Socio Log I A Aps 192019 Corte

SOCIOLOGIA ON LINE
Número 19
Revista da Associação Portuguesa de Sociologia (APS)
APS| Lisboa | junho 2019

SOCIOLOGIA ON LINE
Três números por ano
N.º 19, junho 2019
Diretora: Ana Ferreira (Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade NOVA de Lisboa,
NOVA FCSH; aferreira@fcsh.unl.pt)
Diretoras Adjuntas: Dalila Cerejo (Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade
NOVA de Lisboa, NOVA FCSH; dalilacerejo@fcsh.unl.pt) e Joana Azevedo (Instituto
Universitário de Lisboa, ISCTE-IUL; joana.azevedo@iscte-iul.pt)
Conselho de Redação: João Teixeira Lopes (Faculdade de Letras da Universidade do Porto, FLUP);
Madalena Ramos (Instituto Universitário de Lisboa, ISCTE-IUL); Benedita Portugal e Melo
(Instituto da Educação da Universidade de Lisboa, IE-ULisboa); Dalila Cerejo (Faculdade de
Ciências Sociais e Humanas da Universidade NOVA de Lisboa, NOVA FCSH); Lígia Ferro
(Faculdade de Letras da Universidade do Porto, FLUP); Paulo Peixoto (Faculdade de
Economia da Universidade de Coimbra, FEUC); Ana Maria Brandão (Instituto de Ciências
Sociais, Universidade do Minho, ICS); Ana Ferreira (Faculdade de Ciências Sociais e Humanas
da Universidade NOVA de Lisboa, NOVA FCSH); Alexandra Aníbal (Câmara Municipal de
Lisboa) e Joana Azevedo (Instituto Universitário de Lisboa, ISCTE-IUL)
Conselho Editorial: Ana Delicado (Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa,
Portugal); Ana Nunes de Almeida (Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa,
Portugal); Ana Romão (Academia Militar e CICS.NOVA, Portugal); Anália Torres (Instituto
Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa, Portugal); António
Firmino da Costa (Escola de Sociologia e Políticas Públicas do ISCTE-IUL, Portugal);
António Teixeira Fernandes (Faculdade de Letras da Universidade do Porto, Portugal);
Arturo Rodriguez Morató (Faculdad de Economía da Universitat de Barcelona, Espanha);
Bernard Lahire (Centre national de la recherche scientifique (CRNS) da Université Lyon II,
França); Carlos Fortuna (Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, Portugal);
Eleni Nina-Pazarzi (Universidade de Piraeus, Grécia); Gilberta Rocha (Centro de Estudos
Sociais da Universidade dos Açores, Portugal); Gonzalo Saravi (Centro de Investigaciones y
Estudios Superiores en Antropología Social de la Ciudade de México, México); Hustana
Vargas (Faculdade de Educação da Universidade Federal Fluminense, Brasil); Jack Barbalet
(Department of Sociology da Hong Kong Baptist University, Hong Kong); João Arriscado
Nunes (Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, Portugal); João Ferreira de
Almeida (Escola de Sociologia e Políticas Públicas do ISCTE-IUL, Portugal); João Peixoto
(Instituto Superior de Economia e Gestão da Universidade de Lisboa, Portugal); João Sedas
Nunes (Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade NOVA de Lisboa,
Portugal); Jorge Caleiras (Instituto de Segurança Social, Portugal); José A. Amozurrutia
(Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CEIICH) da
Universidad Nacional Autónoma de México, México); José Augusto Palhares (Instituto de
Educação da Universidade do Minho, Portugal); José Carlos Venâncio (Universidade da
Beira Interior, Portugal); José Machado Pais (Instituto de Ciências Sociais da Universidade
de Lisboa, Portugal); Juarez Dayrell (Faculdade de Educação da Universidade Federal de
Minas Gerais, Brasil); Luís Baptista (Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da
Universidade NOVA de Lisboa, Portugal); Luísa Veloso (Escola de Sociologia e Políticas
Públicas do ISCTE-IUL, Portugal); Manuel Carlos Silva (Centro Interdisciplinar de Ciências
Sociais, CICS.NOVA.UMinho, Portugal); Manuel Fernández-Esquinas (Consejo Superior de
Investigaciones Científicas, CSIC, Espanha); Mar Venegas (Faculdade de Educação da
Universidade de Granada, Espanha); Maria Alice Nogueira (Faculdade de Educação da
Universidade Federal de Minas Gerais, Brasil); Maria das Dores Guerreiro (Escola de
Sociologia e Políticas Públicas do ISCTE-IUL, Portugal); Maria de Lourdes Lima dos Santos
(Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, Portugal); Marta Cocco da Costa
(Universidade Federal de Santa Maria, Brasil); Monika Schroettle (Faculty of Rehabilitation
Sciences da Dortmund University, Alemanha); Nicolle Pfaff (Universidade de Essen,
Alemanha); Paola Borgna (Universidade de Turin, Itália); Renate Klein (College of Education
and Human Development da University of Maine, EUA) e Vania Baldi (Departamento de
Comunicação e Arte da Universidade de Aveiro, Portugal)
Assistente Editorial: Brenda Silva
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os artigos publicados disponíveis gratuitamente online. Nesta revista publicam-se artigos
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ISSN: 1647-3337
Nº de Registo na Entidade Reguladora para a Comunicação Social: 125823
SOCIOLOGIA ON LINE
Three issues per year
N.º 19 June 2019
Editor: Ana Ferreira (Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade NOVA de Lisboa,
NOVA FCSH; aferreira@fcsh.unl.pt)
Associate Editors: Dalila Cerejo (Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade
NOVA de Lisboa, NOVA FCSH; dalilacerejo@fcsh.unl.pt) and Joana Azevedo (Instituto
Universitário de Lisboa, ISCTE-IUL; joana.azevedo@iscte-iul.pt)
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dos Açores, Portugal); Gonzalo Saravi (Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en
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Sociology da Hong Kong Baptist University, Hong Kong); João Arriscado Nunes (Faculdade
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Editorial Assistant: Brenda Silva
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Association. It has an open access policy, with all published articles freely available online. This
journal publishes original research on social sciences; short essays and book reviews. Proposals
for publication can be written in English, Portuguese, Spanish, French or Italian
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ISSN: 1647-3337
Number in Entidade Reguladora para a Comunicação Social: 125823
ÍNDICE
Editorial ..................................................................................................................... 9
João Emílio Alves, Nuno Nunes, Fernando Diogo, Pedro Perista
e Cristina Roldão
ARTIGOS DO DOSSIÊ TEMÁTICO

“[Des]igualdades, Exclusões e Políticas Públicas em Territórios
de Baixa Densidade”
Coordenação: João Emílio Alves, Nuno Nunes, Fernando Diogo,
Pedro Perista, Cristina Roldão
Desigualdade e pobreza em Portugal: A localização conta? ............................. 15

Carlos Farinha Rodrigues
Pobreza e emprego: As paralelas não convergem .............................................. 33
Luís Capucha
Um olhar sobre a diferenciação territorial da pobreza em Portugal à luz
da abordagem das capacidades de Amartya Sen .................................................. 51
Elvira Sofia Pereira
Algumas peculiaridades da pobreza nos Açores ............................................... 81
Fernando Diogo
Desigualdades sociais e desenvolvimento em Portugal: Um olhar à escala
regional e aos territórios de baixa densidade ...................................................... 102
Rosário Mauritti, Nuno Nunes, João Emílio Alves e Fernando Diogo
Territórios do interior, coesão territorial e modelos de governança:
A propósito do Programa Nacional para a Coesão Territorial ......................... 127
Alcides A. Monteiro
Normas para Autores .............................................................................................. 155
SOCIOLOGIA ON LINE, n.º 19, junho 2019, p. 7 | DOI: 10.30553/sociologiaonline.2019.19

CONTENTS
Editorial ..................................................................................................................... 9
João Emílio Alves, Nuno Nunes, Fernando Diogo, Pedro Perista
e Cristina Roldão
SPECIAL ISSUE
[In]equalities, Exclusions
and Public Policies in Low Density Territories
Guest Editors: João Emílio Alves, Nuno Nunes, Fernando Diogo,
Inequality and poverty in Portugal: Does location matter? .............................. 15

Poverty and employment: The parallels do not converge................................. 33
Luís Capucha
A look at the territorial differentiation of poverty in Portugal in the light
of Amartya Sen’s capability approach .................................................................. 51
Some peculiarities of poverty in the Azores ........................................................ 81
Fernando Diogo
Social inequalities and development in Portugal: A look at the regional
scale and the low density territories...................................................................... 102
Rosário Mauritti, Nuno Nunes, João Emílio Alves and Fernando Diogo
Inland territories, territorial cohesion and governance models: A regard
to the National Program for Territorial Cohesion............................................... 127
Alcides A. Monteiro
Submission guidelines ............................................................................................. 157
SOCIOLOGIA ON LINE, n.º 19, junho 2019, p. 8 | DOI: 10.30553/sociologiaonline.2019.19

EDITORIAL
João Emílio Alves

Instituto Politécnico de Portalegre (IPPortalegre); Centro de investigação para a Valorização de Recursos
Endógenos (VALORIZA) e Centro de Investigação e Estudos de Sociologia (CIES-IUL). IPPortalegre, Praça do
Município, Nº 11, 7300-110, Portalegre, Portugal. Email: j.alves@ipportalegre.pt
Nuno Nunes
Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL) e Centro de Investigação e Estudos de Sociologia (CIES-IUL),
Edifício Sedas Nunes, Av. das Forças Armadas, 1649-026 Lisboa, Portugal. Email: nuno.nunes@iscte-iul.pt
Fernando Diogo
Universidade dos Açores e Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais (CICS.NOVA.UAc/CICS.UAc), Rua da
Mãe de Deus, 9500-321 Ponta Delgada, Portugal. Email: fernando.ja.diogo@uac.pt
Pedro Perista
Centro de Estudos para a Intervenção Social (CESIS), Av. 5 de Outubro, Nº 12 — 4º Esq., 1050-056 Lisboa,
Portugal. Email: pedro.perista@cesis.org
Cristina Roldão
Escola Superior de Educação do Instituto Politécnico de Setúbal (ESE-IPS) e Centro de Investigação e Estudos de
Sociologia (CIES-IUL). ESSE-IPS, Campus do Instituto Politécnico de Setúbal, Estefanilha, 2914-504 Setúbal,
Portugal. Email: cristinaroldao1@gmail.com
O presente número temático da Revista SOCIOLOGIA ON LINE retoma um con-

junto de trabalhos científicos apresentados num colóquio organizado conjunta-
mente pelas secções temáticas de Classes, Desigualdades e Políticas Públicas e de
Pobreza, Exclusão Social e Políticas Sociais, da APS, realizado a 20 de abril de 2017
na Escola Superior de Educação e Ciências Sociais do Instituto Politécnico de
Portalegre.
O critério organizador dos temas levados à discussão nesse encontro científico
volta novamente a estar presente como fio condutor dos textos que este número temá-
tico dá à estampa, centrando-se nos Territórios de Baixa Densidade, transversalmente
às temáticas das Desigualdades, das Exclusões e das Políticas Públicas. O mote lança-
do pela respetiva comissão organizadora prendia-se com a discussão da amplitude
das desigualdades sociais e dos seus efeitos junto de vários segmentos populacionais e
territórios de baixa densidade da sociedade portuguesa, tendo como base de reflexão a
situação do país na sequência do recente programa de ajustamento.
Organizado em dois principais eixos científicos: um primeiro referente às de-
sigualdades, ao emprego e às estruturas sociais; e um segundo focado nas políticas
públicas, nas exclusões e no território, os textos reunidos neste número temático da
SOCIOLOGIA ON LINE resultam dos contributos analíticos e dos resultados de
pesquisas empíricas, quer na perspetiva mais centrada nas classes sociais, nas
SOCIOLOGIA ON LINE, n.º 19, junho 2019, pp. 9-12 | DOI: 10.30553/sociologiaonline.2019.19
10 João Emílio Alves, Nuno Nunes, Fernando Diogo, Pedro Perista e Cristina Roldão
desigualdades e nas políticas públicas, quer na perspetiva mais orientada para o

âmbito da pobreza, da exclusão social e das políticas sociais.
Em linha com os eixos analíticos propostos, os artigos apresentados percor-
rem um leque variado de temáticas. Num primeiro texto, assinado por Carlos Fari-
nha Rodrigues, é explorado o facto de a maioria dos estudos recentes sobre
pobreza e exclusão social em Portugal não explorarem as suas variações regionais,
situação que, segundo o autor, é explicada pela ausência de dados a nível regional
no Inquérito às Condições de Vida e Rendimento. Procurando contrariar esta evi-
dência, e com base na variável “grau de urbanização”, o autor defende que a locali-
zação importa enquanto fator explicativo das variações da pobreza e da exclusão
social, sugerindo alguns perfis preliminares de pobreza específicos, de natureza
rural e urbana.
No segundo texto, da autoria de Luís Capucha, o leitor é convidado a refletir
sobre a relação entre duas realidades: o emprego e a pobreza, complementada
com um conjunto de considerações analíticas a respeito das políticas públicas ori-
entadas para os dois primeiros domínios. A perspetiva ensaística que o autor em-
presta ao texto permite aproximar a análise sociológica da pobreza à evolução
das políticas públicas e do mercado de trabalho. O texto termina com um aponta-
mento centrado precisamente nas políticas pensadas para o desenvolvimento do
interior do país, com enfoque no combate à pobreza, no estímulo ao emprego e no
investimento empresarial, em particular nos territórios de baixa densidade,
enunciando, de forma breve, alguns exemplos transversalmente a temas como o
ordenamento do território, a educação de adultos, a criação de incentivos e inicia-
tivas criadoras de empregos e a transformação de mecanismos no campo da go-
vernação dos territórios.
No caso do artigo de Elvira Pereira podemos encontrar uma análise centrada
no papel dos contextos territoriais na configuração da pobreza, a partir da aborda-
gem das capacidades proposta por Amartya Sen e de um acervo estatístico disponi-
bilizado pelo Eurostat. Na perspetiva da autora, quer o quadro analítico mobilizado,
quer a informação empírica recolhida, convergem na identificação de alterações na
diferenciação territorial da pobreza nos últimos 15 anos, situação que suscita ques-
tões a respeito da validade dos indicadores padrão disponíveis para medir e compa-
rar a pobreza transversalmente a diferentes contextos territoriais.
A tematização da pobreza prossegue com o texto de Fernando Diogo. Partindo
da observação de dados empíricos reportados à região autónoma dos Açores, o au-
tor discorre sobre o facto deste território apresentar a maior taxa de pobreza em Por-
tugal, a par do número mais elevado de beneficiários do Rendimento Social de
Inserção (RSI), em função da sua população residente, no contexto nacional. Conclui
EDITORIAL 11
que a pobreza, medida através do RSI, não se distribui de forma homogénea pelo ter-
ritório regional, aparecendo de forma concentrada na ilha de S. Miguel, a mais habi-
tada no conjunto do arquipélago. Esta realidade suscita ao autor a necessidade de
mobilizar indicadores e perspetivas analíticas que ajudem a compreender o lugar
ocupado pelos Açores a nível nacional, constituindo este texto um primeiro contri-
buto para a discussão do tema.
Rosário Mauritti, Nuno Nunes, João Emílio Alves e Fernando Diogo partem
de uma questão que estrutura o fio condutor teórico e a análise empírica desenvol-
vida e agora partilhada: como aferir e monitorizar desigualdades sociais na socie-
dade portuguesa contemporânea, nomeadamente à escala regional? A partir do
debate científico atual, que apela à existência de uma aproximação entre as proble-
máticas das desigualdades e do desenvolvimento, o artigo pretende ser um contri-
buto para a compreensão das relações entre estas problemáticas, considerando as
desigualdades territoriais do país e as desvantagens específicas dos territórios de
baixa densidade. Para o efeito, são analisados vários indicadores transversalmente
aos domínios da demografia, da educação, do emprego, das classes sociais e da sa-
úde, concluindo-se sobre a persistência de um conjunto de desigualdades, maiori-
tariamente incidentes em territórios de baixa densidade, essencialmente de matriz
rural e mais afastados dos grandes centros urbanos e dos seus perímetros territori-
ais de influência.
A finalizar este número temático, Alcides Monteiro apresenta-nos um texto
cujo ponto de partida centra-se no documento Programa Nacional para a Coesão Ter-
ritorial, divulgado em 2016. Refletindo sobre a importância de modelos adequados
de governança que apoiem a promoção do desenvolvimento e da coesão territoria-
is, o autor avança a necessidade de perspetivar os desafios da coesão territorial e a
definição de um plano de desenvolvimento para o interior do país, capaz de confe-
rir aos atores locais o necessário protagonismo na procura de soluções e de medi-
das a implementar, situação que implica a existência de um modelo de governança
mais ajustado aos desafios perspetivados para os territórios.
Em jeito de nota final, refira-se que os textos que consubstanciam este número
temático da SOCIOLOGIA ON LINE, constituem um contributo para uma discus-
são que, quer no plano científico, quer no plano político e governativo, permanece
em aberto e suscita cada vez mais a incorporação de dados e perspetivas analíticas,
oriundas das ciências sociais em geral e da sociologia em particular. A definição de
políticas públicas que tomem a realidade dos territórios de baixa densidade, aqui
retratados sob vários ângulos analíticos, em contextos de afirmação e de sustenta-
bilidade social e económica, em ordem a um território que se pretende mais coeso
sob todos os pontos de vista, surge-nos frequentemente como um domínio de
12 João Emílio Alves, Nuno Nunes, Fernando Diogo, Pedro Perista e Cristina Roldão
reflexão científica e política. Cremos que este número temático poderá constituir
um modesto contributo para o aprofundamento do tema, aproximando precisa-
mente estas duas vertentes.
DOSSIÊ TEMÁTICO
[DES]IGUALDADES, EXCLUSÕES
E POLÍTICAS PÚBLICAS EM TERRITÓRIOS
DE BAIXA DENSIDADE
COORDENAÇÃO: João Emílio Alves, Nuno Nunes, Fernando
Diogo, Pedro Perista, Cristina Roldão
SPECIAL ISSUE
[IN]EQUALITIES, EXCLUSIONS
AND PUBLIC POLICIES IN LOW DENSITY
TERRITORIES
GUEST EDITORS: João Emílio Alves, Nuno Nunes, Fernando Diogo,
INEQUALITY AND POVERTY IN PORTUGAL
DOES LOCATION MATTER?
DESIGUALDADE E POBREZA EM PORTUGAL

A LOCALIZAÇÃO CONTA?

Lisbon School of Economics and Management (ISEG) and Centre for Applied Mathematics and Economics
(CEMAPRE) of Universidade de Lisboa.Rua Miguel Lupi 20, 1249-078 Lisboa, Portugal. Email: carlosfr@iseg.ulisboa.pt
Abstract: The most recent studies on inequality, poverty and social exclusion in Portugal do not explo-
re their regional variations. The main reason for this omission is the lack of data at regional level in the
EU-SILC. This survey includes, however, a variable on the degree of urbanisation of the place of resi-
dence of households that is used in this paper as a proxy for the location. This study shows that location
does matter: the average equivalised income in the cities is 35-40% higher than in predominantly rural
areas, where the levels of poverty and social exclusion are higher. It is also shown that the deep econo-
mic crisis that occurred in Portugal after 2010 had a greater impact on the most urban areas. The exis-
tence of different poverty profiles according to location is also investigated.
Keywords: degree of urbanisation, poverty, inequality, social exclusion, Portugal.
Resumo: Os estudos mais recentes sobre desigualdade, pobreza e exclusão social em Portugal não têm tido
em conta a dimensão espacial nas suas análises. A razão principal para esta omissão prende-se com a au-
sência de informação regional na principal fonte de informação estatística que serve de base a esses estu-
dos, o EU-SILC. Este inquérito inclui, no entanto, uma variável acerca do grau de urbanização do local de
residência das famílias que é utilizada neste artigo como proxy para a localização. O estudo realizado mos-
tra que a localização efectivamente conta: o rendimento equivalente médio nas zonas mais urbanizadas é
35-40% mais elevado que o das zonas predominantemente rurais, onde os níveis de pobreza e exclusão so-
cial são mais elevados. Demonstra-se igualmente que a profunda crise económica ocorrida em Portugal
após 2010 teve um impacto superior nas áreas mais urbanas. A existência de diferentes perfis de pobreza de
acordo com a localização é igualmente investigada, ainda que de forma preliminar.
Palavras chave: grau de urbanização, pobreza, desigualdade, exclusão social, Portugal.
Introduction1
The most recent studies on Portuguese poverty, social exclusion and social in-
equality do not explore their regional variations. The crucial reason for this omis-
sion is the lack of data at regional level in the Portuguese component of the Survey
on Income and Living Conditions (EU-SILC),2 the official data source used to cal-
culate the main statistical poverty indicators in the EU countries.
The only available information on poverty incidence and intensity at regional
level in Portugal comes from INE’s five-yearly Household Budget Survey (HBS).
SOCIOLOGIA ON LINE, n.º 19, junho 2019, pp. 15-32 | DOI: 10.30553/sociologiaonline.2019.19.1
16 Carlos Farinha Rodrigues
Using this data, Pereira (2010) and Rodrigues, Figueiras and Junqueira (2012) find
that poverty and inequality exhibit significantly different levels and patterns
across the Portuguese NUTS regions. These results are confirmed by the most re-
cent HBS survey of 2015/16 in INE (2017). They show that the (monetary income)
poverty rate varies between a low of 15.4% in the Lisbon Metropolitan Area and a
high of 28.3% in the Autonomous Region of the Azores, whilst the Gini coefficient
varies between 31.1% in the least unequal area, Alentejo, and 37.8% in the most,
Lisbon Metropolitan Area.
The primary aim of this paper is to investigate how important the location of
the households is to the analysis of income distribution, inequality and poverty us-
ing the EU-SILC data. As mentioned above, no regional level data is available in the
EU-SILC, but it includes a variable on the degree of urbanisation that can be used as
a proxy for location. Moreover, the analysis of whether the poverty profiles differ
substantially between the more and less densely populated areas provides a first
approach to the identification and differentiation between traditional and new and
emergent forms of poverty. An additional aim of this paper is to analyse the effects
of the economic crisis and austerity policies of the 2011-14 period on poverty by de-
gree of urbanisation.
This paper is organised as follows: section 2 discusses the main indicators of
poverty and social exclusion plus the concept of degree of urbanisation as defined
in the EU-SILC; section 3 analyses the evolution of these indicators by degree of ur-
banisation in Portugal in 2011-16 and briefly compares it with that in other EU
countries; section 4 analysis the (latest available) EU-SILC of 2016 in greater detail;
and finally section 5 summarises the key results and discusses their impact on the
social policies that aim to reduce poverty and social inequality.
Poverty, social exclusion and degree of urbanisation indicators
The poverty and social exclusion indicators used in this paper are calculated using
the data collected by annual surveys which focus on the analysis of monetary in-
come. Since 2004, INE Statistics Portugal is part of the “European Union Statistics
on Income and Living Conditions survey” (EU-SILC). It follows specific EU legis-
lation and defines a harmonised system to produce EU wide statistics on poverty,
deprivation and social exclusion.
The Portuguese component of the EU-SILC aims to obtain results for all indi-
viduals residing in the Portuguese territory in the reference period. Households
are selected from a sampling frame of usual residence dwellings using a stratified
two-stage sampling method. For example, in 2017, the survey was conducted by
INEQUALITY AND POVERTY IN PORTUGAL 17
full interview on 12,091 households, signifying that data was collected on 30,007
individuals of which 25,848 were aged 16 and over. The final estimated results are
obtained using both household and individual weights, calibrated by region,
household size, age, and gender. Therefore, all results are extrapolated to a popula-
tion of more than 4.1 million households and 10.3 million individuals.
The definition of the concept of income is the starting point in the evaluation
of the resources available to each household. The EU-SILC adopts the concept of
net monetary income. It is defined as the monetary income received by the house-
hold and each of its members individually from work (employee wages and
self-employment earnings), other private income (capital, property and private
transfers), pensions, and other social transfers, all net of taxes and social security
payments.
Next, the equivalised adult income is obtained from the household net mone-
tary income using the OECD modified equivalence scale. For each household, it
gives a weight of one to the first adult, 0.5 to all other adults, and 0.3 to each child.
The use of an equivalence scale harmonises household data in terms of their di-
mension and age structure, thus making comparisons possible. These are based on
a single person household standard, meaning that the equivalised income of a sin-
gle person household coincides with its actual net monetary income; in households
with more than one individual, the equivalised adult income is equal to the income
that would guarantee to each of its members, if they lived alone, the same income
as the one the household provides to them all when living together.
In practice, the equivalised income of each household member is calculated
by dividing the net total household income by its size expressed in equivalent adult
numbers. Thus, the value of the equivalised adult income is the same for each
household member, irrespective of whether the individual is an adult or a child.
The usage of an equivalence scale removes, to some extent, the effects of economies
of scale obtained by co-habitation and the extra costs incurred with living with
children.
The main estimated indicator of the population’s poverty, or of any of its
sub-groups, is the poverty rate3. It is defined as the proportion of the population
whose adult equivalised income is below the poverty threshold (or poverty line)
which, in turn, is defined as 60% of the median equivalised income. This poverty
indicator should be complemented by that of poverty intensity, which analyses how
far below the poverty line the poor are. It is defined as the difference between the me-
dian equivalised income of the individuals that are poor and the value of the poverty
threshold, expressed as a percentage of the same threshold. Using these two indicators
together clarifies two important poverty dimensions, as the following simple example
illustrates. Given a poverty threshold of 400 euros and two individuals with
equivalised incomes of 300 euros and 100 euros, respectively, both of them are classi-
fied as poor, but the economic vulnerability of the latter is much higher than that of
the first individual. The calculation of the poverty intensity uncovers this distinction
through the quantification of the relative distance between each income and the pov-
erty line or, equivalently, by calculating the proportion of resources each individual
requires to stop being poor.
The lack of monetary resources is a determinant factor in the evaluation of the
living conditions of individuals and households but does not encapsulate all cir-
cumstances that can lead to social exclusion. The second dimension of social exclu-
sion is the capacity of a household to satisfy a set of basic needs and purchase
essential goods and indicates its level of material deprivation. The EU methodol-
ogy bases this measure on a group of nine items:
1) Inability to fulfil the immediate payment (without a loan) of an unexpected

expense of a value close to the monthly poverty line;
2) Inability to afford one-week annual holiday away from home, including ac-
commodation and travelling expenses, for all household members;
3) Arrears in some of the regular payments of rent, mortgage or running costs of
the main home, or other expenses not related to the main home, due to finan-
cial difficulties;
4) Inability to afford a meat, chicken, fish or vegetarian equivalent meal every
other day;
5) Inability to keep home adequately warm due to financial difficulties;
6) Enforced lack of a washing machine due to financial difficulties;
7) Enforced lack of a colour TV due to financial difficulties;
8) Enforced lack of a telephone, landline or mobile, due to financial difficulties;
9) Enforced lack of a personal car, family car or mixed usage vehicle due to fi-
nancial difficulties.
An individual or household are considered materially deprived if they suffer from

an enforced lack of at least (any) three of the nine items, and are severely materially
deprived if that number of items is raised to (any) four or more. Therefore, the ma-
terial deprivation and the severe material deprivation rates are defined as the pro-
portion of the population in either of these situations, respectively. Again, the
analysis of the incidence indicator can be complemented by a measure of its
intensity: the material deprivation intensity is defined as the average number of
items the deprived individuals are actually deprived of. However, this concept of
material deprivation is not without criticism, in particular because it weighs

equally all selected items. A critical evaluation of these indicators in a Portuguese
context can be found in Rodrigues and Andrade (2012) and Rodrigues (2014).
A third dimension of social exclusion included in the European statistical
system relates to the non-participation in the labour market of individuals of
working age. A household is said to be of very low per capita work intensity
when its adult members (aged 18-59, excluding students) work, on average, less
than 20% of the total possible working hours. This indicator measures the discon-
nection (or non-inclusion) of the individuals from the labour market, rather than
unemployment.
Finally, the poverty or social exclusion rate is defined as the proportion of the
population that is in, at least, one of the three situations defined above: poverty, liv-
ing in very low work intensity households, or in severe material deprivation. Thus,
this indicator summarises all three dimensions of poverty: monetary poverty,
weak connection to the labour market, and material deprivation, and emphasises
the multidimensional character of social exclusion.
It is important to note that the poverty or social exclusion rate combines two
indicators (poverty rate and very low per capita work intensity) calculated using
information of the income reference year with one indicator (severe material depri-
vation rate) that uses the information of the survey year.
The adoption of a multidimensional poverty indicator, the poverty or social
exclusion rate, represents a substantial conceptual step up from a one-dimensional
indicator, the poverty rate, which is based solely on the income distribution. How-
ever, its three-dimensional definition makes it particularly vulnerable to criticism.
For example, it is questionable that an individual that does not participate in the la-
bour market, i.e., is a member of a low work intensity household, but has an
equivalised income above the poverty line and is not materially deprived, is none-
theless officially considered socially excluded.
The EU-SILC includes a degree of urbanisation variable since its start in 2004,
but the methodology used to construct its various categories was substantially
altered in 2012. Therefore, this paper covers the shorter 2012 to 2017 (latest avail-
able results) comparable period. Furthermore, the analysis is always denoted to
2011-16 because the main variables used in the study of poverty and inequality are
based on the income of the previous (not current) year.
The EU-SILC degree of urbanisation variable divides all ‘local administrative
units’ (in Portugal: concelhos) into three categories, which are compatible with
NUTS and ensure geographical continuity4. The three categories are:
I. Cities (also: ‘densely populated area’, ‘large urban area’) defined as contigu-
ous one square km grid cells with a minimum population of 50,000 and mini-
mum density of 1,500 inhabitants per square km;
II. Towns and suburbs (also: ‘intermediate area’, ‘small urban area’) defined as
clusters of contiguous one square km grid cells with a minimum population
of 5,000 and minimum density of 300 inhabitants per square km;
III. Rural area (also ‘thinly-populated area’) defined as the remnant area.
Using this classification, in 2017, 4.5 million Portuguese lived in cities, correspond-
ing to 43.6% of the population, 3.1 million, corresponding to 30.2%, lived in towns
and suburbs (here-after ‘suburbs’), and 2.7 million, or 26.3%, lived in rural areas.
Evolution of the main indicators of poverty, social exclusion and

inequality, 2011-16
This section investigates the evolution of the main indicators of the living condi-
tions of the population according to the degree of urbanisation in 2011-2016.
Hence, it includes the deep impact on the living conditions of the households of
one of the deepest Portuguese socio-economic crises5. The evolution of the real dis-
posable equivalised income by degree of urbanisation in 2011-16 is shown in
Figure 1.
Between 2011 and 2013, the national average real equivalised income fell 6.5%
in real terms, but the fall in the incomes of the city dwellers was higher, 10.3%, than
that of those living in either suburbs, 3.2%, or rural areas, 3.7%. A possible explana-
tion for this difference is the large rise in unemployment in the cities due to the eco-
nomic crisis. Conversely, between 2013 and 2016, the equivalised income increased
9.3% in the cities, but this was not enough to compensate for the previous losses.
Whilst the economic crisis affected more the cities households’ incomes, the recov-
ery starting in 2014 has had a more even impact, with incomes rising in all areas.
Finally, the average national real equivalised disposable income in 2016 was equal to
102.0% of its 2011 (crisis) level, but only to 94.4% of its 2009 (pre-crisis) level.
Figure 2 describes the monetary poverty incidence by degree of urbanisation in
2011-16. Throughout this period, the highest poverty incidence is recorded in the rural
areas, with a rate always above 20% and staggeringly 4-7% above the national rate.
During the most severe period of the crisis (2011-13), the poverty incidence
rose by 3.5 percentage points (pp here-after) in the cities, 1.5 pp in towns and sub-
urbs, and fell slightly, -1.2 pp, in the rural areas. The sharp decrease in the incomes
of households living in the cities, discussed in Figure 1, naturally led to an increase
13.000
12.000
12.284 12.205
11.845
11.000 11.362
11.194 11.023
10.000 10.381 10.530
10.225
9.841 9.893 9.876
9.000
8.851 9.019
8.000 8.511
8.272 8.198 8.304
7.000
6.000
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Cities Towns and suburbs Rural areas
Figure 1 Real Disposable Equivalised Income, Portugal, 2011-16 in euros/year and 2016 prices
Source: Author’s calculations using anonymised EU-SILC microdata, 2012-17.
26 25.0 24.2 24.0

23.8 23.8
24 22.9
22
20
18.1 18.2
17.8
17.1 17.3
% 18
15.9
16 17.4
17.0 16.9
16.3
14 15.1
14.6
12
10
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Figure 2 Poverty Incidence, Portugal, 2011-16

in their poverty intensity, which increased almost 20%, from 14.6% in 2011 to 18.1%
in 2013. The small reduction in the rural poverty rate can be explained by a smaller
drop in the rural household income, together with the small decrease in the (na-
tional) poverty threshold caused by the decrease in the median income (see
Rodrigues, Figueiras and Junqueira (2016) for a detailed discussion).
Hence, the increase in the poverty rate between 2011-13 was strongly driven
by the increase in the poverty of the cities households and, to a smaller degree, by
those living in suburbs. The rural population remained relatively immune to this
100
90
35.2 33.2 33.4 33.4 32.9
80 39.5
70
60
24.2 25.4 25.7 26.2 24.9
% 50 25.4
40
30
20 40.6 41.4 40.9 40.5 42.3
35.1
10
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Figure 3 Distribution of the Poor Population by Degree of Urbanisation, Portugal, 2011-16

increase in monetary poverty, suggesting that the main factors driving urban and
rural poverty are different and specific to the characteristics of the households liv-
ing in these area types. Moreover, during 2014-16, when the national poverty rate
fell by about 1.2 pp, the fall in the city areas was smaller than in the others, reveal-
ing longer lasting effects of the crisis in the most urbanised areas. This dissimilar
evolution of the poverty rate according to the degree of urbanisation is reflected in
the regional distribution of the population living in poverty, as shown in Figure 3.
At the start of the period, about 40% of the Portuguese poor lived in rural ar-
eas but, by 2016, this proportion had dropped to about 1/3. On the other hand, the
proportion of poor who are city dwellers increased from 35% to 42% over the same
period.
These differences in the poverty incidence by degree of urbanisation are
transferred, but in reverse order, to the inequality of the income distribution, as
measured by the Gini coefficient. Figure 4 shows the estimated Gini for each ur-
banisation level in this period and, as expected, it is the incomes of the households
living in the cities that are the most unequal. Their Gini is consistently above 35%,
whereas the rural values are below 31%.
Furthermore, Figure 4 indicates a relatively stable income inequality6, with
an overall, variation that never exceeded 1 pp. In fact, in 2011-13, the Gini of the citi-
es household incomes fell slightly, whereas that of both suburbs and rural house-
holds recorded a small increase.
All results above confirm that the degree of urbanisation of the location of the
households has a significant impact on their income distribution, living condi-
tions, and monetary poverty incidence. They also reveal the disparity in the impact
39
36.6
37 36.0 35.9 36.1
35.6
35.0
35
33.0
33 31.8 31.9
% 31.1 31.0
30.4
31
30.9 31.1
30.3 30.5 30.8
29
29.8
27
25
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Figure 4 Gini Coefficient, Portugal, 2011-16

of the economic crisis by degree of urbanisation: households living in the more

densely populated areas were more affected, with larger decreases in their equivalised
income and correspondingly larger increases in their poverty rate.
How do these Portuguese results compare with those of the other EU coun-
tries? Does location also have an important effect on income distribution and pov-
erty across the EU? Recent papers, like Eurostat (2016) and Weziak-Bialowolska
(2016), use the variable ‘degree of urbanisation’ to analyse poverty and social ex-
clusion in EU countries. In an analogous way, Figure 5 compares the poverty rate
by degree of urbanisation across the EU countries in 2015 (countries ordered by in-
creasing national poverty rate level, left to right) and suggests a strong link be-
tween the national poverty rate level and its range by degree of urbanisation.
In general, the countries with higher national poverty rates also record wider
differences between urban and rural poverty rates. All countries with a national
rate above the EU28 average have highest poverty rates in the rural areas, includ-
ing Portugal and most southern European countries. On the contrary, seven coun-
tries (Denmark, the Netherlands, Austria, Belgium, UK, Germany, plus Malta)
have higher poverty rates in cities; and only five (Czech Republic, France, Cyprus,
Ireland, and Luxembourg) record higher poverty rates for households living in
suburbs. All these reflect, to a large extent, country and cultural specific character-
istics (inner-city decline, big cities suburbs, depopulation of the countryside, even
country size) and raise important issues beyond the scope of this paper.
45
40
35
30
25
%
20
15
10
5
0
Finland
Ireland
Poland
Czech
Sweden
Portugal
Spain
Luxembourg
Belgium
United Kingdom
Slovakia
France
Slovenia
Austria
Malta
EU28
Croatia
Greece
Estonia
Latvia
Lithuania
Bulgaria
Romania
Netherlands
Cyprus
Republic
Hungary
Germany
Italy
Denmark
Figure 5 Poverty Rate by Degree of Urbanisation, EU, 2015

Source: Eurostat, EU-SILC, 2016.
Living in the big city or in the countryside — Does it make you

poorer?
The aim of this section is to analyse in greater detail how the location of the Portu-
guese households shapes the income distribution and impacts on the poverty inci-
dence and social exclusion. This analysis uses the latest available anonymised
EU-SILC microdata of 2017 (2016 monetary data).
Starting with the equivalised income, Table 1 shows how its level and distri-
bution are affected by the degree of urbanisation. The average income of the house-
holds living in the cities is about 16% higher than that of households living in
suburbs, and more than 35% higher than that of rural households.
A first insight into the asymmetry of the equivalised income distribution is
given by its different percentiles by area type. For example, the 10% poorest indi-
viduals living in the cities earn about €349/month, nonetheless 12% higher than
the about €311 earned by those living in the countryside. At the other end of the
distribution, the 10% urban wealthiest earn about €1861/month, more than 1.5
times what their rural counterparts earn, at about €1212/month. Average incomes
of the households living in the intermediate area (suburbs) are also mostly in be-
tween the other two.
A more comprehensive analysis of these asymmetries involves the graphic anal-
ysis of the income distributions by degree of urbanisation and identification of their
main characteristics. The direct observation of their plots indicates whether the (three)
distributions are more or less concentrated, if they have various cumulative points or
whether most households are situated in their central parts, for example.
Table 1 Disposable Equivalised Income by Degree of Urbanisation, Portugal, 2016, in euros/year
2016 Cities Towns and suburbs Rural areas

Mean Income 12 205 10 530 9 019
Percentile 10 4 185 4 522 3 733
Percentile 25 6 657 6 581 5 703
Percentile 50 (Median) 9 907 9 017 8 101
Percentile 75 15 172 12 500 10 904
Percentile 90 22 335 17 355 14 543
Source: Author’s calculations using anonymised EU-SILC 2017 microdata.
In this paper, the chosen statistical method to estimate the density functions
is the (non-parametric) kernel method7 which does not impose a priori restrictions
on the income distribution functional form. This means that, for example, the esti-
mated distributions can have more than one mode, fatter or thinner tails, or be
more or less asymmetric. However, for ease of plotting and comparison of the three
estimated income densities, incomes above €40,000/year are truncated in Figure
6, thus avoiding a full-length plot of the right tail of the distribution. In fact, this ex-
cludes only about 1% of the households: 1.8% of the urban households and less
than 0.5% of the other two areas.
The plots of all three income distributions in the defined income space are
very close to a log-normal type distribution, as seen in Figure 6. It also shows a dis-
tinct shift to the right (towards the highest incomes) in the cities households’ in-
comes compared to the suburbs and rural households, whereas the latter are more
concentrated in the left part of the distribution (incomes below €10,000/year).
The effect of the degree of urbanisation on the income distribution inequality
can also be analysed by estimating the proportion of the population living in each
area type by decile of the global income distribution, as reported in Table 2. Almost
28% of the population living in the cities are in the top two (wealthiest) income dec-
iles, but only 10.4% of the rural dwellers are in the same position. The opposite oc-
curs in the lower part of the distribution, with less than 20% of the urban and 25% of
the rural populations, respectively, in the first two (poorest) deciles. Whilst 60.4%
of the rural population are in the 1st-5th deciles, that proportion drops to 50.6% in
the suburbs and 43.4% in the cities. These results reinforce the conclusion that,
whichever methodology is used, household incomes are higher in the most urban-
ised area, and that there is a far greater proportion of urban households in the top
income deciles than elsewhere.
The poverty and social exclusion indicators estimated in Table 3 using the
EU-SILC 2017 data naturally reflect the differences in level and distribution of
0.00012
0.00010
0.00008
F(y)
0.00006
0.00004
0.00002
0.00000
10000
12000
14000
16000
18000
20000
22000
24000
26000
28000
30000
32000
34000
36000
38000
40000
2000
4000
6000
8000
0
Figure 6 Equivalised Income Density by Degree of Urbanisation, Portugal, 2016

Source: Author’s calculations using anonymised EU-SILC microdata, 2017.
Table 2 Distribution of the Population by Adult Equivalent Income Deciles and Degree of Urbanisation,
Portugal, 2016, in %
2016 Cities Towns and suburbs Rural areas
1st Decile 9.5 8.1 13.0

2nd Decile 9.8 8.8 11.9
3rd Decile 7.3 11.2 13.0
4th Decile 8.7 11.3 10.8
5th Decile 8.1 11.2 11.7
6th Decile 9.3 10.3 10.9
7th Decile 9.5 11.3 9.3
8th Decile 10.2 10.7 8.9
9th Decile 12.5 9.7 6.2
10th Decile 15.2 7.5 4.2
Total 100.0 100.0 100.0
income across the degrees of urbanisation already discussed, particularly those de-
rived directly from the household incomes. Still, additional caution is needed in
the analysis of these indicators because poverty and low work intensity measures
are based on the 2016 incomes, material deprivation on the households’ percep-
tions in 2017, and the poverty and social exclusion rate (summarising all three, as
discussed above) combines information from 2016 and 2017.
In 2017, according to the EU-SILC results, 2.4 million Portuguese lived in
poverty or social exclusion, 43% of them in the cities, 26% in suburbs, and 31% in
rural areas. However, the highest poverty or social exclusion rate is recorded in the
rural areas, 27.5%, 7.8 pp and 4.3 pp higher than that in suburbs and cities,
Table 3 Poverty, Material Deprivation and Social Exclusion, Portugal, 2016, in %
Towns
2016/2017 Cities Rural areas
and suburbs
Poverty incidence (%) 17.8 15.1 22.9

Poverty Intensity 27.0 25.5 28.0
Material deprivation rate (%) 19.4 16.5 17.5
Severe material deprivation rate (%) 8.2 5.3 6.5
Intensity of Material deprivation 3.6 3.5 3.6
Low work intensity (%) 8.2 6.7 9.3
Incidence of poverty or social exclusion (%) 23.2 19.7 27.5
Number of persons in poverty (thousands) 797.4 469.3 620.1

Number of persons in severe deprivation (thousands) 368.2 164.0 176.2
Number of persons in poverty or social exclusion (thousands) 1 040.5 613.6 743.2
respectively. As this rate is dominated by monetary poverty, it is the (top) rural

poverty rate of 22.9% that explains this outcome. The poverty intensity is more
similar across degree of urbanisation, but is still highest for rural households, ex-
posing a larger poverty deficit in the countryside. However, the material depriva-
tion indicators identify the cities households as the most vulnerable, both in terms
of its incidence and intensity. Finally, rural households are characterised by lower
work intensity, but this result may be substantially affected by demographics: a
lower percentage (less than 70%) of the rural population is of working age (18-59
years old excluding students) compared to the rest of the country.
These results indicate a clear contrast between the most and least urbanised ar-
eas: as rural areas are abandoned in favour of urban life, they support an ever-smaller
proportion of the population that earn lower incomes and suffer from higher poverty
and social exclusion. It is important now to investigate whether these contrasting liv-
ing conditions are connected with specific profiles of socio-economic vulnerability
and poverty, and whether the detected differences between cities and rural house-
holds represent two actually distinct poverty and social exclusion profiles. Answering
this question is essential for a more accurate identification of the target populations
and improve the design of the public policies aimed at fighting poverty and social ex-
clusion, and is pursued in Tables 4 and 5. Each table is divided into three sections: the
1st investigates poverty by age group, the 2nd by household type, and the 3rd by em-
ployment status (individuals aged 18+).
The distribution of the population by age group shows that there is a higher pro-
portion of elderly (aged 65+) in the rural areas. The latter represent almost a quarter of
the rural population, compared with a national proportion of 21.1%, while a smaller
Table 4 Poverty Incidence, Portugal, 2016, in %
Towns
2016 Cities Rural areas
and suburbs
0-17 years 22.1 17.9 21.9

18-64 years 17.7 14.5 22.9
65-74 years 13.1 10.5 17.9
75+ years 15.8 18.3 28.1
One-person household 19.6 24.5 36.2

Two adults younger than 65 years 14.6 13.3 30.0
Two adults, at least one aged 65 years and over 12.1 13.9 22.2
Other households without dependent children 14.1 7.7 15.3
Households without dependent children 14.7 13.5 23.9
Single parent household with dependent children 31.6 34.6 34.2
Two adults with one dependent child 12.6 8.1 18.5
Two adults with two dependent children 17.4 14.6 19.2
Two adults with three or more dependent children 39.9 36.0 52.7
Other households with dependent children 28.8 19.3 19.7
Households with dependent children 20.9 16.4 21.9
Employed 10.5 9.0 13.6

Unemployed 44.0 38.7 52.7
Retired 12.3 12.7 21.7
Other inactive 31.9 25.1 39.9
Total 17.8 15.1 22.9
Source: Author’s calculations using anonymised EU-SILC 2017 microdata. N.B.: The 3rd section of the table only
includes individuals aged 18+.
proportion of children and youngsters (aged 0-17) live in the countryside. These simi-
larities in the population distribution by degree of urbanisation do not extend to the
income distribution and monetary poverty. Excluding the youngest age group, Table
4 shows that the rural poverty rates are always highest, and even more so for the el-
derly groups. The poverty rate of the rural older old (aged 75+) of 28.1% is 10 pp above
the national rate (18%), and well above that of cities (15.8%) and suburbs (18.3%); the
same happens, although at a lower level, in the younger old (aged 65-74) group. To-
gether these results reveal the higher proportion of poor that are elderly living in rural
areas compared to the remaining areas, but also partially explain why poverty did not
increase as much in the rural areas during the economic crisis, when it was largely
driven by substantial increases in (working age) unemployment. In contrast, there are
proportionally less poor children and young adults living in the rural areas (15%) than
in the more urban areas (21-22%).
The analysis of poverty incidence and the structure of the poor population
(2 section of Tables 4 and 5) confirms the results by age group. In cities and
nd
Table 5 Distribution of the Population that are Poor, Portugal, 2016, in %
Towns
2016 Cities Rural areas
and suburbs
0-17 years 21.3 22.4 15.0

18-64 years 61.6 60.3 60.4
65-74 years 8.4 6.9 8.5
75+ years 8.7 10.5 16.1
One-person household 10.4 13.1 14.5

Two adults younger than 65 years 9.3 7.8 12.9
Two adults, at least one aged 65 years and over 9.5 11.2 14.7
Other households without dependent children 12.5 8.2 11.4
Households without dependent children 41.8 40.2 53.4
Single parent household with dependent children 7.7 9.9 4.3
Two adults with one dependent child 11.4 9.5 11.1
Two adults with two dependent children 15.3 17.2 13.1
Two adults with three or more dependent children 7.2 8.5 6.1
Other households with dependent children 16.5 14.7 12.0
Households with dependent children 58.2 59.8 46.6
Employed 31.8 33.9 27.9

Unemployed 23.2 20.0 17.7
Retired 19.5 21.4 26.9
Other inactive 25.5 24.6 27.5
Total 100.0 100.0 100.0

N.B.: The 3rd section of the table only includes individuals aged 18+
suburbs, it is the households with children that have higher poverty rates (20.9%
and 16.4%, respectively) whilst in the rural areas it is those without children
(23.9%). The particularly high poverty rate of rural ‘one-person’ households
(36.2%) cannot be interpreted separately from the age group analysis, with 2/3 of
these single individuals aged 65+.
Although, the results by household type demonstrate that in almost all cate-
gories the poverty rate is higher in the rural areas, the dissimilar demographic pat-
terns mean that child and youth poverty is more evident in cities and suburbs than
in the countryside. In fact, the proportion of poor people living in households with
children is highest in the suburbs, 59.8% of the total, followed by cities with 58.2%,
and rural areas at a much lower 46.6%. Nonetheless, child poverty in the rural areas
remains a crucial issue, particularly when more than half of the individuals living
in rural households with three or more children are poor, well above that of cities
and suburbs. Although their weight in the total rural population is small (6.1% of
the total), their social vulnerability requires a specific approach.
The last section of Tables 4 and 5 addresses the relationship between degree
of urbanisation and employment status of individuals aged 18+. Again, the highest
poverty rates occur for those living in the rural areas: 52.7% of the rural unem-
ployed and 21.7% of those retired are poor, well above the proportions in the urban
areas. The latter reveal how the lower rural pensions are less effective at relieving
poverty than in the cities and suburbs, which record much lower proportions of re-
tired poor. The 4-5% higher proportion of rural retired/inactive individuals that
are poor also reflects a faster ageing process and withdrawing from formal occupa-
tion in the countryside.
Conclusion: Location matters!
This paper is a much needed first attempt at analysing how the location of the
households influences their levels of income, poverty and social exclusion using
the ‘degree of urbanisation’ variable available in the EU-SILC.
The short answer to the title of the paper “Does location matter?” is an un-
equivocal “Yes”. The results indicate that the average adult equivalised income in
the cities is 35-40% higher than that in the rural areas, further influenced by a
higher concentration of the highest incomes (and income inequality) in the urban
areas; poverty incidence and social exclusion is higher in the countryside, with a
rate 4.3 pp and 7.8 pp above that of cities and suburbs, respectively. Conversely,
Eurostat’s material deprivation indicators are highest in the cities, although it is ar-
guable whether they mostly reflect actual situations, higher expectations, or even
the inadequacy of the indicators themselves to reflect specific regional issues. Fur-
ther research is clearly required.
Another important result is a preliminary evaluation of the crisis effects on
the living conditions of individuals living in different area types. It suggests a
greater impact on the urban areas, with a fall in the real equivalised cities house-
hold income of 10.3% between 2011-13, about 2.8 pp above that in the rural areas. In
the same period, the poverty rate rose by 3.5 pp in cities, 1.5 pp in the suburbs, but
fell slightly (-1.2 pp) in the rural areas. The latter reflects the non-uniform variation
in the income levels across areas, the fall in the poverty line value itself (which fell
by about 4% during the crisis, from € 852 to € 821/month), and specific regional
transmission mechanisms, such as the rise in (urban) unemployment rate.
Finally, this paper set out to investigate if these distinct poverty levels and re-
sponses to the economic crisis across degree of urbanisation can, in turn, be ‘trans-
lated’ into two clear-cut different urban and rural households poverty profiles.
There is no simple answer and further research is needed, but the current results
point to a more ‘traditional’ poverty profile of the elderly and inactive population,
which is more prevalent in the rural areas, and to a more ‘modern’ and urban
profile, linked to high unemployment and extended households with children.

Both profiles co-exist, but with variable incidence, in all three area types, thus cre-
ating an additional problem in the effective identification of the poverty and social
exclusion dimensions and in the designing of social policies targeting poverty and
promoting social inclusion.
Notes
1 We acknowledge INE-Statistics Portugal for permission to use the EU-SILC

microdata (Protocol INE/MCES, process 535). We also acknowledge constructive
comments from two anonymous reviewers.
2 This will be amended in the 2018 wave, when the EU-SILC will start including statisti-
cally significant information at NUT2 level. See Góis (2016) for details.
3 The EU refers to the “poverty rate” as the “at-risk-of-poverty rate”, with the double ob-
jective of emphasising that this rate is an estimate of the number of individuals living in
poverty and that poverty is not just the lack of monetary resources. However, this ex-
pression can be wrongly interpreted as a measure of potential, not actual, poverty.
4 See Eurostat (2018) for details.
5 The economic crisis started in 2010 and by 2011 household incomes had dropped sig-
nificantly. The average equivalised income fell 13.7% between pre-crisis 2009 and
2013.
6 Rodrigues, Figueiras and Junqueira (2016) find that the average income inequality as
measured by the Gini coefficient remained relatively stable during the crisis. How-
ever, they demonstrate that inequality indicators that are more sensitive to the ex-
tremes of the income distribution detect a significant increase in income inequality in
the 2010-14 period.
7 See Silverman (1986) and Deaton (1997) for a description and detailed discussion of
the estimation of density functions using non-parametric methods.
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10.1007/s11205-014-0848-7.
Data de submissão: 04/09/2018 | Data de aceitação: 11/12/2018
POBREZA E EMPREGO
AS PARALELAS NÃO CONVERGEM
POVERTY AND EMPLOYMENT

THE PARALLELS DO NOT CONVERGE
Luís Capucha
Edifício Sedas Nunes, Av. das Forças Armadas, 1649-026 Lisboa, Portugal. Email: luis.capucha@iscte-iul.pt
Resumo: A pobreza e o emprego são duas realidades relacionadas e com afetações mútuas. Geralmen-
te, quando o emprego apresenta bons indicadores, apontando para segmentos de mercado destinados
aos grupos mais desfavorecidos, a pobreza tende a diminuir. Pelo contrário, e apesar desta relação não
ser automática e direta, quando sobe o desemprego e os mercados tornam-se mais seletivos e excluden-
tes, a pobreza regista um agravamento acentuado. A pobreza é um fator negativo para o emprego, já
que se associa ao desaproveitamento de trabalho potencial, gerando contextos pouco atrativos para o
investimento económico e a criação de emprego. O desafio colocado, assim, às políticas públicas de
emprego e de combate à pobreza, é o de saber como se podem articular entre si, de modo a desenvolver
capacidades e competências para a empregabilidade das categorias mais vulneráveis ao desemprego
(desemprego de longa duração e desemprego desencorajado), e a criar reais oportunidades de empre-
go, incluindo no mercado social.
Palavras-chave: pobreza, emprego, desemprego, inclusão.
Abstract: Poverty and employment are two related and mutually affected realities. Generally, when em-
ployment has good indicators, and particularly, when these indicators point to the existence of market
segments for the most disadvantaged groups, poverty tends to decrease. On the contrary, although this
relationship is not automatic and direct, when unemployment rises and markets become more selective
and exclusionary, poverty markedly worsens. Poverty is a negative factor for employment, since it is
associated with the lack of use of potential labour, and because it creates unattractive contexts for econo-
mic investment and job creation. The challenge for public employment and anti-poverty policies, there-
fore, is how to articulate one another. This articulation is expected to promote the development of skills
and competences supporting the employability of the categories most vulnerable to unemployment
(long-term unemployment and discouraged unemployment), and to create real employment opportuni-
ties, including in the social market.
Keywords: poverty, employment, unemployment, inclusion.
Introdução: Interação entre emprego, desemprego e pobreza:

Algumas pistas para a definição do problema
O presente artigo foi elaborado a partir da comunicação apresentada, a convite da

organização, em 20 de abril de 2017, no “Colóquio (Des)igualdades, Exclusões e
Políticas Públicas”, organizado em Portalegre pela Associação Portuguesa de
34 Luís Capucha
Sociologia, pelo CIES-IUL e pelo Instituto Politécnico de Portalegre. Tem, assim, a

marca de um texto orientado para o debate não apenas científico, mas também po-
lítico e social. Pode por isso fugir um pouco aos padrões mais comuns da comuni-
cação de ciência. Neste caso, resulta mais de informação e reflexão acumuladas
pelo autor ao longo dos anos, do que da apresentação de resultados de uma pesqui-
sa específica.
“Exclusão social e acesso ao emprego: Paralelas que podem convergir” (Ca-
pucha, 1998) é o título de um artigo publicado no final da década de 90, num perío-
do de crescimento económico relativamente elevado, de acentuado decréscimo do
desemprego, de crescimento do emprego e de redução da pobreza, não apenas de-
vido ao efeito conjugado do aumento do valor nominal dos salários e das pensões
mais baixos (fatores associados ao andamento da economia e à maturação do siste-
ma de pensões), da diminuição do desemprego, e da introdução de um conjunto de
políticas específicas de luta contra a pobreza, como o Rendimento Mínimo Garanti-
do (com efeitos sobre a intensidade do fenómeno, mas também sobre a sua preva-
lência — isto é, a taxa de pobreza relativa — no caso de sucesso dos contratos de
inserção1) e o Mercado Social de Emprego, entre outras.
Não cabe neste texto aferir que peso teve cada um dos fatores enunciados, e
outros, sobre a redução das taxas de pobreza que se verificou então. Visa-se apenas
mapear os elementos mais relevantes da relação entre emprego, desemprego e po-
breza, assunto que, pela primeira vez, se discutiu em Portugal de forma sistemática
(parcialmente impulsionada pela Estratégia Europeia para o Emprego e pelo res-
petivo Plano Nacional de Emprego) na época referida, e que agora revisitamos.
O argumento geral do texto parte da ideia de que há uma relação interativa (e
não apenas de simples causa-efeito) entre o emprego, o desemprego e a exclusão,
quer do mercado de trabalho, quer dos benefícios de proteção que dele dependem,
quer do estatuto de plena cidadania que tende a associar-se à condição de “traba-
lhador”. Para ilustrar esta interação, basta evocar o modo como o desemprego,
principalmente quando passa a ser de longa duração, provoca erosão sobre a em-
pregabilidade (Centeno, 2003; Pedroso, 2010), como a posse de um emprego per-
mite o desenvolvimento de competências, atitudes e auto perceções que ajudam a
mantê-lo ou até a melhorar a condição laboral (Ceitil, 2006), como as baixas qualifi-
cações se associam quer a dificuldades de encontrar emprego, quer à limitação do
campo da empregabilidade a situações precárias, sem qualidade e mal remunera-
das (Carneiro, Valente e Carneiro, 2007), como a baixa remuneração do trabalho é
um dos fatores mais relevantes da pobreza em Portugal — já que embora sejam cer-
ca de 10% os trabalhadores por conta de outrem que são pobres, esse valor repre-
senta mais de um quarto das pessoas e das famílias em situação de pobreza, e que
POBREZA E EMPREGO 35
os trabalhadores por conta própria são das categorias em maior risco (Capucha,
2005) —, ou como a pobreza e a exclusão geram, por um lado, défices de escolariza-
ção e qualificação (Sebastião, 2009) e, por outro lado, a perda de capacidades e com-
petências para procurar e segurar um emprego (Paugam, 1991).
Estas correlações tendem a fazer convergir todas as dinâmicas mais negativas
nos chamados “desempregados desencorajados”, isto é, as pessoas que tiveram em
tempos um emprego, o perderam e que, após várias tentativas falhadas de regres-
sar ao mercado de trabalho, verificam ser esse um resultado impossível de alcan-
çar, pelo que se acomodam à situação e desistem de procurar emprego (Capucha,
Castro, Moreno, Marques e Nunes, 1999). Podemos ainda referir como exemplo ex-
tremo de desvantagem a situação das pessoas e famílias que, por vezes ao longo de
várias gerações, nunca tiveram uma relação normal com o mercado regular de tra-
balho (Centeno, Pedrosa e Erskine, 2000).
Porém, o acesso a um emprego não é condição suficiente para romper com a
pobreza. Tudo depende da qualidade do emprego e das suas recompensas intrín-
secas (possibilidade de aprender, satisfação com o conteúdo das tarefas, senti-
mento de utilidade pessoal e social, condições de trabalho, etc.) e extrínsecas
(remuneração, acesso aos sistemas de proteção social, etc.). Por isso é tão grande,
como vimos, a proporção de trabalhadores pobres. Além disso, as condições de ha-
bitação, o acesso a equipamentos sociais para os membros dependentes das famíli-
as, a saúde, a educação, a pertença a uma comunidade não discriminada, entre
outros desideratos, são condições necessárias. Apesar de tudo, o emprego e o tra-
balho com direitos são, talvez, a par do sistema de pensões, os principais mecanis-
mos de rutura com a pobreza e a exclusão e de prevenção desses fenómenos
(Capucha, Castro, Moreno, Marques e Nunes, 1999; Lejeune, 1993; Wilson, 1997).
Daí ser tão importante a promoção de políticas específicas de emprego para popu-
lações socialmente desfavorecidas.
Segundo o mainstream da ciência económica (Rodrigues, 1988), o emprego é
uma variável dependente da economia, isto é, do mercado. Não é, porém, rigorosa
essa assunção, dado que também se cria emprego através da ação política para
além da que é conduzida pelas instituições do mercado de trabalho ou com ele rela-
cionadas, como são as políticas de formação e emprego, diálogo social, contratação
coletiva e legislação laboral. Contam também políticas como as fiscais e financei-
ras, as de educação, as de proteção social, as de apoio ao investimento, entre outras
(Carneiro, 2003).
Destacam-se neste plano as medidas de política pública de formação e empre-
go geralmente englobadas pelo conceito de “mercado social de emprego”, dirigidas
à inserção de grupos desfavorecidos, através da formação especial, da criação de
36 Luís Capucha
empregos apoiados pelo Estado (com vista a compensar perdas de produtividade

resultantes da menor qualificação dos trabalhadores, por um lado, e a viabilizar a
prestação de serviços ou a produção de bens em domínios que não são atrativos para
as empresas que operam em mercado aberto, por outro lado), de estágios, políticas
de combate ao abandono escolar precoce, apoios à contratação e medidas diversas
de apoio às pessoas nas fases críticas de transição nas suas trajetórias de vida.
Merecem igualmente destaque neste quadro os empregos criados no âmbito
de projetos de desenvolvimento local/regional, dirigidos à capacitação das pesso-
as e dos territórios e à criação de oportunidades resultantes do aproveitamento dos
recursos endógenos mobilizados ou potenciados por esses projetos (Alves, 2010;
Rodrigues e Neves, 1994).
Já nos merece reservas a ideia, muitas vezes imposta por via administrati-
va, (por exemplo, fazendo-a constar como ação obrigatória de determinados
programas), ou por via da publicidade, de que a “solução” se possa encontrar na
promoção do empreendedorismo. Esta reserva baseia-se em duas realidades:
em primeiro lugar, o problema de mercado de trabalho português não é a ausên-
cia de iniciativa de criação de autoemprego. Pelo contrário, o tecido produtivo
português contém uma proporção de microempresas familiares e de empresári-
os por conta própria sem trabalhadores a cargo muito superior aos padrões
europeus, onde prevalecem maiores níveis de capitalização das relações de tra-
balho e de estruturação da economia. A nossa realidade é a de uma “demografia
empresarial” consideravelmente dinâmica (Pereirinha, Rodrigues, Madruga e
Escária, 2003). Se existe um problema a este nível, é o das competências empre-
sariais dos patrões portugueses, que são em geral muito baixas (Oliveira,
Carvalho e Hill, 2000). Em segundo lugar, pedir a pessoas que lutam por desen-
volver competências básicas, que assumam as responsabilidades da criação do
seu próprio emprego, pode representar uma exigência demasiado grande e é
quase sempre condená-las ao fracasso, com a desvantagem adicional de as
culpabilizar por esse mesmo fracasso. É certo que existem exceções, e que o em-
preendedorismo entendido como iniciativa para a criação de empresas ou auto-
emprego2 pode gerar um certo número de postos de trabalho, mas o impacto tende
a ser relativamente reduzido. Assim, de forma geral, insistir em políticas baseadas
em noções que responsabilizam apenas os indivíduos pelo seu próprio destino,
como a de empreendedorismo, — e mais recentemente as de “resiliência” (Estevão,
Calado e Capucha, 2017) ou de ativação —3 é insistir na ideia neoliberal de indivi-
dualização das responsabilidades pelo combate às desigualdades e à pobreza e de
“dessocialização” das políticas de cobertura de riscos sociais e promoção de capa-
cidades nas pessoas e nos grupos desfavorecidos.
Mesmo nos territórios de baixa densidade, onde a pobreza tende a andar jun-
ta com os problemas de desenvolvimento, não parecem ser credíveis soluções que
apelam à mobilização de atributos individuais (empreendedorismo, resiliência),
em lugar de políticas públicas e dinâmicas coletivas capazes de inverter o círculo
pernicioso das desvantagens que as afetam.
Integração do crescimento económico, do emprego e da coesão

social: Quem ganha?
A relação entre emprego, desemprego e pobreza tem, pois, vários vetores. O emprego
tende a prevenir a pobreza, mas não determina a sua eliminação. O desemprego, por
seu turno, tende a ser um forte fator de produção e reprodução da pobreza, sobretudo
quando a proteção social é insuficiente e quando se prolonga no tempo. A pobreza,
por sua vez, associa-se a inibições e incapacidades que dificultam o acesso ao empre-
go, e em particular ao emprego com qualidade, incluindo níveis remuneratórios que
permitam aos agregados familiares ultrapassar os limiares de pobreza.
Nestas circunstâncias a oferta de empregos com qualidade e a qualificação dos
candidatos tornam-se fatores determinantes do acesso ao emprego e a coesão social
um ativo económico (melhor qualidade da sociedade, maior disponibilidade de ca-
pital humano, etc.). Não se pode, porém, dizer que seja esse o caminho que tem vin-
do a ser seguido no nosso país. O emprego em mercado aberto tem vindo a
transformar-se de forma profunda e requer dos candidatos à entrada (e à permanên-
cia) novos e mais exigentes perfis de qualificação, de adaptabilidade, de saberes téc-
nicos e de competências relacionais, colocando aqueles que partem de patamares de
maior desvantagem em grandes dificuldades. Pede, aliás, com frequência, também
disponibilidade para trabalhar segundo enquadramentos crescentemente precários
e com remunerações baixas. As mulheres, os emigrantes e os jovens dos dois sexos
são particularmente vulneráveis a este tipo de exigências para a participação no mer-
cado de trabalho (Carmo, 2010). Embora por vezes o desemprego se prolongue ao
ponto de “desencorajar” os desempregados de procurar emprego, mais frequente-
mente os candidatos ao emprego fazem esforços por encontrá-lo e conservá-lo, in-
cluindo o de procurarem qualificar-se e alargar as suas competências, quando as
políticas públicas de educação e formação oferecem reais oportunidades nesse senti-
do (veja-se a esse propósito o que mostrou a Iniciativa Novas Oportunidades). Esfor-
ço esse, de resto, também presente entre os trabalhadores com emprego, apesar do
mercado raramente recompensar devidamente esse esforço.
Grande parte dos empregos existentes e dos que estão a ser criados são inse-
guros, não apenas devido ao tipo de contratação, mas também devido à própria
38 Luís Capucha
sustentabilidade das empresas, que encontram dificuldades em alcançar níveis su-

periores de produtividade (Pereira, 2014), geralmente devido a métodos obsoletos
de organização do trabalho. Muitas empresas fizeram investimentos e moderniza-
ram-se tecnologicamente, utilizam trabalho mais qualificado, mas não evoluíram
no plano da organização do trabalho (Freire, 2005), pelo que a produtividade não
evolui como esperado, tornando-as vulneráveis em mercados mais competitivos.
Escapa a este perigo apenas um pequeno segmento das maiores empresas dos seto-
res mais modernos da economia e os empregos no chamado terceiro setor e noutros
serviços de proximidade, menos expostos à competição externa.
Em suma, o argumento utilizado no fim do século XX afirmava a necessidade
de colocar o crescimento económico e o emprego ao serviço do combate à pobreza e
da coesão social (o triângulo que a cimeira de Lisboa viria a consagrar), na convic-
ção de que maior coesão social, menos desigualdade e menos pobreza seriam bené-
ficos para a economia e para o emprego em geral (Gough e Olofsson, 2003). O policy
mix a que se apelava incluía políticas gerais de qualificação, de apoio à inovação —
embora se saiba que nem toda a inovação é, como às vezes ingenuamente se pensa,
intrinsecamente boa — e a modernização da economia, de revisão das políticas e da
metodologia de ação dos serviços públicos de emprego (nomeadamente através
das iniciativas “Inserejovem” e “Reage”, nascidas com o Plano Nacional de Empre-
go) e políticas específicas de promoção das capacidades e apoio no acesso ao mer-
cado de trabalho por parte dos grupos desfavorecidos. Trata-se de um policy mix
baseado no desenvolvimento de mercados de trabalho inclusivos (através do com-
bate à segmentação no interior e à diluição das barreiras face ao exterior) e na utili-
zação das políticas sociais como investimento (Hemerijck, 2013), do qual todos, e
em particular os mais desfavorecidos, sairiam a ganhar.
As paralelas nem sempre convergiram
A coordenação de políticas para o crescimento, o emprego e a coesão social, que os-

cilou entre melhores e piores momentos depois de 2001, foi fortemente abalada
com as políticas de austeridade implementadas após as eleições de 2011 e com uma
nova orientação política que apontava principalmente para uma maior liberaliza-
ção do mercado — insistindo-se na revisão do Código do Trabalho, mas atuando
no sentido da precarização, independentemente do quadro legislativo — para a re-
tração do Estado em todas as áreas que não respeitassem ao apoio ao setor financei-
ro, para a privatização de empresas e de funções do estado social, e para um recuo
das políticas de distribuição de rendimentos — incluindo salários e pensões — e de
combate à pobreza.
Mas já antes se tinham verificado oscilações importantes nas políticas e nos

principais indicadores de emprego e pobreza. No mercado de trabalho, os níveis
historicamente baixos de desemprego e elevados de emprego dos anos 1999, 2000 e
2001 começaram a inverter-se depois da recessão de 2003. Como tinha sido afirma-
do nos Planos Nacionais de Emprego de 2000 e 2001, poder-se-ia ter aproveitado os
anos melhores de crescimento económico para promover a reconversão setorial da
economia e modernizar as empresas. Mas a opção foi outra: aprofundar ainda mais
o perfil competitivo da economia baseado nos baixos salários, através de políticas
de apoio à flexibilização do emprego e promovendo a precarização como fenóme-
no cada vez mais normal nas relações de trabalho.
Por isso o desemprego foi crescendo lentamente e os níveis de pobreza estabili-
zaram, interrompendo um longo período de decréscimo (Capucha, 2005)4 Dinâmi-
cas que se acentuaram com a recessão económica de 2003, ano de crescimento
negativo da economia, acentuado crescimento do desemprego e estagnação dos
principais indicadores de pobreza. O mercado de trabalho degradou-se em quase to-
dos os segmentos. Perdeu qualidade para os empregados, agravou o desemprego e
tornou mais difícil o regresso dos desempregados ao trabalho. E praticamente pôs
termo às dinâmicas que haviam sido criadas nos finais dos anos 90, com as medidas
do mercado social de emprego para os excluídos, nomeadamente desempregados
desencorajados e outras pessoas sem condições mínimas de empregabilidade, exce-
to se apoiadas por medidas especialmente desenhadas para elas, como são, por
exemplo, as empresas de inserção.
Por outro lado, os programas de apoio ao desenvolvimento comunitário
em territórios deprimidos, ou de baixa densidade, despareceram — nomeada-
mente os que resultavam da iniciativa comunitária (Leader, PELCP II e III,
Urban, Equal) — ou perderam massa crítica em relação aos anteriores Progride,
Programa de Luta Contra a Pobreza, e projetos do Eixo 1 do Programa Integrar,
entre outros. Isto apesar da implementação do Programa Rede Social (com um
nível de desempenho muito desigual) e do apoio que lhe é dado pelos CLDS
(Godinho e Henriques, 2012).
Havia muito que uma parte dos territórios em que incidiam esses progra-
mas se encontravam em processo acelerado de desertificação económica e
demográfica, fruto da dificuldade em gerarem oportunidades de vida e de tra-
balho adequadas aos padrões dos residentes que, face à ausência de dinâmicas
de desenvolvimento, continuaram a sair (Almeida, Ferreira, Borrêgo, Capucha
e Ferrão, 1994). Assim, cada vez mais esses territórios envelheceram e os empregos
que foram restando são os da economia social, da administração pública e seus ser-
viços desconcentrados e um conjunto rarefeito de empresas, na generalidade dos
40 Luís Capucha
casos sem expressão, nem dimensão, nem capacidade para atrair população e
dinamismo.
A conjuntura de recessão económica de 2003 (acompanhada de uma crise po-
lítica gerada pela saída do então primeiro-ministro para a Comissão Europeia) e
anos seguintes levou a uma nova viragem política nas eleições de 2005, ganhas pelo
Partido Socialista, que baseara a sua campanha na ideia do “choque tecnológico”
(por oposição ao “choque fiscal”, slogan do Partido Social Democrata que vencera
as eleições anteriores). O conjunto de políticas conduzidas debaixo desta nova filo-
sofia produziu, por um lado, uma descida do défice do Estado (2,7% em 2007 e o ní-
vel mais baixo desde 1974 até então) e um crescimento notável da energia verde.
Mas pouco mais mudou no plano do emprego e do crescimento económico, que
permaneceu anémico, condicionado como estava pelas obrigações decorrentes da
adesão ao Euro, e ainda, como vimos, da baixa produtividade do trabalho e da es-
trutura setorial do tecido empresarial. A pobreza conheceu, porém, um decréscimo
muito relevante, fruto da introdução do “complemento solidário para idosos”
(uma medida que complementa os rendimentos dos idosos de modo a atingirem o
limiar de pobreza, depois de ativadas as responsabilidades dos familiares) e não de
mudanças no emprego. Por outro lado, cresceu a pobreza infantil, isto é, dos agre-
gados em idade ativa com crianças a cargo. Produziram-se também reformas im-
portantes na proteção social, com vista à sustentabilidade do sistema de pensões,
que não visavam, contudo, a redução dos níveis de pobreza nem o desenvolvimen-
to territorial.
O traço mais marcante deste período foi o das políticas para a qualificação
que, de resto, foram prioridade quer do lado da educação, quer do lado do empre-
go. Foram tomadas várias medidas de combate ao abandono (em poucos anos, des-
de 2006 até 2012, desceu de 40% para 13,8% (Rodrigues, Sebastião, da Mata,
Capucha, Araújo, da Silva, Martins e Lemos, 2016, p. 96) e ao insucesso escolar, que
culminaram na revisão da Lei de Bases da Educação que elevou a escolaridade
obrigatória para os 18 anos. As crianças e jovens de meios populares foram os mais
beneficiados, com a expansão da educação vocacional e das vias de dupla certifica-
ção, que permitiram melhores condições de entrada no mercado de trabalho.
Os esforços de qualificação tiveram igualmente expressão sem paralelo na
história portuguesa e europeia da Educação de Adultos, com a Iniciativa Novas
Oportunidades a certificar, com o nível básico e secundário, entre 2006 e 2011, mais
de 700 mil adultos pouco escolarizados, de entre os cerca de 2 milhões que entra-
ram numa das modalidades do Programa, entrando assim (ou regressando) em
contacto com o sistema de educação e formação conducente a uma certificação es-
colar e profissional. As comunidades de todo o país conheceram um período de
forte animação com este programa, que mobilizou várias instituições, desde as es-
colas e centros de emprego às Juntas de Freguesia e associações locais, e despertou
as populações para as questões do conhecimento, da aprendizagem e da sua utili-
zação. Muitas pequenas e microempresas do interior, nomeadamente do setor da
construção civil e das indústrias transformadoras, beneficiaram da possibilidade
de acederem a certificações necessárias ao desenvolvimento dos seus negócios, por
exemplo, através da obtenção de alvarás (Capucha, 2014).
Mas os impactos do extraordinário aumento das qualificações não se tinham
ainda feito sentir totalmente no tecido empresarial e na produtividade, quando
esse período foi interrompido. Os mecanismos que levam a qualificação certificada
a produzir todos os seus efeitos, nomeadamente sobre um indicador agregado
como a produtividade, são complexos e exigem tempo para operar. O novo gover-
no eleito nesse ano, porém, não esperou. A coberto de um ambiente político marca-
do pela assinatura do Memorando de Entendimento com a troika formada pelo
Fundo Monetário Internacional, pela Comissão Europeia e pelo Banco Central Eu-
ropeu a partir de 2011, com os efeitos devastadores que se conhecem (Silva, 2013),
decidiu pôr fim a esse programa, por razões essencialmente ideológicas (Capucha,
Sebastião, Martins e Capucha, 2016).
Portugal, com a sua economia periférica e muito exposta ao exterior, e com es-
truturas políticas, económicas e sociais em consolidação, já definidas, mas ainda frá-
geis, sentiu de imediato os piores efeitos da crise de 2007/2008: caos no sistema
financeiro, empresas a encerrar e desemprego a galopar. Conforme decisão do Con-
selho Europeu, foram lançados os “estabilizadores automáticos” disponíveis: refor-
ço dos serviços públicos de emprego e investimento estatal na economia. Tal receita
não estancou a crise, que rapidamente atingiu as contas públicas devido ao esforço
feito para a suster. E depois, a partir de 2011 as instituições internacionais, com o apo-
io do governo, “impuseram” o seu programa neoliberal: recuo das despesas sociais
do Estado e transferência dos custos da crise do capital para o trabalho: menores sa-
lários, mais precariedade, mais desemprego, drenagem de dinheiro do trabalho e
dos cidadãos para os bancos e outras instituições financeiras.
O medo da “catástrofe” que chegaria com a crise e a falsa retórica da “culpa
dos excessos” de quem supostamente teria vivido acima das suas possibilidades
(Capucha, Estevão, Calado e Capucha, 2014), produzido pelos setores da direita
política e social do país e profissionalmente amplificado pela comunicação social,
levou à constituição de um governo com um discurso por muitos considerado o
mais radical que alguma vez tinha assumido a direita política em Portugal desde a
Revolução de 1974. A retórica “dos excessos” e da necessidade de sacrifícios, não
apenas fez passar como inevitável a política de austeridade, como promoveu a sua
42 Luís Capucha
administração reforçada em Portugal, em relação ao que era exigido pela troika.

Esta aplaudiu a “terapêutica” reforçada, elogiando o empenho e o excesso de zelo
do “ajustamento” português. A política de austeridade foi cumprida diligente-
mente pelo novo governo, que aplicou de forma particularmente severa a receita
neoliberal da troika (inevitável e sem alternativa, argumentava-se) específica para
os países do sul Europeu, que tão maus resultados deu:
— Diminuição generalizada dos salários, incluindo os mais baixos, para níveis

de uma década antes;
— Diminuição generalizada do valor das pensões, incluindo as mais baixas;
— Redução e entraves ao acesso a benefícios sociais como o Rendimento Social
de Inserção e o Complemento Solidário para Idosos, o que, conjuntamente
com a quebra no valor dos salários e das pensões e com o desemprego, pela
primeira vez na democracia fez com que a taxa de risco de pobreza tivesse au-
mentado, apesar de um significativo abaixamento do limiar da pobreza;5
— Crescimento da taxa de desemprego e de desemprego de longa duração, quer
segundo o inquérito ao emprego do INE, quer segundo o desemprego regis-
tado do IEFP, para níveis inimagináveis anteriormente em Portugal;
— Regressão económica e aumento da dívida pública e do défice orçamental,
apesar da dureza da austeridade e do desinvestimento do Estado;
— Transferência reforçada de recursos do trabalho para o setor financeiro da
economia, aquele que foi o responsável principal pela crise.
A política de austeridade foi vivida assim como um desastre, a somar aos efeitos da
crise, para a economia e a sociedade portuguesa. Foi provavelmente por isso sem
surpresa que os partidos que tinham governado no período de 2011 a 2015 perde-
ram a maioria nas eleições deste último ano.
A surpresa, dado que representava a quebra de um tabu político, veio na for-
ma de discurso do atual primeiro ministro no Congresso do Partido Socialista
(PDS) que se seguiu à sua eleição como líder,6 declarando o fim do dogma do “arco
da governação”, o qual durava desde novembro de 1975. A declaração afirmou que
todos os partidos com assento parlamentar têm o mesmo direito a integrar o Go-
verno, em função do voto democrático, rompendo assim com a exclusão da possi-
bilidade de considerar o Partido Comunista (PCP) e o Bloco de Esquerda (BE) (ou
dos partidos que o vieram a integrar desde a fundação), integrarem qualquer solu-
ção de governo.
O facto é que o discurso teve eco junto desses partidos, por razões que decla-
radamente se ligam aos efeitos da governação da direita nos anos anteriores,
permitindo a formação de um governo do Partido Socialista com apoio parlamen-

tar do BE, do PCP e do Partido Ecologista “Os Verdes” (PEV), com base em com-
promissos visando reverter as políticas de austeridade, assinados separadamente
entre o PS e o PCP, o PS e o PCP e o PS e o PEV.
Foi forte a condenação mediática e política da solução de governo encontra-
da, que ficaria conhecida pelo nome de “geringonça”, epíteto com que um colunis-
ta assumidamente de direita a batizou.7 A generalidade das instituições com
responsabilidades na regulação do sistema financeiro e dos agentes políticos à di-
reita pronunciou-se, condenando a solução, que foi mesmo declarada impossível e
errada. Estão entre estas instituições, por exemplo, a Comissão Europeia, o Fundo
Monetário Internacional, o Banco Central Europeu, o Presidente da República Por-
tuguesa (que ainda assim se viu obrigado a viabilizar a solução encontrada no Par-
lamento) e o Banco de Portugal.
A tarefa da governação nas condições encontradas pela “geringonça” não se
apresentava fácil. Por um lado, o governo estava pressionado pelas exigências dos
cidadãos e dos trabalhadores, contrários em relação à austeridade, mas em muitos
casos desconfiados em relação aos partidos de poder, e em particular aos socialis-
tas (como aconteceu em quase toda a Europa, onde a social democracia quase desa-
pareceu do mapa eleitoral na maioria dos países em que foi a votos sem se
demarcar claramente das soluções impostas pelo “pensamento único” neoliberal).
Por outro lado, as instituições financeiras e as forças políticas da oposição portu-
guesa e internacionais pressionavam o governo com a sua preocupação exclusiva
com a “saúde” das finanças, as despesas e o défice do Estado, advogando medidas
na lógica da dualização do Estado Social (Emmenegger, Hausermann, Palier e See-
leib-Baiser, 2012), isto é, um Estado Social de mínimos para os mais desfavorecidos
e privatização da proteção contra os riscos sociais para as classes mais afluentes no
mercado.
Quando tomou posse, num ambiente marcado por expectativas positivas das
classes médias, dos trabalhadores e dos pobres, por um lado, e pela hostilidade das
elites e das instituições daquilo a que Habermas (1991) chamou “o sistema”, por
outro lado, o novo governo, sustentado pela “geringonça”, encontrou a economia
em depressão, o défice do Estado e a dívida externa descontrolados, o desemprego
com valores “impensáveis”, em torno dos 20% (40% para os jovens) e a taxa de em-
prego a diminuir. A pobreza atingia novos grupos sociais, incapazes de resistir à
crise, e voltou a crescer após um longo período de declínio contínuo, entre outras
manifestações de degradação social do país. Nos planos setorial e territorial, re-
gressaram as regiões industriais em crise, enquanto setores como a construção fica-
ram perto do colapso. Muitos serviços públicos quase entraram em rutura e as
44 Luís Capucha
regiões de baixa densidade, cada vez mais exauridas de recursos e de pessoas,

como os incêndios do verão de 2017 vieram mostrar (apenas o que já se sabia, mas
com particular brutalidade e visibilidade pública), viram aprofundar-se a depres-
são em que vão sobrevivendo.
Ao fim de quatro anos do novo “governo das esquerdas”, no plano estrito que
aqui nos importa (não nos referimos às questões das funções básicas do Estado, no-
meadamente na área da defesa, da segurança interna e da justiça, onde aparente-
mente se encontram as matérias mais controversas da ação governativa e onde o
Estado parece mais fraco), o balanço tem sido considerado globalmente positivo
pela generalidade dos agentes mediáticos, políticos e institucionais. Têm surgido
interpretações do sucesso que atribuem parte do mérito pelo “milagre da recupera-
ção portuguesa” não à rutura com as políticas de austeridade, mas sim às bases cri-
adas pelo período duro e regressivo que se viveu entre 2011 e 2015. O próprio
Presidente da República o disse em vários discursos oficiais, incluindo o do final
do ano de 2017. Mas a realidade é que não se vislumbrou nem um sinal de recupe-
ração e inversão de tendências até ao momento em que se operou a rutura com a
austeridade e o regresso a uma filosofia de inspiração keynesiana na condução das
políticas fiscais e económicas.
Conclusão
Existem atualmente sinais de que, como tinha acontecido no período 1995-2001, o

crescimento económico não apenas é compatível, como parece estabelecer uma re-
lação bondosa com as políticas de coesão social. Na verdade, o fim da austeridade e
a reposição, ainda bastante incompleta, dos níveis de rendimentos que foram cor-
tados, bem como de níveis de qualidade de políticas como o RSI ou o CSI, entre ou-
tras, a par de uma disciplina orçamental e financeira mais equilibrada, produziram
a redução do défice do Estado, a redução da dívida externa, o crescimento econó-
mico, a redução acelerada do desemprego (que tombou para cerca de 7,5% na pri-
meira metade de 2018) e a redução das taxas de risco de pobreza para os valores
que, ainda que não tivessem chegado aos 17,9% 8 de 2009, decaíram até aos 18,3%
de 2015 (Rodrigues, Figueiras e Junqueira, 2016).
Porém, não pode deixar de notar-se a lentidão com que nalgumas áreas se pro-
cessa o retomar, ou o início, de algumas políticas de bem-estar e desenvolvimento,
como a Educação e Formação de Adultos em geral, o desenvolvimento do mercado
social de emprego e políticas de formação/emprego para grupos desfavorecidos.
De facto, no área da Educação e Formação de Adultos foi lançado o Programa
Qualifica, que porém caminha lentamente por falta de meios, ao passo que o
mercado social de emprego se reduziu aos acordos de cooperação mais tradiciona-

is entre o governo e as Instituições Particulares de Solidariedade Social, perdendo
fôlego políticas mais arrojadas como as empresas de inserção ou a formação especi-
al para grupos desfavorecidos, enquanto os programas de desenvolvimento terri-
torial também não receberam qualquer novo incentivo. Ora, sendo essas áreas de
política mediadores centrais na relação entre o emprego e a pobreza, é uma melhor
relação entre os dois fenómenos que fica prejudicada.
Está claro que estas tendências são nacionais. Podem, por isso, comportar impor-
tantes nuances regionais ou locais. Mas o que importa realçar, uma vez mais, é que o
território não se limita a sofrer impactos negativos ou positivos de processos económi-
cos, políticos, demográficos e sociais que beneficiam o país em média, mas que na rea-
lidade o fazem mais em certas áreas, enquanto outras definham, se desertificam,
envelhecem no topo e na base, carecem (e veem partir) de equipamentos de saúde,
educação e serviços básicos, e se encontram sem capacidade para atrair investimento.
O território é também produtor desses processos convergentes para a pre-
venção, nuns casos, ou a produção de situações amplas — e por vezes invisíveis,
dada a continuidade entre a pobreza das pessoas e a do meio — de exclusão, fazen-
do coincidir e reforçar-se mutuamente os fatores de risco e as inibições e incapaci-
dades para aproveitar as oportunidades e captar novos recursos.
Assim, independentemente dos ciclos de maior ou menor aceleração da mo-
dernização do país e das conjunturas políticas e económicas mais ou menos favorá-
veis a essa modernização, a clivagem que separa, de modo profundo, os territórios
mais desenvolvidos dos que agora chamamos “de baixa densidade”, tem vindo a
acentuar-se, como se pode perceber pelas dinâmicas de desertificação que não pa-
recem estancar-se. A pobreza e o desemprego (ou a falta de emprego, o que não é a
mesma coisa) nestes últimos anos são, assim, linhas que viajam em paralelo, sobre-
postas e ligadas em múltiplos pontos.
A clivagem territorial é um traço durável das estruturas sociais e económicas
de Portugal é um país de contrastes (Viegas e Costa, 1998), tão dramaticamente
postos a nu quando no “meio da festa da recuperação da crise” deflagraram os in-
cêndios que mostraram cruelmente que existe uma parte do país cuja condição não
pode ser escondida.
Faltam, obviamente, políticas dirigidas ao desenvolvimento do interior rural
(Pedroso, 1998). Que não podem ser paliativas nem de pequena escala. Talvez sejam
um pouco improváveis, dada que é da natureza das políticas públicas dependerem
da base social de apoio, mas ainda assim incontornáveis se o objetivo de desenvolvi-
mento, combate à pobreza e estímulo ao emprego nos territórios de baixa densidade
forem para levar a sério. Para além do mais, não é seguro que sejam as populações
46 Luís Capucha
que restam nesses territórios as promotoras dessas políticas, podendo mesmo

opor-se-lhes, como se viu em processos como os de concentração de serviços de saú-
de ou do encerramento de escolas (quase) sem alunos. Nem as que apresentam as ca-
pacidades para promover o investimento empresarial (Lopes, Sulemann, Lima,
Pires e Frota, 2000) necessário ao “golpe de asa” das regiões periféricas.
Mas tais políticas parecem incontornáveis, e pode-se mesmo dizer que a situ-
ação a que se chegou resulta em grande parte do facto de nunca terem sido imple-
mentadas. Não cabe no espaço deste texto mais do que um breve enunciado geral
de algumas dessas políticas, de que destacamos:
— Um reordenamento profundo do território, com o favorecimento de uma

rede de cidades e vilas de média dimensão, como há muito proposto por Jor-
ge Gaspar, Abreu, Ferrão e Jensen-Butler (1989), nas quais seja possível con-
centrar recursos e serviços de melhor qualidade, condição básica para um
maior bem-estar das populações, para o desenvolvimento de iniciativas em-
presariais que tirem proveito dos recursos endógenos e para a atração de in-
vestimento externo;
— Retoma de uma política social orientada pelos princípios do investimento e
não apenas da proteção passiva e de mínimos. Citemos como exemplo a reto-
ma de um programa de educação de adultos à escala da escassez de qualifica-
ções das populações do interior, da construção de equipamentos e serviços
sociais, de requalificação dos serviços de saúde, de aprofundamento das polí-
ticas de educação de jovens (nomeadamente a educação profissional);
— A criação de mais incentivos às iniciativas criadoras de emprego e utilizado-
ras das condições territoriais, em cada local, com vista ao aproveitamento
de potencialidades nas áreas da agroindústria (incluindo a floresta, porém
profundamente reformulada), do turismo e do ambiente, numa lógica de
“economia circular”;
— Ao mesmo tempo, recusar o envio para o interior de “nichos” da economia al-
tamente poluentes, que apenas para lá vão porque ninguém os quer à porta
de casa, como é o caso das celuloses;
— Transformação profunda nos mecanismos de governação, não apenas atra-
vés do trabalho em rede entre todos os serviços (Alves, Martins e Cheta,
2007), instituições e associações, mas também através do combate ao nepotis-
mo, à corrupção e ao clientelismo na governação autárquica.
Naturalmente, não se trata de políticas que se desenvolvam apenas com declara-

ções, leis e documentos de planeamento estratégico que reduzem à forma de letra
aquilo que terá de ser um programa para décadas de trabalho continuado, se ainda
queremos deixar às gerações jovens um Portugal interior habitado e que não se de-
fina e identifique principalmente pelo impacto paisagístico, económico e social de
catástrofes como os incêndios ou outras em que as regiões mais debilitadas estão
sempre entre as mais prejudicadas.
Notas
Por corresponder à ortografia legalmente em vigor, o autor do texto escreve segundo o novo
acordo ortográfico.
1 O impacto dos contratos de inserção é relativamente reduzido, mas não desprezável.
A avaliação dos impactos dos acordos de inserção do RSI entre 2006 e 2009 mostra que
23 indivíduos de 293 inquiridos conseguiram um emprego e saíram da condição de
beneficiários (Matos e Costa, 2015).
2 Existe uma outra conotação do termo “empreendedorismo” que o define como um
conjunto de competências para planear, inovar, saber correr riscos, etc., os quais po-
dem estar presentes não apenas entre os empregadores e os criadores do seu próprio
emprego, mas também entre os trabalhadores por conta de outrem.
3 Expressão polissémica que tanto pode referir-se ao “workfare” ou compulsão ao tra-
balho em quaisquer condições e circunstâncias, aceção aqui utilizada, como à capaci-
tação das pessoas e das instituições — incluindo as empresas, os serviços públicos de
emprego e entidades da sociedade civil, de modo a promover a empregabilidade e a
inclusão laboral.
4 A taxa de risco de pobreza após as transferências sociais publicada pelas autorida-
des estatísticas nacionais e europeias, era de 23% em 1994 e caiu para valores que
oscilaram entre os 20% e os 19% entre 2000 e 2004. Em 2005 tinha caído ainda para
18,5% e em 2006 para 18,1%. Os valores mais baixos atingiram-se, porém, entre
2008 e 2011, variando entre 17,9% e 18%. À frente procuraremos apontar algumas
das razões.
5 Segundo o Inquérito às Condições de Vida e Rendimento do INE, a taxa de risco de
pobreza cresceu de 17,9% em 2011 para 19,5% em 2014 e 19% em 2015, apesar da que-
bra acentuada do valor absoluto do limiar de pobreza, fruto da quebra generalizada
dos rendimentos das famílias e, portanto, da respetiva mediana.
6 Em eleições “diretas” para Secretário Geral do PS, em que se defrontaram duas posi-
ções, uma de abertura a uma futura aliança com o centro-direita, e outra de rutura
com esse tipo de solução governativa, posição esta que saiu amplamente vencedora.
7 Curiosamente, a alcunha rapidamente se tornou conhecida nacional e internacional-
mente, mas com conotação positiva, numa típica consequência não pretendida da
ação depreciativa do dito colunista.
8 Valor, entretanto, já superado, com os atuais 17,3%.
48 Luís Capucha
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50 Luís Capucha
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UM OLHAR SOBRE A DIFERENCIAÇÃO
TERRITORIAL DA POBREZA EM PORTUGAL
À LUZ DA ABORDAGEM DAS CAPACIDADES DE AMARTYA SEN
A LOOK AT THE TERRITORIAL DIFFERENTIATION

OF POVERTY IN PORTUGAL IN THE LIGHT OF AMARTYA
SEN’S CAPABILITY APPROACH

Centro de Administração e Políticas Públicas, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, Universidade de
Lisboa, Rua Almerindo Lessa, 1300-663 Lisboa, Portugal. E-mail: epereira@iscsp.ulisboa.pt
Resumo: Neste artigo apresentamos um quadro de análise do papel dos contextos territoriais na confi-
guração da pobreza, baseado na abordagem das capacidades proposta por Amartya Sen e, com recurso
a observação documental de estatísticas disponibilizadas pelo Gabinete de Estatísticas da União Euro-
peia (Eurostat), apresentamos e discutimos o panorama atual e evolução recente de indicadores e fato-
res relacionados com a pobreza, por grau de urbanização em Portugal, com a finalidade de contribuir
para a compreensão da relação atual entre contextos territoriais e pobreza. O quadro de análise e a evi-
dência empírica recolhida permitem identificar algumas alterações na diferenciação territorial da po-
breza nos últimos 15 anos, suscitam questões sobre a validade dos indicadores padrão para medir e
comparar a pobreza em diferentes contextos territoriais, sugerem uma relação complexa entre contex-
tos territoriais e pobreza e evidenciam a importância dos contextos territoriais na configuração da
pobreza.
Palavras-chave: pobreza, contextos territoriais, abordagem das capacidades, Portugal.
Abstract: In this paper, we present a framework for analyzing the role of territorial contexts in shaping
poverty, based on Amartya Sen’s capability approach. Using documentary observation of statistics
made available by the Statistical Office of the European Union (Eurostat), we present and discuss the
current panorama and recent evolution of indicators and factors related to poverty, by degree of urba-
nization in Portugal. This approach aims to contribute to the understanding of the relationship betwe-
en territorial contexts and poverty. The framework of analysis and empirical evidence allow us to
identify changes in the territorial differentiation of poverty in the last 15 years, raise questions about
the validity of the standard indicators for measuring and comparing poverty in different territorial
contexts, suggest a complex relationship between territorial contexts and poverty and highlight the
importance of territorial contexts in shaping poverty.
Keywords: poverty, territorial contexts, capability approach, Portugal.
Introdução
Num levantamento de estudos realizados em Portugal com decomposição das me-

didas de pobreza por grau de ruralidade, utilizando dados entre 1980 e 2000 e dife-
rentes critérios de identificação dos indivíduos em situação de pobreza, verificou-se
52 Elvira Sofia Pereira
que aqueles que utilizavam limiares não diferenciados de pobreza estimavam um

risco de pobreza nas áreas rurais entre 1,5 a 3,9 vezes superior ao das zonas urbanas
(Pereira, 2010a).1 Entre 2003 e 2016, os resultados para Portugal do indicador oficial
de taxa de risco de pobreza, por grau de urbanização, apontavam para um risco entre
1,3 a 2 vezes superior nas áreas pouco povoadas (Eurostat, 2018).2
Esta evidência empírica da distribuição territorial do risco de pobreza nada
revela de sistemático sobre o papel dos lugares na configuração da pobreza (Subra-
manian & Duncan, 2000). Os designados estudos contextuais (Weber, Jensen, Miller,
Mosley & Fisher, 2005) contribuem para este conhecimento ao aferir a importância
relativa de dois tipos de efeitos que podem explicar as diferenças observadas: o efei-
to da composição e o efeito estrutural. A existência de um efeito estrutural sugere que
os lugares não só diferem como fazem a diferença (Subramanian & Duncan, 2000,
p. 5), configurando “um conjunto de oportunidades e barreiras” (Weber, Jensen,
Miller, Mosley & Fisher, 2005) que se diferencia no espaço.
Os resultados de um estudo contextual realizado em Portugal, utilizando os da-
dos do Inquérito aos Orçamentos Familiares de 2000, sugerem que em Portugal con-
textos territoriais diferentes fazem a diferença no risco de pobreza e que é possível
que uma parte importante da influência exercida pelos contextos esteja associada a
oportunidades reais desiguais e escolhas individuais diferenciadas, nomeadamente
ao nível da educação e do emprego, o que equivale a considerar as características so-
cioeconómicas como variáveis intervenientes na relação entre localização e pobreza
(Pereira, 2010a; 2010c).
Neste sentido, importa considerar uma eventual uma influência direta dos
contextos territoriais na configuração da pobreza que é independente das caracte-
rísticas dos indivíduos, e uma influência indireta desses mesmos contextos que é
mediada pelas características dos indivíduos que aí residem. Neste segundo caso,
uma maior concentração de indivíduos com características de maior vulnerabili-
dade à pobreza em contextos territoriais “desfavoráveis”, reforçada pela migração
seletiva, resulta também da influência diferenciadora do contexto territorial de re-
sidência nas oportunidades e nas escolhas dos indivíduos (ver Pereira, 2010c).
Os dados mais recentes relativos aos indicadores oficiais taxa de risco de pobre-
za e proporção de pessoas em risco de pobreza ou exclusão social, nomeadamente en-
tre 2010 e 2017, sugerem que em Portugal a situação permanece mais desfavorável nas
áreas pouco povoadas. Por outro lado, a utilização de outros indicadores do padrão de
vida e do bem-estar sugerem panoramas diferentes, associando condições mais desfa-
voráveis aos contextos mais urbanos (áreas densamente povoadas). Por exemplo, em
Portugal, a taxa de privação material severa observada nas áreas densamente povoa-
das é superior à observada nas áreas pouco povoadas, à semelhança do que acontece
UM OLHAR SOBRE A DIFERENCIAÇÃO TERRITORIAL DA POBREZA EM PORTUGAL 53
noutros países europeus com taxas de privação severa mais baixas (Eurostat, 2011).
Weziak-Bialowolska (2016), utilizando um índice de pobreza multidimensional ope-
racionalizado com dados do Inquérito às Condições de Vida e Rendimento (ICOR) da
União Europeia de 2011, observa que em Portugal a situação globalmente mais desfa-
vorável associa-se às áreas densamente povoadas, à semelhança do que acontece na
Grécia e na Itália e ao contrário do que acontece noutros países com pobreza elevada
ou moderadamente elevada.
Alguns estudos (ver Milbourne, 2014; Milbourne & Doheny, 2012), sugerem a
existência de relações complexas entre pobreza e lugares, evidenciando descone-
xões importantes entre “as dimensões materiais e socioculturais da pobreza” nas
zonas rurais do país de Gales. Em Portugal, registam-se evidências semelhantes de
desconexões entre dimensões do bem-estar (ver Pereira, Queiroz, Pereira & Vicen-
te, 2005).
Estes dados e estudos sugerem assim a necessidade de aprofundar a compre-
ensão da relação entre contextos territoriais e pobreza em Portugal, suscitando em
particular quatro questões exploratórias: i) Terão ocorrido, nos últimos 15 anos, al-
terações na diferenciação territorial observada da pobreza?; ii) Será que alguns
(dos indicadores utilizados para observar a pobreza têm baixa validade e fiabili-
dade?; iii) É a relação que se estabelece entre contextos territoriais e pobreza
complexa, com coexistência de fatores de vulnerabilidade/exclusão e fatores de
proteção/inclusão nos diferentes contextos, e assim difícil de observar na sua glo-
balidade?; e IV) Na atualidade, contextos territoriais diferentes fazem a diferença
na pobreza em Portugal?
Considerando que a pobreza é um problema social macro sobretudo explica-
do por oportunidades económicas e sociais limitadas (Cotter, 2002), neste artigo
propomo-nos apresentar um quadro de análise do papel dos contextos territoriais
na configuração da pobreza, baseado na abordagem das capacidades de Amartya
Sen e, seguindo um desenho descritivo-comparativo, com recurso a observação
documental de estatísticas disponibilizadas pelo Gabinete de Estatísticas da União
Europeia (Eurostat), apresentar e discutir o panorama atual e evolução recente de
indicadores e fatores relacionados com a pobreza, por grau de urbanização, e assim
contribuir para a compreensão da relação atual entre contextos territoriais e
pobreza.
A primeira parte do artigo é assim dedicada à apresentação do quadro analí-
tico referido, de seguida são apresentados os aspetos metodológicos subjacentes à
observação documental e numa terceira parte são apresentados e discutidos os re-
sultados da observação documental realizada. O artigo termina com algumas con-
siderações finais.
O papel dos contextos territoriais na configuração da pobreza visto

à luz da abordagem das capacidades de Amartya Sen
Apesar de criticada por alguns por ser demasiado individualista, a abordagem das
capacidades de Amartya Sen reconhece justamente a influência dos contextos soci-
ais nas realizações alcançadas pelos indivíduos (Robeyns, 2005). Acresce que, ao
considerar diferentes espaços (bases informacionais) na avaliação e conceptualiza-
ção da pobreza e do padrão de vida, permite desenvolver um quadro de análise
abrangente da influência dos contextos territoriais na configuração da pobreza
nesses diferentes espaços.
De uma forma geral, Sen (1981/1999; 1983; 1992), distingue e relaciona seis
espaços ou bases informacionais: (1) rendimento, (2) bens, (3) características dos
bens, (4) capacidade ou oportunidades reais para realizar funcionamentos, (5) fun-
cionamentos, e (6) utilidade ou satisfação. O rendimento permite a obtenção de
bens, os bens possuem determinadas características, estas características conferem
aos indivíduos, dados os seus fatores de conversão, uma determinada capacidade,
a escolha associada ao exercício dessa capacidade traduz-se na realização de funci-
onamentos e a realização desses funcionamentos origina um determinado nível de
utilidade ou satisfação. De acordo com o autor, os três primeiros espaços têm um
valor instrumental e os três últimos têm valor intrínseco, sendo que o espaço mais
adequado na avaliação e conceptualização da pobreza é o da capacidade, uma vez
que indica o que uma pessoa pode ser ou fazer, refletindo as oportunidades reais
da pessoa para levar a vida que com razão valoriza.
Nesse sentido, quer os funcionamentos quer a satisfação, ambos com valor in-
trínseco, são bases informacionais preteridas. No primeiro caso, porque resulta de
uma escolha, no segundo caso, pelo facto de a mesma poder ser demasiado desliga-
da da natureza da vida que as pessoas levam e influenciada pelo condicionamento
mental e atitudes adaptativas tornando-se “maleável demais para constituir-se um
guia confiável para a privação e a desvantagem” (Sen, 1999/2000, p. 82).
Da mesma forma, os espaços com valor instrumental apenas, nomeadamente o
rendimento privado, são preteridos como bases informacionais dado que a grande he-
terogeneidade dos seres humanos, expressa em características individuais e em cir-
cunstâncias externas, implica a existência de diferenças substanciais na conversão do
rendimento e recursos pessoais em funcionamentos (Sen, 1992; 1999/2000). Uma avalia-
ção centrada no rendimento é, contudo, admitida como forma de observar a capacida-
de individual para realizar funcionamentos que deste dependem desde que as
variações sistemáticas entre rendimento e capacidade sejam consideradas.
Uma vez que a pobreza, em particular, é observada ao nível do agregado do-
méstico privado, admitindo partilha de recursos no seio do mesmo, estas variações
sistemáticas podem ser agrupadas em duas categorias principais: a dimensão e a

composição do agregado doméstico privado (características individuais) e as ca-
racterísticas dos locais onde residem (circunstâncias externas), ou na terminologia
usada neste artigo, o contexto territorial de residência.
Num artigo que sintetiza os resultados da literatura sobre a influência dos
contextos territoriais de residência na pobreza, Blank (2005) identifica cinco atribu-
tos de uma região ou localidade que podem influenciar a incidência e a natureza da
pobreza: i) o ambiente natural, ii) a estrutura económica, iii) as instituições comuni-
tárias e políticas, iv) as normas sociais e o ambiente cultural e v) as características
demográficas da população. Estes atributos estão relacionados entre si. Por exem-
plo, uma economia local que fornece oportunidades de emprego limitadas e asso-
ciadas a baixas qualificações pode reforçar as baixas habilitações locais através da
influência que produz sobre as ambições educacionais dos que aí residem, uma vez
que os jovens perante oportunidades de emprego com baixas qualificações não in-
vestem na formação, e pela seleção residencial dos que ficam, uma vez que os indi-
víduos mais dotados tenderão a abandonar essas áreas à procura de melhores
oportunidades de emprego (Blank, 2005). Esta situação tem como consequência a
erosão da base dos recursos locais, o que por sua vez influenciará as oportunidades
económicas futuras e a atração de novos investimentos e empresas (Blank, 2005;
Ravallion, 1998).
Considerando os atributos do lugar identificados por Blank e quatro das ba-
ses informacionais identificadas por Amartya Sen e as respetivas relações, a figu-
ra 1, adaptada de Robeyns (2005), ilustra o efeito estrutural que os contextos
territoriais podem ter na configuração da pobreza dos indivíduos.
Desde logo, o contexto territorial pode ter uma influência importante no ren-
dimento privado que os indivíduos conseguem obter. As oportunidades de gera-
ção de rendimento, nomeadamente em termos de trabalho e emprego, e o valor de
rendimento associado, nomeadamente salário e outros rendimentos do trabalho,
podem variar substancialmente entre contextos territoriais diferentes. Esta dife-
rença pode transmitir-se para a reforma, admitindo que os indivíduos não mudam
de local de residência, dado que as pensões de reforma dependem, pelo menos em
parte, dos rendimentos do trabalho obtidos durante a vida ativa.
A quantidade/qualidade de bens e serviços que se pode comprar com um de-
terminado nível de rendimento pode também diferir de acordo com o contexto ter-
ritorial. Torna-se assim necessário ter em conta as diferenças territoriais do custo
de vida, considerando os preços e os bens disponíveis, uma vez que estes afetam o
poder de compra de um determinado rendimento. É possível que existam aqui al-
guns trade-offs. O custo da habitação (para proprietários e arrendatários) pode ser
Contexto Territorial (Blank, 2005) Mecanismos

Ambiente Natural de formação
Estrutura Económica de preferências; História pessoal
Instituições Comunitárias e Políticas Influências sociais e psicologia
Normas sociais e ambiente cultural na tomada
Características demográficas da de decisão
população
Capacidade
Bens e serviços Factores (Combinações
Rendimento Funcionamentos
privado ò
Características
de
conversão
alternativas de
funcionamentos
Escolha
realizados
realizáveis)
Valor instrumental Valor intrínseco
Diferenças
interindividuais
Diversidade Questão da
e de
de bens escolha
circunstâncias
externas
Figura 1 O papel dos contextos territoriais à luz da abordagem das capacidades de Amartya Sen
mais elevado nalguns contextos territoriais, sendo compensado, pelo menos em

parte, por custos de transporte mais baixos nesses mesmos contextos.
Os contextos territoriais podem também influenciar os fatores de conversão,
aliás algumas das fontes de variação a ter em conta na conversão de rendimento em
capacidade, (os designados fatores de conversão) identificadas por Sen estão inequi-
vocamente associadas a atributos dos contextos territoriais tais como identificados
por Blank (2005), nomeadamente: i) variações nas condições ambientais (ambiente
natural), ii) variações intersociais nos bens necessários para realizar funcionamentos
fundamentais (normas sociais e ambiente cultural); e iii) variações no acesso a bens
de consumo coletivo e a bens de consumo individual (instituições comunitárias e
políticas).
Assim, a capacidade para realizar alguns funcionamentos pode também exi-
gir níveis de rendimento diferentes em contextos territoriais diferentes, ora porque
existe uma variação sistemática dos bens ou da quantidade requerida dos mesmos,
ora porque existe uma variação sistemática dos bens e serviços a que os agregados
domésticos podem ter acesso fora do mercado, ou seja, para além daqueles que po-
dem obter com o seu rendimento. Por exemplo, funcionamentos como sentir-se
respeitado e integrado podem exigir bens e serviços diferentes em diferentes
contextos territoriais. Como salienta Sen (1999/2000), “as necessidades de merca-

dorias associadas a padrões de comportamento estabelecidos podem variar entre
comunidades, dependendo de convenções e costumes” (p. 91). Por outro lado, a
disponibilização local de bens de consumo coletivo ou individual tornam indepen-
dente do rendimento privado a realização de alguns funcionamentos, configuran-
do recursos económicos que acrescem ao rendimento obtido pelos indivíduos.
Existem também, como referido, fatores de conversão relacionados com as ca-
racterísticas dos agregados, nomeadamente a sua dimensão e a sua composição.
Assim, é necessário ter simultaneamente em conta: i) as necessidades relativas de
rendimento de indivíduos com características diferentes, por exemplo, idade e sexo,
ii) os efeitos das economias de escala no consumo para agregados com mais do que
um indivíduo e iii) a distribuição intrafamiliar dos recursos. Embora estes fatores de
conversão não correspondam a circunstâncias externas ao agregado, podem intera-
gir com estas de diferentes formas. Por exemplo, a variação das circunstâncias exter-
nas pode ter efeitos diferenciados, em termos de conversão do rendimento em
funcionamentos, conforme o grupo etário dos indivíduos e a distribuição intrafami-
liar dos meios sancionada pelas normas sociais e ambiente cultural.
A influência do contexto territorial de residência no rendimento obtido, na
quantidade/qualidade dos bens que pode ser obtida com esse rendimento e na sua
conversão em capacidades cujo exercício depende (pelo menos em parte) de recursos
económicos dá conta da sua importância na configuração da pobreza a montante.
Mas o contexto territorial de residência pode também exercer influência mais
diretamente sobre os funcionamentos realizados, ao exercer influência direta sobre
a capacidade e a escolha. Reconhecer esta influência é importante, por um lado,
porque tem implicações sobre a forma como a pobreza é vivida no quotidiano, por
outro, porque determinadas escolhas, nomeadamente ao nível da educação e do
emprego, têm implicações presentes e futuras na configuração da pobreza a mon-
tante. Em particular, pelo efeito que podem ter quer na configuração dos territórios
quer nas oportunidades individuais de obtenção de rendimento.
De facto, por exemplo, as características das relações e laços sociais associadas a
diferentes contextos territoriais podem ser determinantes para a capacidade de reali-
zar funcionamentos complexos como o de sentir-se respeitado e integrado.3 Neste
caso, o rendimento não substitui nem pode substituir os “recursos sociais” necessários
para alcançar determinados funcionamentos. Assim, estas diferenças poderão origi-
nar diferenciações territoriais nos níveis de capacidade, funcionamentos e satisfação
que não conseguem ou podem ser compensadas por níveis diferentes de rendimento.
De uma forma geral, o argumento central é de que o bem-estar dos indivídu-
os, traduzido na capacidade para realizar funcionamentos que os indivíduos com
razão valorizam, depende não só do rendimento e das condições materiais, mas

também de outros recursos e condições não materiais, de que os primeiros não são
substitutos, que variam com os contextos, e que influenciam a qualidade de vida
dos indivíduos.
Neste sentido, este quadro de análise ilustra também a importância de ir além
das condições materiais de vida que determinam a situação de pobreza para os as-
petos relacionais da experiência de pobreza (Lister, 2015) para compreender me-
lhor o papel dos contextos territoriais na configuração da pobreza.
A satisfação com a vida ou o bem-estar subjetivo, que é tanto um espaço de
avaliação do padrão de vida, tal como identificado por Amartya Sen, como um fun-
cionamento valorizado em muitas sociedades (estar satisfeito com a vida que se
leva), depende de vários fatores que não se esgotam nas condições materiais, inclu-
indo quer outras circunstâncias objetivas de vida (Boarini, Comola, Smith, Man-
chin & Keulenaer, 2012) quer os quadros de referência e os processos de adaptação
individuais (OECD, 2013). Em particular, o conhecimento que o indivíduo tem das
circunstâncias atuais dos indivíduos com os quais se compara, nomeadamente os
do(s) seu(s) grupo(s) de referência, e as suas próprias circunstâncias anteriores fun-
cionam como quadros de referência na avaliação e apreciação das suas circunstân-
cias de vida atuais. Na medida em que os contextos territoriais podem configurar
quadros de referência para os indivíduos que aí residem, este é um outro aspeto a
considerar na análise da influência daqueles na forma como a situação de pobreza é
vivida no quotidiano.
Finalmente, o quadro analítico da abordagem das capacidades permite evi-
denciar não só os constrangimentos estruturais, associados aos contextos territori-
ais, que incidem sobre as oportunidades reais, mas também a influência destes
contextos nas escolhas realizadas pelos indivíduos. Importa aqui convocar, em
particular, a literatura que procura estudar a influência da cultura no comporta-
mento (escolhas) dos indivíduos em situação de pobreza. Small, Harding e Lamont
(2011) sugerem a utilização de sete ferramentas analíticas diferentes: valores, fra-
mes, repertórios de estratégias e ações, narrativas, limites simbólicos, capital cultu-
ral e instituições.
Em particular, o repertório de estratégias e ações que os indivíduos conhecem
(melhor), a designada caixa de ferramentas (Swidler, 1986), sendo moldado pelos
contextos de socialização, é uma ferramenta analítica que pode ser mobilizada
para compreender uma parte das diferenças territoriais nas escolhas que os indiví-
duos realizam. Por um lado, “é improvável que os indivíduos se envolvam em uma
ação a não ser que a estratégia para a executar faça parte do seu repertório” (Small,
Harding & Lamont, 2011, p. 102), ou seja, os indivíduos tendem a mobilizar as
ferramentas que lhes são (mais) familiares para prosseguir os fins que valorizam.
Por outro lado, os indivíduos acabam por valorizar (preferir) os fins e as alternati-
vas para as quais consideram ter as ferramentas adequadas (Swidler, 1986).
Aspetos metodológicos
Tendo em conta o quadro de análise proposto do papel dos contextos territoriais na

configuração da pobreza, seguindo um desenho descritivo-comparativo, este artigo
reúne alguma evidência quantitativa de indicadores selecionados relacionados com a
pobreza e o bem-estar, por grau de urbanização, com o objetivo de descrever o seu pa-
norama atual e a sua evolução recente (últimos 15 anos) e contribuir para a compreen-
são da relação entre os contextos territoriais e a pobreza na atualidade em Portugal.
A pobreza é entendida neste trabalho como uma “situação de recursos econó-
micos insuficientes para obter o padrão de vida mínimo aceite ou largamente apro-
vado como tal” (Pereira, 2010a, p. 25). Reconhece-se, contudo, que existem outros
aspetos que devem ser considerados na observação do bem-estar e da pobreza dos
indivíduos uma vez que estes influenciam as vivências quotidianas da situação de
pobreza.
A evidência foi sobretudo recolhida através de observação documental de es-
tatísticas disponibilizadas on-line pelo Eurostat e agrupa-se em duas áreas princi-
pais relacionadas com as bases informacionais identificadas na abordagem das
capacidades de Amartya Sen: a) rendimento e privação forçada de bens e serviços e
b) capacidades, funcionamentos e satisfação.
A tabela 1 discrimina as várias séries de dados utilizadas, agrupadas por área,
e o respectivo código on-line.
A fonte primária dos dados da grande maioria das séries utilizadas é o Inqué-
rito às Condições de Vida e Rendimento (ICOR), realizado anualmente desde 2004,
e alguns dos módulos ad-hoc anuais do mesmo. Duas das séries de dados, nomea-
damente o abandono precoce de educação e formação e a população por nível de
escolaridade completo mais elevado, têm como fonte primária o Inquérito ao
Emprego (IE).
Com algumas exceções, nomeadamente as séries de dados associadas a módu-
los ad-hoc do ICOR, a janela de observação corresponde à série temporal de dados
completa até 2017: no caso das variáveis relacionadas com o rendimento, os dados têm
como referência os anos de 2003 a 2016 (ano anterior ao inquérito), no caso das outras
variáveis, os dados têm como referência os anos de 2004 a 2017 (ano do inquérito).
Todas as séries de dados selecionadas apresentam-se desagregadas por grau
de urbanização. O indicador de grau de urbanização disponibilizado pelo Eurostat
Tabela 1 Séries de dados utilizadas e respetivos códigos on-line
Designação das séries de dados Código on-line

Mediana do rendimento monetário líquido por adulto equivalente ilc_di17
Taxa de risco de pobreza ilc_li43
Taxa de risco de pobreza depois de custos com a habitação ilc_li48
Taxa de privação material n.a.
Taxa de privação material severa ilc_mddd23
Taxa de privação material e social ilc_mdsd09
Área
Necessidades não satisfeitas de consulta a um médico (autoapreciação) hlth_silc_21
por razão principal
Necessidades não satisfeitas de consulta a um dentista (autoapreciação) hlth_silc_22
Necessidades não satisfeitas de educação formal (auto-apreciação) ilc_ats08
Dificuldade de acesso a transportes públicos ilc_hcmp06
Satisfação média com diversas dimensões da vida ilc_pw02
Capacidades, Estado de saúde (auto-apreciação) hlth_silc_18
funcionamentos Abandono precoce de educação e formação edat_lfse_30
e satisfação População por nível de escolaridade completo mais elevado edat_lfs_9913
classifica as freguesias de Portugal em três categorias: áreas densamente povoa-

das, áreas medianamente povoadas e áreas pouco povoadas. Esta classificação,
que se baseia essencialmente em critérios de dimensão populacional, densidade
populacional e contiguidade, foi introduzida em 1991, mas o método de classifica-
ção foi revisto em 2011. Nesta revisão, a observação destes critérios ao nível das fre-
guesias foi substituída pela análise da distribuição populacional dentro destas
unidades utilizando células de 1km2 (Dijkstra & Poelman, 2014). Esta revisão foi
implementada a partir de 2012 nos inquéritos onde era usada e deve ser tida em
conta na análise realizada na janela temporal considerada neste artigo, uma vez
que os dados antes e depois desta data não são totalmente comparáveis, estando
assinalados como uma quebra de série.4
Na apresentação e discussão do panorama atual e evolução recente, na próxi-
ma secção deste artigo, é descrito e comparado o perfil territorial, considerando as
três categorias de território identificadas, que resulta da utilização de cada um dos
indicadores selecionados, interpretando os resultados no contexto do quadro teó-
rico e analítico apresentado na secção anterior.
Nunca é demais salientar que os indicadores são em geral medidas imperfei-
tas e incompletas daquilo que efetivamente pretendemos observar. Os procedi-
mentos metodológicos associados à construção dos indicadores utilizados para
observar a pobreza e as limitações das opções que lhes estão subjacentes têm sido
discutidos de forma aprofundada na literatura (ver, entre outros, Guio, Gordon,
Nahera & Pomati, 2017; Pereira, 2010a) e não cabe neste artigo uma discussão
pormenorizada destas questões. Contudo, importará identificar em particular
alguns problemas relacionados com a validade e a fiabilidade destes indicadores

na observação da pobreza, sobretudo quando existem implicações relevantes para
as comparações realizadas entre diferentes categorias territoriais. Assim, na apre-
sentação realizada dos resultados, na próxima secção deste artigo, serão identifica-
das algumas limitações dos indicadores, recomendando-se uma interpretação
cautelosa dos resultados em termos do perfil territorial da pobreza.
Finalmente, importa salientar que todos os dados apresentados configuram
estimativas pontuais com um erro associado, que não é disponibilizado para as sé-
ries utilizadas. Existem, contudo, informações sobre o cálculo e os valores do erro
padrão para os principais indicadores de pobreza e exclusão social, que são dispo-
nibilizadas nos relatórios de qualidade do ICOR e noutras publicações do Eurostat
(Atkinson, Guio & Marlier, 2017; Osier, Berger & Goedemé, 2013). Tendo em conta
essas informações, é necessário também interpretar com alguma cautela quer as
variações observadas na janela temporal considerada quer as diferenças entre as
categorias territoriais, em particular as de menor valor.
Pobreza, privação, satisfação e oportunidades reais nos diferentes

contextos territoriais em Portugal
Os três primeiros indicadores de observação selecionados — rendimento monetá-

rio líquido anual mediano, taxa de risco de pobreza e taxa de risco de pobreza de-
pois de custos da habitação — baseiam-se na variável designada por rendimento
monetário líquido por adulto equivalente observada num determinado ano civil, o
imediatamente anterior ao da realização do inquérito, que designaremos, no res-
tante artigo, por rendimento equivalente. O rendimento equivalente resulta da di-
visão do rendimento monetário líquido observado ao nível do agregado por um
índice de necessidades relativas que tem em conta quer a dimensão quer a compo-
sição do agregado, sendo utilizada para este efeito a escala de equivalência modifi-
cada da OCDE.5
Assinalam-se aqui duas limitações desta variável na observação da pobreza
que podem ter implicações importantes para as comparações realizadas entre dife-
rentes categorias territoriais, recomendando assim cautela na interpretação dos re-
sultados obtidos com a utilização dos indicadores nela baseados. Em primeiro lugar,
exclui-se da observação o rendimento não monetário, em particular o associado ao
autoconsumo e à autolocação. A exclusão destas componentes de rendimento não
monetário, com relevância diferenciada para indivíduos com características diferen-
tes e em contextos territoriais diferentes, pode introduzir um enviesamento na com-
paração que se realiza do rendimento e das taxas de risco de pobreza entre diferentes
contextos territoriais (Pereira, 2010a). Em segundo lugar, alguns estudos realizados

na Europa têm sugerido a inadequação dos ponderadores implícitos na escala de
equivalência modificada da OCDE para estimar as necessidades relativas de rendi-
mento de agregados com diferentes dimensões e composições, com níveis de rendi-
mento abaixo da mediana (em Portugal, ver Pereirinha, Pereira, Branco, Amaro,
Costa & Nunes, 2017). Assim, tendo em conta uma composição demográfica diferen-
ciada nas diferentes áreas, esta opção pode igualmente introduzir uma distorção no
perfil territorial da pobreza.
De acordo com os dados do ICOR, entre 2003 e 2016 (anos de referência dos da-
dos), a mediana do rendimento equivalente nas áreas densamente povoadas foi sem-
pre superior à observada nas áreas pouco povoadas, observando-se genericamente
uma relação direta entre rendimento mediano e grau de urbanização (figura 2).
Nas três áreas a mediana do rendimento equivalente aumentou entre 2003 e
2016, mas nas áreas densamente povoadas esse aumento terá sido menor (tendo
em conta separadamente a evolução registada entre 2003 e 2010 e entre 2011 e
2016), o que justifica uma pequena redução da diferença observada no rendimento
mediano entre áreas densamente povoadas e áreas pouco povoadas.
O indicador oficial taxa de risco de pobreza identifica a percentagem de indivídu-
os com rendimento equivalente inferior ao limiar de risco de pobreza, que se convencio-
nou a nível europeu corresponder a 60% do valor mediano do rendimento equivalente
observado no país nesse mesmo ano. No mesmo período de observação, a taxa de risco
de pobreza nas áreas densamente povoadas foi sempre inferior à taxa de risco de pobre-
za observada nas áreas pouco povoadas e, até 2011, observa-se uma relação inversa en-
tre taxa de risco de pobreza e grau de urbanização (figura 3). Em 2016, contudo, a taxa de
pobreza mais baixa é observada nas áreas medianamente povoadas.
Considerando a existência de uma quebra de série associada ao ano 2011, es-
tes dados parecem evidenciar uma mudança diferenciada nas taxas de risco de po-
breza nas diferentes categorias de território. Assinala-se, assim, uma redução em
5,3 pontos percentuais na taxa de pobreza nas áreas pouco povoadas entre 2003 e
2010, e uma redução em 3,4 pontos percentuais nas áreas muito povoadas entre
2003 e 2008. Entre 2011 e 2016, assinala-se uma redução em 2,1 pontos percentuais
nas áreas pouco povoadas e um aumento em 3,2 pontos percentuais nas áreas mui-
to povoadas, mantendo, neste último caso, uma tendência de aumento já observa-
da entre 2009 e 2010.
Estes dados sugerem assim uma convergência das taxas de risco de pobreza
observadas por grau de urbanização, justificada por uma redução sustentada da
taxa de pobreza nas áreas pouco povoadas e um agravamento, possivelmente con-
juntural, da taxa de pobreza nas áreas densamente povoadas a partir de 2008.
12.000
9.907
10.000
9.017
7.993
8.000
6.442 8.101
Euros
6.000
5.828
4.000
2.000
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Áreas densamente povoadas Áreas medianamente povoadas Áreas pouco povoadas
Figura 2 Mediana do rendimento monetário líquido por adulto equivalente em Portugal

Notas: Quebra de série em 2011.
Fonte dos dados: ICOR 2004 a 2017.
Fonte: Eurostat, julho de 2018 [código on-line ilc_di17].
30
27,6
25
21,9 22,9
20
17,8
15,3
15,1
% 15
10
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Figura 3 Taxa de risco de pobreza em Portugal

Fonte: Eurostat, julho de 2018 [código on-line ilc_li43].
A diferenciação territorial do rendimento e da taxa de risco de pobreza apre-

sentada não tem em conta eventuais variações territoriais no custo de vida que são
importantes para a observação do padrão de vida que pode ser obtido com um deter-
minado valor de rendimento. Uma das diferenças que pode ser relevante considerar,
tendo em conta que é uma despesa inescapável com um peso considerável para a
maioria dos agregados (Pereira, 2010a), é a variação das despesas com a habitação.
Nesse sentido, importa apresentar também os dados relativos à taxa de risco de po-
breza depois de deduzir os custos com a habitação.6 Neste caso, ao rendimento mo-
netário líquido do agregado são deduzidas as despesas com a habitação antes de o
transformar em rendimento equivalente, e são identificados como estando em risco
de pobreza os indivíduos cujo rendimento equivalente depois de deduzir os custos
com a habitação é inferior a 60% do rendimento equivalente mediano.7
O panorama de diferenciação territorial evidenciado por este indicador é re-
lativamente semelhante ao anterior (figura 4).
De facto, a taxa de pobreza depois de deduzir os custos com a habitação
observada nas áreas densamente povoadas mantém-se sempre inferior à observa-
da nas áreas pouco povoadas. Ao longo da janela temporal de observação, verifi-
ca-se também uma redução na diferença entre ambas. Assinala-se, em particular,
uma redução em 6 e 2,1 pontos percentuais na taxa de pobreza nas áreas pouco po-
voadas, respetivamente entre 2003 e 2010 e entre 2011 e 2016. Ao contrário, nas
áreas densamente povoadas regista-se um aumento tendencial, possivelmente
conjuntural, da taxa de risco de pobreza entre 2008 e 2014.
Estes dados evidenciam também os efeitos do aumento substancial das taxas
de juro de referência na área euro, utilizadas como indexantes nos empréstimos à
habitação, em particular em 2006 e 2007, e da sua queda em 2008.
O conjunto destes três indicadores parece sugerir uma diminuição da diferencia-
ção territorial no espaço do rendimento na janela temporal de observação, embora se
verifique ainda uma situação potencialmente mais desfavorável nas áreas pouco po-
voadas. Tendo em conta os dados apresentados, esta convergência pode ser associada,
em parte, a um efeito diferenciado da recente crise económica na pobreza, mais penali-
zador para as áreas densamente povoadas, traduzido num maior aumento das taxas
de risco de pobreza nestas áreas entre 2008 e 2014. Se esta diminuição das diferenças
for efetivamente sobretudo explicada pela conjuntura de crise, é expectável que a dife-
renciação volte a aumentar com a recuperação económica.
O segundo conjunto de três indicadores — taxa de privação material, taxa de pri-
vação material severa e taxa de privação material e social — relaciona-se com a obser-
vação da privação material no espaço dos bens. A adoção deste tipo de indicadores no
seio da União Europeia é em grande parte justificada pelo descontentamento com o
40
37,1
33,5
35
30,9
30
26,4
25
26,6
%
20 21,8
15
10
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Figura 4 Taxa de risco de pobreza depois de deduzir os custos com a habitação em Portugal
Fonte: Eurostat, julho de 2018 [código on-line ilc_li48].
indicador monetário oficial de pobreza, como indicador único, e pela necessidade de

observar a privação material, complementarmente à observação do rendimento, para
melhorar o diagnóstico e a compreensão da pobreza (Pereira, 2010b).
A observação da privação material no espaço dos bens coloca, contudo, desafi-
os particulares associados à construção de indicadores adequados, tendo em conta,
entre outros, a diversidade de bens que podem ser utilizados para satisfazer uma
mesma necessidade (bens substitutos), as diferenças interindividuais e de circuns-
tâncias externas que originam diferenças nos bens necessários para indivíduos dife-
rentes, com circunstâncias externas diferenciadas, e a dificuldade de distinguir a
privação forçada por insuficiência de recursos, por um lado, da privação ligada à es-
colha, por outro (Pereira, 2010a, pp. 221-229).
A taxa de privação material e a taxa de privação material severa, respetiva-
mente adotadas em 2009 e 2010, baseiam-se no mesmo conjunto de nove itens para
observar a privação material. 8 A primeira corresponde à percentagem de indivídu-
os privados em, pelo menos, três dos nove itens e a segunda corresponde à percen-
tagem de indivíduos privados em, pelo menos, quatro dos nove itens. A taxa de
privação material e social foi adotada mais recentemente, em 2017, e inclui treze
itens (Guio, Gordon, Nahera & Pomati, 2017).9 Esta taxa corresponde à percenta-
gem de indivíduos privados em, pelo menos, cinco dos treze itens selecionados.
Mais uma vez, a interpretação dos resultados obtidos com estes indicado-
res deve ser realizada com cautela, dados os diversos problemas identificados
na literatura relacionados com a validade e a fiabilidade destas medidas (Guio,
Gordon, Nahera & Pomati, 2017; Pereira, 2010a). Em primeiro lugar, o problema
colocado pela utilização de um mesmo conjunto de itens, em qualquer um dos
indicadores referidos, para aferir a privação de agregados compostos por indi-
víduos com características diferentes, em termos por exemplo de idade, e a resi-
dir em contextos territoriais diferenciados, cujas preferências podem diferir
substancialmente.10 De facto, a existência de uma relevância diferenciada des-
tes itens para agregados com características internas e circunstâncias externas
diferentes pode originar distorções no perfil territorial observado da privação
(Pereira, 2010a, pp. 100-101; 251-258). De uma forma mais geral, as respostas da-
das, em termos de distinção entre privação por dificuldades económicas ou
privação por outras razões, podem refletir diferenças de preferências, em parti-
cular, as que resultam da adaptação a condições económicas desfavoráveis
(Guio, Gordon, Nahera & Pomati, 2017; Pereira, 2010a, p. 100-101). Finalmente,
nalguns dos itens, observados ao nível do agregado, verificou-se que uma mu-
dança no indivíduo do agregado que responde ao questionário pode originar
mudanças significativas na resposta que é dada (Guio, Gordon, Nahera & Po-
mati, 2017, p. 18).
De acordo com os dados do ICOR, entre 2004 e 2009, a relação entre taxa de
privação material e grau de urbanização inverteu-se (INE, 2010).11 De facto, em
2004 observa-se uma relação inversa entre a taxa de privação material e o grau de
urbanização, com uma taxa de privação nas áreas pouco povoadas 4,4 pontos per-
centuais superior à observada nas áreas densamente povoadas. Já em 2009, os da-
dos sugerem uma relação direta entre privação e urbanização, com a taxa de
privação material nas áreas densamente povoadas 5,2 pontos percentuais superior
à taxa observada nas áreas pouco povoadas (figura 5).
A alteração observada neste período é justificada pelo aumento em 2,8 pontos
percentuais da taxa de privação nas áreas densamente povoadas e uma redução em
6,8 pontos percentuais nas áreas pouco povoadas.
Já a taxa de privação material severa observada entre 2004 e 2017, evidencia
uma privação sempre superior nas áreas densamente povoadas relativamente à
observada nas áreas pouco povoadas, sendo que esta diferença excedeu os 2 pon-
tos percentuais entre 2008 e 2015 (figura 6). O maior agravamento desta taxa nas
áreas densamente urbanas verifica-se em 2013.
A taxa de privação material e social, disponibilizada apenas na janela tem-
poral de 2014 a 2017, indica também uma maior privação nas áreas densamente
30
24,8
25 23,2
22,6
21,6
20
20,4
% 18,0
15
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 (Po)
Figura 5 Taxa de privação material em Portugal

Fonte: INE, 2010.
14
12 10,6
10 9,9
8,2
8 8,8
%
6,5
6
4 5,3
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Figura 6 Taxa de privação material severa em Portugal

Fonte: Eurostat, julho de 2018 [código on-line ilc_mddd23].
povoadas relativamente às áreas pouco povoadas em todos os anos de observa-

ção. Em 2017, o valor era de 18,7% para as primeiras e 15,8% para as segundas.
As áreas medianamente povoadas registavam neste mesmo ano a taxa mais
baixa: 15,2%.
Este segundo conjunto de indicadores sugere uma situação mais desfavorá-
vel nas áreas densamente povoadas, com diferenças assinaláveis na taxa de priva-
ção entre áreas densamente povoadas e áreas pouco povoadas sobretudo entre
2008 e 2015, evidenciando também aqui os já referidos efeitos territoriais diferenci-
ados da recente crise económica na pobreza, mais penalizadores para as áreas den-
samente povoadas.
O facto de a observação da privação sugerir um panorama diferente relativa-
mente ao observado no espaço do rendimento monetário configura uma aparente
incoerência entre os indicadores utilizados na observação da pobreza. Por um
lado, esta aparente incoerência pode refletir os efeitos de diferenças no rendimento
não monetário auferido, nomeadamente o autoconsumo, de diferenças no custo de
vida, para além das que resultam das despesas com a habitação, e, mais generica-
mente, dos fatores de conversão territorialmente diferenciados do rendimento pri-
vado em capacidade para realizar funcionamentos.12 Neste caso, a observação do
rendimento monetário, sem incorporar essas variações sistemáticas de forma ade-
quada, pode subestimar relativamente a capacidade dos indivíduos/agregados
residentes em áreas pouco povoadas para obter o padrão de vida mínimo aceite ou
largamente aprovado como tal. Por outro lado, esta aparente incoerência pode ser
um reflexo dos problemas metodológicos que se colocam na observação da pobre-
za recorrendo a indicadores de privação forçada, por inadequação de recursos eco-
nómicos, relativamente a esse padrão de vida (Guio, Gordon, Nahera & Pomati,
2017; Pereira, 2010a). Neste caso, a observação da privação pode sobrestimar relati-
vamente a capacidade dos indivíduos/agregados residentes em áreas pouco po-
voadas para obter o padrão de vida mínimo aceite ou largamente aprovado como
tal em Portugal. Em ambos os casos, a incoerência suscita questões sobre a validade
destes indicadores padrão para medir e comparar a pobreza em diferentes contex-
tos territoriais.13
Para além daqueles indicadores, importará observar a privação no acesso a
serviços, não considerados naqueles, que podem ser condicionados pela disponi-
bilidade local dos mesmos, tendo em conta assim não só a falta de capacidade eco-
nómica para obtê-los, mas também a inexistência de oferta nas proximidades e/ou
a falta de transportes ou a distância. Estes fatores, que podem variar entre contex-
tos territoriais, influenciam a conversão do rendimento em bens e serviços e, por
sua vez, em capacidades para realizar funcionamentos.
Os dados relativos a necessidades não satisfeitas de consulta a um médico e a

um dentista (autoapreciação) para os indivíduos com 16 ou mais anos entre 2012 e
2017 sugerem uma maior privação na satisfação destas necessidades nas áreas
pouco povoadas relativamente à observada nas áreas densamente povoadas, so-
bretudo no caso do dentista onde se regista em 2017 uma diferença de 4,6 pontos
percentuais (figura 7).
Considerando as razões apontadas para a não satisfação das necessidades de
consulta nas áreas pouco povoadas em 2017, no caso de consulta a um médico (5%),
cerca de metade devia-se a falta de disponibilidade financeira (demasiado caro) e
ser demasiado longe ou falta de meio de transporte, respetivamente 2,5% e 0,1%,
no caso de consulta a um dentista (17,7%) a grande maioria devia-se igualmente a
estas duas razões, respetivamente, 14%, e 0,1%.
Os dados relativos a necessidades não satisfeitas de educação formal (au-
to-apreciação) para os indivíduos com 16 ou mais anos, observados no módulo
ad-hoc do ICOR de 2016, ilustram em particular a importância da disponibilida-
de/adequação dos serviços. Quer nas áreas pouco povoadas quer nas áreas
densamente povoadas, cerca de 40% da população sem frequência de algum
ano ou nível de escolaridade (ou curso de formação com equivalência a níveis
de ensino) indicou não desejá-lo (não necessita). A maior diferença entre cate-
gorias territoriais nas razões indicadas para a não frequência verifica-se na
inexistência de cursos ou programas apropriados. Nas áreas densamente povo-
adas esta razão é indicada por 4,5% dos indivíduos e nas áreas pouco povoadas
esta é a razão indicada por 16,9%. Se considerarmos em conjunto a falta de capa-
cidade económica e a inexistência de cursos ou programas apropriados, a priva-
ção observada por estas duas razões é superior nas áreas pouco povoadas
relativamente à observada nas áreas densamente povoadas, respetivamente
28,2% e 22,4%.
Para os indivíduos com rendimento inferior ao limiar de pobreza, a privação
observada por estas duas razões correspondia a cerca de 32% em ambas as áreas,
destacando-se a falta de capacidade económica nas áreas densamente povoadas
(26,9%) e a inexistência de cursos ou programas apropriados nas áreas pouco
povoadas (21,1%).
Finalmente, em termos de dificuldade de acesso a transportes públicos, única
variável relacionada com acessibilidade dos serviços básicos do módulo ad-hoc do
ICOR de 2012 disponibilizada desagregada por grau de urbanização, a dificuldade
é claramente maior nas áreas pouco povoadas. De facto, nas áreas pouco povoadas,
23,3% da população classificou o acesso como muito difícil (7,8%) ou algo difícil
(15,5%), e nas áreas densamente povoadas o valor correspondente foi de 11,1%
25
18,9
20
17,7
17,0
15
15,5 14,2
%
13,1
10
7
5,2 5
5
5,1 3,2
3,2
0
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Dentista Áreas densamente povoadas Áreas medianamente povoadas Áreas pouco povoadas
Médico Áreas densamente povoadas Áreas medianamente povoadas Áreas pouco povoadas
Figura 7 Necessidades não satisfeitas de consulta (dentista e médico) em Portugal

Fonte: Eurostat, julho de 2018 [código on-line hlth_silc_21; hlth_silc_22].
(1,9% consideraram muito difícil e 9,8% algo difícil). Também no 1º quintil de ren-
dimento equivalente, que corresponde de forma aproximada à população em risco
de pobreza (nesse ano, a taxa de risco de pobreza era de 18,7%), a proporção da po-
pulação a considerar o acesso como muito difícil ou algo difícil nas áreas pouco po-
voadas correspondia a cerca do dobro da proporção observada nas áreas pouco
povoadas, respetivamente 27,9% e 13,9%.
Estes indicadores adicionais, associados a necessidades ou funcionamentos
generalizadamente valorizados, sugerem, no seu conjunto, uma maior privação
material forçada nas áreas pouco povoadas.
Capacidades, funcionamentos e satisfação
Os dados do módulo ad-hoc do ICOR de 2013 sobre a satisfação com diversas di-
mensões da vida, observada para os indivíduos com 16 ou mais anos, não indicam
diferenciações relevantes por grau de urbanização, com exceção da satisfação com
a área de residência no que respeita a acessos e equipamentos (comércio, transpor-
tes públicos e equipamentos recreativos e culturais), onde se verifica uma menor
satisfação nas áreas pouco povoadas (figura 8).
Observando os mesmos indicadores, apenas para o 1º quintil do rendimento
equivalente, que corresponde de forma aproximada à população em risco de
Satisfação com a situação

financeira do agregado
8
Sentido da vida 7 Satisfação com a casa/habitaçãoç
6
5
4
Satisfação com as suas 3
Satisfação com o trabalho
elações pessoais 2
1
0
Satisfação com a sua área

de residência no que respeita Satisfação com o tempo de trajeto
a acessos e equipamentos entre a casa e o local de trabalho
Satisfação com os espaços recreativos Satisfação com o tempo livre

e as zonas verdes existentes na sua de que dispõe para fazer aquilo de que gosta
área de residência
Satisfação com a vida em geral
Figura 8 Satisfação com diversas dimensões da vida, pontuação média do total da população em Portugal
em 2013
Fonte dos dados: ICOR 2013.
Fonte: Eurostat, abril de 2017 [código on-line ilc_pw02].
pobreza (nesse ano, a taxa de risco de pobreza era de 19,5%), o panorama altera-se
um pouco (figura 9).
Assim, embora, tal como se verifica para a média da população, a satisfação
com a área de residência no que respeita a acessos e equipamentos seja inferior
nas áreas pouco povoadas, é de destacar uma maior satisfação nas áreas pouco
povoadas com a situação financeira do agregado em relação às áreas mediana-
mente e densamente povoadas e com a vida geral em relação às áreas mediana-
mente povoadas.
No seu conjunto, os dados até aqui apresentados sugerem diferenças entre
contextos territoriais na conversão de rendimento monetário em funcionamentos e
satisfação. Além de poderem refletir algumas das limitações já referidas na utiliza-
ção do rendimento monetário equivalente para observar a pobreza, estas diferen-
ças podem também ser explicadas quer por outras circunstâncias objetivas de vida,
para além das condições materiais, quer pelos quadros de referência associados a
diferentes contextos territoriais. Neste caso, os contextos das áreas pouco povoa-
das podem funcionar, de certa forma, como fatores de proteção/inclusão dos indi-
víduos identificados como estando em situação de risco de pobreza, por referência
Satisfação com a situação

financeira do agregado
8
Sentido da vida 7 Satisfação com a casa/habitaçãoç
6
5
4
Satisfação com as suas 3

Satisfação com o trabalho
elações pessoais 2
1
0
Satisfação com a sua área

de residência no que respeita Satisfação com o tempo de trajeto
a acessos e equipamentos entre a casa e o local de trabalho
Satisfação com os espaços recreativos Satisfação com o tempo livre

e as zonas verdes existentes na sua de que dispõe para fazer aquilo de que gosta
área de residência
Satisfação com a vida em geral
Figura 9 Satisfação com diversas dimensões da vida, pontuação média do 1º quintil de rendimento
equivalente em Portugal em 2013
Fonte dos dados: ICOR 2013.
Fonte: Eurostat, abril de 2017 [código on-line ilc_pw02].
a um padrão nacional (correspondente à mediana do rendimento monetário líqui-

do por adulto equivalente em Portugal).
Ainda assim, e embora a satisfação seja um funcionamento valorizado em mui-
tas sociedades (estar satisfeito com a vida que se leva), como refere Sen (1999/2000) o
espaço da satisfação é “maleável demais para constituir-se um guia confiável para a
privação e a desvantagem” (p. 82). Importa por isso observar indicadores associados
a outros funcionamentos, nomeadamente na área da saúde e da educação, que po-
dem não só indicar desigualdades territoriais nas oportunidades reais para se levar a
vida que com razão se valoriza, mas que têm também implicações na configuração
da pobreza a montante pelo efeito que podem ter quer na configuração dos territóri-
os quer nas oportunidades individuais de obtenção de rendimento.
De acordo com os dados do ICOR, entre 2004 e 2017, a percentagem de indiví-
duos com 16 ou mais anos que avaliam o estado geral de saúde como muito bom ou
bom foi sempre superior nas áreas densamente povoadas relativamente às áreas
pouco povoadas, sendo a situação em 2017 muito semelhante à observada em 2004,
com uma diferença de aproximadamente 10 pontos percentuais entre estas duas
zonas (figura 10).
60
52,4
49,0
50
45,1 51,5
40
39,6 40,6
%
30
20
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Figura 10 Autoapreciação do estado geral de saúde como Muito Bom ou Bom em Portugal
Notas: Qiebra de série em 2012.
Fonte: Eurostat, julho de 2018 [código on-line hltc_silc18].
Os dados para a população com 65 ou mais anos indicam um panorama se-

melhante, com uma maior percentagem de indivíduos com 65 ou mais anos a avali-
ar o seu estado de saúde como muito bom ou bom nas áreas densamente povoadas
relativamente à observada nas áreas pouco povoadas em toda a janela temporal.
Em 2017 em particular, regista-se uma diferença de 8,5 pontos percentuais entre es-
tas categorias territoriais neste grupo etário. Estes dados sugerem assim uma situa-
ção mais desvantajosa nas áreas pouco povoadas, independente do eventual efeito
diferenciador da estrutura etária.
A taxa de abandono escolar precoce, que corresponde à percentagem da
população entre os 18 e os 24 anos que completou no máximo o 3º ciclo do ensino
básico (ISCED 2) e que não recebeu nenhum tipo de educação no período de re-
ferência, pode ser igualmente utilizada como indicador das oportunidades rea-
is para realizar funcionamentos generalizadamente valorizados. A observação
deste indicador entre 2004 e 2017 revela uma situação de desvantagem nas áreas
pouco povoadas relativamente às áreas densamente povoadas (figura 11).
De facto, nos diferentes contextos territoriais esta taxa reduziu-se substanci-
almente, mas, na maioria dos anos que compõem a janela temporal, a taxa de aban-
dono precoce de educação e formação foi superior nas áreas pouco povoadas em
mais de 2 pontos percentuais relativamente à observada nas áreas densamente
50
44,8
45
39,4
40
35
34,8
30
%
25
20
14,9
15 12,4
12,2
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Figura 11 Taxa de abandono precoce de educação e formação

Notas: quebra de série em 2012
Fonte: Eurostat, julho de 2018 [código on-line edat_lfse_30].
povoadas. Assinala-se que a categoria territorial com maior taxa de abandono es-
colar precoce entre 2004 e 2010 era a das áreas medianamente urbanas.
Entre 2004 e 2017, o indicador qualificação superior da geração mais jovem
em Portugal, que corresponde à proporção de pessoas entre os 30 e os 34 anos que
completaram o ensino superior ou equivalente (ISCED 5-8), revela uma diferen-
ciação territorial mais clara a que corresponde a uma menor qualificação nas áre-
as pouco povoadas relativamente à observada nas áreas densamente povoadas
(figura 12).
Neste caso, a diferença alargou-se, de 9,2 pontos percentuais em 2004 para
18,5 pontos percentuais em 2017. Em termos relativos, a proporção de pessoas en-
tre os 30 e os 34 anos que completaram o ensino superior ou equivalente (ISCED
5-8) era 1,8 vezes superior nas áreas densamente povoadas em 2004 relativamente
ao observado nas áreas pouco povoadas e 2 vezes superior em 2017.
O conjunto dos dados relativos à educação sugerem assim uma situação de
maior desvantagem nas áreas pouco povoadas relativamente às áreas densamente
povoadas e, considerando os dados relativos à qualificação superior da geração
mais jovem, um agravamento dessa desvantagem relativa, com implicações, pre-
sentes e futuras, na configuração da pobreza a montante.
40 36,4
35
30 27,6
25
20,4
%
20
17,9
15 13,1
10 11,2
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Figura 12 Qualificação superior da geração mais jovem em Portugal

Notas: quebra de série em 2012
Fonte: Eurostat, julho de 2018 [código on-line edat_lfs_9913].
Considerações finais
O quadro teórico e a evidência quantitativa apresentados neste artigo sugerem al-

gumas respostas às questões exploratórias colocadas na introdução.
Em primeiro lugar, ocorreram algumas alterações relevantes nos últimos 15
anos na diferenciação territorial observada da pobreza. Tendo em conta os indica-
dores relacionados com o rendimento monetário e os indicadores selecionados de
privação no acesso a serviços, associados a necessidades ou funcionamentos gene-
ralizadamente valorizados, os dados sugerem a manutenção de uma situação po-
tencialmente mais desfavorável nas áreas pouco povoadas, mas ao mesmo tempo,
tendo sobretudo em conta a convergência das taxas de risco de pobreza observa-
das, uma diminuição da diferenciação entre áreas pouco povoadas e áreas densa-
mente povoadas. As séries temporais dos indicadores de risco de pobreza e
privação material sugerem também um efeito territorial diferenciado da recente
crise económica (2009-2013) na configuração da pobreza, mais penalizador para as
áreas densamente povoadas.
Em segundo lugar, a incoerência registada entre os indicadores baseados no ren-
dimento e os baseados na privação material, com os primeiros a sugerir uma situação
relativamente mais desfavorável nas áreas pouco povoadas e os segundos a sugerir
uma situação relativamente mais desfavorável nas áreas muito povoadas, suscita
efetivamente questões sobre a validade destes indicadores padrão para medir e com-
parar a pobreza em diferentes contextos territoriais. Importará neste contexto equacio-
nar as opções metodológicas de observação, aferir a sua adequação na consideração
das variações territoriais mais sistemáticas da conversão do rendimento em capacida-
de e prosseguir o caminho necessário de aperfeiçoamento dos indicadores utilizados
na observação da pobreza, no espaço do rendimento e dos bens e serviços.
Em terceiro lugar, quer o quadro teórico quer os dados apresentados suge-
rem uma relação complexa entre contextos territoriais e pobreza. Em particular,
por um lado, os indicadores relacionados com o rendimento monetário, a privação
no acesso a serviços e a realização de funcionamentos generalizadamente valoriza-
dos, nomeadamente na área da saúde e da educação, sugerem uma maior vulnera-
bilidade à pobreza e exclusão nas áreas pouco povoadas. Por outro lado, os
indicadores observados relacionados com a satisfação com a vida sugerem a exis-
tência de um efeito protetor e inclusivo associado às áreas pouco povoadas.
Finalmente, o conjunto dos dados observados evidenciam a importância dos
contextos territoriais na configuração da pobreza e permite-nos sugerir uma res-
posta positiva à quarta questão colocada na introdução. Ou seja, na atualidade,
contextos territoriais diferentes continuam a fazer a diferença na pobreza em Por-
tugal. Destacam-se, em particular, as sugeridas desigualdades territoriais nas
oportunidades reais para realizar funcionamentos generalizadamente valoriza-
dos, a que se associa uma situação de maior desvantagem nas áreas pouco povoa-
das, com implicações na configuração da pobreza a montante.
Notas
Por decisão pessoal, o texto foi escrito segundo o novo acordo ortográfico.
1 Nesta janela temporal, a classificação rural/urbano dos agregados populacionais
adotada difere de estudo para estudo, de acordo com a informação disponibilizada
pelo INE nas bases de microdados respetivas (ver Pereira, 2010a, pp. 118-119).
2 O grau de urbanização corresponde, neste caso, à classificação territorial em vigor, pro-
posta pelo Eurostat, que divide o território dos Estados-Membros em três categorias: zo-
nas densamente povoadas, zonas medianamente povoadas e zonas pouco povoadas
(para uma breve apresentação desta tipologia, ver aspetos metodológicos deste artigo).
3 Ver, por exemplo, Weck e Lobato (2015).
4 Considerando esta alteração no método de classificação importa conhecer o im-
pacto da mesma. Em Portugal, a utilização do novo método originou uma altera-
ção pequena na distribuição populacional pelas três categorias, mais 2 pontos per-
centuais da população nas áreas densamente povoadas e nas áreas pouco povoa-
das e menos 5 pontos percentuais nas áreas medianamente utilizadas, a que se
associa uma alteração na classificação de 30% da população (Dijkstra & Poelman,

2014, pp. 11-12).
5 O rendimento monetário líquido corresponde ao valor do rendimento monetário ob-
tido ao longo de um ano pelos agregados e seus membros, provenientes de diversas
fontes, depois de deduzidos os impostos que sobre eles incidem e as contribuições
para a segurança social (INE, 2016). O índice de necessidades relativas tem por base a
escala de equivalência modificada da OCDE que atribui um ponderador de 1 ao pri-
meiro indivíduo com 14 ou mais anos de um agregado; 0,5 aos restantes membros
com 14 ou mais anos e 0,3 a cada criança, menor de 14 anos, do agregado.
6 As despesas com a habitação incluem “despesas relacionadas com a renda, água, ele-
tricidade, gás ou outros combustíveis, condomínio, saneamento, manutenção e pe-
quenas reparações, bem como juros relativos ao crédito à habitação principal e segu-
ros.” (INE, 2016, p. 94).
7 A interpretação dos resultados obtidos com este indicador deve ser realizada com es-
pecial cautela. Em particular, as despesas com habitação são uma das despesas onde
se registam importantes economias de escala no consumo. A consequência de usar a
mesma escala de equivalência que é usada para o rendimento antes de deduzidos os
custos com a habitação é a de subestimação relativa do rendimento necessário para
agregados com mais de um indivíduo.
8 Os nove itens selecionados correspondem a: a) capacidade para assegurar o paga-
mento imediato de uma despesa inesperada e próxima do valor mensal da linha de
pobreza (sem recorrer a empréstimo); b) capacidade para pagar uma semana de féri-
as, por ano, fora de casa, suportando a despesa de alojamento e viagem para todos os
membros do agregado; c) capacidade para pagar atempadamente rendas, prestações
de crédito ou despesas correntes da residência principal, ou outras despesas não rela-
cionadas com a residência principal; d) capacidade para ter uma refeição de carne ou
de peixe (ou equivalente vegetariano), pelo menos de 2 em 2 dias; e) capacidade para
manter a casa adequadamente aquecida; f) posse de máquina de lavar roupa; g) posse
de televisão a cores; h) posse de telefone fixo ou telemóvel; i) posse de automóvel (li-
geiro de passageiros ou misto) (INE, 2016, p. 103). No caso dos últimos quatro itens, a
privação só é considerada como tal se for indicado que a mesma se deve a dificulda-
des económicas (e não por outras razões).
9 Os treze itens selecionados incluem seis dos itens utilizados anteriormente, tendo sido
excluídos os itens máquina de lavar a roupa, televisão a cores e telefone fixo ou telemóvel.
Os sete itens adicionados são: a) substituir roupa usada por alguma roupa nova (excluin-
do a roupa em segunda mão); b) posse de dois pares de sapatos de tamanho adequado
(incluindo um par de sapatos para todas as condições meteorológicas); c) gastar semanal-
mente uma pequena quantia de dinheiro consigo próprio; d) participação regular numa
atividade de lazer (desporto, cinema, concerto, etc.); e) encontrar-se com amigos/famili-
ares para uma bebida/refeição pelo menos uma vez por mês; f) acesso à internet para uso
pessoal em casa; e g) possibilidade de substituir o mobiliário usado. No caso destes sete
itens, a privação só é considerada como tal se for indicado que a mesma se deve a
dificuldades económicas. Embora a seleção dos treze itens tenha sido sujeita a um rigoro-
so processo de aferição da sua adequação, validade e fiabilidade, subsistem problemas
com alguns dos itens (ver Guio, Gordon, Nahera, & Pomati, 2017).
10 No primeiro caso, por exemplo, Guio, Gordon, Nahera e Pomati (2017, pp. 26-27)
identificam diferenças significativas nas respostas dadas aos itens utilizados para
medir a privação associadas ao escalão etário, depois de controlado o efeito do rendi-
mento. No segundo caso, por exemplo, Pereira (2010a, pp. 257-258) sugere uma me-
nor relevância (relativa) do carro, quer para os indivíduos a viver sós com 65 ou mais
anos quer em contextos muito urbanos e de acessibilidade muito alta.
11 A base de dados on-line do Eurostat não disponibiliza dados sobre a taxa de privação
material desagregada pelo grau de urbanização, pelo que se recorre aqui a uma publi-
cação do INE de 2010, que apresenta estes dados até 2009.
12 Refira-se aqui que tendo em conta uma composição demográfica diferenciada nas di-
ferentes áreas, uma eventual inadequação da escala de equivalência utilizada para
tornar o rendimento comparável entre ADPs com diferentes composições e dimen-
sões (sugerida por Pereirinha, Pereira, Branco, Amaro, Costa & Nunes, 2017) pode
igualmente justificar parte da incoerência observada.
13 As inconsistências entre os indicadores de observação da pobreza e, em particular, as
discordâncias encontradas na identificação dos indivíduos em situação de pobreza
que resultam da escolha de indicadores de observação indireta e direta têm sido obje-
to de atenção na literatura (ver Pereira, 2010a, pp. 33-47). No estudo realizado por Pe-
reira (2010a), é apresentada uma caracterização dos indivíduos que não são identifi-
cados de forma consistente pelos dois tipos de observação em Portugal Continental e
com base nesta e na literatura são propostas explicações mais detalhadas para a exis-
tência dessa inconsistência.
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ALGUMAS PECULIARIDADES DA POBREZA NOS AÇORES
SOME PECULIARITIES OF POVERTY IN THE AZORES
Fernando Diogo
Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais (CICS.NOVA.UAC/ CICS.UAC1 ) e Faculdade de Ciências Sociais
e Humanas da Universidade dos Açores. Rua da Mãe de Deus, 9500-321 Ponta Delgada, Portugal. Email:
fernando.ja.diogo@uac.pt
Resumo: Os Açores são a região portuguesa que apresenta a maior taxa de pobreza e, ao mesmo tem-
po, um maior número de beneficiários do RSI em função da sua população residente. Neste texto mos-
tra-se que a pobreza, medida através do RSI, não se distribui de forma homogénea pelo território
regional, dado que tende a concentrar-se na ilha de S. Miguel (a mais populosa). A questão que se colo-
ca é o que é que justifica o lugar ocupado pelos Açores no contexto nacional e o que é que pode explicar
a maior incidência do RSI. Neste artigo procura-se mobilizar indicadores para equacionar essa questão
e esboçar algumas ideias para fazer uma primeira tentativa de resposta. Assim, conclui-se que a taxa de
pobreza nos Açores é muito influenciada pelo facto de ser nesta ilha que habita a maioria da população
do arquipélago.
Palavras-chave: pobreza, Açores, RSI.
Abstract: The Azores are the Portuguese region with the highest poverty rate and, at the same time,
with the largest number of RSI beneficiaries according to their resident population. This text shows
that poverty, as measured by the RSI, is not homogeneously distributed throughout the regional terri-
tory, since it tends to be concentrated on the island of S. Miguel (the most populated). The question that
arises is what justifies the place occupied by the Azores in the national context and what may explain
the higher incidence of RSI beneficiaries. This paper seeks to mobilizes indicators to address this issue
and outline some ideas to make a first attempt at an answer. Thus, it is concluded that the poverty rate
in the Azores is highly influenced by the fact that it is on this island that the majority of the population
of the archipelago lives.
Keywords: poverty, Azores, RSI.
Os dados possíveis sobre a pobreza nos Açores
Os dados sobre a pobreza não são abundantes para o caso dos Açores. A principal
fonte sobre a pobreza em Portugal é, desde 2004, o ICOR-EU-SILC (INE, 2010, p. 3),
contudo, só a partir de 2018 (dados de 2017) é que tem significância estatística para
as regiões portuguesas (NUTS II). Anteriormente, os dados do Painel dos Agrega-
dos Domésticos Privados da União Europeia forneciam informações que permiti-
am calcular a taxa de pobreza de forma anual com resultados para as regiões, como
os calculados por Branco e Gonçalves (2001) e Parente e Bago (2002), contudo, a sua
descontinuação veio alterar este estado das coisas.
82 Fernando Diogo
Assim, a principal fonte sobre a pobreza nos Açores dizia respeito ao “Inquérito
aos Orçamentos Familiares”, da qual existiram três edições, as de 1989/90, 1994/95 e
2000. A partir de 2005/2006 esta fonte foi substituída pelo “Inquérito às Despesas das
Famílias” (IDEF), existindo as edições de 2005/2006, 2010/2011 e 2015/2016.
Se as estatísticas sobre a pobreza são relativamente escassas no contexto euro-
peu e nacional (Capucha, 2005), para os Açores, os dados existentes são ainda mais
escassos, tornando difícil a análise da pobreza neste arquipélago.
Assim, para melhor compreender a pobreza nesta região é necessário procurar
estatísticas complementares. Desde logo, as referentes ao RSI (Rendimento Social de
Inserção), disponibilizados pela Segurança Social. Para a realização deste artigo, estes
dados foram solicitados ao IDSA (Instituto para o Desenvolvimento Social dos Aço-
res) e foram extraídos da base de dados nacional a que este organismo tem acesso.
Acrescente-se que o RSI é um proxy, um indicador indireto da pobreza, que
tem algumas limitações. Em primeiro lugar, entre 2003 e 2004, com a publicação da
Lei 13/2003, deu-se a transição do RMG (Rendimento Mínimo Garantido) para o
RSI. Existiram, portanto, nesse período, duas medidas com beneficiários e bases de
dados distintas. Apesar disso, em termos substantivos as diferenças entre RMG e
RSI são mínimas (Diogo, 2007) pelo que, salvaguardando-se algumas cautelas na
análise dos dados, existe continuidade.
Em segundo lugar, as alterações introduzidas no cálculo da prestação2, a par-
tir de junho de 2010 (D.L. 70/2010), vieram reduzir o número de beneficiários por
razões estritamente políticas, sem paralelo nas condições sociais existentes.
Em terceiro lugar, nem todos os indivíduos abaixo do limiar de pobreza têm
direito a esta prestação social, com dados de 2012, calculámos que só indivíduos
com rendimentos de menos de 20% a 38% deste limiar (dependendo da composi-
ção do agregado familiar) é que têm a possibilidade de receber esta medida de apo-
io social (Diogo, 2016). Rodrigues, Figueiras e Junqueiro (2016, p. 135) apresentam
um cálculo semelhante para casais com dois filhos menores concluindo que, para
2013, o valor em causa é de 42% do limiar de pobreza desse ano.
Finalmente, as medidas introduzidas recentemente vieram no sentido de
permitir a um maior número de pessoas aceder a esta prestação e a uma maior pres-
tação, embora isso ainda não se reflita nos dados aqui apresentados.
Acrescente-se que ter a possibilidade de beneficiar da medida não é o mesmo
que ser beneficiário, pelo que existe uma diferença entre os que teoricamente a po-
dem receber, os que efetivamente a recebem3.
Feita uma revisão crítica em relação aos dados existentes, apresentamos de
seguida duas tabelas (tabela 1 e 2) onde fazemos um apanhado das mais recentes
taxas de pobreza existentes por NUTS II.
ALGUMAS PECULIARIDADES DA POBREZA NOS AÇORES 83
Tabela 1 Distribuição da população pobre por Regiões (NUT II), em %, de 2005 a 2009
Regiões 2005 2009 2014
Açores 23 20,3 28,3

Alentejo 20 15,8 18,1
Algarve 19 14,7 20,9
Centro 20 18,9 20,1
AM Lisboa 12 15,8 15,4
Madeira 24 18,8 27,8
Norte 21 17,6 20,1
Portugal 19 17,3 19,1
Fontes: IDEF 2005/2006, 2010/2011 e 2014/2015.
O que se pode observar é uma descida da pobreza nos Açores nas duas pri-
meiras datas, contudo, de 2009 para 2014 verifica-se um aumento abrupto, muito
acima do aumento médio nacional. As razões deste aumento serão abordadas nou-
tro texto, contudo, é claro que estão relacionadas com a última crise económica
como se explora em Diogo, Palos, Diogo, Tomás e Silva (2017) e Diogo, Lourenço,
Monterroso, Bulhões e Pimentel (2018).
Mais recentemente o INE tornou os dados do ICOR significativos por regiões
(NUTS II), sendo, por isso, estes os dados mais atuais à data de redação do artigo
(tabela 2).
Tabela 2 Distribuição da população pobre por Regiões (NUT II), em %, 2017
Regiões 2017
Açores 31,5
Alentejo 17,0
Algarve 18,6
Centro 18,6
AM Lisboa 12,3
Madeira 27,4
Norte 18,6
Portugal 17,3
Fonte: INE, ICOR 2018.
Estes resultados permitem observar que a pobreza nos Açores apresenta um

valor alto, envolvendo cerca de um em cada três residentes4.
Existem outros indicadores que nos ajudam a compreender a pobreza nesta
região e a situar a sua diferença em relação à média nacional e às restantes regiões
do país (NUTS II). Neste artigo destacamos, para além do RSI, outra questão tendo
84 Fernando Diogo
Tabela 3 Índice de Gini, rendimento monetário (2005-2006 e 2010-2011)
2005 2009 2014
Açores 37 34,8 37,3

Alentejo 32 31,6 31,1
Algarve 35 31,5 33,5
Centro 36 33,3 31,8
Lisboa 39 39,9 37,8
Madeira 33 33,1 36,2
Norte 34 34,3 32,1
Total 37 36,2 35,0
Fonte: IDEF 2005-2006 e 2010-2011.
em consideração a sua relevância e o facto de, como a própria taxa de pobreza, ser
indicadora de desigualdade social. Referirmo-nos ao índice de Gini5, (a pobreza
pode ser vista como uma forma extrema de desigualdades de distribuição de
rendimentos).
O que se pode observar é que os Açores são a segunda região do país com
maior desigualdade de distribuição de rendimentos, logo a seguir a Lisboa. O lu-
gar dos Açores mantem-se nas três edições deste inquérito6.
O que estes dados nos permitem perceber é que a pobreza é um problema espe-
cialmente grave nesta Região e está associado a um elevado nível de desigualdade
de distribuição de rendimentos. Em termos diacrónicos, se entre as duas primeiras
datas se verifica um alívio, a situação volta a agravar-se em 2014. Em 2017 os dados
obtidos através do ICOR mostram uma situação igualmente gravosa.
O RSI como proxy da pobreza
A análise do RSI como proxy da pobreza implica uma primeira questão a ser coloca-
da: situar os Açores no contexto das regiões portuguesas, como tem vindo a ser fei-
to em relação às restantes variáveis apresentadas.
O que podemos observar é que os Açores têm, de longe, a maior percentagem de
população residente com o estatuto de beneficiário do RSI. De facto, o valor dos Aço-
res representa mais do que três vezes a média e é verdadeiramente singular no contex-
to nacional. Se a taxa de pobreza dos Açores se situa nos 117,3% da nacional (dados do
IDEF), no caso do RSI a taxa açoriana corresponde a 375% do seu equivalente para o
conjunto do país. Por isso, esta questão merece algum aprofundamento.
Uma análise comparativa da região com o conjunto do país permite verificar que
esta diferença persiste ao longo do período em que o RSI existe, não é um fenómeno
conjuntural. Sem contarmos com 2004, ano no qual ainda se está a processar a
Tabela 4 A distribuição do RSI em Portugal, em % da pop. Residente por região
2016 (%)
Portugal 2,0
Açores 7,5
Alentejo 1,6
Algarve 1,3
Centro 1,5
Lisboa 2,2
Madeira 1,6
Norte 2,1
Fonte: SS para o RSI e Censos de 2011, cálculos do autor. Dados do RSI referentes a dezembro.
transferência do RMG para o RSI, os Açores apresentam uma população residente en-
quadrada nesta medida de apoio social que oscila entre os 6 e os 7% em contraste com
uma média nacional entre 1 e 3% (dados sempre relativos a dezembro de cada ano).
Para compreendermos melhor este fenómeno, podemos observar o peso dos
beneficiários do RSI residentes nos Açores no total nacional para o período
2004-2016.
Os grandes valores em 2004 e 2005 respeitam, quanto a nós, a uma transição
mais rápida do RMG para o RSI nesta região por contraponto ao resto do país. Não
obstante, nos restantes anos, o indicador em causa está sempre acima dos 5% e nos
últimos anos aproximou-se dos 9%.
Releve-se que a percentagem de residentes nos Açores no total de residentes
em Portugal é, de acordo com os censos de 2011, 2,3% e que em 2016 a percentagem
de beneficiários residentes nos Açores no total nacional foi de 8,6%.
Situar o RSI no contexto nacional como contributo para se compreender porque
é que a pobreza nos Açores é maior do que a média nacional e do que nas restantes re-
giões do país levanta, portanto, mais questões do que aquelas a que responde.
E a grande questão que levanta é o que é que justifica a diferença acima apre-
sentada entre os Açores, a média nacional e as outras regiões?
Neste artigo apenas levantamos o problema e colocamos uma hipótese de
resposta, dado que não é esta a questão central que está em causa, embora não a
possamos ignorar, tanto mais que (em parte) está associada à taxa de pobreza
regional.
Assim, uma hipótese de resposta, em primeiro lugar, tem de ter em atenção
que a pobreza é um fenómeno complexo e que, por isso, a sua compreensão resulta
necessariamente de um conjunto complexo de fatores. Desde logo, o que está em
causa para explicar a elevada incidência do RSI nesta região são os fatores já elenca-
dos: as elevadas taxa de pobreza e desigualdades de distribuição de rendimentos
86 Fernando Diogo
9,00
8,00
7,00
6,00
5,00
%
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Portugal Açores
Figura 1 A distribuição do RSI em Portugal, em % da pop. Residente (2004-2016)

Fonte: SS para o RSI e Censos de 2011 para a pop. residente, cálculos do autor. Dados do RSI referentes a
dezembro de cada ano.
13,00
12,00
11,00
10,00
9,00
%
8,00
7,00
6,00
5,00
4,00
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Figura 2 % dos beneficiários dos Açores no total nacional

Fonte: SS, cálculos do autor. Dados do RSI referentes a dezembro de cada ano.
nos Açores por comparação aos outros territórios em análise. Não obstante, a dife-
rença em causa é tão grande que estes dois fatores não parecem, por si só, suficien-
tes para a justificar.
Um fator que consideramos ter grande relevo diz respeito ao efeito de uma ques-
tão territorial que não costuma ser alvo de grandes análises ou reflexões. Referimo-nos
à poli-insularidade. Se conceitos como insularidade ou ultraperiferia têm sido alvo de
reflexão e lutas políticas, a fragmentação do território, isto é a divisão dos Açores em
diversas parcelas de tamanho e população distinta, tem sido alvo de pouca reflexão.
Um sinal disso respeita ao facto de durante bastante tempo nos Açores se ter ace-
ite que Madeira e Açores deveriam ter transferências iguais do Orçamento Geral do
Estado por terem populações muito semelhantes. Ora, nem a distância ao continente é
a mesma, algo que tem evidentes custos, nem a divisão da população por ilhas é a mes-
ma. Ter 98% da população numa única ilha e os restantes 2% numa segunda não é o
mesmo do que ter sensivelmente 45% da população dispersa por oito ilhas.
A questão da poli-insularidade apenas tem sido abordada no contexto dos Aço-
res a partir de um conceito político introduzido pelo Partido Socialista (no Governo): o
de ilhas de coesão. Este é apresentado como “políticas de coesão que na prática apoiam
de forma acrescida as famílias e as empresas das ilhas mais pequenas” (vide GRA,
2012). Em termos concretos é dada prioridade aos custos de transporte. Não obstante,
este conceito apenas refere as ilhas umas em relação às outras, traduz-se em medidas
políticas de forte pendor económico, com especial ênfase nos transportes, e não tem
em conta a relação das diversas ilhas com o continente.
Nesse sentido, temos vindo a refletir no conceito de poli-insularidade. Este de-
fine-se não apenas como insularidade em relação ao continente, mas também como
insularidade inter-arquipélago, isto é das ilhas mais pequenas em relação às maio-
res. Distingue-se do conceito de ilhas de coesão porque tem em conta todas as ilhas, a
relação destas com o continente e não está exclusivamente focado em questões políti-
cas e económicas (com destaque para os transportes), tomando em consideração as
questões sociais (vide Diogo, Lourenço, Monterroso, Bulhões e Pimentel, 2018).
Aproxima-se desse conceito na medida em que ambos têm em atenção a fragmenta-
ção territorial dos Açores.
Feita que está uma primeira aproximação ao conceito de poli-insularidade, o
que se coloca em causa é a sua mobilização para explicar a diferença do RSI nos
Açores em relação ao restante território nacional. Nesse sentido, salienta-se que a
poli-insularidade implica a necessidade de multiplicar infraestruturas e serviços
do Estado em todas as ilhas de forma a abranger toda a população.
Ora, esta situação verifica-se na intervenção social. Todas as ilhas, exceto o
Corvo, têm serviços de ação social e assistentes sociais, algo que faz com que a pro-
ximidade entre os serviços e a população seja muito grande. Mesmo na ilha maior,
S. Miguel, essa proximidade é grande. Em muitos casos existem serviços de ação
social de freguesia para pequenas freguesias (menos de dois mil habitantes) com
uma ou mais assistentes sociais.
Quer dizer, também como consequência da autonomia regional, a proximi-
dade dos serviços de ação social e das assistentes sociais à população nos Açores
não tem paralelo no continente, isso implica que a diferença entre ser beneficiário
potencial e beneficiário real tende a ser substancialmente mais pequena neste
88 Fernando Diogo
Tabela 5 RSI nos Açores por ilha em % da população residente, valor atual (2016) e evolução 2004-2016
2004 2016 Dif.
Portugal 0,7 2,0 1,3

Açores 3,7 7,5 3,7
Sta. Maria 4,9 3,0 -1,9
S. Miguel 4,6 10,30 5,6
Terceira 2,7 5,9 3,1
Graciosa 2,4 3,1 0,7
S. Jorge 2,7 2,6 -0,1
Pico 2,0 1,3 -0,8
Faial 1,7 1,6 -0,1
Flores 3,3 1,5 -1,8
Corvo 0,9 0,5 -0,5
arquipélago. Quanto a nós, isto é um fator determinante para explicar a grande di-
ferença entre os Açores e o restante território nacional, no que respeita ao peso dos
beneficiários na população residente. Colocamos, pois, a hipótese de que a taxa de
não recurso a esta prestação social seja baixa para o caso dos Açores. Esta hipótese
contribui fortemente para explicar a diferença dos valores entre os Açores e o resto
do país, no que respeita ao peso dos beneficiários na população residente mas, por
outro lado, implica a necessidade de uma maior cautela com a mobilização do RSI
como proxy da pobreza dado que esta medida de apoio social só se dirige a um tipo
de indivíduos e famílias: os mais pobres de entre os pobres, podendo por isso a sua
generalização não representar verdadeiramente a pobreza no seu conjunto.
As questões relativas à insularidade e à poli-insularidade tendem a ser deba-
tidas a partir da ótica das dificuldades que criam às populações, ao desenvolvi-
mento económico e aos transportes, mas também podem ser vistas a partir da ótica
do reforço dos serviços disponíveis, como é o caso.
Abordada a questão do porquê de existir um tão elevado número de benefi-
ciários do RSI no arquipélago dos Açores, por contraponto aos restantes territórios
com que está a ser comparado, retoma-se a questão da utilização do RSI como proxy
da análise da pobreza nos Açores.
Ao analisarmos a incidência dos beneficiários por ilha podemos encontrar
grandes diferenças. Em particular destaca-se S. Miguel, a maior ilha dos Açores,
quer em tamanho (sensivelmente o mesmo da ilha da Madeira), quer em popula-
ção, com 55,9% do total dos residentes no arquipélago (censos 2011). É, de resto, a
única ilha com uma percentagem de beneficiários na sua população residente su-
perior à média regional.
Tabela 6 Distribuição do RSI nos Açores por concelhos selecionados, valor atual (2016) e evolução
2004-2016 em % da população residente
2004 2016 Dif.
Portugal 0,7 2,0 1,3

Açores 3,7 7,5 3,7
Ponta Delgada (SMG) 3,1 8,7 5,6
Ribeira Grande (SMG) 6,1 15,9 9,8
Lagoa (R.A.A) (SMG) 4,9 10,1 5,2
V. F. do Campo (SMG) 8,5 6,8 -1,7
Povoação (SMG) 7,7 8,0 0,3
Nordeste (SMG) 2,9 6,8 3,9
Angra do Heroísmo (TER) 2,6 5,2 2,6
Praia da Vitória (TER) 2,9 7,0 4,1
Tabela 7 % da população residente com 15 e mais anos beneficiária do RSI(*) (2016)
Nº Concelho %
1 Ribeira Grande 23,2

2 Mourão 19,0
3 Lagoa 15,9
4 Povoação 14,8
5 Vila Franca do Campo 12,9
(*) A Pordata utilizou as estimativas da população residente de dezembro de 2016 do INE para este cálculo. O
mesmo período temporal foi utilizado em relação ao RSI e a base do RSI é anual e não, como nas restantes
tabelas e figuras, de dezembro de cada ano.
Fonte: INE, II/MTSSS, Pordata.
O peso demográfico desta ilha no arquipélago mostra bem que os dados so-
bre os Açores são em boa parte determinados pelo seu comportamento. Ora, no
que respeita ao RSI o comportamento desta ilha é marcadamente distinto das res-
tantes. Acresce que uma segunda ilha apresenta um valor substancialmente acima
da média nacional, a Terceira (embora claramente abaixo da média regional). Esta
ilha tem 22,9% da população da região e em conjunto com S. Miguel representam
78,7% da população regional.
Se por si só S. Miguel tem um peso demográfico suficiente para influenciar
decisivamente as tendências dos Açores a sua junção com a Terceira é ainda mais
marcante.
A tendência de aumento do número dos beneficiários entre a população resi-
dente que se verifica nos Açores de 2004 para 2016 reforça este raciocínio pois é nes-
tas duas ilhas que este valor mais cresce. Nas restantes esse crescimento é muito
pequeno ou, para a maioria, um decréscimo.
90 Fernando Diogo
Podemos observar que a distribuição da população beneficiária pelos con-

celhos das ilhas de S. Miguel e da Terceira (SMG e TER) mostra que são sobretu-
do Ribeira Grande e Lagoa que apresentam um maior número de beneficiários
na sua população residente, pelo que a densidade da população pobre é com
certeza maior nestes concelhos. Ponta Delgada e Povoação também apresentam
valores altos, acima da média regional. Todos são concelhos da ilha de S. Miguel
e Ponta Delgada e Ribeira Grande são o primeiro e o terceiro concelhos mais po-
pulosos da Região.
De forma a situar melhor o peso do RSI na ilha de S Miguel, recorremos a al-
guns dados do contexto nacional: dos cinco concelhos portugueses com maior per-
centagem de beneficiários do RSI em relação á população residente com 15 e mais
anos, quatro são concelhos da ilha de S. Miguel, como podemos ver na tabela 7
(a exceção é Mourão).
O que é que explica a elevada taxa de pobreza nos Açores?
Feito um primeiro périplo sobre a pobreza nos Açores, podemos concluir desde já,
com a ajuda dos dados do RSI, é que esta não de distribui de forma uniforme pelo
território regional. Trata-se de uma conclusão que nos parece falsamente evidente.
Isto é, só é evidente depois de demonstrada. À partida nada fazia prever a existên-
cia de desigualdades tão marcantes na distribuição territorial da pobreza dentro do
território açoriano.
Não obstante, os dados do RSI são, como acima se vincou, limitados dado
que estão longe de abranger a totalidade das pessoas em situação de pobreza,
mesmo no caso dos Açores. Coloca-se, pois, a questão de saber até que ponto é
que se pode generalizar os resultados do RSI ao conjunto da população pobre
que habita neste arquipélago. A resposta está na procura de outros dados com
significado estatístico para o arquipélago e para as ilhas que apresentem popu-
lações pobres distintas do RSI de forma a verificar se os dados são consistentes.
Assim, podemos observar em Diogo, Lourenço, Monterroso, Bulhões e Pimen-
tel (2018) que é esse o caso a partir do Complemento Solidário para Idosos (CSI)
e em Diogo e Lalanda (2019) que o mesmo se verifica em relação aos dados da
Ação Social Escolar.
A tendência de pensar nos Açores como um bloco mostra-se assim profunda-
mente errada, pelo menos no que à pobreza diz respeito. Já Rocha (1991) tinha mos-
trado que, em relação às principais variáveis demográficas, esta tendência para
especificidades intrarregionais se junta às que singularizam a região no contexto
nacional.
A concentração da pobreza em territórios circunscritos é algo que tem vindo a

ser estudado pela sociologia, quer estejam em causa os mecanismos de produção
desta concentração, quer estejam em causa os mecanismos da sua reprodução ao
longo do tempo (vide, por exemplo, Almeida, Capucha, Costa, Machado, Nicolau
e Reis, 1992; Bourdieu, 1993; Capucha, 1990; Guerra, 1994; e, mais recentemente,
Pereira, 2010).
Acrescente-se que a concentração apresenta um contributo importante para a
reprodução dos modos de vida associados à própria pobreza como bem mostram,
por exemplo, os estudos clássicos de Richard Hoggart (1973 [1957]) sobre as classes
populares inglesas dos anos 50, e de Oscar Lewis (1973) sobre a cidade do México,
bem como trabalhos mais recentes, de Pierre Bourdieu (1993) e Pierre Champagne
(1993) em relação à situação nos bairros periféricos franceses, ou ainda em alguns
dos modos de vida da pobreza propostos por Capucha (1990; 2005) para o contexto
nacional.
A concentração implica uma grande quantidade de indivíduos pobres num
dado local e a quantidade é uma qualidade em si própria. Isto é, a simples concen-
tração de um elevado número de indivíduos com a mesma condição social no mes-
mo local de residência e de vivência diária tem um efeito de produção e reprodução
dos modos de vida da pobreza ao proporcionar uma vida comunitária imersa nes-
ses modos de vida, independentemente das condições sociais que lhe deram
origem.
É sobretudo em S. Miguel que se verificam as condições de concentração de
pessoas em situação de pobreza que permitem a sua vivência comunitária. Isto
acontece, também, em menor grau, na Terceira. Não é por acaso que são as duas
maiores ilhas (em população) que concentram na sua população residente um mai-
or número de indivíduos em situação de pobreza.
A densidade populacional parece contribuir para sustentar a possibilidade
levantada, dado que ela é significativamente maior em S. Miguel, e também na Ter-
ceira, do que nas outras ilhas. Não obstante, esta é uma questão que exigirá bastan-
te mais investigação para que se possa verdadeiramente falar da existência de uma
relação entre densidade populacional e pobreza nos Açores. De qualquer forma, o
papel da densidade populacional na explicação da pobreza será sempre o de um
factor entre vários, dada a complexidade do fenómeno em causa.
A concentração territorial é, pois, um contributo para se responder à questão
do que é que contribui para a pobreza nos Açores (neste caso para a sua desigual
distribuição intra-arquipélago e para a sua persistência no tempo). Contudo, exis-
tem outros resultados no RSI que nos dão algumas pistas sobre a forma como se
configura a pobreza na Região, desde logo os dados relativos à prestação média
92 Fernando Diogo
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
São Miguel
Fail
Santa Maria
Terceira
Graciosa
São Jorge
Pico
Flores
Corvo
Figura 3 Número médio de indivíduos por Km²
Fonte: INE — Estimativas Anuais da População Residente, Pordata.
Tabela 8 Prestação média por região de residência, 2016
Região (NUTS II) Prst méd
Açores 80,12
Alentejo 108,82
Algarve 115,57
Centro 114,94
Lisboa e Vale Tejo 115,33
Madeira 107,94
Norte 112,76
Fonte: Segurança Social, dados de dezembro de 2016.
por região (NUTS II). Nestes podemos observar que nos Açores o seu valor se en-
contra substancialmente abaixo da média das restantes regiões do país, e de forma
bastante destacada.
Em ordem a aprofundar este dado, selecionamos três regiões para comparar
com os Açores no período 2004-2016. As duas com maiores prestações médias em
2016 (Lisboa e Algarve) e a região que a seguir aos Açores têm a menor prestação
média (Madeira). Podemos observar que desde 2004 a diferença dos Açores em re-
lação às outras tem vindo paulatinamente a aumentar, mas, mais importante, os
Açores distinguem-se consistentemente ao longo de todo o período como a região
com menores prestações médias, e de forma muito distante de todas as outras.
Este novo dado levanta todo um novo conjunto de questões: o que é que explica
essa diferença entre prestações médias? Como se compagina este novo dado com os
120,00
110,00
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
2004-12
2005-12
2006-12
2007-12
2008-12
2009-12
2010-12
2011-12
2012-12
2013-12
2014-12
2015-12
2016-12
Açores Algarve Lisboa e Vale Tejo Madeira
Figura 4 Prestação média (2004-2016), regiões selecionadas

Fonte: Segurança Social, dados de dezembro de cada ano.
resultados obtidos com a análise do número de beneficiários na população residente?

E, finalmente, como é que esta nova informação ajuda a explicar a pobreza nos Açores?
Mais uma vez estamos perante questões complexas que exigem respostas
complexas. Neste artigo pretende-se apenas explorar as estatísticas existentes para
se poder colocar estas questões.
Contudo, não se ignora a sua resposta, apresentando-se de seguida algumas
pistas explicativas, considerando que esta questão está estritamente relacionada
com as características da pobreza nos Açores e ajuda a explicar o seu peso na popu-
lação do arquipélago bem como os números do RSI. Acrescente-se que estas pistas
são merecedoras de uma outra reflexão, sistematização e aprofundamento, tradu-
zindo-se num verdadeiro programa de investigação cuja concretização transcende
em muito o propósito de um artigo.
A menor prestação média associada ao maior número de beneficiários na po-
pulação residente encontra, quanto a nós, uma explicação em três questões com es-
pecial incidência nos Açores: i) a taxa de atividade feminina é baixa no contexto
nacional; ii) a dimensão das famílias beneficiárias é maior; iii) e boa parte dos ho-
mens beneficiários do RSI desempenham a sua atividade profissional em empre-
gos sem qualidade dadas as especificidades do mercado de trabalho regional por
contraponto ao resto do país (Diogo, 2007). Neste sentido, representa uma impor-
tante pista, indireta, da configuração da pobreza nos Açores e das razões que a tor-
nam a sua taxa maior nesta região do que no resto do território nacional.
As questões acima elencadas geram uma situação em que: i) existem rendi-
mentos de trabalho (masculinos) no seio familiar; ii) estes são suficientemente
94 Fernando Diogo
baixos para permitir aceder à prestação; iii) dado que o seu cálculo se faz tendo em
consideração os rendimentos familiares (baixos) e a composição do agregado fami-
liar (número elevado de pessoas); iv) isso resulta em prestações baixas (dada a exis-
tência de rendimentos do trabalho).
De facto, as estatísticas mostram que os Açores são a região do país com uma
menor taxa de atividade feminina (Diogo e Rocha, 2018), esta situação tem estado
em constante evolução, mas isso não impede que esta taxa continue a ser baixa no
contexto nacional (Diogo, 2016; Diogo e Rocha, 2018). Especificamente, entre os be-
neficiários do RSI foi encontrada uma taxa de atividade feminina muito baixa em
estudo por nós realizado (Diogo, 2007).
Em relação à dimensão das famílias beneficiárias, o indicador que temos à
nossa disposição respeita à distribuição dos beneficiários por tipo de família.
Assim, os Açores são a região onde existem menos isolados (16,2% por contraponto
a uma média nacional de 32,2%) e mais famílias alargadas e nucleares com filhos
(nos Açores 11,2% e 28,6%, respetivamente, por contraponto com 6,4% e 21,2%
para o conjunto do país. Dados de 2016). Quer dizer, nesta região estão especial-
mente presentes as tipologias familiares que envolvem um maior número de indi-
víduos7, precisamente as mais vulneráveis à pobreza em Portugal, como se pode
verificar nos dados do ICOR (Diogo, 2018) e que, conjugadas com rendimentos de
trabalho baixos, permitem o acesso a pequenas prestações.
Portanto, a menor prestação média nos Açores é um indicador da existência
de rendimentos do trabalho, compatíveis com o recebimento do RSI, em famílias
com intensidade laboral per capita muito reduzida (por via da menor probabilidade
do emprego feminino), e também devido ao facto das famílias serem, em regra,
mais numerosas do que no restante território nacional. Esta questão contribui si-
multaneamente para ajudar a explicar a maior taxa de pobreza e o maior número
de beneficiários em relação à população residente. Neste último caso, complemen-
ta-se a hipótese acima referenciada da menor distância entre o número de benefi-
ciário potenciais e o número real provocada pela maior eficácia da rede regional de
apoio social. Sendo certo que o RSI está longe de representar toda a pobreza no ar-
quipélago, os dados que fornece permitem colocar hipóteses sobre o comporta-
mento desta, em particular se confrontados com outras estatísticas disponíveis
sobre as estruturas socioeconómicas do arquipélago, como acabámos de fazer.
Assim, as questões relativas ao papel do emprego na pobreza serão aprofun-
dadas de seguida em articulação com duas hipóteses de explicação sobre a pobreza
nos Açores que se avançam neste texto.
Hipóteses de explicação da pobreza nos Açores
De facto, podem se invocados duas hipóteses para explicar a pobreza nos Açores e
a sua desigual distribuição territorial. De notar que estas hipóteses são comple-
mentares e não contraditórias. A primeira pode ser designada como hipótese histó-
rica, a partir do trabalho de Acemoglu e Robinson (2013, p. 50), salientando-se o
peso das instituições e estruturas sociais na reprodução dos problemas atuais.
Nesta primeira hipótese, a pobreza resulta da forma como a terra foi distribu-
ída aos povoadores: um número pequeno de indivíduos tornou-se dono da maio-
ria das terras e, ao longo das gerações, as estratégias de reprodução social, levaram
a que nas ilhas maiores e mais povoadas (o Pico é maior que a Terceira, mas é muito
menos povoada como vimos acima) tenha sido possível reproduzir a posse da terra
e até aumentar o seu nível de concentração. Este fenómeno é especialmente forte
em S. Miguel. Nas ilhas mais pequenas a distância social dos terratenentes em rela-
ção a outras categorias sociais não era tão grande, dada a menor dimensão das
propriedades, o que levou à sua mistura com mais facilidade e à paulatina frag-
mentação das terras por boa parte dos seus habitantes. Nesta hipótese, a pobreza é
herdada duma situação em que a terra era a grande fonte de rendimento e de posi-
cionamento social. Apesar de hoje o seu peso já não ser o mesmo as condições
sociais associadas a uma grande distância social entre os indivíduos têm-se repro-
duzido ao longo das gerações8. Esta hipótese oferece uma explicação para o nível
de pobreza nos Açores e também para a sua concentração na ilha de S. Miguel.
A segunda hipótese pode ser designada como o da adequação perversa entre
oferta e procura de empregados com baixas qualificações (e ordenados). Os Açores
são uma região em que fora do emprego público as principais atividades são o co-
mércio, a agricultura, as pescas e a construção civil (Diogo, Lourenço, Monterroso,
Bulhões e Pimentel, 2018). Ora, boa parte destas atividades estão associadas ao que
podemos designar como empregos sem qualidade, isto é, fracamente remunera-
dos, precários, perigosos e penosos. São a estes empregos que os indivíduos em si-
tuação de pobreza acedem gerando rendimentos que os colocam abaixo do limiar
da pobreza e em alguns casos os tornam elegíveis para receber o RSI (sobretudo
quando se enquadram em famílias com intensidade laboral per capita muito reduzi-
da e um número de membros relativamente alto, como vimos acima). Num estudo
por nós realizado entre os beneficiários do RSI que trabalham (Diogo, 2007) foi pre-
cisamente esta a situação que encontrámos. Boa parte dos homens trabalhava em
atividades sem qualidade, embora cerca de um quarto tivesse uma situação laboral
estável. Acresce que esta estrutura do mercado de trabalho alicia os mais novos a
saírem precocemente da escola para ingressarem em atividades desqualificadas,
96 Fernando Diogo
mas de fácil acesso (Diogo e Faria, 2016; Diogo e Vaz, 2014; Diogo, Palos, Diogo, To-
más, e Silva, 2017; e Machado, Diogo, Rego, 2013), algo que implica que a escolari-
dade acaba por não desempenhar um papel relevante na redução da pobreza nas
gerações mais novas (Diogo, 2013).
Sublinhe-se, como hipótese complementar, o efeito da baixa taxa de ativida-
de feminina. Esta é uma realidade especialmente evidente entre os beneficiários do
RSI, como vimos acima, e está associada a questões de identidade social (Diogo,
2007) bem como ao facto do mercado de trabalho nos Açores apresentar, fora do
emprego público e até há pouco tempo, atividades muito masculinizadas como são
as pescas, a construção civil e, em especial em S. Miguel, a agricultura (Diogo, 2007,
Diogo, Lourenço, Monterroso, Bulhões e Pimentel, 2018), usualmente como agro-
pecuária. O seu resultado é que, a nível do agregado familiar, o contributo femini-
no para o rendimento pode ser inexistente, dado que muitas das mulheres são
domésticas, podendo baixar o rendimento nestas famílias para valores inferiores
ao limiar de pobreza9.
Não é possível no contexto deste artigo fazer mais do que enunciar estas duas
hipóteses. Contudo, ao longo do nosso trabalho temos vindo a depararmo-nos com
alguns indicadores que podem ser usados para as infirmar. Nomeadamente em re-
lação à qualificação dos açorianos, (e isto para além dos aspetos já abordados neste
artigo e nos textos que aqui se citam).
Assim, podemos observar que esta região se destaca por ser aquela onde resi-
dem mais indivíduos com menos que o ensino secundário. Embora a situação te-
nha vindo a melhorar o certo é que o mesmo se verifica nas restantes regiões do
país, os Açores não descolam do último lugar destacado nas regiões portuguesas,
no que a este indicador respeita. Menores qualificações estão associadas a uma ma-
ior probabilidade de pobreza (Alves, 2010 e Capucha, 2010), algo que se verifica
para os Açores (Rodrigues, 2009).
Noutros estudos, mostramos mais aprofundadamente como os Açores se
destacam pela negativa na maioria das variáveis-chave que caracterizam a sua re-
lação com a educação, quer entre os jovens estudantes, quer na população ativa,
quer ainda na população em geral (Diogo, 2013; Diogo, Palos, Diogo, Tomás e Sil-
va, 2017; ou Diogo, Lourenço, Monterroso, Bulhões e Pimentel, 2018), pelo que é de
esperar que os níveis de qualificação escolar mais baixos dos açorianos se tradu-
zam numa maior pobreza, por contraponto à média nacional e aos valores das ou-
tras regiões, como de facto se verificou em Diogo (2007 e 2013, entre outros
trabalhos). Tal facto, ajuda a compreender porque é que a taxa de pobreza nos Aço-
res se situa bastante acima da média nacional.
60,0
58,8
55,0
50,0
45,0
40,0
35,0
30,0 30,3
25,0
20,0 2011 2012 2013 2014 2015
Portugal Norte Algarve Centro AM de Lisboa Alentejo RA dos Açores RA da Madeira
Figura 5 População com pelo menos o Secundário (25-64 anos), em percentagem, por regiões
Fonte: Eurostat, base de dados online.
Conclusão
A pobreza é nos Açores um problema social incontornável, dado o elevado número

de indivíduos que partilha esta condição social, representando o valor mais alto
das diversas regiões do país, acima do resultado nacional. O uso do RSI como proxy
da pobreza vinca ainda mais a singularidade da pobreza açoriana por contraponto
com o restante território nacional e ao mesmo, tempo, mostra claramente que a sua
distribuição no território regional é bastante assimétrica. A pobreza concentra-se,
pois, sobretudo, na ilha de S. Miguel e, em muito menor grau, na ilha Terceira. Isto
em termos absolutos e em termos relativos. Noutros estudos citados neste texto foi
possível verificar que a mesma estrutura assimétrica que se encontrou no RSI se
mantém noutros proxy da pobreza que incidem sobre populações distintas, desig-
nadamente o CSI e a Ação Social Escolar.
As eventuais explicações destes problemas foram afloradas neste artigo, sen-
do que a questão da história (e a estruturalidade que a ela está associada) bem como
a relação com o mercado de trabalho são, em nossa opinião, determinantes para a
compreensão da pobreza nos Açores. A (poli) insularidade foi também aflorada
ajudando sobretudo a explicar a maior incidência do RSI na Região por contrapon-
to com o resto do país.
As questões da qualidade dos empregos disponíveis, das desigualdades de
género no acesso ao mercado de trabalho e das qualificações escolares são outros
fatores importantes para explicar a incidência da pobreza na Região, considerando
os dados que foi possível coligir sobre estas áreas da vida social.
98 Fernando Diogo
Ficou claro neste artigo que são poucas as estatísticas oficiais para ajudar a
compreender o problema da pobreza nos Açores. Estas estatísticas podem e de-
vem ser complementadas por estudos específicos, quer quantitativos, quer quali-
tativos, em ordem a obtermos um conhecimento aprofundado da realidade.
Muitas vezes as estatísticas oficiais têm um efeito perigoso: de nos dar a ilusão de
que conhecemos a realidade. De facto, a maior parte das vezes o que permitem é
uma primeira aproximação aos fenómenos sociais que reportam, à sua incidência
e tendências. Nesse sentido, são importantes pontos de partida mas não são sufi-
cientes para uma adequada compreensão da pobreza, do seu contexto, dos seus
modos de produção e reprodução10.
Será, pois, necessário complementar as estatísticas oficiais com um programa
de pesquisa para compreender a pobreza para que, estribados no conhecimento
daí resultante, possamos combatê-la de forma mais eficaz.
Notas
1 Universidade dos Açores, Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais —

CICS.UAc/CICS.NOVA.UAc, UID/SOC/04647/2019, com o apoio financeiro da
FCT/MEC através de fundos Nacionais e quando aplicável cofinanciado pelo FEDER
no Âmbito do acordo de parceria PT2020. O autor agradece os comentários do Dr. Pe-
dro Perista do CESIS a este texto.
2 Vide para uma análise mais completa das alterações Diogo (2018).
3 Para uma análise desta questão veja-se, também, Diogo (2018).
4 Os dados em apreço não podem, contudo, ser diretamente confrontados com os apre-
sentados na tabela anterior, referentes ao IDEF, embora a fórmula de cálculo seja a
mesma, os métodos de recolha de dados são distintos nos dois inquéritos.
5 Segundo o INE (2018) o índice (ou coeficiente) de Gini é: “indicador de desigualda-
de na distribuição do rendimento que visa sintetizar num único valor a assimetria
dessa distribuição. Assume valores entre 0 (quando todos os indivíduos têm igual
rendimento) e 100 (quando todo o rendimento se concentra num único
indivíduo)”.
6 Os dados do ICOR não apresentam o índice de Gini por regiões NUTS II.
7 Segundo os censos de 2011 a dimensão média das famílias nos Açores é de 3, a maior
das diversas regiões portuguesas e acima do valor nacional de 2,6.
8 Ainda hoje as freguesias das Sete Cidades (Ponta Delgada) e da Salga (Nordeste) são
em boa parte propriedade de duas famílias terratenentes.
9 Os únicos dados sobre as desigualdades de género e pobreza nos Açores respeitam ao
RSI. Diogo e Rocha (2018) calcularam a relação de masculinidade para os beneficiári-
os do RSI e concluíram que a situação regional é distinta da nacional, pois na Região
existem mais homens que mulheres a receber esta prestação social, embora com
grandes variações entre ilhas. Neste momento não existem dados e hipóteses que nos
ajudem a compreender este fenómeno e a sua relação com as características da pobre-
za nos Açores e em Portugal em geral.
10 Este texto foi escrito respeitando o novo acordo ortográfico.
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100 Fernando Diogo
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DESIGUALDADES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO EM
PORTUGAL
UM OLHAR À ESCALA REGIONAL E AOS TERRITÓRIOS
DE BAIXA DENSIDADE
SOCIAL INEQUALITIES AND DEVELOPMENT IN PORTUGAL

A LOOK AT THE REGIONAL SCALE AND THE LOW DENSITY
TERRITORIES
Rosário Mauritti
Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL) & Centro de Investigação e Estudos de Sociologia (CIES-IUL),
Edifício Sedas Nunes, Av. das Forças Armadas, 1649-026 Lisboa, Portugal. Email: rosario.mauritti@iscte-iul.pt
Nuno Nunes
Edifício Sedas Nunes, Av. das Forças Armadas, 1649-026 Lisboa, Portugal. Email: nuno.nunes@iscte-iul.pt
João Emílio Alves

Instituto Politécnico de Portalegre (IPPortalegre); Centro de Investigação e Estudos de Sociologia (CIES-IUL) &
Centro de Investigação para a Valorização de Recursos Endógenos (VALORIZA-IPPortalegre). IPPortalegre,
Praça do Município, 11, 7300-110 Portalegre, Portugal. Email: j.alves@ipportalegre.pt
Fernando Diogo
Universidade dos Açores (UAçores) & Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais — Pólo da Universidade dos Açores
(CICS.NOVA.UAc/CICS.UAc). Rua da Mãe de Deus, 9500-321 Ponta Delgada, Portugal. Email: fernando.ja.diogo@uac.pt
Resumo: Como aferir e monitorizar desigualdades sociais na sociedade portuguesa contemporânea,

nomeadamente à escala regional? Os debates científicos contemporâneos apelam para que as proble-
máticas das desigualdades e do desenvolvimento se aproximem entre si. Este artigo pretende ser um
contributo para a compreensão das relações entre estas problemáticas, considerando as desigualdades
sociais do país, as suas assimetrias regionais e as desvantagens específicas dos territórios de baixa den-
sidade. Para o efeito, analisamos como a demografia, a educação, o emprego, as classes sociais e a saú-
de estão associadas a desigualdades sociais entre as regiões do território nacional. Os resultados da
pesquisa apontam para a persistência, na sociedade portuguesa, de processos de desenvolvimento de-
siguais à escala regional e no que diz respeito aos territórios de baixa densidade.
Palavras-chave: desigualdades sociais, escala regional, territórios de baixa densidade, desenvolvimento.
Abstract: How to reveal and monitor social inequalities in contemporary Portuguese society, particu-
larly on a regional scale? Contemporary scientific debates call for the problematics of inequality and
development to come close to each other. This article intends to contributes to the understanding of the
relations between these scientific issues, considering the social inequalities of the country and the spe-
cific disadvantages of the low-density territories. To this end, we analyse how demography, educati-
on, employment, social classes and health are associated to social inequalities between the regions of
the national territory. The empirical results show that in the Portuguese society there is a persistence of
unequal development processes at the regional scale and in regard to the low density territories.
Keywords: social inequalities, regional scale, low density territories, development.
DESIGUALDADES SOCIAIS E DESENVOLVIMENTO EM PORTUGAL 103
Introdução
O presente artigo propõe uma matriz conceptual, analítica e empírica que permita
aferir e monitorizar desigualdades sociais nos territórios de Portugal, nomeada-
mente à escala regional e nos territórios de baixa densidade.
Os debates científicos contemporâneos apelam, crescentemente, para que
as problemáticas das desigualdades e do desenvolvimento se aproximem entre
si (Stiglitz, Fitoussi e Durand, 2018a e 2018b). É sob este pressuposto que estão
construídas as agendas internacionais do desenvolvimento humano e do desen-
volvimento sustentável (OCDE, 2017; ONU, 2015; Sachs, 2017). Este artigo
pretende ser um contributo para a compreensão das relações entre estas proble-
máticas, considerando as assimetrias regionais do país e a saliência que nela as-
sumem os territórios do interior, também denominados por territórios de baixa
densidade (Diogo, Mauritti, Alves e Nunes, 2019; Ferrão, 2002; Martins e Fi-
gueiredo, 2008).
A matriz teórico-conceptual de partida apoia-se nas teses da sociedade dua-
lista, da semiperiferia, da modernidade inacabada e da heterogeneidade territori-
al, que marcaram o modo como, particularmente a sociologia, analisou os mais
recentes processos de desenvolvimento da sociedade portuguesa (Almeida, 1986;
Almeida, Capucha, Costa, Machado e Torres, 2007; Baptista, 2016; Carmo, 2014;
Mauritti e Nunes, 2013; Ferrão, 2016a e 2016b; Nunes, 1964; Pinto, 1985; Santos,
1985 e 1990; Viegas e Costa, 1998).
As desigualdades sociais são muito relevantes no contexto português, quer se
analise o problema a partir de uma perspetiva mais associada às desigualdades de
rendimentos (Albuquerque, Bomba, Matias, Rodrigues, e Matos, 2002; Carmo,
2010; Rodrigues, 2007; Rodrigues, Figueiras e Junqueiro, 2016), quer quando o en-
foque incide sobre as interseções e os efeitos cumulativos de natureza sistémica,
embora variável, de diversas formas de desigualdade de classe social, educativas,
género, territórios, etnicidade — entre outras (Almeida, 2013; Carmo, 2013; Carmo,
Carvalho e Cantante, 2015; Costa, 1999; Costa e Mauritti, 2018; Costa, Mauritti,
Martins, Nunes e Romão, 2015; Estanque, 2017; Lopes, Louçã e Ferro, 2017; Mar-
tins, Mauritti, Nunes, Costa e Romão, 2016; Mauritti, Martins, Nunes, Romão e
Costa, 2016; Mauritti e Nunes, 2013).
A partir de uma conceção multidimensional das desigualdades sociais (Carmo e
Costa, 2015; Carmo e Nunes, 2013; Costa, 2012; Mauritti, Martins, Nunes, Romão e
Costa, 2016; Nunes, 2013), analisam-se as relações estruturais entre condições de vida
das populações e contextos territoriais — nos planos sociodemográfico, socioeducati-
vo, socioprofissional e de acesso à saúde — e as suas respetivas manifestações de
104 Rosário Mauritti, Nuno Nunes, João Emílio Alves e Fernando Diogo
desenvolvimento desigual entre as regiões do território português, e com uma especí-

fica atenção para os territórios de baixa densidade.
O artigo começa por situar, em grandes traços, as principais mudanças socia-
is que têm atravessado a sociedade portuguesa na sua ligação com os territórios.
No ponto seguinte apresenta-se a metodologia da investigação. Segue-se a análise
de um conjunto multidimensional de desigualdades e dos seus impactos de de-
senvolvimento entre as diferentes regiões do país. Na conclusão, e com base nos re-
sultados da pesquisa, sistematizamos algumas orientações para uma política
territorializada de redução das desigualdades, considerando a atual fase do desen-
volvimento em Portugal.
Desigualdades sociais e desenvolvimento na sociedade portuguesa
Nas últimas décadas têm sido várias as transformações que têm vindo a reconfigu-
rar os territórios, quer de matriz urbana, quer rural, numa sociedade portuguesa
ainda numa fase de modernização inacabada (Almeida, Capucha, Costa, Machado
e Torres, 2007; Mauritti e Nunes, 2013; Nunes, 1964; Viegas e Costa, 1998), agrava-
da com a crise global e a austeridade (Blyth, 2013; Carmo, Nunes e Ferreira, 2016;
Geiselberger, 2017; Matsaganis e Leventi, 2014; Rodrigues, 2016).
Uma rápida e incisiva mudança estrutural da sociedade portuguesa, resul-
tante dos processos de recomposição social verificados ao longo das últimas déca-
das, acentuou assimetrias internas ao país. Nestas dinâmicas o mundo rural
apenas acompanhou parcialmente muitas das mudanças ocorridas nos territórios
urbanos (Carmo, 2011; Carmo, 2014; Diogo, Palos e Silva, 2017; Ferrão, 2016a; Fer-
rão e Delicado, 2017; Reis e Lima, 1998). Entre essas transformações, são exemplos
significativos, especificamente para o caso do mundo rural, dada a sua extensão e
intensidade, o declínio da atividade económica (agrícola e também industrial), o
envelhecimento e o despovoamento, reforçados por dinâmicas migratórias e alte-
rações profundas nas configurações das classes, familiares e nas relações entre ge-
rações (Carmo, 2007; Ferrão, 1985; O’Neill, 1984; Pinto e Queirós, 2010; Silva, 1994 e
1998; Sobral, 1999; Wall, 1998).
Em relação à estrutura etária da população portuguesa, desde os anos 1960
que se assiste ao sistemático e progressivo envelhecimento, alimentado na base
pela diminuição da proporção de crianças e jovens e no topo pelo aumento da
proporção de pessoas com 65 e mais anos. Estas dinâmicas são convergentes com
tendências que se verificam na generalidade dos países europeus, contudo
salientam-se mesmo nesse contexto alargado pela sua intensidade (Mauritti e
Nunes, 2013).
Apesar da modernização económica e social da sociedade portuguesa, dife-

rentemente do que aconteceu na Europa
a industrialização portuguesa, tardia e parcial, não só conservou durante décadas uma

enorme proporção de famílias ligadas à agricultura, como não proporcionou a base
económica e social para um crescimento e diversificação das atividades terciárias seme-
lhantes à dos países plenamente industrializados. (Machado e Costa, 1998, p. 33)
Estes constrangimentos refletem-se na estrutura social portuguesa, que se man-

tém ainda bastante carenciada de qualificações escolares e profissionais, evidenci-
adas na evolução da distribuição das classes sociais em Portugal (Costa, Mauritti,
Martins, Machado e Almeida, 2002; Costa, Machado e Almeida, 2009; Costa, Mau-
ritti, Martins, Nunes e Romão, 2018; Mauritti, Martins, Nunes, Romão e Costa,
2016; Mauritti e Nunes, 2013).
Um dos principais obstáculos ao desenvolvimento do país radica, ainda hoje,
no baixo nível de qualificações escolares e profissionais da população, transversal
ao conjunto do país, mas agravada nos territórios de baixa densidade. Tais défices,
com consequências sociais e económicas decisivas de agravamento das desigual-
dades sociais — internacionais e intranacionais — espelham o nosso atraso compa-
rativamente com a maioria dos países da Europa.
Os desafios colocados à sociedade portuguesa e aos seus territórios no plano
da qualificação, modernização e desenvolvimento da estrutura socioprofissional,
incitam à necessidade de investimentos alargados nos domínios educativos, do
emprego e da proteção social, quando ainda não ultrapassámos a situação de um
incipiente estado-providência, com dificuldades acrescidas no exercício das suas
funções distributivas e redistributivas (Botelho, Nunes, Mauritti e Craveiro, 2015;
Mauritti, Botelho, Nunes e Craveiro, 2015).
Metodologia
Para a compreensão das relações entre desigualdades sociais e desenvolvimento

mobilizaram-se um conjunto de indicadores estatísticos focados principalmente
na escala regional (NUTS1 II). Existe já um indicador estatístico do INE que procura
ligar território, desenvolvimento e desigualdades, trata-se do Índice Sintético de
Desenvolvimento Regional (ISDR — INE, 2017a), publicado com uma periodicida-
de bianual (últimos dados de 2015, publicados em 2017). Este índice é apresentado
tendo como base territorial as regiões NUTS III, e desdobra-se em três (sub)índices:
competitividade, coesão e qualidade ambiental.
O que distingue o nosso trabalho do realizado neste índice respeita à reflexão

sobre a problemática do desenvolvimento com base territorial associada à questão
das desigualdades, como se tem vindo a referenciar, um trabalho distinto do reali-
zado pelo INE, mais centrado na apresentação de resultados e, ao mesmo tempo,
desmultiplicando-se em três temáticas relativamente distintas.
Assim, embora pertencendo ao mesmo tipo de preocupações e tendo alguns
pontos de contacto e interceção, o trabalho ora apresentado e o ISDR são, sobretu-
do, contributos complementares de natureza distinta2.
Nos desenvolvimentos analíticos da presente pesquisa optámos por usar
como unidade territorial de base as NUTS II, embora em alguns casos recorramos a
outras unidades territoriais. Sendo estas regiões uma iniciativa estatística do Eu-
rostat tendo em vista a organização e sistematização de estatísticas regionais (Por-
data, 2018), cedo adquiriram uma dimensão que tem vindo a transcender a simples
produção de dados. Tais construções classificatórias dos territórios começaram
por ser sobretudo “realidades” político-administrativas e estatísticas, e à medida
que foram sendo assumidas pelas populações, adquiriram também reconhecimen-
to social, cultural e até identitário.
No caso concreto deste estudo, a explicação para o cruzamento entre os terri-
tórios, as desigualdades e o desenvolvimento assenta sempre numa seleção, entre
várias dimensões possíveis, de um conjunto de indicadores passíveis de fornecer
um contributo válido para a análise das desigualdades da sociedade portuguesa, a
uma dupla escala (nacional e regional) do território português.
Neste sentido, a análise demográfica, a par de indicadores centrais relativos à
educação, ao emprego, à estrutura de classes (mais especificamente às categorias soci-
oprofissionais) e, por fim, o acesso aos direitos, neste caso específico à saúde, configu-
ram-se como uma seleção de dimensões analíticas com potencial para a discussão das
desigualdades e do desenvolvimento português numa perspetiva territorial.
Desigualdades sociais à escala regional e nos territórios de baixa

densidade
Demografia
Os já aludidos binómios urbano/rural e também litoralização/interioridade, são

temáticas recorrentes nos estudos demográficos, sociológicos e no âmbito de in-
vestigação realizada em outros domínios das ciências sociais. No plano substanti-
vo a sua génese remonta a processos intensos de mobilidade populacional e
reconfiguração estrutural da sociedade portuguesa que ocorreram a partir de
N.º Frequências
] 300 ; 761 ] Municípios
] 200 ; 300 ]
] 150,9 ; 200 ]
PT
] 100 ; 150,9 ]
] 39 ; 100 ]
Limites territoriais
Município
NUTS II
0 50 km
Figura 1 Índice de envelhecimento (2016)

Fonte: INE (2016), Estimativas Anuais da População Residente. Em INE (2017a, p. 96).
finais dos anos 1960, e que hoje se refletem em fortes assimetrias transversais ao ter-
ritório nacional (Mauritti e Nunes, 2013).
De modo simplificado, tais assimetrias no que concerne à distribuição da po-
pulação podem ser caraterizadas do seguinte modo: cerca de 1/3 da população
portuguesa reside nas zonas rurais e periféricas, também vulgarmente identifica-

dos na literatura sobre o assunto como “territórios do interior” ocupando 81,4% do
território, o que equivale a assumir que, em contrapartida, numa faixa territorial
inversa, na ordem dos 19%, tende a concentrar-se uma densidade populacional
que envolve os restantes 2/3 da população em Portugal.
Se a esta variável associarmos uma análise dirigida ao índice de envelheci-
mento3 (figura 1), observa-se uma mancha territorial mais expressiva em termos de
envelhecimento nos territórios de matriz rural, geograficamente mais próximos da
fronteira, e em regiões e concelhos mais afastados dos grandes centros urbanos.
Com efeito, o agravamento do envelhecimento foi particularmente incidente em
municípios das sub-regiões do Interior Norte (Alto Tâmega, Terras de Trás-os-Montes
e Douro) e Centro (Beiras e Serra da Estrela, Beira Baixa e Médio Tejo), destacando-se
os municípios de Almeida, Vila de Rei, Oleiros, Penamacor e Castanheira de Pêra, que
registaram um aumento em mais de 100 idosos por 100 jovens.
A situação é particularmente sensível se atendermos ao facto de que a tendência
de agravamento do envelhecimento no território nacional, embora constituindo um
dado transversal ao país, é mais acentuada nos mesmos territórios (considerados de
“baixa densidade”) e com perspetiva de agravamento nas próximas décadas, tendo
em conta as projeções demográficas conhecidas (INE, 2017b). Aliás, basta atender aos
valores reportados ao intervalo temporal entre 2011 e 2016, no qual cerca de 95% dos
municípios portugueses sofreram um agravamento no que respeita ao processo de en-
velhecimento. Paralelamente, num plano comparativo europeu, Portugal destaca-se,
como um dos países que mais concorre para a incidência do mesmo fenómeno, consi-
derando, por exemplo, o facto de na União Europeia, em 2015, existirem 123 idosos
para cada 100 crianças/jovens, ao passo que em Portugal, em 2016, esse valor ascendia
já a 151 idosos por cada 100 jovens (INE, 2017b).
É assim que Portugal, no contexto dos países do sul da Europa e de forma mais
acentuada nas últimas décadas, a que a recente crise económica mundial não terá sido
alheia (sendo responsável pelo intenso aumento da emigração, particularmente de
população ativa mais qualificada em níveis comparáveis aos anos 1960 do século pas-
sado), continua a evidenciar um profundo e estruturante desequilíbrio demográfico,
mais expressivo nos territórios classificados como rurais ou periféricos, caracterizados
pelo contínuo despovoamento e envelhecimento da população e, por conseguinte, em
risco de despovoamento e de desagregação do seu tecido económico e social. As desi-
gualdades no plano demográfico acompanham, assim, de forma estreita a diferencia-
ção dos territórios, em termos de estrutura produtiva e económica (mais agrária e rural
a medida que se avança para as regiões periféricas) e também da composição social
das populações (rendimentos, qualificações, peso da população ativa, classes sociais,
etc.), quer também no plano do acesso a serviços fundamentais como a educação e a

saúde. Estas assimetrias são notórias quer numa perspetiva diacrónica, quer sincróni-
ca, e tanto no plano interno como europeu.
Esta leitura é complementada pela análise que decorre da figura 2 e 3, que
mostra a localização espacial dos territórios do interior (denominados territórios
de baixa densidade) por um lado, a relação entre área km2/e população residente
(densidade populacional) por NUT II em 2016.
Centróide ponderado pela

população e elipse padrão
2016 2000
2
Habitantes por km
] 1 000 ; 7 500 ]
? ] 250 ; 1 000 ]
] 111,8 ; 250 ]
PT ] 50 ; 111,8 ]
] 4 ; 50 ]
Limites territoriais
Município
NUTS II
?? Continente
?
??
?
Frequências
Municípios
??
0 50km
Figura 2 Territórios do Interior — Limites geográficos (Municípios de baixa densidade)

Fonte: INE, I.P., Estimativas Anuais da População Residente. MA-DGT, Carta Administrativa Oficial de Portugal
— CAOP. Em INE (2017a, p. 82).
40,0 935,7 1000,0
35,0 900,0
800,0
30,0
700,0
25,0 600,0
20,0 500,0
15,0 318,0 400,0

300,0
10,0 168,4
105,6 200,0
5,0 79,6 88,4
22,7 100,0
0,0 0,0
Alentejo Centro Algarve R.A. Açores Norte R. A. Madeira A.M.Lisboa
Área (%) População residente (%) Densidade Populacional (No/Área km2)
Figura 3 Relação área e população por NUT II — (2016)

Fonte: INE, Portugal em Números 2016, p. 3 (cálculos nossos).
Da análise cruzada da figura 2 e 3 é possível observar uma faixa territorial de gran-

de extensão, recobrindo a maioria dos concelhos do interior do país, contrastando com
um menor número de municípios localizados ao longo do litoral, desde o Minho à Área
Metropolitana de Lisboa. No caso da figura 3, que apresenta a relação das distribuições
percentuais da população e área (Km2) nas regiões do Continente e Ilhas por NUT II, e
respetiva densidade populacional (Nº médio de habitantes/km2), constata-se que as re-
giões Alentejo e Centro ocupando 64,8% da área do território nacional, absorvem ape-
nas 28,7% da população total residente. O contraste face à Área Metropolitana de
Lisboa, cuja área representa apenas 3,4% do território nacional, concentrando 28,8%
da população, é abissal. O cálculo desta relação entre áreas do território e população
através do índice de densidade populacional, destaca para além da Área Metropolita-
na de Lisboa (cuja densidade populacional é de 936 habitantes por km2), a Região Au-
tónoma da Madeira (em 2016, com 318 habitantes/km2). No extremo oposto destas
realidades, e de resto numa condição de depressão demográfica singular face a todas
as regiões NUT II do país, encontra-se a região do Alentejo (com cerca de 23 hab/km2).
Educação
Como se poderá interpretar a distribuição do capital escolar pelo território nacional?

A análise dos dados sobre a educação permite, desde logo, perceber que existem
grandes desigualdades entre as regiões. Os indicadores selecionados habilitam uma
análise mais limitada a uma outra questão igualmente importante: a das desigualda-
des dentro de cada região e a forma como essa estrutura de desigualdades compara
entre as várias regiões.
100.0 50
N Diplomados p/100 habitantes

80.0 40
Taxa real de escolarização
60.0 30
40.0 20
20.0 10
0.0 0
Continente Norte Centro A.M. Lisboa Alentejo Algarve
Pré-escolar Básico Secundário Superior Diplomados

(5 anos) (6 -14 a) (15 a 17 a) (18 a 22 a) por 1000 habitantes
Figura 4 Taxa real de escolarização 2016 e Diplomados por 1000/hab 2015

Fonte: DGEEC, 2017.
Através dos dados apresentados na figura 4 (com informações reportadas

apenas às regiões do Continente) procura-se aferir em que medida existe, ou não,
um desfasamento nas idades de frequência dos vários patamares de escolaridade,
desde o pré-escolar ao ensino superior. Nas situações em que esse desfasamento é
nulo ou residual a incidência percentual de “escolarização real” aproxima-se dos
100%, ou seja, o total de crianças e jovens da respetiva coorte geracional ou interva-
lo de idades estão a frequentar o nível de escolaridade que era esperado.
Apesar do forte investimento no incremento da escolarização e das conquis-
tas, muito significativas, observadas neste domínio, particularmente com a institu-
cionalização da universalidade da educação pré-escolar a partir dos cinco anos de
idade e o alargamento da escolaridade obrigatória nos 12 anos para crianças e jo-
vens até 18 anos (Lei 85/2009, de 27 de agosto),4 a verdade é que o retrato do país
neste domínio mantém-se ainda muito aquém dos objetivos definidos pelas insti-
tuições governativas nacionais. Mais ainda, a comparação entre regiões denota,
também aqui, fortes assimetrias, por vezes inesperadas. É o caso da taxa real de es-
colarização no pré-escolar, na Área Metropolitana de Lisboa, patamar em que a in-
cidência de frequência está 20,7% aquém do que seria esperado. Neste nível
pré-escolar e também no ensino básico a região NUT II com melhor performance é
o Alentejo (com, respetivamente, 94,3% e 99,3% de taxa real de escolarização). Mas
esta situação altera-se radicalmente na transição para o secundário e ainda mais na
frequência do ensino superior.
Verifica-se que quase 1/4 dos jovens do Continente com idades entre os 15 e os
17 anos, idades em que esperaríamos que frequentassem cursos de nível secundário,
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
A, M, Lisboa 42,3
Centro 36,6
PORTUGAL 34,6
Norte 31,5
Algarve 29,8
27,3
R. A. Madeira
Alentejo 24,2
R. A. Açores 0
UE28 (2016)=39,1%
2016 2011
Figura 5 Taxa de diplomados 30-34 anos, Continente, NUTS II 2016

Fonte: INE, Inquérito ao Emprego, série 2011. Eurostat; dados não disponíveis para a R.A. Açores.
não estão neste patamar de escolarização.5 Nesta faixa etária, mais do que abandono
escolar precoce, o fenómeno evidencia a forte incidência de retenções escolares em
ciclos de ensino anteriores, ao longo do nível básico. Sendo uma questão transversal
às várias regiões em referência, a sua incidência é ainda assim bastante desigual,
opondo nos extremos o Norte (com 79% de taxa real de escolarização no ensino se-
cundário) e o Algarve (com 67%).
Ainda no que respeita à escolaridade, é de esperar que as distinções sejam
ainda mais evidentes nos ciclos não obrigatórios, dado que nos restantes a pressão
para a obrigatoriedade tenderá, pelo menos a prazo, a uniformizar os dados no
conjunto do território nacional. Neste sentido, no patamar superior de escolariza-
ção, a par das retenções em ciclos de ensino anteriores, a saída precoce do sistema
coloca-se como desafio maior.
De facto, neste nível mais elevado de escolarização as desigualdades entre re-
giões são ainda mais notórias do que nos ciclos de estudo anteriores, opondo a
AML (com 47% de taxa real de escolarização) e a região do Algarve (17%).
Na figura 4 apresenta-se também o rácio de diplomados por cada 1000 ha-
bitantes. No ano letivo 2015/16 esse rácio situa-se entre 94,2% na região de in-
fluência da capital e 31,9% no extremo sul do país. Ou seja, muito aquém do que
constitui a narrativa oficial em relação às metas societais de um país que se des-
creve no contexto da “sociedade de informação e do conhecimento” e que vê no
incremento da população com diploma de estudos superiores uma estratégia
nuclear de reposicionamento competitivo quer no quadro de referência da Eu-
ropa, quer no mundo.
Tabela 1 População empregada (25-64 anos) por qualificações e escolaridade, segundo NUTS II, 2016
Nível de escolaridade Ativas/os com pelo

Quadros superiores
menos a escolaridade
NUTS II e especialistas no total
Até Básico Secundário Superior obrigatória no total da
de empregadas/os
população (25-64 anos)
Portugal 48,4 25,7 26,0 59,4 24,5

Continente 47,8 25,9 26,3 68,4 24,7
Norte 53,2 24,4 22,5 52,7 21,9
Centro 52,2 23,3 24,4 59,4 21,5
A. M. Lisboa 35,8 29,2 35,0 70,2 33,0
Alentejo 52,4 27,7 19,9 59,3 19,7
Algarve 49,2 28,6 22,2 63,3 21,3
R. A. Açores 59,7 21,3 18,9 45,5 17,4
R. A. Madeira 58,0 20,7 21,2 47,9 21,2
Fonte: INE, Inquérito ao Emprego (30/09/2017).
Neste sentido, a análise da taxa de diplomados entre os 30 e os 34 anos (figu-

ra 5) é um indicador particularmente significativo, quer por, em sequência do que
se observou anteriormente, ter potencial para sublinhar as diferenças de desenvol-
vimento inter-regionais, quer porque se trata de um dos indicadores definidos pela
União Europeia para monitorizar a Estratégia 2020 (CE, 2018), no que à educação
respeita. Este escalão de idades referencia os objetivos de compromisso societal em
que os diversos países se inscrevem. No caso de Portugal, o objetivo é atingir pelo
menos 40% de diplomados na coorte geracional em referência até 2020.
A leitura destes dados sublinha que no plano nacional apenas a região de Lis-
boa já atingiu o objetivo 2020, sendo a média global obtida para o contexto nacional
(na ordem dos 35%) uma expressão da persistência de fortes assimetrias regionais.
A comparação dos ritmos de incremento das taxas de diplomados observados nas
várias regiões denota um forte dinamismo sobretudo da Região Centro, que no pe-
ríodo de referência (2011-2016) progride sensivelmente 13 pontos percentuais em
termos do peso relativo de diplomados neste grupo etário (R.A. Madeira, no extre-
mo oposto, aumenta a divergência face ao padrão do país, na medida em que ape-
nas incrementa 1,2 p.p.).
A análise da escolaridade na população empregada (25-64 anos) complementa
esta abordagem, destacando o perfil qualificacional do segmento populacional que
está ativamente investido na atividade económica (tabela 1). Nestes dados, onde es-
tão também incluídas as duas regiões autónomas dos Açores e da Madeira, percebe-
mos o caminho ainda longo que temos a percorrer para atingir um perfil nacional de
qualificações compatível com os padrões europeus que referenciam as nossas condi-
ções de desenvolvimento e participação na modernidade contemporânea.
Os dados permitem aprofundar a abrangência das clivagens que opõem dife-

rentes realidades territoriais, do ponto de vista do potencial instalado de inovação
e também da sua capacidade para acolher, de forma sustentável, segmentos popu-
lacionais com perfis qualificacionais melhorados. A análise destas informações
deve ter em conta características dos territórios já analisadas anteriormente, nome-
adamente traços sociodemográficos e peso relativo, apesar de tudo, muito diferen-
ciado das gerações mais velhas.
No todo nacional, cerca de 48% da população empregada com 25 a 64 anos
tem níveis de escolaridade abaixo do secundário. A AM Lisboa distingue-se neste
indicador por ter o mesmo peso relativo de pessoas com escolaridade básica e su-
perior (35%); numa distribuição de perfis que dá bem conta de fortes clivagens no
interior da região onde se localiza a capital de Portugal. Nas restantes regiões o
peso de diplomados tende a ser mais baixo (ou pelo menos muito idêntico, como no
Centro) do que o de pessoas detentoras de estudos secundários e em todas o seg-
mento preponderante tem nível de escolaridade que não vai além do básico.
A percentagem de quadros superiores e especialistas, grandes grupos de pro-
fissões cujo acesso tem como requisito a posse de recursos qualificacionais e educa-
cionais avançados, envolve sensivelmente 1/4 do total de empregados. Esta
proporção é intensificada na região metropolitana de Lisboa (33%) e mitigada na
R.A. dos Açores e no Alentejo (respetivamente 17% e 20%).
Emprego
Prolongando o argumento, desta feita dirigido à taxa de emprego segundo o grupo

etário e o sexo, na análise das NUTS II, reportada a 2016 (tabela 2), verifica-se uma
taxa de emprego global de 52% (65% no escalão teórico que acolhe o grosso da po-
pulação potencialmente ativa, ou seja, nas idades de 15 a 64 anos). No total de em-
pregados o diferencial por género ronda no plano nacional 10 pontos percetuais
(57% nos homens e 48% nas mulheres).
Uma análise mais fina e transversal, das interseções entre género, e grupo etário
por região, permite observar o desenho de tendências que provavelmente poderão vir
a intensificar-se nos próximos anos. Tendências que se articulam, nomeadamente,
com a reconfiguração profunda dos perfis qualificacionais segundo o género, nas ge-
rações mais jovens, mais favorável para a população feminina, tendo em conta reconfi-
gurações profundas na atribuição de papéis entre homens e mulheres, no sentido do
reconhecimento do mérito (e das qualificações) como critério primordial de acesso aos
lugares.
Primeira tendência: a diminuição da décalage de género no que concerne à
taxa de empregabilidade à medida que nos reportamos a gerações mais jovens:
Tabela 2 Taxa de emprego segundo o grupo etário e o sexo, NUTS II, 2016 (%)
Total 25-34 anos 35-44 anos 45 e mais anos 15-64 anos
HM H M HM H M HM H M HM H M HM
Portugal 52,0 57,1 47,5 78,2 78,9 77,5 84,4 87,3 81,7 42,0 49,3 36,0 65,2
Norte 51,4 57,7 45,8 79,7 82,2 77,3 83,0 87,4 79,0 40,8 49,2 34,0 62,9
Centro 53,5 59,6 48,2 80,9 78,9 82,8 86,8 89,4 84,5 44,6 54,0 36,8 67,5
A. M. Lisboa 52,1 54,9 49,6 76,3 76,0 76,6 84,8 86,9 82,9 41,3 45,7 37,9 67,1
Alentejo 48,2 54,0 43,0 75,1 78,8 71,3 84,0 88,1 79,9 38,3 45,0 32,5 64,4
Algarve 54,2 56,9 51,9 78,0 79,1 76,9 85,6 85,3 86,0 44,5 49,2 40,6 68,4
R. A. Açores 52,4 57,9 47,2 73,2 77,4 68,9 79,8 82,0 77,6 43,7 52,0 36,6 61,0
R. A. Madeira 52,6 57,3 48,6 70,6 66,8 74,5 81,6 82,1 81,1 46,8 56,6 39,7 60,7
Nota: Dados reportam à população ativa empregada.

Fonte: INE, Inquérito ao Emprego (30/09/2017).
esse diferencial é de 13 pontos percentuais no segmento com 45 e mais anos; apenas

de 1 pp. no segmento 25-34 anos, isto nos dados relativos ao todo nacional.
Segunda tendência: o incremento (e mesmo inversão pontual) da taxa de em-
prego das mulheres nas gerações mais novas (com deferenciais de escolarização
melhorados face aos seus congéneres masculinos, cf. por exemplo, CNE, 2018) so-
bretudo, nas regiões que apresentam um perfil de maior capacidade de inovação e
convergência com o padrão europeu: a Região Centro e a Área Metropolitana de
Lisboa. Nestas duas regiões, nos segmentos de idades 25 a 34 anos, a taxa de empre-
go segundo o género é ligeiramente mais elevada na distribuição feminina. Tal ten-
dência, num contexto em que as mulheres, de forma sistemática ao longo dos
últimos anos têm vindo adquirir maior qualificação do que os homens da mesma
coorte geracional, aponta quer para a crescente relevância da educação na capacita-
ção para o trabalho; quer também para uma possível reconfiguração, no futuro, de
lugares e papéis de mulheres e homens na vida social.
Terceira evidência: num país, como vimos atrás, que sofre uma enorme “san-
gria” populacional, e que necessita de incrementar de forma sustentável a taxa de
atividade e as qualificações profissionais da sua população, fruto dos baixos níveis
de educação ainda prevalecentes, sobretudo à medida que progredimos na idade,
verifica-se que a taxa de emprego baixa para 42% (49% homens; 36% mulheres) no
escalão com 45 e mais anos.6
Quarta evidência: as fortes e persistentes assimetrias regionais, em conver-
gência com análises anteriores referenciadas a indicadores demográficos e edu-
cacionais. Com efeito, a análise numa perspetiva regional, permite evidenciar
alguns desvios face à tendência média nacional. É o caso, por exemplo, da região
do Alentejo, quer em termos globais, quer de forma repartida pelos mesmos
escalões etários, denotando-se, neste caso o “padrão clássico” (prevalecente) de

clara desvantagem das mulheres comparativamente aos homens. Esta tendência
é particularmente observável nos três escalões etários, sendo reproduzida igual-
mente nos valores totais apurados para a região. É também, e só nesta região, que,
no grupo dos 45 e mais anos, os valores são inferiores a 40% em termos globais,
atingindo apenas 32% para as mulheres, o que corresponde à percentagem mais
baixa no conjunto das NUTS II (embora nesta variável não estejam disponíveis
dados para as regiões autónomas).
Em sentido inverso, a AML é a região do país que, como assinalado atrás, apre-
senta valores mais equitativos no que respeita à paridade entre sexos, sobretudo no
escalão etário dos 25 aos 34 anos, mantendo-se, todavia, a diferença entre homens e
mulheres nos restantes escalões etários. É também nesta NUT que o valor total da
taxa de emprego (52,1%) é praticamente coincidente com a média nacional (52%). As
regiões Centro e Algarve são as únicas que apresentam valores superiores à média,
respetivamente 53,5% e 54,2%. Em contraponto, a região do Algarve e do Norte apre-
sentam valores totais inferiores à média nacional, com taxas de emprego de 48,2%
para o primeiro caso e de 51,4% para o segundo.
Os valores da tabela 3, reportados a 2015, complementam as análises desen-
volvidas dando conta das assimetrias regionais a partir da distribuição de rendi-
mentos líquidos (deduzido de impostos) das famílias por escalões fiscais.
Numa leitura global ao nível do país, não constituirá surpresa a observação
de que os valores mais expressivos em termos de rendimentos líquidos (anuais)
dos portugueses se situem nas categorias “menos de 5 000 euros” e “de 5 000 a me-
nos de 10 000 euros” (com 16% e 32%, respetivamente).
Esta distribuição é, aliás, reproduzida em todas as NUTS II, constituindo o in-
tervalo de rendimentos superiores a 32 500 euros o menos significativo no conjunto
das regiões. Ainda assim, Lisboa apresenta, para esta última categoria de valores,
uma percentagem mais expressiva por comparação às restantes regiões (12%), se-
guida da R.A. Açores (com 9,1%), constituindo as únicas que apresentam valores
superiores à média nacional (na ordem dos 8%).
Tendência transversal a todas as NUTS II é o facto de as percentagens mais ex-
pressivas situarem-se no intervalo entre 5 000 e menos de 10 000 euros, acompanhan-
do, de resto, a tendência nacional. A região de Lisboa, embora reproduzindo a
tendência nacional, é a única que revela valores ligeiramente melhorados nos inter-
valos de rendimentos mais elevados, designadamente entre os 19 000 e menos de 32
500 euros e no já referenciado intervalo de rendimentos superior aos 32 500 euros, fa-
tor que não será alheio à maior concentração de um contingente de quadros superio-
res, especialistas e técnicos intermédios, quer da administração pública, quer do
Tabela 3 Rendimentos líquidos dos agregados fiscais, 2015 ( euros)
Total 5.000 10.000 13.500 19.000

< 5.000 > 32.500
Agregados a < 10.000 a < 13.500 a < 19.000 a < 32.500
NUTS II euros euros
fiscais euros euros euros euros
(N) %
Portugal 5008652 16,2 32,2 14,2 14,1 15,4 8,0

Norte 4788733 17,9 34,8 13,8 13,9 13,3 6,4
Centro 1719851 15,1 34,3 14,6 14,2 15,1 6,7
Lisboa 1079153 14,5 26,5 14,0 14,5 18,6 11,9
Alentejo 1409087 14,4 35,6 15,3 13,9 14,6 6,2
Algarve 0353235 20,6 33,6 13,9 12,8 13,4 5,6
R.A. Açores 0227407 16,9 32,0 13,6 13,2 15,2 9,1
Nota: Distribuição do número de agregados fiscais por escalões de rendimento bruto declarado deduzido do IRS
Liquidado.
Fonte: INE | Ministério das Finanças.
setor empresarial. Esta leitura é aliás confirmada na análise da tabela 4, com a distri-
buição de rendimentos médios mensais do trabalho por conta de outrem segundo a
classe social.
Classes sociais
Na tabela 4 desenvolvemos uma operacionalização do indicador de classe social

nos segmentos em assalariamento, não incluindo, portanto, quer patrões, quer
profissionais liberais ou trabalhadores independentes.
Uma primeira leitura destes dados realça a relação linear e sistemática, em
todas as regiões, da relação entre perfis qualificacionais, lugares de classe e rendi-
mentos. Segundo estes dados, claramente, podemos concluir que os dois posicio-
namentos de classe marcados pela posse de recursos económicos e culturais
melhorados (os dirigentes e os profissionais, técnicos e de enquadramento) corres-
pondem aos lugares com maior vantagem em termos de perfil de rendimentos,
sempre acima da média de rendimentos na respetiva região.
No extremo oposto, em todas as regiões, ter posicionamento nos segmentos
de “trabalhadores não qualificados” significa uma desvantagem, traduzida nos
rendimentos médios de trabalho mais baixos do que em qualquer outro posiciona-
mento de classe, na respetiva região.
A comparação dos padrões de rendimentos por regiões faz sobressair Lisboa
enquanto única região que apresenta valores acima da média nacional e também a
região que apresenta rendimentos médios mais elevados na leitura por segmento
de classe social.
Tabela 4 Rendimentos médios mensais de trabalho por classe social ( euros) - Segmentos em
assalariamento
Profissionais
Empregados Assalariados Trabalhadores
NUT II Total Dirigentes técnicos e de Operários
executantes Agrícolas não qualificados
enquadramento
Portugal 1 094,13 2 435,32 1631,58 905,46 851,79 765,10 690,93

Continente 1 096,66 2 441,31 1632,08 905,03 850,47 767,63 688,24
Norte 975,01 2 032,62 1478,63 851,66 774,26 757,03 674,25
Centro 950,55 1 799,12 1363,50 833,13 861,62 720,68 671,38
Lisboa 1 380,08 3 361,10 1879,95 997,64 1010,84 838,15 720,56
Alentejo 994,42 1 809,82 1504,45 860,33 975,20 781,48 688,78
Algarve 926,13 1 675,46 1360,39 881,35 846,99 799,21 693,77
Açores 986,03 1 975,47 1574,00 912,19 815,16 721,61 717,22
Nota: Este quadro reporta apenas categorias de classe em situação de assalariamento. A construção
do indicador de classe segue os procedimentos descritos em Mauritti e Nunes, 2013, p. 41.
Fonte: INE| MTSS, Quadros de Pessoal; dados não disponíveis para a R.A. Madeira.
Mas se esta região, onde se localiza a capital, se destaca por ter os rendimentos
mais elevados é também a que se destaca por apresentar as maiores desigualdades
de rendimentos entre categorias de classe. Com efeitos, em Lisboa (onde se concen-
tram as sedes de grandes empresas, assim como a cúpula da administração pública
central) as desigualdades de rendimento mensal entre os dirigentes e as outras cate-
gorias socioprofissionais (incluindo profissionais técnicos e de enquadramento) são
muito notórias. Além disso, o rendimento dos empregados não qualificados é de
apenas 21,4% do equivalente dos dirigentes (a média nacional é de 28,4%).
Todas as restantes regiões apresentam valores bastante mais próximos entre
si e distantes desta, com destaque para os Açores, pela positiva e o Algarve pela ne-
gativa (região onde o rendimento médio mensal do trabalho é mais baixo). De res-
to, o único valor que se destaca numa comparação dentro de cada grupo, nas
diversas regiões, é o dos dirigentes no Algarve, muito abaixo da média desta cate-
goria na comparação nacional e com as restantes regiões.
Saúde
A saúde é umas das dimensões que os cidadãos mais tendem a valorizar condicio-
nando significativamente as condições de participação social, ao nível da educa-
ção, do mercado de trabalho e da produtividade, e também de forma geral o
bem-estar, e as relações sociais das populações.
Tendo presente a relevância da saúde, analisamos indicadores sobre condições
materiais oferecidas, pelas diferentes regiões, no acesso aos direitos na área da saú-
de. Neste âmbito, tomando como indicadores específicos os números de profissiona-
is de saúde (enfermeiros e médicos); farmácias por 1000 habitantes; internamentos
Tabela 5 Indicadores de acesso à saúde (2015 e 2016) (%)
Internamentos Consultas médicas

Enfermeiras/os Médicas/os Farmácias
hospitalares no hospital
‰ ‰ N por hab.
2016 2015
Portugal 6,7 4,9 0,3 111,3 1,8
Norte 6,7 4,8 0,3 111,9 2,0
Centro 6,8 4,4 0,4 106,1 1,5
A.M. Lisboa 6,8 6,3 0,3 129,0 2,2
Alentejo 6,1 2,8 0,5 073,9 1,0
Algarve 6,0 3,8 0,3 089,4 1,1
Açores 8,3 3,1 0,3 112,7 1,2
Fonte: INE, Estatísticas do Pessoal de Saúde, e Estatísticas dos Estabelecimentos de Saúde.
hospitalares, e número de consultas médicas em hospitais por habitante (tabela 5).

Num primeiro olhar dirigido ao número de profissionais de saúde por 1000
habitantes e no caso específico dos enfermeiros/as, a generalidade das regiões
acompanha a média nacional situada nos 6,7%. É o caso das regiões Norte, Centro e
AML, apresentando estas duas últimas uma diferença de uma milésima face ao va-
lor médio apurado para o conjunto do país. Apenas a região dos Açores revela uma
taxa superior à média nacional, atingindo os 8%, neste caso, a necessidade de dotar
as várias ilhas com profissionais deverá ser a justificação da discrepância. Inversa-
mente, as regiões do Alentejo e do Algarve revelam taxas inferiores à média nacio-
nal, respetivamente 6,1% e 6,0%.
No caso do número de médicos por 1000 habitantes, as diferenças de valores
das regiões para a média nacional ganham outra expressão. Com efeito, ao passo
que o valor nacional se cifra na ordem dos 4,9 médicos por 1000 habitantes, ape-
nas a região da AML apresenta um valor superior (6,3%), reproduzindo a mesma
tendência observada na generalidade dos indicadores convocados para este estu-
do. Todas as restantes regiões apresentam valores inferiores à média do país, sen-
do particularmente visível nas regiões do Algarve, Açores e Alentejo, com
valores inferiores a 4 médicos por 1000 habitantes, atingindo nesta última região
o valor mais baixo do conjunto das NUTS II analisadas (apenas 2,8 médicos por
1000 habitantes)7.
No que respeita ao número de farmácias por 1 000 habitantes verificam-se va-
lores relativamente distintos dos anteriores. Neste caso é a região Alentejo a que
apresenta um valor mais expressivo (0,5), inclusivamente superior à média nacio-
nal (0,3), a par da região Centro (0,4). As restantes regiões reproduzem a média na-
cional, situada em 0,3 farmácias por 1 000 habitantes.
Se, de forma complementar, olharmos para o indicador “percentagem de in-

ternamentos hospitalares por 1 000 habitantes”, os dados reportados a 2015, ten-
dem a prolongar as tendências regionais verificadas a respeito dos indicadores
anteriores. Isto é, voltam a ser as regiões do Alentejo, Centro e Algarve as que evi-
denciam valores mais baixos por relação ao valor médio apurado para o país, com
particular expressão para a primeira região (73,9%). Em sentido contrário, surgem
as regiões AML, Norte e Açores com valores acima da média nacional, com desta-
que para a primeira.
No que concerne ao número de consultas médicas hospitalares por habitante,
reproduz-se a mesma distribuição verificada a respeito do indicador anterior, com
a diferença da região dos Açores passar a integrar, neste particular, o grupo das
NUTS II com valores inferiores à média nacional. Também aqui, voltam a ser a
AML e o Norte as regiões que apresentam valores superiores à média do país, situ-
ada nas 1,8 consultas médicas hospitalares por habitante.
De notar que os valores da AML e do Norte podem estar empolados pelo fac-
to de em Lisboa e Porto se receberem doentes de todo o país e as restantes regiões
apresentarem valores subestimados pelo mesmo fenómeno.
Conclusão
A análise das relações entre território e desigualdades sociais, com incidência nas
distintas configurações estruturais e institucionais das regiões nacionais, nomea-
damente as que dizem respeito à demografia, à educação, ao emprego, às classes
sociais e à saúde, constituíram um ângulo de análise privilegiado de identificação
dos processos de desenvolvimento desigual da sociedade portuguesa.
Os resultados apurados mostram, genericamente, a persistência de um con-
junto de desigualdades sobretudo com maior incidência em territórios, essencial-
mente de matriz rural e mais afastados dos grandes centros urbanos e dos seus
perímetros territoriais de influência. Em particular, as regiões do Alentejo, do ar-
quipélago dos Açores e do Centro, constituem uma ilustração desta leitura. Em
sentido contrário, as regiões do Norte e, sobretudo a Região Metropolitana de Lis-
boa, apresentam valores que tendem a posicionar estes territórios num contexto
mais favorável tendo em conta os indicadores analisados.
Uma política de redução das desigualdades e com um enfoque particular so-
bre os territórios de baixa densidade, poderá ser construída e monitorizada a partir
das cinco dimensões analíticas aqui desenvolvidas: demografia, educação, empre-
go, classes sociais e saúde. Aliás, será indispensável que assim seja para que Portu-
gal atinja as metas com que se comprometeu com a comunidade internacional no
âmbito da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. O Objetivo 10 de

“Redução das Desigualdades no Interior dos Países” só será alcançado intervindo
efetivamente sobre as desigualdades sociais que se observam à escala regional na
sociedade portuguesa.
As políticas de desenvolvimento (públicas, privadas e comunitárias) terão um
papel relevante a desempenhar, interligando estratégias de ação capazes de: 1) dimi-
nuir as atuais tendências de envelhecimento, despovoamento e desertificação; 2) au-
mentar e melhorar a oferta e os perfis educativos desde o pré-escolar até ao ensino
universitário; 3) aumentar o emprego, o emprego feminino em determinados esca-
lões etários e valorizar os salários, sobretudo os mais baixos; 4) diminuir as desigual-
dades de rendimentos e investir na formação e na qualificação das classes mais
baixas; e 5) melhorar serviços de assistência média e aumentar o número de médicos
e incentivá-los a exercerem a sua profissão fora das áreas metropolitanas.
É no contexto de inserção europeia e internacional que deveremos interpretar
a atual fase de desenvolvimento da sociedade portuguesa, ainda marcada pelas
suas fortes e duradouras desigualdades sociais, intranacionais e no país como um
todo, quando e cada vez mais, a coesão social europeia e as agendas internacionais
do desenvolvimento humano e sustentável, são tomadas como os principais hori-
zontes referenciais do desenvolvimento europeu.
A modernidade não é inexorável na sua trajetória de desenvolvimento, em
Portugal e no contexto mundial, e a recente crise global veio comprovar como as tra-
jetórias de cada país estão longe de serem lineares. O olhar sociológico sobre as estru-
turas sociais permite compreender como a reprodução e a mudança social ocorrem
num determinado espaço/tempo, e que tendências estão a tomar, como aqui fize-
mos ao analisar indicadores recentes sobre um conjunto de desigualdades sociais.
Na sociedade portuguesa continuam a persistir traços de uma modernidade
inacabada (Mauritti e Nunes, 2013; Viegas e Costa, 1998), e a sua trajetória de de-
senvolvimento é marcada por assimetrias regionais geradas por desigualdades so-
ciais que comprometem a coesão social do território nacional, nomeadamente
quanto aos seus específicos impactos nos domínios da demografia, educação, em-
prego, classes sociais e saúde.
No debate científico internacional, as abordagens sobre a desigualdade soci-
al, começam a afirmar-se na interpretação das dinâmicas de desenvolvimento das
sociedades contemporâneas. Foi sob esta perspetiva que procurámos contribuir
para este debate, analisando a sociedade portuguesa à escala regional e com parti-
cular enfoque sobre os territórios de baixa densidade8.
Notas
1 NUTS — Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos.

2 Damos também conta da existência de um outro trabalho sobre a distribuição social
das desigualdades, desenvolvido pelo IESE, Instituto de Estudos Sociais e Económi-
cos, para a Segurança Social (2015). Neste estudo, é feita uma abordagem do território
do continente permitindo construir dois índices distintos, embora ambos tendo como
preocupação de base a pobreza e a exclusão social. A unidade territorial de base neste
estudo é o concelho e a técnica de tratamento estatístico utilizada permitiu a agrega-
ção destes em diferentes perfis. Sendo um contributo para a questão da relação entre
território e desenvolvimento, o seu enfoque é, não obstante, apenas a coesão social.
Esta é uma questão que, ao mesmo tempo, se apresenta como muito específica e muito
genérica em contraste com os objetivos deste artigo.
3 Entendido como o número de pessoas com 65 e mais anos por cada 100 pessoas meno-
res de 15 anos. Um valor superior a 100 significa que há mais idosos do que jovens. Em
Portugal a partir de 2000 o índice nacional passou a ser superior a 100.
4 Ficaram abrangidos por esta obrigatoriedade os jovens que frequentavam o 7º ano do
ensino (3º ciclo do básico) ou nível abaixo (se tivesse, entretanto, tido alguma reten-
ção) em 2009/2010 (Diogo, Palos e Silva, 2017).
5 Esta faixa etária dos 15 a 17 anos, foi recentemente assinalada no Relatório Anual de
Avaliação da Atividade das CPCJ do ano de 2018 (CNPDPCJ, 2019), como a que aco-
lhe maior incidência de situações diagnosticadas de jovens em “perigo de direito à
educação”. Num total de 2422 casos assinalados nesta categoria, 54,1% são desta faixa
etária, e destes perto de 1/3 são do sexo masculino.
6 Nesta análise, optamos por manter o escalão de idades dos trabalhadores mais velhos
(45 e mais anos) em aberto. Nesta opção temos em conta vários fatores: 1) o facto de
Portugal estar entre os países europeus em que as pessoas trabalham até mais tarde
(cf. Guerreiro, 2000); 2) o facto de ao contrário de outros países, o dever de resposta
aos Inquérito do INE ter um caráter obrigatório, independentemente da idade da pes-
soa adulta; 3) o facto de no setor privado não haver formalmente limites à permanên-
cia na atividade económica.
7 Refira-se a este propósito que no contexto da OCDE, a região Alentejo é apontada
como a região com pior rácio médico/doente (OCDE, 2016).
8 Os autores escrevem segundo o acordo ortográfico.
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TERRITÓRIOS DO INTERIOR, COESÃO TERRITORIAL E
MODELOS DE GOVERNANÇA
A PROPÓSITO DO PROGRAMA NACIONAL PARA A COESÃO
TERRITORIAL
INLAND TERRITORIES, TERRITORIAL COHESION AND

GOVERNANCE MODELS
A REGARD TO THE NATIONAL PROGRAM FOR
TERRITORIAL COHESION
Alcides A. Monteiro
Departamento de Sociologia, Faculdade de Ciências Sociais e Humanas, Universidade da Beira Interior (UBI) &
Centro de Investigação e Estudos de Sociologia (CIES-IUL). UBI, Estrada do Sineiro, 6200-209 Covilhã, Portugal.
Email: alcidesmonteiro@ubi.pt
Resumo: O presente artigo toma como ponto de partida o Programa Nacional para a Coesão Territorial,
para debater a importância de modelos adequados de governança que apoiem a promoção do desen-
volvimento e da coesão territoriais. Mais concretamente, advoga-se que os desafios da coesão territori-
al e a definição de um plano de desenvolvimento para o interior do país exigem, a par do quadro de
medidas a implementar, a definição de um modelo de governança que seja alargada e confira o neces-
sário protagonismo aos atores locais na busca de soluções para os desafios enfrentados.
Palavras-chave: território, governança, coesão territorial, desenvolvimento local.
Abstract: This article takes as its starting point the Programa Nacional para a Coesão Territorial [National
Program for Territorial Cohesion], to discuss the importance of adequate governance models that sup-
port the promotion of territorial development and cohesion. More specifically, it is argued that the
challenges of territorial cohesion and the definition of a development plan for the Portuguese inland
territories require, along with the framework of measures to be implemented, the definition of a gover-
nance model that is broad and confers the necessary protagonism to the local actors in the search for so-
lutions to the challenges faced.
Keywords: territory, governance, territorial cohesion, local development.
Introdução1
O texto que agora se apresenta toma como propósito analisar a importância da gover-
nança como prática fundamental no quadro da gestão de programas de desenvolvi-
mento e de coesão territoriais. Tal reflexão é diretamente motivada pela divulgação,
em finais de 2016, do Programa Nacional para a Coesão Territorial (ou PNCT), da res-
ponsabilidade da Unidade de Missão para a Valorização do Interior (UMVI).
Através do PNCT, o Governo de Portugal produziu um documento progra-
mático que tenta dar sentido à ideia de coesão territorial e a um plano concreto de
128 Alcides A. Monteiro
desenvolvimento para o Interior do País. Na resolução do Conselho de Ministros

nº 3/2016, de 14 de janeiro, que fixa a missão e o estatuto da UMVI, o Governo de
Portugal assume
entre os seus objetivos prioritários a afirmação do ‘interior’ como um aspeto central do

desenvolvimento económico e da coesão territorial, promovendo uma nova aborda-
gem de aproveitamento e valorização dos recursos e das condições próprias do territó-
rio e das regiões fronteiriças, enquanto fatores de desenvolvimento e competitividade.
E, na sequência, incumbiu a Unidade de Missão de criar, implementar e supervisi-

onar um programa nacional para a coesão territorial, assim como de promover me-
didas de natureza interministerial tendentes ao “desenvolvimento do território do
interior”. O Plano inicial apresentava-se composto por três peças principais, a pri-
meira das quais elenca mais de 160 medidas, maioritariamente de iniciativa gover-
namental, a segunda define uma Agenda para o Interior e a terceira providencia
uma leitura atualizada do “Interior em Números”, ou seja, as bases para um diag-
nóstico sobre o país e a interioridade. Em julho de 2018 o Programa foi objeto de
uma revisão, adicionando-se-lhe 63 medidas suplementares (UMVI, 2018).
Mas, ao mesmo tempo que produz um diagnóstico, estabelece uma agenda e de-
fine um vasto conjunto de medidas para a valorização do Interior, o documento em ca-
usa olvida, ou não inclui, outra peça essencial, aquela que diria respeito ao processo,
ou “Método”, que sustente estrategicamente a concretização da Agenda delineada.
Mais concretamente, o documento produzido não fornece respostas claras para ques-
tões que reputamos de importantes: Como irá ser implementado o Programa nos dife-
rentes territórios? Quais as formas de governação ou de governança a adotar? Qual o
protagonismo das gentes que povoam estes territórios, e das organizações que as re-
presentam, na implementação de um programa que a elas se dirige e que ambiciona
moldar o seu futuro? Em suma, o PNCT não evidencia devidamente a necessidade,
cada vez mais amplamente reconhecida, de os territórios terem uma intervenção dire-
ta sobre o seu próprio destino. É a própria ex-coordenadora da UMVI quem o afirma,
em artigo de opinião publicado no jornal O Público de 6 de novembro de 2017:
É urgente um programa integrado de apoio às aldeias e às suas comunidades, susten-

tado em novos modelos de governança, formal e informal, que aproximem a decisão
do terreno, e que propiciem soluções articuladas e conformadas aos problemas espe-
cíficos destes espaços territoriais.
É precisamente nesse sentido que este texto se orienta, o de sublinhar a importância

da governança como um dos motores do desenvolvimento e da coesão territoriais
TERRITÓRIOS DO INTERIOR, COESÃO TERRITORIAL E MODELOS DE GOVERNANÇA 129
(Torre, 2018) e como fundamento de uma abordagem que valorize o caráter endóge-
no e os protagonismos locais. Pelo que os seus objetivos passam por analisar o valor
de uma perspetiva territorialista de desenvolvimento, indissociável de modelos de
governança que sejam territorializados, colaborativos e amplamente participados.
Para depois, através do exemplo concreto do PNCT, se concentrar sobre o modo
como as políticas nacionais orientadas para a coesão territorial incorporam essa dire-
triz e, sobretudo, respondem aos desafios colocados em matéria de governança. Na
parte final do artigo enfatizam-se algumas opções que, em nosso entender, devem
influenciar os modelos de governança a desenhar: interpretar o território como um
sistema dinâmico auto-organizado, operacionalizar sistemas que combinem vertica-
lidade e horizontalidade nos processos de decisão e na execução concertada das
medidas e, ainda, assumir a intervenção territorializada como um projeto de apren-
dizagem (a learning project).
Metodologicamente, seguiu-se um procedimento que começa pela análise de
documentos oficiais, com particular ênfase sobre o PNCT, para, face às opções aí
identificadas (ou à sua ausência) em matéria de políticas territorializadas e de mo-
delos de governança a adotar, sustentar uma reflexão crítica sobre orientações es-
tratégicas nestes domínios.
Disparidades territoriais e promoção da coesão territorial
Tanto no domínio do conhecimento como no campo da política concreta, a convi-

vência com disparidades territoriais (por exemplo, dentro do espaço da União Euro-
peia) e a perceção de que essas disparidades eram sinónimo de desigualdade, de
fragilização e de depauperamento de alguns territórios face a outros, não constituí-
ram só por si motivos evidentes para a eleição da coesão territorial como prioridade
nas políticas de desenvolvimento. Principalmente, no que concerne a conceções e
opções que favorecessem o “desenvolvimento territorial” de espaços não-urbanos e
de baixa densidade populacional.
A história da incorporação deste princípio nas políticas europeias é conheci-
da e já foi sendo amplamente sistematizada em vários textos e documentos (Eu-
rostat, 2016; Ferreira e Seixas, 2017; Santinha, 2014; Santinha e Marques, 2012;
Medeiros, 2016; Veiga, 2002). Por outro lado, e ao assumir-se que a política tam-
bém seja influenciada pelo conhecimento científico, pode-se pensar que o atraso e
as indefinições na adoção do mencionado princípio também tenham a ver com a
resistência de algumas teorias ao reconhecimento quanto à importância da variá-
vel “território” nas lógicas de desenvolvimento, isto é, à territorialização das po-
líticas de desenvolvimento.
Orientações teóricas sobre desenvolvimento territorial
Partilhamos a ideia de que o desenvolvimento é, por definição, um conceito endó-

geno, faz-se de dentro para fora. Por ocasião da crise grega que em 2010, tal como
em Portugal, colocou o país na dependência de um programa de recuperação fi-
nanceira conduzido pela Troika (Fundo Monetário Internacional, Banco Central
Europeu e Comissão Europeia), uma canção local continha nas suas estrofes a se-
guinte mensagem: “tenho medo dos que decidem por mim, sem mim”. Tal expres-
são é bem denotativa dos traumas gerados por modelos de desenvolvimento (ou
“programas de ajustamento”) exclusivamente exógenos, que se impõem à vontade
interna e a subjugam. Assim como se têm revelado amiúde contraproducentes e de
resultados duvidosos, particularmente no que concerne à ultrapassagem de “ci-
clos viciosos” de persistente ineficiência, desigualdade e dependência.
Esta abordagem endógena, territorialista ou place-based, ao conceito de desen-
volvimento não é, ainda assim, pacificamente aceite e mobilizadora de consensos.
Num artigo de opinião publicado no portal VoxEU.org, de título “Regional
Development Policies: Placed-Based or People-Centred?”, Indemet Gill (2010), en-
tão economista-chefe do Banco Mundial para a Europa e Região da Ásia Central,
posiciona-se fortemente em favor de uma abordagem “espacialmente cega” ao de-
senvolvimento regional, argumentando que a política de base territorial poderia
ser “bondosa e bem-intencionada”, mas contraproducente. Na sua perspetiva “…o
crescimento económico [entre regiões] será desequilibrado, e tentar espalhar a ati-
vidade económica — demais, muito longe ou muito cedo — é desencorajá-la.”. O
que não o impede de crer que o desenvolvimento possa ser inclusivo, a partir do
momento em que os decisores políticos apostem em políticas de integração econó-
mica, ou seja, possibilitem que as pessoas residentes em zonas menos dinâmicas
possam beneficiar da crescente concentração da atividade económica em alguns
lugares. A alternativa proposta pelo economista-chefe do Banco Mundial é a de
que os governos dos países apostem em três instrumentos de integração: a melho-
ria das instituições “espacialmente cegas”, como sejam a educação, a saúde ou a se-
gurança; o investimento em infraestruturas que facilitem a conexão espacial
(transportes inter-regionais e serviços de informação e de comunicação); e incenti-
vos a determinados “alvos” espacialmente identificados, que podem ser a agricul-
tura, a agroindústria, os sistemas de irrigação ou a formação profissional.
Em resposta ao mencionado artigo de opinião, outros três economistas,
Garcilazo, Oliveira Martins e Thompson (2010), advogam em contrapartida que a
maximização do crescimento e do bem-estar obriga a que “em certas circunstân-
cias” as políticas económicas tenham em consideração as dimensões espacial ou
territorial. A valorização das políticas territorializadas não é, na sua perspetiva,

sinónimo de subestimação dos potenciais benefícios da aglomeração ou de negli-
gência quanto ao aperfeiçoamento das instituições espacialmente cegas. Se as po-
líticas regionais devem preocupar-se com as infraestruturas e o investimento
público, não poderão todavia descurar os fatores endógenos, onde se incluem o ní-
vel e qualidade do capital humano, a inovação, a competição, a regulação dos mer-
cados de trabalho e de produtos, o estímulo ao empreendedorismo. E sublinham,
nessa matéria, a importância do contributo das políticas de desenvolvimento regi-
onal para a criação do capital humano e social, necessários à implementação de
uma “abordagem de base territorial”.
A dicotomia de posições que estes dois artigos ilustram não é recente. Pelo
contrário, ela prolonga o debate despoletado pela crise financeira dos anos 70 do
século XX. Em traços gerais, perante o desafio da espacialização do desenvolvi-
mento, o confronto opera-se entre uma visão “funcionalista”, em que dominam
os conceitos de crescimento polarizado e os modelos tipo “centro-periferia”, e um
paradigma “territorialista”, ou de desenvolvimento territorial, que aponta para a
mobilização do “potencial endógeno” das regiões (Braga, 1993; Friedmann e
Weaver, 1979).
A visão do território como um espaço plano, própria do paradigma funciona-
lista, é bem ilustrada no texto de Gill (2010) acima citado. Ou seja, remete para a
integração funcional das regiões, para a redistribuição espacial dos impulsos de de-
senvolvimento a partir do centro para as periferias e por iniciativa das administra-
ções centrais e, ainda, pela secundarização do fator humano face à valorização do
fator capital. Como limites a esta estratégia serão apontáveis, entre outros, a redução
dos territórios à condição passiva de recetáculo e a acentuação das disparidades ter-
ritoriais por via de impulsos de desenvolvimento que não são disseminados de for-
ma harmoniosa por todo o espaço e penalizam as “periferias” mais distantes. Do
mesmo modo que se regista a prevalência de um “eugenismo territorial”, que decor-
re da competição inter-territorial pela captação de investimentos públicos e privados
a par da segregação institucional. A sobrevivência dos territórios mais fortes repre-
senta novos desequilíbrios e o agravamento do fosso entre regiões. A título de exem-
plo, podem mencionar-se as sistemáticas deslocalizações dos serviços públicos para
os territórios com mais poder de lobby e mais bem defendidos do ponto de vista polí-
tico. Como também a redução das redes públicas de ensino e de administração da
justiça (fechamento de escolas e de tribunais) em nome da sua racionalização, penali-
zando territórios já de si desfavorecidos.
A inversão do sentido do desenvolvimento, agora interpretado como dinami-
zável a partir da base, não exclui a valorização das políticas nacionais e europeias de
impulso a esse mesmo desenvolvimento. Do mesmo modo que não pode desvalori-
zar o necessário investimento em infraestruturas e serviços públicos de referência,
na sua qualidade de elementos harmonizadores da qualidade de vida e das oportu-
nidades em todo o espaço nacional. A abordagem territorialista distingue-se da an-
terior pela importância que confere à identidade e às dinâmicas de cada território na
promoção do seu próprio desenvolvimento. Não se trata apenas de compreender,
ou concretizar, o “onde”, mas também o “como” e “com quem”: “O desenvolvimen-
to territorial designa um desenvolvimento endógeno e espacialmente integrado,
alavanca o contributo dos atores que operam em múltiplas escalas e traz valor incre-
mental aos esforços nacionais de desenvolvimento.” (Romeo, 2015, p. 17).
Sob um mesmo quadro de referência comum, aquele que confere valor à en-
dogeneidade e ao poder dos territórios, julgamos importante acentuar o modo
como se têm vindo a produzir diferentes entendimentos, ou ângulos de aborda-
gem, acerca da desejável territorialização do desenvolvimento: uma perspetiva
que valoriza a identificação das vantagens competitivas e das “amenidades” en-
quanto fatores distintivos que impulsionam o desenvolvimento das regiões; uma
outra mais centrada sobre a análise da complexidade dos sistemas locais e da sua
capacidade para empreenderem um projeto local de desenvolvimento; e finalmen-
te, a visão do desenvolvimento territorial a partir da pequena/pequeníssima esca-
la, aquela que observa o protagonismo das comunidades locais, ao nível da aldeia
ou da vila, na gestão do seu próprio presente e futuro.
A primeira das perspetivas exprime-se sob a forma de análise interpretativa
de aglomerados espaciais mais dinâmicos que pode ser encontrada, por exemplo,
nos estudos sobre os distritos industriais que tiveram o seu apogeu no início dos
anos 90. E, por essa via, procurar possíveis modelos para outras regiões. O processo
de identificação dos fatores que permitiam a certas regiões vingarem em contextos
à partida desfavoráveis conduziu a uma primeira constatação, a de que os exem-
plos de sucesso não nascem de modo fortuito nem apenas por iniciativa das autori-
dades locais, mas resultam, sim, de dinâmicas de natureza endógena e do tempo
longo do desenvolvimento. Depois, que a fórmula desse sucesso combina tanto es-
tímulos de natureza técnico-económica como socioculturais. Na vertente técni-
co-económica marcam presença características como a divisão do trabalho entre
PME especializadas, um sistema de regulação que combina mercado e reciprocida-
de, a constituição de redes de produção e inovação, o investimento em políticas de
I&D de base regional ou o estímulo ao empreendedorismo local. Quanto aos estí-
mulos de natureza sociocultural, eles resultam de um “capital social” forte, por sua
vez gerador de uma atmosfera de confiança, de reciprocidade e de capacidade de
trabalho em regime de cooperação. Por fim, algumas análises têm vindo a insistir
sobre as vantagens competitivas extraídas a partir da exploração das denominadas

“amenidades” decorrentes do património natural e cultural: parques naturais, tri-
lhos de fronteira, tradições únicas, bacias hidrográficas, etc..
A segunda perspetiva que identificamos é aquela que aponta à compreensão
dos territórios como sistemas complexos e aos aspetos dinâmicos e de inovação
que lhe possibilitam (re)afirmar-se e reagir às perturbações, internas e externas,
positivas e negativas. Tal perspetiva já era vislumbrável nos estudos sobre os mei-
os inovadores (Maillat, 1998), quando os mesmos se focalizaram sobre os elemen-
tos dinâmicos de inovação territorial, e o uso dos recursos imateriais (redes,
liderança, conhecimento, aprendizagem) em favor processos de criação tecnológi-
ca. Prolonga-se agora sobre as análises sistémicas e a concretização da noção de
“território-sistema”. De acordo com Fabienne Leloup (2010), todo o sistema vivo,
onde se inclui o território, obedece a propriedades específicas, que se exprimem em
termos de totalidade, interatividade, organização e abertura. O princípio da totali-
dade ou globalidade implica que o sistema, enquanto um todo, é diferente da soma
das partes. O princípio da interatividade remete para a compreensão de um siste-
ma não apenas no que concerne aos elementos que o compõem mas também às re-
lações que os juntam. Essas relações exprimem laços de dependência, de influença
e de transformação. O princípio da organização diz respeito ao agenciamento das
variáveis e à emergência de uma estruturação inerente ao sistema. Todo o sistema
se define por referência a um ambiente, ou seja, a outros sistemas e variáveis exteri-
ores ao objeto de estudo, o quarto princípio. Traduzida para a aproximação aos
“territórios-sistema”, ou à ideia de território como sistema auto-organizado (Pec-
queur e Peyrache-Gadeau, 2010), esta perspetiva encara o desenvolvimento terri-
torial não apenas como o resultado da presença de componentes produtivas e
cognitivas, mas “… antes de tudo como uma coordenação de atores” (Leloup, 2010,
p. 692). O que significa atribuir protagonismo à capacidade coletiva de aprender
(learning regions), de erigir e empreender um projeto comumente delineado, e de
estruturar um modelo de governança democrática que facilite a coordenação entre
atores (indivíduos e organizações), para além dos outros requisitos exigíveis por
uma dinâmica de desenvolvimento territorial. Mais do que as vantagens competi-
tivas, o desenvolvimento territorial depende das dinâmicas e processos que levam
um coletivo a organizar-se e a reinventar-se.
A ideia do desenvolvimento local emerge nos anos 70 do século XX como mo-
vimento de resistência ou de contestação aos modelos economicistas orientados
para a globalização dos mercados e a livre concorrência. A oposição ao modelo
capitalista fazia-se por aquilo que ele significava de produção de bens supérfluos,
mas, ao mesmo tempo, de agravamento das desigualdades e das bolsas de pobreza,
de criação de situações de “dependência” das economias mais frágeis face às econo-

mias mais ricas, ou de subordinação dos valores culturais e societais a determinantes
económicos (Stöhr e Taylor, 1981). Em contrapartida, aquela que se afirma como
uma “corrente territorialista alternativa” estrutura uma proposta de desenvolvi-
mento que repousa em dois pressupostos principais:
a necessidade da inversão da direcção dos processos de desenvolvimento (agora vis-

tos como devendo ser a ‘partir de baixo’) e a aceitação da existência de um ‘interesse
territorial’ que reúne a população de um dado espaço por identificação e por contra-
dição com os interesses de outros espaços. (Pedroso, 1998)
A lógica associada a esta perspetiva é a de que o desenvolvimento exige um centra-

mento das entidades territoriais sobre si próprias e a concessão de protagonismo
aos que “lá estão” na identificação das necessidades e nos processos de decisão. Ou
seja, uma referência ao caráter endógeno do desenvolvimento, que deve ser inte-
grado e exige a participação dos interessados, assegurando “…que os participan-
tes tenham o máximo controlo possível durante a ação e eles mesmos devam
adquirir uma capacidade duradora para atuar” (Almeida, 2009, p. 120).
É este o espírito presente no Projeto ASAS — Aldeias Sustentáveis e Ativas
que, entre 2011 e 2013, centrou o seu olhar sobre as comunidades rurais isoladas
que constituem parte fundamental da ocupação demográfica do Interior de Por-
tugal, aquele ao qual se destina o PNCT. O contacto com os territórios/aldeias e
sobretudo com quem vive o rural das mais diversas formas permitiu a recolha
de contributos para a definição de propostas de linhas políticas de atuação que
estimulem a promoção de aldeias sustentáveis. Mais concretamente, à elabora-
ção de um Programa Mínimo de Revitalização de Aldeia (Animar /ADCM /
ICE, 2013). O pressuposto básico desse Programa é o “… de que uma verdadeira
requalificação das aldeias pressupõe que todas elas, ou pelo menos a sua maior
parte, sejam tidas em conta” (Animar /ADCM / ICE, 2013, p. 20) e elege quatro
recomendações: 1) o estímulo à iniciativa da sociedade civil, elemento vital da
dinâmica destes territórios, que o Estado Central (ou desconcentrado) deve dei-
xar de encarar como mediadora das suas políticas mas como sujeitos ativos de
processos de transformação; 2) que os municípios se assumam não como auto-
res mas fundamentalmente como recursos dos atores individuais e coletivos
que promovem o desenvolvimento local; 3) que a necessária recapitalização do
mundo rural, face à sua sucessiva descapitalização, se faça não pela mera canali-
zação de investimento mas pela revalorização do local, isto é, colocar a tónica no
“valor”; 4) e que os financiamentos de apoio ao desenvolvimento local se diri-
jam à intervenção multissectorial, à combinação de ações materiais com outras
dirigidas à animação de processos e à qualificação de pessoas e organizações, à

inovação social, contemplem a existência de um plano de governança, conside-
rem escalas territoriais de intervenção diferenciadas e viabilizem intervenções
plurianuais sujeitas a avaliação periódica.
Todas as mencionadas perspetivas assumem o pendor territorialista do de-
senvolvimento, colocando a tónica no carácter endógeno e nos protagonismos lo-
cais como motores do desenvolvimento. Ainda assim, organizam e interpretam de
modo distinto a equação desejável que possa conduzir à dinamização dos territóri-
os. Na ausência de uma via única, que também não seria desejável, crescem em im-
portância as decisões e prioridades políticas que irão transpor os entendimentos
teóricos para o plano da sua efetiva concretização.
A interpretação política: Coesão territorial e governança local
A consciência de que o mosaico da então Comunidade Económica Europeia (CEE)

era marcado por grandes disparidades e ritmos de desenvolvimento diferenciados
entre os Estados-Membro e, no interior de cada um, por idêntica dissemelhança en-
tre regiões, levou a que o compromisso de uma política comunitária de Coesão
Económica e Social fosse inscrito no quadro da adoção do Ato Único Europeu, em
1986. O combate às disparidades regionais far-se-ia sobretudo tendo como base
uma distribuição equitativa dos fundos regionais, dotando as regiões mais vulne-
ráveis de recursos para enfrentarem a concretização do mercado interno e a conse-
quente eliminação de fronteiras internas técnicas e físicas que se opunham à livre
circulação dos cidadãos e das mercadorias.
Mas é em 1997, com o Tratado de Amesterdão, que a agenda política europeia
passa a incorporar de forma explícita o paradigma da Coesão Territorial (CT). Nes-
se documento a menção ao termo “Coesão Territorial” (artigo 16 do Tratado) surge
juntamente com a expressão da necessidade em se promover a necessária Coesão
Económica e Social do seio do espaço comunitário. Ainda assim, ao abrigo de uma
orientação que relevava o caráter complementar da primeira perante a prioridade
conferida à segunda (Medeiros, 2012).
A partir desse momento, a consideração do território como variável ine-
rente à racionalidade das políticas públicas europeias para o desenvolvimento
passa a ser mais evidenciada nos documentos oficiais, entre os quais se desta-
cam a Agenda Territorial da União Europeia (2007), o texto do Tratado de
Lisboa (2007), o Livro Verde sobre a Coesão Territorial (2008) e o relatório inde-
pendente redigido por Fabrizio Barca, de título An Agenda for a Reformed Co-
hesion Policy A place-based approach to meeting European Union challenges
and expectations (2009).
No quadro da adoção da Agenda Territorial (Leipzig, maio de 2007) e conse-

quente definição de um Programa de Ação para a sua implementação (Açores, no-
vembro de 2007), os países da UE comprometerem-se a harmonizar o crescimento
económico sustentável, a criação de empregos e o progresso social e ecológico, com
a garantia de melhores condições e qualidade de vida e uma maior igualdade de
oportunidades, em qualquer ponto territorial da União. Para tal, o plano de ação
organizava-se em torno de seis prioridades territoriais: reforçar o desenvolvimen-
to policêntrico e a inovação mediante o estabelecimento de redes entre cida-
des-regiões e cidades; criar novas formas de parceria e governança territorial entre
áreas rurais e urbanas; promover conglomerados regionais de concorrência e ino-
vação; reforçar e alargar as redes transeuropeias; promover uma gestão de risco
transeuropeia, incluindo os efeitos das alterações climáticas; reforçar as estruturas
ecológicas e os recursos culturais, que contribuem com valor acrescentado para o
desenvolvimento (Parlamento Europeu, 2007).
O compromisso de harmonização assumido na Agenda Territorial vai poste-
riormente ser transposto para a letra do Tratado de Lisboa, onde o princípio da Co-
esão Territorial surge como terceiro pilar de atuação da UE, a par dos pilares da
Coesão Económica e da Coesão Social. Ao mesmo tempo que se procedia à elabora-
ção do dito Tratado, a CE avançou em 2008 para a publicação do Livro Verde sobre
a Coesão Territorial Europeia, com um compromisso desde logo assumido sob a
forma de subtítulo do documento, o de “tirar partido da diversidade territorial”:
Da tundra gelada do círculo polar Árctico à floresta tropical da Guiana, dos Alpes às
ilhas gregas, das cosmopolitas Londres e Paris às pequenas cidades e vilas seculares, a
UE abriga uma diversidade territorial extraordinariamente rica. A coesão territorial
procura alcançar o desenvolvimento harmonioso de todos estes territórios e facultar
aos seus habitantes a possibilidade de tirar o melhor partido das características de
cada um deles. Nessa medida, a coesão territorial é um factor de conversão da dife-
rença em vantagem, contribuindo, assim, para o desenvolvimento sustentável de
toda a EU. (Comissão Europeia, 2008)
Deste modo, a interpretação da coesão territorial extravasa a tradicional abordagem

da busca de convergência entre as várias regiões, incluindo as mais desfavorecidas,
para enfatizar a importância de se tirar partido da diversidade e da identidade terri-
toriais, a favor de dinâmicas de desenvolvimento que valorizem as especificidades
de cada território (Santinha, 2014).
Por fim, e já com o objetivo do pós-2013 no horizonte, a Fabrizio Barca é solicita-
da pela Comissária da Política Regional Danuta Hübner a elaboração de um relató-
rio independente dirigido à avaliação da eficácia da política de coesão e portadora de
propostas para a sua reforma (Barca, 2009). O essencial da proposta avançada no Re-
latório radica na defesa de uma política de base territorial, enquanto estratégia de
longo prazo destinada a ultrapassar a persistente subutilização do potencial e a pro-
mover a redução da exclusão social persistente em locais específicos, através de in-
tervenções externas e de uma governança multinível. Face a outras estratégias que
não assumem explicitamente um foco territorial ou mesmo “o escondem atrás de um
ecrã de auto-proclamada cegueira espacial” (Barca, 2009, p. vii), o seu autor advoga
as vantagens de formas de provisão de bens e de serviços que sejam integradas e
adaptadas aos contextos, de intervenções públicas baseadas no conhecimento local,
verificáveis e submetidas a escrutínio, ao mesmo tempo que são valorizadas as liga-
ções entre os lugares. Para tal, e segundo Barca (2009), exige-se uma reforma dos mo-
delos de governança, baseada em dez “pilares”, onde se destacam a valorização do
princípio da subsidiariedade, a articulação entre vários níveis de decisão com maior
protagonismo para os níveis locais, a promoção do experimentalismo e a mobiliza-
ção dos atores locais, bem como a valorização de processos de aprendizagem ali-
mentados por dinâmicas de avaliação prospetiva e de impactos.
Na sequência do relatório de Barca (2009), mas também das orientações polí-
ticas saídas do Tratado de Lisboa e da adoção do “Método Aberto de Coordena-
ção” (Borrás e Jacobsson, 2004; Daly, 2007), as instâncias da União Europeia têm
vindo nos últimos anos a reforçar a ideia da governança como requisito estratégico
essencial à prossecução de uma “mudança de paradigma” em matéria de políticas
europeias de coesão (Barca, 2009, p. 107). A ambição enunciada é a de que a adoção
de práticas de “boa governança” ou de “governança multinível” signifique um es-
batimento da centralidade do Estado na condução das decisões públicas, e desloca-
ção desse poder em duas direções (Monteiro e Horta, 2018): ao nível vertical, tanto
num sentido descendente, pela transferência de alguns poderes para instâncias su-
pranacionais (Comissão Europeia e outras), como no sentido descendente, pela de-
legação de competências e responsabilidades do governo central para os governos
sub-regionais; ao nível horizontal, pelo envolvimento de agentes externos (organi-
zações da sociedade civil, movimentos sociais, etc.) no ciclo das políticas públicas,
não só no que concerne à implementação de medidas e provisão de serviços públi-
cos, mas igualmente na definição conjunta das agendas políticas.
Todavia, a fácil adesão a muitos dos princípios que tendem a estar-lhe associ-
ados bem como a sua promoção ativa sob a forma de termo-solução perante a cres-
cente complexidade dos problemas sociais e a necessidade de encontrar novas
respostas para velhos problemas (Jessop, 2007), não evitam que a ideia de “boa go-
vernança” continue a ser ambígua e a traduzir-se em fórmulas de gestão muito di-
versas. À semelhança do que sucede com a apropriação do conceito de “território”
e as interpretações relativas à territorialização do desenvolvimento, a adoção da

ideia de governança tem-se concretizado em distintos cenários, com consequênci-
as muito distintas no que concerne à formatação dos processos de implicação e de
deliberação (Jessop, 2007; Vaillancourt, 2007).
Entre as modalidades de coordenação de interesses adotadas, conta-se a op-
ção por um formato de governança pública, em que a implantação de serviços cole-
tivos ou quasi-coletivos é organizada diretamente pelos poderes públicos ou
delegada a atores privados no quadro de uma regulação tutelar e hierárquica. Rela-
tivamente às formas clássicas de governo, um tal modelo de gestão territorial dis-
tingue-se pelo descentramento dos poderes em favor da sua re-territorialização,
pela retirada do monopólio da execução das políticas às entidades políticas eleitas
e pela implicação crescente de atores locais nas dinâmicas de desenvolvimento. Em
contrapartida, a circunstância da prossecução de políticas de desenvolvimento e
de promoção da coesão territorial continua subordinada a uma hierarquia de co-
mando imperativa e burocrática, com os centros de decisão a manterem-se no go-
verno nacional e respetivas estruturas político-administrativas. Aos agentes locais
caberá a gestão desconcentrada das medidas, dos recursos e dos serviços, adaptá-
vel às necessidades e condições concretas de um território mas sempre orientada
para a concretização de prioridades coletivas determinadas a partir de cima.
Outra fórmula que tem sido ensaiada é a da governança quasi-mercantil, que
coloca em concorrência os potenciais prestadores de serviços (organizações da so-
ciedade civil e prestadores privados com fins lucrativos) no acesso às subvenções
atribuídas pelos poderes públicos para a produção de serviços coletivos ou qua-
si-coletivos. Tal opção decorre essencialmente da busca por uma mais eficiente
alocação dos recursos e serviços, na linha das ideias associadas à governança em-
presarial e à nova gestão pública (John, 2001; Kooiman, 2003). A contratualização e
consequente externalização da provisão de serviços, em regime concorrencial e
aberto à participação de organizações privadas e parapúblicas, significa igualmen-
te o envolvimento de novos agentes na implementação de medidas concretas, bem
como pode contribuir para o reforço do empreendedorismo local. Assim como
concorre para a potencial mercantilização e privatização da prestação de serviços
públicos. O que tem levado alguns autores a invocarem um nexo relacional entre o
conceito de “boa governança” e a ideologia neoliberal: uma hostilidade geral à pre-
sença do Estado na regulação social e a sua substituição por mecanismos não esta-
tais, nomeadamente o mercado; e a preferência pela regulação social nacional e
internacional por via de mecanismos não coercitivos, voluntariamente assumidos
(códigos de conduta, boas práticas, soft law) (Santos, 2016). O que Guy Peters (2003)
designa como possibilidade de uma “governança sem governo”.
Às hesitações e indefinições que têm rodeado a implementação de modelos

de governança não será seguramente estranho o facto ela interferir diretamente
com lógicas de poder. Tal como referem Åström, Granberg e Khakee (2011) ao faze-
rem recurso da “metáfora da tarte de maçã”, todas as partes poderão tender a con-
cordar com a importância da implementação de mecanismos de governança,
conquanto essa fórmula não inclua uma “dentada” na sua fatia, ou seja, uma redis-
tribuição do poder. E, particularmente, enquanto tal não signifique a partilha de
poder de deliberação com agentes exteriores ao arco do poder público, central e lo-
cal. Antevê-se, assim, um longo caminho a percorrer no que concerne à estabiliza-
ção de um “método” que estabeleça um nexo virtuoso entre práticas de governança
e promoção da coesão social.
Transposto agora o debate para o espaço nacional, o que tem sido feito em
Portugal no que concerne à tradução prática do conceito de governança? Como
está a ser interpretado no contexto de políticas de coesão territorial? E, mais ainda,
que avanços na inclusão de novos atores no ciclo de políticas públicas? É no sentido
de procurar respostas para estas questões que julgamos ser pertinente analisar, ao
nível nacional, como as políticas orientadas para o desenvolvimento e promoção
da coesão territoriais incorporam essa diretriz e, sobretudo, respondem aos desafi-
os colocados em matéria de governança. Para tal, iremos servir-nos do exemplo do
PNCT, na qualidade de política explicitamente dirigida para os propósitos acima
sublinhados.
Portugal e a Agenda para a Coesão Territorial
Se em matéria de políticas de coesão territorial os documentos da União Europeia

traçam as grandes linhas orientadoras e designam as prioridades da intervenção,
fica ainda por dar um grande passo, aquele que permitirá converter esse programa
político em medidas concretas. É uma tarefa que compete a cada país assumir, in-
clusive porque é reconhecido que a Agenda Europa 2020 não terá sido especifica-
mente orientada para estratégias de política regional e local (Eurostat, 2016). Em
Portugal, a tarefa de concretização do princípio da coesão territorial foi sendo adia-
da e carece de alguns procedimentos importantes, a crer na investigação feita por
alguns autores. A partir da análise dos principais instrumentos de orientação estra-
tégica, onde se incluíam o Programa Nacional de Desenvolvimento Rural —
PENDR 2007-2013, os Planos Regionais de Ordenamento do Território (2007-2011),
o Quadro de Referência Estratégico Nacional — Portugal 2007-2013 e a Estratégia
Nacional de Desenvolvimento Sustentável — ENDS 2015, Santinha e Marques
(2012) identificaram a existência de três dimensões analíticas comuns à
generalidade dos documentos no que concerne à promoção do desenvolvimento

territorial, a saber, a promoção de ligações em rede e organização policêntrica do
território, a equidade no acesso a Serviços de Interesse Geral e a aposta na gover-
nança territorial, na ótica de articulação de atores e políticas. Mas, ao mesmo tem-
po, atestaram a inexistência de medidas políticas concretas, de intervenção, que
permitam a operacionalização do princípio de Coesão Territorial. Por outro lado,
Ferreira e Seixas (2017) constatam a predominância nos Programas Nacionais de
uma linha de política cujos objetivos/fins são territoriais e centrados sobre as pes-
soas, mas os instrumentos e meios são concebidos como institucionais e geridos
por peritos. Exemplificam essa tendência a partir da dominância de um glossário
do desenvolvimento territorial que é estabelecido de cima para baixo e é apenas
dominável por uma rede fechada de peritos e decisores políticos, pela orientação
de fundos estruturais para entidades territoriais (NUTS III) que resultam de uma
nomenclatura estatística mas não possuem identidade socio-territorial específica,
ou ainda pela criação de entidades gestoras dos fundos, as comunidades intermu-
nicipais, também elas carentes de uma clara identidade socio-territorial. Todos es-
tes sintomas acarretam evidentes prejuízos para a necessária democratização dos
mecanismos de decisão e o envolvimento de novos protagonistas, que não os “sus-
peitos do costume”, na interpretação e operacionalização das medidas de política
territorial.
Porque de idêntico teor, cabe ainda dar relevo à mensagem transmitida pela
equipa de avaliação do Programa Nacional de Ordenamento do Território (PNPOT),
liderada por Cristina Cavaco, que, no âmbito da avaliação do Programa de Ação
2007-2013, menciona:
O PNPOT teve o mérito de, pela primeira vez, envolver num esforço conjunto os di-
versos setores da administração responsáveis por políticas públicas com incidência
territorial, com vista à sua tradução integrada numa política de desenvolvimento de
base territorial. Todavia, os sete anos de vigência do PNPOT evidenciam o fosso cul-
tural e de mentalidades que, no âmbito da governança territorial e da territorialização
das políticas públicas setoriais, é ainda um fator limitador à utilidade deste instru-
mento. (DGT, 2014, p. 16)
Pelo que, no quadro de uma revisão do Programa de Ação, incluem nas suas recomen-
dações a de “Investir numa estrutura de governança permanente que assegure a ade-
quada cooperação institucional e mantenha a atualidade e o agenciamento vertical e
horizontal das opções estratégicas de base territorial do PNPOT” (DGT, 2014, p. 25).
Em suma, não só o princípio da Coesão Territorial integra hoje a expressão
política das prioridades nacionais no que concerne à promoção de um
desenvolvimento harmonioso do espaço e de ultrapassagem das condições de

sistemático desfavorecimento que alguns territórios ainda enfrentam, como
gradualmente se foram reconhecendo os principais pilares da sua promoção:
coesão económica e social, policentrismo, sustentabilidade ambiental e mode-
los adequados de cooperação/governança multiníveis (Medeiros, 2012). Mas o
ciclo está longe de completo, na medida em que são simultaneamente reconhe-
cidas lacunas e indefinições em matéria de medidas concretas. Nomeadamente,
no que concerne à operacionalização do princípio da governança, como a seguir
se verá pelo exemplo do PNCT.
PNCT: O diagnóstico e a agenda para o interior
“O território continental português apresenta importantes diferenças no que res-

peita aos níveis de desenvolvimento económico e social, diferenças essas que se
traduzem, no caso de algumas regiões, em importantes défices no plano da coe-
são económica e social” (MEPAT, 1999, pp. V-74). Quase vinte anos passados
sobre a afirmação feita no quadro da elaboração de um Plano Nacional de Desen-
volvimento Económico e Social 2000-2006, o cenário exposto na parte do PNCT
que corresponde ao Diagnóstico sobre o país e a interioridade aponta para um
agravamento das condições de desfavorecimento enfrentadas por “cerca de 2/3
do território nacional”, acentuando-se o despovoamento, envelhecimento e em-
pobrecimento dessas regiões, numa “trajetória insustentável” que urge ser con-
trariada. Na circunstância, o entendimento de “Interior” é o de um território que
partilha uma característica demográfica comum, a da baixa densidade popula-
cional. E que, associada a esta, revela outros aspetos que configuram um “ciclo
vicioso”: outros traços demográficos (forte emigração e envelhecimento), econó-
micos (escassez e fraca diversidade de atividades económicas, elevada taxa de
desemprego), urbanos (insuficiente dimensão da maioria dos seus centros urba-
nos), institucionais (reduzido leque de entidades com atribuições e competências
de proximidade) e relacionais (fracas redes de parcerias e deficientes taxas de
participação e envolvimento da população) (UMVI, 2016, Anexo, 5-6). A situação
descrita corresponderá a 165 concelhos num total de 278 que compõem o territó-
rio continental, identificados
Sobre possíveis estratégias (um Programa) que permitam inverter esta ten-
dência, a posição assumida pela UMVI é a de que o investimento deve ser feito em
direção ao reconhecimento das especificidades dos territórios do Interior, assim
como através da busca e implementação de medidas de discriminação positivas ca-
pazes de produzir essa inversão:
Figura 1 “Ciclo Vicioso” dos territórios de baixa densidade

Fonte: UMVI, 2016, Anexo, 6.
São várias as teorias de crescimento e desenvolvimento endógeno, e quase todas enten-

dem o capital humano e a acumulação de conhecimento e de progresso tecnológico
como alavancas. O quebrar do ciclo vicioso da baixa densidade passa, essencialmente,
por dois mecanismos charneira: inversão das tendências demográficas e investimento.
A fixação das populações, a formação do capital humano, a inovação e o desenvolvi-
mento e as cidades funcionais são genericamente entendidas como a base para um cres-
cimento e desenvolvimento territorial coesivo, inteligente, inclusivo e sustentável.
(UMVI, 2016, Anexo, 8)
Destas opções programáticas decorre a eleição de um conjunto de mais de cento

e sessenta Medidas concretas, que visam a operacionalização de cinco Eixos de
Intervenção: Eixo 1. Um Território do Interior + Coeso, orientando a ação para
promoção da inclusão social e a equidade entre territórios; Eixo 2. Um Território
do Interior + Competitivo, que passa pela valorização dos recursos locais e in-
cremento da atratividade; Eixo 3. Um Território do Interior + Sustentável, so-
bretudo através da valorização da diversidade geográfica e das amenidades
Figura 2 A quebra do “Ciclo vicioso”

Fonte: UMVI, 2016, Anexo, 8.
rurais; Eixo 4. Um Território do Interior + Conectado, nas dimensões lito-

ral-interior, de fronteira e com a diáspora; e o Eixo 5. Um Território do Interior +
Colaborativo, pela promoção da atuação interministerial, valorização das lide-
ranças locais e capacitação institucional. O PNCT integra ainda uma “Agenda
para o Interior”, constituída por oito iniciativas direcionadas para questões e
desafios que se colocam ao desenvolvimento dos territórios do Interior: Enve-
lhecimento com Qualidade; Inovação da Base Económica; Capital Territorial;
Cooperação Transfronteiriça; Relação Rural-Urbana; Acessibilidade Digital;
Atratividade Territorial; Abordagens, Redes e Participação. Se no caso das
Medidas a sua principal característica é a de serem precisas (fichas de caracteri-
zação), a sua operacionalização ser sobretudo atribuída à iniciativa governa-
mental e já se apresentarem calendarizadas, já as Iniciativas da Agenda apelam
à criação de oito grupos de trabalho, com participação alargada, que irão poste-
riormente proceder a um diagnóstico prospetivo da realidade e consequente
proposta de um quadro de ação futura.
O objetivo deste texto não é o discutir o PNCT na perspetiva das temáticas

que elege para atuação prioritária (composição da Agenda para o Interior) e das
medidas concretas selecionadas como potenciais promotoras do desenvolvimen-
to. Deixamos essa tarefa para quem, entre economistas regionais, planeadores do
território e outros investigadores, tem maior sensibilidade analítica sobre a maté-
ria. Ainda assim, parece-nos importante sublinhar a similitude entre propostas
distanciadas por quase 20 anos. Ou seja, entre o PNDES 2000-2006 e o PNCT man-
têm-se constantes as intenções de privilegiar a formação do capital humano
(emprego e qualificação dos recursos humanos), os ganhos de escala e o desenvol-
vimento integrado entre os centros urbanos e os meios rurais, o investimento na
produtividade local assim como no correto aproveitamento dos recursos do terri-
tório, o fomento da competitividade global, a aposta na criatividade e na inovação,
ou a exploração das potencialidades transfronteiriças. O que nos deixa expectantes
sobre quais as novas condições criadas, ou a criar, que permitam desta vez empre-
ender a desejável inversão da tendência para a deterioração das condições de vida
e das oportunidades no Interior do país.
PNCT e modelo de governança: Da lacuna às possibilidades
Da leitura do PNCT, ressalta a sua organização em direção a um conjunto de pri-

oridades estratégicas e de medidas a operacionalizar no tempo estipulado e pe-
los promotores para tal designados. Mas, do mesmo modo que se focaliza sobre
o desafio dos instrumentos e soluções a implementar, não concretiza de forma
explícita o “Método” adequado a essa implementação. Ou seja, do sistema de
governança que reporta à malha institucional sobre a qual pode repousar o res-
tante do espírito reformista. Apenas num ponto breve, de três páginas, sobre
“Implementação, acompanhamento e monitorização”, é esclarecido que “A
concretização das cento e cinquenta Medidas, dentro dos horizontes temporais
fixados, está, sobretudo, dependente da atuação dos Ministérios que tutelam
aquelas áreas de governação bem como dos principais promotores, em ambos
os casos identificados na respetiva ficha.” (UMVI, 2016, p. 145). Ao longo do res-
tante documento constata-se a imputação da execução da maioria das medidas
à iniciativa governamental, é feita menção à “desejada articulação com os agen-
tes presentes no território” (UMVI, 2016, p. 6) ou à criação de grupos de trabalho
para a operacionalização da Agenda para o Interior. A informação é muito es-
cassa e revela uma lacuna importante em matéria de elucidação quanto ao mo-
delo de governança que irá sustentar a implementação deste Programa nos
territórios.
Perante a ausência de um quadro estratégico explícito, julgamos legítimo

pensar-se que a execução do PNCT irá ser concretizada seguindo a interpretação
genérica dada pelo Estado português ao conceito de “governança multinível”. Isto
é, privilegiando a implementação de mecanismos de delegação de competências
entre o governo central e as entidades (inter)municipais, segundo uma lógica que
investe sobretudo no municipalismo e na verticalidade dos processos de decisão
(Monteiro e Horta, 2018). Num país com uma forte tradição municipalista, o mode-
lo de governança multinível português é apresentado como comportando três ní-
veis (AD&C, 2018, p. 138): o nível central é constituído pelo governo, os serviços da
Administração Pública Central e as respetivas estruturas desconcentradas; o nível
local é composto pelos municípios; o nível sub-regional é assegurado pelas entida-
des intermunicipais (duas áreas metropolitanas e 21 comunidades intermunicipa-
is), que surgiram em 2013 para colmatar as limitações de escala enfrentadas pelos
municípios considerados singularmente.
Partindo da iniciativa governamental, o PNCT volta a ser um exemplo de de-
cisão centralizada. E de posterior delegação nas instâncias regionais e locais para a
sua execução, com particular incidência nas autarquias (municípios e freguesias),
associações de municípios, comunidades intermunicipais (CIM) e Comissões de
Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR). Ou seja, como nos fazem
questão de lembrar projetos como o ASAS, a abordagem ao desenvolvimento e à
coesão territoriais não contempla um conjunto de outros recursos/requisitos que
potenciam uma maior capacidade de transformação. Entre eles, e sobretudo, a for-
ça propulsora da cooperação entre um amplo leque de atores locais, tanto ao nível
da interpretação da realidade local nas suas especificidades — a “desocultação do
oculto” (Animar/ADCM/ICE, 2013) — como de mobilização das sinergias em di-
reção a projetos coletivos e da capacidade para aprender a empreender e a inovar.
Um regime de cooperação que se torna tão mais profícuo quanto mais estabeleça
uma forte conexão entre verticalidade e horizontalidade nos processos de decisão e
na execução das soluções, envolvendo representantes da sociedade civil e dos seto-
res produtivos e outras forças locais na totalidade dos momentos que compõem o
ciclo de deliberação. E, simultaneamente, use o exercício concreto da política como
via para o reforço de uma cultura de participação.
De acordo com a nossa interpretação necessidades (Monteiro, 2015; Monteiro
e Ribeiro, 2008), a concretização de uma política de base territorial e de uma gover-
nança territorializada e participada implicam três opções fundamentais: como pri-
meira, a de encarar o território não como espaço administrativo neutro, mas como
um constructo e um sistema dotado de vitalidade e de interesses próprios; como se-
gunda, a de entender a conceção (co-elaboração e co-construção) das políticas
públicas como resultado da imbricação de diferentes níveis de poder, desde os in-

franacionais aos transnacionais; como terceira opção, a de assumir a intervenção
territorializada como um projeto de aprendizagem, isto é, que se ultrapasse a fre-
quente cativação do debate público por uma minoria de grupos de interesse bem
organizados e a participação seja alargada a novos protagonistas (é participando
que se aprende a participar), a par do exercício permanente da autoavaliação e re-
visão das práticas em função da aprendizagem adquirida.
Da interpretação do território como um sistema dinâmico auto-organizado,
ou “território-sistema”, já foi dado relevo num ponto anterior deste texto. Recor-
da-se que
neste contexto, os limites do território não são apenas definidos por referência a um
perímetro político-administrativo (aspeto político) ou como um fragmento de um sis-
tema produtivo nacional (aspeto económico), eles definem o lugar de intersecção de
redes (físicas ou humanas, formais ou informais), de estratégias e de interdependên-
cias entre parceiros ligados entre si, o lugar de produção, de negociação, de partilha
de um devir comum. (Leloup, Moyart e Pecqueur, 2005, p. 326)
Entre outras vantagens, esta abordagem potencia uma mais fácil identificação dos
problemas comuns, o aproveitamento das sinergias próprias a sistemas já au-
to-organizados e a apropriação dos recursos não valorizados do território.
A implementação de um modelo de governança territorializado implica arti-
culação entre fluxos horizontais e verticais de decisão, capazes de garantir um ba-
lanço de poder entre a democracia representativa e a democracia participativa. Ao
Estado nacional continua a caber a função essencial de estabelecer prioridades
para o país e garantir coerência entres os diversos domínios e instâncias de gover-
no. Espera-se ainda dele que confira sentido e direção às decisões nacionais, refle-
tindo a inserção do país em contextos globalizados, do mesmo modo que, numa
postura flexível e dialogante, transmita orientações claras para os agentes locais e
informe uma visão integrada sobre o futuro. Por sua vez, as decisões locais não po-
dem ser reduzidas a atos de gestão, sem coerência nem consequências, mas tam-
bém destituídas de recursos que possibilitem a sua concretização. Pelo contrário, a
territorialização das políticas públicas só ocorrerá a partir do momento em que aos
atores locais e outros relevantes (contemplando não só as autarquias e CIM, mas
também representantes da sociedade civil em toda a sua amplitude), seja reconhe-
cida a necessária autoridade para tomarem decisões. A instituição de um novo mo-
delo de organização implica desde logo uma nova alocação de responsabilidades,
tanto ao nível da co-elaboração das medidas de política como da co-construção de
instrumentos de gestão e execução, naturalmente consonante com a natureza dos
problemas enfrentados (Greffe, 2005). Concerne igualmente ao desenho institucio-

nal de instrumentos que possibilitem a atuação em parceria e em rede, não só ao ní-
vel da troca de informações como da articulação estratégica entre decisões. E
remete ainda para a necessidade de instrumentos de coordenação de exercícios e
dos recursos humanos, financeiros, legais e físicos.
Um dos maiores desafios dos modelos de governança em ensaio consiste na
prossecução de formas alargadas de deliberação pública e de compromisso abran-
gente no quadro das dinâmicas de desenvolvimento. Contudo, a tendência sisté-
mica registada é a de uma divisão clara e desproporcional entre um pequeno
número de organizações, grupos ou cidadãos que se envolvem num grande núme-
ro de dinâmicas de governança, e largos setores da sociedade escassamente impli-
cados e marginalmente influenciadores das decisões finais. Alguns alegam que,
focalizados na participação de um grupo restrito, se agilizam decisões, se consegue
a participação dos mais capazes e se evitam processos longos e cansativos que difi-
cilmente geram consensos. Contudo, também importa ponderar outros argumen-
tos, como a perda de recursos potencialmente aportados por outros agentes, a
fragilização das legitimidades ou a desresponsabilização das populações. Garantir
o alargamento do campo de atores implicados implicará investir em contextos e
processos (nomeadamente, metodologias) que favoreçam a participação mais alar-
gada. Mas também garantir a existência de mais momentos em que essa participa-
ção se torna possível, na medida em que é participando que se aprende a participar.
É preciso experimentar e aprender com essa experiência.
Ainda em favor de uma pedagogia da aprendizagem, importa investir em pro-
cessos continuados de autoavaliação e de monitorização sobre a qualidade e eficácia
dos mecanismos de governança implementados. A realidade das iniciativas e das
experiências locais revela em muitos casos uma frágil atenção à eficácia e eficiência
das políticas ensaiadas. A informalidade caracteriza muitos processos consultivos e
de deliberação, não se isolam objetivos concretos a atingir em cada etapa, não se en-
saiam novas metodologias participativas, carece-se do recurso mediadores qualifi-
cados que organizem e facilitem os processos. Como consequência, é frágil a
capacidade para racionalmente analisar os resultados obtidos e operar em tempo
útil as devidas correções, em favor da mobilização dos interesses territoriais.
Conclusões
A adoção de novas práticas de governança é atualmente reconhecida como uma

das vias fundamentais à necessária renovação das políticas que promovam o de-
senvolvimento territorial. O denominador comum às várias interpretações, que
não deixam depois de se traduzirem em diversas formas de proceder à sua imple-

mentação, é o de que a exploração do potencial transformador dos territórios im-
plica a mobilização de novos intervenientes e recursos, uma parte significativa dos
quais com origem local e experimentados na vivência direta dos problemas e ne-
cessidades em resolução.
O PNCT apresenta-se como uma iniciativa cujo foco é o de inverter o “ciclo vi-
cioso” de exclusão, de imobilismo e de deterioração enfrentado pelo Interior do
país, e promover um vasto leque de políticas públicas — medidas específicas e se-
toriais — que conduzam a “afirmar pela positiva” os territórios em causa. Territóri-
os esses que correspondem a 165 municípios do espaço continental. No quadro do
grande desafio imposto, que é estrutural e teima em agravar-se, não bastará segu-
ramente a declaração de princípios e a renovação dos compromissos. Urge empre-
ender ação concreta, tão concreta nas medidas a implementar quanto no “Método”
a adotar para a sua concretização.
Da leitura dos documentos que expõem o Programa, divulgado em 2016 e obje-
to de uma pontual revisão em 2018 pela adição de novas medidas a executar, e onde
se afirma o compromisso com “… uma nova abordagem de base local, mais colabo-
rativa e mais próxima…” (UMVI, 2016, p. 4), constata-se que o mesmo carece de ori-
entações quanto ao modelo de governança a implementar. O que nos faz depreender
que, na ausência de um modelo dedicado, o Estado português irá prosseguir a abor-
dagem da “governança multiníveis” como consonante com a centralização da capa-
cidade de decisão no governo nacional, e posterior delegação de competências de
execução e de provisão a entidades locais, privilegiadamente de natureza pública e
intermunicipal. Isto é, ainda aquém de uma abordagem que, em favor da territoriali-
zação das políticas, da articulação entre fluxos horizontais e verticais de decisão, e do
alargamento da participação a agentes exteriores ao arco do poder público, seja mais
congruente com os princípios do desenvolvimento e da coesão territoriais.
Assim, sublinha-se a pertinência da governança territorializada e partici-
pada como modo de coordenação, por sua vez subordinada a três opções: enca-
rar o território não como espaço administrativo neutro mas como um sistema
dinâmico auto-organizado, operacionalizar sistemas que combinem verticali-
dade e horizontalidade nos processos de decisão e na execução concertada das
medidas e, ainda, assumir a intervenção territorializada como um projeto de
aprendizagem que contempla o alargamento da participação a novos atores
portadores de renovados interesses e recursos. Em suma, um Programa que evi-
dencie a importância de os territórios e as comunidades que os compõem terem
uma palavra a dizer sobre o seu próprio destino, e tomarem-na.
Nota
Por decisão pessoal, o autor do texto escreve segundo o novo acordo ortográfico.
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SOCIOLOGIA ON LINE

Revista da Associação Portuguesa de Sociologia (APS)

APS| Lisboa | junho 2019

ARTIGOS DO DOSSIÊ TEMÁTICO

Desigualdade e pobreza em Portugal: A localização conta? ............................. 15

SOCIOLOGIA ON LINE, n.º 19, junho 2019, p. 7 | DOI: 10.30553/sociologiaonline.2019.19

Inequality and poverty in Portugal: Does location matter? .............................. 15

SOCIOLOGIA ON LINE, n.º 19, junho 2019, p. 8 | DOI: 10.30553/sociologiaonline.2019.19

João Emílio Alves

O presente número temático da Revista SOCIOLOGIA ON LINE retoma um con-

desigualdades e nas políticas públicas, quer na perspetiva mais orientada para o

DESIGUALDADE E POBREZA EM PORTUGAL

Carlos Farinha Rodrigues

Keywords: degree of urbanisation, poverty, inequality, social exclusion, Portugal.

Palavras chave: grau de urbanização, pobreza, desigualdade, exclusão social, Portugal.

Poverty, social exclusion and degree of urbanisation indicators

1) Inability to fulfil the immediate payment (without a loan) of an unexpected

An individual or household are considered materially deprived if they suffer from

material deprivation is not without criticism, in particular because it weighs

Evolution of the main indicators of poverty, social exclusion and

Cities Towns and suburbs Rural areas

26 25.0 24.2 24.0

Cities Towns and suburbs Rural areas

Figure 2 Poverty Incidence, Portugal, 2011-16

Figure 3 Distribution of the Poor Population by Degree of Urbanisation, Portugal, 2011-16

Cities Towns and suburbs Rural areas

Figure 4 Gini Coefficient, Portugal, 2011-16

of the economic crisis by degree of urbanisation: households living in the more

Cities Towns and suburbs Rural areas

Figure 5 Poverty Rate by Degree of Urbanisation, EU, 2015

Living in the big city or in the countryside — Does it make you

Table 1 Disposable Equivalised Income by Degree of Urbanisation, Portugal, 2016, in euros/year

2016 Cities Towns and suburbs Rural areas

Source: Author’s calculations using anonymised EU-SILC 2017 microdata.

Cities Towns and suburbs Rural areas

Figure 6 Equivalised Income Density by Degree of Urbanisation, Portugal, 2016

2016 Cities Towns and suburbs Rural areas

1st Decile 9.5 8.1 13.0

Source: Author’s calculations using anonymised EU-SILC 2017 microdata.

Table 3 Poverty, Material Deprivation and Social Exclusion, Portugal, 2016, in %

Poverty incidence (%) 17.8 15.1 22.9

Number of persons in poverty (thousands) 797.4 469.3 620.1

Source: Author’s calculations using anonymised EU-SILC 2017 microdata.

respectively. As this rate is dominated by monetary poverty, it is the (top) rural

Table 4 Poverty Incidence, Portugal, 2016, in %

0-17 years 22.1 17.9 21.9

One-person household 19.6 24.5 36.2

Employed 10.5 9.0 13.6

Table 5 Distribution of the Population that are Poor, Portugal, 2016, in %

0-17 years 21.3 22.4 15.0

One-person household 10.4 13.1 14.5

Employed 31.8 33.9 27.9

Source: Author’s calculations using anonymised EU-SILC 2017 microdata.

Conclusion: Location matters!

profile, linked to high unemployment and extended households with children.

1 We acknowledge INE-Statistics Portugal for permission to use the EU-SILC

Deaton, A. (1997). The analysis of household surveys — A microeconometric approach to

Data de submissão: 04/09/2018 | Data de aceitação: 11/12/2018