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INSTITUTO ESCOLA SUPERIOR DE CONTAS E GESTÃO PÚBLICA

MINISTRO PLÁCIDO CASTELO


Curso Controle Externo: Aspectos Relevantes ao Exercício do Controle
Instrutor: Prof. Ms. Felipe Jorge Ferreira Koury

CURSO CONTROLE EXTERNO:


ASPECTOS RELEVANTES AO EXERCÍCIO DO CONTROLE

MÓDULO I
1. INTRODUÇÃO AO CONTROLE

O Controle é um tema diretamente ligado à REPÚBLICA. Não há como imaginarmos


alguma República sem pensarmos imediatamente em controle. Por princípio, um dos seus pilares é
o dever de prestar de contas, e o principal objetivo da prestação de contas, é que haja o controle
dos atos praticados pelos gestores públicos.

Está enganado quem imagina que o Controle é tema dos dias atuais. Desde da Grécia e
Roma antiga já existia o Controle Externo, conforme podemos constatar com as citações de
Aristóteles: como certas magistraturas têm o manejo dos dinheiros públicos, é forçoso que haja
uma outra autoridade para receber e verificar as contas, sem que ela própria seja encarregada de
outro mister.

Aristóteles sustentou a necessidade de prestação de contas quanto à aplicação dos recursos


públicos e de punição para responsáveis por fraudes ou desvios e defendeu a existência de um
tribunal dedicado às contas e gastos públicos, para evitar que os cargos públicos enriqueçam
aqueles que os ocupem.

Vemos que desde antes de Cristo, especificamente com o pensador Grego Aristóteles, já se
falava em Controle Externo.

Vamos agora analisar o momento que o controle é exercido (antes do fato ocorrer, durante
ou após a sua ocorrência).

1.1 Quanto ao momento da sua realização: o controle pode ser prévio, concomitante e a
posteriori.

O prévio possui objetivo preventivo. O seu principal objetivo é evitar o dano ou a


prática de atos ilegais. Esse tipo de controle é bastante interessante, pois evita que o dano
ocorra, porém o seu custo é alto. Imaginemos que o TCE-CE decidisse analisar previamente
todas as contratações que o Estado viesse a realizar. Essa medida geraria um volume
enorme de trabalho para o Tribunal, e seguramente o seu quadro de pessoal teria que ter um
aumento significativo. Ou seja: o controle prévio pode e deve ser utilizado, mas em
situações específicas. Atualmente ele é utilizado com base na experiência dos auditores, pois
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esses têm identificadas as principais fragilidades de determinado órgão. E como técnica de
auditoria, deve-se focar nas áreas mais frágeis e estimular seu aperfeiçoamento. Muito tem
se falado em Governança que está baseada em 03 (três) pilares (Liderança, estratégia e
controle) na Administração Pública. A boa governança não deixa de ser um controle
preventivo, pois evitará que decisões “erradas” sejam tomadas.

Já o controle concomitante é realizado simultaneamente ao ato praticado pelo


gestor. Um exemplo é uma fiscalização que um Tribunal de Contas realiza durante o
processo de aquisição de computadores de uma Secretaria. Nesse caso, o processo de
compra está sendo avaliado durante o seu curso (andamento).

Por fim, o Controle a posteriori é realizado após a realização da despesa. Seria uma
análise dos atos já praticados, ou seja, após a aquisição dos computadores pela Secretaria, o
TCE verificaria se a aquisição foi realizada de acordo com as leis vigentes. Importante
ressaltar que este controle constata se houve prejuízo aos cofres públicos.

Os órgãos que realizam o Controle Externo devem utilizar os três tipos acima
citados, pois todos têm sua utilidade. É difícil imaginarmos que um Tribunal de Contas apenas
utilize o Controle a posteriori ou apenas o preventivo, pois sua atuação ficaria bastante limitada.

1.2. Quanto a quem executa o controle.

O Controle pode ser interno ou externo. De início deve-se ficar claro que ambos são
fundamentais/essenciais para que o erário seja protegido, não há qualquer hierarquia entre
eles.

O controle interno é realizado por alguém (pessoa ou órgão) que se encontra dentro
da mesma estrutura administrativa de quem está sendo fiscalizado. Um exemplo é o
departamento de controle interno que as empresas possuem. Tal controle existe para que
eventuais problemas sejam detectados sem causar grande prejuízo às entidades. Esses não
possuem nenhuma intenção em punir o gestor, pois seu objetivo é evitar que algo de errado
aconteça.

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O controle externo é realizado por alguém que não está dentro da estrutura
fiscalizada. Um exemplo típico são os Tribunais de Contas que fiscalizam a aplicação de
recursos de todos os poderes, ressalte-se que não é apenas o Tribunal de Contas que realiza
o Controle Externo, outro exemplo claro é o Ministério Público que fiscaliza vários
órgãos/entidades.

1.3 Quanto a seu objeto.

Tem-se o controle de Legalidade e de Gestão.

O foco do de legalidade é verificar se os atos praticados pelos gestores estão


de acordo com o determinado na legislação, sem focar na eficiência desses atos, caso esteja
tudo conforme a lei, o ato foi perfeito.

Já o controle da gestão tem seu foco na eficiência, eficácia, efetividade e


economicidade dos atos. Este controle vai além do aspecto legal, verificando também se o
objetivo final foi alcançado de forma eficiente. Este é mais conhecido como Operacional.

Exemplo: O Governo de determinado município constrói um estádio de futebol


ultra moderno, para 70 mil espectadores, por um preço justo. O processo de
construção atendeu todos os prazos e valores planejados (tudo conforme a lei).

Tudo perfeito com essa construção certo?

Caso fosse realizada uma auditoria de legalidade, tudo estava perfeito, o


gestor público receberia os parabéns por ter respeitado todas as leis municipais, estaduais e
federais.

Porém as Auditorias de Gestão (ou Operacional) também se propõem a


verificar se o objetivo foi alcançado. Vamos supor que nesse município não exista time de
futebol profissional, e que o estádio antigo (para 05 mil pessoas) nunca teve todos os
ingressos vendidos.

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Resumindo: será que a construção desse estádio trouxe alguma melhoria a
população? É exatamente isso que o Controle de Gestão se propõe a analisar.

2. SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO

Nos tempos atuais, há basicamente dois sistemas de Controle Externo: os


Tribunais de Contas e as Auditorias Gerais.

Os Tribunais de Contas aparecem principalmente em países latinos (Portugal, Itália,


Espanha, Brasil, etc.). Seguem algumas características dos Tribunais de Contas no Brasil:

 decisões colegiadas, uma vez que os seus julgamentos são realizados pelos
Conselheiros (TCE e TCM) ou Ministros (TCU);
 possuem força judicante, pois suas decisões não podem ser alteradas por
ninguém. O Poder Judiciário poderá anular alguma decisão dos TC’s eivadas
de vício, mas jamais alterá-la;

Permitam-me fazer um pequeno comentário deste item: Suponha que o TCE


julgou irregular as Contas de determinado secretário de estado, mas não o concedeu
direito de defesa (que é obrigatório). O gestor inconformado com tal arbitrariedade
ingressou no Judiciário. Para esse caso, o Tribunal de Justiça não pode alterar a
decisão do TCE (dizendo que a conta deve ser Regular, por exemplo), mas poderá
anular tal decisão, pois o processo não seguiu os passos necessários (como conceder o
direito de defesa, no nosso exemplo).

 Conselheiros/Ministros possuem vitaliciedade, o que lhes garantem


independência nos seus votos.
 possuem força coercitiva. Podem aplicar sanções aos seus jurisdicionados,
caso suas decisões não sejam respeitadas;

Já as Auditorias Gerais aparecem nos países de origem (ou forte influência)


Britânica (Inglaterra, Estados Unidos, África do Sul, Canadá, Irlanda, México, etc.). Seguem
algumas de suas características:

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 decisões monocráticas, uma vez que apenas o Auditor Geral que é
responsável por suas decisões;
 suas decisões são opinativas;
 O Auditor Geral possui mandato fixo;
 Não possuem poder sancionador.

Importante (para não esquecer!!): as decisões dos Tribunais de Contas apenas


podem ser revistas por eles próprios, jamais poderá outro órgão alterar algum
julgamento realizado pelos Tribunais de Contas.

Exemplo: O TCU julgou irregular a conta do Sr. Improbo da Silva. Nem mesmo o
STF poderá dizer que essa conta foi regular, o que poderá ocorrer, é o STF (ou qualquer outro
Tribunal do Judiciário) anular esse julgamento, caso exista algum erro (vício) formal no curso
do processo.

3. FUNÇÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

No seu cotidiano, os Tribunais de Contas exercem várias funções. Engana-se


quem pensa que eles se limitam a fiscalizar e julgar os seus jurisdicionados, pois sua
atuação é bem mais abrangente. As principais funções das Cortes de Contas são:

 Função Fiscalizatória → é exercida, por exemplo, quando os Tribunais de


Contas realizam auditorias.

 Função Consultiva → quando os Tribunais respondem Consultas formuladas


pelas autoridades competentes para tal. Duas considerações importantes sobre
essa espécie processual:
1) não pode haver Consulta sobre caso concreto, apenas em tese (abstrato).
2) a resposta do TC à Consulta, passa a vincular todos os seus jurisdicionados, e
não apenas aquele que a realizou. Nesse caso, haveria um forte relacionamento
com a função normativa, pois a resposta dos Tribunais seria como uma
determinação feita a todos.

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 Função Pedagógica → Particularmente, entendo esta função uma das mais
importantes dos Tribunais de Contas. As Cortes que tentam ajudar os órgãos
fiscalizados atuam preventivamente, pois evitam que o dano ocorra (atuação
preventiva do Tribunal de Contas). Muitos erros cometidos são por
desconhecimento da legislação, e não por má fé do gestor, com um Tribunal mais
próximo deles, seguramente esse tipo de erro diminuiria consideravelmente.

 Função Sancionatória → Essa função aparece claramente, quando o TCE aplica


uma multa ao seu jurisdicionado pela prática de determinado ato que afronte à
legislação.

 Função Normativa → Os Tribunais podem expedir atos e instruções normativas


de matérias da sua competência, que deverão ser seguidos pelos seus
jurisdicionados.

 Função de Ouvidoria → Com a Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011),


a Ouvidoria dos órgãos públicos ganharam mais importância. Ela é um
importante instrumento para o exercício do Controle Social.

 Função Judicante → Essa juntamente com a função de fiscalização são as mais


conhecidas dos TC's, que as exerce quando julga a Prestação de Contas dos
Gestores Públicos.

A relação acima não é exaustiva, mas contempla a maioria das funções


existentes.

4. EFICÁCIA DAS DECISÕES

O art. 71 da Constituição Federal, no seu parágrafo 3º, estabelece que: As decisões


do Tribunal de Contas de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título
executivo.

Ter a eficácia de título executivo significa que a Administração Pública não precisará
ingressar no Judiciário com o processo de reconhecimento, ou seja: a decisão condenatória

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do Tribunal de Contas, por ter eficácia de título executivo, poderá ser executada diretamente
pela Procuradoria Geral do Estado (nos Estados) e pela Advocacia Geral da União (na
União).

Um efeito prático de a decisão ser título executivo é que se faz desnecessário a


inclusão do débito na DÍVIDA ATIVA da Administração, gerando uma economia processual
e de tempo para o Estado.

Outro fato relevante referente às decisões dos Tribunais é a sua


IMPRESCRITIBILIDADE, com relação ao débito imputado.

O que é isso, essa tal de imprescritibilidade? Ocorre quando um direito não se


“acaba” com o passar do tempo. Ou seja, o direito não carece com o tempo. Ex: Caso um
gestor seja condenado a devolver R$ 20 mil por não ter prestado contas corretamente,
esse débito não deixará de existir com o passar do tempo.

5. DECISÕES E NATUREZA JURÍDICA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

As decisões dos Tribunais de Contas possuem natureza judicante ou administrativa?


Antes de respondermos esse questionamento, temos que diferenciar o que vem a ser
uma decisão de natureza judicante e de natureza administrativa.

5.1 Decisão de Natureza Judicante


De forma bastante simplificada, são as decisões com capacidade de dizer
definitivamente o direito. Tais decisões são tomadas, no Brasil, pelo Poder Judiciário,
porém há países, como a França, que Órgãos Administrativos possuem competência para
tomar decisões desta natureza.

Em suma, as decisões de natureza judicante são definitivas!!!

5.2 Decisão de Natureza Administrativa


No Brasil, tais decisões são aquelas tomadas pela Administração Pública. Elas estão
sujeitas ao controle do Poder Judiciário, podendo, portanto ser anuladas em caso de
qualquer ilegalidade. Ou seja, a parte poderá ingressar no Judiciário caso entenda que um
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direito seu foi desrespeitado pelo Estado.

5.3 Decisões dos Tribunais de Contas no Brasil


Há forte divergência dos estudiosos sobre a natureza jurídica das decisões dos
tribunais de contas no Brasil. Alguns defendem a força judicante das decisões das Cortes de
Contas, já a doutrina majoritária defende que essas decisões são de natureza administrativa.

Apesar de ter o nome de Tribunal e de julgar Contas, os Tribunais de Contas


brasileiros não pertencem ao Poder Judiciário, logo suas decisões não possuem força
judicante, é o entendimento dominante.

Caso qualquer gestor sinta-se prejudicado pelo julgamento dos Tribunais de Contas,
poderá ingressar no Judiciário. Porém, as decisões das Cortes de Contas não podem ser
alteradas no seu mérito. O Judiciário analisará se as Cortes de Contas conduziram o
processo de forma correta ou se cometeram alguma ilegalidade no curso do processo.

Com um exemplo ficará mais fácil de entendermos:

O prefeito do Município XXXX teve suas contas julgadas irregulares pelo TC sem
que pudesse se defender durante o processo. Insatisfeito com o julgamento resolveu “entrar”
no Judiciário contra tal decisão.

Caros, deve ficar claro que nenhum órgão nem mesmo do Judiciário poderá dizer que
essas contas devem ser regulares, pois não possuem competência para isso. O que pode
ocorrer, é que o julgamento do Tribunal de Contas seja anulado, mas jamais tenha o seu
mérito alterado. A anulação pode decorrer de vários fatores, como a não oitiva do prefeito
(não lhe ser dado o contraditório) para que ele possa se defender.

Vocês perceberam que houve um erro formal/processual? Lembrem-se que sempre


deve ser dada a oportunidade de defesa a qualquer acusado, e no nosso exemplo isso não foi
respeitado.

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5.4 Natureza Jurídica dos TC’s
As Cortes de Contas pertencem ao Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário?

Antes de respondermos a pergunta acima, vamos contextualizar brevemente como


ocorreu à criação do primeiro Tribunal de Contas Brasileiro. Segue texto extraído do site do
TCU:

A ideia de criação de um Tribunal de Contas surgiu, pela primeira vez no Brasil, em 23 de junho de
1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de José Inácio Borges, que
apresentaram projeto de lei nesse sentido ao Senado do Império.

As discussões em torno da criação de um Tribunal de Contas durariam quase um século,


polarizadas entre aqueles que defendiam a sua necessidade – para quem as contas públicas deviam ser
examinadas por um órgão independente –, e aqueles que o combatiam, por entenderem que as contas
públicas podiam continuar sendo controladas por aqueles mesmos que as realizavam.

Somente a queda do Império e as reformas político-administrativas da jovem República tornaram


realidade, finalmente, o Tribunal de Contas da União. Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do então
Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto nº 966-A criou o Tribunal de Contas da União, norteado
pelos princípios da autonomia, fiscalização, julgamento, vigilância e energia.

A Constituição de 1891, a primeira republicana, ainda por influência de Rui Barbosa,


institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da União, inscrevendo-o no seu art. 89.

A instalação do Tribunal, entretanto, só ocorreu em 17 de janeiro de 1893, graças ao empenho do


Ministro da Fazenda do governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa. Originariamente o Tribunal teve
competência para exame, revisão e julgamento de todas as operações relacionadas com a receita e a
despesa da União. A fiscalização se fazia pelo sistema de registro prévio. A Constituição de 1891,
institucionalizou o Tribunal e conferiu-lhe competências para liquidar as contas da receita e da despesa e
verificar a sua legalidade antes de serem prestadas ao Congresso Nacional.

Logo após sua instalação, porém, o Tribunal de Contas considerou ilegal a nomeação, feita pelo
Presidente Floriano Peixoto, de um parente do ex-Presidente Deodoro da Fonseca. Inconformado com a
decisão do Tribunal, Floriano Peixoto mandou redigir decretos que retiravam do TCU a competência para
impugnar despesas consideradas ilegais. O Ministro da Fazenda Serzedello Correa, não concordando com a
posição do Presidente demitiu-se do cargo, expressando-lhe sua posição em carta de 27 de abril de 1893,
cujo trecho básico é o seguinte:

"Esses decretos anulam o Tribunal, o reduzem a simples Ministério da Fazenda, tiram-lhe toda a
independência e autonomia, deturpam os fins da instituição, e permitirão ao Governo a prática de
todos os abusos e vós o sabeis - é preciso antes de tudo legislar para o futuro. Se a função do
Tribunal no espírito da Constituição é apenas a de liquidar as contas e verificar a sua legalidade
depois de feitas, o que eu contesto, eu vos declaro que esse Tribunal é mais um meio de aumentar o
funcionalismo, de avolumar a despesa, sem vantagens para a moralidade da administração.

Se, porém, ele é um Tribunal de exação como já o queria Alves Branco e como têm a Itália e a
França, precisamos resignarmo-nos a não gastar senão o que for autorizado em lei e gastar sempre
bem, pois para os casos urgentes a lei estabelece o recurso.

Os governos nobilitam-se, Marechal, obedecendo a essa soberania suprema da lei e só dentro dela
mantêm-se e são verdadeiramente independentes.

Pelo que venho de expor, não posso, pois Marechal, concordar e menos referendar os decretos a
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que acima me refiro e por isso rogo vos digneis de conceder-me a exoneração do cargo de Ministro
da Fazenda, indicando-me sucessor."

Tenente-Coronel Innocêncio Serzedello Corrêa

O texto acima é para que fique claro que o Controle Externo é fundamental
para toda República, que pressupõe o dever de prestar contas como um dos seus pilares.

Voltemos a nossa pergunta, estão lembrados? As Cortes de Contas pertencem ao


Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário?

De forma direta, pode-se dizer que os Tribunais de Contas não pertencem a nenhum
Poder. Utilizaremos alguns artigos da Constituição Federal para alicerçar essa afirmação.

Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Art. 76. O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos
Ministros de Estado.

O TCU não aparece nem na composição do Poder Legislativo (art. 44) nem na do
Executivo (art. 76). Quanto ao Judiciário não há dúvidas, pois as decisões dos Tribunais de
Contas são administrativas, conforme já vimos nesta aula.

E onde está o TCU e demais Tribunais de Contas? Ele um órgão administrativo,


independente (pois a Constituição Federal que o criou) e autônomo (não é subordinado
nem supervisionado) da estrutura do Poder Legislativo, Executivo e Judiciário.

Porém, devo destacar que muitos autores entende que os Tribunais de Contas fazem
parte do Poder Legislativo.

No próximo módulo continuaremos as discussões.

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