución federal y se mantuvo hasta la enmienda constitucional de 1989. A
comienzos de 1973, las regiones metropolitanas quedaron formalizadas mediante una ley federal.
(157) El marco quedó establecido de una manera altamente centralizada y autoritaria con
poca oportunidad para la participación de actores locales, y los experimentos incipientes sobre la
gobernabilidad metropolitana que se llevaron a cabo en el ámbito estatal quedaron interrumpidos
bruscamente. Por ejemplo, los consejos metropolitanos que se habían creado quedaron dominados
por los representantes estatales y fueron nombrados por el nivel federal. Tampoco se tomaron en
cuenta las enormes diferencias espaciales entre estados. Las regiones metropolitanas que fueron
creadas, como las de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém y
Fortaleza, se basaban en criterios tales como demografía, extensión territorial más allá de la
municipalidad central, interdependencias sociales y económicas, y complejidad de las funciones en la
zona. Sin embargo, debe admitirse que el gobierno federal, a través de sus organismos de
planificación tecnocrática y de los bancos de desarrollo, movilizó una cantidad significativa de
recursos hacia las regiones metropolitanas, especialmente hacia el sector de la vivienda y el
desarrollo urbano.
La década del 80 fue testigo de la muerte gradual de esta estructura metropolitana. Por otro
lado, el modelo de desarrollo nacional basado en mercados protegidos y sustitución de
importaciones pasó a ser objeto de presiones, lo que llevó a un grave estancamiento
macroeconómico con cifras de crecimiento decepcionantes. Como consecuencia, el gobierno federal
se enfrentaba a un número cada vez mayor de problemas fiscales, con una capacidad reducida para
destinar grandes sumas a la financiación del desarrollo urbano en las regiones metropolitanas.
Además, y bajo los impulsos de redemocratización y descentralización que se habían acelerado a
partir de 1985, el modelo vertical, cerrado e ineficaz, de planificación y gestión metropolitana fue
severamente cuestionado por los nuevos actores, tales como los gobiernos locales y los movimientos
sociales. Estas nuevas partes interesadas cumplirían, asimismo, una función fundamental en la
preparación del programa para la asamblea constitucional en 1988.
La constitución de 1989 fijó dos cambios importantes con respecto a la organización de las
áreas metropolitanas; el retiro definitivo del gobierno federal de esta esfera de actividad y la
delegación de las responsabilidades para el diseño del formato de las regiones metropolitanas en la
legislatura estatal. Sin embargo, los adelantos en materia de legislación sobre gobernabilidad
metropolitana han sido muy modestos. Mientras los estados importantes ni siquiera mencionan el
tema, otros solamente repiten, en general, las mismas cláusulas de la constitución federal.
El resultado neto de estas transiciones ha sido el desarrollo de un sistema federal con
gobiernos locales relativamente independientes y fragmentados, donde hay pocos desarrollos de
cooperación intermunicipal e intergubernamental. Poco se ha hecho en cuanto a mecanismos para la
toma de decisiones compartidas, y a establecer pesos y contrapesos entre las distintas esferas del
gobierno. Por el contrario, dio lugar a una fuerte competencia entre los gobiernos locales y estatales,
por ejemplo, para atraer inversiones. Esta naturaleza fragmentada de las relaciones
intergubernamentales genera dificultades para la construcción social de lo que se han llamado redes
de política horizontal y vertical, que apuntan a la gobernabilidad metropolitana. Podría parecer que
la apertura relativamente rápida de la economía brasileña, junto con la ausencia de una serie de
políticas compensadoras tecnológicas, industriales y regionales a nivel federal han acelerado este
comportamiento competitivo latente entre los gobiernos locales brasileños.
En la actualidad es indudable la existencia de una nueva funcionalidad territorial y
competitiva de las áreas metropolitanas en la economía global, que tendría que desembocar en la
intensificación de los procesos participativos locales y en la percepción de la necesidad de que exista
una función de gestión metropolitana. Por ahora, son sólo deseos.