Aan Hare Excellentie

de Gouverneur van Curaçao

Fort Amsterdam 1
Curaçao

RvA no. RA/20-19-DIV

Onderwerp: Verzoek aan de Raad van Advies inzake de interpretatie van artikel 25 van de
Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten
(zaaknummer 2019/025000)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 24 juni 2019 om het oordeel van
de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp bericht de Raad u als volgt.

I. Algemeen

De (juridische) interpretatie van artikel 25 van de Rijkswet financieel toezicht

Curaçao en Sint Maarten

a. Inleiding
In het onderhavige spoedadviesverzoek dat gebaseerd is op artikel 19, tweede
lid, van de Landsverordening Raad van Advies wordt gevraagd om te adviseren
over de interpretatie van artikel 25, eerste lid, van de Rijkswet financieel toezicht
Curaçao en Sint Maarten (hierna: Rft).
Bij brief d.d. 27 maart 2019 (zaaknummer 2019/11676) heeft de Minister-
President, namens de raad van ministers van het land Curaçao (hierna: RvMC),
een verzoek aan de voorzitter van de raad van ministers van het Koninkrijk
(hierna: RMR) gedaan om artikel 25, eerste lid, van de Rft van toepassing te
verklaren op Curaçao. De huidige sociaal-economische realiteit die hoofdzakelijk
door externe factoren wordt veroorzaakt, heeft volgens de RvMC een direct effect
op de overheidsfinanciën en gelet hierop wordt een beroep gedaan op het eerste
lid van artikel 25 van de Rft. Het een en ander opdat niettegenstaande de
inspanningen van de RvMC rekening gehouden zal worden met de tekorten op de
gewone dienst die voor de jaren 2019 en 2020 worden verwacht, aldus de RvMC.
Het verzoek van de RvMC is dan ook om de tekorten in de begrotingsrealisatie
2017 en 2018 (samen NAf 170 miljoen), te mogen compenseren in de periode
2021 tot en met 2025, evenals de tekorten die in 2019 en 2020 verwacht
worden. Hiermee zou Curaçao volgens de RvMC conform het eerste lid van artikel
25 van de Rft de ruimte gegund kunnen worden die nodig is in verband met het
herstel van schade veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen.

Architectenweg 1, Curaçao, Tel: (5999) 461 2678, Fax:( 5999) 465 2676, e-mail: info@raadvanadvies.cw
www.raadvanadvies.cw
b. Artikel 25 van de Rft en de toelichting daarop
In het eerste lid van artikel 25 van de Rft wordt bepaald dat indien dit nodig is in verband met
het herstel van schade veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen, waaronder
natuurrampen, het bestuur (lees: de RvMC) in overeenstemming met een beslissing daarover
van de RMR kan besluiten om af te wijken van de financiële normen, genoemd in artikel 15 van
de Rft 1.
In de toelichting op artikel 25 van de Rft wordt aangegeven dat er in uitzonderlijke gevallen reden
kan zijn om af te wijken van de financiële normen van de Rft, neergelegd in artikel 15. In het
geval van een natuurramp of een andere buitengewone gebeurtenis kan het noodzakelijk zijn
dat de RvMC besluiten kan nemen die afwijken van de financiële normen. Het uitgangspunt is
dat de RMR de bevoegde instantie is die een besluit over een verzoek van de RvMC als bedoeld
in voornoemd artikel moet nemen.

c. De kernelementen in artikel 25, eerste lid, van de Rft

In de brief van de RvMC van 27 maart 2019 wordt aangegeven dat de huidige sociaal-
economische realiteit, die hoofdzakelijk door externe factoren wordt veroorzaakt, een direct
effect heeft op de overheidsfinanciën. Dit is de reden voor de RvMC om toepassing te vragen
van het eerste lid van artikel 25 van de Rft.
Toepassing van voornoemd artikellid is naar het oordeel van de Raad alleen mogelijk indien
Curaçao aan de daarin opgenomen kernelementen voldoet. Bij de toetsing of aan deze
elementen is voldaan, dient steeds voor ogen te worden gehouden wat het doel is van het in de
Rft geregelde toezicht. Dit toezicht dient te bevorderen dat de landen structureel voldoen aan de
in artikel 15 van de Rft genoemde financiële normen, behoudens de uitzonderlijke gevallen,
bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Rft. Het in de Rft geregelde toezicht is dus geen doel op
zich. Bij de toetsing of er sprake is van een uitzonderlijk geval dat aanleiding geeft tot afwijking
van in het bijzonder de financiële normen, genoemd in artikel 15 van de Rft, moet ook rekening
worden gehouden met eventuele omstandigheden die aan het voldoen aan de financiële normen
in de weg hebben gestaan of nog kunnen staan voor zover het betreft omstandigheden die niet
aan Curaçao zelf te wijten zijn 2. Bij de beoordeling of artikel 25 van de Rft toegepast kan worden,
moet niet alleen rekening worden gehouden met de feitelijke omstandigheden maar moet ook
een beoordeling plaatsvinden van de risico’s die niet zullen worden afgewend bij het uitblijven
van toepassing van laatstgenoemd artikel.

Bij de beoordeling of artikel 25 van de Rft op Curaçao van toepassing kan zijn, moet rekening
worden gehouden met de volgende kernelementen:

1°. “Buitengewone gebeurtenissen”

Als eerste dient aangetoond te worden dat er sprake is van “buitengewone gebeurtenissen”. In
de tekst van artikel 25, eerste lid, van de Rft wordt een natuurramp als voorbeeld genoemd. In
de toelichting op genoemd artikel staat “natuurramp of een andere buitengewone gebeurtenis”.
Hieruit volgt dat het begrip ”buitengewone gebeurtenissen” ruimer geïnterpreteerd dient te
worden dan “natuurrampen”. Uit de Rft en de memorie van toelichting blijkt echter niet welke
andere gebeurtenissen als een buitengewone gebeurtenis in de zin van artikel 25 van de Rft
kunnen worden aangemerkt. Het is niet uitgesloten dat een gebeurtenis met verstrekkende
gevolgen voor de economie en overheidsfinanciën veroorzaakt door externe factoren waarop
een land met een kleine open economie geen invloed heeft als een buitengewone gebeurtenis
in de zin van voornoemd artikel zou kunnen kwalificeren.
Het bovenstaande brengt in beginsel met zich mee dat bij de vaststelling of er sprake is van een
dergelijke buitengewone gebeurtenis de RMR een ruime beoordelingsruimte heeft bij de

1 In artikel 15 van de Rft worden de financiële normen genoemd waaraan de begrotingen moeten voldoen.
2 Zie de eerste alinea en de voorlaatste alinea op pagina 18 van de toelichting op artikel 33 van de Rft.

RvA no. RA/20-19-DIV 2

behandeling van een op artikel 25 van de Rft gebaseerd verzoek van de RvMC. Immers, de
wetgever heeft dit niet verder begrensd.

Volgens de Raad is de economische veiligheid en stabiliteit van Curaçao een van de vitale
belangen van Curaçao. Het ongestoord kunnen functioneren van Curaçao als een effectieve en
efficiënte economie is het doel waarnaar gestreefd wordt en een aantasting hiervan kan
bijvoorbeeld veroorzaakt worden als het handelsverkeer met een belangrijke buitenlandse
partner uitvalt en daarbij ook de stabiliteit van de energielevering (olie, gas en elektriciteit) in het
gedrang komt. Volgens de RvMC is Venezuela een van de belangrijkste handelspartners van
Curaçao 3. Ook de Evaluatiecommissie Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten
verwijst in zijn rapport naar de situatie in Venezuela die een reden zou kunnen zijn voor de
toepassing van artikel 25 van de Rft teneinde financiële ruimte te creëren voor de benodigde
investeringen 4. De Raad is van oordeel dat in het licht van het bovenstaande het (grotendeels)
wegvallen van Venezuela als handelspartner als een buitengewone gebeurtenis gezien kan
worden. De effecten van het wegvallen van Venezuela als handelspartner hebben zich
gemanifesteerd in een serie gebeurtenissen die gezamenlijk een grote impact hebben gehad en
nog steeds hebben op een kleine open economie als die van Curaçao; het economisch gevolg
van de combinatie van de betrokken gebeurtenissen is van synergetische aard gebleken. Het
gaat, zoals opgemaakt kan worden uit de brief van de RvMC van 27 maart 2019 5, om onder
andere de volgende daaraan gerelateerde gebeurtenissen met hun gevolgen voor de economie
en de overheidsfinanciën:
- de afgenomen olieraffinageactiviteiten. De strenge financieel-economische
sanctiemaatregelen die door de Verenigde Staten van Amerika (hierna: VS) ten aanzien van
Venezuela zijn genomen en de beslagleggingen door Conoco Phillips op de bezittingen van
de Venezolaanse oliemaatschappij PDVSA hebben een negatief effect gehad op de productie
van de raffinaderij ;
- de sterke daling van het toerisme uit Venezuela;
- het wegvallen van de aanlevering van consumptiegoederen vanwege de sluiting van de grens
tussen Venezuela en onder meer Curaçao door Venezuela.

2°. “Schade”
Verder dient ook te worden aangetoond dat er sprake is van schade. Uit het eerste lid van artikel
25 van de Rft vloeit voort dat er een causaal verband dient te bestaan tussen deze schade en
de buitengewone gebeurtenissen; oftewel de schade moet door deze gebeurtenissen zijn
veroorzaakt. Concreet betekent dit dat aangetoond dient te worden wat de omvang van de
schade is ten aanzien van het uitblijven van de olieraffinageactiviteiten, het dalen van het
toerisme en het wegvallen van de levering van consumptiegoederen.

3°. “Herstel van schade”

Verder dient ook te worden aangetoond wat de herstelmogelijkheden zijn en hoeveel tijd dit in
beslag zal nemen. Om te voorkomen dat deze herstelmaatregelen uitblijven is het imperatief dat
deze in een “smart” programma worden vastgelegd en verankerd door middel van onder meer

3 Pagina 2, onderdeel “Schets van de sociaaleconomische situatie”, van de brief d.d. 27 maart 2019.
4 In het rapport van de Evaluatiecommissie d.d. 5 december 2018 “Steunend op eigen kracht, maar met de
wil elkander bij te staan”, paragraaf 4.4.1 op pagina 18 is het volgende aangegeven: “4.4.1. Ontwikkel een
strategie die gezonde financiën, economische groei en sociale ontwikkeling samen oppakt. […] In het
bestuurlijk overleg tussen de landen kan of dient een dergelijke strategie besproken te worden. Houdt de
hogere doelstelling van de ontwikkeling van het land in het oog. Maak moeilijke omstandigheden bespreekbaar
zoals de situatie met Venezuela op (lees: in) Curaçao en de nasleep van orkaan Irma op Sint Maarten. Kijk
gezamenlijk hoe op een reële manier financiële ruimte voor benodigde investeringen gecreëerd kan worden.
Artikel 25 Rft zou ook kunnen worden bezien in dit grotere perspectief.”
5
Onderdeel “Schets van de sociaaleconomische situatie” op pagina’s 2 en 3.

RvA no. RA/20-19-DIV 3

onafhankelijke monitoring. Daarbij is het van belang om voor zover mogelijk bijzondere aandacht
te besteden aan het versterken van de financiële weerbaarheid van Curaçao voor externe
schokken.
Uit het voorstel van de RvMC moet in ieder geval blijken welke herstelmaatregelen reeds
getroffen zijn en welke herstelmaatregelen nog getroffen moeten worden, inclusief de
tijdsplanning daarvoor, om op termijn te kunnen voldoen aan de norm in artikel 15 van de Rft
van een sluitende gewone dienst en de rentelastnorm. Ten overvloede zij opgemerkt dat ook
artikel 85, tweede lid, van de Staatsregeling van Curaçao en artikel 7 van de Landsverordening
comptabiliteit 2010 hiertoe nopen.

De Raad is van oordeel dat het eerste lid van artikel 25 van de Rft op Curaçao van toepassing
kan zijn indien Curaçao aan bovengenoemde kernelementen voldoet en waarmee afwijking van
de financiële normen, opgenomen in artikel 15 van de Rft, mogelijk kan zijn.

II. Concluderend

De RMR is op grond van het eerste lid van artikel 25 van de Rft het orgaan dat uiteindelijk zal
beslissen op het verzoek van de RvMC om af te mogen wijken van de financiële normen van
artikel 15 van de Rft. Voor de beoordeling van de RMR is van belang dat de RvMC een duidelijke
onderbouwing geeft op welke gronden het verzoek steunt. Hiervoor moet aangegeven worden
wat de buitengewone gebeurtenissen zijn, wat de omvang van de daaruit voortvloeiende schade
thans is, een indicatie hoe deze verder zou kunnen oplopen en op welke wijze deze schade
hersteld zal kunnen worden (herstelmaatregelen) alsmede binnen welke termijn voldoening aan
de financiële normen, genoemd in artikel 15 van de Rft, mogelijk zal zijn.

Ten overvloede
Hierboven heeft de Raad reeds onder de aandacht gebracht dat uit de Rft noch uit de
bijbehorende memorie van toelichting duidelijk blijkt wat wordt begrepen onder “buitengewone
gebeurtenissen” als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Rft. Indien de RMR het niet eens is
met de door de RvMC gegeven interpretatie over wat onder “buitengewone gebeurtenissen”
moet worden verstaan, moet geconcludeerd worden dat er kennelijk geen overeenstemming is
over de invulling c.q. reikwijdte van genoemd artikellid. Aangezien de Rft een consensusrijkswet
is, stelt de Raad de regering voor in dat geval hierover van gedachten te wisselen met de
Nederlandse regering met het doel gezamenlijk tot een nadere invulling daarvan te komen.

Onder verwijzing naar het besluit van de Raad van Ministers d.d. 24 oktober 2012 (zaaknummer
2012/061193) met betrekking tot de plaatsing van adviezen op de website van de Raad, wordt
u erop geattendeerd, dat dit advies na zes weken nadat het aan de Gouverneur is aangeboden
op de website van de Raad zal worden geplaatst, tenzij de Minister van Algemene Zaken de
Raad binnen voornoemde termijn bericht dat plaatsing op de website op grond van een van de
gronden, genoemd in artikel 11 van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao,
niet gewenst is.

Willemstad, 1 juli 2019

de Ondervoorzitter, de Secretaris,

____________________ _____________________
mevr. mr. L. M. Dindial mevr. mr. C. M. Raphaëla

RvA no. RA/20-19-DIV 4