ACCION DE REPARACION DIRECTA - Naturaleza subjetiva. Características.

Finalidad / FINALIDAD DE LA ACCION DE REPARACION DIRECTA -

Pretensión indemnizatoria

Sobre el particular es de anotar que la reparación directa es una acción de

naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, orientada a indemnizar
integralmente el perjuicio ocasionado a las personas en razón de un hecho, una
omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de
un inmueble con la ejecución de un trabajo público o por cualquier otra causa
imputable al Estado.

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Naturaleza

subjetiva. Características. Finalidad / ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Finalidad

De igual manera, la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de

naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, sólo que a través de ésta la
persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica,
como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede
solicitar que se declare la nulidad del mismo, y como consecuencia se le
restablezca su derecho o se repare el daño.

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Pretensión indemnizatoria / ACCION

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Pretensión
indemnizatoria / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Diferencias con la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Diferencias con la acción de
reparación directa / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Procedencia /
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procedencia

Es decir que estas dos acciones comparten la pretensión indemnizatoria, pues con
ellas se busca el resarcimiento de los perjuicios inferidos por el Estado, pero lo
que las diferencias principalmente es la causa del daño, como quiera que la
reparación directa procede cuando el origen del mismo es un hecho, una omisión,
una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un
inmueble con la ejecución de un trabajo público mientras que la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho deviene cuando el daño es causado por un acto
administrativo viciado de nulidad.

ACTO ADMINISTRATIVO - Presunción de legalidad / DAÑO CAUSADO POR

ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL - Acción procedente. Indemnización de
perjuicios / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL - Acción
de nulidad y restablecimiento del derecho. Acción procedente

Así las cosas, es indudable que la indemnización del perjuicio ocasionado a la

demandante con la expedición de un acto administrativo exige desvirtuar
previamente la presunción de legalidad del mismo, lo cual se materializa a través
del mecanismo procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esto significa que cuando el daño deviene del proferimiento de un acto
administrativo que se acusa de ilegal, no es posible acudir a la jurisdicción para
obtener directamente la indemnización correspondiente, mediante la acción de
reparación directa.

DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO - Acción procedente. Acción

de nulidad y restablecimiento del derecho / REPARACION DIRECTA -
Adecuación de la acción a nulidad y restablecimiento del derecho /
ADECUACION DE LA ACCION - Prevalencia del derecho sustancial sobre el
derecho formal / ADECUACION DE LA ACCION DE REPARACION DIRECTA A
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Improcedente por
caducidad de la acción

Así las cosas, estando claro que el perjuicio cuya indemnización se pretende, tiene
su fuente en un acto administrativo, lo procedente es acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo en uso de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho y no de la de reparación directa, como en el presente caso. Ahora bien,
en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho formal, podría
adecuarse la presente acción de reparación directa para procurar la nulidad del
acto administrativo generador del perjuicio con el consiguiente reconocimiento de
la indemnización, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
No obstante, ello no es posible como quiera que a la fecha de formulación de la
demanda ya había operado la caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, la cual debía interponerse dentro del término de
cuatro (4) meses contados a partir de la supresión del cargo ocupado por la
demandante en la Contraloría Departamental de Santander, cuya concreción se
efectuó con el Oficio No. 7922 del 30 de diciembre de 1999, suscrito por el Jefe
Unidad Recursos Humanos de esa dependencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo de 2011

Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00231-01(39794)

Actor: ILSE MILENA JAIMES SILVA

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y OTROS

Referencia: REPARACION DIRECTA

Resuelve la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte

demandante contra el auto del 12 de agosto de 2010, proferido por el Tribunal
Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por
indebida escogencia de la acción y por haber operado la caducidad de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho.
 I. ANTECEDENTES

1.- En demanda del 13 de abril de 2010 la señora ILSE MILENA JAIMES SILVA,
en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitó declarar
administrativamente responsable a la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE
SANTANDER, al DEPARTAMENTO DE SANTANDER y a la CONTRALORIA
DEPARTAMENTAL DE SANTANDER por los perjuicios materiales y morales que
le fueron ocasionados con la aplicación del artículo segundo literal e) de la
Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999, expedida por la Asamblea
Departamental de Santander, suprimiendo el cargo que desempeñaba como
Auxiliar 565 de la Contraloría Departamental de Santander, el cual fue declarado
nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 27 de
septiembre de 2007.
2. Se refirió en la demanda que la señora ILSE MILENA JAIMES SILVA
desempeñaba el cargo de Auxiliar 565 de la Contraloría Departamental de
Santander, el cual fue suprimido mediante el Decreto No. 0401 del 30 de
diciembre de 1999, proferido por el Gobernador de Santander, en uso de las
facultades extraordinarias conferidas por la Ordenanza No. 050 del 8 de enero de
1999, supresión que le fue comunicada mediante Oficio No. 7922 del 30 de
diciembre de 1999, suscrito por el Jefe Unidad Recursos Humanos de la
Contraloría Departamental de Santander.

3.- En auto del 12 de agosto de 2010 el Tribunal Administrativo de Santander

rechazó de plano la demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad
de la misma, señalando que “el oficio No. 7922 del 30 de Diciembre de 1999 -
comunicación de la supresión del cargo-, constituye en el presente caso el acto
administrativo particular y concreto, que era susceptible de demandarse ante esta
jurisdicción en punto a procurar su nulidad y consecuencial restablecimiento (art.
85 C.C.A) y no atacable por vía de reparación directa, en razón a que contiene la
voluntad de la administración tendiente a dar por terminada la vinculación laboral
del accionante por supresión del empleo”.

Agregó: “Frente a la anterior situación sería del caso ordenar la corrección de la

demanda, para que el demandante la adecuara a la Acción de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho; no obstante lo cual se advierte que, ello no es
posible dado el acaecimiento de la caducidad de la acción frente al acto
administrativo contenido en el Oficio No. 7922 del 30 de Diciembre de 1999, ….”.
4. En escrito del 27 de agosto de 2010, la parte demandante interpuso y sustentó
el recurso de apelación contra el auto del 12 de agosto de 2010, aduciendo que “a
partir de la declaratoria de nulidad del acto general, los actos administrativos se
tornaron ilegales; siendo procedente para mi poderdante entablar al presente
ACCION DE REPARACION DIRECTA para obtener la reparación integral de los
perjuicios causados …”; que el Consejo de Estado ha señalado que “los actos
particulares expedidos dentro de la vigencia de la norma declarada nula, no
constituyen situaciones jurídicas consolidadas”, y que la demanda está orientada a
obtener el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir como
consecuencia de la supresión del cargo de Auxiliar 565 de la Contraloría
Departamental de Santander.
II. CONSIDERACIONES

1.- El recurso de apelación interpuesto por la demandante se concreta en la

procedencia de la acción de reparación directa para obtener la indemnización de
los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de un acto
administrativo proferido en aplicación de otro acto administrativo que es declarado
nulo por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Sobre el particular es de anotar que la reparación directa es una acción de

naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, orientada a indemnizar
integralmente el perjuicio ocasionado a las personas en razón de un hecho, una
omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de
un inmueble con la ejecución de un trabajo público o por cualquier otra causa
imputable al Estado.

De igual manera, la nulidad y restablecimiento del derecho es una acción de

naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, sólo que a través de ésta la
persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica,
como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado de nulidad, puede
solicitar que se declare la nulidad del mismo, y como consecuencia se le
restablezca su derecho o se repare el daño.

Es decir que estas dos acciones comparten la pretensión indemnizatoria, pues con
ellas se busca el resarcimiento de los perjuicios inferidos por el Estado, pero lo
que las diferencias principalmente es la causa del daño, como quiera que la
reparación directa procede cuando el origen del mismo es un hecho, una omisión,
una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un
inmueble con la ejecución de un trabajo público mientras que la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho deviene cuando el daño es causado por un acto
administrativo viciado de nulidad.

Así las cosas, es indudable que la indemnización del perjuicio ocasionado a la

demandante con la expedición de un acto administrativo exige desvirtuar
previamente la presunción de legalidad del mismo, lo cual se materializa a través
del mecanismo procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esto significa que cuando el daño deviene del proferimiento de un acto
administrativo que se acusa de ilegal, no es posible acudir a la jurisdicción para
obtener directamente la indemnización correspondiente, mediante la acción de
reparación directa.

2.- Revisado el expediente se encuentra que en el artículo segundo de la

Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999, la Asamblea Departamental de
Santander confirió facultades extraordinarias al Gobernador de ese departamento
para “e) Expedir la planta de personal de la Contraloría Departamental de
conformidad con los preceptos legales”.

En ejercicio de la facultad conferida, el Gobernador de Santander expidió el

Decreto No. 0401 del 30 de Diciembre de 1999, mediante el cual suprimió 130
cargos de Auxiliar 565 de la Contraloría Departamental de Santander.

Con Oficio No. 7922 del 30 de diciembre de 1999 el Jefe Unidad Recursos
Humanos de la Contraloría Departamental de Santander informó a la señora ILSE
MILENA JAIMES SILVA, la supresión del cargo que desempeñaba como Auxiliar
565 de la Contraloría Departamental de Santander.

Con la Resolución No. 000547 del 25 de febrero de 2000 el Contralor

Departamental de Santander reconoció a la señora ILSE MILENA JAIMES SILVA,
las sumas de $358.082 por concepto de pasivo laboral; $546.641 por prestaciones
sociales; $1.912.018 por cesantías definitivas, y $1.367.442 por concepto de
indemnización.
En sentencia del 27 de septiembre de 2007, la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Dr. GUSTAVO
EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, confirmó la sentencia del 11 de noviembre de
2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se
declaró la nulidad del literal e) del artículo segundo de la Ordenanza No. 050 del 8
de enero de 1999 de la Asamblea Departamental de Santander.

El 22 de octubre de 2009 la demandante presentó solicitud de conciliación

extrajudicial ante el Procurador 100 Judicial I Administrativo de Bucaramanga; el
1º de diciembre de 2009 se realizó la audiencia, y en esta última fecha se expidió
la certificación respectiva, en la que consta la falta de ánimo conciliatorio entre las
partes.

3.- Con lo anterior se evidencia que el perjuicio cuya reparación se pretende

dentro del presente proceso, fue generado por el acto administrativo conformado
por un (1) acto de carácter general, esto es el Decreto No. 0401 del 30 de
Diciembre de 1999, expedido por el Gobernador de Santander, y por un (1) acto
de carácter particular, es decir el Oficio No. 7922 del 30 de diciembre de 1999,
suscrito por el Jefe Unidad Recursos Humanos de la Contraloría Departamental de
Santander.

En efecto, haciendo uso de facultades conferidas por la Asamblea Departamental

de Santander, mediante la Ordenanza No. 050 del 8 de enero de 1999, el
Gobernador de dicha entidad territorial expidió el Decreto referido suprimiendo 482
cargos, aproximadamente, identificándolos solamente con su nivel y
nomenclatura, decisión que se concretó mediante la expedición del oficio dirigido a
la demandante en el cual se le informó que el cargo que desempeñaba había sido
suprimido.

Así las cosas, estando claro que el perjuicio cuya indemnización se pretende, tiene
su fuente en un acto administrativo, lo procedente es acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo en uso de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho y no de la de reparación directa, como en el presente caso.

Ahora bien, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho

formal, podría adecuarse la presente acción de reparación directa para procurar la
nulidad del acto administrativo generador del perjuicio con el consiguiente
reconocimiento de la indemnización, a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.

No obstante, ello no es posible como quiera que a la fecha de formulación de la

demanda ya había operado la caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, la cual debía interponerse dentro del término de
cuatro (4) meses contados a partir de la supresión del cargo ocupado por la
demandante en la Contraloría Departamental de Santander, cuya concreción se
efectuó con el Oficio No. 7922 del 30 de diciembre de 1999, suscrito por el Jefe
Unidad Recursos Humanos de esa dependencia.

En consecuencia, debe confirmarse el auto del 12 de agosto de 2010, proferido

por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la
demanda por indebida escogencia de la acción y por caducidad de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo

Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMASE el auto del 12 de agosto de 2010, proferido por el

Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda por
indebida escogencia de la acción y caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de

origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

ENRIQUE GIL BOTERO OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA