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Rio de Janeiro
Marinha do Brasil
Escola de Guerra Naval
2006
CMG (EN) Aluisio Sérgio Torres Filho
Rio de Janeiro
Marinha do Brasil
Escola de Guerra Naval
2006
RESUMO
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 6
9 CONCLUSÃO .................................................................................................................. 51
REFERÊNCIAS ............................................................................................................... 53
APÊNDICES .................................................................................................................... 63
6
1 INTRODUÇÃO
O projeto do futuro avião de emprego tático das Forças Armadas dos Estados
Unidos da América (EUA) e países aliados, o Joint Strike Fighter (JSF), foi orçado em
US$ 18,9 bilhões e envolve atividades nos EUA, Reino Unido, Itália, Canadá, Dinamarca,
Holanda, Noruega, Turquia e Austrália, para a fabricação de cerca de 2.600 aeronaves (1;2).
A European Aeronautic Defence and Space Company (EADS) foi criada em 2000, com sede
na Holanda, reunindo empresas da França, Alemanha e Espanha e transformando-se na sétima
maior indústria de defesa do mundo, com faturamento anual de cerca de US$ 43 bilhões,
investimento em pesquisa e desenvolvimento em torno de US$ 2,6 bilhões e uma linha de
produtos incluindo aviões, helicópteros, mísseis, satélites e seus veículos lançadores (3;4). A
próxima classe de navios-aeródromos do Reino Unido, segundo o programa Future Aircraft
Carrier (CVF), será projetada e construída pela empresa BAe Systems e pelo Grupo Thales, a
primeira criada pela fusão em 1999 das empresas British Aerospace plc, do Reino Unido, com
a Marconi Eletronic Systems, dos EUA, e o segundo formado por indústrias da França, Reino
Unido, EUA, Alemanha e África do Sul (5;6;7).
Essas notícias parecem indicar uma tendência à globalização das indústrias de
defesa, induzindo a questionamentos sobre os seus possíveis efeitos na Indústria de Defesa do
Brasil. Nossa indústria poderá sobreviver, competindo com esses grupos empresariais? Há
benefícios no envolvimento de nossas empresas no processo de globalização? Há maneiras de
o Estado intervir nesse processo, de forma a torná-lo compatível com a Política de Defesa
Nacional?
A motivação desta monografia é, essencialmente, responder a essas três perguntas,
o que leva ao estabelecimento de dois propósitos para o estudo a ser efetuado: identificar os
efeitos da globalização na Indústria de Defesa Nacional e determinar as possíveis ações
estratégicas, para utilizar o aparentemente inevitável processo de globalização dessa indústria
em benefício do País. A abordagem se limita à indústria aeroespacial e a de fabricação de
munição e armas leves, por serem atualmente os setores de maior expressão na Indústria de
Defesa Brasileira, cujo desenvolvimento está diretamente associado à globalização. A
indústria de construção naval militar, praticamente a cargo da Marinha do Brasil (MB), e a de
fabricação de armas pesadas e carros de combate, que, após seu apogeu na década de 80,
praticamente se extinguiu com a falência da Engesa, não são tratadas neste trabalho, embora
seja considerável o potencial da globalização da economia para a expansão desses setores.
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2 DEFINIÇÃO DE GLOBALIZAÇÃO
Por mais difundida que seja a discussão sobre o assunto, não parece haver uma
definição única para o termo “globalização”. Analisando-se as definições citadas por Wolf e
Pollack (8), essas são, por vezes, demasiadamente genéricas como “intensificação de relações
sociais em escala mundial […], de forma que acontecimentos locais são influenciados por
eventos que ocorrem a milhares de milhas de distância” (Anthony Giddens, 1990);
estritamente relacionadas às transações comerciais e financeiras internacionais como
“crescimento da interdependência econômica entre países pelo aumento do volume de
transações de produtos, serviços e capital, assim como pela difusão mais rápida de tecnologia”
(Fundo Monetário Internacional, 2000); ou mesmo exclusivamente aplicáveis ao setor de
defesa como “globalização não é uma opção política, mas um fato [...] a realidade emergente
é que as Forças Armadas de todas as nações estão compartilhando essencialmente a mesma
base industrial de equipamentos de defesa de escala global” (Donald Hicks, Defense Science
Board, 2000).
O propósito de tratar, nesta monografia, dos efeitos da globalização na indústria
sugere a adoção de definição relacionada à globalização da economia, desconsiderando-se a
aplicabilidade do termo “globalização” também para referenciar temas como a difusão
cultural e a interdependência entre mercados financeiros, entre outros. Neste sentido,
considera-se apropriada a abordagem adotada por Santarelli e Figini (9), que trata da
globalização como uma fase do desenvolvimento de economias de mercado, caracterizada
pela eliminação de barreiras para o comércio de produtos e serviços, menor participação do
Estado na economia e transferência de decisões dos Estados para entidades internacionais,
como a Organização Mundial do Comércio.
Tangredi (10), ao tratar da definição do termo “globalização”, cita o seguinte
trecho de reportagem publicada em jornal americano: “Isto, com o vasto aumento na rapidez
de comunicações, multiplicou e reforçou os elos entre os interesses das nações, que agora
formam um sistema articulado, não apenas prodigioso em termos de tamanho e atividade, mas
também de excessiva sensibilidade, inigualável em épocas passadas”. O interessante desse
trecho de reportagem é que foi publicado em 1902, e seu autor foi Alfred Thayer Mahan,
conhecido como um dos fundadores da geopolítica e precursor do conceito de Poder
Marítimo. Globalização, portanto, não é um fenômeno recente.
Wolf e Pollack (8) analisam a intensidade do processo de globalização ao longo
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Segundo Schmitt (6), a indústria aeroespacial nos EUA passou por um processo
de consolidação de 1993 a 1997, por meio de aquisições e fusões de empresas, estimulado e
em parte financiado pelo Governo norte-americano, tendo em vista a perspectiva de redução
do orçamento de defesa então existente. Essa reestruturação, encerrada em 1998, quando o
Governo se opôs à fusão da Lockheed Martin com a Northtrop Grumman, temendo a falta de
competição, determinou que essas duas companhias, juntamente com a Boeing,
concentrassem as principais indústrias do setor aeroespacial.
A consolidação da indústria aeroespacial nos EUA, de acordo com Schmitt, foi
um dos fatores que determinaram uma reestruturação similar da indústria aeroespacial na
Europa, que temia a perda de competitividade com as três grandes empresas americanas.
Outros fatores teriam sido os custos crescentes para pesquisa e desenvolvimento, a redução
dos orçamentos de defesa e a mudança de comportamento dos governos, que, com menos
recursos, passaram a adotar uma postura similar à de clientes civis, procurando menores
custos. Schmitt enfatiza o aumento dos custos com pesquisa e desenvolvimento e exemplifica,
citando Quilè e Chaveau, que os custos dos programas das aeronaves Mirage III (1960),
Mirage F-1 (1973), Mirage 2000 (1983) e Rafale (1998) foram sempre crescentes,
correspondendo a cerca de € 1, 4, 16 e 31 bilhões, respectivamente.
A reestruturação da indústria aeroespacial européia, facilitada pelo histórico de
cooperação industrial em diversos programas de desenvolvimento de aeronaves, teve
características especiais em relação à reestruturação ocorrida nos EUA, pois, além do
processo de consolidação, houve ênfase na racionalização de processos e na diversificação de
serviços prestados, que passou a incluir serviços de manutenção e logística para as Forças
Armadas.
A transferência dos serviços de manutenção e logística para as indústrias de
defesa foi uma forma das Forças Armadas compensarem a diminuição de encomendas e, ao
mesmo tempo, buscarem a redução de custos, beneficiando-se da capacidade de
gerenciamento industrial e comercial das empresas, de acordo com Schmitt. Como exemplo,
pode-se citar o interesse do Reino Unido de transferir toda a manutenção das aeronaves
Tornado para a BAe Systems e Rolls-Royce, que, estima-se, proporcionará uma economia de
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fabrica aeronaves sob licença da MiG e BAe Systems, bem como motores de emprego
aeronáutico sob licença da Rolls-Royce (Reino Unido), Honeywell (EUA) e Turbomeca
(França). Em conjunto com a entidade de pesquisa estatal Defence Research and
Development Organisation (DRDO), a companhia já desenvolveu um helicóptero leve, o
Advanced Light Helicopter (DHRUV), e está concluindo o desenvolvimento de um avião de
multiemprego, o Light Combat Aircraft (LCA), um projeto iniciado na década de 80, que
tornará a Índia um dos poucos países capazes de construir aeronaves supersônicas. Há
também estudos para o desenvolvimento de uma aeronave de combate de médio porte, cujo
projeto e construção de dois protótipos foram orçados em US$ 1,5 bilhão. A globalização de
suas atividades se caracteriza pelo uso de equipamentos importados em seus projetos, embora
haja um esforço para substituí-los, como no caso da aeronave LCA, que deverá utilizar o
motor Kaveri desenvolvido na Índia. A HAL também fornece itens de fuselagem para a
Boeing, Airbus, Stork Aerospace e BAe Systems (16;17;18).
O Defense Research and Development Laboratory (DRDL), subordinado ao
DRDO, é responsável pelo desenvolvimento de mísseis (19). Seus atuais programas incluem o
Trishul (superfície-ar de curto alcance), Akash (superfície-ar de médio alcance), Nag
(antitanque), Prithvi (superfície-superfície de curto alcance), Agni e Surya (superfície-
superfície de médio alcance), Dhanush (versão naval do Prithvi), Sagarika (cruise de curto
alcance), Astra (ar-ar beyond-the-visual-range) e Brahmos (cruise antinavio).
O grupo aeroespacial Denel Limited, da África do Sul, desenvolve os mísseis ar-
ar (A-Darter), antitanque (Ingwe e Mokopa) e superfície-ar (Umkhonto-IR), além do
helicóptero de ataque Rooivalk, bombas guiadas e veículos aéreos não tripulados, todos com
projeto próprio. A Denel, que também fabrica canhões e munição, foi fundada em 1992, a
partir das instalações industriais da Armaments Corporation of South Africa (Armscor),
criada em 1968 e responsável pelo bem-sucedido programa de desenvolvimento da indústria
de defesa do país, apesar do (ou estimulado pelo) embargo comercial sofrido pela África do
Sul, enquanto perdurou sua política de segregação racial. As exportações correspondem a
56% das vendas do grupo, que obteve um faturamento de 4,4 bilhões de randes (cerca de
US$ 700 milhões) em 2004 (20;21).
No Chile, a Empresa Nacional de Aeronáutica de Chile (ENAER) é uma
companhia estatal que fabrica a aeronave de treinamento básico T-35 Pillán e presta serviços
de manutenção em aeronaves e motores para a Força Aérea do Chile e empresas civis. A
ENAER também fabrica itens da fuselagem das aeronaves ERJ-135 e ERJ-145, da Embraer;
Falcon 900 e 2000, da Dassault Aviation; e CASA CN-235 e C-295, da EADS. É, portanto,
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uma companhia que se envolveu com a divisão internacional do trabalho e que soube
diversificar suas atividades entre os mercados civil e militar (22).
Na Argentina, a Fábrica Militar de Aviones (FMA) foi privatizada em 1995,
passando ao controle da Lockheed Martin, com o nome Lockheed Martin Aircraft
Argentina S/A (LMAASA). A empresa fabrica a aeronave de treinamento avançado e de
ataque leve AT-63 Pampa, além de prestar serviços de manutenção em aeronaves e motores
de emprego militar e civil, tendo firmado em 2005 um contrato para a manutenção das
aeronaves AF-1 da MB (23;24).
Deve-se ressaltar, no entanto, que a divisão de tarefas entre as companhias de
diversos países, importante característica no atual processo de globalização da economia, não
se restringe ao fornecimento de itens de fuselagens pelas fábricas de países em
desenvolvimento para as grandes empresas do setor aeroespacial. Essa divisão de tarefas é
observada de forma intensa também em programas de desenvolvimento de novas aeronaves,
permitindo a divisão de investimentos e riscos entre as indústrias participantes. Esses
programas são lançados com o compromisso de diversos países na aquisição da aeronave, o
que, por si só, reduz o risco do projeto e assegura uma escala mínima de produção. Os países
que adquirem os primeiros lotes de aeronaves são, normalmente, aqueles que são sede das
indústrias que participam do programa e que, assim, promovem não só a renovação de seus
meios de defesa, como garantem encomendas para sua indústria e o desenvolvimento de sua
tecnologia.
O programa JSF, citado na introdução desta monografia, é um exemplo desse
novo tipo de gerenciamento de projetos. Esse programa para desenvolvimento de uma nova
aeronave de emprego tático, gerenciado pelo grupo norte-americano Lockheed Martin,
envolve nove países, divididos em três níveis de participação, em função dos investimentos
realizados na fase de projeto e desenvolvimento. Os participantes do 1º nível são os EUA e o
Reino Unido, e os do 2º nível são a Holanda e Itália, que investirão US$ 19 bilhões,
US$ 2 bilhões, US$ 800 milhões e US$ 1 bilhão, respectivamente. Os demais países
pertencem ao 3º nível, com investimentos entre US$ 200 e 400 milhões, com menor
participação nas decisões referentes ao programa, porém com o direito de suas indústrias
disputarem as concorrências para prover serviços e materiais (1;2;25).
O desenvolvimento de um avião de superioridade aérea e combate ao solo, o
Eurofighter Typhoon, é outro exemplo de programa internacional, com a participação da
Alemanha, Itália, Espanha e Reino Unido. O projeto, que prevê a fabricação de
620 aeronaves, é gerenciado por um órgão da Organização do Tratado do Atlântico Norte, a
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NATO Eurofighter and Tornado Management Agency, por meio de dois consórcios
especialmente criados para o programa: Eurofighter GmbH, com participação da Alenia
Aeronautica, BAe Systems e EADS; e o EUROJET Turbo GmbH, envolvendo a MTU
Aero Engines (Alemanha), Rolls-Royce (Reino Unido), Avio (Itália) e Industria de Turbo
Propulsores (Espanha). A divisão de tarefas entre as empresas é determinada pelo número de
aeronaves a ser obtido pelo país (26).
Uma outra estratégia comum no setor aeroespacial, mesmo antes da formação dos
grandes grupos transnacionais, é a dedicação também ao setor de aviação civil, para
compensar eventuais reduções de encomendas militares. Smith (6) apresenta gráfico com a
proporção de faturamento entre os mercados civil e militar das principais empresas do setor
aeroespacial, no qual se verifica que o percentual do mercado militar é inferior a 50% em
todas elas, com exceção da Lockheed Martin e da BAe Systems. No caso da formação da
OAK, pode-se observar um interesse na união de indústrias com produtos quase que
exclusivamente voltados para o mercado militar, como as companhias MiG e Sukhoi, com
fabricantes de aeronaves comerciais, como Tupolev e Ilyushin.
De forma resumida, a indústria aeroespacial de defesa no mundo apresenta as
seguintes características de interesse para o tema desta monografia:
a) Foram formados grandes grupos transnacionais, que apresentam
competitividade superior à de indústrias nacionais atuando isoladamente, pela
capacidade de efetuarem os elevados investimentos atualmente necessários
para o desenvolvimento de novos projetos. Observa-se, no entanto, que esse
processo de consolidação se mantém essencialmente dentro dos blocos
comerciais usuais - EUA, União Européia e Ásia - com exceção da
BAe Systems, constituída por indústrias com instalações nos EUA e na Europa.
b) As companhias nacionais, normalmente com forte apoio estatal, ainda
conseguem desenvolver projetos de aeronaves e mísseis, porém de
complexidade moderada. A Índia e a África do Sul são países em
desenvolvimento, que possuem empresas nacionais com bom nível
tecnológico. Na América do Sul, excetuando o Brasil, não há indústrias com
significativo grau de desenvolvimento tecnológico no setor aeroespacial.
c) Há preocupação na diversificação dos serviços e produtos fornecidos pelas
indústrias, de modo a assegurar a lucratividade em caso de falta de demanda
em um segmento específico. As opções para diversificação incluem:
- Atuação no mercado de aviação comercial;
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Nos EUA, 70% das aquisições de munição e armas leves do governo são feitas em
empresas privadas (27). Atualmente, há discussão sobre a necessidade de reorganização das
16 instalações do Exército norte-americano destinadas à fabricação de armamento leve e
munição, analisando-se a conveniência da consolidação ou privatização dessas instalações ou
mesmo da criação de uma companhia governamental para privatizar algumas atividades,
porém mantendo-se o controle estatal sobre o seu patrimônio. A reorganização, caso ocorra,
poderá seguir o exemplo do Canadá, que, de 1965 a 1986, privatizou toda a sua indústria de
armamento leve e de munição, concentrando a maior parte das instalações na Canadian
Arsenals Limited, posteriormente adquirida pela SNC Technologies (28).
O redimensionamento das fábricas de munição americanas é tratado por Matthews
e Scully (29), em reportagem sobre a atual necessidade dos EUA de importar munição de
calibre 5,56 mm da Israel Military Industries (IMI), tendo em vista que a única fábrica de
propriedade do governo que produz esse tipo de munição, a Lake City Army Ammunition
Plant, sob gestão privada da Alliant Techsystems (ATK), não está conseguindo atender à
demanda das Forças Armadas dos EUA. É interessante observar que uma das medidas em
análise para evitar a repetição desse tipo de dificuldade é a contratação de empresas privadas
para fornecimento de munição, fabricando-a ou obtendo-a de outras indústrias, eliminando a
necessidade de gerenciamento do processo de compra por órgãos governamentais.
No setor de armas leves, o Herstal Group é um exemplo de grupo multinacional,
formado pela empresa Herstal e duas grandes subsidiárias, a FN Herstal, que produz
armamentos para emprego militar e policial, e a Browning - U.S. Repeating Arms Company,
especializada em armamento de caça. O grupo, com instalações industriais na Bélgica e EUA,
é o fabricante original dos fuzis 7,62 mm FAL, produzidos sob licença em diversos países, e
atualmente fornece metralhadoras, fuzis, pistolas e munição de pequeno calibre. Uma empresa
16
do grupo, a FN Manufacturing USA, fabrica os conhecidos fuzis M16 em uso pelas Forças
Armadas dos EUA (30;31). Outro exemplo é a Heckler & Koch GmbH (HK), que possui
instalações industriais nos EUA, além de sua fábrica na Alemanha, exportando produtos para
cerca de 100 países (36;37).
As demais indústrias de grande porte de armas leves e munição possuem,
normalmente, instalações industriais apenas em suas nações de origem, o que não significa
um isolamento desse setor de defesa do processo de globalização da economia, pois a
exportação é vital para essas empresas. A companhia Colt Defense Weapon Systems exporta
fuzis de emprego militar para 94 países, a Colt´s Manufacturing Company exporta pistolas e
revólveres para 12, e a SNC Technologies exporta munição de diversos calibres para 19
(32;33;34). A italiana Beretta, com faturamento de € 147 milhões em 2004 e produção diária
de 1.500 armas, exporta cerca de 75% de sua produção para quase 100 países (35).
No Chile, a empresa Las Fábricas y Maestranzas del Ejército (FAMAE) produz
três tipos de fuzis, sob licença da Swiss Arms AG, quatro modelos de submetralhadoras de
projeto próprio, além de carabinas, pistolas e revólveres. A FAMAE fabrica também foguetes
de 160 mm e munição para armas de mão e de caça, assim como para armas pesadas de
calibres entre 60 e 155 mm. Embora sua linha de produtos seja voltada para o setor de defesa,
chama a atenção o fato de atuar também na área de serviços, efetuando atividades de
manutenção de armamentos e de modernização de carros de combate para as Forças Armadas
(38).
A FAMAE é uma empresa pública, com administração autônoma e patrimônio
próprio, que tem apresentado bons resultados financeiros. Em 2004, teve um faturamento de
cerca de US$ 26,7 milhões e lucro líquido de US$ 320 mil. Seu envolvimento no processo de
globalização é moderado, sendo evidenciado pela fabricação de algumas submetralhadoras e
carabinas em conjunto com a companhia brasileira Taurus, da qual é representante no Chile, e
pela presença de agentes comerciais em diversos países da América do Sul e Central (38).
Na Argentina, a Dirección General de Fabricaciones Militares, subordinada ao
Ministério da Economia, é uma das poucas indústrias do setor de defesa que não foi
privatizada ou fechada por ocasião da reformulação do papel do governo nesse segmento,
ocorrida a partir da década de 90 (21). Pertencem à empresa diversas instalações industriais,
como a Fábrica Militar Fray Luis Beltrán, que fornece armas leves e munição de pequeno
calibre; as Fábricas Militares de Villa María e Azul, que produzem pólvora e explosivos; e a
Fábrica Militar Rio Tercero, que desenvolve produtos químicos para uso em explosivos e que
transformou seus equipamentos, originalmente utilizados para fabricação de armamento
17
setor de transportes, por meio de sua subsidiária Tectran. Na área militar, além do sistema
ASTROS II e sua versão para veículos blindados leves, o ASTROS Hawk, fabrica o foguete
ar-superfície Skyfire-70, utilizado em aviões e helicópteros, o míssil antitanque FOG-MPM, o
sistema antiaéreo FILA e os veículos blindados AV-VBL e AV-VB4-RE (64).
O Programa F-X da FAB foi considerado uma oportunidade para a empresa
retornar à área aeroespacial, pela associação com a Sukhoi (63). Com a interrupção do
programa, a globalização das atividades da Avibras passou a ser representada apenas pela
exportação de material, que inclui um contrato de US$ 500 milhões com a Malásia para o
fornecimento do sistema ASTROS II (54).
A ELEB foi criada em 1999 como uma joint venture entre a Embraer e o grupo
suíço Liebherr, utilizando as instalações e o pessoal técnico da então Embraer - Divisão
Equipamentos, criada em 1984 (65). Destaca-se pela capacidade de projetar e fabricar trens de
pouso, sendo responsável pelos sistemas atualmente instalados nas aeronaves Super Tucano,
Sikorsky S-92 (helicóptero de médio porte), ERJ-145 (trem de pouso principal) e ERJ-170
(trem de pouso auxiliar).
sudeste do país na década de 20. Na década de 30, houve a criação da Forjas Taurus e a
instalação pelo EB da Fábrica de Itajubá para produção de armamento leve.
A CBC, após sua aquisição em 1936 pela norte-americana Remington Arms e pela
inglesa Imperial Chemical Industries, foi nacionalizada em 1980, com apoio de bancos
estatais, com o controle acionário então dividido entre seus diretores (70%) e a IMBEL
(30%). Em 1989, o Grupo ARBI Participações S/A adquiriu as ações em poder dos diretores,
assumindo o controle acionário e, em 2004, a IMBEL transferiu 28% das ações da empresa
para a PDCI Participações Ltda. O período sob o controle da Remington permitiu a obtenção
da capacidade de fabricação de espingardas de caça.
A CBC é, no momento, a maior fornecedora de munição para armas de uso civil
no Brasil. Fabrica também pólvora, espingardas de caça, bem como munição para fuzis,
metralhadoras e canhões, neste último caso, de calibres até 30 mm, normalmente para
emprego em sistemas de defesa antiaérea ou aeronaves, como o F-5 e o AMX da FAB.
Embora suas instalações fabris estejam situadas integralmente no país, Dreyfus,
Lessing e Purcena (66) mencionam que a maior parte das ações da CBC atualmente
pertencem a empresas sediadas no exterior. As exportações, em 2004, foram de
aproximadamente US$ 34,4 milhões para 54 clientes em 38 países, incluindo contratos para
fornecimento de munição militar para o Oriente Médio, América do Sul e Leste Asiático (71).
Segundo informações divulgadas pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), a CBC
apresentou um lucro líquido de R$ 5 milhões em 2004 (71). Esses resultados indicam uma
bem sucedida integração ao processo de globalização da economia.
Em processo análogo ao da CBC, a Taurus foi vendida no início da década de 70
para a Smith&Wesson e nacionalizada em 1977, quando teve suas ações negociadas para a
Polimetal - Indústria e Comércio de Produtos Metálicos Ltda. O relacionamento com a
Smith&Wesson e a aquisição da subsidiária da Beretta no Brasil, em 1980, contribuíram para
a obtenção da capacidade de fabricar pistolas e revólveres de qualidade internacional. Em
1997, com a compra da patente da empresa Rossi para fabricação de armas de mão, a Taurus
adquiriu o monopólio da fabricação de revólveres e pistolas de uso civil no país.
A Taurus fundou, em 1983, uma subsidiária nos EUA, a Taurus International
Manufacturing Inc. (TIMI), que foi responsável pelo aumento das vendas naquele país,
inicialmente como distribuidora de armas fabricadas no Brasil e, posteriormente, fabricando
dois modelos lá comercializados, contando com um departamento de projeto próprio. Há
também acordos comerciais com a FAMAE, fábrica estatal de armamentos chilena, para
produção de submetralhadoras e carabinas com peças chilenas e brasileiras.
25
militares, que participem de uma ou mais das etapas de pesquisa, desenvolvimento, produção,
distribuição e manutenção de produtos estratégicos de defesa” e estabelece que “a PNID tem
como objetivo geral o fortalecimento da BID”.
A PNID inclui como objetivos específicos a “diminuição progressiva da
dependência externa de produtos estratégicos de defesa, desenvolvendo-os e produzindo-os
internamente”, “redução da carga tributária incidente sobre a BID”, “ampliação da capacidade
de aquisição de produtos estratégicos de defesa da indústria nacional pelas Forças Armadas” e
“aumento da competitividade da BID brasileira para expandir as exportações”. A ênfase na
nacionalização de produtos estratégicos, a redução da carga tributária e o aumento de
encomendas das Forças Armadas como formas de fomento industrial não chegam a ser
medidas originais, que historicamente têm encontrado dificuldades de execução pela falta de
uma demanda contínua de material de emprego militar, associada a restrições do Orçamento
da União. A menção à importância do aumento da competitividade da BID e das exportações
é, entretanto, um aspecto relevante da PNID, que parece estimular, assim como a PDN, a
globalização da indústria de material bélico, em condições favoráveis para o País.
O artigo 6º da PNID atribui à Secretaria de Logística, Mobilização, Ciência e
Tecnologia (SELOM) a responsabilidade pela elaboração das ações estratégicas para efetiva
implementação da PNID e estabelece que “as ações estratégicas devem ser indutoras, sem
retirar da indústria sua capacidade de empreendimento, sua iniciativa e seus próprios riscos” e
que “as empresas públicas devem desempenhar suas atividades em complemento às de caráter
privado, evitando a concorrência com estas últimas”. Entende-se, dessa forma, que uma das
características típicas do atual processo de globalização da economia, a redução da
intervenção do Estado na economia, parece estar sendo levada em consideração. A orientação
para as empresas públicas não competirem com o setor privado parece indicar também uma
preferência pela progressiva privatização da BID.
com “poder de destruição ou outra propriedade de risco que indique a necessidade de que o
uso seja restrito a pessoas físicas e jurídicas legalmente habilitadas [...] de modo a garantir a
segurança da sociedade e do país”. Esses produtos são listados no Anexo I do Decreto, que
compreende itens como produtos químicos de possível emprego militar, explosivos, munição,
propelentes, armas de fogo, granadas, material de proteção pessoal, foguetes, mísseis e
veículos blindados.
Para exportação, são exigidos registro e licença prévia emitidos pelo EB. Para
importação, são exigidos documentos similares, porém o artigo nº 190 contraria diretamente o
princípio característico da globalização de eliminação de barreiras comerciais, ao estabelecer
que “o produto controlado que estiver sendo fabricado no país, por indústria considerada de
valor estratégico pelo Exército, terá sua importação negada ou restringida, podendo,
entretanto, autorização especial ser concedida, após ser julgada a sua conveniência”. A
imposição de barreiras comerciais é também objeto do artigo nº 195, que determina que “a
importação de produtos controlados para venda no comércio registrado só será autorizada se o
país fabricante permitir a venda de produtos brasileiros similares em seu mercado interno”.
A Lei nº 9.112/1995 destinou-se a atualizar a legislação brasileira no que se refere
ao controle da proliferação das chamadas “armas de destruição em massa” (nucleares,
químicas ou biológicas), tendo levado à criação da Comissão Interministerial de Controle de
Exportação de Bens Sensíveis, a quem compete manter atualizada uma lista de material
sujeito à autorização formal do Governo antes de ser exportado. A última versão dessa lista,
divulgada pela Portaria Interministerial MCT/MD nº 631 de 13 de novembro de 2001 (82), é
um pouco mais abrangente que a lista do Decreto nº 3.665/2000, incluindo navios militares,
torpedos e minas.
A legislação aplicável à exportação de material de emprego militar foi comentada
pelo então Ministro de Estado das Relações Exteriores, Luis Felipe Lampreia, em Exposição
de Motivos à Câmara dos Deputados (83), ao detalhar as diretrizes gerais para a Política
Nacional de Exportação de Material de Emprego Militar (PNEMEM), estabelecidas pelo
Presidente da República, em 12 de dezembro de 1974. Segundo o Ministro Lampreia, o
controle do material exportado tem o propósito de garantir o cumprimento de embargos de
vendas a determinados países, estabelecidos por organismos internacionais ou pelo Governo
brasileiro. Indiretamente, a inclusão do Brasil no grupo de países com políticas em relação à
proliferação de armas de destruição em massa facilitaria o acesso à tecnologia de ponta,
como, por exemplo, a de utilização em mísseis.
A exportação de material militar é, portanto, regulamentada pelo EB, para o
30
A análise das novas ações estratégicas a serem propostas será feita a partir dos
tópicos mais polêmicos relacionados ao processo de globalização da economia, identificados
41
É improvável que uma companhia de capital aberto tome decisões que contrariem
o interesse de seus acionistas, para manter negócios pouco rentáveis com o Governo. Os
investimentos já efetuados na empresa pelo Estado ou a realização de grandes encomendas no
passado não são fatores que pesam na lógica corporativa, voltada essencialmente para as
oportunidades no presente e futuro. Assim, penso que a única forma de assegurar que o
interesse das Forças Armadas seja considerado nos planos estratégicos de companhias
privadas é a transformação dessas Forças em clientes de peso, com demanda contínua de
serviços.
A transferência de serviços atualmente realizados pelas OMPS, Parques de
Material e Arsenais das Forças Armadas para a BID surge como opção para manter elevado o
percentual de serviços prestados às Forças Armadas no faturamento total dessas empresas. As
companhias privadas beneficiar-se-iam de uma demanda mais uniforme de serviços, uma de
suas principais necessidades como já visto, e seriam estimuladas a manter sua linha de
produtos na área militar. Essa ação estratégica minimizaria os aspectos AD1 e AD3,
atendendo às diretrizes D3 e D4.
Não se trata de uma idéia original. Na seção 3.1, foram apresentados o Reino
Unido, Chile e Argentina como exemplos de países que privatizaram parte dos serviços de
manutenção de suas Forças Armadas, e Amarante (74) sugere a diversificação da atuação da
IMBEL, passando a incluir a área de serviços, como forma de melhorar a situação financeira
da empresa.
As ações nesse sentido, creio, deveriam considerar sempre a qualificação de pelo
menos duas empresas, para preservar a competitividade, e assim permitir a obtenção de custos
aceitáveis. As bancadas de testes e o ferramental necessário seriam, preferencialmente, de
propriedade das Forças Armadas, objetivando reduzir o investimento inicial do setor privado,
que, pela baixa demanda de serviços, poderia ser considerado economicamente inviável, e
facilitar a rápida transferência do serviço para outra companhia, caso necessário.
A criação de um órgão único no âmbito do MD para a qualificação de prestadoras
de serviços às Forças Armadas, o Centro de Certificação, de Metrologia, de Normalização e
43
EUA, e o próprio programa AMX, cujo preço unitário acabou tornando-se o dobro do valor
inicialmente previsto de US$ 10 milhões e, dessa forma, bastante superior ao custo de uma
aeronave similar “de prateleira” na época. O segundo aspecto é que offsets normalmente não
propiciam progressos de longo prazo à economia de países em desenvolvimento, pois não
asseguram as condições para que as indústrias que receberam estímulos tornem-se
competitivas, como enfatizam Brauer e Dunne (104). Mesmo a transferência de tecnologia
seria um benefício efêmero, em virtude do rápido desenvolvimento tecnológico.
Para o projeto de equipamentos, a compensação comercial na forma de
“transferência de tecnologia” só se justifica se permitir reduções de custo ou de tempo
significativas nos programas de desenvolvimento e, mesmo assim, se aplicada em empresas
capazes de efetivamente comercializar os equipamentos a serem projetados. No caso da
nacionalização de serviços de manutenção, no entanto, a transferência de tecnologia parece ter
retorno assegurado, não só em termos de economia de recursos a longo prazo, mas também
em termos estratégicos, por assegurar a operação dos meios existentes sem dependência
externa, o que indica a conveniência de priorizar esse tipo de aplicação de offset.
De qualquer forma, seria desejável que as prioridades para a exigência de
compensação comercial definidas no artigo no 18 da Portaria 764/MD (90) fossem melhor
detalhadas. Poderia ser interessante a elaboração de uma lista de programas de transferência
de tecnologia de interesse do País, em ordem de prioridade, que detalhassem o produto final
desejado, como, por exemplo, sensores infravermelhos para emprego em mísseis ar-ar, ou a
capacitação desejada, como a de realizar serviços de revisão geral em caixas de transmissão
de helicópteros de médio porte, com cada um desses programas associados a valores
financeiros a serem considerados para efeito de cômputo de offset em processos licitatórios.
Tal lista seria apresentada aos licitantes, facilitando a elaboração de ofertas de offset no valor
estipulado pelo MD, conhecendo-se a priori a relevância a ser atribuída a sua proposta na
avaliação pela Força Armada contratante, uma vez que essa relevância seria proporcional à
prioridade definida na lista.
No caso de falta de recursos para a exigência de compensação comercial, a
modalidade de “contrapartida comercial”, pela qual o país exportador se obriga a comprar
produtos ou serviços de valor equivalente ao do material importado, deveria tornar-se
obrigatória, novamente associada à elaboração de uma lista de produtos fabricados pela BID,
ordenada pelo valor estratégico correspondente a sua venda, a ser definido pelo MD. Essa
modalidade é particularmente conveniente como argumentação política para reaparelhamento
das Forças Armadas, pois, exigindo-se, por exemplo, 100% de contrapartida comercial,
46
Pelo apresentado, pode-se dizer que uma das características mais marcantes da
nova fase da globalização da economia é que os programas internacionais para projeto e
desenvolvimento de material de defesa passaram a ser prática usual, enquanto que iniciativas
autônomas de países, como o programa da aeronave Rafale da França, se tornaram exceção à
regra. Em programas como o do avião de emprego tático JSF, que envolve os EUA, Reino
Unido, Itália e mais seis países; dos navios-aeródromos CVF, com participação do Reino
Unido, França e EUA; das Frégates Européenes Multimissions (FREMM), para construção de
fragatas pela França e Itália (105); e do Patrullero de Alta Mar (PAM), entre Argentina e
Chile, destinado à construção de navios-patrulha (106), há uma divisão de trabalho
internacional, com a qual os riscos são reduzidos e se assegura uma escala de produção
mínima para tornar econômico o desenvolvimento de equipamentos especiais para o projeto.
A busca de programas internacionais, como ação estratégica, não auxiliaria a
eliminação da AD4, pois não propiciaria a desejada combinação de uma indústria de defesa
soberana e forte, uma vez que a participação da BID nesses programas seria limitada ao
fornecimento de alguns itens do novo meio a ser projetado. Entretanto, é uma clara
oportunidade de, ao menos, fortalecer nossa indústria de defesa, desenvolver sua capacidade
de projeto e reaparelhar as Forças Armadas com material que, pela quantidade a ser fabricada,
terá menor probabilidade de apresentar problemas de abastecimento. A participação da BID
em programas internacionais serviria para maximizar o aspecto favorável AF1, pois
incrementaria a exportação de material de emprego militar.
Exemplificando, o que se sugere é que pode ser uma ação mais eficiente para a
indústria nacional, hipoteticamente, participar de um programa internacional para a fabricação
de cerca de 2.600 aeronaves, como o JSF, fornecendo itens da estrutura da fuselagem, trem de
pouso e alternativas de mísseis e foguetes, com o compromisso de o País adquirir um pequeno
47
Entende-se que a eliminação dessa reserva de mercado possa ser considerada, pois poderia
atuar como óbice à exportação de material para países que se julgassem prejudicados. Essa
barreira comercial parece desnecessária, pois o artigo nº 24 da Lei nº 8666 de 1993 (110),
modificada pela Lei nº 11.196 de 2005 (111), estabelece a dispensa de licitação “para o
fornecimento de bens e serviços, produzidos ou prestados no país, que envolvam,
cumulativamente, alta complexidade tecnológica e defesa nacional”. Com base nessas leis, as
Forças Armadas poderiam, a seu critério, dar preferência à obtenção de produtos estratégicos
no Brasil, sem que houvesse uma barreira comercial estabelecida por lei.
Quanto ao material não estratégico, como armas e munição de uso civil, as
barreiras tarifárias para importação são relativamente elevadas, situando-se em torno de 20%
no âmbito do Mercosul (112). A redução dessas tarifas de importação, em decorrência da
eventual aceleração do processo de globalização da economia, poderia comprometer ainda
mais a competitividade de determinados produtos da BID no mercado nacional, já afetados
pelo “Custo Brasil”, conforme citado no item 5.3.
Considera-se que, apesar disso, a intensificação da globalização poderia ser
benéfica para a Indústria de Defesa Nacional, pela redução das barreiras tarifárias de outros
países à importação de produtos brasileiros, pois o potencial de negócios no mercado externo
é significativamente maior que no interno e, segundo Kume e Piani (113), o índice de
“Vantagem Comparativa Revelada Simétrica”, que indica a competitividade de um setor da
economia no mercado internacional, é um dos mais elevados no caso da nossa indústria de
armas e munição. Nesse caso, o aspecto desfavorável AD5 seria, provavelmente, compensado
pelo incremento do aspecto favorável AF1.
Mesmo com esse provável benefício, creio que não seja atualmente necessária
uma ação estratégica voltada à negociação de alíquotas de importação aplicáveis a produtos
de defesa com outros países e blocos econômicos, tendo em vista a relativa facilidade
encontrada pelas empresas nacionais para exportação de material, sob as condições vigentes.
O risco de prejudicar a competitividade de alguns itens da BID no mercado nacional não
parece justificar-se, ao menos no momento.
haveria uma grande diferença de faturamento total em relação ao desses grupos. Essa
alternativa, que exigiria possivelmente financiamento de banco estatal, deixa de ser
considerada, pela diretriz D3, assim como uma eventual iniciativa de criar-se uma empresa
estatal para controle da BID, com funções similares às exercidas pela Armscor na África do
Sul, pela diretriz D4.
Para validação das ações estratégicas a serem propostas, com intuito de evitar a
sugestão de atividades já analisadas e consideradas inadequadas pelo Governo, solicitou-se
uma visita à SELOM. Assim, realizou-se uma entrevista com o Diretor do Departamento de
Logística (DEPLOG) da SELOM, Brigadeiro-do-Ar José Roberto Scheer, em 27 de abril de
2006, com base no roteiro do APÊNDICE A, no qual foram incluídas as respostas para as
perguntas formuladas. Com base nessa entrevista, verificou-se que:
a) A transferência de serviços de manutenção para a BID não está sendo
considerada pelo MD, por entender-se que tal atividade é da competência dos
Comandos das Forças Singulares;
b) Não está em estudo a alteração da forma de gestão da IMBEL e FAJCMC;
c) Não há, atualmente, ações do MD para que a BID participe de programas
internacionais para desenvolvimento de meios;
d) Há entendimentos para o aumento da cooperação militar entre o Brasil, Índia e
África do Sul, sob coordenação da Secretaria de Política, Estratégia e Assuntos
Internacionais (SPEAI) do MD;
e) A legislação referente à importação de material bélico é considerada adequada
para as necessidades das Forças Armadas;
f) Não há estudo em andamento para consolidação da BID, que, no entender do
MD, deverá ser uma iniciativa da própria indústria de defesa.
Foi verificado junto à SPEAI, de forma informal, a situação da cooperação militar
entre Brasil, África do Sul e Índia. Verificou-se que o MD é responsável pelos entendimentos
na área de defesa do Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS), já tendo ocorrido
uma reunião entre os Ministros da Defesa desses países em fevereiro de 2004, em Pretória,
sendo prevista a realização da segunda reunião em 2006. O IBAS, criado em 2003, é um
fórum para tratar de assuntos referentes ao desenvolvimento econômico e social, no qual são
também exploradas possibilidades de parcerias na área de ciência e tecnologia (114).
50
9 CONCLUSÃO
REFERÊNCIAS
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Pública e dá outras providências. Disponível em: < https://www.planalto.gov.br/casaciv
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113 KUME, Honório; PIANI, Guida. ALCA: Uma Estimativa do Impacto no Comércio
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Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/ibas/portugues/indexpt.htm>. Acesso em: 30
abr. 2006.
63
1. Propósito
3. Perguntas ao SELOM
empreendimento, sua iniciativa e seus próprios riscos” e que “as empresas públicas devem
desempenhar suas atividades em complemento às de caráter privado, evitando a concorrência
com estas últimas”. Essas orientações podem ser interpretadas como uma preferência pela
privatização da BID. Esta interpretação esta correta? Há algum estudo em andamento para a
privatização ou gestão privada da IMBEL e da Fábrica Alte. Jurandyr da Costa Müller de
Campos (FAJCMC), apesar do insucesso da MB na tentativa de gestão privada da FAJCMC
pela empresa FI - Indústria e Comércio S/A?
Resposta: Não, não há qualquer idéia a esse respeito. A PNID tem como
macro-objetivo fortalecer a BID, que é constituída por empresas privadas e públicas. A
interpretação é a de que a indústria de defesa é um negócio com características próprias que
deve estar nas mãos daqueles que entendem de negócios para que possam sobreviver e crescer
de forma sustentável. É certo que as Forças Armadas são capazes de gerenciar uma indústria,
mas esse não é o seu negócio, embora deva ter em vista que é imprescindível manter um
parque industrial nacional de material de defesa para que, em momentos de necessidade, sua
capacidade operacional não seja afetada pela excessiva dependência de meios importados.
Alie-se a isso os baixos orçamentos com os quais são contempladas as Forças Armadas que
dificultam os investimentos e as obrigam a concentrar seus esforços na gerência de recursos
necessários a sua vida vegetativa, ou seja, no custeio. Assim, uma empresa de material de
defesa, para sobreviver e crescer no Brasil, não pode prescindir das aquisições das Forças
Armadas e deve manter capacidade exportadora ou de produção de bens duais, perfil que
melhor se adapta a empresas de defesa da iniciativa privada. Com relação à privatização ou
gestão privada da IMBEL e FAJCMC, não é do conhecimento a existência de estudos para
que isso aconteça. A publicação da recente Portaria Normativa no 586/MD, de 24 de abril de
2006, que aprova as Ações Estratégicas, demonstra, de forma clara, a motivação de intenções
elencadas para os mais diversos segmentos da sociedade, visando ao fortalecimento da sua
BID, como fator de notável importância estratégica para o País.
Resposta: Há um grande interesse por parte da BID para que haja um orçamento
impositivo por parte do Governo Federal para reaparelhar e manter atualizados os
equipamentos das Forças Armadas. Como pode ser visto na Portaria Normativa no 586/MD,
de 24 de abril de 2006, que aprova as Ações Estratégicas, dentre outros que estão diretamente
direcionados para o tema, este assunto merece atenção especial, pois é entendimento que,
dessa maneira, a BID poderá planejar a médio e longo prazos, manter seu parque industrial
efetivo, garantir competitividade e fomentar suas pesquisas para o desenvolvimento de novos
produtos, tanto para as próprias FA, como para concorrer com o mercado externo.