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PLANEJAMENTO URBANO

E MEIO AMBIENTE

autora
CATHERINE D'ANDREA

1ª edição
SESES
rio de janeiro  2015
Conselho editorial  regiane burger; roberto paes; gladis linhares; karen bortoloti;
tânia maria bulhões figueira

Autora do original  catherine d`andrea

Projeto editorial  roberto paes

Coordenação de produção  gladis linhares

Coordenação de produção EaD  karen fernanda bortoloti

Projeto gráfico  paulo vitor bastos

Diagramação  bfs media

Revisão linguística  roseli cantalogo couto

Imagem de capa  weerapat kiatdumrong | dreamstime.com

Todos os direitos reservados. Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou transmitida
por quaisquer meios (eletrônico ou mecânico, incluindo fotocópia e gravação) ou arquivada em
qualquer sistema ou banco de dados sem permissão escrita da Editora. Copyright seses, 2015.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (cip)

D178p D'Andrea, Catherine


Planejamento urbano e meio ambiente / Catherine D'Andrea.
Rio de Janeiro : SESES, 2015.
152 p. : il.

isbn: 978-85-60923-56-4

1. Urbanismo. 2. Planejamento de cidades. I. SESES. II. Estácio.

cdd 711

Diretoria de Ensino — Fábrica de Conhecimento


Rua do Bispo, 83, bloco F, Campus João Uchôa
Rio Comprido — Rio de Janeiro — rj — cep 20261-063
Sumário

Prefácio 7

1. Introdução ao Estudo do
Planejamento Urbano 9

Objetivos 10
1.1  Evolução das cidades 11
1.1.1  A Cidade na Pré-História 11
1.1.2  A Cidade Romana 11
1.1.3  A Cidade Medieval 12
1.1.4  A Cidade Clássica 15
1.1.5  A Cidade Barroca 16
1.1.6  A Cidade na Era Industrial 17
1.2  A Evolução Urbana e as Teorias do Urbanismo Moderno 18
1.3  Introdução ao Urbanismo 19
1.4  Evolução Urbana no Brasil 22
1.5  Estatuto da Cidade 23
1.6  Diretrizes do Estatuto da Cidade 24
1.6.1  O Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios de Imóvel. 27
1.6.2  O Direito de Preempção 28
1.6.3  Outorga Onerosa do Direito de Construir 28
1.6.4  Operações Urbanas Consorciadas 28
1.6.5  Transferência do Direito de Construir 28
1.6.6  Direito de Superfície 29
1.7  Plano Diretor 29
1.7.1  Desenvolvimento do Plano Diretor 34
1.7.2  Leis Complementares 35
Atividade 39
Reflexão 40
Referências bibliográficas 41
2. Habitação e Mobilidade Urbana 43

Objetivos 44
2.1  Processo de Urbanização No Brasil 45
2.2  Fenômenos Sócio Espaciais 46
2.3  Deficit Habitacional 49
2.3.1  Política Nacional de Habitação 50
2.3.2  Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) 50
2.3.3  O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) 51
2.4  Cenário Atual Do Desenvolvimento Urbano No Brasil 52
2.5  Regularização Fundiária de Interesse Social 54
2.6  Mobilidade e Acessibilidade Urbana 59
2.6.1  Insustentabilidade da Mobilidade Urbana 62
2.7  Requalificação Urbano-Ambiental 66
Atividades 70
Reflexão 71
Referências bibliográficas 72

3. Saneamento Ambiental 75

Objetivos 76
3.1  Conceitos Saneamento Ambiental 77
3.2  Breve Histórico do Saneamento 77
3.3  Importância do Saneamento Básico nos Centros Urbanos 81
3.4  Relação Entre Ec e Saneamento Ambiental 82
3.5  Saneamento Ambiental para Cidades Sustentáveis 85
3.5.1  Panorama Brasileiro de Saneamento 88
3.6  Objetivos e Conceitos do Meio Ambiente Urbano 91
3.6.1  O Meio Ambiente Natural 92
3.6.2  O Meio Ambiente Artificial 92
3.6.3  O Meio Ambiente Cultural 92
3.7  Ecologia Urbana 93
3.8  Principais Funções e Aplicações da Agenda 21 Local. 95
Atividade 97
Reflexão 97
Referências bibliográficas 98
4. Consórcios e Gestão Associada 101

Objetivos 102
4.1  Consórcio Urbano 103
4.1.1  Origem e Conceito de Consórcio Urbano 103
4.1.2  Breve Histórico 104
4.1.3  Consórcio no Brasil 105
4.2  Globalização e as Cidades Globais 108
4.2.1  Megacidades 108
4.3  Contexto e Realidade de um Consórcio 110
4.3.1  Consórcio Público 110
4.3.2  Experiência de um Consórcio Público 116
4.4  Indicadores Urbano Ambientais 118
4.5  Importância de Indicadores para Projetos Urbanos 120
Atividade 122
Reflexão 123
Referências bibliográficas 123

5. Ações de Planejamento Urbano e Ambiental 127

Objetivos 128
5.1  Política Urbana 129
5.2  As Ações de Planejamento na União e nos Estados 130
5.2.1  A Relação Constitucional entre Estado e União no Processo Urbano
Ambiental. 133
5.3  Descentralização das Políticas Públicas 135
5.3.1  Desafios da Descentralização das Políticas Públicas. 138
5.3.2  Estatuto das Cidades e a Descentralização das
Ações de Políticas Urbanas. 142
Atividade 142
Reflexão 143
Referências bibliográficas 144

Gabarito 146

5
6
Prefácio
Prezados(as) alunos(as),

No decorrer de sua História, o Brasil passou por mudanças significativas em sua


estrutura econômica e urbana. Sua população cresceu de forma vertiginosa, e hoje,
no século XXI, ostenta índices de urbanização de mais de 80%.
Um dos maiores problemas enfrentados pelas cidades brasileiras atualmente é
a falta de planejamento e essa crescente urbanização de forma descontrolada.
O crescimento desordenado tem impactado significativamente de maneira ne-
gativa na qualidade do meio ambiente natural.
Por isso o processo de ocupação do território urbano e rural deve se constituir a
partir da utilização controlada dos recursos naturais, dentre outras diretrizes, para
que se possa alcançar um processo de desenvolvimento equilibrado e sustentável.
O planejamento urbano é um método de aplicação contínuo e permanente, que
procura soluções viáveis para resolver os problemas que afetam uma comunidade
situada em determinado espaço e época, através de um estudo multidisciplinar ca-
paz de antecipar as consequências dos problemas detectados.
Nesta disciplina você poderá conhecer os conceitos de planejamento urbano e
processo de produção do espaço assim como suas interfaces com o meio ambiente.
Esperamos que você como futuro gestor de meio ambiente seja capaz de com-
preender a problemática urbano-ambiental de forma integrada assim como a
problemática urbano-ambiental relacionada ao processo de expansão urbana das
grandes cidades.
A importância do aprendizado do planejamento urbano consiste em possibili-
tar a proposição de soluções adequadas aos problemas enfrentados pelas cidades,
permitindo construir cenários, simulando os desdobramentos decorrentes do pro-
cesso, com o objetivo de melhor se adequar contra a ocorrência futura de proble-
mas, tendo como foco de análise a compreensão de forma integrada da problemá-
tica urbano-ambiental.

Bons estudos!

7
1
Introdução
ao Estudo do
Planejamento
Urbano
O planejamento urbano é um método de aplicação contínuo e permanente,
que procura soluções viáveis para resolver os problemas que afetam uma co-
munidade situada em determinado espaço e época, através de um estudo mul-
tidisciplinar capaz de antecipar as consequências dos problemas detectados.
A importância do aprendizado do planejamento urbano consiste em possi-
bilitar a proposição de soluções adequadas aos problemas enfrentados pelas
cidades, permitindo construir cenários, simulando os desdobramentos decor-
rentes do processo, com o objetivo de melhor se adequar contra a ocorrência
futura de problemas, tendo como foco de análise a compreensão de forma inte-
grada da problemática urbano-ambiental.
Neste capítulo compreenderemos como se deu o processo de ocupação
urbana e a evolução das formas de habitat do homem. Para tanto, começare-
mos pelas cidades na Antiguidade, observando-as até hoje. Acompanharemos
também a evolução da ocupação urbana no Brasil e o aparato institucional do
planejamento urbano brasileiro. E em seguida abordaremos do sistema de pla-
nejamento e processos de intervenção no espaço, tratando principalmente do
estudo dos conceitos de reforma urbana e a legislação urbanística que lhe dá
suporte.

OBJETIVOS
O objetivo principal desse capítulo é fazer com que você compreenda o espaço urbano, a
forma de crescimento das cidades e o processo de evolução das cidades assim como as
consequências do crescimento descontrolado das nossas cidades reconhecendo a impor-
tância do planejamento urbano. Você terá noções de zoneamento urbano, plano diretor de
desenvolvimento urbano e Estatuto da Cidade, compreendendo o que se entende por política
urbana no Brasil.

10 • capítulo 1
1.1  Evolução das cidades
1.1.1  A Cidade na Pré-História

Pesquisas indicam que o homem apareceu na face da terra há alguns milhões


de anos e durante um longo período viveu coletando alimentos e procurando
abrigo no ambiente natural, as cavernas.
Este foi um período em que duas revoluções importantes aconteceram:
A Revolução Agrícola, que se constituiu no tempo em que o homem come-
çou a irrigar e arar a terra, selecionar sementes para plantar e também passou
a conhecer estações do ano. A necessidade de segurança, convivência, permuta
e, principalmente, da impossibilidade das pessoas sobreviverem sem alimen-
to, levam essas comunidades nômades a permanecer mais tempo no mesmo
lugar, embora o aglomerado pré-urbano ainda continue a mudar de sítio.
A Revolução Urbana, que é quando passa a existir a divisão entre a agricul-
tura e o pastoreio. É nesse período histórico que surgem os postos de troca, que
levarão às aglomerações de pessoas.
A aglomeração passa a ser uma técnica de dominação, que dá à produção
um aparelhamento, através da divisão e especialização do trabalho, além de
serem o tipo de organização social que mais se aproximaram das primeiras ci-
dades.
Até esse momento não havia a cidade, existiam apenas aldeias rurais que
mudavam de lugar pelo cansaço do solo. Alguns historiadores consideram o
surgimento da cidade como sendo o fator que dividiu a História da Pré-história.
Segundo Ferrari ( 1979), “a cidade é um fato histórico, geográfico e, acima
de tudo social” (1). Por isso, para compreendermos o que se passa com a cidade
dos dias atuais necessitamos voltar ao passado para entender como as cidades
se organizavam.

1.1.2  A Cidade Romana

As primeiras cidades, geradas pelas antigas civilizações, tiveram no Império


Romano uma considerável expansão ocasionada pelo sistema administrativo
daquele governo.
As cidades originaram-se dos acampamentos militares onde o comércio,
realizado pelas trocas de mercadorias, era feito por estradas as quais, segundo

capítulo 1 • 11
Benevolo (1993) foram pavimentadas com saibro e revestidas com pedras cha-
tas poligonais, e para facilitar o acesso e a comunicação entre as cidades foram
cortadas diversas rochas e construídas pontes de pedra ou madeira possibili-
tando assim, a passagem entre os cursos de água existentes. Convém ressaltar
que muitas dessas pontes encontram-se em pleno funcionamento.
As ruas tortuosas e estreitas possuíam vias de acesso simples onde podiam
trafegar de um a dois carros e, de acordo com a Lei das Doze Tábuas, as ruas
possuíam uma largura máxima de 4,80 metros podendo chegar até 6,50 metros.
As demais ruas tinham pelo menos 2,90 metros, para que as casas pudessem
ter balcões no andar superior.
As redes de esgotos, iniciadas no século VI A.C. possuíam galerias destina-
das à captação das águas das chuvas,bem como aquelas excedentes dos aque-
dutos, das descargas dos prédios públicos e dos domus nos andares térreos; os
refugos ou dejetos dos edifícios afastados dos esgotos eram descarregados nos
poços negros ou nas lixeiras abertas, conhecidas hoje como fossas negras.
O abastecimento da água potável, destinada aos edifícios públicos, fontes
e termas era fornecido pelos aquedutos. Sendo assim, pode-se afirmar que a
estrutura organizacional da cidade romana apresentava sinais característicos
de um processo urbanístico.

Domus: Eram casas particulares, onde moravam os cidadãos mais ricos no tempo do
Império Romano. Em Roma estas se espalhavam pelos pontos mais altos da cidade, as
colinas. O abastecimento de água das Domus era feito através de aquedutos, que leva-
vam a água das fontes laterais diretamente para as casas particulares, termas e fontes.

1.1.3  A Cidade Medieval

Com a queda do Império Romano do Ocidente a Europa é envolvida por um


constante estado de guerra. A cidade era um alvo fácil às pilhagens dos povos
bárbaros, e por isso, os citadinos fugiam para os campos gerando do século V
ao IX a grande desurbanização.
As invasões bárbaras e o surgimento do cristianismo trouxeram grandes
transformações no mundo ocidental e, consequentemente, a decadência do

12 • capítulo 1
mundo clássico, onde o poder representado por Roma é substituído por uma
organização social e econômica: o sistema feudal.
Sistema feudal, caracterizado como um sistema essencialmente agrário pos-
suía uma estrutura hierarquizada, que praticamente impossibilitava qualquer mo-
bilidade ao indivíduo; era uma sociedade dividida em três classes constituídas por
aqueles que guerreavam chamados de nobres ou senhores; aqueles que rezavam
representados pelo clero e os outros que trabalhavam denominados servos.
Segundo Arruda (1993) o nobre ou senhor se definia pela posse legal da ter-
ra, pela posse do servo e pelo monopólio do poder militar, político e judiciário.
O servo se definia pela posse útil da terra, pelo fato de dever obrigações e pelo
direito de ser protegido pelo senhor.
Nessas novas condições sociais, impostas pela sociedade feudal, a cidade,
desse período, por necessidade de defesa segundo Goitia (1992) estão situadas
em locais dificilmente expugnáveis: colinas ou sítios abruptos, ilhas, imedia-
ções de rios, procurando principalmente as confluências ou sinuosidades, de
modo a utilizar os leitos fluviais como obstáculos para o inimigo.
Goitia (1992) afirma ainda que foi no século XI que a cidade medieval, se
pronuncia, sendo que seu desenvolvimento acentuado ocorreu nos séculos
XII e XIII, com o crescimento demográfico, a cidade medieval dominada, até
então, por uma organização feudal e agrária vai assumindo um papel que se
contrapõe ao feudalismo, especialmente após o aparecimento e fortalecimento
da burguesia, que passam a morar nas cidades, necessitando assim de novos
espaços fortificados.
Segundo Benovolo (1993), toda cidade medieval tinha um cinturão de mu-
ros para se defender do mundo exterior, e quando crescia, construía muitos
cinturões de muros concêntricos. De acordo com o autor, a cidade fortificada
da Idade Média a qual se adapta bem o nome burgo é muito pequena para aco-
lhê-los; formam-se, assim, diante das portas outros estabelecimentos, que se
chamam subúrbios e em breve se tornam maiores que o núcleo original. É ne-
cessário construir um novo cinturão de muros, incluindo os subúrbios e as ou-
tras instalações (igrejas, abadias, castelos) fora do velho recinto. A nova cidade
assim formada contínua a crescer da mesma forma, e constrói outros cinturões
de muros cada vez mais amplos.
A cidade medieval permanece caracterizada como cidade-estado, fechada
em si e, mantendo em sua dinâmica, conflitos sociais. Tais conflitos permitem
a ascensão da aristocracia como governo.

capítulo 1 • 13
Para Benevolo(1993), o desenvolvimento das cidades-estados e a fundação
das cidades novas nos campos se interrompem por volta da metade do século
XIV, devido a uma brusca diminuição da população por causa de uma série de
epidemias, e, sobretudo devido à grande peste de 1348-49 e ao declínio da ativi-
dade econômica. O autor se refere à peste negra.

Grande peste de 1348/1349- A peste negra Nos porões dos navios de comércio, que
vinham do Oriente, entre os anos de 1346 e 1352, chegavam milhares de ratos. Estes
roedores encontraram nas cidades européias um ambiente favorável, pois estas possu-
íam condições precárias de higiene. O esgoto corria a céu aberto e o lixo acumulava-se
nas ruas. Rapidamente a população de ratos aumentou significativamente. Estes ratos
estavam contaminados com a bactéria Pasteurella Pestis. E as pulgas destes roedores
transmitiam a bactéria aos homens através da picada. Os ratos também morriam da
doença e, quando isto acontecia, as pulgas passavam rapidamente para os humanos
para obterem seu alimento, o sangue.

Sob o aspecto urbanístico, além do decrescimento da vida urbana e da falên-


cia das cidades, a época medieval se reflete, tanto nos elementos que compõem
a cidade, quanto no seu desenho, de caráter predominantemente orgânico.

CONEXÃO
http://www.miniweb.com.br/historia/Artigos/i_media/cidades_medievais.html

O traçado das ruas da cidade medieval obedece a uma topografia irregular,


condicionada aos propósitos da época, ou seja resolver as dificuldades de lo-
calização o que fazia com que estas apresentassem um traçado tortuoso e irre-
gular bem característico das cidades medievais. O traçado seguia a um padrão
denominado radioconcêntrico, onde as ruas principais e secundárias, comuni-
cam-se entre si, partindo de um mesmo centro em direção as portas do forte.

14 • capítulo 1
Planta radioconcêntrica é uma planta com características medievais utilizada no ur-
banismo, em que várias vias divergem de um centro e são ligadas entre elas por artérias
concêntricas chamadas de radiais. Considera-se Planta radioconcêntrica todas as ruas
adjacentes aos castelos, tendo sempre o castelo como centro, e uma ou mais ruas
principais a aceder-lhe.

Em seus estudos, Zmitrowicz (1990) concluiu que muitos historiadores consi-


deram as cidades modernas uma resultante da evolução das cidades medievais.

1.1.4  A Cidade Clássica

A conquista de Constantinopla pelos turcos em 1453, e consequente fim do


Império Romano do Oriente, vem refletir diretamente na sociedade europeia,
implicando numa mudança cultural e econômica conhecido como o período
do renascimento.
No final do século XV, a civilização europeia não estava voltada para a im-
portância da navegação marítima, entretanto a partir do século XVI as grandes
descobertas e o mercantilismo passam a ocupar lugar de destaque no desen-
volvimento econômico europeu, notadamente com a participação de Portugal
e Espanha, seguida posteriormente pela Holanda, Inglaterra e França.
No que se refere às questões urbanísticas, nesse período, Goitia (1992) afir-
ma que no interior das velhas cidades, em grande parte, as alterações modifi-
caram muito pouco a estrutura geral, entretanto o autor considera outros em-
preendimentos urbanos como: abertura de algumas ruas novas, com edifícios
solenes e uniformes, e, acima de tudo a criação de novas praças, regulares ou
quase regulares, para enquadramento de um monumento destacado, como
uma estátua para homenagear um rei ou um príncipe, ou para apresentações
ou festejos públicos.
Para Benevolo (1993) as necessidades da sociedade renascentista são mo-
dificadas em parte, já que as cidades e as benfeitorias da Idade Média corres-
pondiam às expectativas da época, entretanto isso não acontecia com o resto
do mundo, onde os conquistadores e mercadores encontram espaço vazio para
realizar programas de colonização e urbanização.
O autor ainda considera que as novas cidades seguem um modelo unifor-
me: um tabuleiro de ruas retilíneas, que definem uma série de quarteirões

capítulo 1 • 15
iguais, quase sempre quadrados; no centro da cidade, suprimindo ou reduzin-
do alguns quarteirões, consegue-se uma praça, sobre a qual se debruçam os
edifícios mais importantes: a igreja, o paço municipal, as casas dos mercadores
e dos colonos mais ricos.
Esse modelo denominado tabuleiro, foi criado no século XVI, pelos espa-
nhóis, que usaram para traçar cidades da América Central e Meridional; foi
também usado nos séculos XVII e XVIII pelos franceses e ingleses para a colo-
nização da América Setentrional
Para melhor contextualizar o momento histórico, é importante ressaltar as
afirmações de Goitia(1992) quando declara que “o grande número de idéias"
urbanísticas do Renascimento, que não passaram de teoria, utopia ou exercício
intelectual nos países da Europa onde se originam, encontrando o seu campo
de realização concreta na América, na obra ingente da colonização espanhola
A literatura retrata ainda que o pensamento utópico vigente à época elabora
cidades geométricas ideais, com predominância dos traçados regulares e apre-
sentando simetria e proporção rígida na execução das vias e praças
.
CONEXÃO
http://fundamentos-da-passagem.blogspot.com/2008_08_01_archive.html

©© NATALIA BRATSLAVSKY | DREAMSTIME.COM

1.1.5  A Cidade Barroca

A cidade barroca é oriunda da fase


renascentista, onde havia uma pre-
ocupação com estudos baseados
na harmonia geométrica e o uso
da perspectiva, como instrumen-
to para criar cidades, nas quais se
cultivaram os traçados radiocên-
tricos, a expansão dos jardins de-
senhados geometricamente, além
dos obeliscos, chafarizes, estátuas,
colunatas e arcadas. Ressalta-se Figura 1.1 – Cidade barroca: Salzburgo, Áustria

16 • capítulo 1
ainda a importância das cidades devido às suas representatividades políticas e
econômicas do Estado barroco, com destaque para as cidades portuárias. Ido-
eta (1979) ressalta que entre os principais fundamentos do urbanismo barroco
estão: a linha reta, a perspectiva monumental, o programa e a uniformidade.
Durante o período barroco, em matéria de urbanismo predominava com
grandeza a França. O urbanismo francês do grande século possui um tema que
será largamente adotado pelo barroco: a praça monumental dedicada a servir
de quadro à estátua do rei. A Praça da Concórdia, em Paris é um exemplo deste
estilo.
Pode-se afirmar também que ao período barroco corresponde uma parte
importante na constituição da cidade moderna com todas as suas exigências
de vida e arte.

1.1.6  A Cidade na Era Industrial

A Revolução Industrial foi a principal responsável pelos acontecimentos que


ocorreram no aspecto demográfico das cidades; a fixação dos habitantes,
oriundos dos distritos agrícolas, modifica drasticamente o território das cida-
des; as famílias passam a alojar-se nos espaços existentes nos bairros ou, em
casas construídas na periferia. Surgem assim, os bairros operários com uma
população extensa, sem qualquer saneamento básico, que pudesse atender
às necessidades desse contingente populacional. A construção das casas, nos
bairros residenciais, localizados próximos ao local de trabalho, também eram
construídas sem qualquer critério ocasionando perturbações mútuas.
A mudança das cidades ocasionada pela "Revolução Industrial afetou drasti-
camente a Inglaterra, logo depois, França e Alemanha, segundo Harouel (1990)
após 1850, enquanto a população mundial quadruplica, a população urbana se
multiplica por dez. Esse crescimento da população urbana é consequência de
progressos científicos e técnicos realizados a partir da metade do século XVIII.
A literatura ainda retrata que a diminuição da taxa de mortalidade como
um fator que deve ser ressaltado no âmbito do crescimento populacional, con-
siderando ainda os efeitos, do aumento da população, nas transformações
econômicas sobretudo na organização do trabalho e na técnica produtiva. As
descobertas no campo industrial, tem o seu apogeu com a indústria têxtil e,
consequentemente , no desenvolvimento do capitalismo.

capítulo 1 • 17
A cidade industrial vem afetar as cidades na sua totalidade implicando as-
sim no seu crescimento e economia, entretanto , a mesma força da máquina e
capacidade do ser humano, que construíram essa realidade, têm condições de
mudar o curso.

1.2  A Evolução Urbana e as Teorias do


Urbanismo Moderno

Com o aumento triplicado da população, entre 1800 a 1914 a Europa passa a ter
um aglomerado populacional voltado para atender os serviços das indústrias
transformando assim, o cenário das cidades já existentes, e ou criando outras,
novas cidades. Diante dessa realidade, tida como constrangedora, surgem pro-
postas, projetos e ações, voltadas para resolver os problemas advindos desse
fenômeno urbanístico já, que além de congestionada, a cidade industrial, pri-
mava pela insalubridade: não possuindo: sistema de abastecimento de água,
esgoto sanitário e coleta de lixo e com isso, o surgimento de doenças e epide-
mias, afetando a população operária. Um dos grandes problemas aconteceu
em Londres, onde o rio Tamisa, usado para captação de água servia também
para despejo de esgoto, agravando o surto epidêmico.
Convém ressaltar que a construção destas cidades, aconteceu de forma de-
sordenada partindo da iniciativa privada, que tinha como primazia o lucro; sen-
do assim, urge a necessidade de implementar ações para mudar o quadro exis-
tente já que, algumas medidas, até então conduzidas pela iniciativa privada,
não atendiam os graves problemas de saúde pública assim, nasce o urbanismo
sanitarista com objetivos públicos e gerais coordenando os serviços existentes.
Em 1848 foi aprovado a primeira lei sanitária, a Public Health Act, tornando-se
uma legislação básica de todas as demais inclusive de exemplos para a elabora-
ção dos códigos Sanitários do Brasil.

18 • capítulo 1
1.3  Introdução ao Urbanismo
Com o crescente volume da população europeia, que no período de 1800 a 1914,
conforme antes citado, passa de 180 milhões para 460 milhões de pessoas, sem
ainda considerar uma parcela de 100 milhões que emigraram para as Améri-
cas, surge então, uma proposta para estudar esse crescimento populacional,
no sentido de entender e solucionar os problemas urbanos, onde a Inglaterra,
origem da grande indústria, as reações da sociedade se fizeram presentes, que
passaram a chamá-la de “a cidade monstruosa”, surgindo assim o Urbanismo.
A literatura aponta uma dualidade no tocante a utilização do Urbanismo
onde Bardet (1990) considera o termo recente, datado de 1910; já Benevo-
lo(1971) afirma que o urbanismo moderno aconteceu entre 1830 e 1850, nas-
cendo mesmo antes mesmo do termo.
A partir da primeira lei sanitária, descrita anteriormente, surge uma legis-
lação especificamente urbanística, onde são definidos critérios para implan-
tação de loteamentos, uso e ocupação do solo e códigos de edificações com
características para altura, distância entre edifícios, materiais empregados,
enfim regulamentos urbanísticos de origem sanitarista voltados para criar es-
paços adequados e ambientes salubres.
No tocante as preocupações com as questões urbanas é importante citar os
acontecimentos da França, já que ali se implantou o urbanismo estético-viário,
onde então o prefeito de Sena o barão Haussman no período de 1853 a 1870,
renovou o aspecto de Paris, substituindo os quarteirões medievais por grandes
espaços urbanos, com avenidas e edificações monumentais que se tornaram
sedes importantes dos poderes do governos e do civil.
Para Malta (1992, p. 08 apud CAMPOS FILHO, 1989), a maior expressão
desse urbanismo de Haussman é a ‘Étoile’ (estrela) de avenidas tendo ao centro
o Arco do Triunfo, junto com a Avenida dos Champs Elysées

nascido ao tempo das carruagens e dos bondes puxados a burro, no final do século
XIX, será, na primeira metade do século XX, extremamente funcional para o surgimento
e a implantação plena das cidades contemporâneas, dos veículos automotores: o bon-
de elétrico, os ônibus, os caminhões e os próprios automóveis.

capítulo 1 • 19
A literatura ainda registra trabalhos de urbanistas europeus, progressistas e
racionalistas, antes de 1914, ano da primeira guerra mundial, que procuravam
criar cidades conjugando soluções úteis e plásticas. Em 1928, com a criação
dos C.I.A.M. (Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna.) há o forta-
lecimento do pensamento urbanista progressista onde as ideias desses profis-
sionais foram retratadas num documento datado de 28 de junho de 1928 e co-
nhecido como Declaração de La Sarraz, que conceitua o Urbanismo como : "O
Urbanismo é à disposição dos lugares e dos locais diversos que devem resguardar
o desenvolvimento da vida material, sentimental e espiritual, em todas as suas
manifestações individuais e coletivas. Ao Urbanismo interessam tanto as aglo-
merações urbanas como os agrupamentos rurais". As três funções fundamentais
do Urbanismo são: habitar, trabalhar e recrear, e os seus objetivos são: a ocupa-
ção do solo, a organização da circulação e a legislação. (BIRKHOLZ, 1967).
Dentre os profissionais que integram o pensamento urbanista progressis-
tas estão, entre outros: Le Courbusier, Gropius, Rietveld, Sert, Van Eesteren,
Lucio Costa e Neutra
Mais tarde, em 1933, precisamente no dia 29 de julho, acontecia o quarto
C.I.A.M. (Congresso Internacional de Arquitetura Moderna) a bordo do navio
‘Patris II’, cujo tema foi a ‘Cidade Funcional’, que terminou na cidade de Ate-
nas, onde foram registradas num documento, denominado Carta de Atenas, os
resultados de um trabalho de viagem, onde participaram cem delegados que
analisaram trinta e três cidades e quatro continentes. A atuação das equipes,
dividida em documentar diferentes atividades residenciais, produtivas, áreas
públicas, tráfego, rede viária, características de relevo e paisagem, utilizados
para isso mapas como diferentes escalas, possibilitou, à equipe, propor planos
urbanísticos, tendo como parâmetros a carta de Atenas.
Dentre esses planos citam-se aqueles propostos para a França, Japão, Es-
tados Unidos, Rio de Janeiro e Argel e Brasília como, projeto de Lúcio Costa,
que possui grandes espaços entre as edificações, circulação definida e zonas
urbanas separadas com: edifícios públicos, setor comercial, hoteleiro bancário
e residencial
Um dos principais fundamentos da Carta de Atenas estabelece que a cidade
possua quatro funções fundamentais, pelas quais o urbanismo deve zelar, são:
habitar; trabalhar; circular e cultivar o corpo e o espírito, sendo seus objetivos:
a ocupação do solo, a organização da circulação e a legislação.

20 • capítulo 1
©© GUSTAVO TOLEDO | DREAMSTIME.COM

Figura 1.2 – Esplanada dos Ministérios, Brasília.

A proposta deste urbanismo era de não separar as classes sociais, era de um


espaço com tratamento homogêneo.
O crescimento excessivo das cidades é visto como produto da ação de inte-
resses privados conjugados ao desinteresse do poder público.
Cidades como Brasília foram construídas a partir de um espaço vazio e dis-
ponível, situação muito particular no caso das intervenções urbanas.
Segundo a Carta de Atenas, o “objetivo do Planejamento Territorial é criar
pela organização racional do espaço e implantação de equipamentos apropria-
dos, as condições ótimas de valorização da terra e as situações mais convenien-
tes ao desenvolvimento humano de seus habitantes”. Nesse documento estão
estabelecidas as conexões entre as quatro ideias básicas do Planejamento Ter-
ritorial que são a organização do espaço, o aparelhamento do território, o seu
aproveitamento econômico e o desenvolvimento humano. (BIRKHOLZ, 1967).

capítulo 1 • 21
1.4  Evolução Urbana no Brasil
As primeiras cidades brasileiras nasceram no litoral por causa das facilidades
de escoamento de mercadorias e pessoas em função dos portos e do comércio
exterior. O desenvolvimento das cidades coloniais eram principiantes, o co-
mércio era precário, não possuíam indústrias e todos os recursos obtidos eram
destinados ao exterior, dada a exploração econômica de Portugal.
Fatos relevantes para o processo de urbanização do Brasil colônia, foram:
a transferência da corte portuguesa para o Brasil, em 1808, onde o príncipe re-
gente, D. João, decretou a liberação das atividades industriais, criou a Bibliote-
ca Nacional, o Banco do Brasil e diversas academias. Fundou também o jornal
"Gazeta do Rio de Janeiro" e autorizou a abertura dos portos ao livre comércio.
O Brasil, em 1815, adquiriu a sua autonomia administrativa com a elevação
da sua condição de colônia à categoria de Reino Unido a Portugal e Algarves, e,
em 1822 tornou-se independente de Portugal.
A partir do século XIX é que a rede urbana brasileira desabrochou. A partir
desse século começaram a ocorrer alguns fatores político-sociais determinan-
tes para o desenvolvimento das áreas urbanas, tais como, a Lei Áurea de 1888, a
Proclamação da República em 1889 e o início da industrialização do país.
Esses acontecimentos fizeram com que a população das cidades aumentas-
se, graças à afluência da população do campo em busca de melhores oportuni-
dades de emprego, bem como à chegada dos imigrantes europeus no final do
século XIX e início do século XX.
As cidades brasileiras começaram a apresentar altas taxas de urbanização,
enquanto a legislação e os instrumentos urbanísticos estavam defasados em re-
lação às demandas. Os códigos de obras e a legislação de zoneamento não eram
capazes de responder às demandas por habitação voltada para os trabalhado-
res, por serviços de infraestrutura urbana para as novas áreas de expansão, as-
sim como para o redesenho da cidade numa perspectiva de regulação social.
A legislação urbanística existe para se estabelecer limites às ações humanas
que interferem no espaço urbano e na qualidade de vida na cidade. Essas ações
estão relacionadas com as necessidades próprias de uma vida em um grande
centro urbano, como moradia, trabalho, educação, saúde, locomoção, alimen-
tação e lazer.
O ordenamento jurídico organiza-se hierarquicamente a partir da legisla-
ção federal. Desta forma, alguns princípios fundamentais da política urbana

22 • capítulo 1
municipal são decorrentes da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da
Cidade, Lei Federal n.º 10.257/2001.
Assim, a legislação urbanística é um instrumento a ser utilizado para ter-
mos uma cidade melhor para se viver e, para isto, temos que conhecê-la, parti-
cipar de sua elaboração, aplicá-la e exigir seu cumprimento.
Por outro lado, não basta apenas uma legislação forte e bem elaborada. É
preciso uma conscientização do cidadão em dividir o espaço urbano sem con-
flitos de interesses, respeitando limites e preservando a identidade da capital.
A responsabilidade de uma cidade melhor é de cada um.

CONEXÃO
Leia o livro “A especulação imobiliária na formação de loteamentos urbanos um estudo de
caso” de Juliano Costa Gonçalves, nele o autor procura mostrar que é por causa destes mon-
tantes de ganhos econômicos que o processo de urbanização se dá de forma desregulada
na qual os ganhos privados são normalmente garantidos em detrimento das necessidades
sociais e ambientais.

1.5  Estatuto da Cidade


O Estatuto da Cidade é a lei 10.257 de 10 de julho de 2001, que regulamenta o
capítulo "Política urbana" da Constituição brasileira, artigos 182 e 183. Essa
lei apresenta como princípios básicos o planejamento participativo e a função
social da propriedade.
A partir das questões previstas na própria constituição brasileira a União re-
gulamentou as disposições constitucionais acerca de desenvolvimento urbano.
O Estatuto da Cidade surgiu como projeto de lei em 1989, tendo sido apro-
vado somente em 2001 - mais de doze anos depois – após muitas discussões,
e foi sancionado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso em 10 de julho
daquele ano.
Estatuto foi dividido em cinco capítulos mostrados a seguir:
1. Diretrizes Gerais (capítulo I, artigos 1º a 3º);
2. Dos Instrumentos da Política Urbana (capítulo II, artigos 4º a 38);
3. Do Plano Diretor (capítulo III, artigos 39 a 42);

capítulo 1 • 23
4. Da Gestão Democrática da Cidade (capítulo IV, artigos 43 a 45); e
5. Disposições Gerais (capítulo V, artigos 46 a 58).
O Estatuto da Cidade criou vários instrumentos para que os gerenciadores
das cidades brasileiras pudessem buscar o desenvolvimento urbano de forma
controlada e sustentável, sendo que o principal instrumento apresentado nes-
sa lei é o Plano Diretor, que deve articular como todos os outros para auxiliar no
planejamento das cidades.
O Estatuto da Cidade atribuiu aos municípios a elaboração e implementa-
ção de planos diretores participativos, definindo uma série de instrumentos
urbanísticos que têm como objetivos principais o combate à especulação imo-
biliária e a regularização fundiária dos imóveis urbanos.
Além disso, o Estatuto define uma nova regulamentação para o uso do solo
urbano, e prevê a cobrança de IPTU progressivo de até 15% para terrenos ocio-
sos com o intuito de combater a especulação imobiliária e o abandono de áreas
vazias. Prevê também alteração na legislação de parcelamento, uso e ocupação
do solo, que deve se tornar mais simples, de modo a aumentar a oferta de lotes,
e intensificar a proteção e a recuperação do meio ambiente urbano.
Para especialistas, estimulando a realocação e instalação da população de
baixa renda em áreas específicas dotadas de infraestrutura e dessa forma evi-
tando a ocupação ilegal em áreas ambientalmente frágeis, como por exemplo,
mangues, encostas de morros e zonas de alagamento, o Estatuto da Cidade po-
derá trazer benefícios ambientais aos grandes centros urbanos. A nova lei esti-
mula as prefeituras a adotar a sustentabilidade ambiental como diretriz para o
planejamento urbano e, ainda, coloca normas como a obrigatoriedade de es-
tudos de impacto de vizinhança, ambiental e urbanístico para grandes obras
que na maioria das vezes são pólos geradores de tráfego, poluição ambiental
e sonora, como a construção de shopping centers. Também obriga os municí-
pios a implantar entre os instrumentos do planejamento municipal, a gestão
orçamentária participativa.

1.6  Diretrizes do Estatuto da Cidade


O Estatuto da Cidade explicita que a política urbana tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana,
mediante as seguintes diretrizes gerais (BRASIL, 2001):

24 • capítulo 1
I. garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito
à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana,
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes
e futuras gerações;
II. gestão democrática por meio da participação da população e de asso-
ciações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação,
execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvi-
mento urbano;
III. cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores
da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV. planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espa-
cial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob
sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V. oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e servi-
ços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às carac-
terísticas locais;
VI. ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequa-
dos em relação à infraestrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam fun-
cionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura
correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutili-
zação ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres naturais;
IX. integração e complementaridade entre as atividades urbanas e ru-
rais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do ter-
ritório sob sua área de influência;
X. adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de
expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental,
social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;

capítulo 1 • 25
XI. justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização;
XII. adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e fi-
nanceira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de
modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição
dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XIII. recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resul-
tado a valorização de imóveis urbanos;
XIV. proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e cons-
truído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XV. audiência do Poder Público municipal e da população interessada
nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o con-
forto ou a segurança da população;
XVI. regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por popu-
lação de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urba-
nização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeco-
nômica da população e as normas ambientais;
XVII. simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo
e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento
da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVIII. isonomia de condições para os agentes públicos e privados na pro-
moção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização,
atendido o interesse social
Como já abordamos anteriormente, um dos principais problemas cidades
é a especulação imobiliária. Enquanto faltam áreas disponíveis para produção
de habitação social, construção de equipamentos urbanos e oferta de serviços
públicos, existe na maioria das cidades áreas vazias e subutilizadas. A grande
maioria das cidades brasileiras apresenta em seu perímetro urbano espaços
vazios, contíguos ou não, e que não cumprem função social. A maioria destes
vazios urbanos, glebas ou lotes de grandes dimensões são propriedades com
intenção especulativa, onde os proprietários aguardam a consolidação ou me-
lhoria da infraestrutura urbana ao seu redor e, consequentemente, a valoriza-
ção imobiliária.
Um dos principais instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para fazer
cumprir a função social da propriedade imóvel urbana nesses casos é o Parcela-

26 • capítulo 1
mento Edificação e Utilização Compulsórios, com a aplicação do IPTU Progres-
sivo no tempo. Porém, a aplicação desse instrumento depende da sua inserção
nos Plano Diretores respectivos de cada município, e acima de tudo, da ação
política de exigi-lo e fiscalizá-lo.
De acordo com o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001): Plano Diretor é "o ins-
trumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana", obrigató-
rio para municípios:

Com mais de vinte mil habitantes;


Que fazem parte da "área de especial interesse turístico ou área em que haja atividades
com significativo impacto ambiental
Que pretende utilizar de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóvel.

O Estatuto da Cidade exige também que o plano diretor ao menos delimite


as áreas em que se poderão aplicar os instrumentos de indução do desenvolvi-
mento urbano descritos a seguir:

1.6.1  O Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios de


Imóvel.

Segundo Brasil (2002), esse instrumento funciona da seguinte forma: Os terre-


nos vázios ou subutilizados, localizados em áreas urbanizadas devem ser ade-
quadamente ocupados. No prazo máximo de um ano, apresentar projeto de uti-
lização de forma a cumprir as exigências do plano diretor. Esse projeto deverá
ser iniciado em até dois anos após sua apresentação, podendo ser realizado em
etapas dependendo do caso específico.
Caso o proprietário não cumpra esse parzo se enquadrando nas normas do
Plano Diretor, o município poderá penalizá-lo com a aplicacão do IPTU pro-
gressivo sobre o imóvel nos próximos cinco anos, se no caso do esgotamaneto
do prazo e não cumprimento da exigência do município de ocupar devidamen-
te o terreno, o imóvel poderá ser desaproriado com pagamento em títulos da
dívida pública.

capítulo 1 • 27
1.6.2  O Direito de Preempção

O Direito de Preempção é um instrumento que confere em determinadas situ-


ações o direito de preferência para adquirir, mediante compra, um imóvel que
esteja sendo vendido pelo proprietário a outra pessoa. O direito visa conferir ao
poder público, a preferência para adquirir imóvel urbano em razão das diretri-
zes da política urbana.

1.6.3  Outorga Onerosa do Direito de Construir

Com a utilização desse instrumento, também conhecido como “solo criado”, o


proprietário pode conceder o direito de construir sobre ou sob seu terreno por
tempo determinado ou indeterminado de forma gratuita ou onerosa. O Estatu-
to da Cidade torna esse direito de construir na superfície, espaço aéreo ou sub-
solo do terreno independente do direito de propriedade, visto que a proprieda-
de de um terreno não significa um poder limitado sobre ele ( BRASIL, 2002).

1.6.4  Operações Urbanas Consorciadas

De acordo com Brasil (2002), as operações urbanas consorciadas são interven-


ções urbanas que articulam um conjunto de intervenções coordenadas pela
prefeitura e definidas em lei municipal com finalidade de preservação, recupe-
ração ou transformação de áreas urbanas com características específicas, e que
podem ser realizadas pelo poder público e/ou privado.

1.6.5  Transferência do Direito de Construir

Ainda segundo Brasil, (2002), a Transferência do Direito de Construir confere


ao proprietário de um imóvel que incide um interesse público de preservação,
a possibilidade de utilizar em outro imóvel ou vender a diferença entre a área
construída do imóvel preservado e o total da área que é permitido construir no
terreno, determinado pelo coeficiente de aproveitamento básico, conforme le-
gislação local. O Estatuto da Cidade, estabelece que esse instrumento pode ser
utilizado em áreas que o Poder Público considere necessárias para:

28 • capítulo 1
Implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
Preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisa-
gístico, social ou cultural;
Servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por po-
pulação de baixa renda e habitação de interesse social.

1.6.6  Direito de Superfície

O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu


terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura públi-
ca registrada no Cartório de Registro de Imóveis.

1.7  Plano Diretor


O plano diretor, enquanto documento urbanístico é exigido pelo Estatuto da
Cidade com o objetivo de conferir aos municípios a obrigatoriedade de aferir
ao espaço urbano sua respectiva função social, atendendo assim aos anseios da
sociedade. Conforme o artigo 39 do capítulo III do respectivo estatuto: A pro-
priedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fun-
damentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o
atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à jus-
tiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.
O objetivo principal de um plano diretor é a funcão social e aumento da
qualidade de vida da população através da utilização adequada dos imóveis
urbanos, parcelamento do solo compatível com a infraestrutura urbana e visa
evitar a instalação de empreendimentos que sejam polos geradores de tráfego,
poluição ambiental e deterioração de áreas urbanizadas. (BRASIL, 2002). Um
plano diretor inclui no seu texto a obrigatoriedade de implantação de equipa-
mentos urbanos de recreação, educação e saúde, bem como prevê a localização
de espaços comerciais, residenciais e mistos de acordo como o uso do solo de-
terminado.

capítulo 1 • 29
O Plano Diretor tem a atribuição de definir áreas urbanas consideradas
subutilizadas ou não utilizadas e especifica como o terreno da cidade deve ser
usado, ou seja quais atividades devem ser previstas para cada local. O plano
geralmente divide a comunidade em setores separando as casas e edifícios de
apartamentos, comércio, indústria e áreas para instalações públicas. A altu-
ra-limite, ou gabarito das edificações também são determinadas, sendo que
geralmente o centro financeiro possui os maiores limites, (BRASIL, 2002). Po-
de-se permitir áreas estritamente residenciais com construção apenas de pe-
quenas casas em um determinado bairro, enquanto que em outro, pode-se per-
mitir uso misto com a construção de edifícios altos residenciais e edificações
comerciais.
Um plano diretor também pode prever e regular os tipos de serviços a serem
oferecidos dentro de determinada região, permitindo, por exemplo, a presença
de pequenas indústrias e estabelecimentos comerciais, mas proibindo gran-
des indústrias, de acordo com o grau de poluição e incomodo gerado por elas.
Em alguns locais pode-se permitir a instalação de edifícios de uso mistos, com
uma combinação de indústrias, comércio e residências, tudo isso dependendo
das especificidades do local.
De acordo com Brasil, (2002), o Plano Diretor pode ser definido como um
conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constro-
em e utilizam o espaço urbano. O Plano Diretor parte de uma leitura da cida-
de real, envolvendo temas e questões relativos aos aspectos urbanos, sociais,
econômicos e ambientais. O objetivo do Plano Diretor não é resolver todos os
problemas da cidade, mas sim ser um instrumento para a definição de uma
estratégia para a intervenção imediata, estabelecendo princípios claros de ação
para construção da cidade, servindo também de base para a gestão da cidade.
Dessa forma, é definida uma concepção de intervenção no território que não
concorda com os velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado, onde
tudo se prometia e nenhum instrumento possuíam para induzir a implementa-
ção do modelo idealizado proposto.
É nesse sentido que os Planos diretores devem incluir não só orientações
quanto a paisagem da cidade mas também propostas para um melhor cresci-
mento econômico, da educação e da assitência social para toda a população.
Por outro lado, se um plano diretor inclui propostas para a solução ou mi-
nimização de problemas estruturais da cidade, tal plano geralmente tende a
receber maior apoio da população, pois as melhorias são mais palpáveis. Isto

30 • capítulo 1
inclui a construção de ruas, avenidas e/ou metrô em cidades com grandes pro-
blemas de trânsito e transporte, casas que podem ser alugadas ou compradas
a baixos preços para uma grande população de classe baixa, conjuntos habi-
tacionais para uma grande população de sem-tetos além de parques, e outros
equipamentos urbanos voltados para recreação, educação e saúde.
Algumas cidades são planejadas antes de sua construção, como no caso de
Brasília, mas embora alguns dos resultados desse planejamento não saiam
como o esperado, especificidades do plano diretor inicial muitas vezes per-
manecem, o bom funcionamneto dessas cidades são fruto de planos restritos.
Algumas das cidades planejadas de maior sucesso consistem de espaços edi-
ficados de uso restrito ou misto que incluem praças e espaços de convivência
abertos, repetindo por várias vezes estes espaços. Geralmente, esses espaços
são separados por ruas e/ou vias de pedestres. Muitas vezes cada um desses
espaços ou blocos possui monumentos e características únicas, tornando os
blocos diversas entre si. Estas diferenças ajudam a instituir um "senso de lugar"
na cidade, enquanto as similiaridades dos blocos fazem cada lugar da cidade
familiar aos habitantes da cidade.
Muitas cidades são construídas em locais vulneráveis a enchentes, e desas-
tres naturais como terremotos, furacões e vulcões ativos. Os planejadores ur-
banos, ao planejar uma cidade, devem considerar estes fatores específicos de
cada cidade. Se os problemas são localizados e podem ser prevenidos, como en-
chentes, por exemplo, uma solução pode ser a construção de parques lineares
ao longo de córregos. Outra solução, pode ser simplesmente construir as edifi-
cações de moradia comércio e serviços da cidade em terrenos de alta altitude e
os parque e espaços verdes em terrenos de menor altitude.
Quando a cidade tem pré-disposição à desastres naturais ou outras emer-
gências, pode se considerar a construção de sistema viário e de transporte efi-
ciente e que seja adaptado para evacuações, bem como a construção de centros
operacionais de emergência, como abrigos localizados em pontos estratégicos
da cidade, por exemplo. Tais medidas podem ser muitas vezes de baixo custo, e
podem ser consideradaos cuidados básicos para qualquer espaço urbano.
Alguns métodos de planejamento urbano, no entanto, podem servir como
métodos de exclusão, ajudando uma elite a controlar a segregação social.
O plano diretor deve prever também as relações entre a densidade demo-
gráfica de uma região urbana e a quantidade de transporte oferecido dentro
desta região. Um sistema de transporte de boa qualidade que apresenta uma

capítulo 1 • 31
malha viária bem planejada e uma rede de transportes públicos eficientes é na
maioria das vezes sucedido por desenvolvimento. Porém, este sistema eficiente
de arrasado quando a região desenvolve-se muito, descontroladamente e sem
planejamento, tornando-se mais densa que o seu limite.
Por isso, um planejamento urbano eficiente deve colocar zonas comerciais
e residenciais de alta densidade próximos a meios de transporte de massa. Por
exemplo, algumas cidades permitem edifícios comerciais e residenciais em
áreas que estejam localizadas a um quateirão de distância de estações de trens,
metrô ou vias públicas de grande fluxo de veículos, enquanto posicionam resi-
dências unifamilares mais distantes destes pontos de transporte.
A densidade populacional expressa a relação entre o número de pessoas e
a área ocupada por elas, dada pela seguinte fórmula: DP = P/A (população/área
ocupada). Via de regra quando o resultando da divisão entre população e área
ocupada é menor que 1,5 hab/ m2, a área é de baixa densidade, enquanto totais
maiores do que 5 hab/m2 são áreas de alta densidade. A maioria dos centros de
cidade, por exemplo, possuem totais significantemente maiores do que 5hab/
m2, pois são áreas onde encontram-se vários edifícios altos onde se concentra
um grande número de pessoas na mesma área.
Muitos municípios tentam algumas vezes induzir densidades menores,
porque acreditam que assim pode reduzir custos de infraestrutura, porém al-
guns especialistas dizem que baixas densidades podem deixar essa infraestru-
tura como, equipamentos urbanos de educação, saúde e lazer, ociosa, gerando
custos ainda maiores para o poder público.
No que diz respeito ao sistema de transporte e mobilidade da população,
podemos dizer que automóveis podem ser mais eficientes como meio de trans-
porte em regiões onde a densidade populacional é de até 1,5hab/ m2, e que em
áreas com densidades entre 1,5hab/ m2 a 5hab/m2 são melhores servidas por
transportes coletivos sobre rodas como os ônibus. E densidades maiores que
5hab/m2 são mais eficientemente servidas por transportes sobre trilhos de alta
capacidade como trens e metrô.
Em todos os sentidos, o processo de urbanização influencia o meio ambien-
te, assim como também é influenciado por ele. Na elaboração do planejamento
urbano para o desenvolvimento das cidades analisar as questões ambientais
é de extrema importância, pois através dessa análise torna-se possível prever
usos e implementar um zoneamento de forma que cada atividade desenvolvi-
da na cidade tenha menos impacto possível nas atividades vizinhas e no meio

32 • capítulo 1
ambiente. Pensar no Plano Diretor, levando em consideração a preservação dos
recursos naturais e da capacidade do ambiente se recuperar dos danos causa-
dos pela urbanização, em conjunto com outros instrumentos de planejamento
urbano e ambiental como o RIMA (Relatório de Impacto Do Meio Ambiente)
,leva a execução dos objetivos de um planejamento urbano adequado.
Não é tarefa fácil construir uma definição do que seja um plano diretor,
uma vez que estes têm sido alvo de diversas definições e conceituações, e suas
características têm variado de município para município.
Plano diretor é o Instrumento básico de um processo de planejamento mu-
nicipal para a implantação da política de desenvolvimento urbano, norteando
a ação dos agentes públicos e privados. (ABNT, 1991)
O Plano Diretor pode ser definido como um conjunto de princípios e regras
orientadoras da ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano.
(BRASIL, 2002).

O que se espera de um Plano Diretor é:


Que se proponha meios para garantir e incentivar a participação popular na gestão do
município.
Que aponte rumos para um desenvolvimento local economicamente viável, socialmente
justo e ecologicamente equilibrado.
Que apresente diretrizes e instrumentos para que os investimentos em saneamento,
transporte coletivo, saúde, educação, equipamentos urbanos, habitação popular sejam
adequadamente distribuídos e beneficiem toda a população.
Que proponha diretrizes para proteger o meio ambiente, os mananciais, as áreas verdes
e o patrimônio histórico local.
Por que fazer o Plano Diretor ?
Por exigência constitucional, para municípios com mais de 20.000 habitantes, o plano
objetiva uma melhor qualidade de vida para todos O que proporciona?
O plano reflete os anseios da comunidade e indica os caminhos para uma cidade
melhor.

capítulo 1 • 33
O plano diretor deve apresentar de maneira geral os objetivos para o de-
senvolvimento urbano do Município baseado principalmente nos desejos da
população residente. Esses objetivos não são claros e não são iguais em todas
as cidades e por isso precisam ser exaustivamente discutidos de forma demo-
crática e acordados de alguma maneira. É normal que haja objetivos diferen-
tes e contrários uns dos outros, visto que encontramos grande diversidade de
opiniões, por isso, deve-se aliar a participação democrática com a comunidade
e os pareceres técnicos dos profissionais envolvidos na elaboração do Plano Di-
retor.
Estabelecendo normas e diretrizes, o plano diretor deve apresentar indica-
ções e orientações para as ações que irão nortear o desenvolvimento urbano.
Tais ações podem ser de várias proporções, desde a abertura de uma avenida, a
construção de shopping center, à implantação de novo bairro, ou à urbanização
de uma favela. O conjunto dessas ações delimita o desenvolvimento da cida-
de, portanto é necessário que elas sejam desenvolvidas e executadas a partir
de uma estratégia mais ampla, para que todas a pessoas possam trabalhar em
conjunto e dentro de um consenso para se chegar aos objetivos almejados.
Nesse sentido são as leis complementares que juntamente com o Plano Dire-
tor, vão auxiliar o controle do crescimento das cidades em suas especificidades.

1.7.1  Desenvolvimento do Plano Diretor

Desde 2001, com a aprovação do Estatuto da Cidade a legislação brasileira exige


que a elaboração de um plano diretor seja realizada de forma participativa e de-
mocrática, por meio de debates e audiências públicas. Se os Planos não forem
elaborados de forma democrática e participativa esses podem ser invalidados.
Assim no processo de desenvolvimento do Plano Diretor, a equipe multidis-
ciplinar de planejadores urbanos composta por arquitetos e urbanistas, soció-
logos, engenheiros, geográfos, juristas, entre outros profissionais, devem ana-
lisar as especifidades do município e apresentar propostas técnicas para o seu
desenvovimento buscando sempre a participação e colaboração da sociedade
que nesses casos é representada por comerciantes, agricultores, associações de
moradores, ongs e movimentos sociais.
O desenvolvimento de Planos Diretores pode ser realizado de diversas for-
mas: em pequenas cidades, um plano diretor pode ser desenvolvido por uma
companhia privada, contratada pela prefeitura, que então manda o plano para

34 • capítulo 1
o poder legislativo do município, para aprovação. Já em cidades maiores, o
Plano pode ser desenvolvido tanto por entidades provadas ou por agências pú-
blicas. Grandes cidades costumam possuir um departamento ou secretaria de
planejamento urbano própria para auxiliar o planejamento da cidade, e essa é
responsável por desenvolver, alterar e implementar o plano diretor.
A maioria dos Planos Diretores brasileiros tem sido elaborado em forma de
lei, o que pode estar confundindo sua atuação técnica com a função do Código
de Obras, que é uma lei complementar ao Plano Diretor específica para edifi-
cações das cidades. O Plano diretor deve esboçar de maneira geral as necessi-
dades dos habitantes, baseado, é claro, em critérios técnicos, embasados em
levantamentos e mapeamentos, projetando o futuro dentro de um plano que
seja econômicamente viável, orientando a elaboração de leis que viabilizem
sua execução. A apresentação do Plano Diretor deve se fixar em critérios técni-
cos sem força de lei que servirá para os gerentes de cidades, empresários locais
e população em geral a se posicionar quanto ao direcionamento do crescimne-
to da cidade de forma harmonica com a sociedade.

CONEXÃO
No link do Instituto Polis você pode encontrar vários artigos e publicações referentes à Pla-
nejamento Urbano suas regulamentações. Acesse http://www.polis.org.br

1.7.2  Leis Complementares

Para que as leis de planejamento urbano possam fucionar adequadamente, os


urbanistas necessitam de um comprometimento da comunidade e do poder
público, para fazer com que as leis referentes ao urbanismo sejam efetivamen-
te implantadas. Tanto no que diz respeito ao cumprimento dessas leis por parte
da população como também com relação colaboração autoridades municipais
para a desapropriação de propriedades, quando necessária para a realização
de projeto que faça parte do planejamento urbano que controlará e adequará o
crescimento urbano.

capítulo 1 • 35
Para tanto, os Planos Diretores das cidades vêm sempre acompanhados de
leis complementares como as de zoneamento, parcelamento, uso e ocupação do
solo, assim como os códigos de obras, que regem as regras sobre a construção de
casas e prédios, entre outras que são específicas para cada tipo de cidade.
Leis de zoneamento urbano determinam os tipos de usos ou atividades que
serão permitidos nas edificações localizadas nas divesas áreas da cidade. Por
exemplo, quando necessário e adequado urbanistas fazem com que uma zona
seja estritamente residencial, onde apenas casas e prédios de apartamentos,
poderão ser construídos. As leis de zoneamento urbano juntamente com as
leis de parcelamento uso e ocupação do solo também limitam o tamanho dos
terrenos a serem projetados, os limites de gabarito, ou altura dos edifícios, as
áreas que devem ser doadas ao poder público para implantação de instituições
e áreas verdes.
De acordo com Saboya, (2011), zoneamento é um instrumento do planeja-
mento urbano, bastante utilizado, através do qual a cidade é dividida em áreas
sobre as quais incidem diretrizes diferenciadas para o uso e a ocupação do solo,
procurando controlar o crescimento das cidades e nortear os agentes de pro-
dução do espaço urbano, tais como as construtoras, incorporadoras, proprietá-
rios de imóveis e o próprio Estado.
Normalmente, as leis de zoneamento restringem o tipo de estrutura a ser
construída em um dado local com base em:

As diferentes zonas limitam uma determinada área da ci-


dade para certo tipo de atividade. Os setores podem ser,
residenciais, comerciais, industriais ou mistos. Zonas re-
sidenciais permitem a ocupação do solo urbano somente
FUNÇÃO para uso residencial, zonas comerciais apenas para uso
comercial e zonas industriais apenas para uso industrial.
Zonas mistas permitem o uso de residencial e comercial
(e eventualmente o industrial de baixa incomodidade) do
terreno.

36 • capítulo 1
Diferentes zonas limitam o número de pavimentos que
as edificações a serem construídas podem ter. Tal limite
surge da divisão entre o coeficiente de aproveitamento
máximo estipulado para uma região e a taxa de ocupação
do lote urbano definido para ela. A Taxa de Ocupação é
a relação percentual entre a projeção da edificação e a
área do terreno. Ou seja, ela representa a porcentagem
do terreno sobre o qual há edificação. Por isso, a Taxa de
TAXA DE Ocupação não está diretamente ligada ao número de pa-
OCUPAÇÃO E vimentos da edificação e sim a projeção da edificação no
COEFICIENTE DE terreno. Se os pavimentos superiores estiverem contidos
APROVEITAMENTO: dentro dos limites do pavimento térreo, o número de pa-
vimentos não fará diferença nenhuma na Taxa de Ocupa-
ção. Se, um ou mais pavimentos tiverem elementos que
se projetam para fora do paviemto térreo, então a Taxa
de Ocupação será alterada. O Coeficiente de Aprovei-
tamento serve para se controlar a altura das edificações
e é um número puro que deve ser multiplicado pela área
total do lote para se conhecer a área total da edificação.

Por sua vez, vai indicar a altura do edifício, e pode ser ex-
GABARITO presso em metros (ou qualquer outra unidade de medida
linear) ou em número de pavimentos.

Expressa a relação entre o número de pessoas e a área


ocupada, as várias zonas limitam as construções basen-
do-se no número de habitantes que vão ocupar a área.
A DENSIDADE Por exemplo, ruas próximas a grandes shopping-centers
POPULACIONAL e edifícios altos, que são polos geradores de tráfego, po-
dem ficar congestionadas por causa do grande número
de pessoas que entram e saem das edificações. Isso é
também chamado zoneamento por densidade.

capítulo 1 • 37
O zoneamento urbano entre outras utilidades busca promover mudanças
nos padrões de produção e consumo da cidade, com o intuito de diminuir cus-
tos e desperdícios, buscando a sustentabilidade, além de implementar condi-
ções econômicas que permitam cuidar e extrair de forma ambientalmente cor-
reta os recursos naturais para a área urbana. O zoneamento urbano tem como
objetivo principal estabelecer normas de uso e ocupação da macrozona de uma
cidade.
O crescimento desordenado de uma cidade gera inúmeros conflitos sociais
e impactos ambientais que podem afetar a qualidade de vida e futuro nas cida-
des. Para minimizar tais problemas o macrozoneamento é desenvolvido para
definir as zonas urbanas assim como suas áreas de expansão demonstrando o
ritmo do avanço territorial de uma cidade.
A zona de expansão urbana é a área “vazia” reservada para o crescimento
horizontal de uma cidade, buscando selecionar locais mais propícios para a
construção das futuras instalações urbanas, levando-se em consideração crité-
rios geográficos, sociais e econômicos, além das condições do terreno, sendo
protegidos por lei o terreno alagado, aterrado, em declínio, em condições im-
próprias ou em reserva ecológica.

O zoneamento urbano define quais bairros devem ser definidos para receber residên-
cias, indústrias e comércio, como forma de equilibrar a cidade. Para que não aconteça
conflitos de atividades, geralmente não se permite a instalação de uma indústria próxi-
ma a um hospital ou de bairro residencial, pois atividades industriais geram incômodos,
como poluição ambiental, sonora e tráfego de veículos pesados.

O zoneamento é um dos instrumentos mais importantes para o planeja-


mento urbano, já que impõe limites às iniciativas privadas ou individuais, mas
não deve ser feito isoladamente. É importante também que estratégias de atua-
ção sejam definidas para as ações do Poder Público, já que essas ações são fun-
damentais para qualquer cidade. As diretrizes viárias de uma cidade, ou seja
escolha do local de abertura de uma via, por exemplo, pode modificar toda a
acessibilidade de uma área e, por consequência, seu valor imobiliário.
É necessário compatibilizar o uso e ocupação do solo com os tipos de vias
urbanas, para que se possa ordenar a hierarquização das mesmas, evitando
possíveis conflitos entre usos ou atividades e deslocamento de pedestres e veí-

38 • capítulo 1
culos. A partir dessas ações torna-se possível estabelecer diretrizes para racio-
nalizar o sistema viário, regulamentá-lo e criar um plano de manutenção.
Deve-se ter um cuidado maior com algumas características das vias, para
aumentar a segurança no trânsito obtendo conforto e fluidez para sistema viá-
rio. Por exemplo: o tipo de pavimentação, que influenciará na velocidade atin-
gida pelos veículos e no desgaste do local, esta característica deve ser definida
considerando o tipo do tráfego no local; a declividade ou mesmo inclinação
utilizada para o escoamento da água pluvial; as características de suas curvas,
se são ou não acentuadas, exigindo maior ou menor redução de velocidade e,
por fim, sua largura, uma vez que quanto mais larga é determinada via, maior
é a velocidade empreendida pelos motoristas.Tudo isso deve estar contido em
legislação específica como o Plano Viário
Já as normas para a construção de casas e prédios, que estão dispostas na lei
complementar chamada de códigos de obras, regula a qualidade e a segurança
das construções, a altura e a dimensão das edificações, o número máximo de
ocupantes por edificação, bem como a qualidade dos canos de água e esgoto, e
do sistema elétrico. Na maioria das vezes os códigos de obras, que são leis mu-
nicipais são baseados nos Código Sanitários Estaduais.
Outra lei complementar que acompanha o Plano Diretor é o Código de Postu-
ras, que trata das normas que dizem respeito à ordem, à segurança, à preservação
estética e ambiental para os diversos ambientes físicos pertencentes às cidades.

ATIVIDADE
O processo de urbanização está diretamente ligado à industrialização das sociedades. Per-
cebe-se tal afirmação no fato de cada uma das sucessivas revoluções industriais terem sido
acompanhadas por sucessivas explosões demográficas em diversas cidades do mundo. So-
bre o processo de urbanização associado à industrialização, julgue se as afirmações abaixo
estão corretas:
I. A Revolução Industrial foi caracterizada pela forma democrática com que ocorreu, dis-
tribuindo-se por todos os grandes países do mundo, que passaram por acentuados índices
de urbanização das suas cidades.
II. A partir da revolução industrial a fixação dos habitantes dos distritos agrícolas, modifica
totalmente o território das cidades e a população passa a alojar-se nos espaços existentes
nos bairros ou em casas construídas na periferia.

capítulo 1 • 39
III. Surgem os bairros operários com uma população extensa, sem saneamento básico, que
pudesse atender às necessidades desse contingente populacional.
IV. A cidade industrial primava pela insalubridade.
Determine a resposta que contém todas as alternativas verdadeiras entre as sentenças aci-
ma:
a) I, II III e IV;
b) I e II;
c) I, II e III;
d) II e III;
e) II, III e IV

REFLEXÃO
Quando falamos em urbanismo e planejamento urbano temos que pensar nas necessidades
futuras, levando em consideração todos os fatos ocorridos no passado, para que possamos
encontrar soluções de melhoria dos espaços urbanos e oferecer melhores condições de vida
à população, por meio de propostas e ações, dentro de uma realidade política e econômica.
Para que as cidades possam evoluir de forma adequada, sem provocar danos ao meio
ambiente, prejudicando futuras gerações é de grande importância discutir o conceito do
planejamento proposto, observando as críticas aos modelos de desenvolvimento urbano, e
analisando o sucesso ou fracasso das experiências já desenvolvidas.
O conjunto de ações de intervenção no espaço urbano deve ser pensado com a finalida-
de de suprir as necessidades e reivindicações coletivas e de contribuir para o desenvolvimen-
to do espaço urbano de forma sustentável garantindo melhor qualidade de vida para seus
habitantes. Porém é necessário inovar deixando para trás muitas das visões tradicionais que
se mostram limitadas, para que se possa chegar a uma discussão crítica e abrangente, dentro
de um contexto que nos leve a um conceito contemporâneo e adequado.

LEITURA
Como complemento a essa unidade recomenda-se a leitura da obra: O urbanismo de Choay
que analisa e revê a obra de 37 autores buscando apresentar um urbanismo menos teórico
e mais humano.

40 • capítulo 1
Nesse livro o autor nos mostra que desde o final do século XX o urbanismo tenta res-
ponder aos problemas enfrentados pelas cidades causados pela introdução da máquina nos
agrupamentos urbanos, de forma a reorganizar as cidades através de modelos de planeja-
mento urbano que ora privilegiam o rendimento e lucratividade, ora a tradição e história, ora a
reintegração da cidade ao campo. O autor mostra que esses modelos de urbanismo, apesar
de utópicos, continuam sendo amplamente utilizados, mesmo sabendo-se que sua utilização
levaram a sucessivos fracassos.
CHOAY, F. O urbanismo. São Paulo, Editora Perspectiva, 1979.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARRUDA, J..J.A. História antiga e medieval. 16.ed. São Paulo: Ática, 1993.
BENEVOLO, L. Storia dell Architettura Moderna.Bari: Laterza, 1971.
____. Origens da urbanística moderna. 2.ed. Lisboa: Presença, 1987.
____. História da cidade. São Paulo: Perspectiva, 1993.
BIRKHOLZ, L. B. Ensino do planejamento territorial. São Paulo, 1967. Tese (Provimento de
Cátedra) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo.Universidade de São Paulo,1967.
CAMPOS FILHO, C. M. Cidades brasileiras: seu controle ou o caos: o que os cidadãos devem
fazer para a humanização das cidades no Brasil. São Paulo, Nobel, 1989.
GOITIA, F.C. Breve história do urbanismo Lisboa: Presença, 1992.
HAROUEL, J.L. História do Urbanismo. Campinas: Papirus, 1990.
IDOETA, I. Textos dirigidos ao planejamento. Mogi das Cruzes, s.ed., 1979.
ROSSI, Aldo. La arquitectura de la ciudad. Barcelona: Gustavo GilI, 1976.
STRICKLAND, CaroL Arquitetura comentada: uma breve viagem pela história da arquitetura: São
Paulo: Ediouro; 2003.
ZEVI, Bruno; Saber ver a arquitetura. São Paulo: Martins Fontes, 2002.

capítulo 1 • 41
42 • capítulo 1
2
Habitação e
Mobilidade Urbana
Neste capítulo, veremos os conceitos de regularização fundiária e mobilidade
urbana, bem como de habitação de interesse social e habitação de mercado.
Discutiremos sobre o transporte público como elemento estrutural do desen-
volvimento urbano e os problemas do trânsito e da acessibilidade. Veremos
também os conceitos de reabilitação, reestruturação, restauração e requalifi-
cação; revitalização e renovação urbano-ambiental; e de urbanização.

OBJETIVOS
O objetivo principal desse capítulo é fazer com que você compreenda como o processo de
urbanização acelerado de nossas cidades causa grandes problemas sociais e econômicos,
quando não há planejamento. Você terá noções de conceitos de regularização fundiária, ha-
bitação de interesse social e mobilidade, compreendendo como políticas nacionais de pla-
nejamento e mobilidade urbana podem auxiliar no processo de produção do espaço sem
provocar consequências negativas ao meio natural e construído, garantindo qualidade de
vida aos cidadãos.

44 • capítulo 2
2.1  Processo de Urbanização No Brasil
Como vimos no capítulo 1, o processo de urbanização no Brasil teve início no
século XX, a partir do processo de industrialização, que funcionou como um
dos principais fatores para o deslocamento da população da área rural em
direção a área urbana. Esse deslocamento, também chamado de êxodo ru-
ral, provocou a mudança de um modelo agrário-exportador para um modelo
urbano-industrial.
Atualmente, mais de 80% da população brasileira vive em áreas urbanas, o
que equivale aos níveis de urbanização dos países desenvolvidos.
Até 1950 o Brasil era um país de população, predominantemente, rural. As
principais atividades econômicas estavam associadas à produção agrícola. A
partir do início do processo industrial, em 1930, começou a se criar no país con-
dições específicas para que a população migrasse para os centros urbanos.
Em função das desigualdades econômicas e a dificuldade de determinadas
regiões em se inserirem na economia nacional, a urbanização foi diferenciada
em cada uma das regiões brasileiras.
A região Sudeste, foi a região que recebeu maior fluxo de pessoas vindas da
área rural, pelo simples motivo de ser o local onde se concentrava a maior parte
das indústrias do país, e por consequência maior oferta de empregos.
A tabela abaixo, mostra que o Sudeste é a região que apresenta as maiores
taxas de urbanização dos últimos 70 anos. A partir de 1960, com 57%, foi a pri-
meira região a registrar a maior quantidade de habitantes vivendo na área ur-
bana em relação à população rural.

REGIÃO 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2007 2010

BRASIL 31,24 36,16 44,67 55,92 67,59 75,59 81,23 83,48 84,36

NORTE 27.75 31,49 37,38 45,13 51,65 59,05 69,83 76,43 73,53

NORDESTE 23,42 26,40 33,89 41,81 50,46 60,65 69,04 71,76 73,13

capítulo 2 • 45
REGIÃO 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000 2007 2010

SUDESTE 39,42 47,55 57 72,68 82,81 88,02 90,52 92,03 92,95

SUL 27,73 29,50 37,10 44,27 62,41 74.12 80,94 82,90 84,93

CENTRO 21,52 24,38 34,22 48,04 67,79 81,28 86,73 86,81 88,80
OESTE

Tabela 2.1 – Taxa de Urbanização das Regiões Brasileiras (IBGE, 2010).

Já na região Centro-Oeste, o processo de urbanização teve como principal


motivo a concentraçao de habitantes na área urbana, a construção de Brasília,
em 1960, que atraiu milhares de trabalhadores, a maior parte deles vindos das
regiões Norte e Nordeste. Desde o final da década de 1960 e início da década de
1970, o Centro-Oeste tornou-se a segunda região mais urbanizada do país.
Em função de suas características econômicas de predomínio da propriedade
familiar e da policultura, a urbanização na região Sul foi lenta até a década de 1970,
assim um número menor de habitantes rurais migraram para as áreas urbanas.
A região Nordeste é a que apresenta hoje a menor taxa de urbanização no Bra-
sil. Isso se deve ao fato de que dessa região partiram várias correntes migratórias
para o restante do país e, além disso, o pequeno desenvolvimento econômico das
cidades nordestinas não era capaz de atrair a sua própria população rural.
Até a década de 60 a Região Norte era a segunda mais urbanizada do país,
porém a concentração da economia do país no Sudeste e o fluxo de migrantes
dessa para outras regiões, fez com que o crescimento relativo da população ur-
bana regional diminuísse.

2.2  Fenômenos Sócio Espaciais


A urbanização acelerada e descontrolada acarreta uma série de consequências
fatais para as cidades, tais como, o mau uso e ocupação do solo urbano, tradu-
zido em cortiços, em favelas, em loteamentos clandestinos, em problemas no

46 • capítulo 2
transporte das massas implicando no caos do trânsito nas grandes cidades, o
desrespeito ao meio ambiente com o aumento cada vez maior da poluição fa-
vorecendo com isto o comprometimento da qualidade de vida e, como ponto
principal dos problemas: a falta de planejamento urbano.
Os conhecidos problemas das nossas cidades precisam ser entendidos
como partes fundamentais da questão nacional.
Naturalmente a malha urbana tende a crescer em direção às áreas perifé-
ricas aos centros urbanos. Nessa expansão podem ocorrer o assentamento da
população de baixa renda, em áreas periféricas com custos mais baixos, ou
ainda a criação de novas áreas de expansão imobiliária em zonas periféricas
consideradas privilegiadas, geralmente destinadas às classes dominantes que
desejam “fugir” dos problemas dos centros das cidades.
No caso das áreas periféricas destinadas as classes menos privilegiadas,
este crescimento, quando não planejado pode levar à maiores gastos públicos
do município com os custos de implantação de infraestrutura urbana e trans-
porte público para estas novas ocupações, visto que estão muito distantes da
infraestrutura existente.
Enquanto isso, grande parte dos imóveis das regiões centrais torna-se subti-
lizada e vazia, pois a população migra para as áreas periféricas ao centro, são o
que chamamos de vazios urbanos. Assim as atividades comerciais formais que
antes ali se realizavam são naturalmente substituídas pelas informais acarre-
tando uma mudança no perfil socioeconômico dos moradores e usuários das
áreas centrais.
Dessa forma, acelera-se o processo de deterioração do patrimônio histórico
e cultural, formando-se as áreas deterioradas.
Estas áreas centrais que se tornam vazias e desvalorizadas, começam apre-
sentar baixo valor comercial, mas também se mostram como um estoque imo-
biliário a ser aproveitado, com alto valor de uso agregado, pois a infraestrutura
de sistema viário, transporte coletivo, energia e saneamento básico estão total-
mente estruturadas nas áreas centrais. Dessa forma poderiam perfeitamente
ser ocupadas por uma parte da população de baixa renda que está sendo “obri-
gada” a se instalar na periferia, em favelas, em locais sem infraestrutura ou até
mesmo em locais de risco ambiental onde encontram-se as áreas ambiental-
mente frágeis, por falta de opção.
As favelas são assentamentos, na maior parte das vezes, informais e ilegais
constituídos por moradias singulares e precárias com tipos de ocupação desor-

capítulo 2 • 47
denadas e densas sem regularização fundiária e com isso carentes de serviço
públicos essenciais e de infraestrutura urbana, que ocorrem, muitas vezes, em
áreas de preservação ambiental.
A causa principal da favelização foi a industrialização e consequente urba-
nização das cidades, que com o crescimento acelerado dos centros urbanos,
ocasionou a migração do campo para a cidade em busca de trabalho.
A má distribuição de renda e deficit habitacional no país e o constante
acréscimo populacional aliado à incapacidade de absorção desta mão-de-obra
mínima, fizeram com que a população menos favorecida ocupassem áreas sem
que estavam vazias sem permissão do proprietário e formassem as comunida-
des de favelas.
As favelas possuem características que variam de um local para outro, mas
geralmente esses espaços irregulares são acompanhadas pela degradação ur-
bana, altas taxas de pobreza e desemprego. Socialmente estão sempre associa-
das a problemas sociais como a marginalização, tóxico dependência, alcoolis-
mo, altas taxas de doenças mentais e suicídio.
Muitos dos problemas
©© JULIANA GALLUCCIO | DREAMSTIME.COM

ambientais urbanos es-


tão diretamente ligados
aos problemas sociais.
Por exemplo: o processo
de favelização contribui
para a agressão ao meio
ambiente, visto que as
ocupações irregulares
geralmente ocorrem em
zonas de preservação ou
Figura 2.1 – Assentamento informal em encosta de morro em locais próximos a rios
e cursos d’água.
Sabe-se que os problemas ambientais são produtos da interferência do ho-
mem na natureza, que vem transformando-a conforme seus interesses e explo-
rando os seus recursos em busca de maximização dos lucros sem se preocupar
com as consequências.
Como exemplo temos os casos de formação de enchentes que, na maio-
ria das vezes, está ligada à poluição urbana ou às condições de infraestrutura,

48 • capítulo 2
como a impermeabilização dos solos. A água, que normalmente infiltraria no
solo, acaba não tendo para onde ir e deságua nos rios, que acumulam, transbor-
dam e provocam enchentes.
Outro problema ambiental urbano bastante comum é o fenômeno das ilhas
de calor, que ocorre nas regiões centrais das grandes cidades. Tal situação é
consequência do processo de verticalização, ou seja, a formação de prédios que
limitam a circulação do ar e, somada à retirada das árvores, contribui para a
concentração do calor. É por isso que as regiões centrais ou muito urbanizadas
estão sempre mais quentes que o restante da cidade.
Para somar às ilhas de calor, existe também a inversão térmica, um fenô-
meno climático que dificulta a dispersão dos poluentes emitidos pela ação hu-
mana. Em virtude disso, gases tóxicos pairam sobre a superfície das cidades,
provocando doenças respiratórias e o aumento das temperaturas.
A falta de planejamento público e a ausência de uma maior consciência
ambiental constituem os problemas ambientais urbanos, como a poluição das
águas de rios, lagos e oceanos, o aumento das temperaturas, a ocorrência de
chuvas ácidas (fruto da emissão de gases tóxicos na atmosfera), isso tudo soma-
do às poluições visual e sonora.

2.3  Deficit Habitacional


No Brasil, o deficit habitacional meramente quantitativo é da ordem de mi-
lhões de unidades habitacionais. O país carece de moradia para 7,2 milhões de
famílias, 5,5 milhões delas em áreas urbanas e 1,7 milhões em áreas rurais. O
deficit quantitativo nas faixas de renda de até 2 salários mínimos é de 4,2 mi-
lhões de moradias, concentrado principalmente nas regiões metropolitanas.
Pelos dados censitários, este mesmo deficit sofreu retração para as faixas de
renda acima de 5 salários mínimos, passando de 15,7% do total em 1991 para
11,8% em 2000.
Quanto ao deficit qualitativo, sua quantificação mais preliminar diz respei-
to à densidade habitacional e ao padrão construtivo da moradia, bem como sua
conexão com redes de infraestrutura urbanas. Quase um terço do total dos do-
micílios urbanos permanentes do País, 10,2 milhões de moradias, carece de,

capítulo 2 • 49
pelo menos, um dos serviços públicos – abastecimento de água, esgotamento
sanitário, coleta de lixo e energia elétrica –, com 60,3% destas moradias nas fai-
xas de renda de até 3 salários mínimos. Na região Nordeste existem mais de 4,4
milhões de moradias com esse tipo de deficiência, o que representa cerca de
36,6% do total do Brasil. Também compõem o deficit qualitativo 2,8 milhões de
domicílios urbanos que contabilizam mais de três moradores por cômodo da
habitação e 837 mil moradias edificadas há mais de 50 anos e carentes de refor-
ma e readequação – um problema urbano recente e que deverá se agravar nos
próximos anos –, pois uma parte expressiva do estoque de domicílios do País foi
construída a partir da década de 60. (BRASIL 2004 a)

2.3.1  Política Nacional de Habitação

A Política Nacional da Habitação (PNH) obedece a princípios e diretrizes que


têm como principal meta garantir à população, principalmente a de baixa ren-
da, o acesso à habitação digna, e considera fundamental para atingir seus ob-
jetivos a integração entre a política habitacional e a política nacional de desen-
volvimento urbano.
Um dos principais objetivos da PNH é a mobilização de recursos, que se da-
ria pela estruturação do Sistema Nacional de Habitação de forma a viabilizar a
cooperação entre União, Estados e Municípios para o enfrentamento do deficit
habitacional brasileiro, por meio da articulação de recursos, planos, progra-
mas e ações.
Essa política, instituída pelo Ministério das Cidades em 2004, conta com
um conjunto de instrumentos a serem criados, pelos quais se viabilizará a sua
implementação. São eles: o Sistema Nacional de Habitação, o Desenvolvimento
Institucional, o Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habita-
ção e o Plano Nacional de Habitação.

2.3.2  Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS)

O Sistema Nacional de Habitação é o principal instrumento da Política Nacio-


nal de Habitação. O desenho institucional adotado na sua estruturação visa à
possibilitar o alcance dos princípios, objetivos e diretrizes da política, suprir o
vazio institucional e estabelecer as condições para se enfrentar o deficit habi-
tacional, por meio de ações integradas e articuladas nos três níveis de governo,

50 • capítulo 2
com a participação dos Conselhos das Cidades e Conselhos Estaduais, Munici-
pais e do Distrito Federal.
Em 16 de junho de 2005 foi sancionada a Lei nº 11.124, depois de 13 anos de
tramitação no Congresso Nacional, que instituiu o Sistema Nacional de Habi-
tação de Interesse Social (SNHIS), o Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Social (FNHIS) e o Conselho Gestor do FNHIS.
O SNHIS tem como principais objetivos:
XIX. viabilizar para a população de menor renda o acesso à terra urbanizada
e à habitação digna e sustentável;
XX. implementar políticas e programas de investimentos e subsídios, promo-
vendo e viabilizando o acesso à habitação voltada à população de menor renda; e
XXI. articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das institui-
ções e órgãos que desempenham funções no setor da habitação.

2.3.3  O Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS)

O FNHIS, também instituído pela Lei nº 11.124/2005, tem como finalidade unir
recursos de diferentes fontes que sejam destinados exclusivamente a subsidiar
a população de mais baixa renda, na qual se concentra a maior parte do deficit
habitacional brasileiro. Conta com recursos oriundos das fontes previstas no
artigo 7º da referida lei.
Esses recursos do FNHIS são aplicados de forma descentralizada, conforme
estabelece o art. 12, da Lei nº 11.124, por intermédio dos Estados, Municípios
e Distrito Federal, em ações vinculadas aos programas de habitação de interes-
se social. A partir de prazos estipulados pelo Conselho Gestor do FNHIS, para
acessar os recursos, Estados, Distrito Federal e Municípios devem firmar termo
de adesão ao SNHIS; constituir fundo local, com dotação orçamentária própria;
constituir conselho gestor; apresentar um Plano Local de Habitação de Interes-
se Social (PLHIS); e elaborar relatórios de gestão.
Conforme previsto no art. 24 dessa lei, é facultado ao Ministério das Cida-
des a aplicação direta de recursos do FNHIS até que se cumpram as condições
previstas. Desse modo, atualmente, os repasses dos recursos do FNHIS são fei-
tos na forma de transferências voluntárias, por meio de Contratos de Repasse
(CR) da União aos Estados, Municípios e Distrito Federal. Está sendo operado
pela Caixa Econômica Federal (CEF), que repassa os recursos à medida que as
obras são executadas e atestadas.

capítulo 2 • 51
A partir da promulgação da Lei nº 11.578 de 2007, os repasses dos recursos
do FNHIS para operações incluídas no Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC) passaram a ser considerados transferências obrigatórias, formalizadas
por meio de Termo de Compromisso (TC) entre a União e o ente recebedor dos
recursos. Tanto os contratos de repasse, quanto os termos de compromisso,
preveem o aporte de contrapartida de Estados, Municípios e Distrito Federal,
que poderá ser em recursos financeiros, bens imóveis urbanos ou serviços eco-
nomicamente mensuráveis, desde que vinculados aos respectivos empreendi-
mentos habitacionais realizados no âmbito dos programas do SNHIS.
Para viabilizar o funcionamento do Sistema Nacional, a Secretaria Nacional
de Habitação (SNH) vem tentando promover um processo de sensibilização dos
governos locais para apoiar a criação ou adaptação de fundos locais de habita-
ção de interesse social, de seus conselhos gestores participativos e estimular a
elaboração dos planos locais de habitação. Como será visto adiante, o cumpri-
mento dessas ações é obrigatório aos Estados, Municípios e DF, e aqueles que
não o fizerem podem vir a comprometer a continuidade de repasse de recursos
do FNHIS.

O termo Habitação de Interesse Social (HIS) define uma série de soluções de moradia
voltada à população de baixa renda. O termo tem prevalecido nos estudos sobre gestão
habitacional e vem sendo utilizado por várias instituições e agências, ao lado de outros
equivalentes, como Habitação de Baixo Custo; Habitação para População de Baixa
Renda e Habitação Popular.

2.4  Cenário Atual Do Desenvolvimento


Urbano No Brasil

O processo de urbanização brasileiro apoiou-se essencialmente no êxodo rural.


A migração rural-urbana tem múltiplas causas, sendo as principais a perda de
trabalho no setor agropecuário - em consequência da modernização técnica do
trabalho rural, com a substituição do homem pela máquina e a estrutura fun-
diária concentradora, resultando numa carência de terras para a maioria dos
trabalhadores rurais.

52 • capítulo 2
De acordo com Brasil, 2004 ( a) em apenas cinco décadas no século passado,
a população brasileira passa de majoritariamente rural para majoritariamen-
te urbana. Uma das mais aceleradas urbanizações do mundo aconteceu sem
a implementação de políticas indispensáveis para a inserção urbana digna da
massa que abandonou e continua a abandonar o meio rural brasileiro, cuja es-
trutura agrária contribuiu para essa rápida evasão de população.
Atualmente, a participação da população urbana no total da população bra-
sileira atinge níveis próximos aos dos países de antiga urbanização da Europa
e da América do Norte. Em 1940, os moradores das cidades somavam 12,9 mi-
lhões de habitantes, cerca de 30% do total da população do país, esse percentu-
al cresceu aceleradamente: em 1970, mais da metade dos brasileiros já viviam
nas cidades (55,9%). De acordo com o Censo de 2000, a população brasileira é
agora majoritariamente urbana (84%). (IBGE, 2010)
Segundo a Organização das Nações Unidas (ONU), no ano de 2005 o Brasil
tinha uma taxa de urbanização de 84,2% e, de acordo com algumas projeções,
até 2050, a porcentagem da população brasileira que vive em centros urbanos
deve pular para 93,6%. Em termos absolutos, serão 237,751 milhões de pessoas
morando nas cidades do país na metade deste século. Por outro lado, a popula-
ção rural terá caído de 29,462 milhões para 16,335 milhões entre 2005 e 2050.
A urbanização desordenada, que atinge os municípios despreparados para
atender às necessidades básicas dos migrantes, causa uma série de problemas
sociais e ambientais. Dentre eles destacam-se o desemprego, a criminalidade,
a favelização e a poluição do ar e da água.
Além disso, a queda da mobilidade também é um dos problemas enfrenta-
dos e segundo (Brasil, 2004 a) é geral nas metrópoles brasileiras e atinge ricos
e pobres, embora estes sejam impactados mais fortemente pela má qualidade
dos transportes coletivos: nas últimas décadas aumentaram suas viagens a pé
ou por bicicleta e diminuíram os usuários de transporte coletivo. Segundo pes-
quisa da Cia. do Metropolitano de São Paulo, em alguns bairros da periferia
de São Paulo mais de 50% das viagens são feitas a pé. Isso significa que grande
parte da população – lembremos, os jovens – não saem de bairros pobres e mal
equipados. Nossas grandes cidades estão na iminência de um apagão logístico.
Em que pese este quadro, há muito tempo o desenvolvimento urbano e as polí-
ticas setoriais incidindo sobre as cidades – habitação, saneamento, transporte
– são implementadas como um capítulo das chamadas “políticas sociais”, isto

capítulo 2 • 53
é, políticas que operam antes nos efeitos que nas causas das desigualdades so-
cial e territorial que constituem a característica principal de nossa sociedade.
Quanto à irregularidade fundiária na posse de terrenos e moradias, estima-
se que ela atinja cerca de 2,2 milhões dos domicílios urbanos. As situações de
irregularidade fundiária estão presentes em boa parte do País e envolvem ocu-
pações de terrenos públicos ou privados e loteamentos que não passaram por
uma ou mais das diversas etapas de aprovação por parte dos órgãos públicos.
Todas as cidades com mais de 500 mil habitantes possuem áreas irregulares e,
embora a probabilidade da existência dessas irregularidades aumente com a
escala das cidades, existem assentamentos irregulares ou clandestinos em pelo
menos 39% das cidades com menos de 20 mil habitantes. (BRASIL, 2004a)

2.5  Regularização Fundiária de Interesse


Social

Uma das principais características do processo de urbanização no Brasil tem


sido a proliferação de processos informais de desenvolvimento urbano. Mi-
lhões de brasileiros só têm tido acesso ao solo urbano e à moradia através de
processos e mecanismos informais e ilegais.
Para Rolnik et al. (2007) embora não haja informação segura do número total
de famílias e domicílios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacio-
nais irregulares, loteamentos clandestinos e outras formas de assentamentos mar-
cados por alguma forma de irregularidade administrativa e patrimonial, é possível
afirmar que o fenômeno está presente na maior parte da rede urbana brasileira.
As muitas consequências socioeconômicas, urbanísticas e ambientais des-
se fenômeno têm sido bastante graves, pois, além de afetar diretamente os
moradores dos assentamentos informais, a irregularidade produz um grande
impacto negativo sobre as cidades e sobre a população urbana como um todo.
A presença desse grande número de assentamentos informais inseridos de
forma equivocada na cidade é um dos fatores mais importantes para a exclusão
territorial que inibe o acesso das classes de renda mais baixa às oportunidades
econômicas e de desenvolvimento humano que as cidades oferecem. O mode-
lo leva a cidade, como um todo, a um padrão insustentável, do ponto de vista

54 • capítulo 2
ambiental e econômico, já que impõe perdas ambientais e externalidades para
o conjunto da cidade muito difíceis de recuperar.
Ainda segundo Rolnik ( 2007), por causa da falta de uma política nacional,
desde meados da década de 1980, diversos municípios têm enfrentado o pro-
blema do desenvolvimento urbano informal, sempre com muita dificuldade.
Tem se discutido e argumentado muito a questão em diversos âmbitos, para
justificar a formulação dos programas de regularização, assim mais recente-
mente, esse discurso se fortaleceu através do Estatuto da Cidade, pois a ordem
jurídica finalmente reconheceu o direito social dos ocupantes de assentamen-
tos informais à moradia se baseando na função social da cidade e da proprieda-
de, no direito à cidade e na democratização plena da gestão urbana.
Segundo Paiva, (2012), a regularização fundiária consiste no conjunto de
medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização
de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garan-
tir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da
propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Em sua dimensão jurídica, a regularização fundiária constitui um processo
de natureza administrativa, cujo rito procedimental é dotado de duas fases dis-
tintas, nas quais são praticados diversos atos administrativos. A primeira fase
é aquela na qual se dá a legitimação da posse sobre o imóvel regularizando-o;
e a segunda fase é aquela em que se dá a aquisição da propriedade sobre esse
imóvel, por meio de usucapião extrajudicial. (PAIVA, 2012)
De maneira geral são quatro as modalidades de regularização fundiária pre-
vistas na legislação brasileira:
a) regularização fundiária de interesse social;
b) regularização fundiária de interesse específico1;
c) regularização fundiária inominada ou de antigos loteamentos2; e
d) regularização fundiária em imóveis do patrimônio público.
Vamos tratar aqui apenas a regularização fundiária de interesse social, que,
nos termos do inc. VII do art. 47 da Lei no 11.977, é definida como regularização
fundiária de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente, por
população de baixa renda, nos casos:
a) em que a área esteja ocupada, de forma mansa e pacífica, há, pelo me-
nos, 5 (cinco) anos;
b) de imóveis situados em ZEIS ( zonas especiais de interesse social); ou
c) de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

capítulo 2 • 55
declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiá-
ria de interesse social.
A regularização fundiária de interesse social é uma ação de extrema relevân-
cia para a melhoria das condições de moradia de grande parte da população
que, atualmente, não goza do pleno direito à moradia, vivendo em situação de
irregularidade e precariedade nos centros urbanos brasileiros, com o objetivo
de conferir dignidade e cidadania a essas pessoas.
O principal objetivo da regularização fundiária de interesse social é legali-
zar a posse de famílias de baixa renda que ocupam de forma irregular e conso-
lidada áreas públicas ou particulares utilizando-as para sua moradia, e muitas
vezes para seu sustento e, em seu sentido pleno.
Dessa forma, a regularização fundiária busca as seguintes ações:

Legitimar, e tornar público, formalmente, o direito daqueles moradores de possuir e dis-


por sobre o imóvel em que exerce sua moradia, o que se efetiva por meio do registro em
cartório de um documento equivalente a uma escritura pública de titularidade do imóvel;
Adequar as condições de ocupação do assentamento às leis de uso e ocupação do
solo municipais, com as flexibilizações permitidas em áreas estabelecidas como Zonas
Especiais de Interesse Social – ZEIS, a partir do provimento de infraestrutura básica, da
eliminação de situações de risco e da adequação dos lotes e das moradias a condições
mínimas de habitabilidade, propiciando uma melhoria na qualidade do espaço edificado;
E garantir a proteção de áreas de preservação ambiental, como rios, mangues e praias,
sem impedir a utilização sustentável desses recursos naturais como fonte de subsis-
tência das comunidades.

Como ação prioritária na política de gestão da Secretaria do Patrimônio da


União, entendida como de relevância estratégica para o Governo Federal, a am-
pliação do acesso à moradia digna para a população de baixa renda, é conside-
rada como uma das principais metas perseguidas pela SPU em todo o Brasil.
Regularizar (jurídica, ambiental e urbanisticamente) assentamentos informais
consolidados ou dispor terrenos livres para a implantação de projetos de provi-
são habitacional, beneficiando as camadas de menor renda da sociedade, em
áreas da União, tem sido um desafio para cada Superintendência da SPU em
seus estados.

56 • capítulo 2
É uma ação complexa e desafiadora para os gestores de órgãos públicos e
atores sociais nela envolvidos
Nas ações de provisão habitacional de interesse social, a SPU atua no sen-
tido de disponibilizar imóveis da União para a implantação de projetos que vi-
sam à produção de unidades habitacionais para famílias de baixa renda, seja
pela construção de novas unidades em terrenos livres, seja pela recuperação de
edificações, geralmente localizadas em áreas centrais, para a adequação para
moradia. Essas unidades habitacionais podem ser destinadas tanto a famí-
lias que moram em áreas de risco ou de extrema precariedade, nas quais não
há condições de se manter no mesmo local, como para fomentar programas
do Governo Federal, como é o caso do “Minha Casa, Minha Vida”, oferecendo
oportunidade de ingresso no mercado imobiliário formal às famílias que an-
tes não tinham condições de adquirir seus imóveis, e procurando reverter, com
isso, a lógica da exclusão que fomentou a proliferação da informalidade nas
nossas cidades.
O Programa "Minha Casa, Minha Vida" foi tema recorrente nas campanhas
à Presidência da República e vem sendo reafirmado pelo governo federal como
a maior política habitacional da história do Brasil.
No entanto, Rolnik (2014) afirma que uma política habitacional de abran-
gência nacional, em um país de dimensões continentais, não pode ter como
único programa a construção e a transferência de propriedade de novas uni-
dades habitacionais. É preciso associar programas de urbanização de favelas
e assentamentos precários, melhorias habitacionais, regularização fundiária,
ocupação de áreas vazias e subutilizadas, recuperação de imóveis em áreas cen-
trais para moradia social e, ainda, um programa de locação social para as famí-
lias de menor renda, que não têm condição de arcar com os custos decorrentes
da propriedade individual.

"Minha Casa, Minha Vida" é uma iniciativa do Governo Federal que oferece condições
atrativas para o financiamento de moradias nas áreas urbanas para famílias de baixa
renda. Em parceria com estados, municípios, empresas e entidades sem fins lucrativos,
o programa vem mudando a vida de milhares de famílias brasileiras. É oportunidade
para quem precisa e mais desenvolvimento para o Brasil.

capítulo 2 • 57
De acordo com Rolnik et al. (2007), a falta de produção e oferta de mora-
dia acessível para a população de baixa renda somada às legislações urbanas
e ambientais exigentes e complexas criam padrões de uso e ocupação do solo
que inviabilizam o acesso à terra e à moradia para as camadas populares. Como
resultado, os territórios ambientalmente frágeis, “protegidos por lei” e despre-
zados pelo mercado imobiliário, são justamente os locais onde se instalam os
loteamentos irregulares, as ocupações informais e as favelas. Portanto, a ques-
tão ambiental urbana é antes de tudo um problema de moradia e de adoção de
uma política que possibilite o acesso da maioria da população a uma moradia
adequada, em bairros e vilas com localização apropriada do ponto de vista am-
biental e com oferta de infraestrutura e serviços. ( Rolnik, 2007)
Embora a Constituição Federal Brasileira de 1988 já tratasse do Meio Am-
biente como um direito de todos. O Estatuto da Cidade, em 2001 vem reforçar
essa questão aliando a questão à Ordem Urbanística que rege sobre o parcela-
mento, o uso e a ocupação do solo urbano, de forma planejada e em favor de
melhores condições urbanas para todos.
Para Alfonsin (2002), os programas de regularização fundiária devem ter
por objetivo não apenas o reconhecimento da segurança individual da posse
para os ocupantes, mas principalmente a integração socioespacial dos assen-
tamentos informais.
No caso de assentamentos irregulares em áreas protegidas, com restrições
ambientais, a Ordem Urbanística e a Ordem Ambiental aparentemente se cho-
cam. E para conciliar os dois objetivos, em situações nas quais a ocupação já
ocorreu, é necessário fazer um estudo rigoroso das condições e da legislação
que incide na área. Nesses casos, é preciso encontrar uma alternativa técnica
que concilie a ocupação e a preservação, com custos razoáveis, o que ocorre, por
exemplo, com projetos que garantam a permeabilidade do solo e soluções para
esgoto e lixo que não comprometam o subsolo nem os mananciais de água. En-
contrando essas soluções técnicas, é possível considerar que o assentamento
atue em conformidade com o espírito da lei, ainda que não esteja propriamente
em conformidade com ela.(ROLNIK, 2007)
Desse modo a função social daquele território estaria sendo cumprida, con-
forme determina o Estatuto da Cidade, por garantir abrigo à população que
não dispõe de outras alternativas e ao mesmo tempo não prejudicar o meio
ambiente.

58 • capítulo 2
2.6  Mobilidade e Acessibilidade Urbana
Como existem diversas definições sobre os conceitos de mobilidade e de acessi-
bilidade, algumas vezes podem acabar se confundindo ou então complementan-
do um ao outro, por isso no desenvolvimento de planejamento urbano e políticas
públicas de uso do solo deve-se frisar bem os dois conceitos pois, ao mesmo tem-
po que, em termos de definição, aparecem como distintos, na prática caminham
juntos. Sabe-se que todas as necessidades de deslocamentos estão presentes no
dia a dia da população, assim, o planejamento das cidades deve conter termos
que possam garantir a mobilidade das pessoas de forma segura e eficiente, e a
acessibilidade universal e sustentável para todos.
Bem, mas quais são as definições de mobilidade e acessibilidade? Segundo
Alves e Raia Junior (2011), de maneira geral, mobilidade urbana pode ser enten-
dida como a capacidade de deslocamento de pessoas e bens no espaço urbano
para a realização das atividades diárias em tempo considerado ideal, de modo
confortável e eficiente e, acessibilidade como o acesso da população a todos os
lugares para realizar suas atividades e deslocamentos de forma segura.
Tanto a mobilidade como a acessibilidade urbana nas grandes cidades ésão
cada vez mais problemáticas, principalmente em locais onde o adensamen-
to urbano se deu de forma desordenada e rápida, impedindo planejamento e
estrutura adequada. Toda vez que isso acontece, a mobilidade dos moradores
desse local fica comprometida.
A mobilidade urbana sustentável, para Brasil (2007a), deve ser pensada como
o resultado de um conjunto de políticas de transporte e circulação que visam
proporcionar o acesso amplo e democrático ao espaço urbano, através da prio-
rização dos modos de transporte coletivo e não motorizados de maneira efetiva,
socialmente inclusiva e ecologicamente sustentável. Esta nova abordagem tem
como centro das atenções o deslocamento das pessoas e não dos veículos, consi-
derando, especialmente, aquelas que possuem restrição de mobilidade.
É importante destacar que os impactos resultantes de políticas urbanas
que privilegiam o uso do automóvel promovem não apenas problemas relacio-
nados ao meio ambiente, mas também são responsáveis por alguns impactos
indiretos. Pode-se citar como exemplo, o caso dos acidentes de trânsito, os con-
gestionamentos, e a pouca qualidade nos demais tipos de modos de transpor-
tes, como é o caso do transporte coletivo, a pé e por bicicletas.

capítulo 2 • 59
Ao se caminhar pelas ruas das cidades, o que se observa é a presença de vias
e espaços públicos totalmente desprovidos de mecanismos de acessibilidades
para pessoas que apresentem alguma limitação de movimento. É nesse senti-
do, que se insere os novos conceitos aliados a mobilidade urbana, dentre eles: o
acesso amplo e democrático à cidade, a universalização do acesso ao transporte
público, a acessibilidade universal e a valorização dos deslocamentos de pedes-
tres e ciclistas, em detrimento dos demais modais motorizados (Brasil, 2007b).
Deve-se entender que o conceito de acessibilidade não está limitado ape-
nas às pessoas que apresentam algum tipo de limitação de movimento, e sim,
aquelas pessoas que não possuem acesso ou apresentam restrições às infraes-
truturas urbanas no sistema viário (ausência de calçadas ou essas estão em con-
dições precárias, vias em péssimas condições de operação, falta de segurança
para os deslocamentos a pé ou por bicicleta, aumento do risco de acidentes de
trânsito) e no transporte público (linhas deficientes, tarifas elevadas, operação
precária, veículos velhos etc.)
A fim de assegurar mobilidade e acessibilidade urbanas com qualidade,
é preciso que as políticas e ações busquem atuar de forma articulada entre o
ambiente natural e o construído com o sistema de transportes, ou seja, uma
atuação articulada entre o planejamento urbano, de transportes e o ambiental.
Pensar a mobilidade urbana é, portanto, pensar sobre como organizar os
usos e a ocupação da cidade e a melhor forma de garantir o acesso das pessoas
e bens ao que a cidade oferece, e não apenas pensar os meios de transporte e
trânsito. ( VAZ e SANTORO,2005)
Cada vez mais o sistema viário brasileiro é voltado para o uso do automó-
vel essa forma de ordenamento do sistema viário deve ser repensado e alterado
com urgência, tendo como objetivo principal a priorização de pedestres, veícu-
los não motorizados e transporte coletivo. Os automóveis particulares devem
deixar de ter prioridade; só assim será possível pensar em mobilidade urbana
sustentável e acessibilidade universal.
A mobilidade urbana tem grande impacto na economia local e na qualidade
de vida das pessoas. Quando problemática, custa caro ao estado e a sociedade,
em virtude das perdas que proporciona.

60 • capítulo 2
Já existem estudos que conseguem medir em valores o custo com doenças respirató-
rias e estresse, com perdas de materiais perecíveis ou mesmo com os cuidados neces-
sários para sua conservação, com a queda de produtividade em geral, e principalmente
com custos decorrentes dos impactos ambientais causados pelas emissões de CO2 na
atmosfera advindo dos veículos que utilizam combustíveis fósseis (petróleo – carvão).

Em termos de sustentabilidade pode-se dizer que a mobilidade urbana


deve ser implementada de modo mais eficiente no que diz respeito à aspectos
sociais, econômicos e ambientais, ao passo que pensar a mobilidade urbana
com mais tecnologia e inovação, é considerado um dos desafios mais urgentes
do momento.
De acordo com Campos (2011), a mobilidade urbana sustentável em
termos sócioeconômicos pode ser verificada a partir de diretrizes sobre o uso
e ocupação do solo e sobre o gerenciamento dos transportes, objetivando
proporcionar acesso total aos bens e serviços de maneira eficiente para todos
os habitantes, e dessa forma, melhorar a qualidade de vida da população atual
e para futuras gerações.
Para que se consiga chegar em programas de implementação de mobilida-
de urbana sustentável é preciso elaborar um bom programa de políticas de atu-
ação direta, prevendo o desenvolvimento de ações conjuntas do poder público,
poder privado e da população com a finalidade de se produzir efeitos positivos
no meio urbano, mesmo que a longo prazo, aliadas ao cumprimento de metas
ambientais, econômicas e sociais da sustentabilidade, incluindo as seguintes
ações:

Aliar políticas de tarifação de transporte público e uso controlado do automóvel,


podendo-se praticar tarifas mais baixas em horários de pico em áreas congestionadas.
Inserir programas de investimento em transportes públicos, com a finalidade de
torná-los mais eficientes, mais rápidos, com melhores serviços e mais seguros.
Desenvolver um planejamento de uso do solo eficaz que dê suporte a necessi-
dade por novas moradias próximas as áreas centrais e ao longo de corredores bem
servidos de transporte público.

capítulo 2 • 61
2.6.1  Insustentabilidade da Mobilidade Urbana

As principais cidades e regiões metropolitanas do Brasil sofrem hoje uma crise


sem precedentes na história da mobilidade urbana no Brasil. Trata-se de uma
crise de controle público sobre a mobilidade e o trânsito, visível na clandestini-
dade crescente, na desvinculação das políticas de uso do solo e transporte e na
diminuição de investimentos nos modos coletivos e não motorizados frente ao
automóvel particular. Na ordenação do trânsito, apesar da vigência do Código
Brasileiro de Trânsito desde 1998, ainda não foram regulamentadas as articula-
ções entre os órgãos que compõem o Sistema Nacional de Trânsito nem ações
importantes como a inspeção técnica veicular e a aplicação dos recursos prove-
nientes das multas de trânsito em ações de engenharia, operação, fiscalização
e educação. O mais importante aspecto desta crise é a queda da eficiência do
transporte coletivo urbano brasileiro. O transporte coletivo brasileiro, operado
por 1600 empresas (sendo 12 metroferroviária) e com faturamento anual de R$
20 bilhões, possui números que dão dimensão aos riscos econômicos e sociais
de sua queda de desempenho. Nas 223 cidades com mais de 100 mil habitan-
tes circulam cerca de 115 mil ônibus e 2700 veículos sobre trilhos. Estes veícu-
los transportam 64 milhões de passageiros por dia, sendo os sistemas metrovi-
ários e ferroviários o modo principal para 5 milhões deles. 80% de todas essas
viagens concentrem-se nas regiões metropolitanas e aglomerações Urbanas.
Cerca de 95% das operações são realizadas por operadores privados. O transporte
público é um importante elemento de combate à pobreza urbana. No entanto,
o percentual da renda média familiar gasto com o transporte urbano aumenta
conforme diminui a renda da família. Ou seja, além dos mais pobres serem mais
dependentes dos transportes coletivos, modo de deslocamento não priorizado
nas políticas urbanas da maioria das cidades brasileiras, eles ainda devem pagar
relativamente mais caro para utilizá-los. Assim, se o serviço não for adequado às
necessidades da população mais pobre, ele se torna um empecilho ao acesso às
oportunidades e atividades essenciais – uma barreira social.
Vimos que o modelo de mobilidade adotado nos grandes centros urbanos
brasileiros e que vem sendo reproduzido pelas cidades de porte médio, ainda
favorece o uso do veículo particular suprimindo veículos não motorizados e
transportes coletivos, auxiliando o crescimento desordenado das cidades e o
seu espraiamento devido à flexibilidade dos deslocamentos automobilísticos
individuais. Dessa forma, cidades se estruturam e se desenvolvem para rece-

62 • capítulo 2
ber o automóvel e assegurar-lhe a melhor condição possível de deslocamento
nas áreas urbanas, deixando de lado a possibilidade de uma estrutura urbana
baseada em sustentabilidade viária, com priorização de pedestres, transporte
coletivo de qualidade e bicicletas.
Segundo (IPEA,1998), estudo com 10 cidades brasileiras, mostrou as
condições desfavoráveis de trânsito que levam a três principais tipos de
deseconomias:

A cada ano corresponde um custo de


250 milhões de horas para os usuários
TEMPO de automóveis e 120 milhões para os
usuários de ônibus.

Os congestionamentos causam um con-


sumo excessivo de 190 mil litros de ga-
solina e de cinco mil litros de diesel na
CONSUMO EXCESSIVO DE hora de pico, o que corresponde, por ano,
ENERGIA a um gasto excessivo de 200 milhões de
litros de gasolina e 4 milhões de litros de
diesel.

Os automóveis são responsáveis pela


POLUIÇÃO emissão excessiva de 90 toneladas de
co (122 mil ton/ano).

O grau desta mobilidade urbana afetará o seu custo material (tempo) e eco-
nômico (gasto com transportes).
Normalmente, a localização dos estabelecimentos comerciais e de presta-
ção de serviços é definida pelo mercado, e em grande parte está associada ao
seu grau de mobilidade.
A localização dos equipamentos urbanos é definida pelo Poder Público.
Muitas vezes, está associada à divulgação dos investimentos realizados para
sua execução, procurando assim se beneficiar de localizações privilegiadas, às
vezes incompatíveis com sua função

capítulo 2 • 63
É preciso distinguir claramente as atividades que se beneficiam da localização
nos corredores de transporte das que são prejudicadas por esta mesma localização.
Ao se analisar a distribuição dos usos do solo na cidade é importante verifi-
car as compatibilidades e conflitos determinados pela proximidade ou não dos
diversos tipos de uso do solo entre si.
É importante considerar também que, muitas vezes, a instalação de deter-
minado equipamento acabará levando à alteração do uso de grande parte dos
imóveis vizinhos.
Como a mobilidade está intimamente associada à localização das ativida-
des não residenciais, o sistema viário também poderá estar vulnerável a uma
série de impactos decorrentes desta localização.
Dessa forma, alguns estabelecimentos atuam como polos geradores de trá-
fego. São considerados Polos Geradores de Tráfego (PGT) os empreendimentos
constituídos por edificação ou edificações cujo porte e oferta de bens ou servi-
ços geram interferências no tráfego do entorno e grande demanda por vagas
em estacionamentos ou garagens.
É possível identificar usos geradores de incômodo ao tráfego de diversas in-
tensidades, até mesmo os usos residenciais podem causar problemas nas vias,
por isso é preciso verificar se a distribuição do uso do solo é compatível com a
distribuição das vias na cidade.
É a estrutura de distribuição do uso do solo que define a demanda do trans-
porte. Qualquer alteração no sistema viário implicará alterações na distribui-
ção dos usos do solo, portanto o bom planejamento da rede viária depende de
um bom planejamento urbano.
Uma cidade caracterizada pelo uso misto, ou seja, pela presença de diver-
sos tipos de uso do solo relativamente próximos entre si, será uma cidade que
causará pouca necessidade de viagens por seus usuários, que desenvolverão
percursos menores, possíveis de serem feitos a pé ou de bicicleta. Portanto, de-
mandará uma estrutura de transporte menor, e assim menos impactante.
Portanto, um planejamento urbano que diminua as distâncias, ou seja, que
leve a um planejamento viário voltado para o não transporte levará a uma cida-
de ambientalmente mais sustentável.
O desenvolvimento urbano mal planejado ou planejado de forma a atender
os interesses de uma pequena parcela da população como investidores e es-
peculadores do solo urbano, têm contribuído para estabelecer um quadro de
deterioração da mobilidade e qualidade de vida nas cidades.

64 • capítulo 2
Ações necessárias para reverter este quadro:

Reduzir distâncias de deslocamento e


CONTROLE DO ESPRAIAMENTO custos do transporte coletivo e incorpo-
URBANO rar princípios que atuem como inibidores
do crescimento desordenado

PLANEJAMENTO DOS
TRANSPORTES INTEGRADO As políticas públicas devem se pautar
AOS DEMAIS SETORES por princípios equânimes de urbaniza-
RESPONSÁVEIS PELA PRODUÇÃO ção, levada a cabo em cada novo lotea-
DAS CIDADES [USO E OCUPAÇÃO mento e parcelamento do solo.
DO TERRITÓRIO]

A qualidade de vida para as cidades brasileiras implica na adoção de me-


didas destinadas a garantir uma mobilidade urbana que vise a acessibilidade
para todos os serviços, bens e oportunidades existentes; que assegure a segu-
rança e combata educacionalmente e com eficácia o genocídio no trânsito; que
atue com efetividade na melhoria das condições ambientais, reduzindo a polui-
ção, qualificando os espaços públicos, e os desperdícios de energia; que poten-
cialize o desenvolvimento econômico e reduza os custos e tempos empregados
na produção; que promova a articulação entre os diferentes segmentos sociais
contribuindo para a redução da exclusão e amplie solidariedade social; que
promova a coesão geográfica, eliminando ou minimizando a formação de gue-
tos; e que priorize a acessibilidade e a mobilidade as pessoas e não aos veículos.
A adaptação das cidades para o uso intensivo do automóvel tem levado à
violação não apenas dos princípios econômicos, mas também, das condições
ambientais, da qualidade das áreas residenciais e de uso coletivo, bem como à
degradação do patrimônio histórico e arquitetônico, devido à abertura de no-
vas vias, ao remanejamento do tráfego para melhorar as condições de fluidez e
ao uso indiscriminado das vias para o trânsito de passagem.

capítulo 2 • 65
A estruturação dos eixos de transportes normalmente permite a identificação de
um lugar central, às vezes um núcleo, uma área original, que se caracterizam pela:

Multiplicidade de usos
Concentração de atividades
Adensamento de pessoas / veículos
Adensamento de edifícios / verticalização

Estes mesmos eixos podem estruturar novas centralidades, pela ocorrência


de dois fenômenos:

A descentralização
A criação de novos sub-centros

2.7  Requalificação Urbano-Ambiental


Tendo em vista os problemas acarretados pelo crescimento desordenado das
cidades, podemos dizer que as cidades têm que se ajustar aos instrumentos e
às soluções projetadas na política de cidades, a fim de proporcionar novas con-
dições relacionadas com a melhoria na qualidade de vida da população urba-
na, bem como daqueles que aí se deslocam diariamente. Assim as cidades, ao
usufruírem de programas de intervenção urbana, podem promover a inclusão
e coerência social, ajudar a realçar a necessidade de melhorar a qualidade am-
biental adaptando estratégias eficazes de gestão de recursos, incutir o sentido
de identidade, consciencializar a população para a preservação do potencial da
cidade (elementos simbólicos que estabelecem uma ligação com o passado e o
sentido de memória) e ainda aumentar a competitividade empresarial e comu-
nitária. (PASQUOTTO, 2010)
Pasquotto(2010) afirma que existem diversas formas de designar uma ação
urbana, observando-se, assim diversas expressões, como: reestruturação, revi-
talização, renovação, reabilitação, restauração, redesenho entre outros.
Para designar intervenção, Portas (1998) utiliza-se de diversos “Re´s” em
sua explanação: “conjunto de programas e projetos (...) que incidem sobre os

66 • capítulo 2
tecidos urbanizados dos aglomerados, sejam antigos ou relativamente recen-
tes, tendo em vista: a sua reestruturação ou revitalização funcional (...); a sua
recuperação ou reabilitação arquitetônica (...); finalmente a sua reapropriação
social e cultural (...) . Mais especificamente, trata-se de projetos para interven-
ções urbanísticas nas quais se faz uso estratégico de recursos culturais tendo
por objetivo o desenvolvimento local, e que podem ou não estar associadas a
planos e políticas culturais”. Portanto, é necessário conceituar os termos para
esclarecer algumas diferenças entre tais terminologias.
Neste item focaremos os conceitos de seis termos mais utilizados em pes-
quisas, projetos e planejamentos urbanos: reabilitação, reestruturação, restau-
ração, renovação, requalificação e revitalização.
Reabilitação: Atualmente um dos termos mais utilizados na área de Plane-
jamento Urbano e Ambiental. No sentido de origem, significa o restabeleci-
mento dos direitos. Choay e Merlin (1988) consideram a reabilitação uma ope-
ração mais avançada do que simples melhorias no habitat. Menos custosa que
a restauração, supõe trabalhos delicados, que frequentemente desencorajam
as ações do poder público.
Pode se afirmar que as ações consideradas de reabilitação constituem um
processo integrado de recuperação de uma área que se pretende salvaguardar,
contemplando o restauro de edifícios e a revitalização do tecido econômico
e social, no sentido de tornar a área atrativa e dinâmica. Segundo Valentim
(2007), o termo “reabilitação” tem sido empregado por muitos autores como
forma de expressar:

um modo de intervenção urbana voltado à superação dos passivos ambientais e eco-


nômicos resultantes de um histórico de industrialização pouco preocupado com suas
externalidades negativas tendo como meta a reinserção do local no ciclo econômico da
cidade e o desenvolvimento urbano sustentado.

Reestruturação: Por reestruturação urbana, entende-se uma intervenção


através da introdução de novos elementos estruturantes numa área urbana.
Essa introdução envolve intervenções no domínio da edificação, das áreas de
utilização coletiva ou da infraestrutura. Uma reestruturação propõe a demoli-
ção de partes das construções existentes, que podem ser complementadas com
novas edificações.

capítulo 2 • 67
Restauração: Toda cidade possui um sítio arquitetônico que marca a per-
sonalidade daquela área e acompanha o espírito de desenvolvimento da cida-
de. Apesar do sítio arquitetônico marcar a personalidade de uma cidade, com o
tempo esse sítio torna-se ultrapassado e insuficiente para acompanhar o pro-
gresso da área em que está inserido. Restaurar edifícios antigos significa ini-
ciar um processo de recuperação das partes avariadas, procurando manter sua
funcionalidade no sentido de readequá-lo e reinseri-lo na dinâmica da região
em que se localiza. A restauração dessas edificações históricas pode dar impul-
so ao turismo local.
Renovação urbana: é o processo de substituição das formas urbanas exis-
tentes por outras mais modernas, adequando-as às necessidades. Trata-se de
uma intervenção na qual o patrimônio existente é substituído, no seu todo ou
em parte, alterando a paisagem urbana. Na renovação a infraestrutura e o es-
paço de utilização coletiva são reconstruídos de acordo com uma nova concep-
ção urbanística. A estrutura fundiária é adaptada à nova tipologia de edificação
sem que ocorra uma alteração da morfologia urbana e sem perder de vista a
adequação do funcionamento do tecido urbano após a finalização do processo
de renovação.
Em geral, tais processos são realizados em regiões centrais, o que dinamiza
o retorno de estabelecimentos comerciais e escritórios de empresas para essas
áreas; por outro lado, afasta os moradores, tirando o caráter residencial do cen-
tro das cidades.
Para Del Rio (1991), esse processo dos “arrasa quarteirões” mostravam-se
impessoais, esteticamente pouco aceito, limitado em sua capacidade funcio-
nal, destituído de animação que caracteriza os centros urbanos e extremamen-
te elitista. Este tipo de ideologia e a forma de atuação das políticas públicas im-
plicariam no esvaziamento das áreas centrais, com suas deteriorações físicas,
econômicas e sociais. Os mais abastados se instalam no subúrbio, induzindo o
comércio e as atividades culturais a migrarem com o seu público, abandonan-
do as áreas centrais para os grupos menos favorecidos (DEL RIO, 2004).
Requalificação: A requalificação consiste em um processo de alteração em
uma área, com o propósito de atribuir-lhe uma nova função, diversa da ante-
rior. Assim, podemos entender que esse tipo de gestão territorial pode, ao mes-
mo tempo, ter um caráter de renovação e de requalificação. Isto é, na medida
em que requalificamos uma área, o planejamento feito para essa obra prioriza
as necessidades apresentadas no estudo do local, renovando-o.

68 • capítulo 2
Revitalização: Chamamos revitalização urbana o processo integrado de ope-
rações de renovação, reestruturação ou reabilitação voltadas para ações de na-
tureza material, combinadas com intervenções de natureza socioeconômica em
uma determinada área. Este processo implica uma estratégia de desenvolvimen-
to urbano, uma reorganização sistêmica e uma abordagem integrada de ações
dirigidas à dinamização daquele local, dando-lhe inclusive uma personalidade
própria que a identifica dentro da cidade como um todo, tornando-o único.
Em 1960, surge o termo “revitalização”, inserido em um contexto históri-
co degradação de áreas mais antigas das cidades (especialmente nos centros)
devido o deslocamento da população residente e de investimentos públicos e
privados para outras regiões da cidade. Para conter tal processo, iniciaram-se
intervenções urbanas e arquitetônicas tentando reverter tal situação.
Também denominavam-se “revitalização” as ações que visavam principal-
mente a recuperação e preservação do patrimônio histórico urbano. Para Del Rio
(1991), diferentemente da Renovação Urbana que possui um aspecto modernis-
ta, a Requalificação Urbana seria uma “nova postura que se distancia igualmen-
te, tanto dos processos traumáticos de renovação seletiva de áreas desocupadas,
preservação de interesse histórico e cultural, reciclagem cuidadosa de usos em
imóveis históricos, promoção de novos usos e recuperação ambiental”.
Na década de 90 o termo “revitalização” passa a ser questionado, pois sua
atuação não era condizente com as teorias intrínsecas em sua nomenclatura.
Tais intervenções acabaram por expulsar a população residente, o comércio e
as atividades peculiares do local. Assim, surge o imperativo de mudar o enfo-
que das operações urbanas e consequentemente, de encontrar outro termo que
se adequasse melhor às necessidades atuais.
Surgindo então, o termo Reabilitação - a nova tendência das intervenções
Recentemente, no novo milênio. Esse significa o restabelecimento dos direi-
tos. Segundo Berrio e Orive (1974), o termo reabilitação vinha se consolidando
até configurar-se como um dos aspectos fundamentais da conservação e, no
texto da Convenção da UNESCO de 1972, substitui praticamente o termo res-
tauração, aplicado tanto em arquitetura como em urbanismo. Choay e Merlin
(1988) consideram a reabilitação uma operação mais avançada do que simples
melhorias no habitat.
Segundo Valentim (2007), o termo “reabilitação” tem sido empregado como
forma de expressar “um modo de intervenção urbana voltado à superação dos
passivos ambientais e econômicos resultantes de um histórico de industrializa-

capítulo 2 • 69
ção pouco preocupado com suas externalidades negativas” tendo como meta a
reinserção do local no ciclo econômico da cidade e o “desenvolvimento urbano
sustentado.

ATIVIDADES
De acordo com o que foi estudado neste capítulo responda as seguintes questões:

01. Com a finalidade de proporcionar uma mobilidade urbana mais sustentável e contribuir
para melhoria da qualidade de vida urbana, algumas diretrizes de transporte sustentável são
recomendadas pela ANTP Associação Nacional de Transportes Públicos. Assinale a alterna-
tiva que não corresponde às diretrizes de transporte sustentável.
a) incentivo a utilização do transporte não motorizado
b) adensamento das áreas centrais
c) desincentivo a utilização do transporte individual
d) incentivo a utilização de veículos motorizados sobre duas rodas
e) promoção da gestão ambiental urbana

02. Uma das soluções mais adequadas para se melhorar a estrutura das cidades em termos
de mobilidade e acessibilidade urbana é:
a) alargamento de ruas e avenidas para que comportem mais veículos e melhoria dos pas-
seios para circulação de pedestres;
b) priorizar o transporte público, incentivo ao uso de meios não motorizados e priorização
da circulação de pedestres;
c) incentivo fiscal para proprietários de motocicletas com criação de corredores exclusivos
para esse tipo de transporte;
d) melhoria da qualidade das vias para aumentar a capacidade de suporte aos veículos
individuais e criação de corredores exclusivos para transporte coletivo;
e) adequação da paisagem urbana aos modelos de transporte sobre rodas.

03. (Questão ENADE 2011 Arquitetura e Urbanismo) A cidade de Seul tem um rio chama-
do Cheoggyecheon, que havia se transformado em um esgoto, foi coberto por concreto nos
anos 50. O trecho recebeu uma via elevada de seis pistas e ali passou a circular um trânsito
intenso. Hoje, o rio corre limpo e a céu aberto, cercado por um parque. O que aconteceu para
tornar isso possível foi um grande projeto de demolição das autopistas e criação do parque,
que dá passagem novamente ao leito natural do rio com suas águas já tratadas.

70 • capítulo 2
A partir do texto apresentado e considerando que os rios desempenham um importante pa-
pel na dinâmica urbana, avalie as afirmações a seguir.
I. A criação de vias expressas sobre rios possibilita uma maior mobilidade na cidade e
maior integração viária com o entorno da via.
II. A presença de parques lineares nas margens de rios pode alterar o microclima local
reduzindo a temperatura média ao redor do parque, se comparada com o restante da cidade.
III. Lagos artificiais criados em parques podem ser utilizados como bacias de detenção,
que tem o objetivo de absorver o excedente de águas no período de pico das chuvas, esco-
ando-as lentamente após o seu término.
IV. A retificação e canalização dos rios em áreas urbanas é o mecanismo mais eficiente
para o combate às cheias, pois possibilita que a água escoe mais rapidamente da área com
problemas de enchentes a um baixo custo.
É correto apenas o que se afirma em
a) I e IV.
b) II e III.
c) III e IV.
d) I, II e III.
e) I, II e IV

REFLEXÃO
Para obtermos um ambiente urbano com qualidade devemos nos preocupar com boas condi-
ções de mobilidade, de habitação, de serviços públicos, de segurança, de modo a permitir que
o trabalho e as demais grandes funções urbanas também possam se desenvolver plenamen-
te e a custos compatíveis. Poder circular com conforto e eficiência na cidade, dispor de boas
escolas, de bons serviços de saúde, de cultura e de lazer é fundamental sustentabilidade.
O deslocamento de pessoas e mercadorias influencia fortemente os aspectos sociais e eco-
nômicos do desenvolvimento urbano. Por outro lado, a maior ou menor necessidade de via-
gens é definida pela localização das atividades na área urbana. Assim, a mobilidade urbana é
ao mesmo tempo causa e consequência do desenvolvimento econômico-social, da expansão
urbana e da distribuição espacial das atividades.

capítulo 2 • 71
LEITURA
Uma boa opção de leitura é o livro de Eduardo A. Vasconcellos “Transporte urbano, espaço e
equidade – Análise das políticas públicas.
Nesse trabalho o autor apresenta procedimentos alternativos para a análise de políticas pú-
blicas de transporte e trânsito, com uma perspectiva predominante social e política, segundo
a qual a questão central passa a ser quem tem direito ao uso da cidade e em quais condições.

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74 • capítulo 2
3
Saneamento
Ambiental
Neste capítulo, veremos o que se entende por saneamento básico, quais são
suas demandas no Brasil e seus aspectos técnicos e de gestão. Além disso, es-
tudaremos o que é ecologia urbana e discutiremos a Agenda 21 local.

OBJETIVOS
O objetivo principal desse capítulo é fazer com que você seja capaz de entender o conceito de
saneamento ambiental e identificar aspectos técnicos e de gestão de saneamento no Brasil
Assim como saber o conceito de ecologia urbana e Compreender o que foi a Agenda 21.

76 • capítulo 3
3.1  Conceitos Saneamento Ambiental
Segundo a OMS, saneamento é “o controle de todos os fatores do meio físico
do homem, que exercem efeitos deletérios sobre o seu bem-estar físico, mental
ou social”. Saneamento ambiental, portanto, consiste em medidas de saúde
pública e ações socioeconômicas voltadas para a população.
O objetivo do saneamento ambiental é fornecer acesso a abastecimento de
água potável, à coleta e disposição sanitária de resíduos sólidos e líquidos, a es-
clarecimentos quanto ao uso adequado do solo, à drenagem urbana, ao contro-
le de doenças transmissíveis, para proteger e melhorar suas condições de vida.
Os problemas de saúde pública e de poluição do meio ambiente obrigaram a
humanidade a encontrar soluções de saneamento para a coleta e o tratamento dos
esgotos, para o abastecimento de água segura para o consumo humano, para a co-
leta e o tratamento dos resíduos sólidos e para a drenagem das águas de chuva.
A partir daí, o saneamento constituiu-se em importante medida de saúde
pública e as atenções se voltaram não só para questões de ordem sanitária, mas
também de ordem ambiental.

3.2  Breve Histórico do Saneamento


Desde a Antiguidade as civilizações greco-romanas estabeleceram critérios sa-
nitários importantes na busca pela saúde. Os romanos desenvolveram grandes
obras de Engenharia Sanitária, preconizando a organização político-institucio-
nal das ações de saneamento.
Esses povos atingiram um alto nível de conhecimento, mas muito se perdeu
com as invasões bárbaras e o aparecimento de um novo sistema socioeconômi-
co: o feudalismo.

Desde a civilização greco-romana há vários relatos das práticas sanitárias e higiênicas


e suas relações com o controle das doenças. Entre as práticas sanitárias coletivas mais
marcantes na antiguidade estão a construção de aquedutos, os banhos públicos e os
esgotos romanos.

http://www.tratabrasil.org.br/datafiles/uploads/estudos/pesquisa16/manual-imprensa.pdf

capítulo 3 • 77
Na Idade Média a ruptura do homem com o conhecimento provocou um
grande retrocesso sanitário. A Igreja que era a principal detentora da dissemi-
nação dos conhecimentos antigos, contribuiu somente para manter a unidade
cultural da Europa, atrasando a evolução em outros campos de conhecimento,
a fim de garantir seu domínio e alcançar seus interesses.
Em seguida na Idade Moderna com a formação de uma classe intelectual
que impulsionou a criação de escolas e o desenvolvimento das ciências natu-
rais, o conhecimento sobre a relação entre a saúde e o saneamento se fortale-
ceu, levando ao desenvolvimento científico da saúde pública.
Ainda a administração da saúde pública nas cidades renascentistas asseme-
lhava-se à da cidade medieval. Os habitantes eram os responsáveis pela limpeza
das ruas salvaguardando o ambiente, punindo os causadores da poluição em
cursos de água de abastecimento ou nas ruas.
Com a Revolução Industrial o trabalho assalariado passou a ser o elemento
essencial para a geração da riqueza nacional e a procura por mecanismos que
minimizassem os problemas de saúde dos trabalhadores foi estimulada pelo
mercado.
Contudo, mesmo os que tinham emprego não estavam livres de viver na mi-
séria, em condições precárias, pois os operários viviam amontoados em corti-
ços sujos e expostos a inúmeras doenças, com condições de higiene precária e
pouco acesso à medicina.
Nesse período as cidades ainda careciam de saneamento básico, infraestru-
tura, assim a poluição dos recursos hídricos e do ar passa a ser observada pela
saúde pública, visto que está associada a novas enfermidades, o que deu origem
a um movimento em defesa do meio ambiente em sintonia com a saúde.
Mais adiante na Idade Contemporânea a partir da Revolução Francesa ini-
ciou um processo de revisão dos direitos humanos e os problemas de saúde
foram tomados como prioritários, o que promoveu o aumento da expectativa
de vida, das taxas de natalidade e o declínio das taxas de mortalidade. No en-
tanto, a urbanização e o crescimento das fábricas que se observa a partir do fim
do século XVIII, contribuíram para o aumento demográfico, visto que famílias
inteiras abandonavam os campos em busca de novas oportunidades na cidade.

78 • capítulo 3
A evolução tecnológica e a industrialização nos países capitalistas possibilitaram a
execução em larga escala de sistemas de abastecimento de água e de esgotamento
sanitário.

No Século XIX as principais cidades brasileiras operavam o saneamento


através de empresas inglesas. Destaca-se o planejamento e a execução de inter-
venções feitas por Saturnino de Brito em diversas cidades brasileiras no início
do século passado, cujos resultados chegam até nossos dias.
A partir do Século XX o cenário do saneamento começa a se modificar
mais efetivamente, foi a fase higienista, protagonizada por Oswaldo Cruz e Pe-
reira Passos, que colocou em cena novos saberes sobre a saúde que passaram a
orientar as modalidades de intervenção no espaço urbano.
Em 1930 houve a criação, em alguns estados, de nova estrutura administra-
tiva para os serviços de saneamento, constituindo os departamentos estaduais
e federal sob a forma de administração centralizada, prática que mostrou sua
fragilidade quando os municípios, sem condições de gerirem os próprios siste-
mas, viram os recursos investidos desperdiçados, graças à própria incapacida-
de de administrá-los e mantê- los.
E em 1942 a Criação do Serviço Especial de Saúde Pública (SESP) que as-
sumiu o “Programa de Saneamento da Amazônia” e ações de saneamento em
regiões estratégicas para o esforço de guerra, ampliando sua atuação para todo
o país após a II Guerra Mundial.
Na década de 1950 buscava-se fortemente a autonomia do setor de sanea-
mento, ocorrendo a criação de Serviço Autônomo de Água e Esgoto (SAAE) em
vários municípios.
Na década de 1960 ocorreu um pequeno retrocesso na área pois, o regime
autoritário desmobilizou forças políticas, enfraquecendo instituições que atu-
avam antes de 1964, visando facilitar seu controle culminando com o distan-
ciamento entre as ações de saúde e saneamento.
Já na década de 1970 com a Instituição do Plano de Metas e Bases para a
Ação de Governo que definiu-se metas para o setor de saneamento, constituin-
do-se o embrião do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). Assim predomi-
nava a minimização e a racionalização dos investimentos da União a fundo per-
dido; a atuação descentralizada, por meio das esferas estaduais e municipais e

capítulo 3 • 79
do setor privado; a criação de conjuntos integrados de sistemas municipais de
abastecimento de água e de esgotamento sanitário e tarifação adequada.
Ampliação de conquistas no campo da cidadania para todos os brasileiros
por meio da mobilização social da década de 1980, fizeram com que ocorres-
sem importantes mudanças no setor de saneamento, como a reunião de recur-
sos provenientes do Fundo de Garantia por Tempo e Serviço (FGTS) para o in-
vestimento em abastecimento de água e esgotamento sanitário pelo PLANASA,
visando dar novos rumos ao saneamento no Brasil.
Década de 1990 – Tempo de lutas cívicas pela cidadania (pluriclassista com
apoio e participação da classe média), em que os valores éticos e morais foram
enfatizados. Há um descrédito por parte da sociedade civil aos políticos e à po-
lítica. Era dos direitos: direito às diferenças, inclusão social, solidariedade. Es-
tímulo pela Secretaria Nacional de Saneamento à concorrência entre a atuação
do setor público e da iniciativa privada, que já dava mostras de seu interesse por
alguns setores controlados por estatais. Dispersão dos organismos que fomen-
tavam o PLANASA e declínio deste plano, sem que suas metas fossem atingidas.
Marco importante da história do saneamento foi a aprovação no Congresso
Nacional, em 1994, do Projeto de Lei da Câmara – PLC nº 199, que dispunha
sobre a Política Nacional de Saneamento e seus instrumentos, no entanto em
1995 o PLC nº 199, foi substituído pelo Projeto de Modernização do Setor de
Saneamento (PMSS). Sanção da Lei nº 8.987, conhecida como Lei de Conces-
sões, que disciplinou o regime de concessões de serviços públicos, favorecendo
sua ampliação inclusive para o setor de saneamento.
Em 1999 foi firmado acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI)
e o Brasil comprometeu-se a acelerar e ampliar o escopo do programa de pri-
vatização e concessão dos serviços de água e esgoto, limitando o acesso dos
municípios aos recursos oficiais. Acontece então, em 2003, a realização da
1ª Conferência Nacional de Saneamento, apontando para a universalização
do atendimento, com serviço de qualidade prestado por operadores públicos,
reconhecendo o caráter essencialmente local dos serviços e, portanto, a titu-
laridade dos municípios, desenvolvendo mecanismos de controle social e de
participação popular na definição da prestação dos serviços.
Iniciaram-se, neste momento, os estudos e debates sobre as premissas da
Política Nacional de Saneamento Básico.
Em 2005 realizou-se a 2ª Conferência Nacional das Cidades onde discutiu-
se as formulações em torno da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano,

80 • capítulo 3
envolvendo temas como participação e controle social, questão federativa, po-
lítica urbana regional e metropolitana e financiamento.
Já a 3ª Conferência, realizada em 2007, fez um balanço das ações desen-
volvidas desde a criação do Ministério das Cidades e uma reflexão acerca da
capacidade das políticas e investimento de reverter a lógica da desigualdade
e da exclusão social. Bem como iniciou o debate da construção do sistema de
desenvolvimento urbano.
Em 5 de janeiro de 2007, após aprovação do Congresso Nacional, o Presi-
dente da República sanciona a Lei nº 11.445/2007, que estabelece as diretrizes
nacionais para o saneamento básico e institui a Política Federal de Saneamento
Básico. Inicia-se nesse momento uma nova e desafiadora fase do saneamen-
to no Brasil, onde o protagonista principal é o município como o titular dos
serviços de saneamento básico. Ficaram definidas mais claramente as compe-
tências municipais quanto ao planejamento, ação indelegável a outro ente, à
prestação, à regulação, à fiscalização dos serviços e à promoção da participação
e controle social.

3.3  Importância do Saneamento Básico nos


Centros Urbanos

Ter saneamento básico é um fator essencial para um país poder ser chamado
de país desenvolvido. Os serviços de água tratada, coleta e tratamento dos es-
gotos levam à melhoria da qualidade de vida das pessoas, sobretudo na Saúde
Infantil com redução da mortalidade infantil, melhorias na Educação, na ex-
pansão do Turismo, na valorização dos Imóveis, na Renda do trabalhador, na
Despoluição dos rios e Preservação dos recursos hídricos, etc.
Os investimentos feitos em saneamento diminuem a incidência de doenças
e de internações hospitalares e evita o comprometimento dos recursos hídri-
cos, já que a maior parte das doenças é transmitida através do contato com a
água poluída.
O saneamento é de responsabilidade do município. No entanto, com o cres-
cimento desordenado das cidades, as obras de saneamento têm se restringi-
do ao atendimento de emergências e muitas obras administradas por órgãos

capítulo 3 • 81
estaduais ou federais são soluções para essas situações, no sentido de evitar o
aumento do número de vítimas de desabamento ou de enchentes, ou ainda de
controlar epidemias.

3.4  Relação Entre Ec e Saneamento


Ambiental

Como se sabe, as cidades brasileiras foram vítimas do processo desordenado


de urbanização que marcou a metade do século passado e essas intensas trans-
formações no meio urbano também impactaram sobre o meio ambiente.
Como afirma Spósito:

O processo de urbanização no mundo contemporâneo, expressão da acentuação dos


papéis urbanos sob o industrialismo e de novas formas de produção e consumo da e
na cidade, tem provocado o aprofundamento das contradições entre o ambiental e o
social nos espaços urbanos.

Nos grandes centros urbanos concentram os maiores problemas ambien-


tais: poluição do ar, sonora e hídrica; destruição dos recursos naturais; exclu-
são social; desemprego; formas de ocupação do solo informais e irregulares;
abandono de áreas verdes e de lazer; ocupação de áreas de risco, mal gerencia-
mento do tratamento dos esgotos e da destinação final do lixo coletado; trânsi-
to caótico; enchentes; os interesses especulativos imobiliários forçam a ocupa-
ção de áreas de preservação ambiental, desfigurando a paisagem e destruindo
ecossistemas naturais; as cidades históricas e religiosas também sofrem com a
especulação imobiliária, com a favelização e com o turismo indiferente à pre-
servação do patrimônio cultural e ambiental; na Amazônia, as atividades ex-
trativistas e o avanço da fronteira agrícola produzem cidades de crescimento
explosivo, que se tornaram paradigmas para a degradação da qualidade de vida
no meio urbano. (PRIETO, 2006)
Esses problemas necessitam de soluções urgentes. As preocupações apre-
sentadas pelos técnicos multidisciplinares durante a elaboração e tramitação
do Estatuto da Cidade, estão ligadas principalmente ao equilíbrio ambiental e

82 • capítulo 3
a sustentabilidade assim como aos pressupostos do desenvolvimento urbano.
Neste sentido o estatuto inovou ao propor uma série de instrumentos urbanísti-
cos que podem, a critério dos municípios que os instituírem, assegurar um de-
senvolvimento, mais ordenado, planejado e preocupado com o meio ambiente
natural e construído.
Como já visto O Estatuto da Cidade tem 58 (cinquenta e oito) artigos, divi-
didos em cinco capítulos: Diretrizes Gerais, Instrumentos da Política Urbana,
Plano Diretor, Gestão Democrática da Cidade e Disposições Gerais. Contudo
a preocupação ambiental está presente desde a diretriz fundamental da lei fe-
deral de desenvolvimento urbano, expressada no parágrafo único do artigo 1º,
que reza:
Art. 1º. (...) Parágrafo Único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Es-
tatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e
do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
No artigo 2º do Estatuto da Cidade estão elencadas outras 16 (dezesseis) di-
retrizes gerais do desenvolvimento urbano, dentre elas cabe destacar aquelas
que, por sua inovação, significado e abrangência, apontam a questão ambien-
tal como pressuposto da política urbana:
I. garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito
à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana,
ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes
e futuras gerações;
Essa diretriz reconhece e qualifica o direito às cidades sustentáveis, para o
cumprimento de suas funções sociais. Vale lembrar que o conceito de susten-
tabilidade das cidades, não é só ambiental, mas também social e econômico e
que a diretriz expressa a preocupação do legislador com as questões ambien-
tais ao elevar o saneamento ambiental a uma das funções sociais da cidade.
II. planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espa-
cial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob
sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
Segundo Prieto, (2006) destaca-se nessa diretriz, a preocupação com o cres-
cimento urbano, quase sempre desordenado que tem provocado a degradação
do meio ambiente, carecendo, portanto, de ações planejadas de desenvolvi-
mento urbano e ambiental. O Estatuto da Cidade busca garantir que o cresci-

capítulo 3 • 83
mento e o desenvolvimento das cidades sejam processos que colaborem para o
equilíbrio social e ambiental, e para isso as práticas de planejamento são fun-
damentais.
III. ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequa-
dos em relação à infraestrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam fun-
cionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura
correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutili-
zação ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
Visto que, a cidade, para cumprir então suas funções sociais, deve garan-
tir a todos os cidadãos, indistintamente, o direito e a garantia e coletiva indivi-
dual e coletiva ao meio ambiente, à moradia, à terra urbana, ao saneamento e
infraestrutura, ao transporte e serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, tanto
para as gerações presentes, quanto para as futuras. Essa diretriz do Estatuto da
Cidade consolida a função social da propriedade urbana, ao qualificar o uso e
a ocupação do solo, incorporando a dimensão de seus efeitos sobre o proces-
so de formação de preços no mercado imobiliário e a adequação entre as reais
condições das diferentes partes da cidade e a ocupação que essas áreas podem
receber.
VIII. proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natu-
ral e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e
arqueológico;
Essa diretriz fundamenta parte dos instrumentos contidos no Estatuto da
Cidade que tocam à questão ambiental. O meio ambiente passa a ser resguar-
dado pela efetivação de três princípios de ação: a proteção, a preservação e a
recuperação. (PRIETO, 2006)
IX. audiência do Poder Público municipal e da população interessada
nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o
conforto ou a segurança da população;

84 • capítulo 3
A gestão democrática da cidade, por meio da participação direta da popu-
lação interessada, é um dos principais objetivos do Estatuto da Cidade. Essa
diretriz, garante esse princípio democrático também nas questões ambientais,
especialmente, nas discussões de projetos e empreendimentos de relevante
impacto sobre o meio ambiente e a qualidade de vida da população. Assim, to-
das as propostas de implantação de grandes empreendimentos ou atividades
devem ser discutidas em audiências públicas com a população afetada e inte-
ressada, além de serem objeto de análise por meio do Estudo Prévio de Impacto
Ambiental (EIA) e do Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV), este último
uma das mais importantes inovações do Estatuto da Cidade.
De um modo geral, as diretrizes do Estatuto da Cidade apresentam clara-
mente sua finalidade principal de “organizar o desenvolvimento urbano nacio-
nal, mediante a regulamentação dos arts. 182 e 183 da Constituição Federal,
com regras gerais que atendam ao bem coletivo, a segurança, o bem-estar dos
cidadãos e o equilíbrio ambiental”. (OLIVEIRA E PIRES CARVALHO, 2002).

3.5  Saneamento Ambiental para Cidades


Sustentáveis

O desenvolvimento sustentável é uma proposta idealista que visa ajudar a so-


ciedade a definir os caminhos na busca da melhor harmonia entre potenciali-
dades do ambiente, realidades econômicas e necessidades sociais, concentran-
do-se no ponto de equilíbrio entre a extração e a emissão humana no meio e a
capacidade regenerativa da natureza (RODRIGUES, 1998).
O meio ambiente redefine a economia, a sociedade e a política. O conceito
de desenvolvimento sustentável integra a dimensão ambiental ao desenvolvi-
mento socioeconômico. A partir dessa premissa a busca de soluções para os
problemas ambientais tornou-se uma prioridade no Brasil e no mundo. Orga-
nismos financeiros internacionais consideram a atenção para com o meio am-
biente, um critério básico na implementação de seus programas.
Entre outros pontos relacionados à sustentabilidade está o saneamento que
é o conjunto de medidas que visa preservar ou modificar as condições do meio
ambiente com a finalidade de prevenir doenças e promover a saúde, melhorar a
qualidade de vida da população e à produtividade do indivíduo e facilitar a ativi-

capítulo 3 • 85
dade econômica. No Brasil, o saneamento básico é um direito assegurado pela
Constituição e definido pela Lei nº. 11.445/2007como o conjunto dos serviços,
infraestrutura e Instalações operacionais de:

Abastecimento de água;
Esgotamento sanitário;
Limpeza urbana;
Drenagem urbana;
Manejo de resíduos sólidos;
Sistema de águas pluviais.

Embora atualmente se use no Brasil o conceito de Saneamento Ambiental


como sendo os seis serviços citados acima, é mais comum que o saneamento
seja visto como sendo os serviços de acesso à água potável, ao sistema de esgoto
e à coleta de lixo, porém todos os serviços de saneamento são importantes para
qualidade de vida da população.
Quanto à água, podemos dizer que a água própria para o consumo huma-
no chama-se água potável. Para ser considerada como tal ela deve obedecer a
padrões de potabilidade. Se ela tem substâncias que modificam estes padrões
ela é considerada poluída. As substâncias que indicam poluição por matéria
orgânica são: compostos nitrogenados, oxigênio consumido e cloretos. Para o
abastecimento de água, a melhor saída é a solução coletiva, excetuando-se co-
munidades rurais muito afastadas.
As redes de abastecimento funcionam sob o princípio dos vasos comuni-
cantes. A água necessita de tratamento para se adequar ao consumo. Mas todos
os métodos têm suas limitações, por isso não é possível tratar água de esgoto
para torná-la potável. Os métodos vão desde a simples fervura até correção de
dureza e corrosão.
No que diz respeito ao sistema de esgoto, este existe para afastar a possi-
bilidade de contato de despejos, esgoto e dejetos humanos com a população,
águas de abastecimento, vetores de doenças e alimentos. O sistema de esgo-
tos ajuda a reduzir despesas com o tratamento tanto da água de abastecimento
quanto das doenças provocadas pelo contato humano com os dejetos, além de
controlar a poluição das praias.

86 • capítulo 3
O esgoto (também chamado de águas servidas) pode ser de vários tipos:
sanitário (água usada para fins higiênicos e industriais), sépticos (em fase de
putrefação), pluviais (águas pluviais), combinado (sanitário + pluvial), cru (sem
tratamento), fresco (recente, ainda com oxigênio livre). Existem soluções para
a retirada do esgoto e dos dejetos, havendo ou não água encanada. Existem três
tipos de sistemas de esgotos:

É a coleta do esgotos pluviais, domésticos e industriais


SISTEMA UNITÁRIO em um único coletor. Tem custo de implantação eleva-
do, assim como o tratamento também é caro.

O esgoto doméstico e industrial ficam separados do


esgoto pluvial. É o usado no Brasil. O custo de im-
plantação é menor, pois as águas pluviais não são tão
SISTEMA prejudiciais quanto o esgoto doméstico, que tem priori-
SEPARADOR dade por necessitar tratamento. Assim como o esgoto
industrial nem sempre pode se juntar ao esgoto sani-
tário sem tratamento especial prévio.

A rede recebe o esgoto sanitário e uma parte de águas


SISTEMA MISTO pluviais.

A contribuição domiciliar para o esgoto está diretamente relacionada com


o consumo de água. As diferenças entre água e esgoto é a quantidade de micro
-organismos no último, que é tremendamente maior. O esgoto não precisa ser
tratado, dependendo das condições locais, desde que estas permitam a oxida-
ção. Quando isso não é possível, ele é tratado em uma Estação de Tratamento
de Água Residual (ETAR).
Já o lixo é o conjunto de resíduos sólidos resultantes da atividade humana.
Ele é constituído de substâncias putrescíveis, combustíveis e incombustíveis. O
lixo tem que ser bem acondicionado para facilitar sua remoção.
Às vezes, a parte orgânica do lixo é triturada e jogada na rede de esgoto. Se
isso facilita a remoção do lixo e sua possível coleta seletiva, também representa
mais uma carga para o sistema de esgotos.

capítulo 3 • 87
Enquanto a parte inorgânica do lixo vai para a possível reciclagem, a orgâ-
nica pode ir para a alimentação dos porcos. O sistema de coleta tem que ter
periodicidade regular, intervalos curtos, e a coleta noturna ainda é a melhor,
apesar dos ruídos.
O lixo não deve ser lançado em rios, mares ou a céu aberto, pode ser enter-
rado, ir para um aterro sanitário (o mais indicado) ou incinerado (queimado).

3.5.1  Panorama Brasileiro de Saneamento

O acesso ao saneamento básico é fator ambiental fundamental para a quali-


dade de vida da população. O Brasil está entre os países com elevados esforços
voltados para a universalização do saneamento básico, a começar pelo acesso
à água e ao tratamento de esgoto, condições primordiais para a melhoria da
saúde da população e o desenvolvimento e a modernização social.
O maior problema dos esgotos está nas grandes cidades que mantêm ser-
viços de esgotamento sanitário em apenas uma parcela de suas áreas urbani-
zadas. As porções não atendidas localizam-se nas periferias, ou mesmo em
áreas centrais, mas de risco, com alta densidade demográfica e mais sujeitas
aos problemas de saúde, que podem ser originados pela falta do atendimento.
O segundo maior problema é o tratamento desses esgotos, mais uma vez con-
centrado nas grandes cidades. Coletar os esgotos domiciliares para jogá-los “in
natura” nos córregos e rios não é uma solução de saneamento.
A conservação dos recursos naturais vem sendo um dos temas mais discu-
tidos na primeira década do século XXI, tendo em vista a qualidade do meio
ambiente e a qualidade de vida que a mesma pode trazer. Dentre eles, a neces-
sidade de conservação das águas tem sido cada vez mais valorizada à medida
que se reduz a disponibilidade de água com características apropriadas para
consumo humano.
No Brasil, o saneamento ainda está muito longe do ideal, principalmente
em relação à coleta e ao tratamento do esgoto sanitário. Embora o abastecimen-
to de água esteja presente em cerca de 99% dos municípios brasileiros, índices
bem inferiores caracterizam a coleta de esgoto sanitário – em cerca de 55% dos
municípios, e o tratamento de esgoto sanitário – em apenas cerca de 28% dos
municípios, de acordo com os dados do IBGE referentes a 2008 (IBGE, 2010).
Segundo Saiani (2007), além da carência em alguns dos serviços de sanea-
mento, conta-se também com a existência do desequilíbrio inter-regional de

88 • capítulo 3
acesso aos serviços, tendo o Sudeste maior proporção de municípios atendidos
com coleta e tratamento de esgoto, estando acima da média do Brasil, e o Norte,
com a menor proporção, embora nenhuma região possua índices ideais.
Outro grande desafio com que se defronta a sociedade moderna é o equa-
cionamento da geração excessiva e da disposição final ambientalmente segura
dos resíduos sólidos. A preocupação mundial em relação aos resíduos sólidos,
em especial os domiciliares, tem aumentado ante o crescimento da produção,
do gerenciamento inadequado e da falta de áreas de disposição final. (JACOBI
E BESEN, 2011)
A gestão e a disposição inadequada dos resíduos sólidos causam impactos
socioambientais, tais como degradação do solo, comprometimento dos corpos
d'água e mananciais, intensificação de enchentes, contribuição para a poluição
do ar e proliferação de vetores de importância sanitária nos centros urbanos e
catação em condições insalubres nas ruas e nas áreas de disposição final (BE-
SEN et al., 2010).
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Figura 3.1 – Lixo a beira de rio

A gestão integrada e sustentável dos resíduos sólidos contempla a redução


da produção nas fontes geradoras, o reaproveitamento, a coleta seletiva com

capítulo 3 • 89
inclusão de catadores de materiais recicláveis e a reciclagem, e ainda a recupe-
ração de energia (KLUNDER et al., 2001).

Segundo modelo estabelecido pela NBR 10.004 (ABNT, 2004) resíduos são classi-
ficados em duas classes distintas: 1) Classe I - Perigosos: aqueles que, em razão de
suas propriedades físicas, químicas ou infectocontagiosas podem acarretar risco à saú-
de e/ou riscos ao meio ambiente quando for gerenciado de forma inadequada. Para
ser apontado como resíduo de classe I, ele deve estar contido nos anexos A ou B da
NBR 10004 ou apresentar uma ou mais das seguintes características: inflamabilidade,
corrosividade, reatividade, toxicidade e patogenicidade. 2) Classe II - Não Perigosos,
subdivididos em: (A) Inertes: resíduos que podem alterar a potabilidade da água; e (B)
Não inertes: resíduos que não possuam constituintes solúveis em água, não alterando,
então, a potabilidade da água.

Outra questão importante é a relacionada aos resíduos da construção civil


gerados em construções, demolições e reformas em prédios ou residências,
quando descartados de maneira ilegal em avenidas, ruas e praças, provocam
enchentes e privam a população de espaços que poderiam ser destinados para
lazer e recreação.
Para minimizar os problemas já causados pela destinação inadequada des-
te tipo de resíduo, os grandes geradores, como as construtoras de diversas cida-
des brasileiras, estão adotando programas de gestão de resíduos que incluem
quantidades geradas e disposição final e apresentando-os à prefeitura no pro-
cesso de licenciamento de obras de construção civil.
Quanto aos pequenos geradores, esses não podem realizar a deposição de
entulho em vias e logradouros públicos. Na cidade de São Paulo por exemplo,
a prefeitura recolhe na coleta domiciliar convencional no máximo 50 kg de en-
tulho/dia, por imóvel, desde que devidamente acondicionados. Acima dessa
quantidade, o próprio gerador deve providenciar a remoção mediante contra-
tação de empresas que operam com caçambas cadastradas pela administração
municipal, que comprovam que o entulho é disposto em aterros de resíduos da
construção devidamente licenciados.

90 • capítulo 3
3.6  Objetivos e Conceitos do Meio Ambiente
Urbano

Na língua portuguesa, "ambiente" é o que cerca, o que envolve os seres vivos e


as coisas, é o meio em que vivemos. O termo "meio", por sua vez, é sinônimo de
"ambiente". A expressão "meio ambiente" se caracteriza por ser o conjunto de
condições naturais e de influências que atuam sobre os organismos vivos e os
seres humanos.
Porém, o conceito de meio ambiente vai muito além dos significados das
palavras. Segundo Silva ( 2003) :

O ambiente integra-se, realmente, de um conjunto de elementos naturais e culturais,


cuja interação constitui e condiciona o meio em que se vive. Daí por que a expressão
"meio ambiente" se manifesta mais rica de sentido (como conexão de valores) do que
a simples palavra "ambiente". (...) O meio ambiente é, assim, a interação do conjunto de
elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado
da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção unitária
do ambiente compreensiva dos recursos naturais e culturais.

A concepção de que o ambiente estritamente ligada ao âmbito ecológico,


ou aos aspectos bióticos e abióticos de um determinado ecossistema, já está fi-
cando ultrapassada. Sabe-se atualmente que vários são os aspectos ambientais
e, no que se refere ao espaço das comunidades humanas, uma dessas vertentes
se mostra a mais importante, que é o espaço denominado meio ambiente ur-
bano.
O meio ambiente urbano representa as interações do homem com a nature-
za. Isto porque ser humano modela o espaço de acordo com as suas necessida-
des. É importante lembrar que o meio ambiente urbano, nada mais é do que o
meio ambiente artificial.
Juridicamente a doutrina que perpassa o direito ambiental costuma classi-
ficar o meio ambiente em quatro vertentes: o natural, o artificial, o cultural e o
do trabalho. (FILHO e BERNARDO, 1998, p. 18).

capítulo 3 • 91
Como o meio ambiente do trabalho não está relacionado ao meio ambien-
te vamos aqui apenas nos deter aos conceitos das outras três classificações de
meio ambiente.

3.6.1  O Meio Ambiente Natural

Segundo Souza (2015), o Meio Ambiente Natural leva em consideração os as-


pectos bióticos e abióticos do meio, de forma que se una com o conceito de
biosfera firmado pelas ciências naturais, mas também incorporada pelo direi-
to, e que significa o conjunto de todos os ecossistemas da Terra.

3.6.2  O Meio Ambiente Artificial

O meio Ambiente Artificial é o que chamamos de meio ambiente urbano. Nesta


segunda classificação, leva-se em consideração a interferência do homem nas
transformações naturais do meio. É a chamada segunda natureza, como bem
leciona a Geografia:

[...] no processo de produção do espaço geográfico, o homem se apropria do espaço


natural, que pode ser chamado de primeira natureza, e o transforma em uma segunda
natureza, segundo suas necessidades e interesses. A segunda natureza, portanto, nada
mais é do que a natureza humanizada.(ADAS, 2001, p. 04).

De acordo com Souza (2015) é comum se dividir o meio ambiente artificial


em espaço artificial aberto, constituído pelos espaços de livre circulação huma-
na, como praças, avenidas, ruas, etc. E espaço artificial fechado, constituído,
por sua vez, pelos espaços que apresentam acesso restrito ou privado, como as
escolas, os prédios, as casas, etc.

3.6.3  O Meio Ambiente Cultural

Como Meio Ambiente Cultural entende-se que é aquele constituído pelo pa-
trimônio cultural brasileiro, que inclui o patrimônio artístico, paisagístico,
arqueológico, histórico e turístico. São bens produzidos pelo Homem, mas
diferem dos bens que compõem o Meio Ambiente Artificial em razão do valor
diferenciado que possuem para uma sociedade e seu povo.

92 • capítulo 3
O meio ambiente cultural tem hoje proteção jurídica por meio do art. 216
da Constituição Federal que constitucionaliza os bens pertencentes ao patri-
mônio cultural brasileiro e, por isso mesmo, merecendo toda a proteção e rele-
vância que o direito possa trazer. ( SOUZA, 2015)

Como os bens que compõe o patrimônio cultural brasileiro, apontados pelo art. 216
da Constituição, tornam-se recursos ambientais essenciais à sadia qualidade de vida
humana? Ocorre que, por meio da preservação do patrimônio cultural estamos exerci-
tando nosso direito à memória, direito do qual depende a nossa sobrevivência histórica.
Aquilo que não está guardado na memória não existiu. Portanto, para a construção da
cidadania, da identidade nacional e da soberania, é preciso preservar os patrimônios de
nossa cultura. (REISEWITZ; 2004; p. 59).

Estatuto da Cidade salvaguarda o meio ambiente urbano justo, equilibrado e sustentá-


vel, estabelecendo que toda a atividade econômica deve ter especial planejamento por
parte do administrador público, observando-se os limites de sustentabilidade ambiental.

3.7  Ecologia Urbana


Ecologia urbana é um campo da Ecologia cujo objeto de estudo são as relações
entre os habitantes de uma área urbana e suas interações com o meio ambien-
te. Ou seja, estuda como as plantas, animais e pessoas interagem num determi-
nado meio urbano (cidade, por exemplo).
A Ecologia Urbana utiliza práticas de campo e conceitos teóricos da Ecolo-
gia tradicional, porém com um forte diálogo com outras áreas como, por exem-
plo, Urbanismo, Engenharia, Arquitetura, Geografia, Antropologia, Sociologia
entre outras.
É uma área de grande importância, pois seus estudos e aplicações colabo-
ram com a melhoria das condições de vida nos centros urbanos, uma vez que
busca formas de possibilitar o desenvolvimento sustentável em áreas urbanas.

capítulo 3 • 93
Como objetivos principais a área da ecologia urbana visa:

Analisar a estrutura urbana.


Estudar os impactos das atividades urbanas (poluição, urbanização) sobre o meio am-
biente (rios, nascentes de água, animais, plantas, etc.).
Quantificar o fluxo de energia e matérias que o meio urbano interage com o meio
ambiente.
Definir critérios de pesquisa para a gestão urbana.
Criar políticas que visem à conscientização das pessoas para a questão da sustentabi-
lidade nas cidades.

Com as atividades humanas o ambiente natural é transformado pela pro-


dução, pelo consumo e pelos fluxos de pessoas, de energia, de recursos eco-
nômicos e das relações sociais. Busca-se entender a cidade do ponto de vista
geral na gestão deste ecossistema humano (BRUGMANN, 1992). Coelho (2001)
nos mostra que a urbanização tem transformado a sociedade em função das
aglomerações urbanas, causando impactos ao ambiente os quais são produto
e processo dessa relação sociedade e natureza estruturada em classes sociais.
O crescimento urbano pode agravar as condições ambientais, levando-se em
conta os fatores políticos, sociais e econômicos. No que se refere às condições
sociais há uma dificuldade do próprio estado e das políticas públicas para o
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resgate da dignidade social e da própria cidadania.


Como o crescimento urbano pode agravar as condições ambientais, consi-
derando-se os fatores políticos, sociais e econômicos. Atualmente vivencia-se

94 • capítulo 3
um processo de globalização e da mundialização da economia, assim o ambien-
te e os problemas ecológicos transformam-se numa questão de difícil reversão.
Para Santos (1994), a modernização e o crescimento dos países associam-se as
lógicas internas subordinadas e lógicas externas.
Para Barbosa e Nascimento Junior (2009), A ecologia da cidade começa a se
redesenhar a partir da má utilização e distribuição dos espaços e do processo
de capitalismo. Afirmam que não se pode justificar os desequilíbrios urbanos,
tendo como causa o crescimento da sociedade sem antes questionar sua dinâ-
mica. Pois as leis que regulam a cidade ficam submetidas à busca incessante
dos lucros que, por sua vez, o faz em detrimento das populações que sofrem
com a falta dos diversos equipamentos urbanos: escolas, posto de saúde, ruas
com pavimentação asfáltica, saneamento básico: água e esgoto, luz elétrica, ha-
bitação inadequada e praças deterioradas. A relação do homem-ambiente na
cidade passa modificar-se a partir do momento em que se encontra uma nova
configuração no espaço através do traçado das ruas, das praças, das principais
vias de acesso, alterando o convívio social.
Ainda de acordo com Barbosa e Nascimento Junior (2009):

As práticas de uso e ocupação do solo contribuíram de maneira significativa para acen-


tuar os paradoxos das questões ambientais, seja do ponto de vista da paisagem, seja
do ponto de vista social, político e econômico que somados, mostram a desestruturação
do meio social junto ao físico-natural, envolvendo relações profundas e, não apenas, a
de conforto térmico proporcionado pelos córregos e pela sua vegetação. Assim, a co-
munidade como um todo poderá definir as políticas de proteção e gerenciamento dos
recursos naturais e se integrar de forma definitiva pela identidade do lugar com vistas
para uma duração maior da qualidade de vida da cidade”.

3.8  Principais Funções e Aplicações da


Agenda 21 Local

Agenda 21 surgiu a partir de um conjunto de resoluções tomadas na confe-


rência internacional Eco-92, realizada na cidade do Rio de Janeiro entre 3 e 4
de junho de 1992. Essa conferência foi Organizada pela ONU (Organização das

capítulo 3 • 95
Nações Unidas) e contou com a participação de 179 países resultando em medi-
das para conciliar crescimento econômico e social com a preservação do meio
ambiente. Na Agenda 21 cada país definiu as bases para a preservação do meio
ambiente em seu território, possibilitando o desenvolvimento sustentável.
A Agenda 21 é como um instrumento de planejamento voltado à construção
e adequação de sociedades sustentáveis, em diferentes bases geográficas, que
concilia métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica.
Como a questão da sustentabilidade não está somente relacionada ao meio
ambiente, mas também à questões sociais e econômicas nos meios urbanos e
rurais, os principais temas tratados na agenda 21 são: combate à pobreza; co-
operação entre as nações para chegar ao desenvolvimento sustentável; susten-
tabilidade e crescimento demográfico; proteção da atmosfera; planejamento e
ordenação no uso dos recursos da terra; combate ao desmatamento das matas
e florestas no mundo; combate à desertificação e seca; preservação dos diver-
sos ecossistemas do planeta com atenção especial aos ecossistemas frágeis; de-
senvolvimento rural com sustentabilidade; preservação dos recursos hídricos,
principalmente das fontes de água doce do planeta; conservação da biodiversi-
dade no planeta; tratamento e destinação dos diversos tipos de resíduos (sóli-
dos, orgânicos, hospitalares, tóxicos, radioativos); fortalecimento das ONGS na
busca do desenvolvimento sustentável e educação como forma de conscienti-
zação para as questões de proteção ao meio ambiente.
No que se refere a Agenda 21 brasileira pode se afirmar que é um instru-
mento participativo para o desenvolvimento sustentável do país, resultado de
ampla consulta à população nacional, visto que é considerado um processo de
planejamento participativo de um determinado território que envolve a im-
plantação, de um Fórum de Agenda 21.
Composto por governo e sociedade civil, o Fórum é responsável pela cons-
trução de um Plano Local de Desenvolvimento Sustentável, que estrutura as
prioridades locais por meio de projetos e ações de curto, médio e longo prazos.
No Fórum são também definidos os meios de implementação e as responsabi-
lidades do governo e dos demais setores da sociedade local na implementação,
acompanhamento e revisão desses projetos e ações.
Em suma o objetivo da Agenda 21 é o de promover o Desenvolvimento Sus-
tentável. Isto significa melhoraria da qualidade de vida para presentes e futuras
gerações, com a adoção de iniciativas sociais, econômicas e ambientais que

96 • capítulo 3
levem a um planejamento justo, com a finalidade de atender às necessidades
humanas enquanto se planeja cuidadosamente os diferentes usos dos recursos
naturais, possibilitando assim, o mesmo direito a todos.

ATIVIDADE
(Questão ENADE 2011- Tecnologia em Saneamento Ambiental) A gestão dos resíduos
sólidos gerados nas cidades brasileiras demanda a integração de ações de não geração,
redução, reutilização, reciclagem, tratamento e disposição final. O Brasil vem se destacando
por obter altos índices de reciclagem, em especial para latas de alumínio, 98,2%, e para o
papelão, 80%, no ano de 2009. Nesse contexto, a percepção ambiental dos cidadãos para a
necessidade de reciclar é um dos fatores determinantes do sucesso da reciclagem no país.
Compromisso Empresarial para a Reciclagem (CEMPRE).
No contexto da reciclagem de resíduos domésticos, analise as asserções que se seguem.
A educação ambiental e sanitária tem como objetivo a sensibilização, a conscientização
e a mobilização dos cidadãos para que estes segreguem na origem os componentes reciclá-
veis de seu lixo, encaminhando-os para os programas de coleta seletiva.
A segregação na origem potencializa, técnica e economicamente, a reciclagem dos com-
ponentes recicláveis do lixo e minimiza o trabalho de separação desses componentes nas
usinas de triagem, em especial quando esses resíduos coletados seletivamente não estão
misturados ao componente matéria orgânica do lixo, o chamado lixo úmido.
Acerca dessas asserções, assinale a opção correta.
a) As duas asserções são proposições verdadeiras, e a segunda é uma justificativa correta
da primeira.
b) As duas asserções são proposições verdadeiras, mas a segunda não é uma justificativa
correta da primeira.
c) A primeira asserção é uma proposição verdadeira, e a segunda, uma proposição falsa.
d) A primeira asserção é uma proposição falsa, e a segunda, uma proposição verdadeira.
e) Tanto a primeira quanto a segunda asserções são proposições falsas.

REFLEXÃO
Na Constituição Federal Brasileira está prevista a responsabilidade pelo combate à poluição
e pela oferta de saneamento básico a todos os cidadãos. Nela está garantida também a
proteção ao meio ambiente, o qual é definido, pelo Programa das Nações Unidas para o Meio

capítulo 3 • 97
Ambiente (PNUMA), como conjunto do sistema externo físico e biológico, no qual vivem o
homem e os outros organismos.
É importante salientar que no Brasil, a gestão ambiental urbana é direcionada para a
sustentabilidade social e ambiental. Buscando-se garantir a qualidade de vida da população
para presentes e futuras gerações através de programas de capacitação municipal e da cor-
reta utilização dos resíduos sólidos.
Para tanto, segundo Ministério do Meio Ambiente, é preciso promover a organização e
inserção dos catadores na cadeia produtiva, disseminar os conceitos de redução, reutilização
e reciclagem, utilizar tecnologias mais limpas nos processos produtivos, desenvolver produ-
tos potencialmente recicláveis, difundir a importância das responsabilidades para com os
resíduos sólidos e dar preferência ao consumo de materiais reciclados e recicláveis.

LEITURA
Como complemento a essa unidade recomenda-se a leitura da obra SUSTENTABILIDADE:
CAMINHO OU UTOPIA? De Cintia Maria Afonso. Publicado em 2006.
Nesse livro a autora nos mostra que questão da sustentabilidade tem ocupado lugar
importante no debate sobre desenvolvimento. Este conceito, tradicionalmente relacionado
ao crescimento econômico, progresso e modernização, ganhou, com o acréscimo do adjetivo
sustentável, uma nova dimensão.
Além disso, observa-se que o uso do termo sustentável tem abrangido a própria esfera
organizacional. A temática da sustentabilidade está penetrando as organizações, o que leva
ao crescimento do uso de indicadores de desempenho socioambiental como ferramentas
de gestão.
Neste sentido, a obra dá importante contribuição para o campo da Administração e ges-
tão, à medida que questiona tanto o uso da noção de sustentabilidade no âmbito empresarial,
quanto no campo da formulação de políticas de desenvolvimento.

98 • capítulo 3
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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espaciais. São Paulo: Moderna, 2001.
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REISEWITZ, Lúcia. Direito Ambiental e Patrimônio Cultural. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2004.

100 • capítulo 3
4
Consórcios e
Gestão Associada
Neste capítulo, conheceremos o que chamamos de arranjos institucionais da
gestão urbana, além dos consórcios públicos. Discutiremos sobre o processo
de globalização e as cidades, bem como o conceito de megacidade.

OBJETIVOS
O objetivo principal desse capítulo é fazer com que você seja capaz de entender o conceito de
gestão associada como esta influencia na perspectiva de melhoria da cidades brasileiras rumo
a sustentabilidade.

102 • capítulo 4
4.1  Consórcio Urbano
Consórcio urbano é a ideia de se efetivar parcerias entre o Poder Público e os
diferentes agentes sociais na gestão da cidade, como forma de superação das
dificuldades que o Estado enfrenta.
Segundo Savelli (1993), o princípio ativo da Operação Urbana Consorciada é
a lógica da valorização do espaço urbano, trata-se de um mecanismo moderno
articulado e negociado pelo poder público, que orienta o uso dos espaços ur-
banos e fornece a infraestrutra, pela iniciativa privada, que procura relações
mais atraentes para o desenvolvimento do empreendimento, e pelos interesses
da sociedade, por meio de projeto urbanístico para território delimitado.
O espaço urbano pode ser considerado como um produto social, sujeito à
processos de mutação devido a ação de seus diferentes agentes: o Estado, a co-
munidade e os empreendedores da indústria da construção civil

4.1.1  Origem e Conceito de Consórcio Urbano

Considera-se Operação Urbana Consorciada o conjunto de intervenções e medidas


coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, mo-
radores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em
uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização
ambiental, (BRASIL,ESTATUTO DA CIDADE, 2001)

A Operação Urbana Consorciada está regulamentada pelo Estatuto da Ci-


dade (Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001), nos artigos 32, 33 e 34. De acordo
com o artigo 32, parágrafo 1º do Estatuto da Cidade.
Para melhor compreender o termo Gasparini (2002, p. 180), conceitua ope-
ração urbana consorciada de acordo com cada vocábulo, assim, a palavra ope-
ração, diz respeito ao conjunto de ações ou medidas tomadas combinadamente
para alcançar certo resultado; o segundo, a palavra urbana, dizer relativo à cida-
de, ao urbano; e a terceira palavra consorciada, indica união, associação, combi-
nação; portanto, para o autor:

capítulo 4 • 103
as operações urbanas consorciadas representa: [...] o conjunto de medidas urbanísticas
tomadas e coordenadas pelo Município e executadas com a participação de terceiros,
visando transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e valorização am-
biental de uma área urbana previamente determinada em lei específica baseada no
plano direto.

4.1.2  Breve Histórico

Na Europa e nos EUA, na década de 70,surge um deficit de arrecadação do


Estado envolvendo aumento de desemprego, alto, custo de manutenção do
Estado-Providência e a crise fiscal, todos relacionados com as transformações
paradigmáticas geradas pela reestruturação produtiva e o esgotamento do mo-
delo fordista-taylorista. Por essa razão as Operações Urbanas Consorciadas
ganharam forças políticas visando uma corresponsabilidade da gestão das ci-
dades por todos os agentes participantes da produção do espaço urbano. Os
instrumentos para a efetivação dessas parcerias ganharam contornos muito
mais liberais nos EUA do que na Europa, onde o Estado manteve um controle
significativo sobre a gestão do território. (MARICATO; FEREIRA ).
As experiências internacionais de parceria público-privada para requalifi-
cação urbana no conceito das operações urbanas consorciadas, em especial, as
ZAC– Zones D’Aménagement Concerté, surgiram na França, para a reterritoria-
lização das atividades econômicas.
Por meio de ações diretas de urbanização, de mobilização e recuperação da
valorização imobiliária, as ZACs pressupunham maior interferência do Estado
no desenvolvimento urbano, com o objetivo de que o capital privado ficasse vin-
culado às prioridades e aos interesses públicos. Neste processo, as áreas consi-
deradas degradadas ou subutilizadas são adquiridas pelo Estado por meio do di-
reito de preempção( preferência) ou desapropriação. São então definidas novas
funções para estes espaços e executadas melhorias de infraestrutura; posterior-
mente estas áreas são vendidas já com a mais-valia resultante da intervenção.

104 • capítulo 4
Segundo Maricato e Ferreira (2002), a importação de modelos, de outros pa-
íses, não condiz com a especificidade da nossa sociedade e cidades, bem como
das latino-americanas, de um modo geral. A diferença central está o acesso ao
mercado, especialmente o mercado residencial legal que não incorpora nem
metade da população brasileira. Nos países do capitalismo central o acesso à
moradia servida de água, esgoto e transporte, além dos serviços de educação e
saúde, essa especificidade faz toda a diferença.

4.1.3  Consórcio no Brasil

A operação urbana consorciada tem origem no conceito de “solo-criado”, de-


senvolvido por urbanistas a partir de meados da década de 1970. O solo criado
pressupõe a existência de um coeficiente de aproveitamento, de maneira a eli-
minar as diferenças econômicas entre regiões que o zoneamento instituiu. A
partir desse coeficiente originalmente equivalente a uma vez a área do terreno
, aquilo que fosse construído a mais seria considerado solo criado. No Brasil, o
instrumento “Operações Urbanas” surge como proposta nos anos 1980 e pela
primeira vez é incluído no projeto de lei do Plano Diretor de São Paulo em 1985,
já com o duplo objetivo de promover mudanças estruturais em certas áreas da
cidade e mobilizar recursos privados para tal. (BRASIL, 2001)
Foi somente a partir da Constituição de 1988, que o Brasil registrou um capítulo
específico para a sua política urbana (inseridos no Título VII, que trata da “Ordem
Econômica e Financeira”), fixando instrumentos para a segurança, na esfera de cada
município, do direito à cidade, da defesa da função social da cidade e da propriedade
e também a democratização da gestão urbana, tal como versa os artigos 182 e 183.
Como isso o município se fortifica como instância de poder, tomando para
si a responsabilidade pela resolução de seus próprios problemas, firmando-se
também como controlador dos modelos de utilização do solo urbano e de defi-
nição das formas democráticas de governo.

capítulo 4 • 105
§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas
coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, mora-
dores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma
área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.
§ 2o Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras medidas:
I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo
e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental
delas decorrente;
II – a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo
com a legislação vigente.
III - a concessão de incentivos a operações urbanas que utilizam tecnologias visando à redu-
ção de impactos ambientais, e que comprovem a utilização, nas construções e uso de edifica-
ções urbanas, de tecnologias que reduzam os impactos ambientais e economizem recursos
naturais, especificadas as modalidades de design e de obras a serem contempladas.

Apesar do destaque constitucional, dado ao tema, não havia um Estatuto,


que preenchesse a lacuna deixada pelos dois artigos constitucionais dificul-
tando assim, o atendimento das demandas das políticas públicas locais, em
algumas áreas das políticas urbanas e os consórcios continuaram submetidos
à precariedade.

Apesar do destaque constitucional dado ao tema, carecia-se de um Estatuto que pre-


enchesse a lacuna deixada pelos dois artigos constitucionais. Fruto de discussões par-
lamentares desde a proposição pelo Poder Executivo do Projeto de Lei n. 775/83,
tratado pelo Prof. Ricardo Pereira Lira (1997, p. 173-174) como a “primeira tentativa
de disciplinar sistematicamente a cidade nos três níveis de interesse – o federal, o es-
tadual e o municipal – sem olvidar a realidade metropolitana, cuja presença é inegável”,
o Projeto de Reforma Urbana após mais de dez anos de discussões parlamentares,
foi aprovado na Lei n.º 10.257, de 10/07/2001, conhecida como Estatuto da Cidade.
Este dispositivo infraconstitucional veio para regulamentar os dispositivos constitucio-
nais acima citados e estabelecer as diretrizes gerais da política urbana.

106 • capítulo 4
O Estatuto da Cidade complementa e engrandece o Plano Diretor, no cum-
primento de sua função social sendo considerado uma conquista da reforma
urbanística no Brasil com objetivo de fixar diretrizes de ordem pública e inte-
resse social sobre o uso da propriedade urbana, respaldada em instrumentos
urbanísticos, tornou possível avançar nos processos de urbanização das cida-
des brasileiras, para o aproveitamento de grandes áreas consideradas ociosas,
infraestruturadas ou subutilizadas e mesmo, segundo Savelli (2010, p.4), para
aquelas tidas com regiões promissoras, por meio da Operação Urbana Consor-
ciada.
O instrumento operação urbana consorciada é destinado a viabilizar in-
tervenções de grande escala, com o estabelecimento de parcerias entre o setor
público e a iniciativa privada, articulando um conjunto de ações coordenadas
pela prefeitura e definidas em lei municipal, com a finalidade de preservação,
recuperação ou transformação de áreas urbanas específicas. O princípio ativo
da operação urbana consorciada e a lógica da valorização do espaço urbano,
criando condições atrativas para que investidores imobiliários promovam o de-
senvolvimento de obras públicas (SAVELLI, 2003, p.4 )
Assim, o Plano Diretor, reconhecido como instrumento básico do desen-
volvimento urbano, estabelece objetivos, a serem atingidos na ordenação do
território municipal, as atividades a serem executadas e quem deve executá-las,
fixando as diretrizes do desenvolvimento urbano do Município, portanto, tem
a atribuição de definir as áreas urbanas que são utilizadas ou subutilizadas,
para uso das operações urbanas consorciadas, e a aplicação dos instrumentos
do Estatuto da Cidade cabíveis em cada caso, já que não há uma linha de ação
padrão para as distintas realidades urbanas, o que requer e envolve grandes
projetos urbanos, inseridos dentro de um planejamento estratégico.
A operação urbana consorciada está vinculada a existência do plano diretor,
onde se encontra inserido a política urbana do município assim, todo e qual-
quer operação consorciada, deverá ser planejada e, consequentemente, exe-
cutada segundo os critérios contidos no Plano Diretor respeitando-se ainda
o Estatuto da Cidade.
Apesar disso, o consórcio urbano, já havia sido utilizado como, por exem-
plo, na cidade de São Paulo, com sua previsão expressa na Lei Orgânica do Mu-
nicípio; assim, mesmo sem as diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, os muni-
cípios não estavam impedidos de implementá-la, uma vez que compete a eles

capítulo 4 • 107
legislar sobre os assuntos de interesse local, entendendo, da melhor forma e
menor custo implantar algumas operações urbanas.
Como exemplo podemos apresentar uma operação urbana, realizadas na
cidade de São Paulo, Operação Urbana Faria Lima que tem por objetivos princi-
pais reorganizar os fluxos de tráfego particular e coletivo ao implantar o prolon-
gamento da avenida Faria Lima além de construir terminal multimodal junto
a estações da CPTM e Metrô. Também são objetivos importantes da Operação
promover a reurbanização do Largo da Batata e urbanizar as favelas em seu pe-
rímetro, ou entorno imediato. Sua adequação ao Estatuto da Cidade resultou
na Lei 13.769/04.

4.2  Globalização e as Cidades Globais


A globalização é um fenômeno moderno que surgiu a partir da evolução dos
meios de comunicação, mais rápidos e mais eficazes, facilitando o processo de
aprofundamento da integração social, cultural, política e sobretudo econômi-
ca, em todo o mundo.
Pode-se definir as cidades globais como os lugares onde se concentra a mo-
vimentação financeira, com sedes de grandes empresas e filiais de multinacio-
nais. Elas dispõem da infraestrutura necessária para a realização de negócios,
como aeroportos, portos, bolsas de valores e sistemas de telecomunicações, e
ainda hotéis, bancos, centros de convenções e de comércio.

4.2.1  Megacidades

O termo megacidade diz respeito a cidades grandes em termos populacionais,


não considerando o aspecto qualitativo. A expressão surgiu em meados dos
anos 90, quando especialistas da ONU observaram que o índice de aumento po-
pulacional de algumas cidades aumentava de forma muito mais acentuada do
que outras, em especial nos países em desenvolvimento, que apresentavam um
número de habitantes igual ou superior a 10 milhões megacidades são polos de
atração devido às oportunidades vislumbradas pela população necessitada, o
que agrava ainda mais os problemas econômicos e sociais.
Desse modo, as metrópoles dos países desenvolvidos serão superadas por
centros urbanos muito populosos, embora não sejam atendidas as necessida-

108 • capítulo 4
des básicas das pessoas, de moradia, transporte, educação, saúde e emprego,
intensificando a pobreza.
As megacidades são mais do que grandes cidades. Suas dimensões propor-
cionam novas dinâmicas e uma diferente complexidade e simultaneidade de
fenômenos e processos - físicos, sociais e econômicos. Elas também são palco
de interações intensas e intrincadas entre diferentes processos demográficos,
sociais, políticos, econômicos e ecológicos. Naquelas que apresentam períodos
de elevado crescimento econômico surgem frequentemente oportunidades
consideráveis, bem como fortes pressões no sentido de mudanças, geralmente
acompanhadas por degradação ambiental.
No mundo em desenvolvimento, as megacidades tendem a crescer mais
rapidamente do que o dimensionamento de suas infraestruturas o permitiria.
Essa expansão descontrolada pode originar grandes volumes de tráfego, eleva-
das concentrações industriais e sobrecargas ambientais; pode desregular e in-
flacionar os mercados imobiliários, levar a um planejamento habitacional defi-
ciente e, em alguns casos, originar o convívio lado a lado de situações extremas
de pobreza e riqueza, promovendo tensões.
©© KENG PO LEUNG | DREAMSTIME.COM

Figura 4.1 – Hong Kong - China

capítulo 4 • 109
Nas megacidades do mundo em desenvolvimento, o planejamento urbano
precisa se adaptar às diversas condições socioculturais, levando em conta as
atividades informais, frequentemente dispersas e dinâmicas, que enriquecem
essas comunidades. Novas perspectivas e instrumentos de gestão inovadores
são agora necessários para melhorar a qualidade de vida num contexto inter-
cultural.
O sucesso de uma megacidade deve ser medido em termos da sua produtivi-
dade econômica, equidade social e diversidade ambiental. Este último aspecto,
que abrange vários tipos de uso do solo e de biótopos (áreas com condições am-
bientais uniformes que abrigam uma ou mais comunidades animais e vegetais,
das quais são o habitat) naturais e artificiais, torna as megacidades mais atrati-
vas e estáveis. No entanto, as consequências do sucesso e das elevadas densida-
des populacionais incluem poluição, consumo de energia e desperdício. Esses
aspectos levam a impactos ambientais locais e mesmo globais que precisam
ser cuidadosamente entendidos, geridos e constantemente reduzidos.

4.3  Contexto e Realidade de um Consórcio


A constituição de um Consórcio Público amplia a capacidade de gestão públi-
ca, potencializa as ações e favorece o atendimento das demandas da população.
É preciso lembrar, entretanto, que não basta criar um Consórcio Público para
os problemas se resolverem de imediato. A concretização de políticas públicas
regionais é, sobretudo, resultado da vontade política dos representantes do po-
der público e será tanto mais fortalecida quanto mais amplo for o seu diálogo
com a sociedade civil.

4.3.1  Consórcio Público

Consórcio Público emerge como figura estratégica, à medida que viabiliza


ações de cooperação entre os entes federados e, por meio delas, potencializa a
capacidade do setor público na execução de políticas que fornecem infraestru-
tura para o desenvolvimento socioeconômico e garantia dos direitos sociais.
Na década de 1980 o Brasil passou por grandes transformações políticas e
econômicas, foi também a época em que os Consórcios entre municípios ga-
nharam ênfase, estimulados pelas políticas de descentralização. O surgimento

110 • capítulo 4
efetivo dos Consórcios se dá no contexto da reforma do Estado, da redemocra-
tização, do agravamento da crise econômica.

Os processos econômicos, sociais e políticos das determinaram mudanças estruturais


no Estado brasileiro. A esse processo de reconstrução, composto por um conjunto de
mudanças nas instituições públicas, os administradores chamam de Reforma do Esta-
do no Brasil. Compreende medidas que abrangem dois importantes eixos: o econômico
e o político.
No plano econômico, a Reforma é fenômeno fortemente influenciado pelo que foi de-
nominado de globalização da economia nos anos de 1990 e pelas crises recorrentes
das décadas de 1980 e 1990. No plano político, a década de 1980 traz o desafio da
democratização, depois de 20 anos de ditadura militar.

Vale lembrar que os consórcios podem ser firmados entre todas as esferas de
governo (municípios-municípios, municípios-estados, estados-União, municí-
pios-estado-União) cuja função estratégica consiste em viabilizar ações de coo-
peração entre os entes federados e, por meio delas, potencializar a capacidade do
setor público na execução de políticas que fornecem infraestrutura para o desen-
volvimento socioeconômico e garantia dos direitos sociais. (BATISTA 2011, p. 37)
Entretanto a União somente participará de Consórcios Públicos em que
também façam parte todos os estados em cujos territórios estejam situados os
Municípios consorciados.
Um dos objetivos dos consórcios públicos é viabilizar a gestão pública nos
espaços metropolitanos, em que a solução de problemas comuns só pode se dar
por meio de políticas e ações conjuntas. O consórcio também permite que pe-
quenos municípios ajam em parceria e, com o ganho de escala, melhorem a ca-
pacidade técnica, gerencial e financeira. Também é possível fazer alianças em
regiões de interesse comum, como bacias hidrográficas ou polos regionais de de-
senvolvimento, melhorando a prestação de serviços públicos. (AMORIM, 2015)
As possibilidades de atuação conjunta de municípios através de consórcios,
pode contemplar pequenas ações pontuais ou maiores programas de intensa
influência sobre o destino dos municípios.

capítulo 4 • 111
Os Consórcios públicos podem estar relacionados a diversos seguimentos
como:

Os municípios podem oferecer serviços públicos em parceria com


SERVIÇOS municípios vizinhos. Com isso, é possível amortizar os custos fixos
PÚBLICOS e os investimentos sobre uma base maior de usuários, reduzindo o
custo unitário da produção e distribuição dos serviços.

Este é o campo mais propício para a criação de consórcios para


prestação de serviços públicos. A operação conjunta da rede pú-
blica de serviços de saúde tem sido o motivo da criação de vários
consórcios municipais nos últimos anos. Isso por que é um tipo de
serviço que exige grandes investimentos e que naturalmente é hie-
rarquizado em rede por demanda: um município de pequena popula-
ção não terá condições (nem fará sentido que o faça) para oferecer
SAÚDE todo o leque de serviços possíveis e necessários. Com isso, muitos
municípios passam a depender de serviços oferecidos fora, cuja
operação está totalmente além de seu controle; outros implantam
equipamentos e serviços superdimensionados, cujo investimento
necessário ou o custeio da operação são muito elevados para o
potencial econômico do município (muitas vezes esta opção implica
o sucateamento em médio prazo desses mesmos investimentos).

Muitas vezes as obras públicas podem ser do interesse de mais de


um município. É o caso de obras em áreas de divisa (especialmente
em áreas conurbadas), canalização de cursos d’água e obras viá-
rias que garantam o acesso a vários municípios. Pode ser interes-
sante compartilhar recursos para diversas obras a cargo de cada
OBRAS município: rodízio de máquinas próprias, aquisição ou locação de
PÚBLICAS máquinas para uso comum, contratação de projetos arquitetônicos
padronizados ou mutirões de manutenção de estradas vicinais. Este
é um item em que os consórcios intermunicipais revelam um de-
sempenho muito bom, por conta do próprio caráter circunstancial:
são ações com objetivos e etapas perfeitamente definidos, facilitan-
do o estabelecimento de responsabilidades de cada parceiro.

112 • capítulo 4
Outra forma de tirar mais proveito dos recursos por intermédio de
consórcios é a realização de atividades-meio das prefeituras. É o
caso da informática, que dá espaço para o uso comum de equipa-
mentos (em caso de aplicações que requeiram maior capacidade
de processamento, o que pode ocorrer para municípios de maior
ATIVIDADES- porte) e para o desenvolvimento de sistemas informatizados que
MEIO: possam atender a mais de um município, como, por exemplo, pro-
gramas para gestão das redes de educação e saúde. Também é
possível estabelecer consórcios para realizar atividades de treina-
mento e capacitação de funcionários públicos municipais, permi-
tindo criar programas permanentes de capacitação de pessoal de
menor custo por servidor beneficiado.

Muitos consórcios têm surgido a partir de projetos de recupera-


ção ou preservação do meio ambiente, sobretudo em busca de
soluções para problemas em torno do manejo de recursos hídri-
MEIO cos de uma bacia hidrográfica, como no caso do Comitê da Bacia
AMBIENTE do Rio Meia Ponte. Esses consórcios podem ir além das questões
hídricas num sentido estrito e assumir um papel de interlocutores
frente aos governos estadual e federal em questões ambientais
mais amplas como saneamento básico, lixo e enchentes.

Há uma grande possibilidade de atuação dos consórcios no campo


da promoção do desenvolvimento regional. Podem assumir funções
de incentivo a atividades econômicas (atração de investimentos,
DESENVOL- apoio à produção agrícola) e funcionar como agentes de controle
VIMENTO e prevenção da "guerra fiscal" entre municípios. No campo do tu-
ECONÔMICO rismo as ações de consórcios têm sido pouco utilizadas, apesar da
REGIONAL: boa possibilidade de emprego desse instrumento para divulgar o
potencial turístico regional e também preparar os municípios para
sua exploração racional, empreender programas de capacitação e
reciclagem profissional da mão-de-obra local nesse setor.

capítulo 4 • 113
Do ponto de vista da ação dos governos municipais envolvidos, a criação de
consórcios públicos pode produzir resultados positivos de cinco tipos:

AUMENTO DA Os governos municipais podem ampliar o atendimento aos ci-


CAPACIDADE DE dadãos e o alcance das políticas públicas por conta da dispo-
REALIZAÇÃO nibilidade maior de recursos e do apoio dos demais municípios.

É o caso dos consórcios cuja função central é o compartilha-


MAIOR mento de recursos escassos, de máquinas de terraplanagem
EFICIÊNCIA a unidades de saúde ou unidades de disposição final de resí-
DO USO DOS duos sólidos. O volume de recursos aplicados como investi-
RECURSOS mento no consórcio e o custeio de sua utilização são menores
PÚBLICOS do que a soma dos recursos que seriam necessários a cada
um dos municípios para produzir os mesmos resultados.

Articulação de esforços em um consórcio pode criar condi-


REALIZAÇÃO ções para que seja possível atingir resultados que não se-
DE AÇÕES riam possíveis a nenhuma prefeitura isoladamente, ou mes-
INACESSÍVEIS mo à soma dos esforços individuais de cada uma delas. É o
A UMA ÚNICA caso da aquisição de equipamentos de alto custo, o desenho
PREFEITURA de políticas públicas de âmbito regional (como no caso das
políticas de desenvolvimento econômico local).

AUMENTO
DO PODER A articulação de um consórcio pode criar melhores condições
DE DIÁLOGO, de negociação dos municípios junto aos governos estadual e
PRESSÃO E federal, ou junto a entidades da sociedade, empresas ou agên-
NEGOCIAÇÃO cias estatais. Com isso, vê-se fortalecida a autonomia municipal.
DOS MUNICÍPIOS

114 • capítulo 4
Como as decisões tomadas pelos consórcios são de âmbito
AUMENTO DA regional e envolvem vários atores, naturalmente elas se
TRANSPARÊNCIA tornam mais visíveis, pois exigem um processo de discussão
DAS DECISÕES mais aprofundado em cada município e em termos regionais.
PÚBLICAS Com isso, abre-se espaço para uma maior fiscalização da
sociedade sobre a ação dos governos.

Segundo Batista et al ( 2011), a Lei 11.107/05, que instituí os Consórcios


Públicos, inaugura um novo cenário para a cooperação intergovernamental
no Brasil. O mérito da Lei está na sua capacidade de fortalecer o Federalismo
Cooperativo e consolidar a engenharia institucional do Estado brasileiro, por
meio de uma maior articulação e coordenação entre as três esferas de governo
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Sua promulgação ocorreu de-
pois de um longo período de insegurança jurídica em que muitos consórcios
foram constituídos e passaram a operar políticas regionais sem o devido trata-
mento pelo ordenamento jurídico. As lacunas, até então existentes, levaram ao
judiciário os conflitos de interpretação das normas que tratavam da natureza
jurídica dessas organizações.

Na Lei nº. 11.107/05 estão os marcos regulatórios da gestão associada de entes


federativos; as normas gerais para a constituição de Consórcios Públicos; os aspectos
essenciais do regime administrativo e financeiro dos Consórcios Públicos; e as etapas
necessárias para constituir os Consórcios Públicos. No Decreto nº. 6.017/07 há uma
definição do que são os Consórcios Públicos e uma melhor delimitação dos seus obje-
tivos. O Decreto detalha os conteúdos do Protocolo de Intenções, trata da ratificação
do contrato de constituição do Consórcio da personalidade jurídica, dos estatutos, da
gestão, do regime contábil, financeiro e do Contrato de Rateio.

A constituição de um Consórcio Público deve obedecer aos critérios estabe-


lecidos na Lei Federal nº. 11.107, de 6 de abril de 2005, devendo ser praticados
todos os atos administrativos, de acordo com as seguintes etapas:.
1. Identificação de objetivos e interesses comum;
2. Elaboração de Estudos de Viabilidade Técnica;
3. Definição e elaboração do Protocolo de Intenções;

capítulo 4 • 115
4. Assinatura do Protocolo de Intenções;
5. Ratificação do Protocolo de Intenções;
6. Elaboração do Estatuto do Consórcio Público;
7. Assinatura do Estatuto do Consórcio Público;
8. Adoção de providências complementares de caráter institucional vi-
sando à integração do Consórcio Público no âmbito da Administração Indireta;
9. Obtenção do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ) e abertura de
conta bancária;
10. Adoção pelos entes participantes de destinação orçamentária;
11. Medidas para o funcionamento do Consórcio Público.

4.3.2  Experiência de um Consórcio Público

Consórcio Público de Saneamento Ambiental da Bacia Hidrográfica do rio dos


Sinos no Rio Grande do Sul - RS. Ano da fundação: 2007. Atuação: Saneamento
ambiental e drenagem urbana.
O Consórcio tem por objetivo a formação de uma autarquia intermunicipal
para apoiar a implantação e operação de sistemas de saneamento básico na re-
gião; defender, ampliar e promover a interação dos gestores públicos; fortalecer
e desenvolver a capacidade administrativa, técnica e financeira dos serviços pú-
blicos de saneamento básico nos municípios que integram o Consórcio; elaborar
estudos e projetos, em nome dos municípios consorciados, que visem à captação
de recursos junto a entidades governamentais ou privadas, nacionais ou inter-
nacionais, com vistas à aplicação nos sistemas de saneamento básico na região.
O território de atuação é a Bacia Hidrográfica do rio dos Sinos que forma,
junto com mais oito bacias, o Sistema Guaíba que banha a capital Porto Alegre.
As principais ações deste consorcio envolvem:

Compreendendo as atividades de infraestrutura e instala-


ABASTECIMENTO ções necessárias ao abastecimento público de água potá-
PÚBLICO vel, desde a captação até as ligações prediais e respectivos
instrumentos de medição;

116 • capítulo 4
Compreendendo as atividades de infraestrutura e instala-
ESGOTAMENTO ções operacionais de coleta, transporte, tratamento e dispo-
SANITÁRIO sição final adequados dos esgotos sanitários, desde as liga-
ções prediais até o seu lançamento final no meio ambiente;

Compreendendo as atividades de infraestruturas e instala-


RESÍDUOS ções operacionais de coleta, transporte, transbordo, trata-
SÓLIDOS mento e destino final de lixo doméstico e do lixo originário
da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;

Compreendendo as atividades de infraestruturas e instala-


ções operacionais de drenagem urbana de águas pluviais,
DRENAGEM de transporte, detenção ou retenção para o amortecimen-
URBANA to de vazões de cheias, tratamento e disposição final de
águas pluviais drenadas nas áreas urbanas.

CONEXÃO
www.portalprosinos.com.br

A Lei n° 11.107, de 6 de abril de 2005 regulamenta os Consórcios Públicos apontando,


as vantagens do consorciamento entre os entes da Federação; entre elas a consolida-
ção de uma nova Federação, ancorada na cooperação (em oposição competição) e no
desenvolvimento (em oposição ao crescimento. A concretização de políticas públicas
regionais é, sobretudo, resultado da vontade política dos representantes do poder públi-
co e será tanto mais fortalecida quanto mais amplo for o seu diálogo com a sociedade
civil. O Consórcio Público amplia a capacidade de gestão pública, potencializa as ações
e favorece o atendimento das demandas.

Pode se afirmar que o Estado promove mudanças nos indicadores de desen-


volvimento quando executa políticas públicas regionais.

capítulo 4 • 117
4.4  Indicadores Urbano Ambientais
A situação caótica do ambiente urbano demonstra grande alteração de suas
características originais na maioria das cidades brasileiras, devido às modifi-
cações ambientais promovidas por ações do homem ao longo da história do
desenvolvimento das cidades.
Cada vez mais, as cidades têm o desafio de criar condições que lhes possi-
bilitem enfrentar a dinâmica da evolução morfológica urbana. Compreender
o ambiente urbano por meio da utilização de indicadores é um fator essencial
para alcançar os conteúdos presentes em cada realidade.
Os indicadores devem ser concebidos para serem utilizados como ferra-
mentas concretas para o planejamento e avaliação de políticas públicas, for-
talecendo as decisões e facilitando maior participação dos diversos grupos de
interesse.
O desenvolvimento de indicadores ambientais e de desenvolvimento sus-
tentável iniciou-se no final da década de 1980 no Canadá e em alguns países da
Europa, mas foi somente a partir da Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro em 1992, em decorrência da
aprovação da Agenda 21, é que houve grande impulso para o desenvolvimento
de indicadores para subsidiar a tomada de decisões, principalmente nos países
desenvolvidos (CEPAL, 2001).
O Estado promove mudanças nos indicadores de desenvolvimento quando
executa políticas públicas regionais. A ação governamental articulada em regi-
ões de vulnerabilidade melhora os indicadores de desenvolvimento mesmo em
contextos econômicos de crise.
É muito comum referir-se ao desenvolvimento atrelando a ele o adjetivo de
“sustentável” para designar formas que equilibram expansão econômica com
preservação dos recursos naturais. Assim o desenvolvimento sustentável está
relacionado ao dimensionamento dos recursos naturais disponíveis e ao uso
racional desses recursos.
Uma forma de operacionalizar o conceito de sustentabilidade é por meio da
utilização de indicadores, um instrumento que pode auxiliar os gestores públi-
cos no processo decisório.
O termo Indicadores Urbano Ambientais trata da apresentação de índices,
indicadores e sistemas de indicadores para o monitoramento do espaço urbano.

118 • capítulo 4
A degradação ambiental e sua implicação aos problemas sociais e qualida-
de vida exigiram que os fatores de degradação ambiental fossem considerados
em diferentes projetos públicos e privados. Para o levantamento e entendimen-
to desses fatores deve-se considerar a identificação dos impactos ambientais e
sua relevância para a comunidade.
Assim, indicadores de desempenho ambiental podem ser entendidos
como parâmetros que fornecem informações a respeito de uma atividade ou
um cenário, em relação aos fatores ambientais, possibilitando a realização de
análises, conclusões e tomadas de decisão estratégicas, que permitem avaliar
comparativamente, o desempenho ambiental de uma organização com os dife-
rentes aspectos ambientais tais como: consumo de água, o de energia elétrica e
a geração de resíduos, entre outros.
Indicadores Ambientais são:

Ferramentas de acompanhamento de alteração de padrões ambientais e de estraté-


gias de ação sobre o meio ambiente através da análise sistemática e da expressão
sintética das evoluções temporais e/ou espaciais, em relação a uma situação de refe-
rência, com o objetivo de estabelecer metas e verificar eficiência e eficácia das ações.

O conjunto dos indicadores ambientais pode fornecer uma síntese das con-
dições ambientais, das pressões sobre o meio ambiente e das respostas encon-
tradas pela sociedade para poder abrandá-las.
Auxiliando na identificação danos e ameaças à saúde humana e aos ecos-
sistemas; nas tomadas de decisão e formulação de políticas; na elaboração e
avaliação de objetivos de programas; informação do público sobre questões
ambientais, de forma não técnica e de fácil entendimento; resposta ao direito
de informação do público a respeito do estado do seu meio ambiente.
Os indicadores podem ser classificados de diversas formas, sendo que a
mais comum é a divisão segundo a área temática da realidade social a que se
referem.
Há, assim, os indicadores de saúde (leitos por mil habitantes, percentual
de crianças nascidas com baixo peso etc.), os educacionais (taxa de analfabe-
tismo, escolaridade média da população de 15 anos ou mais etc.), os de traba-
lho e renda (taxa de desemprego, rendimento médio real do trabalho etc.), os
demográficos (distribuição da população por sexo, população urbana e rural

capítulo 4 • 119
etc.), os habitacionais (favelas, densidade de moradores por domicílio etc.), os
de segurança pública e justiça (mortes por homicídios, roubos à mão armada
por cem mil habitantes etc.), os de infraestrutura urbana (taxa de cobertura da
rede de abastecimento de água, percentual de domicílios com esgotamento sa-
nitário ligado à rede pública etc.), os de desigualdade (proporção de pessoas de
baixa renda) e os ambientais (percentual de área verde no município, níveis de
poluição do ar etc).
Os indicadores urbano ambientais podem ser utilizados tanto para o moni-
toramento das condições do meio urbano, ao apontar potencialidades e fragi-
lidades, quanto como uma ferramenta auxiliar no processo de planejamento,
possibilitando a definição de cenários, estabelecendo metas e a priorizando de
ações.
A possibilidade de criar hipóteses de cenários futuros representa um impor-
tante passo para o planejamento urbano, criando condições de análises seto-
riais e globais das áreas estudadas.

A série de normas ISO 14000 tem como objetivo a criação de um sistema de gestão
ambiental na área industrial e de serviços. Além disso, as normas, de acordo com a
série, estabelecem as diretrizes para auditorias ambientais, avaliação de desempenho
ambiental, rotulagem ambiental e análise do ciclo de vida dos produtos.

4.5  Importância de Indicadores para Projetos


Urbanos

A descentralização modificou a vida dos municípios e esse contexto de novas e


complexas atribuições motivou o surgimento dos Consórcios. Hoje não mais se
discute a importância e a existência dos Consórcios Públicos, que auxiliam os
governos municipais na execução das políticas públicas de sua competência.
As condições urbanísticas e socioambientais devem ser articuladas com dife-
rentes aspectos, que envolvem o desenvolvimento econômico e cultural, a saúde
as finanças publicas entre outras condições, as quais devem articular-se com as
políticas públicas que incidem nos espaços territoriais do Município, bem como
com a visão de moradores e representantes de entidades sobre o município.

120 • capítulo 4
Os marcos regulatórios e conceituais devem servir como base para a conso-
lidação de um estudo regional para formular programas de desenvolvimento
local e regional considerando as transformações que poderão ocorrer em fun-
ção de diversos projetos, que possam ser implantados
Assim, o desenvolvimento sustentável é um processo evolutivo que se tra-
duz na combinação de três vertentes: crescimento da economia, melhoria da
qualidade do ambiente e melhoria da sociedade.
Nesse sentido, os indicadores são úteis para refletir sobre determinadas
condições dos sistemas em análise já, que desempenham papéis importantes
nas avaliações de sustentabilidade, pois:

Auxiliam a descrever as condições de sistemas complexos e interdependentes.


Facilitam a avaliação de desempenho de várias formas de administração e políticas
implementadas para atingir a sustentabilidade.
Alertam os usuários para mudanças nos sistemas sociais, culturais, econômicos e am-
bientais

Essas funções são fundamentais para se entender sua seleção e seu uso.
Para que institucionalmente, possa haver debates sobre os temas da cidade
sustentável, ao se questionar quais são as ações que o setor pode indicar para
construir políticas públicas.
A construção de um eficiente sistema de indicadores de sustentabilidade
urbana vem sendo realizada em diversas cidades do planeta, a partir de gestões
públicas ou através de organizações do terceiro setor e da iniciativa privada...
O processo de construção de um sistema de indicadores sociais, para uso
no ciclo de políticas públicas, inicia-se a partir da explicitação da demanda de
interesse programático, como propostas para diferentes programas como: am-
pliação do atendimento à saúde, o aprimoramento do desempenho escolar,
redução do deficit habitacional, melhoria das condições de vida de uma comu-
nidade, entre outros.
Posterior à definição, desse objetivo programático busca-se, delinear as di-
mensões, e os componentes ou as ações operacionais vinculadas. Para o acom-
panhamento dessas ações, em termos da eficiência no uso dos recursos, da
eficácia no cumprimento de metas e da efetividade dos seus desdobramentos
sociais mais abrangentes e perenes, utilizam-se dados administrativos (gera-

capítulo 4 • 121
dos no âmbito dos programas ou em outros cadastros oficiais) e estatísticas
públicas (produzidas pelo IBGE e outras instituições), que, reorganizados na
forma de taxas, proporções, índices ou mesmo em valores absolutos, transfor-
mam-se em indicadores sociais, considerados imprescindíveis para a definição
da ações. (JANNUZZI ,2005)
Os indicadores guardam, relação direta com o objetivo programático origi-
nal, na forma operacionalizada pelas ações e viabilizada pelos dados adminis-
trativos e pelas estatísticas públicas disponíveis
Indicador auxilia na tomada de decisão e motiva a construção e/ou manu-
tenção da consciência pública com relação aos problemas ambientais, ressal-
tando a importância de cada nação se desenvolver de forma sustentável sem
comprometer a demanda das gerações futuras. Além disso, o indicador pos-
sibilita que sejam estabelecidas comparações entre regiões e nações, uma vez
que analisa o consumo de recursos, oriundos das atividades humanas, ante a
capacidade de suporte da natureza, mostrando, assim, se os impactos no am-
biente global são ou não sustentáveis em longo prazo.

ATIVIDADE
Depois de estudar o conteúdo desse capítulo e também pesquisar outras referências sobre
o tema de gestão associada responda a seguinte questão:
De acordo com a Lei nº 11.107/2007, o consórcio público:
a) É constituído por contrato de programa, que deverá ser precedido da subscrição de
contrato de rateio.
b) Depende, para sua eficácia, de ratificação pela União, quando envolver entes de outras
unidades federativas.
c) Envolve sempre entes de mais de uma esfera da Federação, para a gestão associada
de serviços públicos de competência da União.
d) Poderá aplicar os recursos provenientes do contrato de rateio nas atividades de gestão
associada a ele, inclusive transferências e operações de crédito.
e) Constituirá associação pública, integrando a Administração indireta dos entes da fede-
ração consorciados, ou pessoa jurídica de direito privado.

122 • capítulo 4
REFLEXÃO
Segundo Batista (2011), em um país de grandes dimensões com muitas desigualdades e
potencialidades sociais e econômicas é tarefa do Estado implementar políticas que promo-
vam a superação dos desníveis regionais e o desenvolvimento nacional. Por meio de sua
atuação o Estado pode promover a distribuição dos benefícios do crescimento econômico ao
conjunto da população.
Com esse raciocínio parte-se da concepção que crescimento econômico relaciona-se
com a variação quantitativa do Produto Nacional Bruto , enquanto que o desenvolvimento
econômico produz melhoria na qualidade de vida das pessoas.
As desigualdades regionais no Brasil são expressões do subdesenvolvimento e deman-
dam intervenções estratégicas em determinadas regiões. Deixar os fluxos da economia or-
ganizarem a distribuição da riqueza pelo território é fazer perpetuar as diferenças. Promover
o desenvolvimento de determinadas regiões por meio de políticas públicas é instrumento vital
para a superação das desigualdades e do subdesenvolvimento.

LEITURA
Como complemento a essa unidade recomenda-se a leitura da obra: CONSÓRCIOS PÚBLI-
COS - INSTRUMENTO DO FEDERALISMO COOPERATIVO, de Maria Coeli Simões Pires e
Maria Elisa Braz Barbosa
Nesse livro você poderá se aprofundar no assunto de gestão associada e verá que tanto
na área da saúde, quanto na realização de obras públicas, quanto no meio ambiente, entre
outros setores, a figura dos Consórcios Públicos tem sido uma forma excelente de superar
problemas e de otimizar a alocação de recursos públicos, a favor das comunidades, em espe-
cial na esfera da administração municipal.

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v. 5, n. 2, p. 93-105 94 .
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saduie=AG9B_ P97v20H79FgSoW4lkBzIY_M& sadet=1423523761342& sads=
XWmFS4J5fEL6qMH5du51Vw49rfo. Acesso em 20 jan. 2015.

capítulo 4 • 125
126 • capítulo 4
5
Ações de
Planejamento
Urbano e Ambiental
Neste capítulo, veremos o aparato institucional na área de planejamento ur-
bano existente no país: o Ministério das Cidades e os órgãos estaduais e mu-
nicipais de planejamento. Apresentaremos também os conceitos de munici-
palização, descentralização e poder local.

OBJETIVOS
O objetivo principal desse capítulo é fazer com que você seja capaz de compreender as
relações entre o planejamento urbano e ambiental nas esferas de governo, compreendendo
como os órgãos governamentais podem implementar e garantir o processo de planejamento
urbano e ambiental no país assim como a influência das agências internacionais no plane-
jamento urbano.

128 • capítulo 5
5.1  Política Urbana
No início do Século XX, o Brasil, era considerado um país essencialmente agrá-
rio em que grande maioria da população vivia na área rural, a partir do ano
2000 registra-se uma expressiva alteração na estrutura socioeconômica onde a
maioria da população passa viver em cidades. Com a Revolução de 1930, o po-
der político e a economia baseados nas oligarquias rurais entram em crise cul-
minando com a instalação do Estado Novo onde a economia, que era baseada
em atividades agro-exportadoras, passa focar a industrialização e a substitui-
ção de importações apoiada pelo Estado, implanta-se uma legislação trabalhis-
ta instituindo direitos sociais privilegiando a população urbana formalmente
empregada, excluindo a população rural e os trabalhadores informais, dos be-
nefícios proporcionados pela então legislação.
Essa situação levou grande parte da população a procurar melhores condi-
ções de vida, proporcionada pelo processo de industrialização, acarretando a
especulação imobiliária, pois não havia políticas bem definidas para a questão
urbana, já que os interesses privados conduziam o processo de expansão urba-
na, incidindo nos desequilíbrios regionais e na proliferação dos assentamentos
periféricos, propiciando um desequilíbrio no sistema econômico aumentando
a pobreza e a desigualdade social.
Segundo FERNANDES (1998), os interesses privados conduziram o proces-
so de expansão urbana, provocando a expansão caótica das periferias, total-
mente desprovidas dos serviços e equipamentos básicos.
Surge então, uma mobilização política popular que culmina com a instalação
do regime autoritário - golpe de 64 -, que mais uma vez, com a ação intervencio-
nista do Estado, legitimava-se como um projeto de construir uma grande nação.
No decorrer dos anos 70 e 80, o caráter elitista e excludente do modelo de
desenvolvimento, conhecido como Milagre Econômico, contribuiu para o au-
mento da desigualdade social.
Segundo Faria (1983), esse processo de desenvolvimento acarretou maior
concentração da população urbana, insuficiência crescente na criação de em-
pregos industriais e concentração da pobreza urbana nas áreas metropolitanas
do país. Os focos de inquietação, a deserção de setores de apoio ao regime, o
novo sindicalismo pressionando pelo exercício da livre cidadania levaram à
abertura controlada pelo alto e ao processo de redemocratização, que culmina
com a Constituição de 1988.

capítulo 5 • 129
Com a Constituição Federal de 1988, os municípios são declarados entes fe-
derativos autônomos deixando de ser meros executores de ações dos níveis cen-
trais do governo e ganham força retornando a ação paralisada pelo golpe de 64.
A Constituição brasileira de 1988 é a primeira a incluir a política urbana em
seus artigos 182 e 183. Segundo Menicucci (2002), o poder municipal no Brasil
teve suas funções bastante ampliadas, se tornando responsável pelas princi-
pais ações que permitam assegurar a qualidade de vida dos munícipes. Esse
processo ganha consistência quando a população se articula em busca de solu-
ções, a partir de suas necessidades, assumindo papel ativo e colaborando nessa
identificação dos problemas e de alternativas.
As mudanças ocorridas a partir dos anos 90, marcados pelos diferentes
avanços científicos, tecnológicos, sociais e políticos, com o reflexo direto do
papel do Estado e na formulação de políticas públicas.

5.2  As Ações de Planejamento na União e


nos Estados

A forma de planejamento tradicional, muitas vezes não considera a dinâmi-


ca urbana, sem espaço para novas maneiras de se enfrentar os desafios que
as cidades apresentam; a pressão dos governos, da sociedade em geral e a po-
sição da ONU (Organização das Nações Unidas), em relação ao agravamento
das questões que envolvem o meio ambiente e o Desenvolvimento ambiental
mundial, impulsionaram estudos voltados para o planejamento como prática
racional na busca da sustentabilidade ambiental e da manutenção dos recur-
sos naturais em escala planetária.
Planejar o desenvolvimento urbano e ambiental é pensar uma construção
de futuro que propicie condições sociais justas, ambientes saudáveis e proces-
sos de produção mais competitivos e menos excludentes.
A atividade de planejamento demanda a compreensão da realidade e a per-
cepção da heterogeneidade das populações para a elaboração de políticas ajusta-
das a estes aspectos. Todo planejamento demanda a gestão de projetos públicos,
desde o orçamento até a avaliação dos resultados em todas as esferas de governo,
promovendo maior efetividade no atendimento às necessidades da sociedade.
Considera-se planejamento urbano a área que trata da criação e desenvol-
vimento de programas e serviços que visam melhorar a qualidade de vida da

130 • capítulo 5
população de áreas urbanas existentes ou a serem planejadas, abarcando os
processos de produção, estruturação e apropriação do espaço urbano.
Já o planejamento ambiental é a área que lida com os processos e mecanis-
mos de sistematização de ações que visam atingir metas e objetivos de caráter
ambiental. Suas definições, instrumentos e metodologias têm sido discutidos
a partir da década de 1970.
Alguns autores definem planejamento ambiental como um processo de orga-
nização do trabalho de uma equipe para escolha das melhores alternativas para
minimizar dos impactos que afetam negativamente o ambiente em que vivemos.
Entretanto, são comuns as associações entre urbanização e degradação am-
biental, principalmente quando se atrela o crescimento da população urbana à
diminuição de recursos, poluição e qualidade de vida. Sendo assim não podemos
tratar o planejamento urbano separadamente do planejamento ambiental.
Diante do cenário sócio-econômico do Brasil atual, as relações entre Plane-
jamento Urbano e Planejamento Ambiental, estão vinculadas à busca por solu-
ções urbanísticas para as cidades buscando as qualidade de vida para presentes
e futuras gerações, preconizando assimo conceito de sustentabilidade.
Segundo Silva e Werle (2007), atualmente, as cidades brasileiras passam por
um processo de implementação de novas diretrizes para ordenação do desenvol-
vimento urbano, resultado de uma recente política urbana exigida pelo Estatuto
da Cidade e consequentemente a implantação de Planos Diretores Municipais.
Apesar da existência desde 2001 da Lei que regulamenta os capítulos da
Constituição Federal referentes a política urbana, o Estatuto da Cidade, a si-
tuação das cidades brasileiras se apresenta bastante preocupante, pois apesar
de já se oferecer nos pequenos municípios brasileiros um atual aparato legal,
focado nas questões ambientais de preservação e desenvolvimento equilibra-
do de acordo com as Leis federais e estaduais, o cenário urbano das cidades
de médio e grande porte é de exclusão social, exploração e ocupação descon-
trolada do território. A falta de fiscalização, o número insuficiente e nível de
qualificação no corpo de funcionários da área ambiental contribuem para esse
quadro, assim como a falta de envolvimento da sociedade em geral, com rela-
ção à preservação e educação ambiental.
Silva e Werle (2007), questionam a existência de um Planejamento Nacional
de Desenvolvimento efetivo, possibilitando esse anseio por cidades sustentá-
veis para o século XXI, ou estaríamos idealizando cidades sustentáveis sem o
necessário projeto de desenvolvimento e minimização das tensões sociais e
ambientais entre as distintas regiões brasileiras.

capítulo 5 • 131
O processo de ocupação do território urbano e rural deve se constituir a par-
tir da utilização controlada dos recursos naturais, pois esta é uma premissa bá-
sica para todo projeto de desenvolvimento equilibrado. Para tanto, o cidadão
deve assumir seu papel na sociedade partindo-se de uma política de inclusão
social e conscientização ambiental incentivada e implantada não só pelo Poder
Público, mas por todos os segmentos e classes que compõem a sociedade. Sem
tal ação, complexa diante dos paradigmas atuais de país em desenvolvimento,
fica inviável pensar e propor soluções para os problemas ambientais e a possí-
vel melhoria na qualidade de vida.

O Planejamento Urbano e Ambiental torna-se de extrema importância para a consti-


tuição sustentável social e espacial de uma sociedade; porém a forma de legislação
associada a um processo eficaz de execução e fiscalização dos mecanismos legais
existentes talvez seja o grande dilema para a viabilização de projetos sustentáveis, sem
esquecer de que a conscientização social e ambiental é indissociável desse processo.
A gestão ambiental no território deve ocorrer a partir dos municípios, conforme pre-
visto desde a Constituição Federal, envolvendo a participação das instituições públi-
cas, comunidades locais e setores econômicos na implementação de projetos e ações
no espaço urbano e regional, visando o desenvolvimento sustentável e o necessário
equilíbrio entre a cidade contemporânea brasileira e o meio ambiente.(SILVAE WERLE,
2007)

Apesar da existência de legislação em todas as instâncias de governo, o ur-


banismo enquanto instrumento de regulação, controle e planejamento do es-
paço urbano, ainda não assumiu uma identidade de regulador do espaço da
cidade, efetivamente. Seus métodos e propostas de projeto muitas vezes, vão de
encontro com os interesses econômicos e políticos predominam em cada lugar
e que determinam caminhos tortuosos, visando o lucro imediato em detrimen-
to do interesse, ou desinteresse, coletivo.
Para Arruda (2001), outro ponto crucial é a supremacia da legislação am-
biental sobre a legislação urbanística, no qual uma Promotoria de Meio Am-
biente ocupa maior espaço na justiça e na mídia que a Promotoria do Patrimô-
nio, Cultura, Urbanística e Paisagística. O EIA-RIMA se sobrepõe às leis de uso
e ocupação do solo e zoneamento urbano, uma audiência ambiental tem maior
reconhecimento que um estudo técnico sério realizado por equipes interdis-

132 • capítulo 5
ciplinares de consultoria e projeto. Ainda afirma Arruda (2001), que a retórica
ambientalista adquiriu maior importância do que a realidade socioeconômica
dos processos de espacialização da cidade, na qual ONG’s, biólogos, ecólogos,
engenheiros florestais que, através de órgãos de controle ambiental, passam
interferir e analisar, aprovar ou reprovar projetos urbanísticos sem a devida
análise técnica do profissional habilitado para tal função.

5.2.1  A Relação Constitucional entre Estado e União no Processo


Urbano Ambiental.

Nas Atribuições solidárias entre governo federal, governos estaduais e governos


municipais o Ministério das Cidades está desenhando novas políticas e novos
sistemas que viabilizem o investimento coerente e integrado – público e priva-
do - de modo a racionalizar os recursos de acordo com as prioridades e necessi-
dades previstas em planos, indicadores de desempenho e posturas (nacionais/
gerais e locais/específicas) definidos de forma democrática. Espera-se assim
promover a eficiência, a continuidade de projetos, a articulação entre ações si-
multâneas e sucessivas, a melhoria da integração intermunicipal, o aumento
do controle social e público, e maior conhecimento das questões ambientais.
Espera-se também resultados urbanos que deem respostas mais adequadas,
justas e eficientes. Assim, identifica-se que as políticas públicas sob a respon-
sabilidade do Ministério das Cidades integram os setores de Habitação, Sanea-
mento, Mobilidade Urbana, Planejamento Urbano e Ordenamento Territorial,
além da política nacional de Trânsito.
Considerando que a urbanização brasileira seguiu um modelo caracteri-
zado pela fragmentação do espaço e pela exclusão social e territorial, o desor-
denamento do crescimento do entorno, associado à desigualdade entre áreas
desprovidas de urbanidade e áreas onde os equipamentos urbanos e infraestru-
tura se concentram, reforça a injustiça social de nossas cidades e inviabiliza a
construção de uma cidade para todos.

A Constituição de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, fincou um novo marco


na formulação e implementação das políticas públicas, haja vista que conferiu autono-
mia político-administrativa aos municípios.

capítulo 5 • 133
Para auxiliar no planejamento e trazer benefícios ambientais aos grandes
centros urbanos e estimular a instalação, da população de baixa renda, em
áreas dotadas de infraestrutura e evitar a ocupação de áreas consideradas am-
bientalmente frágeis,a aprovação do Estatuto das Cidades, em 2001, e a criação
do Ministério das Cidades, em 2003, trouxeram novos elementos, como instru-
mentos de regularização fundiária, novos mecanismos de combate à especula-
ção imobiliária, procedimentos participativos no planejamento e na gestão da
cidade legalmente constituídos
A criação do Ministério das Cidades constituiu um fato inovador nas polí-
ticas urbanas, na medida em que superou o recorte setorial da habitação, do
planejamento e ordenamento territorial, do saneamento e dos transportes
(mobilidade urbana) e para integrá-los levando em consideração a cidadania, a
qualidade de vida e o direito à cidade.
A estrutura do Ministério das Cidades constitui um paradigma, não só em
território brasileiro, mas em toda a América Latina. O movimento social forma-
do por profissionais, lideranças sindicais e sociais, ONGs, intelectuais, pesqui-
sadores e professores universitários foi fundamental para a criação desse Mi-
nistério. Esse movimento alcançou várias conquistas nos últimos 15 anos tais
como a inserção inédita da questão urbana na Constituição Federal de 1988, a
Lei Federal no. 10.257/2001 - Estatuto da Cidade, e a Medida Provisória 2.220,
também de 2001, que dispõe sobre a concessão especial de uso para fins de
moradia. Assim como, a institucionalização do marco regulatório das políticas
nacionais de mobilidade urbana (Lei nº 12.587/2012); saneamento ambiental
(Lei nº 11.445/2007); e resíduos sólidos (Lei nº 12.305/2010).
Cabe lembrar que os objetivos do Ministério das Cidades são parte da po-
lítica urbana defendida no Estatuto da Cidade, apreciando a função social da
propriedade e a reutilização de edificações ociosas em áreas abandonadas e a
melhoria da infraestrutura dos equipamentos e dos serviços urbanos.
A pasta é responsável pelo programa Minha Casa, Minha Vida, em um dos-
mais importantes, programas federais, relacionados à habitação.

O Estatuto das Cidades regulamenta os artigos da Constituição Federal, referentes à


Política Urbana. Sua criação constitui um avanço da legislação urbanística brasileira no
apoio aos municípios na execução da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano,
com base na gestão territorial participativa e na ampliação do acesso à terra urbaniza-
da, beneficiando os núcleos sociais tradicionalmente excluídos.

134 • capítulo 5
5.3  Descentralização das Políticas Públicas
Entende-se por descentralização a transferência de poderes e/ou competências
entre entidades públicas distintas, tratando-se de uma forma de reorganização
institucional e reformulação de práticas.
Trata-se de um processo social, cujo ritmo e conteúdo são estabelecidos
pela realidade nacional, não necessariamente entendido como oposto à cen-
tralização, mas como convivência de tendências de centralização e descentra-
lização, com o deslocamento do poder para a periferia das instituições e dos
fatos administrativos.
É consenso que a atividade de planejamento governamental não deve ser
desempenhada de forma centralizada, pois em plena democracia vivenciada
nos dias atuais, o planejamento não pode ser concebido e/ ou executado sem
considerar os diversos interesses sociopolíticos.
É importante enfatizar que quanto mais complexas forem se tornando as
sociedades atuais, mais e maiores desafios vão sendo enfrentados de forma
segmentada, o que compromete a efetividade das ações governamentais.
Pode-se dizer que, no Brasil, a Constituição Federal de 1988 constitui um
marco para o processo de descentralização. Este processo é caracterizado de
um lado, pela redistribuição de recursos e, por outro, pela redistribuição de fun-
ções. Nesse cenário, qualquer ente federativo estava autorizado a implementar
programas sociais, mas nenhum deles estava constitucionalmente obrigado a
fazê-lo (ARRETCHE, 2004).
A descentralização aponta para um processo de redistribuição de recursos,
espaços de decisão, competências, atribuições e responsabilidades, podendo
ser política -o que corresponde a formas de administração autônoma de base
territorial para unidades territoriais sucessivamente menores (regiões e autar-
quias locais); ou administrativa - Quando o Estado cria entidades públicas que
tutela, mas que dele são independentes e autônomas (exemplos: Universida-
des, hospitais públicos).
Assim surge o termo municipalizar que é transferir para as cidades a res-
ponsabilidade e os recursos necessários para exercer as funções referentes à
gestão do município de forma autônoma.
O Brasil apresenta grande diversidade econômica, social, climática e cultu-
ral, o que possibilita à descentralização administrativa dos municípios assumir
um controle administrativo mais racional, operando de acordo com as necessi-
dades e características de sua população.

capítulo 5 • 135
Municipalização é um processo de gestão integrada de recursos da União,
estados e municípios, de forma descentralizada, numa valorização da autono-
mia municipal na definição dos rumos das ações de natureza pública.
O processo fundamenta-se em planejamento integrado, voltado para o de-
senvolvimento municipal, coordenado pelo seu próprio governo, com a partici-
pação direta dos beneficiários.
O objetivo de um governo municipal é satisfazer as principais necessidades
da população e promover o desenvolvimento comunitário em busca do bem
comum local, preservando o meio ambiente e melhorando a qualidade de vida
de sua população, através da prestação dos serviços públicos locais.
É função do governo municipal a oferta de serviços de eletrificação; abaste-
cimento de agua; recolhimento de resíduos; limpeza e manutenção de lugares
públicos; sistemas de saúde; lazer, educação, esportes e cultura.
A municipalização permite ao cidadão participar das discussões relativas
aos rumos da comunidade, dando-lhe voz a respeito das decisões.
Para a efetivação desse processo, conta-se com os Conselhos Municipais,
que devem ser constituídos por representantes eleitos nas diversas instâncias
da vida na comunidade e aos quais cabe, dentre outras funções, as de orientar e
fiscalizar a prática institucional pública.
Conta-se, ainda com as Conferências Municipais, instância em que se deve
dar o debate social, a reflexão e a tomada de decisões, determinantes do dire-
cionamento a ser adotado a curto, médio e longo prazo, no município.
Assim, encontra-se no espaço da própria comunidade a autonomia de deci-
são e de controle das ações sociais, aproximando do cidadão as condições para
identificar necessidades da comunidade e como construir a qualidade de vida
que pretendem.
Com a desconcentração, as atribuições administrativas são outorgadas aos
vários órgãos, criando-se uma relação de coordenação e subordinação, com o
intuito de desafogar, ou seja, tirar do Estado um grande volume de atribuições
para permitir um melhor desempenho.
O Estado tem como função primordial oferecer utilidades aos administra-
dos, não se justificando sua atuação senão no interesse público. Sendo o titu-
lar dos serviços públicos, o Estado deve prestá-los da melhor forma possível.
Assim,pode dividir a tarefa da execução, mas não transferir a titularidade do
serviço.

136 • capítulo 5
Os municípios surgiram como solução para esse problema, uma vez que,
contando com os recursos necessários, tinham capacidade de cumprir esse pa-
pel com um conhecimento mais acurado das necessidades locais.
A descentralização torna mais eficiente, deste modo, o setor público, por
exemplo, no gasto social em educação, em atenção médica ou com o manejo
ambiental.
A promulgação da Constituição Federal, em 1988, criou a expectativa de
que, como parte da implantação definitiva de um regime democrático, ocorre-
ria a descentralização político-administrativa no país.
Assim, os municípios passariam a contar com seus próprios recursos or-
çamentários. Assim, teriam maior autonomia administrativa e programática,
capaz de lhes conferir o poder de direcionar os rumos de seu desenvolvimento.
Com o crescente processo de urbanização, os processos de centralização de
recursos e atribuições do executivo federal ocasionaram a redução de decisões
em nível local.
No que diz respeito a política ambiental no Brasil, esta se inicia, de fato,
a partir da década de 80, através de ações restritas à instância federal, porém
deliberando uma composição legal descentralizadora para os estados e muni-
cípios. Os estados, até então, se mantinham inertes quanto tais políticas, salvo
algumas exceções. Porém, foi a partir da Constituição de 1988 e a implementa-
ção de Constituições Estaduais, no ano seguinte, que se cria uma instrumenta-
ção eficaz, atribuindo responsabilidades aos estados e determinando a gestão
ambiental a partir do contexto regional.
Na década de 1990 o processo de descentralização ocorre entre a federação
e os estados, proporcionando aos estados maior autonomia e maiores investi-
mentos e estruturação da máquina estatal. A partir daí, a maioria dos estados
passa a ampliar e atuar de maneira mais eficaz na área ambiental, criando-se
secretarias, contratação e treinamento de corpo técnico específico, compra de
equipamento e investimento em monitoramento e fiscalização do território.
Entretanto, a exploração desenfreada da natureza e o estabelecimento de
um estado grave quanto aos problemas ambientais ocorre a partir dos municí-
pios. É nesse âmbito local que se verifica interferência direta do impacto am-
biental na vida das pessoas e nos diversos setores da economia, exigindo articu-
lação precisa entre governos federal, estaduais e municipais.
De acordo com Silva e Werle (2007), o processo de democratização brasilei-
ra auxiliou a municipalização do processo de gestão ambiental.

capítulo 5 • 137
O processo de democratização brasileira, de crescimento econômico e demográfico
associado à municipalização nos estados direcionou para um processo de gestão am-
biental no sentido dos municípios, associado às políticas moderadas de melhoria de
infra-estrutura, saúde e educação. Entretanto, a descentralização da gestão ambien-
tal para os municípios nem sempre está associada a um processo participativo e de
conscientização ambiental dos diversos segmentos das sociedades locais, estes que
também são os interessados na discussão e solução de problemas que atingem, dire-
tamente, a qualidade de vida. (SILVA e WERLE, 2007)

Ainda segundo os autores, a descentralização da gestão ambiental direta-


mente ligada aos municípios deve ser acompanhada da conscientização am-
biental dos agentes políticos, privados e sociais, apresentando o aparato legal
para orientar as ações, esclarecendo suas ferramentas e possibilidades à so-
ciedade em geral. Consequentemente, o equilíbrio ambiental, pelo menos no
âmbito legal, agora parte dos municípios, das localidades, para então somar às
outras ações nas diversas regiões do estado e nação, caminho distinto do que se
tinha até as últimas décadas (SILVA e WERLE, 2007).

5.3.1  Desafios da Descentralização das Políticas Públicas.

A descentralização pode ser vista em várias dimensões, dentre as quais ressal-


ta-se a econômica relacionada a ideia de transferência de recursos; e a política,
relativa à transferência de responsabilidades.
Para Abrúcio (2006), a descentralização favorece o aumento da efetividade e
da eficiência na administração pública do ponto de vista econômico, conside-
rando-se as soluções, dos problemas específicos dos locais, ou seja as soluções
não padronizadas.
Quanto a sua dimensão política ela potencializa a participação da popu-
lação nos processos decisórios, na medida em que aproxima a população e o
governante, dentro do processo democrático. Essa proximidade possibilita o
aumento de resposabilização no sistema político, bem como de canais de deba-
te e de mecanismos de fiscalização e controle social (ABRÚCIO, 2006).

138 • capítulo 5
Embora haja uma tendência mundial e expectativas em relação a descen-
tralização torna-se primordial observar os efeitos desse fenômeno; entre eles ,
estão os riscos relacionados à alocação eficiente de recursos e dificuldades na
implementação de políticas públicas, ocasionado pela falta de preparo de ges-
tores locais, podendo assim resultar em desigualdades tanto na quantidade
como na qualidade dos serviços.
Outros riscos da descentralização são citados por Kliksberg (2000) e entre
eles estão:

AS DIFERENÇAS ENTRE
OS MUNICÍPIOS NAS Assim, o poder central tem que garantir condi-
MEDIDAS TOMADAS ções de eqüidade. Delegar atribuições impositi-
NOS PROCESSOS DE vas pode ter resultados muito distintos segundo
TRANSFERÊNCIA DE as capacidades contributivas reais dos diversos
RECURSOS EM RELAÇÃO tipos de municípios.
AO REEQUILÍBRIO
REGIONAL

Há casos, onde as oligarquias locais pequenas


controlam o funcionamento da sociedade sendo
mais fácil haver cooptação pelas minorias para a
OS NÍVEIS DE execução de políticas sociais de seu interesse. O
POLARIZAÇÃO SOCIAL interesse de descentralização por parte do gover-
EXISTENTE NO INTERIOR no central não basta, sem um maior envolvimento
DOS ESTADOS REGIONAIS da sociedade civil organizada. E mesmo na exis-
E NOS MUNICÍPIOS tência de tal instância deliberativa, ela deve ser
isenta e capacitada para atender aos anseios da
comunidade em geral, e não aos interesses de
determinados grupos ou do poder local.

capítulo 5 • 139
Entretanto, a simples participação não represen-
ta um ganho para a melhoria da gestão pública
porque a representação social não é suficiente
para a garantia da definição e monitoramento das
A PARTICIPAÇÃO SOCIAL ações do poder público. Por isso ela deve estar
presente em todo processo de tomada de deci-
são, principalmente naquele referente à fiscaliza-
ção das ações empreendidas.

Em relação a participação social no Brasil Sayago, ( 2000) remete-nos às


práticas clientelistas e continuístas do coronelismo que, muitas vezes para não
dizer a maioria das vezes não são levadas em consideração na formulação de
políticas e programas governamentais, pois partem da premissa que a partici-
pação é a mola impulsionadora do desenvolvimento social. Disso pode ocorrer
que as elites locais, que tradicionalmente detêm o poder político, encontram
nesse mecanismo uma oportunidade de reciclar suas práticas, revigorando e
atualizando suas bases de legitimação, como um novo tipo de coronelismo.
Para Jacobi (2000), prevalece a ideia de que a descentralização apenas trans-
fere poder das elites nacionais para as elites locais, e que o maior acesso destas
últimas aos recursos públicos apenas aumenta as oportunidades de corrupção.
Não é possível generalizar para todos os locais, pois pode haver locais em que as
qualidades dos serviços pioram e outros em que elas melhoram.
Por outro lado há correntes que dizem que a descentralização constitui um
instrumento propício para democratizar os processos sociais, aumentar a parti-
cipação popular e reduzir a injustiça social nas comunidades locais envolvidas.
Além disso, o movimento de descentralização pode promover a superação
das tendências a setorialização, ao burocratismo estatal, a distância entre os
atores sociais, consistindo na criação de instituições com capacidade de atu-
ação global que sejam representativas e que correspondam aos atores sociais,
identificados entre si; geração de uma maior proximidade democrática no âm-
bito local; redução dos problemas colocados pelas instituições nacionais de de-
mocracia representativa e; geração de comportamentos políticos e econômicos
alicerçados em uma maior iniciativa e menor dependência do Estado. (ARRE-
TCHE 1996)

140 • capítulo 5
No Entanto é sabido que a descentralização provocou uma forte mudança
no rol de responsabilidades para os municípios a partir da Constituição, que
até então eram de competência da esfera federal e estadual.
Farah (2001) apresenta os principais pontos da descentralização:

Transferências de atribuições e competências do governo central e da esfera estadual


de governo para o governo municipal, com ênfase nas atribuições que dizem respeito
à cidadania social;
Resposta a reivindicações da sociedade civil pela descentralização das políticas so-
ciais, desde o início da década de 1980;
Aumento significativo da participação dos municípios na repartição dos recursos fiscais
desenhadas a partir da Constituição de 1988;
Maior proximidade do governo local com relação às demandas da população, o que
assume relevância num quadro democrático;
Insuficiência das respostas do mercado como alternativa ao “desmonte” do Estado (e
de suas políticas) no nível federal e “necessidade”, portanto, de formulação de respos-
tas no nível local.

5.3.2  Estatuto das Cidades e a Descentralização das Ações de


Políticas Urbanas.

Com a aprovação do Estatuto da Cidade e a consequente obrigatoriedade da


elaboração e implantação de um Plano Diretor com a efetiva participação popu-
lar em sua elaboração obteve-se a descentralização da administração pública,
que transferiu para os municípios a responsabilidade pela busca de soluções
sustentáveis dos problemas locais, pela proximidade com a população.
A importância da população como agente e alvo das políticas urbanas é níti-
da no conteúdo do art. 2º do Estatuto das Cidades, que utiliza expressões como
gestão democrática, participação da população e de associações representa-
tivas, atendimento ao interesse social, investimentos geradores de bem-estar
geral, entre outros. (CURY, 2009).
Cury ( 2009) afirma ainda, que as consequências desse processo ainda são
recentes e estão sujeitas a serem aprimoradas com a prática. Porém percebe-se,
que a intenção de se envolver a população nas gestões municipais ainda não

capítulo 5 • 141
conseguiu se consolidar, em parte pela falta de uma tradição cultural de exercí-
cio da cidadania por parte dos brasileiros.
No entanto, o atual panorama mundial de globalização das informações, bem
como as ameaças ao meio-ambiente físico e natural, à qualidade de vida da popula-
ção, não podem renunciar a participação de cidadãos conscientes de sua responsa-
bilidade e de sua importância no desenvolvimento de suas comunidades.

ATIVIDADE
Leia o texto a seguir e responda a questão. Araci do Vale é uma cidade que, segundo a con-
tagem de população de 2007 do IBGE, tem 1.524.735 habitantes. Originada na expansão
da Ferrovia da Fumaça – hoje inativa – ainda no século XIX, tem sua história bastante ligada
a atividades terciárias, particularmente de comercialização: distribuição de produtos extra
-regionais e venda da produção agrícola da região por ela polarizada – sobretudo algodão,
posteriormente substituído por pecuária em grande escala. Araci do Vale também nucleia
aglomeração metropolitana de intensa dinâmica urbana, com índices de crescimento, seja de
população, seja de PIB, bastante superiores à média nacional. Como toda cidade brasileira
desse porte, Araci do Vale sofre de problemas característicos da urbanização brasileira: con-
centração de grandes áreas de pobreza, congestionamento, agressões ao meio ambiente,
áreas vazias e ociosas, especulação imobiliária. Todas essas questões foram trabalhadas no
processo de elaboração de seu plano diretor que, finalmente, foi aprovado pelo Conselho da
Cidade e pela Câmara de Vereadores em 2007.
A reabilitação das áreas urbanas centrais do município de Araci do Vale deverão ser pla-
nejadas de acordo com os objetivos do Plano criado pelo Ministério das Cidades em 2003.
Considere os objetivos apresentados a seguir.
I. Promover o uso habitacional e reverter o processo de expansão urbana em direção às
suas fronteiras periféricas.
II. Assegurar, por meio de ações isoladas das instituições federais, a mono funcionalidade
e a criação de uma identidade formal única de cada área urbana central.
III. Recuperar e adaptar as áreas urbanas consolidadas subutilizadas, degradadas ou em
processo de degradação, a fim de reintegrá-las à dinâmica urbana.
IV. Expandir a malha urbana de maneira racional, privilegiando a mistura dos usos industrial
e habitacional, a fim de criar condições de financiar a ampliação da rede de infraestrutura
instalada.
V. Considerar o potencial do estoque imobiliário, subutilizado em relação ao deficit ha-
bitacional, e o custo da infraestrutura instalada, no momento de decisão da destinação e

142 • capítulo 5
priorização dos investimentos públicos.
São objetivos do Plano APENAS:
a) I, II e V
b) I, III e V
c) I, IV e V
d) II, III e IV
e) III, IV e V

REFLEXÃO
Atualmente, as cidades brasileiras passam por um processo de implementação de novas di-
retrizes para ordenação do espaço urbano, que vem sendo aplicadas por uma recente política
urbana exigida pelo Estatuto da Cidade que é uma lei federal e consequentemente pela a
implantação de Planos Diretores Municipais.
O Planejamento Urbano e Ambiental torna-se de extrema importância para a constitui-
ção sustentável social e espacial de uma sociedade; porém a forma de legislação associada
a um processo eficaz de execução e fiscalização dos mecanismos legais existentes talvez
seja o grande dilema para a viabilização de projetos sustentáveis, sem esquecer de que a
conscientização social e ambiental é indissociável desse processo.
Por tanto, as novas experiências em gestão pública de forma descentralizadas devem se
voltar para a relação governo e sociedade, na qual se destacam os conceitos de flexibilização,
participação, parcerias, e responsabilidade pública, com o Estado assumindo o papel de arti-
culador para a produção e implementação de políticas públicas. Busca-se, assim, o equilíbrio
entre a visão tecnocrática e a política, a reversão do insulamento técnico e burocrático e a
redistribuição do poder, favorecendo a democratização das relações entre Estado e socieda-
de. (VALLE e CAMBRAIA, 2015)

LEITURA
Para complementar o estudo sobre as ações de planejamento urbano e ambiental visto nes-
te capítulo recomenda-se a leitura do livro O Desenvolvimento Sustentável em Foco - Uma
Contribuição Multisciplinar de Gilson Batista de Oliveira e José Edmilson deSouza Lima, da
editora Annablume, 2006.
O livro trata de uma coletânea de análises que enfocam a questão da sustentabilidade

capítulo 5 • 143
socioambiental, e está composto de discussões sobre o conceito de desenvolvimento, con-
siderações sobre o papel da sociedade local no processo de desenvolvimento sustentável,
relações entre economia ambiental, ecológica e recursos naturais, ação do Estado x desen-
volvimento sustentável, entre outros assuntos relacionados ao tema.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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BH – Política Social. PBH, Edição temática, n° 3, maio/julho de 2002.

144 • capítulo 5
SAYAGO, D. A. V. A invenção burocrática da participação: discursos e práticas no Ceará. Brasília,
2000. 210 p. Tese (Doutorado) Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília.
SILVA ,Geovany Jessé Alexandre da; WERLE, Hugo José Scheuer. Planejamento Urbano e
Ambiental nas Municipalidades: da cidade à sustentabilidade, da lei à realidade. PAISAGENS
EM DEBATE revista eletrônica da área Paisagem e Ambiente, FAU.USP - n. 05, dezembro 2007.
Disponível em:http://www.fau.usp.br/depprojeto/gdpa/paisagens/artigos/2007Silva-Werle-Planejame
ntoUrbanoSustentabilidade.pdf Acesso em 15 de fev. 2015
VILAÇA, Flávio. As ilusões do plano diretor. 2006. Disponível em http://www.planosdiretores.com.br/
downloads/ilusaopd.pdf. Acesso em 15 fev. 2015.
VALLE, Maria Izabel Marques do; CAMBRAIA, Maria Aparecida Seabra de Carvalho. A política
urbana como política pública e a exigência constitucional da participação popular – o
processo de elaboração dos planos diretores participativos. Disponível em: http://www.conpedi.
org.br/manaus/arquivos/anais/bh/maria_aparecida_seabra_de_carvalho_cambraia.pdf Acesso em 19
de fev. de 2015.

GABARITO
Capítulo 1

01. e
A Revolução Industrial foi a principal responsável pelos acontecimentos que ocorreram
no aspecto demográfico das cidades.

•  Fixação dos habitantes dos distritos agrícolas, modifica drasticamente o território das cidades.
•  Famílias passam a alojar-se nos espaços existentes nos bairros ou em casas construídas
na periferia.
•  Surgem os bairros operários com uma população extensa, sem saneamento básico, que
pudesse atender às necessidades desse contingente populacional.
•  A construção das casas, nos bairros residenciais, localizados próximos ao local de trabalho,
também eram feitas sem qualquer critério.
Diante dessa realidade, surgem projetos e ações voltadas para resolver os problemas ad-
vindos desse fenômeno urbanístico que, além de congestionada, a cidade industrial primava
pela insalubridade.

capítulo 5 • 145
Capítulo 2

01. d
Algumas diretrizes de Transporte Sustentável são recomendadas pela Comissão de Meio
Ambiente da ANTP- Associação Nacional de transportes Públicos- tendo a finalidade de
orientar as políticas públicas relacionadas com o sistema de transportes e com o uso do
solo, de maneira a racionalizar os deslocamentos, ampliar a mobilidade urbana e reduzir os
impactos sobre o meio ambiente e a qualidade de vida, são elas:
Incentivo a utilização do transporte público e do transporte não-motorizado;
Promover a utilização de veículos de baixo impacto poluidor;
Desincentivar a utilização do transporte individual;
Promover o adensamento das áreas centrais e controlar a dispersão urbana;
Promover a disseminação de informações sobre meio ambiente no setor de transportes,
trânsito e planejamento urbano;
Promover a gestão ambiental urbana.
02. b
Para se melhorar a estrutura das cidades pensando em sustentabilidade, os investimen-
tos públicos devem priorizar a ampliação da rede de transporte coletivo, utilizando a infraes-
trutura e a tecnologia de menor impacto ambiental, que sejam mais adequadas para cada
caso, e promovendo a integração física e tarifária com outros sistemas de transporte.
Incentivar a utilização de modos não-motorizados, com implantação ou ampliação da malha
cicloviária, com a inserção de equipamentos urbanos necessários para sua operacionalização.
Além disso, priorizar a integração do transporte não motorizado com o transporte coletivo.
Priorizar a circulação de pedestres, garantindo a infraestrutura necessária e condições
adequadas de segurança e conforto nas calçadas e nas travessias viárias, mesmo que em
detrimento da fluidez do transporte individual.
03. b
A presença de parques lineares nas margens de rios pode alterar o microclima local
reduzindo a temperatura média ao redor do parque, se comparada com o restante da cidade.
Lagos artificiais criados em parques podem ser utilizados como bacias de detenção, que tem
o objetivo de absorver o excedente de águas no período de pico das chuvas, escoando-as
lentamente após o seu término.

146 • capítulo 5
Capítulo 3

01. a
A educação ambiental e sanitária tem como objetivo a sensibilização, a conscientização
e a mobilização dos cidadãos para que estes segreguem na origem os componentes reciclá-
veis de seu lixo, encaminhando-os para os programas de coleta seletiva, isso porque a se-
gregação na origem potencializa, técnica e economicamente, a reciclagem dos componentes
recicláveis do lixo e minimiza o trabalho de separação desses componentes nas usinas de
triagem, em especial quando esses resíduos coletados seletivamente não estão misturados
ao componente matéria orgânica do lixo, o chamado lixo úmido.

Capítulo 4

01.
e) constituirá associação pública, integrando a Administração indireta dos entes da fede-
ração consorciados, ou pessoa jurídica de direito privado.

Capítulo 5

01. b

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ANOTAÇÕES

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150 • capítulo 5
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