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Concepção e gestão da proteção

social não contributiva no Brasil

Proteção
ç Social no Brasil:
Debates e Desafios

Luciana Jaccoud
Texto organizado em 4 partes
1. Estado, seguridade social e políticas sociais;

2. a função do Estado na defesa e garantia dos


direitos sociais e no combate à p
pobreza e às
desigualdades;

3. as responsabilidades dos entes federados;

4. as instâncias de participação, fiscalização e


controle social.
1. Estado, Seguridade Social e
Políticas Sociais
Resgata os conceitos já trabalhados por
p
Sposati ((2009).
)

• E
Estado:
t d
• Segu
Seguridade
dade soc
social:
a
• Políticas sociais:
Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Estado
• Proteção social como dever do Estado.
• RESPOSABILIDADE DO ESTADO.

“A
A proteção social pode ser definida como um
conjunto de iniciativas públicas ou estatalmente
reguladas para a provisão de serviços e benefícios
sociais visando enfrentar situações
ç de risco social
ou privações sociais.”
Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Os objetivos da proteção social


São amplos e complexos, podendo organizar-
se da seguinte forma:

1. cobertura de riscos sociais,


2. equalização de oportunidades,
3 o enfrentamento das situações de destituição
3.
e pobreza,
4. combate às desigualdades sociais, e,
5. melhoria das condições sociais da população.
Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Seguridade Social
• proteção
ã universal
i ld
do cidadão,
id dã não ã
g
substitui o modelo anterior do seguro
social, mas o engloba.

ANTES: Proteção social


Previdência (seguro social) – para o
cidadão.
cidadão
Assistência social – para os que “não
existem
i para o capital.”
i l ” (SPOSATI
(SPOSATI, 1991)
1991).
Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Seguridade Social
Sistema de proteção social por meio do
qual a sociedade p
q proporcionaria
p a seus
membros uma série de medidas
públicas contra as privações
econômicas e sociais.
Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Seguridade Social
privações decorrentes de situações
socioeconômicas:

desemprego,
pob e a,
pobreza,
vulnerabilidade, etc.
Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Seguridade Social

privações
p ç decorrentes de riscos sociais

enfermidade
enfermidade,
maternidade,
acidente de trabalho,
invalidez,
velhice,
morte.
morte
Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Políticas sociais
• Alargamento do arco dos direitos sociais e
do campo p da p proteção
ç social sob
responsabilidade estatal, com impactos
relevantes no que diz respeito ao desenho
das políticas, à definição dos beneficiários
e dos benefícios.
benefícios
Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Resultado das determinações


constitucionais e suas regulamentações
• a instituição da Seguridade Social como sistema básico
de proteção social articulando e integrando as políticas
de seguro social, assistência social e saúde;

• o reconhecimento da obrigação do Estado em prestar


serviços de saúde de forma universal
universal, pública e gratuita
gratuita,
em todos os níveis de complexidade, por meio da
instituição do Sistema Único de Saúde – SUS;

• o reconhecimento da assistência social como política


pública instituindo o direito de acesso aos serviços
p ç p pelas
populações necessitadas e o direito a uma renda de
solidariedade aos idosos e pessoas com deficiência em
situação
ç de extrema p pobreza;;
Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Resultado das determinações


constitucionais e suas regulamentações

• extensão dos direitos previdenciários com


estabelecimento do salário-mínimo como valor mínimo
e garantia de irredutibilidade do benefícios;

• a extensão dos direitos previdenciários rurais com


redução do limite de idade, inclusão do direito à
trabalhadora rural, o reconhecimento do direito à
aposentadoria apoiado em uma transferência de
solidariedade ao trabalhador familiar;

• o reconhecimento do seguro desemprego como direito


social do trabalhador a uma provisão temporária de
renda em situação de perda circunstancial de emprego
emprego.
Estado, Seguridade Social e Políticas Sociais

Ampliação das políticas sociais


(anos 90 e 2000)
Respondendo a problemas sociais.

Ex.:
• Política de segurança alimentar e
ut c o a ,
nutricional,
• Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil – Peti
• Programa
g Bolsa Família, etc.
Desafios
Apesar do avanço
avanço, a proteção social no
Brasil ainda enfrenta grandes desafios:

• altos índices de desproteção,


• carência de serviços sociais,
• necessidade de ampliação da qualidade
ç existentes,,
dos serviços
• completar a arquitetura institucional desse
sistema.
sistema
Desafios
• Como problema de fundo, como aponta
Boschetti ((1998,, 2006),
), está a limitada
expansão do assalariamento brasileiro
(desemprego)
(desemprego), impondo limites à
expansão do seguro social como política
central do nosso sistema de proteção
social e exigindo uma atuação mais
efetiva da âncora da solidariedade social.
2. A função do Estado na defesa e
garantia
ti dos
d direitos
di it sociais
i i e no
combate à pobreza e às desigualdades

A proteção social se desenvolveu no


debate sobre as causas e a busca de
alternativas para se enfrentar a situação
de pobreza da classe trabalhadora.

Originalmente, os programas de combate


Originalmente
à pobreza ocupavam lugar marginal nos
sistemas de proteção social
2. A função do Estado na defesa e garantia
dos direitos sociais e no combate à pobreza
e às desigualdades

A relação entre política social e


pobreza é complexa
2. A função do Estado na defesa e garantia
dos direitos sociais e no combate à pobreza
e às desigualdades

• Objetivos progressivamente ampliados


para:
a promoção da igualdade − máxima sob a
qual se organizam as democracias
modernas – e das oportunidades,
oportunidades
visando combater as iniquidades
promovidas no âmbito do sistema
q
econômico e das hierarquias sociais.
A pobreza
• A pobreza é mais do que um problema
individual ou de manutenção de um patamar
mínimo de renda.

• A perspectiva sugerida por Jaccoud (2009) é a


de que a pobreza se define sobretudo como
problema social e econômico, encontrando
nessas duas esferas suas mais arraigadas
raízes e determinações.
Enfrentamento da pobreza
C
Complexo
l eM
Multidimensional
ltidi i l

• De
Devee mobili ar
mobilizar benefícios sociais de
manutenção de renda, sejam de natureza
contributiva ou não contributiva.

• Deve-se
Deve se articular políticas sociais na oferta de
serviços que equalizem oportunidades,
garantem o acesso a padrões mínimos de bem
estar e mobilizem e ampliem as capacidades
dos indivíduos e famílias.
3. Responsabilidades dos entes
federados

• Descentralização
• Participação popular
(“ i cooperativos
(“mais ti que conflituosos”.)
flit ”)

• Reorganização da forma de gestão das


políticas
líti sociais
i i a partir
ti dde 1988
Os entes federados
• A constituição
tit i ã de
d 1988 que, redesenhou
d h o
sistema federal em favor dos estados e
municípios reconheceu estes últimos como
municípios,
entes federativos autônomos, com o mesmo
status legal dos outros dois níveis de governo.
governo

• Consagrou ainda a tendência que já vinha se


esboçando nos anos anteriores de
redistribuição dos recursos fiscais para as
esferas subnacionais em detrimento do governo
federal
4. Instâncias de participação,
fiscalização e controle social
• Afirmação da participação social na gestão
pública.

• Democratização do Estado brasileiro

• Conselhos (espaços de debate


debate, deliberação e
controle da política)

conferências, fóruns, câmaras, comissões setoriais, grupos de trabalho


e ouvidorias.
id i
Instâncias de participação, fiscalização
e controle social

Objetivos da participação social:

• Transparência na deliberação
• Transparência
p na ggestão
• Visibilidade das ações
• Democratização do sistema decisório
• Maior expressão e visibilidade das
demandas sociais
Participação: conflito X cooperação
R
Representação
t ã – campo de
d iinteresses
t

A perspectiva de representação
democrática refere
refere-se
se não apenas aos
beneficiários, mas também ao conjunto de
outros atores envolvidos na execução
dessas políticas, tais como grupos
profissionais
profissionais, setores privados e
especialistas.
Atribuições dos conselhos
• d
deliberar
lib sobre
b didiretrizes,
ti estratégias,
t té i atividades
ti id d e
operações;
• expressar demandas e deliberar sobre prioridades
segundo critérios de equidade;
• articular e mobilizar atores relevantes na defesa de
direitos;
• acompanhar as políticas e programas;
• garantiri a efetividade
f i id d d dos mecanismos
i públicos
úbli d
de
provisão, regulação ou execução de serviços;
• fiscalizar a execução das ações e a aplicação dos
recursos públicos;
• avalizar a pprestação
ç de contas dos g gestores.
Vulnerabilidade, empoderamento e
Vulnerabilidade
metodologias centradas na família:
conexões e uma experiência para a reflexão

Carla Bronzo
As vulnerabilidades
• A ideia
id i de
d vulnerabilidade
l bilid d social
i l indica
i di uma
predisposição à precarização, vitimização,
agressão.
ã

• Do ponto de vista biológico, a vulnerabilidade


inclui a ideia de estar mais predisposto a que
ocorra algo.
l E é necessário
ái eliminar
li i a
vulnerabilidade substituindo-a por
f
força/resistência
/ i tê i , bem como, eliminar os
fatores de risco.
Famílias em condição de vulnerabilidade:
o que isso quer dizer?

pobres vulneráveis

• Nem todos os que se encontram em


situação de vulnerabilidade são pobres.

• Nem todos os pobres são vulneráveis


vulneráveis.
Vulnerabilidade

• articula-se com a ideia de risco e na


literatura esses termos frequentemente
são abordados de forma conjunta.

• Os indivíduos e as famílias p
posicionam-se
diferentemente quanto à capacidade
de resposta aos riscos e às
mudanças do entorno.
Vulnerabilidade

• No campo da proteção social, o foco


orientado pela abordagem da
vulnerabilidade e dos riscos está nas
estratégias utilizadas pelas famílias que
lhes permitem escapar da pobreza e nas
outras que as fazem perpetuar nela.
Por riscos entende-se:
Uma variedade de situações. Englobam:

• riscos naturais (como terremotos e demais cataclismos);


• riscos de saúde (doenças, acidentes, epidemias,
deficiências);
• riscos ligados ao ciclo de vida (nascimento,
maternidade, velhice, morte, ruptura familiar);
• riscos sociais (crime, violência doméstica, terrorismo,
gangues, exclusão social);
• riscos econômicos ( h
(choques d
de mercado,
d riscos
i
financeiros);
• riscos ambientais (ppoluição,
ç desmatamento, desastre
nuclear);
• riscos políticos (discriminação, golpes de estado, revoltas), tal
como sistematizados pela unidade de proteção social do Banco
Mundial.
Uma ponte mais direta

Fazer frente a riscos específicos


e
Fortalecer a capacidade de resposta das
famílias

Resultado = redução de sua vulnerabilidade


Vulnerabilidade

exposição
e pos ção capac dade
capacidade
ao risco de resposta
As respostas aos riscos podem
ser, basicamente, de dois tipos:
p

• ANTES DO RISCO • DEPOIS DO RISCO


Antes do risco
PREVENÇÃO MITIGAÇÃO Ã
ç dos efeitos de
redução
reduzir a riscos futuros.Trata-
probabilidade de
p se de medidas ex
produção de riscos ante, que buscam
adversos. reduzir o impacto do
risco, caso este se
materialize.
Depois do risco

SUPERAÇÃO
as iniciativas são desenhadas para aliviar
os efeitos dos riscos,
riscos uma vez que estes
ocorreram, e estão dirigidas para enfrentar
os choques.
choques
O que são Ativos?
• A noção de ativos está relacionada diretamente ao risco
e à vulnerabilidade.

• Por ativos se consideram os diferentes tipos de


recursos qque as ppessoas e famílias ppossuem e
podem mobilizar como estratégias de resposta aos
eventos de risco.

• O conjunto de ativos considerados varia de acordo com


a perspectiva teórica adotada do enfoque da
vulnerabilidade
l bilid d e não
ã existe
i t consenso sobre b quais
i
ativos devem ser reconhecidos como centrais.
Considera se como ativos
Considera-se
• o trabalho, o capital humano, a moradia,
ç
as relações familiares,, o capital
p social;;
(Caroline Moser)

• outras abordagens consideram como


ativos o capital natural, físico, humano,
financeiro e social.
A interação entre os diferentes tipos de
ativos
ti
Produzem efeitos a curto, médio e longo prazo.

Ex.: o que pode parecer mais adequado a curto


prazo, pode trazer consequências perturbadoras
a médio e longo prazo.
A consequências
As ê i podem
d ser maiores
i d
do
que os eventos que lhe deram origem.

• A venda de ativos (propriedades, bens)


• O desinvestimento em capital humano
(abandono da escola)
• A redução da ingestão de calorias
Algumas condições ou aspectos psicossociais
negativos que dificultam o enfrentamento e a
superação das condições de pobreza:

apatia, resignação,
baixa autoestima, baixo
protagonismo e
autonomia,
desesperança,
subordinação e
dependência que
dependência,
acabam por aprisionar
as famílias e os
indivíduos nas
armadilhas da pobreza.
p
• Dimensões relacionais, consideradas
como aspectos menos tangíveis da
pobreza, remetem a questões de
natureza psicossocial
p e envolvem o
tema das relações sociais e do
empoderamento.
empoderamento
Empoderamento
• Empowerment
E t

• O fortalecimento dos ativos dos indivíduos e das


famílias é a estratégia dominante, cuja
concepção envolve aspectos e dimensões
relacionais e de natureza psicossocial e
abrange,
b para além
lé d recursos físicos
de fí i ou
financeiros, capacidades humanas e também
recursos imateriais (ideias,
(ideias habilidades,
habilidades saberes
etc.) e sociais.
• Qualquer estratégia que busque a
superação
p ç da pobreza
p passa
p
necessariamente pelas pessoas.
Maior controle externo sobre recursos,
entendidos, de forma ampla
• controle
t l no âmbito
â bit d das
crenças, dos valores e
das atitudes,, de forma
relacionada com a
capacidade de
• recursos materiais
materiais, autoexpressão e
físicos, intelectuais, autoafirmação, processos
financeiros. sustentados pela
autoconfiança e por
mudanças no âmbito da
subjetividade que
subjetividade,
ocorrem no interior de
cada um.
Resultados das ações de
empoderamento
Podem ser de diferentes tipos e
g , mas todos espelham
magnitude, p uma
mesma ordem de questões:

• Aumento do protagonismo,
• Aumento da autonomia,
• A mento do senso de dignidade
Aumento dignidade,
• Acréscimo de capacidades.
p
As pessoas empoderam a si mesmas

• Mas, governos e outros atores


d
desempenhem
h papell vital
it l nesse processo.

Como?
Como?
• Estabelecendo leis e regulamentos favoráveis
ao empoderamento das pessoas: leis
antidiscriminação, mudanças legais, facilitação
de acesso ao crédito etc.;

• Alterando formas de provisão dos serviços


públicos para torná-los mais flexíveis e porosos
às demandas e necessidades dos indivíduos e
grupos, e atuando sobre a infraestrutura social.
Empoderamento
• Se processa no meio da relação entre
usuários e agentes públicos como produto
emergente das relações que se
estabelecem entre as famílias, os
g
agentes, , as redes de p
políticas e as redes
sociais.
Importante
p

• não adianta muito ampliar a capacidade


de as pessoas fazerem escolhas se não
existem estruturas de oportunidades
(entendidas como regras e instituições
formais e informais) que tornem possível
efetivar as escolhas e transformar agência
(
(como capacidade
id d de
d agir)i ) em ação
ã
efetiva (resultados).

• Capacidade governamental
• Plano micro – protagonismo do indivíduo e
da família

• Plano
a o macro
ac o – co
compromisso
p o sso dos d
diversos
e sos
setores públicos
Dimensão relacional e o papel dos
agentes públicos como catalisadores
da mudança

Incorporação e inserção social:


metodologias de intervenção

“itinerários da inserção”

“incorporação social”
Os itinerários da inserção ou
incorporação social

• configuram os caminhos a serem


percorridos pelos indivíduos ou “unidades
unidades
de convivência” no sentido de saída da
condição de exclusão.
exclusão
Intensa relação pessoal
• O trabalho
t b lh d
de acompanhamento
h t d
do
processo de inserção envolve, além da
aplicação de recursos, um trabalho de
intensa relação pessoal, continuada e
duradoura, sustentada pela confiança
recíproca entre agentes públicos e
pessoas acompanhadas, fortalecida pela
ç
motivação e desejoj de os assistidos
procurarem saídas sustentáveis das
ç
situações de exclusão.
Um processo de incorporação social
envolve:

a) ter condições de vida mínimas em termos de


moradia saúde
moradia, saúde, educação;
b) ter recursos econômicos que possibilitem ao
cidadão ser um consumidor;
c) ter uma atividade que possibilite a ele ou a ela
o reconhecimento social;
d) participar de espaços de cultura, lazer, de
sociabilidade;
e) “tener un lugar en el mundo, pintar algo”
(CORERA, 2002)
Proteção à família

• Programas centrados no atendimento às


famílias têm sido a estratégia dominante nos
sistemas de proteção social em todo o mundo.

• No Brasil, a partir dos anos 90, a família tem


sido
id considerada
id d elemento
l centrall na doutrina
d i
da proteção integral, norteadora do ECA e da
LOAS e eixo
LOAS, i orientador
i d das
d ações
õ da d PNAS.
PNAS
Não se tem conhecimento acumulado
suficiente
fi i t sobre
b o desenvolvimento
d l i t de
d uma
efetiva proteção social para famílias em
situação de pobreza e vulnerabilidade.
• Que desenhos de políticas de
proteção social são mais efetivos
para o enfrentamento e a
superação das condições de
pobreza e vulnerabilidade?
(políticas locais)

• Como trabalhar tendo as famílias


como foco? Que tecnologias ou
metodologias de intervenção
surtem resultados
resultados, e que tipo de
resultados quer-se alcançar com
as famílias? (metodologias)
Necessário
• IInaugurar formas
f d acompanhamento
de h t e
metodologias de trabalho com famílias
que possam servir de parâmetro para o
debate sobre esse tema, promovendo a
médio e longo prazo, metodologias que
efetivamente produzam a emancipação e
autonomia dos indivíduos e famílias.

***

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