APOSTILA AGENTE ADMINISTRATIVO

CONHECIMENTOS ESPECÍFICOS

SUMÁRIO
1) Administração Pública:................................................................................................................................................2
2) Princípios e Poderes da Administração Pública......................................................................................................3
2.1PODERES DA ADMINISTRAÇÃO...............................................................................................................................5
NORMATIVO............................................................................................................................................................6

3) Atos Administrativos.............................................................................................................................................7
4) Processo e procedimento administrativo.............................................................................................................18
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS..............................................................................................................................19
CONTRATO DE FORNECIMENTO................................................................................................................................25
PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTOS – PPI..............................................................................................25
CONTRATO DE GESTÃO..............................................................................................................................................25
CONVÊNIO.................................................................................................................................................................25

1) Administração Pública:
A EXPRESSÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Basicamente, são dois os sentidos em que se
utiliza mais comumente a expressão
Administração Pública:
a) em sentido subjetivo, formal ou orgânico, ela
designa os entes que exercem a atividade
administrativa; compreende pessoas jurídicas,
órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer
uma das funções em que se triparte a atividade
estatal: a função administrativa;
b) em sentido objetivo, material ou funcional, ela
designa a natureza da atividade exercida pelos
referidos entes; nesse sentido, a Administração
Pública é a própria função administrativa que
incumbe, predominantemente, ao Poder
Executivo.
Serviço público é toda atividade que a
Administração Pública executa, direta ou
indiretamente, para satisfazer à necessidade
coletiva, sob regime jurídico predominantemente
público. Abrange atividades que, por sua
essencialidade ou relevância para a coletividade,
foram assumidas pelo Estado, com ou sem
exclusividade.
A intervenção compreende a Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei
regulamentação e fiscalização da atividade
econômica de natureza privada (intervenção
indireta), bem como a atuação direta do Estado
no domínio econômico (intervenção direta), o
que se dá normalmente por meio das empresas
estatais.
As demais atividades ou são, originariamente,
próprias do Estado ou foram sendo por ele
assumidas como suas, para atender às
necessidades coletivas; ele as exerce diretamente
ou transfere a terceiros o seu exercício,
outorgando-lhes determinadas prerrogativas
públicas necessárias a esse fim.
Quanto à regulação, trata-se de atividade
que envolve poder normativo por parte da
Administração Pública (portanto, função atípica
da Administração Pública), polícia, fomento,
intervenção, com a peculiaridade de que todas
essas atribuições se concentram em um mesmo
ente (as agências reguladoras, ainda que nem
todas tenham essa denominação).
São as seguintes as características da
Administração Pública, em sentido objetivo:
1. é uma atividade concreta, no sentido de que
põe em execução a vontade do Estado contida na
lei;
2. a sua finalidade é a satisfação direta e
imediata dos fins do Estado;
3. o seu regime jurídico é predominantemente de
direito público, embora possa também submeter-
se a regime de direito privado, parcialmente
derrogado por normas de direito público.
Assim, em sentido material ou objetivo, a
Administração Pública pode ser definida como a
atividade concreta e imediata que o Estado
desenvolve, sob regime jurídico total ou
parcialmente público, para a consecução dos
interesses coletivos.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO
SUBJETIVO
Considerando agora os sujeitos que exercem a
atividade administrativa, a Administração Pública
abrange todos os entes aos quais a lei atribui o
exercício dessa função.
Assim, compõem a Administração Pública,
em sentido subjetivo, todos os órgãos integrantes
das pessoas jurídicas políticas (União, Estados,
confere o exercício de funções administrativas.
São os órgãos da Administração Direta do Estado.
Porém, não é só. Às vezes, a lei opta pela
execução indireta da atividade administrativa,
transferindo-a a pessoas jurídicas com
personalidade de direito público ou privado, que
compõem a chamada Administração Indireta do
Estado.
Desse modo, pode-se definir
Administração Pública, em sentido subjetivo,
como o conjunto de órgãos e de pessoas
jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da
função administrativa do Estado.
Hoje também compõem a Administração
Indireta os consórcios públicos disciplinados pela
Lei no 11.107.

REGIMES PÚBLICO E PRIVADO NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A Administração Pública pode submeter-se
a regime jurídico de direito privado ou a regime
jurídico de direito público.
A opção por um regime ou outro é feita,
em regra, pela Constituição ou pela lei. Como
regra, aplica-se o direito privado, no silêncio da norma
de direito público.
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
Abrange o conjunto de traços, de
conotações, que tipificam o Direito
Administrativo, colocando a Administração
Pública numa posição privilegiada, vertical, na
relação jurídico-administrativa.
Basicamente, pode-se dizer que o regime
administrativo se resume a duas palavras apenas:
prerrogativas e sujeições. Daí a bipolaridade do
Direito Administrativo: liberdade do indivíduo e
autoridade da Administração; restrições e
prerrogativas. Ao mesmo tempo em que as
prerrogativas colocam a Administração em
posição de supremacia perante o particular,
sempre com o objetivo de atingir o benefício da
coletividade, as restrições a que está sujeita
limitam a sua atividade a determinados fins e
princípios que, se não observados, implicam
desvio de poder e consequente nulidade dos atos
da Administração.
O conjunto das prerrogativas e restrições a
que está sujeita a Administração e que não se
encontram nas relações entre particulares
constitui o regime jurídico administrativo.
2) Princípios e Poderes da
Administração Pública.
LEGALIDADE
Segundo o princípio da legalidade, a
Administração Pública só pode fazer o que a lei
permite. No âmbito das relações entre
particulares, o princípio aplicável é o da
autonomia da vontade, que lhes permite fazer
tudo o que a lei não proíbe.
SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO
Esse princípio está presente tanto no
momento da elaboração da lei como no
momento da sua execução em concreto pela
Administração Pública. Ele inspira o legislador e
vincula a autoridade administrativa em toda a sua
atuação. os interesses públicos têm supremacia
sobre os individuais.
IMPESSOALIDADE
Significa que a Administração não pode
atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar
pessoas determinadas, uma vez que é sempre o
interesse público que tem que nortear o seu
comportamento.
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE OU DE
VERACIDADE
Esse princípio, que alguns chamam de
princípio da presunção de legalidade, abrange
dois aspectos: de um lado, a presunção de
verdade, que diz respeito à certeza dos fatos; de
outro lado, a presunção da legalidade, pois, se a
Administração Pública se submete à lei, presume-
se, até prova em contrário, que todos os seus atos
sejam verdadeiros e praticados com observância
das normas legais pertinentes.
Trata-se de presunção relativa (juris
tantum) que, como tal, admite prova em
contrário. O efeito de tal presunção é o de
inverter o ônus da prova.
Como consequência dessa presunção, as
decisões administrativas são de execução
imediata e têm a possibilidade de criar obrigações
para o particular, independentemente de sua
concordância e, em determinadas hipóteses,
podem ser executadas pela própria
Administração, mediante meios diretos ou
indiretos de coação.
ESPECIALIDADE
Dos princípios da legalidade e da
indisponibilidade do interesse público decorre,
dentre outros, o da especialidade, concernente à
ideia de descentralização administrativa.
Quando o Estado cria pessoas jurídicas
públicas administrativas – as autarquias – como
forma de descentralizar a prestação de serviços
públicos, com vistas à especialização de função, a
lei que cria a entidade estabelece com precisão as
finalidades que lhe incumbe atender, de tal modo
que não cabe aos seus administradores afastar-se
dos objetivos definidos na lei; isto precisamente
pelo fato de não terem a livre disponibilidade dos
interesses públicos.
 Embora esse princípio seja normalmente
referido às autarquias, não há razão para negar a
sua aplicação quanto às demais pessoas jurídicas,
instituídas por lei, para integrarem a
Administração Pública Indireta.
CONTROLE OU TUTELA
Para assegurar que as entidades da
Administração Indireta observem o princípio da
especialidade, elaborou-se outro princípio: o do
controle ou tutela, em consonância com o qual a
Administração Pública direta fiscaliza as
atividades dos referidos entes, com o objetivo de
garantir a observância de suas finalidades
institucionais.
Colocam-se em confronto, de um lado, a
independência da entidade que goza de parcela
de autonomia administrativa e financeira, já que
dispõe de fins próprios, definidos em lei, e
patrimônio também próprio destinado a
atingir aqueles fins; e, de outro lado, a
necessidade de controle para que a pessoa
jurídica política (União, Estado ou Município) que
instituiu a entidade da Administração Indireta se
assegure de que ela está agindo de conformidade
com os fins que justificaram a sua criação.
AUTOTUTELA
Enquanto pela tutela a Administração
exerce controle sobre outra pessoa jurídica por
ela mesma instituída, pela autotutela o controle
se exerce sobre os próprios atos, com a
possibilidade de anular os ilegais e revogar os
inconvenientes ou inoportunos,
independentemente de recurso ao Poder
Judiciário. É uma decorrência do princípio da
legalidade; se a Administração Pública está sujeita
à lei, cabe-lhe, evidentemente, o controle da
legalidade.
a administração pode anular os seus
próprios atos, quando eivados de vícios que os
tornem ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial”.
HIERARQUIA
Em consonância com o princípio da
hierarquia, os órgãos da Administração Pública
são estruturados de tal forma que se cria uma
relação de coordenação e subordinação entre uns
e outros, cada qual com atribuições definidas na
lei. Desse princípio, que só existe relativamente às
funções administrativas, não em relação às
legislativas e judiciais, decorre uma série de
prerrogativas para a Administração: a de rever os
atos dos subordinados, a de delegar e avocar
atribuições, a de punir; para o subordinado surge
o dever de obediência.
CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO
Por esse princípio entende-se que o
serviço público, sendo a forma pela qual o Estado
desempenha funções essenciais ou necessárias à
coletividade, não pode parar.
Dele decorrem consequências importantes:
1. a proibição de greve nos serviços públicos; essa
vedação, que antes se entendia absoluta, está
consideravelmente abrandada pela CF.
2. necessidade de institutos como a suplência, a
delegação e a substituição para preencher as
funções públicas temporariamente vagas;
3. a impossibilidade, para quem contrata com a
Administração, de invocar a exceptio non
adimpleti contractus nos contratos que tenham
por objeto a execução de serviço público;
4. a faculdade que se reconhece à Administração
de utilizar os equipamentos e instalações da
empresa que com ela contrata, para assegurar a
continuidade do serviço;
5. com o mesmo objetivo, a possibilidade de
encampação da concessão de serviço público.
PUBLICIDADE
O princípio da publicidade, que vem agora
inserido no artigo 37 da Constituição, exige a
ampla divulgação dos atos praticados pela
Administração Pública, ressalvadas as hipóteses
de sigilo previstas em lei.
1. O inciso LX determina que a lei só poderá
restringir a publicidade dos atos processuais
quando a defesa da intimidade ou o interesse
social o exigirem.
MORALIDADE ADMINISTRATIVA
sempre que em matéria administrativa se
verificar que o comportamento da Administração
ou do administrado que com ela se relaciona
juridicamente, embora em consonância com a lei,
ofende a moral, os bons costumes, as regras de
boa administração, os princípios de justiça e de
equidade, a ideia comum de honestidade, estará
havendo ofensa ao princípio da moralidade
administrativa.
RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE
Trata-se de princípio aplicado ao Direito
Administrativo como mais uma das tentativas de
impor-se limitações à discricionariedade
administrativa, ampliando-se o âmbito de
apreciação do ato administrativo pelo Poder
Judiciário. princípio da razoabilidade, entre outras
coisas, exige proporcionalidade entre os meios
de que se utiliza a Administração e os fins que ela
tem que alcançar. E essa proporcionalidade deve
ser medida não pelos critérios pessoais do
administrador, mas segundo padrões comuns na
sociedade em que vive; e não pode ser medida
diante dos termos frios da lei, mas diante do caso
concreto.
MOTIVAÇÃO
O princípio da motivação exige que a
Administração Pública indique os fundamentos de
fato e de direito de suas decisões. sua
obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de
ato, porque se trata de formalidade necessária
para permitir o controle de legalidade dos atos
administrativos. Frequentemente, a motivação
consta de pareceres, informações, laudos,
relatórios, feitos por outros órgãos, sendo apenas
indicados como fundamento da decisão. Nesse
caso, eles constituem a motivação do ato, dele
sendo parte integrante.
EFICIÊNCIA
O princípio da eficiência apresenta, na
realidade, dois aspectos: pode ser considerado
em relação ao modo de atuação do agente
público, do qual se espera o melhor desempenho
possível de suas atribuições, para lograr os
melhores resultados; e em relação ao modo de
organizar, estruturar, disciplinar a Administração
Pública, também com o mesmo objetivo de
alcançar os melhores resultados na prestação do
serviço público. Vale dizer que a eficiência é
princípio que se soma aos demais princípios
impostos à Administração, não podendo
sobrepor-se a nenhum deles, especialmente ao da
legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança
jurídica e ao próprio Estado de Direito.
SEGURANÇA JURÍDICA, PROTEÇÃO À CONFIANÇA
E BOA-FÉ
Existe grande aproximação entre o
princípio da segurança jurídica e o princípio da
proteção à confiança e entre este e o princípio da
boa-fé,
SEGURANÇA JURÍDICA
O princípio se justifica pelo fato de ser
comum, na esfera administrativa, haver mudança
de interpretação de determinadas normas legais,
com a consequente mudança de orientação, em
caráter normativo, afetando situações já
reconhecidas e consolidadas na vigência de
orientação anterior. Essa possibilidade de
mudança de orientação é inevitável, porém gera
insegurança jurídica, pois os interessados nunca
sabem quando a sua situação será passível de
contestação pela própria Administração Pública.
Daí a regra que veda a aplicação retroativa.
O princípio tem que ser aplicado com
cautela, para não levar ao absurdo de impedir a
Administração de anular atos praticados com
inobservância da lei. A segurança jurídica tem
muita relação com a ideia de respeito à boa-fé.
Isto não significa que a interpretação da lei não
possa mudar; ela frequentemente muda como
decorrência e imposição da própria evolução do
direito. O que não é possível é fazê-la retroagir a
casos já decididos com base em interpretação
anterior, considerada válida diante das
circunstâncias do momento em que foi adotada.
PROTEÇÃO À CONFIANÇA
Na realidade, o princípio da proteção à
confiança leva em conta a boa-fé do cidadão, que
acredita e espera que os atos praticados pelo
Poder Público sejam lícitos e, nessa qualidade,
serão mantidos e respeitados pela própria
Administração e por terceiros.
2.1PODERES DA ADMINISTRAÇÃO
Dentre eles, serão aqui analisados o poder
normativo, o disciplinar e os decorrentes da
hierarquia; o poder de polícia constituirá objeto
de capítulo específico.
Quanto aos chamados poderes
discricionário e vinculado, não existem como
poderes autônomos; a discricionariedade e a
vinculação são, quando muito, atributos de
outros poderes ou competências da
Administração.
O chamado “poder vinculado”, na
realidade, não encerra “prerrogativa” do Poder
Público, mas, ao contrário, dá ideia de restrição,
pois, quando se diz que determinada atribuição
da Administração é vinculada, quer-se significar
que está sujeita à lei em praticamente todos os
aspectos.
NORMATIVO
Normalmente, fala-se em poder
regulamentar. Os atos pelos quais a
Administração exerce o seu poder normativo têm
em comum com a lei o fato de emanarem
normas, ou seja, atos com efeitos gerais e
abstratos. Insere-se, portanto, o poder
regulamentar como uma das formas pelas quais
se expressa a função normativa do Poder
Executivo. Pode ser definido como o que cabe ao
Chefe do Poder Executivo da União, dos Estados e
dos Municípios, de editar normas
complementares à lei, para sua fiel execução.
Além do decreto regulamentar, o poder
normativo da Administração ainda se expressa
por meio de resoluções, portarias, deliberações,
instruções, editadas por autoridades que não o
Chefe do Executivo. Há, ainda, os regimentos,
pelos quais os órgãos colegiados estabelecem
normas sobre o seu funcionamento interno.
DISCIPLINAR
Poder disciplinar é o que cabe à
Administração Pública para apurar infrações e
aplicar penalidades aos servidores públicos e
demais pessoas sujeitas à disciplina
administrativa; é o caso dos estudantes de uma
escola pública. O poder disciplinar é
discricionário, o que deve ser entendido em seus
devidos termos. A Administração não tem
liberdade de escolha entre punir e não punir,
pois, tendo conhecimento de falta praticada por
servidor, tem necessariamente que instaurar o
procedimento adequado para sua apuração e, se
for o caso, aplicar a pena cabível. Não o fazendo,
incide em crime de condescendência criminosa.
DECORRENTES DA HIERARQUIA
A organização administrativa é baseada
em dois pressupostos fundamentais: a
distribuição de competências e a hierarquia. O
direito positivo define as atribuições dos vários
órgãos administrativos, cargos e funções e, para
que haja harmonia e unidade de direção, ainda
estabelece uma relação de coordenação e
subordinação entre os vários órgãos que
integram a Administração Pública, ou seja,
estabelece a hierarquia. Há de se observar que a
relação hierárquica é acessória da organização
administrativa. Pode haver distribuição de
competências dentro da organização
administrativa, excluindo-se a relação hierárquica
com relação a determinadas atividades.
Nos Poderes Judiciário e Legislativo não
existe hierarquia no sentido de relação de
coordenação e subordinação, no que diz respeito
às suas funções institucionais.
PODER DE POLÍCIA
O tema relativo ao poder de polícia é um
daqueles em que se colocam em confronto esses
dois aspectos: de um lado, o cidadão quer exercer
plenamente os seus direitos; de outro, a
Administração tem por incumbência condicionar
o exercício daqueles direitos ao bem-estar
coletivo, e ela o faz usando de seu poder de
polícia.
O fundamento do poder de polícia é o
princípio da predominância do interesse público
sobre o particular, que dá à Administração
posição de supremacia sobre os administrados.
Pelo conceito moderno, adotado no
direito brasileiro, o poder de polícia é a atividade
do Estado consistente em limitar o exercício dos
direitos individuais em benefício do interesse
público.
Poder Legislativo, no exercício do poder
de polícia que incumbe ao Estado, cria, por lei, as
chamadas limitações administrativas ao exercício
das liberdades públicas.
A Administração Pública, no exercício da
parcela que lhe é outorgada do mesmo poder,
regulamenta as leis e controla a sua aplicação,
preventivamente (por meio de ordens,
notificações, licenças ou autorizações) ou
repressivamente (mediante imposição de
medidas coercitivas).
POLÍCIA ADMINISTRATIVA E JUDICIÁRIA
O poder de polícia que o Estado exerce
pode incidir em duas áreas de atuação estatal: na
administrativa e na judiciária.
A principal diferença que se costuma
apontar entre as duas está no caráter preventivo
da polícia administrativa e no repressivo da
polícia judiciária. A primeira terá por objetivo
impedir as ações antissociais, e a segunda, punir
os infratores da lei penal.
MEIOS DE ATUAÇÃO
Considerando o poder de polícia em
sentido amplo, de modo que abranja as
atividades do Legislativo e do Executivo, os meios
de que se utiliza o Estado para o seu exercício
são:
1. atos normativos em geral, a saber: pela
lei, criam-se as limitações administrativas ao
exercício dos direitos e das atividades individuais,
estabelecendo-se normas gerais e abstratas
dirigidas indistintamente às pessoas que estejam
em idêntica
situação; disciplinando a aplicação da lei
aos casos concretos, pode o Executivo baixar
decretos, resoluções, portarias, instruções;
2. atos administrativos e operações
materiais de aplicação da lei ao caso concreto,
compreendendo medidas preventivas
(fiscalização, vistoria, ordem, notificação,
autorização, licença), com o objetivo de adequar
o comportamento individual à lei, e medidas
repressivas(dissolução de reunião, interdição de
atividade, apreensão de mercadorias
deterioradas, internação de pessoa com doença
contagiosa), com a finalidade de coagir o infrator
a cumprir a lei.
CARACTERÍSTICAS
Costuma-se apontar como atributos do
poder de polícia a discricionariedade, a
autoexecutoriedade e a coercibilidade.
Em grande parte dos casos concretos, a
Administração terá que decidir qual o melhor
momento de agir, qual o meio de ação mais
adequado, qual a sanção cabível diante das
previstas na norma legal. Em tais circunstâncias, o
poder de polícia será discricionário.
Em outras hipóteses, a lei já estabelece
que, diante de determinados requisitos, a
Administração terá que adotar solução
previamente estabelecida, sem qualquer
possibilidade de opção. Nesse caso, o poder será
vinculado. O exemplo mais comum do ato de
polícia vinculado é o da licença. Para o exercício
de atividades ou para a prática de atos sujeitos ao
poder de polícia do Estado, a lei exige alvará de
licença ou de autorização. No primeiro caso, o ato
é vinculado, porque a lei prevê os requisitos
diante dos quais a Administração é obrigada a
conceder o alvará; é o que ocorre na licença para
dirigir veículos automotores, para exercer
determinadas profissões, para construir. No
segundo caso, o ato é discricionário, porque a lei
consente que a Administração aprecie a situação
concreta e decida se deve ou não conceder a
autorização, diante do interesse público em jogo;
é o que ocorre com a autorização para porte de
arma.
Diante disso, pode-se dizer que o poder de
polícia tanto pode ser discricionário (e assim é na
maior parte dos casos), como vinculado.
A autoexecutoriedade (que os franceses
chamam de executoriedade apenas) é a
possibilidade que tem a Administração de, com os
próprios meios, pôr em execução as suas
decisões, sem precisar recorrer previamente ao
Poder Judiciário.
A coercibilidade é indissociável da
autoexecutoriedade. O ato de polícia só é
autoexecutório porque dotado de força
coercitiva.
LIMITES
Como todo ato administrativo, a medida
de polícia, ainda que seja discricionária, sempre
esbarra em algumas limitações impostas pela lei,
quanto à competência e à forma, aos fins e
mesmo com relação aos motivos ou ao objeto;
quanto aos dois últimos, ainda que a
Administração disponha de certa dose de
discricionariedade, esta deve ser exercida nos
limites traçados pela lei.
Administração direta
Se constitui dos serviços integrados na
estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios; A Administração
Direta corresponde à prestação dos serviços
públicos diretamente pelo próprio Estado e seus
órgãos. Assim, quando a União, os Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios, prestam
serviços públicos por seus próprios meios, diz
que há atuação da Administração Direita.
Administração indireta
Compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurídica
própria.
Conjunto de pessoas jurídicas, de direito
público ou privado, criadas por lei, para
desempenhar atividades assumidas pelo Estado,
seja como serviço público, seja a título de
intervenção no domínio econômico.
Compõem a Administração Indireta, no
direito positivo brasileiro, as autarquias, as
fundações instituídas pelo Poder Público, as
sociedades de economia mista, as empresas
públicas, as subsidiárias dessas empresas e os
consórcios públicos. A autarquia é pessoa
jurídica de direito público; a fundação e o
consórcio público podem ser de direito público
ou privado, dependendo do regime que lhes for
atribuído pela lei instituidora; as demais são
pessoas jurídicas de direito privado.
Centralização, descentralização e em que há um centro único de poder, do qual se
desconcentração
Centralização é quando o estado exerce
suas tarefas diretamente, por meio dos órgãos e
agentes integrantes da denominada
administração direta. Nesse caso os serviços são
prestados diretamente pelos órgãos do Estado
integrantes de uma mesma pessoa política
(União, Distrito Federal, Estados e Municípios).
Descentralização é a distribuição de
competências de uma para outra pessoa, física
ou jurídica.
Difere da desconcentração pelo fato de
ser esta uma distribuição interna de
competências, ou seja, uma distribuição de
competências dentro da mesma pessoa jurídica.
Sabe-se que a Administração Pública é
organizada hierarquicamente, como se fosse uma
pirâmide em cujo ápice se situa o Chefe do Poder
Executivo. As atribuições administrativas são
outorgadas aos vários órgãos que compõem a
hierarquia, criando-se uma relação de
coordenação e subordinação entre uns e outros.
Isso é feito para descongestionar, desconcentrar,
tirar do centro um volume grande de atribuições,
para permitir seu mais adequado e racional
desempenho. A desconcentração liga-se à
hierarquia.
Descentralização Política E Administrativa
A descentralização política ocorre quando
o ente descentralizado exerce atribuições
próprias que não decorrem do ente central; é a
situação dos Estados-membros da federação e, no
Brasil, também dos Municípios. Cada um desses
entes locais detém competência legislativa
própria que não decorre da União nem a ela se
subordina, mas encontra seu fundamento na
própria Constituição Federal. As atividades
jurídicas que exercem não constituem delegação
ou concessão do governo central, pois delas são
titulares de maneira originária.
A descentralização administrativa ocorre
quando as atribuições que os entes
descentralizados exercem só têm o valor jurídico
que lhes empresta o ente central; suas atribuições
não decorrem, com força própria, da
Constituição, mas do poder central. É o tipo de
descentralização própria dos Estados unitários,
destacam, com relação de subordinação, os
poderes das pessoas jurídicas locais.
Normalmente, combinam-se as duas
modalidades de descentralização.
Modalidades De Descentralização
Administrativa
1. descentralização territorial ou
geográfica; é a que se verifica quando uma
entidade local, geograficamente delimitada, é
dotada de personalidade jurídica própria, de
direito público, com capacidade administrativa
genérica. Ocorria no Brasil na época do império.
2. descentralização por serviços, funcional
ou técnica; é a que se verifica quando o Poder
Público (União, Estados ou Municípios) cria uma
pessoa jurídica de direito público ou privado e a
ela atribui a titularidade e a execução de
determinado serviço público. No Brasil, essa
criação somente pode dar-se por meio de lei e
corresponde, basicamente, à figura da autarquia,
mas abrange também fundações governamentais,
sociedades de economia mista e empresas
públicas, que exerçam serviços públicos.
No caso da descentralização por serviço, o
ente descentralizado passa a deter a titularidade
e a execução do serviço; em consequência, ele
desempenha o serviço com independência em
relação à pessoa que lhe deu vida, podendo opor-
se a interferências indevidas; estas somente são
admissíveis nos limites expressamente
estabelecidos em lei e têm por objetivo garantir
que a entidade não se desvie dos fins para os
quais foi instituída.
3. descentralização por colaboração; é a
que se verifica quando, por meio de contrato ou
ato administrativo unilateral, se transfere a
execução de determinado serviço público a
pessoa jurídica de direito privado, previamente
existente, conservando o Poder Público a
titularidade do serviço.
É feita por contrato ou ato unilateral, pelo
qual se atribui a uma pessoa de direito privado a
execução de serviço público, conservando o
Poder Público a sua titularidade. Isto lhe permite
dispor do serviço de acordo com o interesse
público, envolvendo a possibilidade de alterar
unilateralmente as condições de sua execução e
de retomá-la antes do prazo estabelecido; o
controle é muito mais amplo do que aquele que
se exerce na descentralização por serviço, porque
o Poder Público é que detém a titularidade do
serviço, o que não ocorre nesta última.
Entidades da Administração Indireta
1. a autarquia é pessoa jurídica de direito
público, aparecendo, perante terceiros, como a
própria Administração Pública; difere da União,
Estados e Municípios – pessoas públicas políticas
– por não ter capacidade política, ou seja, o poder
de criar o próprio direito; é pessoa pública
administrativa, porque tem apenas o poder de
autoadministração, nos limites estabelecidos em
lei;
2. a fundação instituída pelo Poder
Público caracteriza-se por ser um patrimônio,
total ou parcialmente público, a que a lei atribui
personalidade jurídica de direito público ou
privado, para consecução de fins públicos;
quando tem personalidade pública, o seu regime
jurídico é idêntico ao das autarquias, sendo, por
isso mesmo, chamada de autarquia fundacional,
as fundações de direito privado regem-se pelo
Direito Civil em tudo o que não for derrogado
pelo direito público.
3. o consórcio público é pessoa jurídica de
direito público ou privado criada por dois ou mais
entes federativos (União, Estados, Distrito Federal
ou Municípios) para a gestão associada de
serviços públicos. se tiver personalidade de
direito público, é denominado de associação
pública, inserindo-se na categoria de autarquia;
se tiver personalidade de direito privado, rege-se
pela legislação civil, em tudo o que não for
derrogado pelo direito público.
4. a sociedade de economia mista é
pessoa jurídica de direito privado, em que há
conjugação de capital público e privado,
participação do Poder Público na gestão e
organização sob forma de sociedade anônima,
com as derrogações estabelecidas pelo direito
público e pela própria lei das S.A. executa
atividades econômicas, algumas delas próprias da
iniciativa privada e outras assumidas pelo Estado
como serviços públicos.
5. a empresa pública é pessoa jurídica de
direito privado com capital inteiramente público
(com possibilidade de participação das entidades
da Administração Indireta) e organização sob
qualquer das formas admitidas em direito;
6. a empresa sob controle acionário do
Estado é pessoa jurídica de direito privado, que
presta atividade econômica (pública ou privada),
mas a que falta um dos requisitos essenciais para
que seja considerada empresa pública ou
sociedade de economia mista; em geral, presta
serviços públicos comerciais e industriais do
Estado, atuando, em muitos casos, como empresa
concessionária de serviços públicos.
7. a empresa subsidiária da sociedade de
economia mista ou da empresa pública é aquela
em que o controle acionário é exercido por uma
dessas modalidades de empresas estatais, ficando
a União, o Estado, o Distrito Federal ou o
Município com o controle indireto. é a “empresa
estatal cuja maioria das ações com direito a voto
pertença direta ou indiretamente a empresa
pública ou a sociedade de economia mista”;
As três últimas categorias podem ser
abrangidas pela expressão empresa estatal ou
empresa governamental.
PRIVILÉGIOS PRÓPRIOS DAS AUTARQUIAS E
FUNDAÇÕES PÚBLICAS
Já se realçou o fato de que, dentre as
entidades da Administração Indireta, as de direito
público – autarquias e fundações públicas – têm
praticamente os mesmos privilégios e
prerrogativas próprios do Estado, enquanto as de
direito privado têm apenas aqueles que forem
expressamente previstos em lei que derrogue o
direito comum; essas normas derrogatórias foram
analisadas no item anterior.
impenhorabilidade dos seus bens; o juízo
privativo; prazos dilatados em juízo; duplo grau
de jurisdição; imunidade tributária (estende-se
expressamente às autarquias e fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público).
Além disso, citem-se a presunção de
veracidade, a imperatividade e a executoriedade
dos seus atos, as prerrogativas com que o Poder
Público aparece nos contratos administrativos, a
autotutela sobre seus próprios atos, além de
outros privilégios que podem ser previstos nas
leis específicas de cada entidade.
3) Atos Administrativos.
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
Partindo-se da ideia da divisão de funções
entre os três Poderes do Estado, pode-se dizer,
em sentido amplo, que todo ato praticado no
exercício da função administrativa é ato da
Administração.
Essa expressão – ato da Administração –
tem sentido mais amplo do que a expressão ato
administrativo, que abrange apenas determinada
categoria de atos praticados no exercício da
função administrativa.
Dentre os atos da Administração, incluem-
se:
1. os atos de direito privado, como
doação, permuta, compra e venda, locação;
2. os atos materiais da Administração, que
não contêm manifestação de vontade, mas que
envolvem apenas execução, como a demolição de
uma casa, a apreensão de mercadoria, a
realização de um serviço;
3. os chamados atos de conhecimento,
opinião, juízo ou valor, que também não
expressam uma vontade e que, portanto, também
não podem produzir efeitos jurídicos; é o caso
dos atestados, certidões, pareceres, votos;
4. os atos políticos, que estão sujeitos a
regime jurídico-constitucional;
5. os contratos;
6. os atos normativos da Administração,
abrangendo decretos, portarias, resoluções,
regimentos, de efeitos gerais e abstratos;
7. os atos administrativos propriamente
ditos.
Dependendo do critério mais ou menos
amplo que se utilize para conceituar o ato
administrativo, nele se incluirão ou não algumas
dessas categorias de atos da Administração.
O importante é dar um conceito que
permita individualizar o ato administrativo como
categoria própria, na qual se incluam todos os
atos da Administração que apresentem as
mesmas características, sujeitando-se a idêntico
regime jurídico.
Onde existe Administração Pública, existe
ato administrativo. nos países filiados ao sistema
europeu continental, em especial França, Itália e
Alemanha, que teve origem e se desenvolveu a
concepção de ato administrativo.
CONCEITO
merecem realce os critérios subjetivo e
objetivo, o primeiro levando em consideração o
órgão que pratica o ato e, o segundo, o tipo de
atividade exercida.
Pelo critério subjetivo, orgânico ou
formal, ato administrativo é o que ditam os
órgãos administrativos; ficam excluídos os atos
provenientes dos órgãos legislativo e judicial,
ainda que tenham a mesma natureza daqueles; e
ficam incluídos todos os atos da Administração,
pelo só fato de serem emanados de órgãos
administrativos, como os atos normativos do
Executivo, os atos materiais, os atos enunciativos,
os contratos.
Pelo critério objetivo, funcional ou
material, ato administrativo é somente aquele
praticado no exercício concreto da função
administrativa, seja ele editado pelos órgãos
administrativos ou pelos órgãos judiciais e
legislativos.
Para definir o ato administrativo, é
necessário considerar os seguintes dados:
1. ele constitui declaração do Estado ou
de quem lhe faça as vezes; é preferível falar em
declaração do que em manifestação, porque
aquela compreende sempre uma exteriorização
do pensamento, enquanto a manifestação pode
não ser exteriorizada; o próprio silêncio pode
significar manifestação de vontade e produzir
efeito jurídico, sem que corresponda a um ato
administrativo; falando-se em Estado, abrangem-
se tanto os órgãos do Poder Executivo como os
dos demais Poderes, que também podem editar
atos administrativos;
2. sujeita-se a regime jurídico
administrativo, pois a Administração aparece
com todas as prerrogativas e restrições próprias
do poder público; com isto, afastam-se os atos de
direito privado praticados pelo Estado;
3. produz efeitos jurídicos imediatos; com
isso, distingue-se o ato administrativo da lei e
afasta-se de seu conceito o regulamento que,
quanto ao conteúdo, é ato normativo, mais
semelhante à lei; e afastam-se também os atos
não produtores de efeitos jurídicos diretos, como
os atos materiais e os atos enunciativos;
4. é sempre passível de controle judicial;
5. sujeita-se à lei.
As duas últimas características colocam o
ato administrativo como uma das modalidades de
ato praticado pelo Estado, pois o diferenciam do
ato normativo e do ato judicial.
Com esses elementos, pode-se definir o
ato administrativo como a declaração do Estado
ou de quem o represente, que produz efeitos
jurídicos imediatos, com observância da lei, sob
regime jurídico de direito público e sujeita a
controle pelo Poder Judiciário.
os negócios jurídicos (praticados com o
intuito específico de produzir determinados
efeitos jurídicos). Os negócios jurídicos, por sua
vez, podem ser unilaterais ou bilaterais
(contratos).
ATO ADMINISTRATIVO E PRODUÇÃO DE EFEITOS
JURÍDICOS
Dentre os atos da Administração
distinguem-se os que produzem e os que não
produzem efeitos jurídicos. Estes últimos não são
atos administrativos propriamente ditos, já que
não se enquadram no respectivo conceito.
Nessa última categoria, entram:
1. os atos materiais, de simples execução,
como a reforma de um prédio, um trabalho de
datilografia, a limpeza das ruas etc.;
2. os despachos de encaminhamento de
papéis e processos;
3. os atos enunciativos ou de
conhecimento, que apenas atestam ou declaram
a existência de um direito ou situação, como os
atestados, certidões, declarações, informações;
4. os atos de opinião, como os pareceres e
laudos.
Em todas essas hipóteses, não há
produção de efeitos jurídicos imediatos como
decorrência dos atos.
ATRIBUTOS
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE
Embora se fale em presunção de
legitimidade ou de veracidade como se fossem
expressões com o mesmo significado, as duas
podem ser desdobradas, por abrangerem
situações diferentes. A presunção de
legitimidade diz respeito à conformidade do ato
com a lei; em decorrência desse atributo,
presumem-se, até prova em contrário, que os
atos administrativos foram emitidos com
observância da lei.
A presunção de veracidade diz respeito
aos fatos; em decorrência desse atributo,
presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela
Administração. Assim ocorre com relação às
certidões, atestados, declarações, informações
por ela fornecidos, todos dotados de fé pública.
Da presunção de veracidade decorrem
alguns efeitos:
1. enquanto não decretada a invalidade do
ato pela própria Administração ou pelo Judiciário,
ele produzirá efeitos da mesma forma que o ato
válido, devendo ser cumprido;
2. o Judiciário não pode apreciar ex officio
a validade do ato; nulidade só pode ser decretada
pelo Judiciário a pedido da pessoa interessada;
IMPERATIVIDADE
Imperatividade é o atributo pelo qual os
atos administrativos se impõem a terceiros,
independentemente de sua concordância.
Decorre da prerrogativa que tem o Poder Público
de, por meio de atos unilaterais, impor
obrigações a terceiros;
A imperatividade não existe em todos os
atos administrativos, mas apenas naqueles que
impõem obrigações; quando se trata de ato que
confere direitos solicitados pelo administrado
(como na licença, autorização, permissão,
admissão) ou de ato apenas enunciativo
(certidão, atestado, parecer), esse atributo
inexiste.
A imperatividade é uma das características
que distingue o ato administrativo do ato de
direito privado; este último não cria qualquer
obrigação para terceiros sem a sua concordância.
AUTOEXECUTORIEDADE
Consiste a autoexecutoriedade em
atributo pelo qual o ato administrativo pode ser
posto em execução pela própria Administração
Pública, sem necessidade de intervenção do
Poder Judiciário.
No Direito Administrativo, a
autoexecutoriedade não existe, também, em
todos os atos administrativos; ela só é possível:
1. quando expressamente prevista em lei.
Em matéria de contrato, por exemplo, a
Administração Pública dispõe de várias medidas
autoexecutórias, como a retenção da caução, a
utilização dos equipamentos e instalações do
contratado para dar continuidade à execução do
contrato, a encampação etc.;
2. quando se trata de medida urgente que,
caso não adotada de imediato, possa ocasionar
prejuízo maior para o interesse público; isso
acontece no âmbito também da polícia
administrativa, podendo-se citar, como exemplo,
a demolição de prédio que ameaça ruir.
TIPICIDADE
Tipicidade é o atributo pelo qual o ato
administrativo deve corresponder a figuras
definidas previamente pela lei como aptas a
produzir determinados resultados. Para cada
finalidade que a Administração pretende alcançar
existe um ato definido em lei.
Trata-se de decorrência do princípio da
legalidade, que afasta a possibilidade de a
Administração praticar atos inominados; estes são
possíveis para os particulares, como decorrência
do princípio da autonomia da vontade.
Esse atributo representa uma garantia
para o administrado, pois impede que a
Administração pratique atos dotados de
imperatividade e executoriedade, vinculando
unilateralmente o particular, sem que haja
previsão legal; também fica afastada a
possibilidade de ser praticado ato totalmente
discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define
os limites em que a discricionariedade poderá ser
exercida.
A tipicidade só existe com relação aos atos
unilaterais; não existe nos contratos porque, com
relação a eles, não há imposição de vontade da
Administração, que depende sempre da aceitação
do particular; nada impede que as partes
convencionem um contrato inominado, desde
que atenda melhor ao interesse público e ao do
particular.
ELEMENTOS
Pode-se dizer que os elementos do ato
administrativo são o sujeito (competência), o
objeto, a forma, o motivo e a finalidade.
SUJEITO
Sujeito é aquele a quem a lei atribui
competência para a prática do ato. No direito
administrativo não basta a capacidade; é
necessário também que o sujeito tenha
competência.
Pode-se, portanto, definir competência
como o conjunto de atribuições das pessoas
jurídicas, órgãos e agentes, fixadas pelo direito
positivo.
Aplicam-se à competência as seguintes
regras:
1. decorre sempre da lei, não podendo o
próprio órgão estabelecer, por si, as suas
atribuições;
2. é inderrogável, seja pela vontade da
Administração, seja por acordo com terceiros; isto
porque a competência é conferida em benefício
do interesse público;
3. pode ser objeto de delegação ou de
avocação, desde que não se trate de competência
conferida a determinado órgão ou agente, com
exclusividade, pela lei.
A distribuição de competência pode levar
em conta vários critérios:
1. em razão da matéria, a competência se
distribui entre os Ministérios (na esfera federal) e
entre as Secretarias (nos âmbitos estadual e
municipal);
2. em razão do território, distribui-se por
zonas de atuação;
3. em razão do grau hierárquico, as
atribuições são conferidas segundo o maior ou
menor grau de complexidade e responsabilidade;
4. em razão do tempo, determinadas
atribuições têm que ser exercidas em períodos
determinados, como ocorre quando a lei fixa
prazo para a prática de certos atos; também pode
ocorrer a proibição de certos atos em períodos
definidos pela lei, como de nomear ou exonerar
servidores em período eleitoral;
 5. em razão do fracionamento, a
competência pode ser distribuída por órgãos
diversos, quando se trata de procedimento ou de
atos complexos, com a participação de vários
órgãos ou agentes.
OBJETO
Objeto ou conteúdo é o efeito jurídico
imediato que o ato produz.
Sendo o ato administrativo espécie do
gênero ato jurídico, ele só existe quando produz
efeito jurídico, ou seja, quando, em decorrência
dele, nasce, extingue-se, transforma-se um
determinado direito. Esse efeito jurídico é o
objeto ou conteúdo do ato. Para identificar-se
esse elemento, basta verificar o que o ato
enuncia, prescreve, dispõe. O objeto deve ser
lícito (conforme à lei), possível (realizável no
mundo dos fatos e do direito), certo (definido
quanto ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e
ao lugar), e moral (em consonância com os
padrões comuns de comportamento, aceitos
como corretos, justos, éticos).
o objeto do ato administrativo pode ser
natural ou acidental. Objeto natural é o efeito
jurídico que o ato produz, sem necessidade de
expressa menção; ele decorre da própria natureza
do ato, tal como definido na lei. Objeto acidental
é o efeito jurídico que o ato produz em
decorrência de cláusulas acessórias apostas ao
ato pelo sujeito que o pratica; ele traz alguma
alteração no objeto natural; compreende o
termo, o modo ou encargo e a condição.
Pelo termo, indica-se o dia em que inicia
ou termina a eficácia do ato.
O modo é um ônus imposto ao
destinatário do ato.
A condição é a cláusula que subordina o
efeito do ato a evento futuro e incerto; pode ser
suspensiva, quando suspende o início da eficácia
do ato, e resolutiva, quando, verificada, faz cessar
a produção de efeitos jurídicos do ato.
FORMA
Encontram-se na doutrina duas
concepções da forma como elemento do ato
administrativo:
1. uma concepção restrita, que considera
forma como a exteriorização do ato, ou seja, o
modo pelo qual a declaração se exterioriza; nesse
sentido, fala-se que o ato pode ter a forma escrita
ou verbal, de decreto, portaria, resolução etc.;
2. uma concepção ampla, que inclui no
conceito de forma, não só a exteriorização do ato,
mas também todas as formalidades que devem
ser observadas durante o processo de formação
da vontade da Administração, e até os requisitos
concernentes à publicidade do ato.
na concepção restrita de forma,
considera-se cada ato isoladamente; e, na
concepção ampla, considera-se o ato dentro de
um procedimento. No direito administrativo, o
aspecto formal do ato é de muito maior
relevância do que no direito privado, já que a
obediência à forma (no sentido estrito) e ao
procedimento constitui garantia jurídica para o
administrado e para a própria Administração; é
pelo respeito à forma que se possibilita o controle
do ato administrativo, quer pelos seus
destinatários, quer pela própria Administração,
quer pelos demais Poderes do Estado. Integra o
conceito de forma a motivação do ato
administrativo, ou seja, a exposição dos fatos e do
direito que serviram de fundamento para a
prática do ato; a sua ausência impede a
verificação de legitimidade do ato.
FINALIDADE
Finalidade é o resultado que a
Administração quer alcançar com a prática do ato.
Enquanto o objeto é o efeito jurídico
imediato que o ato produz (aquisição,
transformação ou extinção de direitos), a
finalidade é o efeito mediato.
Distingue-se do motivo, porque este
antecede a prática do ato, correspondendo aos
fatos, às circunstâncias, que levam a
Administração a praticar o ato. Já a finalidade
sucede à prática do ato, porque corresponde a
algo que a Administração quer alcançar com a sua
edição.
Pode-se falar em fim ou finalidade em
dois sentidos diferentes:
1. em sentido amplo, a finalidade
corresponde à consecução de um resultado de
interesse público; nesse sentido, se diz que o ato
administrativo tem que ter finalidade pública;
2. em sentido restrito, finalidade é o
resultado específico que cada ato deve produzir,
conforme definido na lei; nesse sentido, se diz
que a finalidade do ato administrativo é sempre a
que decorre explícita ou implicitamente da lei.
Seja infringida a finalidade legal do ato
(em sentido estrito), seja desatendido o seu fim
de interesse público (sentido amplo), o ato será
ilegal, por desvio de poder. Seja infringida a
finalidade legal do ato (em sentido estrito), seja
desatendido o seu fim de interesse público
(sentido amplo), o ato será ilegal, por desvio de
poder.
MOTIVO
Motivo é o pressuposto de fato e de
direito que serve de fundamento ao ato
administrativo.
Pressuposto de direito é o dispositivo legal
em que se baseia o ato.
Pressuposto de fato, como o próprio
nome indica, corresponde ao conjunto de
circunstâncias, de acontecimentos, de situações
que levam a Administração a praticar o ato.
No ato de punição do funcionário, o
motivo é a infração que ele praticou; no
tombamento, é o valor cultural do bem; na
licença para construir, é o conjunto de requisitos
comprovados pelo proprietário; na exoneração do
funcionário estável, é o pedido por ele formulado.
A ausência de motivo ou a indicação de motivo
falso invalidam o ato administrativo.
Não se confundem motivo e motivação do
ato. Motivação é a exposição dos motivos, ou
seja, é a demonstração, por escrito, de que os
pressupostos de fato realmente existiram. Para
punir, a Administração deve demonstrar a prática
da infração. A motivação diz respeito às
formalidades do ato, que integram o próprio ato.
DISCRICIONARIEDADE E VINCULAÇÃO
A partir da ideia de que certos elementos
do ato administrativo são sempre vinculados (a
competência e a finalidade, em sentido estrito),
pode-se afirmar que não existe ato administrativo
inteiramente discricionário. No ato vinculado,
todos os elementos vêm definidos na lei; no ato
discricionário, alguns elementos vêm definidos na
lei, com precisão, e outros são deixados à decisão
da Administração, com maior ou menor liberdade
de apreciação da oportunidade e conveniência.
Por isso se diz que o ato vinculado é
analisado apenas sob o aspecto da legalidade e
que o ato discricionário deve ser analisado sob o
aspecto da legalidade e do mérito: o primeiro diz
respeito à conformidade do ato com a lei e o
segundo diz respeito à oportunidade e
conveniência diante do interesse público a atingir.
Resumidamente, afirma-se que o mérito é o
aspecto do ato administrativo relativo à
conveniência e oportunidade; só existe nos atos
discricionários. Seria um aspecto do ato
administrativo cuja apreciação é reservada à
competência da Administração Pública. Daí a
afirmação de que o Judiciário não pode examinar
o mérito dos atos administrativos.
A distinção entre atos discricionários e
atos vinculados tem importância fundamental no
que diz respeito ao controle que o Poder
Judiciário sobre eles exerce.
Com relação aos atos vinculados, não
existe restrição, pois, sendo todos os elementos
definidos em lei, caberá ao Judiciário examinar,
em todos os seus aspectos, a conformidade do
ato com a lei, para decretar a sua nulidade se
reconhecer que essa conformidade inexistiu.
Com relação aos atos discricionários, o
controle judicial é possível mas terá que respeitar
a discricionariedade administrativa nos limites
em que ela é assegurada à Administração
Pública pela lei.
Outra é a teoria dos motivos
determinantes, já mencionada: quando a
Administração indica os motivos que a levaram a
praticar o ato, este somente será válido se os
motivos forem verdadeiros.
CLASSIFICAÇÃO
Inúmeros são os critérios para classificar
os atos administrativos:
1. Quanto às prerrogativas com que atua a
Administração, os atos podem ser de império e
de gestão.
atos de império seriam os praticados pela
Administração com todas as prerrogativas e
privilégios de autoridade e impostos unilateral e
coercitivamente ao particular
independentemente de autorização judicial,
sendo regidos por um direito especial exorbitante
do direito comum, porque os particulares não
podem praticar atos semelhantes, a não ser por
delegação do poder público.
Atos de gestão são os praticados pela
Administração em situação de igualdade com os
particulares, para a conservação e
desenvolvimento do patrimônio público e para a
gestão de seus serviços; como não diferem a
posição da Administração e a do particular, aplica-
se a ambos o direito comum.
 abandonou-se essa distinção, hoje
substituída por outra: atos administrativos,
regidos pelo direito público, e atos de direito
privado da Administração. Só os primeiros são
atos administrativos; os segundos são apenas
atos da Administração, precisamente pelo fato de
serem regidos pelo direito privado.
2.Quanto à função da vontade, os atos
administrativos classificam-se em atos
administrativos propriamente ditos e puros ou
meros atos administrativos.
No ato administrativo propriamente dito,
há uma declaração de vontade da Administração,
voltada para a obtenção de determinados efeitos
jurídicos definidos em lei. Exemplo: demissão,
tombamento, requisição.
No mero ato administrativo, há uma
declaração de opinião (parecer), conhecimento
(certidão) ou desejo (voto num órgão colegiado).
Pela nossa definição de ato administrativo,
eles estão excluídos; são atos da Administração.
Dentre os atos administrativos
propriamente ditos distinguem-se os que são
dotados de imperatividade e os que não possuem
esse atributo; os primeiros impõem-se ao
particular, independentemente de seu
consentimento, enquanto os segundos resultam
do consentimento de ambas as partes, sendo
chamados de atos negociais.
É importante realçar o fato de que não se
confundem atos negociais com negócios
jurídicos.
Os atos administrativos unilaterais não
podem ser considerados negócios jurídicos,
porque a Administração não tem liberdade para
estabelecer, por sua própria vontade, os efeitos
jurídicos, que são aqueles fixados na lei; trata-se
de aplicação do atributo da tipicidade, que é
decorrência do princípio da legalidade; já com
relação aos contratos, pode-se falar em negócios
jurídicos administrativos em determinados
contratos em que as partes podem autorregular
as suas relações jurídicas, desde que não
contrariem as normas legais e atendam ao
interesse público protegido pela lei. O mesmo
não ocorre nos contratos como os de concessão
de serviços públicos, em que as cláusulas
contratuais vêm predefinidas em ato normativo.
Nos atos administrativos em que não há
imperatividade, porque os efeitos são queridos
por ambas as partes, fala-se em atos negociais. É
o caso da licença, autorização, admissão,
permissão, nomeação, exoneração a pedido. São
atos negociais mas não são negócios jurídicos,
porque os efeitos, embora pretendidos por ambas
as partes, não são por elas livremente
estipulados, mas decorrem da lei.
Em resumo, entram na categoria de atos
negociais todos aqueles que são queridos por
ambas as partes; excluem-se os impostos pela
Administração, independentemente de
consentimento do particular.
Entram na categoria de negócios jurídicos
administrativos determinados contratos em que
as condições de celebração não são previamente
fixadas por atos normativos.
3.Quanto à formação da vontade, os atos
administrativos podem ser simples, complexos e
compostos.
Atos simples são os que decorrem da
declaração de vontade de um único órgão, seja
ele singular ou colegiado. Exemplo: a nomeação
pelo Presidente da República; a deliberação de
um Conselho.
Atos complexos são os que resultam da
manifestação de dois ou mais órgãos, sejam eles
singulares ou colegiados, cuja vontade se funde
para formar um ato único. As vontades são
homogêneas; resultam de vários órgãos de uma
mesma entidade ou de entidades públicas
distintas, que se unem em uma só vontade para
formar o ato; há identidade de conteúdo e de
fins. Exemplo: o decreto que é assinado pelo
Chefe do Executivo e referendado pelo Ministro
de Estado; o importante é que há duas ou mais
vontades para a formação de um ato único.
Ato composto é o que resulta da
manifestação de dois ou mais órgãos, em que a
vontade de um é instrumental em relação a de
outro, que edita o ato principal. Enquanto no ato
complexo fundem-se vontades para praticar um
ato só, no ato composto, praticam-se dois atos,
um principal e outro acessório; este último pode
ser pressuposto ou complementar daquele.
4.Quanto aos destinatários, os atos
administrativos podem ser gerais e individuais.
Os atos gerais atingem todas as pessoas
que se encontram na mesma situação; são os atos
normativos praticados pela Administração, como
regulamentos, portarias, resoluções, circulares,
instruções, deliberações, regimentos.
Atos individuais são os que produzem
efeitos jurídicos no caso concreto. Exemplo:
nomeação, demissão, tombamento, servidão
administrativa, licença, autorização.
5. Quanto à exequibilidade, o ato
administrativo pode ser perfeito, imperfeito,
pendente e consumado.
Quando se fala em exequibilidade,
considera-se a capacidade do ato para produzir
efeitos jurídicos.
Ato perfeito é aquele que está em
condições de produzir efeitos jurídicos, porque já
completou todo o seu ciclo de formação.
Ato imperfeito é o que não está apto a
produzir efeitos jurídicos, porque não completou
o seu ciclo de formação.
Ato pendente é o que está sujeito a
condição ou termo para que comece a produzir
efeitos. Distingue-se do ato imperfeito porque já
completou o seu ciclo de formação e está apto a
produzir efeitos; estes ficam suspensos até que
ocorra a condição ou termo.
Ato consumado é o que já exauriu os seus
efeitos. Ele se torna definitivo, não podendo ser
impugnado, quer na via administrativa, quer na
via judicial.
6.Quanto aos efeitos, o ato administrativo
pode ser constitutivo, declaratório e enunciativo.
Ato constitutivo é aquele pelo qual a
Administração cria, modifica ou extingue um
direito ou uma situação do administrado. É o caso
da permissão, autorização, dispensa, aplicação de
penalidade, revogação.
Ato declaratório é aquele em que a
Administração apenas reconhece um direito que
já existia antes do ato.
Ato enunciativo é aquele pelo qual a
Administração apenas atesta ou reconhece
determinada situação de fato ou de direito.
ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE
divididos em duas categorias: quanto ao
conteúdo e quanto à forma de que se revestem.
São do primeiro tipo a autorização, a
licença, a admissão, a permissão (como atos
administrativos negociais); a aprovação e a
homologação(que são atos de controle); o
parecer e o visto (que são atos enunciativos).
No segundo grupo serão analisados o
decreto, a portaria, a resolução, a circular, o
despacho e o alvará.
QUANTO AO CONTEÚDO
AUTORIZAÇÃO: a autorização administrativa tem
várias acepções:
1. Num primeiro sentido ato unilateral e
discricionário pelo qual a Administração faculta
ao particular o desempenho de atividade material
ou a prática de ato que, sem esse consentimento,
seriam legalmente proibidos. a autorização
abrange todas as hipóteses em que o exercício de
atividade ou a prática de ato são vedados por lei
ao particular, por razões de interesse público
concernentes à segurança, à saúde, à economia
ou outros motivos concernentes à tutela do bem
comum.
Na segunda acepção, autorização é o ato
unilateral e discricionário pelo qual o Poder
Público faculta ao particular o uso privativo de
bem público, a título precário.
Trata-se da autorização de uso.
3. Na terceira acepção autorização é o ato
administrativo unilateral e discricionário pelo qual
o Poder Público delega ao particular a exploração
de serviço público, a título precário. Trata-se da
autorização de serviço público. Esta hipótese
está referida, ao lado da concessão e da
permissão, como modalidade de delegação de
serviço público de competência da União.
Pode-se, portanto, definir a autorização
administrativa, em sentido amplo, como o ato
administrativo unilateral, discricionário e
precário pelo qual a Administração faculta ao
particular o uso de bem público (autorização de
uso), ou a prestação de serviço público
(autorização de serviço público), ou o
desempenho de atividade material, ou a prática
de ato que, sem esse consentimento, seriam
legalmente proibidos (autorização como ato de
polícia).
LICENÇA
Licença é o ato administrativo unilateral e
vinculado pelo qual a Administração faculta
àquele que preencha os requisitos legais o
exercício de uma atividade.
A autorização é ato constitutivo e a
licença é ato declaratório de direito preexistente.
A autorização caracteriza-se como ato
discricionário, ao passo que a licença envolve
direitos, caracterizando-se como ato vinculado.
ADMISSÃO
Admissão é o ato unilateral e vinculado
pelo qual a Administração reconhece ao
particular, que preencha os requisitos legais, o
direito à prestação de um serviço público.
É ato vinculado, tendo em vista que os
requisitos para outorga da prestação
administrativa são previamente definidos, de
modo que todos os que os satisfaçam tenham
direito de obter o benefício.
PERMISSÃO
Permissão, em sentido amplo, designa o
ato administrativo unilateral, discricionário e
precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a
Administração Pública faculta ao particular a
execução de serviço público ou a utilização
privativa de bem público.
O seu objeto é a utilização privativa de
bem público por particular ou a execução de
serviço público.
APROVAÇÃO
A aprovação é ato unilateral e
discricionário pelo qual se exerce o controle a
priori ou a posteriori do ato administrativo.
No controle a priori, equivale à
autorização para a prática do ato; no controle a
posteriori equivale ao seu referendo (cf. Oswaldo
Aranha Bandeira de Mello, 2007:562).
É ato discricionário, porque o examina sob
os aspectos de conveniência e oportunidade para
o interesse público; por isso mesmo, constitui
condição de eficácia do ato.
HOMOLOGAÇÃO
Homologação é o ato unilateral e
vinculado pelo qual a Administração Pública
reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se
realiza sempre a posteriori e examina apenas o
aspecto de legalidade, no que se distingue da
aprovação.
PARECER
Parecer é o ato pelo qual os órgãos
consultivos da Administração emitem opinião
sobre assuntos técnicos ou jurídicos de sua
competência. parecer pode ser facultativo,
obrigatório e vinculante.
O parecer é facultativo quando fica a
critério da Administração solicitá-lo ou não, além
de não ser vinculante para quem o solicitou. O
parecer é obrigatório quando a lei o exige como
pressuposto para a prática do ato final. O parecer
é vinculante quando a Administração é obrigada a
solicitá-lo e a acatar a sua conclusão.
VISTO
Visto é o ato administrativo unilateral pelo
qual a autoridade competente atesta a
legitimidade formal de outro ato jurídico. Não
significa concordância com o seu conteúdo, razão
pela qual é incluído entre os atos de
conhecimento, que são meros atos
administrativos e não atos administrativos
propriamente ditos, porque não encerram
manifestações de vontade.
QUANTO À FORMA
DECRETO
Decreto é a forma de que se revestem os
atos individuais ou gerais, emanados do Chefe do
Poder Executivo (Presidente da República,
Governador e Prefeito). Quando produz efeitos
gerais, ele pode ser:
1. regulamentar ou de execução, quando
expedido com base no artigo 84, IV, da
Constituição, para fiel execução da lei;
2. independente ou autônomo, quando
disciplina matéria não regulada em lei. O decreto
geral é ato normativo, semelhante, quanto ao
conteúdo e quanto aos efeitos, à lei.
RESOLUÇÃO E PORTARIA
Resolução e portaria são formas de que se
revestem os atos, gerais ou individuais, emanados
de autoridades outras que não o Chefe do
Executivo.
“são atos administrativos:
I – de competência privativa:
a) do Governador do Estado, o Decreto;
b) dos Secretários de Estado, do
Procurador-Geral do Estado e dos Reitores das
Universidades, a Resolução;
c) dos órgãos colegiados, a Deliberação;
III – de competência comum:
a) a todas as autoridades, até o nível de
Diretor de Serviço; às autoridades policiais; aos
dirigentes das entidades descentralizadas.
CIRCULAR
Circular é o instrumento de que se valem
as autoridades para transmitir ordens internas
uniformes a seus subordinados.
DESPACHO
Despacho é o ato administrativo que
contém decisão das autoridades administrativas
sobre assunto de interesse individual ou coletivo
submetido à sua apreciação. Quando, por meio
do despacho, é aprovado parecer proferido por
órgão técnico sobre assunto de interesse geral,
ele é chamado despacho normativo, porque se
tornará obrigatório para toda a Administração.
ALVARÁ
 Alvará é o instrumento pelo qual a
Administração Pública confere licença ou
autorização para a prática de ato ou exercício de
atividade sujeitos ao poder de polícia do Estado.
Mais resumidamente, o alvará é o instrumento da
licença ou da autorização. Ele é a forma, o
revestimento exterior do ato; a licença e a
autorização são o conteúdo do ato.
EXTINÇÃO
MODALIDADES
um ato administrativo extingue-se por:
I – cumprimento de seus efeitos,
II – desaparecimento do sujeito ou do
objeto;
III – retirada, que abrange:
a) revogação, em que a retirada se dá por
razões de oportunidade e conveniência;
b) invalidação, por razões de ilegalidade;
c) cassação, em que a retirada se dá
“porque o destinatário descumpriu condições que
deveriam permanecer atendidas a fim de poder
continuar desfrutando da situação jurídica”;
d) caducidade, em que a retirada se deu
“porque sobreveio norma jurídica que tornou
inadmissível a situação antes permitida pelo
direito e outorgada pelo ato precedente”;
e) contraposição, em que a retirada se dá
“porque foi emitido ato com fundamento em
competência diversa que gerou o ato anterior,
mas cujos efeitos são contrapostos aos daqueles”;
IV – Renúncia, pela qual se extinguem os efeitos
do ato porque o próprio beneficiário abriu mão
de uma vantagem de que desfrutava.
ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO
Anulação, que alguns preferem chamar de
invalidação é o desfazimento do ato
administrativo por razões de ilegalidade. Como a
desconformidade com a lei atinge o ato em suas
origens, a anulação produz efeitos retroativos à
data em que foi emitido (efeitos ex tunc, ou seja,
a partir de então).
A anulação pode ser feita pela Administração
Pública, com base no seu poder de autotutela
sobre os próprios atos. Administração pode
anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornem ilegais, porque deles não se
originam direitos, ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial”.
E a anulação pode também ser feita pelo Poder
Judiciário, mediante provocação dos interessados.
VÍCIOS: os vícios podem atingir os cinco
elementos do ato, caracterizando os vícios quanto
à competência e à capacidade (em relação ao
sujeito), à forma, ao objeto, ao motivo e à
finalidade.
VÍCIOS RELATIVOS AO SUJEITO
Sob esse aspecto, o ato administrativo pode
apresentar vícios de duas categorias:
1. incompetência;
2. incapacidade.
Os principais vícios quanto à competência são:
1. usurpação de função;
2. excesso de poder;
3. função “de fato”
O excesso de poder ocorre quando o agente
público excede os limites de sua competência;
Constitui, juntamente com o desvio de poder,
que é vício quanto à finalidade, uma das espécies
de abuso de poder. ocorre quando o agente
público exorbita de suas atribuições (excesso de
poder), ou pratica o ato com finalidade diversa da
que decorre implícita ou explicitamente da lei
(desvio de poder).
Tanto o excesso de poder como o desvio de poder
podem configurar crime de abuso de autoridade.
A função de fato ocorre quando a pessoa que
pratica o ato está irregularmente investida no
cargo, emprego ou função, mas a sua situação
tem toda aparência de legalidade.
VÍCIOS RELATIVOS AO OBJETO
a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado
do ato importa em violação de lei, regulamento
ou outro ato normativo”. o objeto deve ser lícito,
possível (de fato e de direito), moral e
determinado. Assim, haverá vício em relação ao
objeto quando qualquer desses requisitos deixar
de ser observado.
VÍCIOS RELATIVOS À FORMA
“O vício de forma consiste na omissão ou na
observância incompleta ou irregular de
formalidades indispensáveis à existência ou
seriedade do ato”. O ato é ilegal, por vício de
forma, quando a lei expressamente a exige ou
quando uma finalidade só possa ser alcançada
por determinada forma. Exemplo: o decreto é a
forma que deve revestir o ato do Chefe do Poder
Executivo; o edital é a única forma possível para
convocar os interessados em participar de
concorrência.
VÍCIOS QUANTO AO MOTIVO
A Lei no 4.717/65 fala apenas em inexistência dos
motivos e diz que esse vício ocorre “quando a
matéria de fato ou de direito, em que se
fundamenta o ato, é materialmente inexistente
ou juridicamente inadequada ao resultado
obtido”.
VÍCIOS RELATIVOS À FINALIDADE
Trata-se do desvio de poder ou desvio de
finalidade como aquele que se verifica quando “o
agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na
regra de competência”. O agente desvia-se ou
afasta-se da finalidade que deveria atingir para
alcançar resultado diverso, não amparado pela
lei.
CONSEQUÊNCIAS DECORRENTES DOS VÍCIOS
considera que o ato administrativo pode ser nulo
ou anulável. Atos nulos são os que violam regras
fundamentais atinentes à manifestação da
vontade, ao motivo, à finalidade ou à forma,
havidas como de obediência indispensável pela
sua natureza, pelo interesse público que as inspira
ou por menção expressa da lei. Atos anuláveis
são os que infringem regras atinentes aos cinco
elementos do ato administrativo. Atos irregulares
são os que apresentam defeitos irrelevantes,
quase sempre de forma, não afetando
ponderavelmente o interesse público, dada a
natureza leve da infringência das normas legais;
os seus efeitos perduram e continuam, posto que
constatado o vício.
Os atos nulos são os que não podem ser
convalidados; entram nessa categoria:
a) os atos que a lei assim declare;
b) os atos em que é materialmente impossível a
convalidação, pois se o mesmo conteúdo fosse
novamente produzido, seria reproduzida a
invalidade anterior; é o que ocorre com os vícios
relativos ao objeto, à finalidade, ao motivo, à
causa.
São anuláveis:
a) os que a lei assim declare;
b) os que podem ser praticados sem vício; é o
caso dos atos praticados por sujeito
incompetente, com vício de vontade, com defeito
de formalidade.
os vícios podem gerar nulidades absolutas (atos
nulos) ou nulidades relativas (atos anuláveis);
dispondo a Administração do poder de
autotutela, não pode ficar dependendo de
provocação do interessado para decretar a
nulidade, seja absoluta seja relativa.
Quando o vício seja sanável ou convalidável,
caracteriza-se hipótese de nulidade relativa; caso
contrário, a nulidade é absoluta. Cumpre, pois,
examinar quando é possível o saneamento ou
convalidação.
CONVALIDAÇÃO
Convalidação ou saneamento é o ato
administrativo pelo qual é suprido o vício
existente em um ato ilegal, com efeitos
retroativos à data em que este foi praticado.
Ela é feita, em regra, pela Administração, mas
eventualmente poderá ser feita pelo
administrado, quando a edição do ato dependia
da manifestação de sua vontade e a exigência não
foi observada. Este pode emiti-la posteriormente,
convalidando o ato.
Quanto ao sujeito, se o ato for praticado com
vício de incompetência, admite-se a
convalidação, que nesse caso recebe o nome de
ratificação, desde que não se trate de
competência outorgada com exclusividade, Em
resumo, tratando-se de competência exclusiva,
não é possível a ratificação.
Quanto ao motivo e à finalidade, nunca é
possível a convalidação.
O objeto ou conteúdo ilegal não pode ser objeto
de convalidação. Com relação a esse elemento do
ato administrativo, é possível a conversão.
O objeto ou conteúdo ilegal não pode ser objeto
de convalidação. Com relação a esse elemento do
ato administrativo, é possível a conversão.
CONFIRMAÇÃO
Administração não pode ficar sujeita à vontade do
particular para decretar ou não a nulidade. Mas a
própria administração pode deixar de fazê-lo por
razões de interesse público quando a anulação
possa causar prejuízo maior do que a
manutenção do ato. A confirmação difere da
convalidação porque ela não corrige o vício do
ato; ela o mantém tal como foi praticado.
Somente é possível quando não causar prejuízo a
terceiros, uma vez que estes, desde que
prejudicados pela decisão, poderão impugná-la
pela via administrativa ou judicial.
REVOGAÇÃO
Revogação é o ato administrativo discricionário
pelo qual a Administração extingue um ato válido,
por razões de oportunidade e conveniência.
Como a revogação atinge um ato que foi editado
em conformidade com a lei, ela não retroage; os
seus efeitos se produzem a partir da própria
revogação; são feitos ex nunc (a partir de agora).
Quer dizer que a revogação respeita os efeitos já
produzidos pelo ato, precisamente pelo fato de
ser este válido perante o direito.
Enquanto a anulação pode ser feita pelo
Judiciário e pela Administração, a revogação é
privativa desta última porque os seus
fundamentos – oportunidade e conveniência –
são vedados à apreciação do Poder Judiciário.
Como todo ato discricionário, a revogação deve
ser feita nos limites em que a lei a permite,
implícita ou explicitamente; isto permite falar em
limitações ao poder de revogar:
1. não podem ser revogados os atos vinculados,
precisamente porque nestes não há os aspectos
concernentes à oportunidade e conveniência;
2. não podem ser revogados os atos que
exauriram os seus efeitos; como a revogação não
retroage, mas apenas impede que o ato continue
a produzir efeitos, se o ato já se exauriu, não há
mais que falar em revogação;
3. a revogação não pode ser feita quando já se
exauriu a competência relativamente ao objeto
do ato;
4. a revogação não pode atingir os meros atos
administrativos, como certidões, atestados,
votos, porque os efeitos deles decorrentes são
estabelecidos pela lei;
5. também não podem ser revogados os atos que
integram um procedimento, pois a cada novo ato
ocorre a preclusão com relação ao ato anterior;
6. não podem ser revogados os atos que geram
direitos adquiridos,
“só quem pratica o ato, ou quem tenha poderes,
implícitos ou explícitos, para dele conhecer de
ofício ou por via de recurso, tem competência
legal para revogá-lo por motivos de oportunidade
ou conveniência, competência essa intransferível.
4) Processo e procedimento
administrativo.
Não se confunde processo com procedimento. O
primeiro existe sempre como instrumento
indispensável para o exercício de função
administrativa; tudo o que a Administração
Pública faz, operações materiais ou atos jurídicos,
fica documentado em um processo; cada vez que
ela for tomar uma decisão, executar uma obra,
celebrar um contrato, editar um regulamento, o
ato final é sempre precedido de uma série de atos
materiais ou jurídicos, consistentes em estudos,
pareceres, informações, laudos, audiências,
enfim, tudo o que for necessário para instruir,
preparar e fundamentar o ato final objetivado
pela Administração.
O procedimento é o conjunto de formalidades
que devem ser observadas para a prática de
certos atos administrativos; equivale a rito, a
forma de proceder; o procedimento se
desenvolve dentro de um processo
administrativo. a lei estabelece uma sucessão de
atos preparatórios que devem obrigatoriamente
preceder a prática do ato final; nesse caso, existe
o procedimento, cuja inobservância gera a
ilegalidade do ato da Administração. Em regra, o
procedimento é imposto com maior rigidez
quando esteja envolvido não só o interesse
público, mas também os direitos dos
administrados, como ocorre na licitação, nos
concursos públicos, nos processos disciplinares.
os processos que envolvem solução de
controvérsia ou que resultem em alguma decisão
por parte da Administração compreendem, pelo
menos, quatro fases: instauração, instrução,
defesa e decisão.
Quanto à instauração, estabelece que pode dar-
se de ofício (em atendimento ao princípio da
oficialidade, analisado no item 14.5.2) ou a
pedido do interessado.
PROCESSO ADMINISTRATIVO ELETRÔNICO
o processo administrativo eletrônico como
“aquele em que os atos processuais são
registrados e disponibilizados em meio
eletrônico”.
PRINCÍPIOS
Existem alguns princípios comuns aos processos
administrativo e judicial que constituem objeto de
estudo da teoria geral do processo: tais são os
princípios da publicidade, da ampla defesa, do
contraditório, do impulso oficial, da obediência à
forma e aos procedimentos estabelecidos em lei.
E existem outros princípios que são próprios do
direito administrativo, como o da oficialidade, o
da gratuidade, o da atipicidade.
aos litigantes, em processo judicial ou
administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa, com
os meios e recursos a ela inerentes”. Em
atendimento aos princípios do contraditório e da
ampla defesa, a Lei no 9.784/99 assegura ao
administrado os direitos de ter ciência da
tramitação dos processos administrativos em que
tenha a condição de interessado, ter vista dos
autos, obter cópias de documentos neles contidos
e conhecer as decisões proferidas; formular
alegações e apresentar documentos antes da
decisão, os quais serão objeto de consideração
pelo órgão competente;
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
5) Licitações.
pode-se definir a licitação como o procedimento
administrativo pelo qual um ente público, no exercício
da função administrativa, abre a todos os
interessados, que se sujeitem às condições fixadas no
instrumento convocatório, a possibilidade de
formularem propostas dentre as quais selecionará e
aceitará a mais conveniente para a celebração de
contrato.
Pela licitação, a Administração abre a todos os
interessados que se sujeitem às condições fixadas no
instrumento convocatório, a possibilidade de
apresentação de proposta.
PRINCÍPIOS
PRINCÍPIO DA IGUALDADE
O princípio da igualdade constitui um dos alicerces da
licitação, na medida em que esta visa, não apenas
permitir à Administração a escolha da melhor
proposta, como também assegurar igualdade de
direitos a todos os interessados em contratar.
veda o estabelecimento de condições que impliquem
preferência em favor de determinados licitantes em
detrimento dos demais. Na parte final, o dispositivo
deixa claro que o procedimento da licitação somente
permitirá as exigências de qualificação técnica e
econômica indispensáveis à garantia do cumprimento
das obrigações.
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O princípio da legalidade, já analisado no item 3.3.1
em relação à Administração Pública em geral, é de
suma relevância, em matéria de licitação, pois esta
constitui um procedimento inteiramente vinculado à
lei; todas as suas fases estão rigorosamente
disciplinadas na Lei no 8.666/93, cujo artigo 4o
estabelece que todos quantos participem de licitação
promovida pelos órgãos ou entidades a que se refere
o artigo 1o têm direito público subjetivo à fiel
observância do pertinente procedimento estabelecido
na lei.
Tratando-se de direito público subjetivo, o licitante
que se sinta lesado pela inobservância da norma pode
impugnar judicialmente o procedimento.
PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
todos os licitantes devem ser tratados igualmente, em
termos de direitos e obrigações, devendo a
Administração, em suas decisões, pautar-se por
critérios objetivos, sem levar em consideração as
condições pessoais do licitante ou as vantagens por
ele oferecidas, salvo as expressamente previstas na lei
ou no instrumento convocatório.
PRINCÍPIO DA MORALIDADE E DA PROBIDADE
exige da Administração comportamento não apenas
lícito, mas também consoante com a moral, os bons
costumes, as regras de boa administração, os
princípios de justiça e de equidade, a ideia comum de
honestidade.
PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
diz respeito não apenas à divulgação do procedimento
para conhecimento de todos os interessados, como
também aos atos da Administração praticados nas
várias fases do procedimento, que podem e devem ser
abertas aos interessados, para assegurar a todos a
possibilidade de fiscalizar sua legalidade. A
publicidade é tanto maior quanto maior for a
competição propiciada pela modalidade de licitação;
ela é a mais ampla possível na concorrência, em que o
interesse maior da Administração é o de atrair maior
número de licitantes, e se reduz ao mínimo no
convite, em que o valor do contrato dispensa maior
divulgação.
PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO
CONVOCATÓRIO
Trata-se de princípio essencial cuja inobservância
enseja nulidade do procedimento. a Administração
não pode descumprir as normas e condições do edital,
ao qual se acha estritamente vinculada”. exige que o
julgamento e classificação das propostas se façam de
acordo com os critérios de avaliação constantes do
edital.
PRINCÍPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO
Quanto ao julgamento objetivo, que é decorrência
também do princípio da legalidade, está assente seu
significado: o julgamento das propostas há de ser feito
de acordo com os critérios fixados no edital.
julgamento das propostas será objetivo, devendo a
Comissão de licitação ou responsável pelo convite
realizá-lo em conformidade com os tipos de licitação,
os critérios previamente estabelecidos no ato
convocatório e de acordo com os fatores
exclusivamente nele referidos, de maneira a
possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos
de controle”. Para fins de julgamento objetivo, o
mesmo dispositivo estabelece os tipos de licitação: de
menor preço, de melhor técnica, de técnica e preço e
o de maior lance ou oferta Esses critérios não são
aplicados para o concurso (v. item 9.7.4) e para o
pregão.
PRINCÍPIO DA ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA
a Administração não pode, concluído o procedimento,
atribuir o objeto da licitação a outrem que não o
vencedor. “A adjudicação ao vencedor é obrigatória,
salvo se este desistir expressamente do contrato ou o
não firmar no prazo prefixado, a menos que comprove
justo motivo. A compulsoriedade veda também que
se abra nova licitação enquanto válida a adjudicação
anterior.”
OBRIGATORIEDADE DE
LICITAÇÃO
A Constituição Federal exige licitação para os
contratos de obras, serviços, compras e alienações
(art. 37, XXI), bem como para a concessãoe a
permissão de serviços públicos (art. 175).
A Lei no 8.666/93 exige licitação para as obras,
serviços, inclusive de publicidade, compras,
alienações, concessões, permissões e locações (art.
2o).
Estão obrigados à licitação todos os órgãos da
Administração Pública direta, os fundos especiais, as
autarquias, as fundações públicas, as empresas
públicas, as sociedades de economia mista e demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 1o,
parágrafo único).
DISPENSA E INEXIGIBILIDADE
A diferença básica entre as duas hipóteses está no fato
de que, na dispensa, há possibilidade de competição
que justifique a licitação; de modo que a lei faculta a
dispensa, que fica inserida na competência
discricionária da Administração. Nos casos de
inexigibilidade, não há possibilidade de competição,
porque só existe um objeto ou uma pessoa que
atenda às necessidades da Administração; a licitação
é, portanto, inviável.
Existem, contudo, casos de dispensa que escapam à
discricionariedade administrativa, por estarem já
determinados por lei; que dispensa a licitação quando
se tratar de alienação de bens imóveis, nas seguintes
hipóteses previstas no inciso I: (a) “dação em
pagamento”; (b) “doação, permitida exclusivamente
para outro órgão ou entidade da administração
pública, de qualquer esfera de governo; (c) “permuta,
por outro imóvel; (d) “investidura”; (e) “venda a outro
órgão ou entidade da Administração Pública, de
qualquer esfera de governo”; (f) “alienação gratuita
ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de
uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis
residenciais construídos, destinados ou efetivamente
utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de
regularização fundiária de interesse social
desenvolvidos por órgãos ou entidades da
administração pública”; (g) “procedimentos de
legitimação de posse; (h) “alienação, gratuita ou
onerosa, aforamento, concessão de direito real de
uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis de
uso comercial de âmbito local;
Em razão de situações excepcionais, a dispensa é
possível em certas situações em que a demora do
procedimento é incompatível com a urgência na
celebração do contrato ou quando sua realização
puder, em vez de favorecer, vir a contrariar o interesse
público, ou ainda quando houver comprovado
desinteresse dos particulares no objeto do contrato.
Quanto à inexigibilidade, o artigo 25 indica três
hipóteses em que há inviabilidade de competição, sem
excluir outras.
1. A aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros
que só possam ser fornecidos por produtor, empresa
ou representante comercial exclusivo, vedada a
preferência de marca, devendo a comprovação de
exclusividade ser feita através de atestado fornecido
pelo órgão de registro do comércio do local em que se
realizaria a licitação ou a obra ou o serviço,
2. A contratação de serviços técnicos de natureza
singular, com profissionais ou empresas de notória
especialização, vedada a inexigibilidade para serviços
de publicidade e divulgação (inciso II); não é para
qualquer tipo de contrato que se aplica essa
modalidade: é apenas para os contratos de prestação
de serviços, desde que observados os três requisitos,
ou seja, o de tratar-se de um daqueles enumerados no
artigo 13, o de ser de natureza singular, e o de ser
contratado com profissional notoriamente
especializado;
3. A contratação de profissional de qualquer setor
artístico, diretamente ou através de empresário
exclusivo, desde que consagrado pela crítica
especializada ou pela opinião pública;
MODALIDADES
A Lei no 8.666/93 prevê cinco modalidades de
licitação, no artigo 22: concorrência, tomada de
preços, convite, concurso e leilão; foi criado o pregão apresentem, no mínimo, 3 (três) licitantes
como nova modalidade de licitação, a ser utilizada. devidamente qualificados.

CONCORRÊNCIA CONCURSO

Concorrência é a modalidade de licitação que se Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer

realiza com ampla publicidade para assegurar a interessados para escolha de trabalho técnico,
participação de quaisquer interessados que científico ou artístico, mediante a instituição de
preencham os requisitos previstos no edital (art. 22, § prêmio ou remuneração aos vencedores.
1o).
LEILÃO
Do conceito decorrem suas características básicas, que
Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer
são a ampla publicidade e a universalidade. A
interessados para a venda de bens móveis inservíveis
publicação, no caso da concorrência, deve ser feita
para a Administração ou de produtos legalmente
com no mínimo 30 dias de antecedência, salvo
apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de
quando se tratar de licitação do tipo “melhor técnica”
bens imóveis prevista no art. 19, a quem possa
ou “técnica e preço”, ou quando o contrato a ser
oferecer o maior lance, igual ou superior ao da
celebrado contemplar a modalidade de empreitada
avaliação. O leilão pode ser feito por leiloeiro oficial
integral, em que o prazo passa a ser de 45 dias.
ou servidor designado pela Administração
TOMADA DE PREÇOS
PREGÃO
Tomada de preços é a modalidade de licitação
Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de
realizada entre interessados devidamente cadastrados
bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor
ou que preencham os requisitos para cadastramento
estimado da contratação, em que a disputa pelo
até o terceiro dia anterior à data do recebimento das
fornecimento é feita por meio de propostas e lances
propostas, observada a necessária qualificação.
em sessão pública. O § 1o do artigo 2o da Lei no
permitir a participação de interessados que
10.520/02 permite que o pregão seja realizado por
apresentem a documentação exigida para
meio da utilização de recursos de tecnologia de
cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
informação, nos termos de regulamentação específica.
recebimento das propostas. O registro cadastral deve
o pregão aplica-se aos órgãos da administração direta,
ser mantido pelos órgãos e entidades que realizem
aos fundos especiais, às autarquias, às fundações, às
frequentes licitações, devendo ser atualizados
empresas públicas, às sociedades de economia mista e
anualmente.
às demais entidades controladas direta ou
CONVITE indiretamente pela União. compreende uma fase
interna (chamada de fase preparatória pelo artigo 3o
Convite é a modalidade de licitação entre, no mínimo,
da Lei no10.520), que precede a abertura do
três interessados do ramo pertinente a seu objeto,
procedimento ao público, e uma fase externa, que se
cadastrados ou não, escolhidos e convidados pela
inicia com a publicação do aviso do edital de
unidade administrativa, e da qual podem participar
convocação.
também aqueles que, não sendo convidados,
estiverem cadastrados na correspondente REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÃO (RDC)
especialidade e manifestarem seu interesse com
exclusivamente para as licitações e contratos
antecedência de 24 horas da apresentação das
necessários à realização:
propostas; É a única modalidade de licitação em que a
lei não exige publicação de edital, já que a convocação I – dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos II – da Copa
se faz por escrito, com antecedência de 5 dias úteis das Confederações da Federação Internacional de
(art. 21, § 2o, IV), por meio da chamada carta-convite. Futebol Associação III – de obras de infraestrutura e
No entanto, a Lei no 8.666/93 inovou ao permitir que de contratação de serviços para os aeroportos das
participem da licitação outros interessados, desde que capitais dos Estados da Federação distantes até 350
cadastrados e manifestem seu interesse com a km das cidades sedes dos mundiais referidos nos
antecedência de até 24 horas da apresentação das incisos I e II.
propostas. “para a regularidade da licitação na
modalidade convite é imprescindível que se PROCEDIMENTO
O procedimento da licitação fica a cargo de uma decorrente de fato superveniente devidamente
Comissão, permanente ou especial, composta de, pelo comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal
menos, três membros sendo pelo menos dois deles conduta, bem como a obrigatoriedade de sua
servidores qualificados pertencentes aos quadros anulação por ilegalidade, neste último caso podendo
permanentes dos órgãos da Administração agir de ofício ou por provocação de terceiros,
responsáveis pela licitação e, no caso de pregão, a mediante parecer escrito e devidamente
licitação é realizada por um pregoeiro, que é um fundamentado.
servidor do órgão promotor do procedimento,
A observação cabível é quanto à necessidade de
escolhido e designado pela autoridade competente,
ocorrência de fato superveniente e de motivação
ficando a seu cargo a análise da aceitabilidade das
para que o procedimento da licitação possa ser
propostas e lances, a classificação, a habilitação e a
revogado por motivo de interesse público. Em caso de
adjudicação do objeto do certame ao licitante
prejuízo para o licitante, deve o mesmo ser
vencedor. O mandato da Comissão é de até um ano,
indenizado, desde que devidamente comprovado.
vedada a recondução da totalidade de seus membros
para a mesma comissão no período subsequente. anulação do procedimento não gera obrigação de
indenizar, ressalvado o disposto no parágrafo único do
No caso de concurso, o julgamento deve ser feito por
artigo 59, ou seja, ressalvada a hipótese da ilegalidade
comissão especial integrada por pessoas de reputação
ser imputável à própria Administração; nesse caso,
ilibada e reconhecido conhecimento da matéria, não
deverá ela promover a responsabilidade de quem lhe
havendo necessidade de serem servidores públicos.
deu causa.
o procedimento da licitação será iniciado com a
O § 2o do artigo 49 acrescenta que a nulidade do
abertura do processo administrativo, devidamente
procedimento induz a do contrato, ficando a
autuado, protocolado e numerado, contendo a
Administração obrigada a “indenizar” o contratado
autorização respectiva, a indicação sucinta de seu
pelo que este houver executado até a data em que ela
objeto e do recurso próprio para a despesa, e ao qual
for declarada e por outros prejuízos regularmente
serão juntados oportunamente todos os atos da
comprovados, contanto que não lhe seja imputável
administração e dos licitantes, como edital, propostas,
(art. 49, § 2o, combinado com art. 59, parágrafo
atas, pareceres, recursos etc.
único).
EDITAL

O edital é o ato pelo qual a Administração divulga a

abertura da concorrência, fixa os requisitos para
participação, define o objeto e as condições básicas do
contrato e convida a todos os interessados para que
apresentem suas propostas. Em síntese, o edital é o
ato pelo qual a Administração faz uma oferta de
contrato a todos os interessados que atendam às
exigências nele estabelecidas.

HABILITAÇÃO

A segunda fase do procedimento da licitação é a da

habilitação, em que há a abertura dos envelopes
“documentação” e sua apreciação, Os documentos
exigíveis para a habilitação estão indicados no artigo
27 da Lei no 8.666/93 e somente podem referir-se à
habilitação jurídica, qualificação técnica, qualificação
econômico-financeira, regularidade fiscal e
trabalhista e cumprimento do disposto no inciso
XXXIII do artigo 7o da Constituição Federal.

ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO
O artigo 49 da Lei no 8.666/93 prevê a possibilidade
de revogação da licitação por interesse público
CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
CONTRATOS DA ADMINISTRAÇÃO
A expressão contratos da Administração é utilizada,
em sentido amplo, para abranger todos os contratos
celebrados pela Administração Pública, seja sob
regime de direito público, seja sob regime de direito
privado. E a expressão contrato administrativo é
reservada para designar tão somente os ajustes que a
Administração, nessa qualidade, celebra com pessoas
físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, para a
consecução de fins públicos, segundo regime jurídico
de direito público.
Costuma-se dizer que, nos contratos de direito
privado, a Administração se nivela ao particular,
caracterizando-se a relação jurídica pelo traço da
horizontalidade e que, nos contratos administrativos,
a Administração age como poder público, com todo o
seu poder de império sobre o particular,
caracterizando-se a relação jurídica pelo traço da
verticalidade.
os contratos administrativos enquadram-se no
conceito geral de contrato como acordo de vontades
gerador de direitos e obrigações recíprocos.
No contrato administrativo, existe uma oferta feita,
em geral, por meio do edital de licitação, a toda a
coletividade; dentre os interessados que a aceitam e
fazem a sua proposta (referente ao equilíbrio
econômico do contrato), a Administração seleciona a
que apresenta as condições mais convenientes para a
celebração do ajuste. Forma-se, assim, a vontade
contratual unitária (primeiro elemento).
Os interesses e finalidades visados pela Administração
e pelo contratado são contraditórios e opostos.
CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
1. presença da Administração Pública como Poder
Público;
2. finalidade pública;
3. obediência à forma prescrita em lei;
4. procedimento legal;
5. natureza de contrato de adesão;
6. natureza intuitu personae;
7. presença de cláusulas exorbitantes;
8. mutabilidade.
PRESENÇA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO
PODER PÚBLICO
Nos contratos administrativos, a Administração
aparece com uma série de prerrogativas que garantem
a sua posição de supremacia sobre o particular; elas
vêm expressas precisamente por meio das chamadas
cláusulas exorbitantes ou de privilégio ou de
prerrogativas, adiante analisadas.
FINALIDADE PÚBLICA
é sempre o interesse público que a Administração tem
que ter em vista, sob pena de desvio de poder.
OBEDIÊNCIA À FORMA PRESCRITA EM LEI
Para os contratos celebrados pela Administração,
encontram-se na lei inúmeras normas referentes à
forma; esta é essencial, não só em benefício do
interessado, como da própria Administração, para fins
de controle da legalidade.
somente são permitidos contratos verbais para
pequenas compras de pronto pagamento, assim
entendidas aquelas de valor não superior a 5% (cinco
por cento) do limite estabelecido no artigo 23
2. deve ser publicado, resumidamente, seu extrato, no
Diário Oficial, no prazo máximo de 20 dias a contar da
data da assinatura (art. 61, parágrafo único); antes
disso, o contrato não adquire eficácia; se ultrapassado
o prazo de 20 dias, sem publicação do extrato, o ajuste
deixa de adquirir efeitos e perde, portanto, sua
validade.
PROCEDIMENTO LEGAL
A lei estabelece determinados procedimentos
obrigatórios para a celebração de contratos e que
podem variar de uma modalidade para outra,
compreendendo medidas como autorização
legislativa, avaliação, motivação, autorização pela
autoridade competente, indicação de recursos
orçamentários e licitação.
CONTRATO DE ADESÃO
Todas as cláusulas dos contratos administrativos são
fixadas unilateralmente pela Administração. Costuma-
se dizer que, pelo instrumento convocatório da
licitação, o poder público faz uma oferta a todos os
interessados, fixando as condições em que pretende
contratar; a apresentação de propostas pelos licitantes
equivale à aceitação da oferta feita pela
Administração.
Mesmo quando o contrato não é precedido de
licitação, é a Administração que estabelece,
previamente, as cláusulas contratuais, vinculada que
está às leis, regulamentos e ao princípio da
indisponibilidade do interesse público.
NATUREZA INTUITU PERSONAE
Todos os contratos para os quais a lei exige licitação
são firmados intuitu personae, ou seja, em razão de
condições pessoais do contratado, apuradas no
procedimento da licitação. Não é por outra razão que
a Lei no 8.666/93, no artigo 78, VI, veda a
subcontratação, total ou parcial, do seu objeto, a
associação do contratado com outrem, a cessão ou
transferência, total ou parcial; essas medidas somente
são possíveis se expressamente previstas no edital da
licitação e no contrato.
PRESENÇA DAS CLÁUSULAS EXORBITANTES
São cláusulas exorbitantes aquelas que não seriam
comuns ou que seriam ilícitas em contrato celebrado
entre particulares, por conferirem prerrogativas a uma
das partes (a Administração) em relação à outra; elas
colocam a Administração em posição de supremacia
sobre o contratado.
EXIGÊNCIA DE GARANTIA
A faculdade de exigir garantia nos contratos de obras,
serviços e compras está prevista no artigo 56, § 1o, da
Lei no 8.666/93, podendo abranger as seguintes
modalidades: caução em dinheiro ou títulos da dívida
pública (inciso I), seguro-garantia (inciso II), e fiança
bancária (inciso III). A lei atual permite que a exigência
de garantia seja feita, já na licitação, “para efeito de
garantia ao adimplemento do contrato a ser
ulteriormente celebrado”. A garantia, quando exigida
do contratado, é devolvida após a execução do
contrato; em caso de rescisão contratual, por ato
atribuído ao contratado, a Administração pode reter a
garantia para ressarcir-se dos prejuízos e dos valores
das multas e indenizações a ela devidos.
ALTERAÇÃO UNILATERAL
para possibilitar a melhor adequação às finalidades de
interesse público;
a possibilidade de alteração unilateral nos seguintes
casos:
1. quando houver modificação do projeto ou das
especificações, para melhor adequação técnica aos
seus objetivos;
2. quando necessária a modificação do valor
contratual em decorrência de acréscimo ou
diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites
permitidos nos parágrafos do mesmo dispositivo.
A redação do dispositivo permite falar em duas
modalidades de alteração unilateral: a primeira é
qualitativa, porque ocorre quando há necessidade de
alterar o próprio projeto ou as suas especificações; a
segunda é quantitativa, porque envolve acréscimo ou
diminuição quantitativa do objeto.
Ao poder de alteração unilateral, conferido à
Administração, corresponde o direito do contratado,
de ver mantido o equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, assim considerada a relação que se
estabelece, no momento da celebração do ajuste,
entre o encargo assumido pelo contratado e a
prestação pecuniária assegurada pela Administração.
RESCISÃO UNILATERAL
1. inadimplemento com culpa abrangendo hipóteses
como não cumprimento ou cumprimento irregular das
cláusulas contratuais, lentidão, atraso injustificado,
paralisação, subcontratação total ou parcial, cessão,
transferência (salvo se admitidas no edital e no
contrato), desatendimento de determinações
regulares da autoridade designada para acompanhar e
fiscalizar a execução do contrato, cometimento
reiterado de faltas,
2. inadimplemento sem culpa, que abrange situações
que caracterizem desaparecimento do sujeito, sua
insolvência ou comprometimento da execução do
contrato
falência, concordata, instauração de insolvência civil,
dissolução da sociedade, falecimento do contratado,
alteração social ou modificação da finalidade ou da
estrutura da empresa;
3. razões de interesse público
4. caso fortuito ou de força maior
Nas duas primeiras hipóteses, a Administração nada
deve ao contratado, já que a rescisão se deu por atos a
ele mesmo atribuídos; o contratado é que fica sujeito
às consequências do inadimplemento; se ele for
culposo, cabem o ressarcimento dos prejuízos, as
sanções administrativas, assunção do objeto do
contrato pela Administração, e a perda da garantia.
Nas duas últimas hipóteses, de rescisão por motivo de
interesse público, ou ocorrência de caso fortuito ou de
força maior, a Administração fica obrigada a ressarcir o
contratado dos prejuízos regularmente comprovados
e, ainda, a devolver a garantia, pagas as prestações
devidas até a data da rescisão e o custo da
desmobilização.
FISCALIZAÇÃO
Trata-se de prerrogativa do poder público, também
prevista no artigo 58, III, e disciplinada mais
especificamente no artigo 67, que exige seja a
execução do contrato acompanhada e fiscalizada por
um representante da Administração, especialmente
designado, permitida a contratação de terceiros para
assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a
essa atribuição. O não atendimento das
determinações da autoridade fiscalizadora enseja
rescisão unilateral do contrato.
APLICAÇÃO DE PENALIDADES
A inexecução total ou parcial do contrato dá à
Administração a prerrogativa de aplicar sanções de
natureza administrativas.
“I – advertência;
II – multa, na forma prevista no instrumento
convocatório ou no contrato;
III – suspensão temporária de participação em
licitação e impedimento de contratar com a
Administração, por prazo não superior a 2 anos;
IV – declaração de inidoneidade para licitar ou
contratar com a Administração Pública, enquanto
perdurarem os motivos determinantes da punição ou
até que seja promovida a reabilitação, perante a
própria autoridade que aplicou a penalidade, que será
concedida sempre que o contratado ressarcir a
Administração pelos prejuízos resultantes e após
decorrido o prazo da sanção aplicada com base no
inciso anterior.” a pena de suspensão não pode
ultrapassar dois anos. Da aplicação das penas de
advertência, multa e suspensão temporária cabe
recurso, no prazo de cinco dias úteis a contar da
intimação do ato, dirigido à autoridade superior, por
intermédio daquela que aplicou a pena;
No caso de declaração de inidoneidade, cabe pedido
de reconsideração à autoridade que aplicou a pena,
no prazo de 10 dias úteis da intimação do ato.
A anulação do contrato não exonera a Administração
Pública do dever de pagar o contratado pela parte do
contrato já executada, sob pena de incidir em
enriquecimento ilícito.6 Além disso, também não a
exonera do poder-dever de apurar a eventual
responsabilidade dos seus servidores pela ocorrência
do vício que levou à invalidação do contrato.
RETOMADA DO OBJETO
têm por objetivo assegurar a continuidade da
execução do contrato, sempre que a sua paralisação
possa ocasionar prejuízo ao interesse público e,
principalmente, ao andamento de serviço público
essencial; trata-se, neste último caso, de aplicação do
princípio da continuidade do serviço público.
Essas medidas, que somente são possíveis nos casos
de rescisão unilateral, são as seguintes:
“I – assunção imediata do objeto do contrato, no
estado e local em que se encontrar, por ato próprio da
Administração;
II – ocupação e utilização do local, instalações,
equipamentos, material e pessoal empregados na
execução do contrato, necessários à sua continuidade,
na forma do inciso V do art. 58 desta lei;
III – execução da garantia contratual, para
ressarcimento da Administração e dos valores das
multas e indenizações a ela devidos;
IV – retenção dos créditos decorrentes do contrato até
o limite dos prejuízos causados à Administração.”
No direito administrativo, o particular não pode
interromper a execução do contrato, em decorrência
dos princípios da continuidade do serviço público e da
supremacia do interesse público sobre o particular;
em regra, o que ele deve fazer é requerer,
administrativa ou judicialmente, a rescisão do
contrato e pagamento de perdas e danos, dando
continuidade à sua execução, até que obtenha ordem
da autoridade competente (administrativa ou judicial)
para paralisá-lo.
MUTABILIDADE
Um dos traços característicos do contrato
administrativo é a sua mutabilidade, que, segundo
muitos doutrinadores, decorre de determinadas
cláusulas exorbitantes, ou seja, das que conferem à
Administração o poder de, unilateralmente, alterar as
cláusulas regulamentares ou rescindir o contrato antes
do prazo estabelecido, por motivo de interesse
público. o equilíbrio do contrato administrativo seja
essencialmente dinâmico; ele pode romper-se muito
mais facilmente do que no direito privado.
três tipos de áleas ou riscos que o particular enfrenta
quando contrata com a Administração:
1. álea ordinária ou empresarial, que está presente
em qualquer tipo de negócio; é um risco que todo
empresário corre, como resultado da própria
flutuação do mercado; sendo previsível, por ele
responde o particular;
2. álea administrativa, que abrange três modalidades:
a) uma decorrente do poder de alteração unilateral
do contrato administrativo, para atendimento do
interesse público; por ela responde a Administração,
incumbindo-lhe a obrigação de restabelecer o
equilíbrio voluntariamente rompido;
b) a outra corresponde ao chamado fato do príncipe,
que seria um ato de autoridade, não diretamente
relacionado com o contrato, mas que repercute
indiretamente sobre ele; nesse caso, a Administração
também responde pelo restabelecimento do equilíbrio
rompido;
c) a terceira constitui o fato da Administração,
entendido como “toda conduta ou comportamento
desta que torne impossível, para o cocontratante
particular, a execução do contrato”, “toda ação ou
omissão do Poder Público que, incidindo direta e
especificamente sobre o contrato, retarda, agrava ou
impede a sua execução;
3. álea econômica, que corresponde a circunstâncias
externas ao contrato, estranhas à vontade das partes,
imprevisíveis, excepcionais, inevitáveis, que causam
desequilíbrio muito grande no contrato, dando lugar à
aplicação da teoria da imprevisão; a Administração
Pública, em regra, responde pela recomposição do
equilíbrio econômico-financeiro.
ÁLEA ADMINISTRATIVA: ALTERAÇÃO UNILATERAL DO
CONTRATO
O poder de alteração unilateral do contrato não é
ilimitado. pois ele é delimitado por dois princípios
básicos a variação do interesse público e o equilíbrio
econômico-financeiro do contrato”. prevê a
prerrogativa de modificação unilateral “para melhor
adequação às finalidades de interesse público”. E o
artigo 65, § 6o, obriga a Administração, nessa
hipótese, a “restabelecer, por aditamento, o
equilíbrio econômico-financeiro inicial”.
ÁLEA ADMINISTRATIVA: FATO DO PRÍNCIPE
no caso de alteração unilateral de cláusulas
contratuais, a responsabilidade decorre do próprio
contrato, ou seja, da cláusula exorbitante que confere
essa prerrogativa à Administração; trata-se de
responsabilidade contratual.
ÁLEA ADMINISTRATIVA: FATO DA ADMINISTRAÇÃO
O fato da Administração distingue-se do fato do
príncipe, pois, enquanto o primeiro se relaciona
diretamente com o contrato, o segundo é praticado
pela autoridade, não como “parte” no contrato, mas
como autoridade pública que, como tal, acaba por
praticar um ato que, reflexamente, repercute sobre o
contrato.
O fato da Administração compreende qualquer
conduta ou comportamento da Administração que,
como parte contratual, pode tornar impossível a
execução do contrato ou provocar seu desequilíbrio
econômico. O fato da Administração pode provocar
uma suspensão da execução do contrato,
transitoriamente, ou pode levar a uma paralisação
definitiva, tornando escusável o descumprimento do
contrato pelo contratado e, portanto, isentando-o das
sanções administrativas que, de outro modo, seriam
cabíveis. Pode, também, provocar um desequilíbrio
econômico-financeiro, dando ao contratado o direito a
sua recomposição.
ÁLEA ECONÔMICA: TEORIA DA IMPREVISÃO
Álea econômica, que dá lugar à aplicação da teoria da
imprevisão, é todo acontecimento externo ao
contrato, estranho à vontade das partes, imprevisível
e inevitável, que causa um desequilíbrio muito
grande, tornando a execução do contrato
excessivamente onerosa para o contratado.
RESCISÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
A Lei no 8.666/93 prevê, no artigo 79, três tipos de
rescisão: unilateral, amigável e judicial.
As duas últimas são isentas de dificuldade. A amigável
ou administrativa é feita por acordo entre as partes,
sendo aceitável quando haja conveniência para a
Administração. A judicial normalmente é requerida
pelo contratado, quando haja inadimplemento pela
Administração, já que ele não pode paralisar a
execução do contrato nem fazer a rescisão unilateral.
A rescisão amigável e a judicial devem ser requeridas
nos casos abrangendo os chamados fatos da
Administração: supressão, por parte da
Administração, de obras, serviços ou compras,
acarretando modificação do valor inicial do contrato,
além do limite permitido suspensão de sua execução,
por ordem escrita da Administração, por prazo
superior a 120 dias, salvo em caso de calamidade
pública, grave perturbação da ordem interna ou
guerra, ou ainda por repetidas suspensões que
totalizam o mesmo prazo, independentemente do
pagamento obrigatório de indenizações pelas
sucessivas e contratualmente imprevistas
desmobilizações e mobilizações e outras previstas,
assegurado ao contratado, nesses casos, o direito de
optar pela suspensão do cumprimento das obrigações
até que seja normalizada a situação; atraso superior a
90 dias dos pagamentos devidos pela Administração
decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou
parcelas destes, já recebidos ou executados, salvo em
caso de calamidade pública, grave perturbação da
ordem interna.
MODALIDADES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Dentre os contratos administrativos, sujeitos ao direito
público, compreendem-se a concessão de serviço
público, a de obra pública, a de uso de bem público, a
concessão patrocinada, a concessão administrativa (as
duas últimas como formas de parcerias público-
privadas), o contrato de prestação ou locação de
serviços, o de obra pública, o de fornecimento, o de
empréstimo público, o de função pública.
CONCESSÃO
pode-se definir concessão, em sentido amplo, como o
contrato administrativo pelo qual a Administração
confere ao particular a execução remunerada de
serviço público, de obra pública ou de serviço de que
a Administração Pública seja a usuária direta ou
indireta, ou lhe cede o uso de bem público, para que
o explore pelo prazo e nas condições regulamentares
e contratuais.
CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO
Concessão de serviço público é o contrato
administrativo pelo qual a Administração Pública
delega a outrem a execução de um serviço público,
para que o execute em seu próprio nome, por sua
conta e risco, assegurando-lhe a remuneração
mediante tarifa paga pelo usuário ou outra forma de
remuneração decorrente da exploração do serviço.
A permissão de serviço público é, tradicionalmente,
considerada ato unilateral, discricionário e precário,
pelo qual o Poder Público transfere a outrem a
execução de um serviço público, para que o exerça em
seu próprio nome e por sua conta e risco, mediante
tarifa paga pelo usuário.
A diferença está na forma de constituição, pois a
concessão decorre de acordo de vontades e, a
permissão, de ato unilateral; e na precariedade
existente na permissão e não na concessão. Com
relação à autorização de serviço público, constitui ato
unilateral, discricionário e precário pelo qual o poder
público delega a execução de um serviço público de
sua titularidade, para que o particular o execute
predominantemente em seu próprio benefício.
PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
a parceria público-privada é o contrato administrativo
de concessão que tem por objeto (a) a execução de
serviço público, precedida ou não de obra pública,
remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e
contraprestação pecuniária do parceiro público, ou (b)
a prestação de serviço de que a Administração Pública
seja a usuária direta ou indireta, com ou sem execução
de obra e fornecimento e instalação de bens,
mediante contraprestação do parceiro público.
CONCESSÃO PATROCINADA
é possível definir concessão patrocinada como o
contrato administrativo pelo qual a Administração
Pública (ou o parceiro público) delega a outrem (o
concessionário ou parceiro privado) a execução de um
serviço público, precedida ou não de obra pública,
para que o execute, em seu próprio nome, mediante
tarifa paga pelo usuário, acrescida de contraprestação
pecuniária paga pelo parceiro público ao parceiro
privado.
CONCESSÃO ADMINISTRATIVA
concessão administrativa constitui-se em um misto de
empreitada (porque o serviço, mesmo que prestado a
terceiros, é remunerado pela própria Administração,
como se deduz do artigo 2o, § 3o) e de concessão de
serviço público (porque o serviço prestado ou não a
terceiros – os usuários – está sujeito a algumas
normas da Lei no 8.987, sejam as relativas aos
encargos e prerrogativas do poder concedente, sejam
as relativas aos encargos do concessionário).
CONCESSÃO DE OBRA PÚBLICA
Concessão de obra pública é o contrato administrativo
pelo qual o Poder Público transfere a outrem a
execução de uma obra pública, para que a execute por
sua conta e risco, mediante remuneração paga pelos
beneficiários da obra ou obtida em decorrência da
exploração dos serviços ou utilidades que a obra
proporciona.
CONCESSÃO DE USO
É o contrato administrativo pelo qual a Administração
Pública faculta a terceiros a utilização privativa de bem
público, para que a exerça conforme a sua destinação.
CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA E DE PRESTAÇÃO DE
SERVIÇOS
A Lei no 8.666/93, no artigo 6o, I e II, define obra
pública como toda “construção, reforma, fabricação,
recuperação ou ampliação, realizada por execução
direta ou indireta”; e serviço como “toda atividade
destinada a obter determinada utilidade de interesse
para a Administração, tais como: demolição, conserto,
instalação, montagem, operação, conservação,
reparação, adaptação, manutenção.
A Lei no 8.666/93 estabelece várias normas comuns
ao contrato de obra pública e ao de serviço: 1.
observância da sequência estabelecida no artigo 7o:
projeto básico (definido no art. 6o, IX), projeto
executivo (art. 6o, X) e execução;
2. exigência de só poderem ser objeto de licitação
quando: “I – houver projeto básico aprovado pela
autoridade competente e disponível para exame dos
interessados, em participar do processo licitatório; II –
existir orçamento detalhado em planilhas que
expressem a composição de todos os seus custos
unitários; III – houver previsão de recursos
orçamentários que assegurem o pagamento das
obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem
executados no exercício financeiro em curso, de
acordo com o respectivo cronograma; IV – o produto
dela esperado estiver contemplado nas metas
estabelecidas no Plano Plurianual
3. proibição, prevista no § 3o do artigo 7o, de incluir
no objeto da licitação a obtenção de recursos
financeiros para sua execução, qualquer que seja sua
origem, exceto nos casos de empreendimentos
executados e explorados sob regime de concessão
4. programação da execução das obras e serviços em
sua totalidade, previstos seus custos atual e final e
considerados os prazos de sua execução
5. proibição de participar da licitação ou da execução
da obra ou serviço e do fornecimento de bens a eles
necessários, I – o autor do projeto, básico ou
executivo, pessoa física ou jurídica; II – empresa,
isoladamente ou em consórcio, responsável pela
elaboração do projeto básico ou executivo, III –
servidor ou dirigente de órgão ou entidade
contratante ou responsável pela licitação;
6. a execução da obra ou serviço pode ser feita
diretamente, pelos próprios órgãos e entidades da
Administração, e indiretamente, por terceiros
contratados para esse fim.
6. a execução da obra ou serviço pode ser feita
diretamente, pelos próprios órgãos e entidades da
Administração, e indiretamente, por terceiros
contratados para esse fim
a) empreitada por preço global – quando se contrata
a execução da obra ou do serviço, por preço certo e
total;
b) empreitada por preço unitário – quando se
contrata a execução da obra ou do serviço, por preço
certo de unidades determinadas;
c) tarefa – quando se ajusta mão de obra para
pequenos trabalhos, por preço certo, com ou sem
fornecimento de materiais;
d) empreitada integral – quando se contrata um
empreendimento em sua integralidade,
compreendendo todas as etapas das obras, serviços e
instalações necessárias, sob inteira responsabilidade
da contratada até sua entrega ao contratante em
condições de entrada em operação, atendidos os
requisitos técnicos e legais para sua utilização em
condições de segurança estrutural e operacional e
com as características adequadas às finalidades para
que foi contratada.
A única conclusão segura que se tira desse inciso é a
de que os contratos de obra pública e de serviço
podem ser executados por empreitada e tarefa.
EMPREITADA
A empreitada é contrato que existe no direito privado,
disciplinado pelo Código Civil, e no direito
administrativo, regido pela Lei no 8.666/93. O
conteúdo é o mesmo nas duas hipóteses; a diferença
existe quanto ao regime jurídico, já que, na
empreitada celebrada pela Administração, estão
presentes as características dos contratos
administrativos, com todas as cláusulas exorbitantes já
mencionadas.
Existe empreitada quando a Administração comete ao
particular a execução da obra ou serviço, para que a
execute por sua conta e risco, mediante remuneração
prefixada. Quanto à forma de remuneração, ela pode
ser por preço global (quando o pagamento é total,
abrangendo toda a obra ou serviço) e por preço
unitário (em que o trabalho é executado
paulatinamente e pago por unidade de execução,
como, por exemplo, por metro quadrado ou por
quilômetro).
os regimes de execução são a empreitada por preço
global, a empreitada por preço unitário, a tarefa e a
empreitada integral.
No contrato de empreitada não existe relação de
subordinação entre empreiteiro e Administração
Pública; ele não é empregado do Estado e responde,
perante este, pela má execução da obra ou serviço.
Perante terceiros, a responsabilidade é do Estado o
Estado responde objetivamente, mas tem direito de
regresso contra aquele a quem transferiu a execução
da obra ou serviço, desde que este tenha agido com
culpa. na concessão de serviço público, a
responsabilidade objetiva é da concessionária,
respondendo o Estado apenas subsidiariamente ou
solidariamente, neste último caso se houver má
escolha da concessionária ou omissão do poder de
fiscalização sobre o serviço concedido.
Na empreitada, a remuneração é paga pelo poder
público, enquanto na concessão a remuneração é
paga pelo usuário ou outras fontes de receita
decorrentes da exploração do serviço.
ADMINISTRAÇÃO CONTRATADA
é o contrato administrativo em que a Administração
defere a terceiro a incumbência de orientar e
superintender a execução da obra ou serviço,
mediante pagamento de importância proporcional ao
seu custo total.
O particular contratado, que não tem vínculo
empregatício com a Administração contratante, entra
com a direção dos serviços, com a responsabilidade
técnica, com o know-how, com a técnica de execução.
O administrador (ou régisseur) não suporta os riscos
do empreendimento, que correm por conta da
Administração Pública.
TAREFA
Tarefa é o contrato administrativo que tem por objeto
a mão de obra para pequenos trabalhos, mediante
pagamento por preço certo, com ou sem
fornecimento de material.
Normalmente é utilizado para trabalhos em que o
pequeno valor justifica a dispensa de licitação e o
termo de contrato; a forma normalmente usada é a
“ordem de execução de serviço”.
CONTRATO DE FORNECIMENTO
Fornecimento é o contrato administrativo pelo qual a
Administração Pública adquire bens móveis e
semoventes necessários à execução de obras ou
serviços.
Fornecimento parcelado, como o próprio nome
indica, é aquele que se faz por partes. Por exemplo,
quando a Administração adquire quantidade de bens,
como veículos, máquinas, mesas, e a entrega se faz
parceladamente.
Fornecimento contínuo é aquele que se faz por tempo
determinado, para entrega de bens de consumo
habitual ou permanente, como, por exemplo, papel,
graxa, tinta, combustível etc. Trata-se de materiais
necessários à realização de obras públicas ou à
execução de serviços públicos, de modo que a
continuidade destes fica dependendo do
fornecimento.
PROGRAMA DE PARCERIAS DE
INVESTIMENTOS – PPI
destinado ao fortalecimento da interação entre o
Estado e a iniciativa privada por meio da celebração
de contratos de parceria para a execução de
empreendimentos públicos de infraestrutura e de
outras medidas de desestatização, PPI tem aplicação
apenas à União.
CONTRATO DE GESTÃO
O contrato de gestão tem sido utilizado como forma
de ajuste entre, de um lado, a Administração Pública
Direta e, de outro, entidades da Administração
Indireta ou entidades privadas que atuam
paralelamente ao Estado e que poderiam ser
enquadradas, por suas características, como entidades
paraestatais. O objetivo do contrato é o de
estabelecer determinadas metas a serem alcançadas
pela entidade em troca de algum benefício outorgado
pelo Poder Público. O contrato é estabelecido por
tempo determinado, ficando a entidade sujeita a
controle de resultado para verificação do
cumprimento das metas estabelecidas.
CONVÊNIO
O convênio não constitui modalidade de contrato,
embora seja um dos instrumentos de que o Poder
Público se utiliza para associar-se com outras
entidades públicas ou com entidades privadas.
Define-se o convênio como forma de ajuste entre o
Poder Público e entidades públicas ou privadas para a
realização de objetivos de interesse comum, mediante
mútua colaboração. no contrato, os interesses são
opostos e contraditórios, enquanto no convênio são
recíprocos; Quanto à exigência de licitação para a
celebração de convênios, ela não se aplica, pois neles
não há viabilidade de competição;
CONSÓRCIO ADMINISTRATIVO
consórcio administrativo é o acordo de vontades entre
duas ou mais pessoas jurídicas públicas da mesma
natureza e mesmo nível de governo ou entre
entidades da administração indireta para a
consecução de objetivos comuns.
CONVOCAÇÃO PARA ASSINATURA DO CONTRATO
o interessado, convocado para assinar o termo de
contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente,
deverá observar os prazos e condições estabelecidos,
sob pena de decair do direito à contratação, sem
prejuízo das sanções previstas em lei. o licitante que,
convocado no prazo de validade da sua proposta, não
celebrar o contrato, fica impedido de licitar e contratar
com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios,
pelo prazo de cinco anos, sem prejuízo das multas
previstas no instrumento convocatório e no contrato,
bem como das demais cominações legais.
7) Serviços Públicos.
definição de serviço público como toda atividade
material que a lei atribui ao Estado para que a exerça
diretamente ou por meio de seus delegados, com o
objetivo de satisfazer concretamente às necessidades
coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente
público.
Os três elementos que compõem a definição –
subjetivo, material e formal – permanecem, porém,
com sensíveis diferenças em relação à sua concepção
original.
PRINCÍPIOS
O princípio da continuidade do serviço público, em
decorrência do qual o serviço público não pode parar,
tem aplicação especialmente com relação aos
contratos administrativos e ao exercício da função
pública.
No que concerne aos contratos, o princípio traz como
consequências:
1. a imposição de prazos rigorosos ao contraente;
2. a aplicação da teoria da imprevisão, para recompor
o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e
permitir a continuidade do serviço;
3. a inaplicabilidade da exceptio non adimpleti
contractus contra a Administração (hoje abrandada,
conforme demonstrado no item 8.6.7.8);
4. o reconhecimento de privilégios para a
Administração, como o de encampação, o de uso
compulsório dos recursos humanos e materiais da
empresa contratada, quando necessário para dar
continuidade à execução do serviço.
CLASSIFICAÇÃO
1. Serviços públicos próprios e impróprios.
serviços públicos próprios são aqueles que,
atendendo a necessidades coletivas, o Estado assume
como seus e os executa diretamente (por meio de
seus agentes) ou indiretamente (por meio de
concessionários e permissionários). E serviços públicos
impróprios são os que, embora atendendo também a
necessidades coletivas, como os anteriores, não são
assumidos nem executados pelo Estado, seja direta ou
indiretamente, mas apenas por ele autorizados,
regulamentados e fiscalizados; eles correspondem a
atividades privadas e recebem impropriamente o
nome de serviços públicos.
2. Quanto ao objeto, os serviços públicos podem ser
administrativos, comerciais ou industriais e sociais.
Serviços administrativos “são os que a Administração
Pública executa para atender às suas necessidades
internas ou preparar outros serviços que serão
prestados ao público, Serviço público comercial ou
industrial é aquele que a Administração Pública
executa, direta ou indiretamente, para atender às
necessidades coletivas de ordem econômica. Serviço
público social é o que atende a necessidades coletivas
em que a atuação do Estado é essencial, mas que
convivem com a iniciativa privada, tal como ocorre
com os serviços de saúde, educação, previdência,
cultura, meio ambiente;
FORMAS DE GESTÃO
“incumbe ao Poder Público, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de
serviços públicos. Quando a Constituição fala em
execução direta, tem-se que entender que abrange a
execução pela Administração Pública direta
(constituída por órgãos sem personalidade jurídica) e
pela Administração Pública indireta referida em vários
dispositivos da Constituição, em especial no artigo 37,
caput, e que abrange entidades com personalidade
jurídica própria, como as autarquias, fundações
públicas, sociedades de economia mista e empresas
públicas.
Essas são as formas tradicionais de gestão dos serviços
públicos. No entanto, outras formas foram surgindo
no direito positivo brasileiro, como as parcerias
público-privadas, os contratos de gestão com as
organizações sociais, as franquias. Também não se
pode deixar de lado os consórcios públicos e
convênios de cooperação.
A Administração Pública não é inteiramente livre para
escolher a forma de gestão. Quando se tratar de
execução por meio de entidades da Administração
Indireta, há necessidade de lei,.
8) Servidores Públicos
as pessoas que prestam serviços, com vínculo
empregatício, à Administração Pública Direta,
autarquias e fundações públicas.
Isso significa que “servidor público” é expressão
empregada ora em sentido amplo, para designar todas
as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às
entidades da Administração Indireta, com vínculo
empregatício, ora em sentido menos amplo, que exclui
os que prestam serviços às entidades com
personalidade jurídica de direito privado.
AGENTES PÚBLICOS
Agente público é toda pessoa física que presta
serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da
Administração Indireta.
pode-se dizer que são quatro as categorias de agentes
públicos:
1. agentes políticos;
2. servidores públicos;
3. militares; e
4. particulares em colaboração com o Poder Público.
AGENTES POLÍTICOS
agentes políticos são os componentes do Governo nos
seus primeiros escalões, investidos em cargos,
funções, mandatos ou comissões, por nomeação,
eleição, designação ou delegação para o exercício de
atribuições constitucionais”.
SERVIDORES PÚBLICOS
São servidores públicos, em sentido amplo, as pessoas
físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades
da Administração Indireta, com vínculo empregatício e
mediante remuneração paga pelos cofres públicos.
Compreendem:
1. os servidores estatutários, sujeitos ao regime
estatutário e ocupantes de cargos públicos;
2. os empregados públicos, contratados sob o regime
da legislação trabalhista e ocupantes de emprego
público;
3. os servidores temporários, contratados por tempo
determinado para atender à necessidade temporária
de excepcional interesse público (art. 37, IX, da
Constituição); eles exercem função, sem estarem
vinculados a cargo ou emprego público.
PARTICULARES EM COLABORAÇÃO COM O PODER
PÚBLICO
Nesta categoria entram as pessoas físicas que prestam
serviços ao Estado, sem vínculo empregatício, com ou
sem remuneração. Podem fazê-lo sob títulos diversos,
que compreendem:
1. delegação do Poder Público, como se dá com os
empregados das empresas concessionárias e
permissionárias de serviços públicos, os que exercem
serviços notariais e de registro.
2. mediante requisição, nomeação ou designação
para o exercício de funções públicas relevantes; é o
que se dá com os jurados, os convocados para
prestação de serviço militar ou eleitoral, os
comissários de menores, os integrantes de comissões,
grupos de trabalho etc.; também não têm vínculo
empregatício e, em geral, não recebem remuneração;
3. como gestores de negócio que, espontaneamente,
assumem determinada função pública em momento
de emergência, como epidemia, incêndio, enchente
etc.
9) Redação Oficial
redação oficial é a maneira pela qual o Poder Público
redige comunicações oficiais e atos normativos. É que
sua finalidade básica – comunicar com objetividade e
máxima clareza – impõe certos parâmetros ao uso que
se faz da língua, de maneira diversa daquele da
literatura, do texto jornalístico, da correspondência
particular etc.
Atributos da redação oficial
A redação oficial deve caracterizar-se por:
 clareza e precisão;
 objetividade;
 concisão;
 coesão e coerência;
 impessoalidade;
 formalidade e padronização; e
 uso da norma padrão da língua portuguesa.
Clareza e precisão
CLAREZA
A clareza deve ser a qualidade básica de todo texto
oficial. Pode-se definir como claro aquele texto que
possibilita imediata compreensão pelo leitor. Não se
concebe que um documento oficial ou um ato
normativo de qualquer natureza seja redigido de
forma obscura, que dificulte ou impossibilite sua
compreensão. A transparência é requisito do próprio
Estado de Direito: é inaceitável que um texto oficial ou
um ato normativo não seja entendido pelos cidadãos.
O princípio constitucional da publicidade não se
esgota na mera publicação do texto, estendendo-se,
ainda, à necessidade de que o texto seja claro.
Para a obtenção de clareza, sugere-se:
a) utilizar palavras e expressões simples, em seu
sentido comum, salvo quando o texto versar sobre
assunto técnico, hipótese em que se utilizará
nomenclatura própria da área;
b) usar frases curtas, bem estruturadas; apresentar as
orações na ordem direta e evitar intercalações
excessivas. Em certas ocasiões, para evitar
ambiguidade, sugere-se a adoção da ordem inversa da
oração;
c) buscar a uniformidade do tempo verbal em todo o
texto;
d) não utilizar regionalismos e neologismos;
e) pontuar adequadamente o texto;
f) explicitar o significado da sigla na primeira
referência a ela; e
g) utilizar palavras e expressões em outro idioma
apenas quando indispensáveis, em razão de serem
designações ou expressões de uso já consagrado ou
de não terem exata tradução. Nesse caso, grafe-as em
itálico, conforme orientações do subitem 10.2 deste
Manual.
PRECISÃO
O atributo da precisão complementa a clareza e
caracteriza-se por:
a) articulação da linguagem comum ou técnica para a
perfeita compreensão da ideia veiculada no texto;
b) manifestação do pensamento ou da ideia com as
mesmas palavras, evitando o emprego de sinonímia
com propósito meramente estilístico; e
c) escolha de expressão ou palavra que não confira
duplo sentido ao texto.
É indispensável, também, a releitura de todo o texto
redigido. A ocorrência, em textos oficiais, de trechos
obscuros provém principalmente da falta da releitura,
o que tornaria possível sua correção. Na revisão de um
expediente, deve-se avaliar se ele será de fácil
compreensão por seu destinatário.
Objetividade
Ser objetivo é ir diretamente ao assunto que se deseja
abordar, sem voltas e sem redundâncias. Para
conseguir isso, é fundamental que o redator saiba de
antemão qual é a ideia principal e quais são as
secundárias.
Procure perceber certa hierarquia de ideias que existe
em todo texto de alguma complexidade: as
fundamentais e as secundárias. Essas últimas podem
esclarecer o sentido daquelas, detalhá-las,
exemplificá-las; mas existem também ideias
secundárias que não acrescentam informação alguma
ao texto, nem têm maior relação com as
fundamentais, podendo, por isso, ser dispensadas, o
que também proporcionará mais objetividade ao
texto.