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SEGUNDA PARTE

Sumário da Segunda Parte


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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

2.1 INTRODUÇÃO
O estudo da administração como ciência começou há pouco mais de 100 anos, no início do
século XX, apesar de sua prática ser tão antiga quanto as primeiras manifestações de organização e do
trabalho do homem em sociedade, conforme indicam registros encontrados e decifrados em, por
exemplo:
a) Na Suméria (“sai-gi-ga” ou povo da cabeças negras que habitaram o “Ki-em gir” ou terra dos
senhores civilizados) há mais de 4.000 a.C. com descrições da arte
de administrar para resolver problemas práticos. Descrições que
definiam aspectos de um Controle Administrativo aplicado na
construção de canais de irrigação, de barragens e diques e de
celeiros e templo, - os “zigurates” (figura ao lado; construções em
formato de pirâmides que serviam como locais de armazenagem de
produtos agrícolas e, também, como templos religiosos). Controle
na imposição e administração de tributos a que toda a população estava sujeita. Vestígios dessa
arte e do exercício de administrar, de se organizar e cooperar na resolução de problemas comuns
são narrados em escrita cuneiforme (placas de argila; foi o primeiro sistema de escrita de que se
tem evidência, pré-datando os hieróglifos egípcios em pelo menos 75 anos 1) com apontamentos
administrativos, econômicos e políticos da época; registros escritos para usos comerciais e
governamentais nas várias cidades-estados, grandes centros mercantis, governadas por líderes
locais (“patésis”) auxiliados por uma aristocracia de burocratas e sacerdotes.
b) No Egito Antigo (4.000 a 2.000 a.C.) há evidencias de práticas de administração como a divisão
do trabalho, registros de inventários, de vendas diárias e de impostos pagos. Uma civilização que
desenvolveu uma elaborada burocracia na agricultura e nas grandes construções. Os traços
(apenas exemplificado um) da dinastia dos Ptolomeus mostram: a centralização do governo na
pessoa do rei que administrava através de leis (“nomos”), regulamentos (“diagrammata”) e
ordenações (“prostagmata”);a distribuição de funções em níveis hierárquicos de chancelaria real
(epistológrafo), justiça (“arquidicasta”), finanças (“dioiceta”) e exército (“epistratego”) são

1 A Suméria considerada a civilização mais antiga da humanidade, na Mesopotâmia (Curdistão). Evidências


arqueológicas entre 3500 e 3000 a.C. mostram um florescimento cultural que exerceu influência sobre as áreas
circunvizinhas até 2000 a.C. quando entrou em declínio, sendo absorvida pela Babilônia e pela Assíria. Três
importantes criações atribuídas aos sumérios são a escrita cuneiforme por volta de 3500 a.C.; as cidades-estados
(a mais conhecida foi a cidade de Ur); e a cerveja. Destacaram-se em: a) agricultura que dependia da irrigação
(p.ex. produção de cevada, grão-de-bico, lentilha, ervilha, milhete, trigo, nabo, tâmara, cebola, alho, alface etc.;
criavam bovinos, carneiro, cabra e porco); b) arquitetura: estruturas plano-convexas feitas de tijolos de barro; c)
economia e comércio: relações comerciais com vários povos da costa do Mediterrâneo e do Vale do Indo; d)
ciência: invenções o sistema sexagesimal; sistema de medidas de capacidade, de superfície e de pesos; réguas
graduadas; divisão dos dias em 24 horas iguais; tabuinha, - ser considerada o primeiro manual de medicina do
mundo, com fórmulas químicas e mágicas; farmácia, usava-se substancias vegetais, animais e minerais,
laxantes, purgantes e diuréticos; cirurgias etc.; e) tecnologia, incluem: serras, couro, cinzéis, martelos,
braçadeiras, brocas, pregos, alfinetes, anéis, enxadas, machados, facas, lanças, flechas, espadas, cola, adagas,
odres de água, caixas, arreios, barcos, armaduras, aljaves, bainhas, botas, sandálias e arpões; f) astronomia:
considerados os inventores da astronomia, o estudo da observação dos astros. Fonte: Sumária. Disponível em:
http://pt.wikipedia.org/wiki/Sum%C3%A9ria. Acesso em 13 de março de 2012.
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claras manifestações de praticas da administração. Administração baseada em um sistema


econômico planejado que não poderia ter-se operacionalizado sem uma administração
sistemática; um sistema que reconhecia necessidades como as de planejar atividades
(planejamento e projeção), organizar as pessoas em grupos, divisão de atividades e de
responsabilidades e descrição de tarefas em grandes construção como as pirâmides. A própria
estabilidade social do farão e sua família, da nobreza – burocratas e sacerdotes e dos felás, -
trabalhadores, presos a terra e em obras públicas, o registro de dados astronômicos por vários
milênios reinterpretados por Ptolomeu e 15 séculos depois por Nicolau Copérnico, o calendário
administrativo de 360 dias mais 5 dias sagrados que se defasava do calendário astronômico,
medido pela “constelação helíaca'', entre outros elementos organizacionais; os escribas ou
burocratas dedicavam-se a registrar, documentar e contabilizar documentos e atividades da vida
no Egito; dentre os altos funcionários, o “vizir” era responsável pela administração do império; o
“nomarca”, na administração de uma província, era juiz e chefe político e militar subordinado ao
poder de faraó: um estado centralizado com servidão coletiva.
c) Babilônia; transformou a sua herança suméria, moldando-a e adaptando-a conforme sua cultura;
dessa cultura e, em relação à administração, oportuno destacar importantes contribuições uma
delas é controle e responsabilidade, a orientação de negócios incluindo normatizações,
discriminações de salários e obrigações dos que contratavam. O Código de Hamurabi (2.000 a
1.700 a.C.) é um texto de leis orientadoras do povo em princípios como os do trabalho e do
salário mínimo; os primeiros modelos de contratos de trabalho e recibos de pagamento que
permitiam as transações comerciais da época; compreendia assuntos (controles escritos) de
vendas, empréstimos, contratos, sociedades, acordos e notas promissórias, entre outros aspectos
da administração (GEORGE, 1992).2
d) China; reconhecimento da necessidade de sistemas e padrões como os de planejamento,
organização e direção. O filósofo Confúcio estabeleceu as bases primárias para um bom governo
na China; definiu regras como: é obrigação dos governantes estudar os problemas para dar a
mais adequada solução; a solução de problemas deve ser objetiva e sem ultrapassar regras da
ética; o trabalho é para a comunidade o que implica que o governante tenha critérios de
resolução dos problemas e seja imparcial entre os funcionários; a mente do governante como ela
é. A Constituição CHOW WU KING (escrita entre 1.122 a 1.116 a.C., é um exemplo de
competência administrativa; nesse documento se relacionava todo o quadro de pessoal do
Império, do mais alto escalão até o mais baixo, com nome, função e descrição detalhada de
tarefas, deveres e responsabilidades de cada um; exemplos de princípios da administração
pública dessa Constituição: antes de governar deve-se organizar o governo; é impossível que
alguém que não se organize interna e apropriadamente seja capaz de governar; a definição de
funções é essencial para poupar trabalho e ser mais produtivo; a cooperação é indispensável para
se obter ótimos resultados; si o processo é eficiente o resultado será bom; a formalidade das
pessoas é básica para se ter ótimos resultados; a sanções é a forma lógica e natural de corrigir
erros (GEORGE, op. cit.). A arte da guerra de Sun Tzu, inspirou a administração ao longo dos
séculos e, na atualidade, pode ser utilizada como uma maneira prática de mostrar conceitos de
administração estratégica, diante crescentes desafios como os decorrentes da globalização
auxiliando a elaboração de estratégias em análises de ambientes, tanto internos como externo:
“conhece-te a ti e a teu inimigo e, em cem batalha que seja, nunca correrás perigo” é uma lição

2. GEORGE. Claude S. Historia del pensamiento administrativo. México: Pretice Hall, 1992.
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militar que se aplica na administração, - em análise de ambientes ao conhecer fraquezas e


oportunidades, fortalezas e ameaças. (CLARET, 2005) 3.
e) Em civilizações da América, entre outras:
e.1) Maia (Guatemala, Honduras e Península de Yucatán – México: entre os séculos IV a.C. e IX
a.C.); praticavam o comércio de mercadorias com povos vizinhos e no interior do império; assim
como os egípcios, os Maias usaram uma escrita baseada em símbolos e desenhos (hieróglifos)
registrando acontecimentos, datas, contagem de impostos e colheitas, guerras e outros dados
importantes de sua época e cultura.
e.2) Astecas (México, entre os séculos XIV e XVI a.C.); sociedade era hierarquizada e comandada
por um imperador; a nobreza era formada por sacerdotes e chefes militares; os camponeses,
artesãos e trabalhadores urbanos compunham grande parte da população obrigada a exercer um
trabalho compulsório em obras públicas.
e.3) Inca (Cordilheira dos Andes, - Peru, Bolívia, Chile e Equador; auge no XIII a.C.); sociedade
era hierarquizada e formada por: nobres: governantes, chefes militares, juízes e sacerdotes;
camada média: funcionários públicos e trabalhadores especializados; e classe mais baixa:
artesãos e os camponeses que pagava altos tributos ao rei em mercadorias ou com trabalhos em
obras públicas;
O estudo e a prática da administração, desde a antiguidade, determinaram ao longo da história, o
valor, a utilidade e a necessidade desse estudo e prática na organização de atividades e na própria
desenvolução do homem; foi um desdobramento e especialização da história de transformações
econômicas, sociais e políticas de várias culturas como respostas de necessidades que o homem tinha
(tem) pela sua natureza e que precisavam ser satisfeitas através de esforços organizados; um fenômeno
universal presente em organismos sociais sempre que necessária a coordenação sistemática de meios.
Estudo e prática que acenam para novos desenvolvimentos, indicativos de que a administração
geral e pública, em sua essência, é um processo em construção ou permanente ajuste com o aporte
substancial de diversas disciplinas do saber, tais como: direito, sociologia, economia, político, física,
matemática - estatística e tecnologia da informação e comunicação, entre outras.
É acertado indicar que somente no início do século XX, os textos passaram a se referir aos
fundamentos teóricos da administração como ciência. Até então, a literatura existente referia-se ao
estudo e prática administrativa como narrativa de experiências de empreendedores bem-sucedidos.
A prática administrativa surgiu com o homem desde a época primitiva: o chefe da tribo, em
orientações de atividades de caça, pesca e coleta de produtos, exercia a sua autoridade para tomar
decisões e impor procedimentos como os de divisão do trabalho em função de diferenciações de sexo,
idade e capacidade das pessoas.
No período agrícola, com o aparecimento da agricultura e da vida sedentária e ao prevalecer a
divisão do trabalho, deu-se a organização social do tipo patriarcal; o crescimento demográfico obrigou
a buscar e praticar melhores formas de coordenação e integração de esforços: foi a revolução agrícola

3 CLARET, Martin. A Arte da Guerra. São Paulo, Associação Brasileira de Direitos Reprográficos: Martin
Claret, 2005.
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que evoluiu para a revolução urbana favorecida, também, pelo renascimento comercial na Baixa Idade
Média, - meados do século XII.
Na época feudal, as relações sociais foram caracterizadas por subordinados e subordinadores, -
servos e senhorio; as cidades, como centros dinâmicos e comerciais, experimentaram profundas
mudanças com a dissolução do sistema feudal e início do sistema capitalista.
Com anterioridade, os romanos conheceram três sistemas de governo: realeza, república e
império (primeiro caso no mundo de organização e administração de um império multinacional) que,
em seu auge, adotou princípios e técnicas de administração na construção e manutenção da Civilização
Romana durante 12 séculos (organização caracterizada por apresentar comando em campanha,
motivação dos soldados e transmissão de um código de disciplina; por princípios na administração
como: dividir para governar, fundar colônias e construir estradas) mas, foi a má administração (p.ex.,
no controle das províncias, no recolhimento dos impostos, na manutenção de funcionários civis e
militares, na construção de redes de estradas e nos serviços públicos) que ajudou a destruir esse mesmo
império.
Menos de 10% da população da Europa, antes da
Revolução Industrial, vivia nas cidades; grande parte dos
produtos era manufaturada em casas situadas nas zonas
rurais; os comerciantes da burguesia (donos das matérias-
primas, pagavam pelo trabalho realizado e procuravam
mercado para seus produtos) distribuíam os insumos aos
trabalhadores e recolhiam os produtos acabados.
A Revolução Industrial trouxe profundas mudanças
nos sistemas de produção como, por exemplo, a
introdução da máquina de fiar (Lewis Paul e John Wyatt, 1738) que acelerou a fabricação de tecidos.
(figura ao lado).
Nessa época já estavam presentes no trabalho, mulheres e crianças; eram preferências do
industrial burguês por supor que essas pessoas seriam mais facilmente disciplinadas e intimidadas
(figuras que seguem).

Antes da Revolução Industrial, existiram teóricos como Charles Babbage (1791 – 1871;
cientista, matemáticos, filósofo e engenheiro mecânico inglês; “pai da computação”) que recomendou
o uso de dados na administração de uma empresa e enfatizou a importância da divisão de trabalho;
considerava que cada operação de uma fábrica deveria ser analisada com o intuito de isolar as
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habilidades e, desse forma, ganhar em eficiência; a linha de montagem adotada por Ford, muitos anos
depois, foi baseada, em parte, em estudos de Babbage. Este teórico esteve preocupado, também, com a
padronização de formulários e impressos. Afirmava que a administração deveria superar o plano
prático e atingir o plano teórico, pois o mundo industrial iria requerer um estudo científico da
administração.
Outro exemplo que pode ser citado da pré-revolução industrial é Adam Smith (1723 – 1790);
acreditava o “pai da economia moderna” e o mais importante teórico do liberalismo econômico, na
necessidade de uma ciência administrativa e do trabalho especializado; visualizou o principio da
especialização dos operários em uma manufatura de agulhas e enfatizou a necessidade de racionalizar
a produção, além outros conceitos como os da política do “laisez-fire”, - teoria do bem-estar
econômico de Smith, da busca do lucro, da teoria do valor, da “mão invisível”. Os princípios da
divisão do trabalho, da especialização e do planejamento e organização dentro das funções da
administração aparecem, e com destaque, em seu livro “Da Riqueza das Nações”.
A Revolução Industrial, com inicio na Inglaterra no século XVIII e, depois, difundida para países
da Europa continental e o mundo, exerceu profunda influencia no surgimento da Administração
moderna, ao representar um marco histórico de, por exemplo, a transformação de uma economia
agrária artesanal, para uma economia industrial com sistemas operacionais mecanizados.
Transformações que afetaram a vida do homem ocidental e seu relacionamento na comunidade e com
o resto do mundo.
Uma dessas transformações foi o efeito (externalidades do avanço tecnológico) de fábricas que
substituíram atividades artesanais e determinaram, entre outras mudanças, a existência de, por um
lado, o empregador que fornecia o equipamento e supervisionava o seu uso na fábrica e, de outro, o
trabalhador na condição de operário; este experimentou profundas e significativas mudanças – ajustes
que acompanharam evoluções e formas organizacionais; oportuno indicar que a relação funcional
empregador – operário com supervisão e disciplina exigia um novo perfil do trabalhador.
Foi nesse contexto que surgiu, no início do século XX, a Administração Científica para melhorar
a eficiência do trabalhador fazendo uso de tempos, movimentos e de um sistema de pagamento por
peça produzida, entre outros princípios.
Foi o período da Administração Científica, em 1903, de Taylor; engenheiro americano que
observou: a produção e o pagamento na empresa eram ruins; a ineficiência e as perdas eram
prevalentes; a maioria das empresas possuía um grande potencial não utilizado por causa de falhas
sistemáticas da administração. Ele concluiu que as decisões administrativas eram assistemáticas e que
não existia pesquisa para se determinarem os melhores meios de produção. Foi uma teoria que
provocou uma revolução no pensamento administrativo e no mundo industrial; trata-se de um marco,
de uma referência, do “primeiro homem de que se tem noticia que não aceitou o trabalho como favas
contadas, mas o examinou a fundo; a maneira como abordou o trabalho continua sendo a função
básica”, segundo Drucker.
Anos mais tarde, em torno de 1909, surgiu a Teoria da Burocracia, quando o sociólogo alemão
Max Weber identificou características da organização formal voltada para a racionalidade e para a
eficiência; são dimensões essenciais que podem ser encontradas (sem detalhamentos ou
especificidades) em Taylor e Fayol, tais como: a divisão do trabalho baseada na especialização
funcional; hierarquia e autoridade definidas; sistema de regras e regulamentos que descrevem direitos
e deveres dos ocupantes dos cargos; sistema de procedimentos e rotinas; impessoalidade nas relações
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interpessoais, promoção e seleção baseadas na competência técnica, dentre outros apresentadas neste
documento.
Anos mais tarde, em 1916, surgiu a Teoria Clássica da Administração ou Gestão Administrativa,
com a identificação – caracterização das funções essenciais do administrador: planejamento,
organização, comando, coordenação e controle) e dos princípios gerais de administração, aplicáveis a
todas as organizações.
Os panoramas social, econômico, político e tecnológico da década de 20 no século XX,
decorrentes ou associados com a Primeira Guerra Mundial (1914 –1918), com a Grande Depressão
nos Estados Unidos (1929 até 1930; o pior e mais longo período de recessão econômica) e com a
crescente preocupação com a eficiência nas organizações trouxeram reavaliações dos princípios de
administração, até então aceitos pelo seu caráter dogmático e prescritivo.
Foi nesse contexto, - da Segunda Guerra Mundial e da Grande Depressão, que apareceu, a partir
da década de 30, a Abordagem Humanística da Administração (em 1932) com fundamentos
democráticos e ideias e conceitos, avançados na época, entre outros, os de Georges Elton Mayo (1980
– 1949; sociólogo australiano fundador e principal expoente do método da sociologia industrial), em
relação a influência de fatores psicológicos e sociais do trabalhador e seus efeitos sobre a
produtividade.
Na década de 40 foram sintetizadas abordagens das Teorias Clássicas e da Teoria das Relações
Humanas com novos elementos que pesquisadores procuraram em crescimentos das burocracias e das
empresas cada vez maiores e mais complexa. , com o fim de se ter uma perspectiva além dos
fenômenos internos da organização do pensamento administrativo até então dominante.
Foi o surgimento da Teoria Estruturalista, em 1947, preocupada em integrar todas as teorias das
diferentes escolas anteriores.
A Escola Estruturalista teve início com a teoria da burocracia com Max Weber; partiu da
análise e limitações do modelo burocrático e declínio da teoria das relações humanas, de quem
aproxima–se conceitualmente. Inaugurou um sistema aberto das organizações e avançou em relação às
demais teorias ao reconhecer a existência do conflito nas organizações, assumindo que este é inerente
aos grupos e às relações de produção: focalizou a pessoa que desempenha diferentes papéis em várias
organizações: o “homem organizacional”.
Os estudos dos novos elementos incorporados na teoria da administração tiveram inspiração na
obra de Maximilian Carl Emil Weber (1864 – 1920); intelectual alemão, jurista, economista e
considerado um dos fundadores da moderna sociologia. Pensador que exerceu grande influencia na
ciência política e na administração ao compor uma nova teoria, - a Teoria da Burocracia. 4 O propósito
4 Segundo Weber, a autoridade racional-legal prevalece e apresenta o modelo para todas as sociedades, o
burocrático, caracterizado por: a) a lei representa o ponto de equilíbrio, ao qual se devem reportar as regras e
regulamentos; b) a burocracia, em qualquer organização, é estabelecida seguindo o princípio da hierarquia
sendo as relações hierárquicas entre superiores e subordinados preenchidas por cargos de direção e chefia e
cargos subalternos claramente definidos, de forma que a supervisão, a ordem e a subordinação seja assimiladas e
realizadas; c) a avaliação e a seleção dos funcionários são feitas em função da competência técnica; daí a
exigência de exames, concursos e diplomas como instrumentos de base à admissão e promoção; d) as relações
informais não têm razão de existir; o funcionário burocrático é uma peça de uma máquina, esperando-se dele
um comportamento formal e estandardizado, de forma a cumprir com exatidão as tarefas e funções que lhes
estão destinadas; e) o funcionário recebe regularmente um salário, não determinado pelo trabalho realizado, mas
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dessa nova teoria era: tornar a organização um sistema de trabalho que transforma recursos do
ambiente em produtos e serviços, - Figuras 1 e 2.
Essa transformação é afetada pelo meio externo; este, por sua vez, é afetado pelas intervenções
“agressivas” e mais ou menos eficientes e eficazes para garantir rapidez; buscar a racionalidade e
homogeneidade de interpretação das normas; reduzir os atritos e discriminações; padronizar a
liderança, - decisões iguais em situações iguais; e o alcance dos objetivos.
A burocracia buscava amenizar as consequências das influências externas à organização,
harmonizar a especialização dos seus colaboradores e o controle das suas atividades de modo a se
atingir os objetivos organizacionais, através da competência e eficiência, sem considerações pessoais
Na década de 50 surgiu a Teoria Neoclássica, com a evolução-transformação do pensamento
administrativo mediante adaptações da Teoria Clássica às necessidades das empresas da época;
adaptações como as do deslocamento da atenção, antes fixada nas atividades-meio, para os objetivos
ou finalidades; e reorientações de preocupações de "como" administrar cedendo lugar à preocupação
com o "por que" ou "para que" administrar.
Com o enfraquecimento da Teoria das Relações Humanas e contestações da Teoria Neoclássica
surgiram tentativas de inserir as ciências sociais no pensamento administrativo. Foi criada uma nova
teoria que complementaria ideias e experiências de Max Weber e Karl Marx com sustentação em
áreas do conhecimento de filosofia, psicologia, antropologia e as ciências exatas como a matemática: a
Teoria Estruturalista. Foi a influência do estruturalismo 5 que se estendeu, ao final da década de 50, à
administração com estudos analíticos das organizações elaborados por Amitai Etzioni (1929 - ,
sociólogo estadunidense-israelense e um dos autores mais importantes da Abordagem Estruturalista
ou Teoria Estruturalista da Administração, - em sua obra “Organizações Modernas “; Victor
Thompson, Peter Blau e Richard Scott, entre outros), ao considerar fatores que exercem influência
nas organizações e realizar análise comparativas e globais, reconhecendo que a ação organizacional é
integrada, interligada, interdependente e interagente, tendo como preocupação o todo e o
relacionamento das partes na constituição do todo.
Durante a Segunda Guerra Mundial e anos seguintes, as empresas começaram a aplicar técnicas
matemáticas (métodos quantitativos) para a defesa e resolução de problemas logísticos. Surgiu a
Teoria Matemática da Administração ou a Administração Quantitativa ou, ainda, a Pesquisa
Operacional, que enfatizava a aplicação da análise quantitativa aos problemas organizacionais e às
decisões administrativas; uma teoria que serviu de ferramenta para o administrador na tomada de
decisões.
Concomitante e, portanto, durante a década de 50, houve uma revisão na Abordagem
Humanística que deu origem à Teoria Comportamental da Administração. Autores como Maslow,
segundo as funções que integram esse trabalho e o tempo de serviço; f) o funcionário burocrata não é
proprietário do seu posto de trabalho, as funções que executa e o cargo que ocupa são independentes e separados
da posse privada dos meios de produção da organização onde trabalha; g) a profissão de funcionário de tipo
burocrático supõe um emprego fixo e uma carreira regular; h) o desempenho de cada cargo por parte dos
funcionários burocráticos pressupõe especialização na execução das suas tarefas e trabalho.
5 Estruturalismo; abordagem geral de métodos, com variações, utilizados para analisar a cultura e a sociedade
(...); procura explorar as inter-relações, - as "estruturas", através das quais o significado é produzido dentro de
uma cultura; os significados dentro de uma cultura são produzidos e reproduzidos através de várias práticas,
fenômenos e atividades que servem como sistemas de significação.
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McGregor, ChrisArgyris, Rensis Likert e Kurt Lewin defenderam a importância de se desenvolver


mais os recursos humanos das empresas; com essa ideia estudaram e identificaram teorias a respeito do
comportamento do indivíduo, do grupo e do processo organizacional.
Os estudiosos da administração, a partir da década de 60, mudaram enfoques e maneiras de
visualizar a organização, entendendo-a como um sistema total, baseados nos trabalhos do biólogo
alemão Ludwig Von Bertalanffy; surgiu, assim, a Teoria Geral de Sistemas constituída por um
conjunto de unidades interdependentes e interatuantes; dessa forma entendido, os sistemas e seu
funcionamento só podem ser compreendidos quando estudados globalmente. No lastro dessa teoria a
preocupação com o ambiente externo e a sua influência sobre as organizações.
Ainda na década de 60 e conforme pesquisas conduzidas por Alfred Chandler foi demostrado
que a estrutura de algumas empresas adaptaram-se (ajustaram-se) continuamente às suas estratégias
(...).
A estrutura organizacional teria sido, ao longo do tempo, determinada pela estratégia
mercadológica das empresas e seria representativa da forma escolhida (da estratégia) pela organização
para integrar seus recursos humanos e materiais. Por sua vez, a estratégia faria parte do planejamento
global da empresa, traçado pelo nível institucional para atender às demandas ambientais. Dentre as
pesquisas sobre o confronto entre organização e ambiente, destacam-se as realizadas, em 1972, por
Lawrence e Lorsch, que deram origem à Teoria da Contingência.
Conforme a Teoria da Contingência as empresas com elevado desempenho apresentavam maior
ajustamento às necessidades do ambiente e enfatizavam que não há nada absoluto nas organizações.
Com relação a este assunto, Alvin Toffier (1973), em seu livro “O choque do futuro”, salienta que,
sendo a sociedade extremamente dinâmica e mutável, as organizações, para poderem acompanhar a
turbulência ambiental, precisarão ser inovadoras e as estruturas organizacionais, flexíveis e mutáveis.
A partir da década de 70, as mudanças na sociedade e nas organizações passaram a ocorrer com
maior velocidade, levando as empresas a permanentes adaptações para acompanhar as mudanças e,
principalmente, a antecipar-se a elas, provocando-as. Dessa, novas tendências têm influenciado a
prática da administração, como a gestão da qualidade total, a organização inteligente e a
reengenharia entre outras.
Surge uma nova abordagem da administração, na transição para o século XXI, - a de as
"organizações inteligentes"; organizações e pessoas que desenvolvem capacidades superiores de
aprendizagem e com poder de provocarem transformações mais rápidas e profundas, de anteciparem
mudanças: é o que o mundo globalizado impõe às organizações.
Trata-se de um novo ciclo de aprendizagem que precisa ser valorizado e fomentado pelas
organizações; um ciclo que envolve habilidades e capacidades especiais com determinados efeitos
como os de provocarem novos níveis de percepção, sensibilidade e consciência.
Percepção superior para enxergar a realidade de maneira como ela é e diferenciada permitindo
que as pessoas desenvolvam atitudes e crenças mais úteis, mais reflexivas e mais criativas a respeito
do mundo.
São crenças e atitudes que flexibilizam a comunidade realimentando o ímpeto pelo
desenvolvimento de novas habilidades e capacidades: a aprendizagem: algo cíclico.
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Habilidades que transforma a maneira de perceber e sentir o mundo: habilidades de aspirações,


de reflexões - conversões e de conceituações.
O ciclo de aprendizagem profundo, nesse pensamento sistêmico da administração, é um processo
individual que ocorre no nível cognitivo e, também, um processo coletivo que se dá no nível cultural.
O pensamento sistêmico é o arcabouço que proporciona o desenvolvimento dessas habilidades
(...).
Os líderes, nesse lastro, deveriam construir uma arquitetura organizacional capaz de facilitar o
ciclo de aprendizagem. Uma arquitetura de forma triangular que compreende, em seus vértices:
a) ideias norteadoras sintetizadas em valores, missão e propósitos (objetivos e metas) que inspiram
e norteiam as ações dentro das organizações;
b) teorias, métodos e ferramentas parra ensinar um novo modo de pensar a se constituir a essência
da construção do conhecimento;
c) inovações em infraestruturas: meios pelos quais as organizações colocam à disposição os
recursos (...). 6
A síntese do processo histórico – evolutivo recente da administração destaca pontos essenciais da
administração e de seus novos desafios, relativos ao conhecimento e seu gerenciamento, à liderança e
seu desenvolvimento, à racionalidade técnica na diversidade e contrários (...). Alguns desses pontos
são considerados na parte final do documento.
Compreender o necessário e aplicar - desenvolver criteriosamente e de maneira cogente
princípios, processos, teorias e técnicas-métodos da moderna administração em períodos de
turbulências e incertezas, de rápidas mudanças-ajustes e arranjos, de imprevisibilidades de atores e
cenários na globalização, de complexas estruturas e dinâmicas de ambientes externos às organizações,
de dicotomias como as de administração pública - políticas públicas e administração pública –
administração privada (...) que caracterizam o início do século XXI, representa um dos mais
importantes desafios da sociedade, do capitalismo, das organizações e da administração em todos os
setores e níveis: um desafio e compromisso do administrador público.
Do administrador que pode e deve se inspirar no modelo de gestão privada, mas não deve perder
o enfoque de que a área privada visa ao lucro e a área pública se dirige para realizar sua função e gerar
bens e serviços com objetivos sociais; objetivos a serem alcançados com qualidade e na prestação de
serviços com a maior eficiência possível. Do administrador que não pode ignorar as questões
relacionadas à eficácia e à eficiência no setor público, embora subordinadas ao critério da efetividade.
A administração pública pode ser concebida, em sentido prático ou subjetivo, como o conjunto
de órgãos, serviços e agentes do Estado (conhece-los é condição necessária para atende-los), bem
como das demais pessoas coletivas públicas que asseguram a satisfação de necessidades de
coletividade em diversos campos como: segurança pública, educação - cultura, saúde e meio ambiente
nos termos constitucionais: “Todos têm direito 7 ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

6 Fonte: ANDRADE, Aurélio l.; SELEME, Acyr; RODRIGUES, Luís H.; SOUTO, Rodrigo. Pensamento
sistêmico: caderno de acampo; desafios da mudança sustentada nas organizações e na sociedade. Porto Alegre:
Bookman, 2006
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“Fundamentos da administração pública”

Compromissos e desafios da sociedade moderna composta por organizações; sociedade e


organizações que foram marcadas por inúmeras transformações em quase todos os campos, desde o
modo de vida até o relacionamento entre os indivíduos, com referência na Revolução Industrial. 8
Organização entendida como um conjunto de duas ou mais pessoas que interagem entre si
através de relações recíprocas, para atingirem objetivos comuns. Conjuntos que se formam e existem
por diversas razões, tais como:
a) A natureza gregária do ser humano; necessário considerar ideias de Aristóteles: “o homem é um
animal social” sendo a união entre as pessoas algo natural; é um ser naturalmente carente, que
necessita de coisas e de outras pessoas para alcançar a sua plenitude; esse filósofo grego faz a
diferenciação entre dois tipos de espécies, as gregárias (koinonia) e as solitárias (monadika),
sendo que o homem faz parte das duas espécies. As duas espécies são passiveis de uma nova
divisão, aquelas que são propensas a uma vida sociável (politika) e aquelas que vivem de
maneira esparsa (sporadika). O homem faz parte do primeiro grupo (politika): a sociabilidade
faz parte da natureza humana.
b) A eficiência, acumulação e transmissão: observar, registrar e analisar o dado necessário para a
gerar a informação da comunicação, para instruir e se ter o conhecimento acerca de um projeto
de organização.
c) O efeito de sinergia e do feedback (Figuras 1 e 2); as organizações que são cada vez mais
exigentes por profissionais da administração dada a crescente complexidade das organizações.
As organizações são sistemas abertos que precisa de definições, ainda no projeto de criação;
definições ou especificações em aspectos essenciais como, por exemplo:

7 Para assegurar a efetividade desse direito (“Todos têm direito...”), incumbe ao Poder Público, também em
termos constitucionais: “preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico
das espécies e ecossistemas; preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar
as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; definir, em todas as unidades da
Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a
supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteção; exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a
que se dará publicidade; controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e
substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; promover a educação
ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica,
provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade” Os destaques em itálico não se
encontram no texto constitucional art. 225.; são pertinentes porque preservar, definir, fiscalizar, controlar e
promover são, entre outras, funções da administração pública.
8 Essa referência e o desdobramento até a sociedade e organização moderna foram observadas a partir de
diferentes perspectivas e com conclusões diferentes por pensadores como Emile Durkheim, Karl Marx e Max
Weber. Durkheim considerava a compreensão dos aspectos sociais fundamental para se explicar a realidade em
que vive e se organiza a pessoa. Com uma percepção diferente, Max afirmava que a sociedade só poderia ser
explicada a partir do modo como os indivíduos se organizavam para produzir os bens necessários à sua
existência. Weber, por sua vez, compreendia cada ação social como resultante das influências das ações de
outros indivíduos.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

a) objetivos claros que determinam a natureza de entradas (recursos) aos processos que se
desenvolvem nas organizações;
b) processamento requerido pelas atividades que a organização desenvolve para gerar saídas
(produtos e serviços);
c)a realização de metas organizacionais conforme desenhos de estruturas das organizações.
Entenda-se que a estrutura organizacional abrange muito mais do que simplesmente a estrutura.
Nessa compreensão ampla do projeto de organização tem-se o alinhamento de estrutura de uma
organização com a sua missão. Isso significa “olhar” para a complexa relação entre as tarefas, os fluxo
de trabalho, as responsabilidades e autoridades para certificar-se da coerência com os propósito do
negócio. São partes dos compromissos e desafios da sociedade moderna composta por organizações.
O “feedback” 9 (Figuras 2.1 e 2.2) sobre o desempenho do sistema e os efeitos das operações
sobre o ambiente, são determinados pelas metas e objetivos alcançados: o monitoramento e avaliação
de efeitos de operações é auxiliado por indicadores como os de desempenho.
A empresa, enquanto organização, pode ser orientada pelo lucro ou, quando pública, pelo bem-
estar coletivo, pelo bem comum. Em ambos casos assume riscos em suas atividades e processos e é
gerida segundo princípios, diretrizes e filosofias (...).
Chiavenato (2007), ao tratar o ambiente organizacional, considera que:
“as organizações, em lugar de administradores/gerentes, vão necessitar mais de facilitadores,
orientadores/ instrutores e mentores. Entretanto, utilizando-se de administradores, gerentes,
coordenadores ou técnicos, as organizações terão de realizar atividades de planejamento, organização
(estruturação), direção, controle e coordenação”, afetadas pelo ambiente .
Trata-se de impactos que são “constituídos de forças indiretas do ambiente externo” e que podem
afetar aos administradores ao influenciar o clima organizacional de sua empresa.
As organizações modernas são afeiçoadas às forças - pressões de ambientes em dimensões como
a econômico, ecológica, tecnológica, sociocultural e político-legal, em vários níveis (global, nacional,
regional, local etc.) e intensidades (leves – reversíveis – intensos e irreversíveis, toleráveis – resilientes
ou não; e com diversas oportunidades e ameaças sem que nenhuma organização moderna ignore, como
atitude racional de sua alta gerencia, - a estratégica, essas forças e impactos do ambiente em que a
organização e a administração se situam e projetam.
São exigências para a administração diferenciada e definida como um conjunto de processos e de
atividades concretas (materiais) e imediatas que a empresa privada ou o Estado através de seus agentes
públicos (TOMADORES DE DECISÕES, arbitrar, avaliar, planejar, controlar, dirigir etc.),
desenvolvem para assegurar os interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de
pessoas jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Exercícios e
funções que tratam, por vezes, situações instáveis e de incertezas em ações e esforços integrados; são
exercícios e funções assuntos de estudos na administração.

9 “Feedback” é o processo de fornecer dados a um grupo de pessoas, ajudando-o a melhorar seu desempenho no
sentido de atingir seus objetivos. Para se ter o êxito desse processo é preciso romper barreiras na comunicação e
estabelecer uma relação de confiança e segurança. O feedback pode ser: aberto (direto) e velado (indireto).
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

Organização fechada A organização (empresa) moderna inserida no ambiente


externo: afeta e é afeada por esse meio

Recursos
PESSOAS (...)
MATERIAIS adequados...
FINANCEIROS (...)
INFORMAÇÃO (...)
ESPAÇO (...)
TEMPO (...)

ORGANIZAÇÃO
Transforma Insumos: input (X) em Produtos e Serviços (Q): output
Gera (agrega) valor de: forma, utilidade, natureza, espaço, posse etc.
Armazena, Distribui (planeja, coordena, controla, monitora gerencia...)

Produtos
Serviços
Adequados os recursos ao caso?
Apenas os necessários? Objetivos
Consistência com os objetivos alcançados

Figura 2.1 A organização como um sistema de trabalho que transforma recursos em produtos e serviços

Processos administrativos baseados em procedimentos e arranjos estratégicos, com suportes em


técnicas e métodos; um suporte que, em termos amplos, é feito pelas técnicas - tecnologia, pelas artes e
pelas ciências na administração ao tratar esforços coletivos e cooperativos a serem dirigidos para uma
das mais importantes atividades humanas: tomar decisões em processos como os de planejamento e
gestão.
Um conhecimento que se refere à seleção, combinação e aplicação de recursos organizacionais, -
pessoas, materiais, econômico-financeiros, informação, tecnologia e tempo, para alcançar objetivos, os
do bem-estar da coletividade, e atingir um bom desempenho em processos realizados para seus fins.
Conhecimentos, - os da administração, para governar organizações ou parte delas, de maneira eficiente
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

e eficaz ao orientar os processos de planejar, organizar, dirigir e controlar o uso de recursos


organizacionais aplicados na obtenção de objetivos coletivos. Tais processos, no atual estado de
desenvolvimento da administração, em geral e pública em particular, são o resultado histórico e
integrado de contribuições cumulativas de numerosos precursores, filósofos, físicos, economistas,
estadistas, empresários (...) que, ao longo do tempo, apresentaram teorias da administração
“consistente” com as suas realidades, ambientes e condições de suas correspondentes épocas.

F e e d b a c k

Limites da Meio Ambiente da


ORGANIZAÇÃO ORGANIZAÇÃO

IMPACTOS
IMPACTOS
Decisões baseadas em
princípios, valores (...) em:
- Planejamento
- Coordenação
- Delegação / competências
Recursos: { X }

- Monitorar; controlar...

PRODUTOS
X
Objetivos:
Recursos:
- Privados
- Públicos ORNANIZAÇÃO - Pessoas
- Tangíveis
- Estratégicos. Táticos
- Intangíveis
- Prazos: longo. curto
- Espaço e Tempo

IMPACTOS IMPACTOS

Figura 2.2 Interação meio ambiente – organização: perturbações e impactos que recebe e emite

Resultados históricos que acompanharam (acompanham e, possivelmente, acompanharam) a


desenvolução do homem e apresentam notáveis lições e bases do entendimento de “estados”, estruturas
e comportamentos no presente da administração pública em seus sentidos:
a) objetivo; repetindo, atividades desenvolvidas pelo Estado voltada à consecução do bem coletivo;
b) subjetivo; repetindo, conjunto de órgãos e pessoas jurídicas a quem a lei atribui o exercício
daquelas atividades; e
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

c) formal; repetindo, a manifestação do Poder Público decomposta em atos jurídico-administrativos


dotados da propriedade de poder que os atos administrativos, emanados da administração pública
ao decidir e executar diretamente, têm de serem executados pela própria Administração
independentemente de qualquer solicitação: é o princípio de auto- executoriedade.
No texto que segue são destacadas partes como palavras-chaves, proposições, transcrições –
menções (...) essenciais e resumidas. Um destaque é feito com recursos, tais como: itálico, sublinhado,
negritado, sombreado e com MAIÚSCULA e deve ser objeto de leitura atenta e reflexiva para tecer
novos conhecimentos: é uma forma de chamar a atenção e solicitar uma reflexão dessas partes
destacadas.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

2.2 DESENVOLVIMENTO
Atenção com definições de administração e outros conceitos básicos como, por exemplo,
processos administrativos, teorias, princípios da administração, tipificações e propósitos da
administração necessários para alicerçar o desenvolvimento da administração pública. Observar como
acepções de administração estão associadas ou vinculadas à ideias ou conceitos de determinadas
escolas (Clássicas, Funcionais, Relações Humanas, Sistêmica, Contingencial etc. e a abordagens
teóricas da administração); atenção e observação por serem aspectos básicos do curso Fundamentos da
administração pública - FAP.
São definições e observações importantes para fundamentar o estudo da administração pública. A
maioria dessas escolas e abordagens (teorias) da administração influenciaram definições e conceitos
que foram se aperfeiçoando ao longo do tempo, em particular, depois da Revolução Industrial,
julgando-se importantes trazer elementos daqueles períodos, como os de tipologias da administração,
níveis e funções da administração e principais enfoques de teorias administrativas, para, além do
propósito de nivelamento, refrescar os conhecimentos que, em tese, são pré-requisitos do curso FAP,
sem pretender repetir ou inovar nesta apresentação descritiva, sumária, ilustrativa e com notável viés
para a fundamentação da administração pública.

2.2.1 Definições, Processos, Propósitos e Categorias: Administração


e Administração Pública
A palavra administração tem origem no latim e significa: “administratione”; “Ad” = direção
para, tendência, junto de...; “Minister” = comparativo de inferioridade, o sufixo ter (subordinação e
obediência; aquele que realiza uma função abaixo do comando de outrem; função que se desenvolve
sob o comando de outro, um serviço que se presta a outro.
Administração como uma ciência humana – social, aplicada e fundamentada em um conjunto de
critérios, princípios, normas e funções centradas em estratégias e focadas em necessidades de
empreendimentos humanos a serem atendidas de forma eficiente, com retornos positivos, de forma
sustentável e com responsabilidade social; uma ponte entre os meios (recursos financeiros,
tecnológicos, materiais e pessoas) e os fins (objetivos: não existe administração sem definir objetivos).
A administração tem como tarefa, entre outras, interpretar os objetivos propostos pela
organização e transformá-los em ação empresarial através de processos como os de planejamento,
organização, direção e controle de todos os esforços realizados, em todas as áreas e em todos os níveis
da empresa; esforços direcionados – comprometidos com os objetivos organizacionais. A
administração, por essas funções, assume a condição indispensável para o sucesso de cada empresa.
A administração pode representar a solução da maior parte dos problemas que afligem aos
países; neste sentido e, segundo Peter Drucker, não existem países desenvolvidos ou
subdesenvolvidos, mas países bem ou mal administrados.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

Administrar é o processo de tomar decisões, realizar ações e alcançar objetivos da organização


quando se utilizam recursos; processo que compreende planos, pareceres, projetos e arbitragens em
que se exigem a aplicação de conhecimentos próprios da administração.
A principal razão para o estudo da administração é o seu impacto sobre o desempenho das
organizações. É a forma como são administradas que torna as organizações mais ou menos capazes de
utilizar corretamente seus recursos para atingir os objetivos corretos. Significa, em primeiro lugar,
ação, tomar decisões e realizar ações que compreende os quatro processos principais interligados
acima mencionados.
Administração se revela como uma das áreas do conhecimento humano mais carregadas de
complexidade e de desafios para o profissional e que por isso, pode trabalhar nos mais variados níveis
de uma organização: desde o nível hierárquico de supervisão elementar até o nível de dirigente
máximo da organização; trabalhar conforme exigências de objetivos e ramos de atividades da
organização como: pessoal, mercado, financeiro, tecnologia, recursos básicos etc.
Em cada organização, o administrador pode solucionar problemas, dimensionar recursos,
planejar sua aplicação, desenvolver estratégias e efetuar diagnósticos de situações exclusivos daquela
organização, entre outras possíveis atividades a desempenhar. Nesse amplo e diversificado campo de
desempenho do administrador se destacam, pelo menos, três tipos de habilidades necessárias para que
possa executar eficazmente o processo administrativo:
a) Habilidade técnica: utilizar conhecimentos, métodos, técnicas e equipamentos necessários para a
realização de suas tarefas específicas, através de sua instrução, experiência e educação-formação.
b) Habilidade humana: capacidade e discernimento para trabalhar com pessoas, compreender suas
atitudes e motivações e exercer uma liderança eficaz: um dos atributos mais importantes e mais
procurado no administrados: centrado em princípios e com coragem, energia, humildades, visão
clara do ambiente e capacidade para valorizar o trabalho coletivo e respeita as pessoas.
c) Habilidade conceitual: compreender as complexidades da organização global e o ajustamento do
comportamento da pessoa dentro da organização de forma a se comportar de acordo com os
objetivos da organização total e não apenas de acordo com os objetivos e as necessidades de seu
grupo imediato, setor ou departamento.
Uma das tarefas básicas da Administração é a liderança ao fazer as coisas através (e com)
pessoas; para isso não basta ter competências; o líder precisa saber observar (ao identificar –
caracterizar necessidades em seu contexto), analisar e procurar dar respostas que as pessoas esperam:
soluções aos obstáculos utilizando simultaneamente a inteligência cognitiva e a inteligência
emocional; é diferente do chefe que manda, enquanto o líder influencia comportamentos, inspira
pessoas, atrai seguidores, gerencia a atenção e administra a confiança com humildade, visão (...).
Nas organizações de serviços públicos, a eficácia com que as pessoas trabalham em conjunto
para conseguir objetivos comuns depende, em especial, da capacidade daqueles que exercem função
administrativa.
Qualquer que seja a posição ou o nível que ocupe na organização, o administrador, quando tem
responsabilidade por subordinados, só pode alcançar resultados por meio da efetiva cooperação dos
subordinados ao subscreverem basicamente as mesmas funções como administrador é o resultado
natural da liderança eficaz.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

A parte que segue sintetiza teorias, escolas e abordagens da administração como preparação para
o estudo, - fundamentação, da administração pública.

2.2.1.1 Escola Científica


A Escola Clássica com os primeiros trabalhos, no início do século XX,
empreendidos por dois pioneiros (para alguns autores, são três os precursores da
administração) que deixaram grandes contribuições algumas delas recolhidas
(destacadas) na própria definições da administração. O primeiro desses pioneiros,
com a Abordagem Clássica da Administração: Administração Cientifica foi
Frederick Winslow Taylor, 10 considerado o pai da Administração Científica.
A abordagem clássica (Teoria Clássica), com ênfase na divisão de trabalho, centralização e
seguimento de normas tem seus fundamentos no “Princípios da administração científica” (1911) que,
pela sua importância, transcreve-se a seguir o sumário dessa obra:
INTRODUÇÃO
Palavras do Presidente Teodoro Roosevelt sobre eficiência nacional
Formas de desperdício
Procura de homens eficientes
Importância crescente dos sistemas de organização
Objetivos deste estudo
FUNDAMENTOS DE ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA
Objetivo principal dos sistemas de administração
Identidade de interesses de empregadores e empregados
Influencia da produção na prosperidade de empregadores e empregados
Vadiagem no trabalho *
Causas da vadiagem no trabalho
Preconceitos dos operários em relação à influencia da organização de serviços sobre o desemprego.
Importância dos administradores sobre o tempo necessários para execução de serviços
Substituição dos métodos empíricos por métodos científicos.

10 Frederick Winslow Taylor (1856 — 1915), engenheiro mecânico estadunidense. Veio de uma família
“quaker” de princípios rígidos e foi educado dentro de uma mentalidade de disciplina, devoção ao trabalho e
poupança; nos seus primeiros estudos, tomou contato direto com os problemas sociais e empresariais
decorrentes da Revolução Industrial (...). Propus a utilização de métodos científicos cartesianos na
administração; seu foco era a eficiência e eficácia operacional na administração industrial . O Taylorismo,
expressão criada para designar um conjunto de ideias e princípios de gestão (Gestão Científica ou Organização
Científica do Trabalho) criado no final do séc. XIX e início do séc. XX por Taylor, tinha como objetivo
aumentar a produtividade mediante: a) um sistema de tarifas diferenciadas: o salário deve ser calculado com
base num sistema de tarifas diferenciadas e conforme o desempenho obtido; deve crescer até à “cadência
óptima”, decrescendo a partir daí para evitar quebras na qualidade. b) a aplicação de métodos científicos,
colocando a ênfase no uso da ciência e na criação da harmonia de grupo ; c) instrumento básico era o estudo
exaustivo dos tempos e movimentos que permitiu a racionalização dos métodos de trabalho e a fixação dos
tempos-padrão para a execução das tarefas.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

Divisão do trabalho entre a gerencia e os trabalhadores


Confusão entre o mecanismo e os princípio da administração científica
Efeitos da administração científica
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA
Administração de “iniciativa” e “incentivo”
Cotejo entre a administração científica e o sistema de “iniciativa” e “incentivo”
A ideia de tarefa no regime de administração científica
Aplicação do sistema de administração científica ao serviço de manejar lingotes de ferro
Entrada do autor para as oficinas da Midvale Steel Company
Primeiros estudos de tempo nas oficinas da Midvale Steel Company
Descoberta da lei que regula a fadiga nos serviços pesados
Lei da fatiga
Seleção de pessoal
Aplicação do sistema de administração científica ao trabalho de manejar pás
Resultados econômicos do sistema de organização científica
Efeitos sobra a moral dos trabalhadores
Aplicação do sistema de administra científica ao serviço de inspeção de esferas
Benefícios resultantes para os empregados
Benefícios resultantes para os empregadores
Aplicação do sistema de administração científica às oficinas mecânicas
Atitude mental dos trabalhadores
Elevação de salários
Necessidades de assistência ao trabalhador
Experiências na Midvale Steel Company para determinar os melhores ângulos e formas de instrumentos
destinados ao corte de aço e à velocidade adequada dessa operação
Questões a resolver sobre o corte de metais
Determinação do efeito de doze variáveis independentes para resolver as questões relativas ao corte de
metais
Invenção e aperfeiçoamento das réguas de cálculo
Os quatro princípios fundamentais da administração científica**
Necessidade de aprofundar o estudo de alguns princípios gerais
Padronização de instrumentos
Estudo do tempo e do movimento. Padronização de métodos
Padronização de instrumentos
Psicologia dos trabalhadores
Influencia da ideia da tarefa sobre a eficiência do trabalhador
Salário
Tarefa e gratificação
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Planejamento do serviço
Supervisores
Críticas ao sistema: automatismo do operário
Respostas às críticas do sistema
Cooperação dos operários no aperfeiçoamento de métodos e utensílios
Confusão entre os princípios fundamentais da administração científica e seu mecanismo
Mecanismo de administração científica: seus elementos
Princípios da administração científica
O fator da passagem do antigo para o novo sistema de administração
Segurança do sistema de administração científica
Distribuição dos benefícios resultantes do sistema de administração científica
Participação dos consumidores nos benefícios resultantes do sistema de administração científica
O que há de novo no sistema de administração científica
Vantagens finais da adoção de administração científica

* Três determinantes da vadiagem no trabalho: a) “o erro, que vem de época imemorial e quase universalmente
distribuído entre os trabalhadores...”; b) “o sistema defeituosa da administração que força os empregados a fazer
cera no trabalho (...)”; c) os métodos empíricos ineficientes (...)”
** Os quatro elementos essenciais da administração científica: a) “o desenvolvimento da ciência (pela direção e não
pelo operário) de assentar tijolos, com normas rígidas, para o movimento, aperfeiçoamento e padronização de todas
as ferramentas e condições de trabalho”; b) “a seleção cuidadosa e subsequente treinamento dos pedreiros de
primeira ordem (...)”; c) “adaptação dos pedreiro à ciência (...)”; d) “divisão equitativa do trabalho e
responsabilidade entre o operários e a direção (...)”.

Taylor identificou três males na indústria da época:


a) “Vadiagem” sistemática dos operários; a máquina causa desemprego; ha ociosidade por falha
administrativa; os métodos empíricos são ineficientes (é preciso estudo de tempo e esforço);
b) Desconhecimento pelas gerências das rotinas de trabalho e do tempo necessário para sua
realização;
c) Falta de uniformidade dos métodos de trabalho.
Taylor propôs, para solucionar esses male,s a Organização Racional do Trabalho – ORT tendo
como objetivo buscar a mais rápida e eficiente forma de se executar uma tarefa.
Essa Organização estava baseada em:
a) O estudo dos tempos e movimentos; o trabalho seria executado melhor e mais economicamente
por meio da análise do trabalho: pela divisão e subdivisão de todos os movimentos necessário à
execução de cada operação.
~ 64 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

A análise metódica e paciente das tarefas permitiria decompor as tarefas em uma série ordenada
de movimentos simples, necessários-úteis; os movimentos inúteis seriam eliminados enquanto os
movimentos úteis deveriam ser simplificados, racionalizados ou unidos com outros movimentos,
para proporcionar economia de tempo e de esforço ao operário.
A essa análise do trabalho seguia-se o estudo dos tempos e movimentos: a determinação do
tempo médio que um “operário comum” levaria para a execução da tarefa, por meio da utilização
do cronômetro; a esse tempo médio eram adicionados tempos elementares e mortos (esperas,
tempos de saída do operário da linha para suas necessidades pessoais etc.), para gerar o chamado
"tempo padrão": era a padronização do método de trabalho e do tempo destinado à sua execução.
Os objetivos dessa padronização eram:
a.1) eliminação de todo o desperdício de esforço humano;
a.2) adaptação dos operários à tarefa;
a.3) treinamento dos operários;
a.4) especialização do operário;
a.5) estabelecimento de normas de execução do trabalho
b) O estudo da fatiga humana dos movimentos baseado na anatomia e fisiologia humanas.
A fadiga era (é) considerada um redutor da eficiência e para reduzir essa fatiga foram propostos
princípios de economia de movimentos relativos ao uso do corpo humano, na disposição do
material no local de trabalho e nas ferramentas e equipamentos. São princípio precursor
economia do trabalho, da saúde ocupacional. Foram realizados estudos (estatísticos) sobre os
efeitos da fadiga na produtividade do operário com os seguintes objetivos:
b.1) eliminar movimentos inúteis na execução de uma tarefa;
b.2) executar os movimentos úteis com a maior economia de esforço e tempo;
b.3) dar aos movimentos uma coordenação apropriada e economia dos mesmos.
c) Divisão do Trabalho e Especialização do Operário. Os estudos dos tempos e movimentos
tiveram várias aplicações uma delas foi a divisão do trabalho e a especialização do operário a
fim de elevar sua produtividade. Daí resultou a especialização de cada operário na execução de
uma única tarefa ou de tarefas simples e elementares tendo como principal base de aplicação a
linha de montagem.
Foram ideias que tiveram rápidas aplicações na indústria americana e se estenderam a todos os
demais países e a todos os campos de atividades.
Mas, com essas ideias e princípios, o operário perdeu a liberdade e a iniciativa de estabelecer a
sua maneira de trabalhar e passou a ser treinado à execução automática e repetitiva de atividades,
durante toda a sua jornada de trabalho; a ideia básica (o que se esperava) era de que a eficiência
aumentava com a especialização: quanto mais especializado for um operário, tanto maior será a
sua eficiência.
d) Desenho de Cargos e Tarefas; tarefa é toda e qualquer atividade executada por uma pessoa no
seu trabalho dentro da organização; a tarefa constitui a menor unidade possível dentro da divisão
do trabalho em uma organização; cargo é o conjunto de tarefas executadas.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Desenhar um cargo é especificar seu conteúdo (tarefas), os métodos de executar as tarefas e as


relações com os demais cargos existentes. O desenho de cargos é a maneira pela qual um cargo é
criado, projetado e combinado com outros cargos para a execução das tarefas. A simplificação no
desenho dos cargos permitiria obter as seguintes vantagens:
d.1) admissão de empregados com qualificações mínimas e salários menores, reduzindo os custos
de produção;
d.2) Minimização dos custos de treinamento;
d.3) redução de erros na execução e diminuindo os refugos e rejeições;
d.4) facilidade de supervisão, pois cada supervisor pode controlar um número maior de
subordinados;
d.5) aumento da eficiência do trabalhador, permitindo maior produtividade.
e) Incentivos Salariais e Prêmios de Produção; após analisado o trabalho, racionalizadas as tarefas
e padronizado o método e o tempo para sua execução, segue a seleção, com bases científicas, do
operário a ser treinado de acordo com o método preestabelecido; era preciso que o empregado
colaborasse com a empresa adequando-se dentro dos padrões definidos por ela; para isso foi
desenvolvido um plano de incentivos salariais e de prêmios de produção; a ideia básica era a de
que a remuneração baseada no tempo (salário mensal, diário ou por hora) não estimula ninguém
a trabalhar mais e deve ser substituída por remuneração baseada na produção de cada operário
(salário por peça, por exemplo); dessa forma, o operário que produzisse pouco ganharia pouco e
o que produzisse mais, ganharia na proporção de sua produção. Nesse contexto seriam
necessários:
e.1) um estímulo salarial adicional para que os operários ultrapassassem o tempo padrão
e.2) criar um incentivo salarial ou prêmio de produção; o tempo médio necessário para o operário
realizar a tarefa racionalizada (tempo padrão) era o nível de eficiência equivalente a 100%;
acima desse valor de eficiência, a remuneração por peça era acrescida de um prêmio de produção
ou incentivo salarial adicional que aumentaria à medida que se elevasse a eficiência do operário;
com o plano de incentivo salarial, obteve-se um custo de produção cada vez mais reduzido e, em
consequência, maior produtividade e maior rendimento.
f) Conceito de Homo Economicus; de acordo com o conceito do homem econômico, toda pessoa
seria influenciada exclusivamente por recompensas salariais, econômicas e materiais; dessa
forma procuraria o trabalho não porque gosta dele, mas como um meio de ganhar a vida; seria
motivado a trabalhar pelo medo da fome e pela necessidade de dinheiro para viver. Era uma
visão que não se limitava a ver o operário da época como um empregado por dinheiro, mas,
como um indivíduo limitado e mesquinho, preguiçoso e culpado pela vadiagem e desperdício das
empresas e que deveria ser controlado por meio do trabalho racionalizado e do tempo padrão.
g) Condições de Trabalho. Taylor e seus seguidores ( como Gantt, Gilbreth, Emerson, Ford e
Barth, entre outros) verificaram que a eficiência depende não somente do método de trabalho e
do incentivo salarial, mas também de um conjunto de condições de trabalho que garantam o
bem-estar físico do trabalhador e diminuam a fadiga. Nesse sentido foram definidas (principais)
as seguintes. condições de trabalho:
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

g.1) adequação de instrumentos e ferramentas de trabalho e de equipamentos de produção para


minimizar o esforço do operador e a perda de tempo na execução da tarefa;
g.2) arranjo físico das máquinas e equipamentos para racionalizar o fluxo da produção;
g.3) melhoria do ambiente físico de trabalho de maneira que o ruído, a ventilação, a iluminação e o
conforto no trabalho não reduzam a eficiência do trabalhador;
g.4) o projeto de instrumentos e equipamentos especiais, como transportadores, seguidores,
contadores e utensílios para reduzir movimentos desnecessários.
As condições de trabalho passam a constituir elementos importantes no aumento da eficiência; o
conforto do operário e a melhoria do ambiente físico (iluminação, ventilação, ruído, aspectos
visuais da fábrica etc.) passam a ser valorizados, não porque as pessoas o “merecessem”, mas
porque eram essenciais para a obtenção da eficiência trabalhador.
h Padronização. A padronização é a aplicação de normas e padrões em uma organização para obter
uniformidade e redução de custos. A ORT se preocupou com os planos de incentivos salariais e
com a padronização dos métodos e processos de trabalho, das máquinas e equipamentos, das
ferramentas e instrumentos de trabalho, das matérias-primas e os componentes, a fim de reduzir
a variabilidade e a diversidade no processo produtivo e, dessa forma, eliminar o desperdício e
aumentar a eficiência.
i) Supervisão Funcional; a característica mais marcante da administração funcional consiste no fato
de que cada operário, em lugar de se colocar em contato direto com a administração num único
ponto (por intermédio de seu chefe de equipe), recebe orientação e ordens diárias de oito
encarregados diferentes, cada um dos quais desempenhando sua própria função particular.
A especialização do operário deve ser acompanhada da especialização do supervisor e não de
uma centralização da autoridade.
A supervisão funcional representa a aplicação da divisão do trabalho e da especialização no nível
dos supervisores e chefes. Essa concepção trouxe muitas críticas, pois se argumenta que um
operário não pode subordinar-se a dois ou mais chefes.
A parte que segue destaca alguns aspectos ou características essenciais na fundamentação da
organização racional do trabalho complementos (e até repetições) de critérios acima apresentados. São
elementos básicos da Administração científica:
a) A ciência em lugar da improvisação, do empirismo; a improvisação deve dar o lugar ao
planejamento e o empirismo à ciência.
b) A seleção e treinamento de trabalhadores; tornar mais racional a seleção e treinamento do
pessoal.
c) A articulação do trabalho com a ciência; a Administração Científica deve estudar as capacidades
físicas do trabalhador, através dos estudos de tempos e movimentos, mas com uma abordagem
económica, considerando o homem motivado pelo medo da fome e pela busca do dinheiro;
d) A divisão do trabalho e das responsabilidades; aplicação da divisão do trabalho e da
especialização ao nível dos supervisores e chefes.
~ 67 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

e) A harmonia, a cooperação e o rendimento máximo em lugar da discórdia, do individualismo e


da produção reduzida.
e) O trabalho pode ser executado melhor e mais economicamente através da subdivisão das
funções; é preciso determinar a única maneira certa de se executar um trabalho (“the best way”);
descoberta e adoptada, essa única maneira maximizará a eficiência do trabalho; eliminar os
movimentos inúteis por outros mais eficazes: o conceito do “homo economicus”;
f) O trabalho de cada pessoa na organização deveria, quanto possível, limitar-se à execução de
uma tarefa predominante.
g) Outros procedimentos recomendados na proposta da ORT: melhorar a eficiência do operário e o
rendimento da produção: alcançar maior eficiência e prosperidade; distribuir uniformemente o
trabalho durante o expediente; ter uma base uniforme para fixar salários e determinar prêmios
que possam aumentar a produção; calcular com mais precisão o custo unitário; supervisão
funcional e organização racional do trabalho.
Os objetivos da análise do trabalho, segundo a ORT, são: eliminação de todo desperdício de
esforço humano; adaptação dos operários à própria tarefa, para a sua própria satisfação; treinamento
dos operários; maior especialização de atividades com propósitos definidos; e estabelecer normas bem
detalhadas de atuação no trabalho.
Taylor, em seu livro “Princípios da Administração Científica” destacou a racionalização do
trabalho do operário e concluiu que essa racionalização deveria ser seguida de uma estruturação geral
da empresa, permitindo a aplicação dos seus princípios básicos, relacionados a seguir:
a) Transferir toda a responsabilidade da organização do trabalho do trabalhador para os gerentes
que devem pensar a respeito de tudo o que se relaciona com o planejamento e a organização do
trabalho (elementos da definição: destacados em itálico), deixando aos trabalhadores a tarefa de
implementar as instruções na prática: “Não se espera que vocês pensem. Há outras pessoas por
perto que são pagas para pensar”.
b) Usar métodos científicos para determinar a forma mais eficiente de fazer o trabalho; planejar a
tarefa do trabalhador de maneira mais correta, mostrando como o trabalho deve ser feito; parte
do método pressupunha que cada tarefa deve ser decomposta em operações elementares, as quais
devem ser posteriormente redefinidas, alteradas ou suprimidas para que o trabalho fosse
executado no menor tempo possível: é um dos princípios básicos da Organização Científica do
Trabalho.
c) Selecionar a “melhor” pessoa para desempenhar cada cargo; quais seriam os critérios, na
moderna administração, dessa seleção? Parte da resposta deve atender às necessidades existentes
do planejamento - gestão de pessoas na organização, às etapas e mecanismos de recrutamento e
seleção de pessoal e aos inter-relacionamentos entre os diversos níveis organizacionais. Mas,
ainda prevalece o princípio primário: para cada tipo de tarefas, cada operário deve ser
corretamente selecionado e treinado para que o seu trabalho seja executado da “melhor cadência
possível”; cada operário e cada gestor da organização deve ser colocado na tarefa na qual obtém
melhores resultados.
d) Treinar o trabalhador para ele faça o trabalho de forma eficiente.
~ 68 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

e) Fiscalizar o desempenho do trabalhador a fim de que os procedimentos sejam seguidos e os


objetivos alcançado: os supervisores e seus subordinados devem atuar na mais perfeita
coordenação para o benefício de todos.
Apontou o “pai da Administração Científica” que as indústrias de sua época, repetindo,
apresentavam três problemas básicos: a “vadiagem” dos operários no trabalho: acreditava que os
operários trabalhavam em marcha lenta propositalmente e que as perdas que o país (EUA) vinha
sofrendo eram provocadas pela ineficiência; a gerência não conhecia as rotinas de trabalhos nem o
tempo necessário para sua realização; e a falta de uniformidade das técnicas ou dos métodos de
trabalho. A preocupado de Taylor era (reafirmando) a de aumentar a eficiência da indústria por meio
da racionalização do trabalho do operário.
Complementa a abordagem da Escola Científica de Taylor conceitos, ideias e princípios de
outros pensadores dos quais somente se exemplificam, a seguir, uns poucos.
Henry Ford, 11 um dos principais seguidores de Taylor, mas com ideias próprias a respeito da
Administração; grande inovador da administração científica e do capitalismo.
Ford iniciou seus trabalhos como simples mecânico, passou a engenheiro-
chefe de uma fábrica e, mais arde, fundou a “Ford Motor Company”. Conhecido pelo
pioneirismo da produção em série na indústria automobilística; esse estilo de
produção foi a grande alavanca da produção industrial moderna. Instalou a primeira
linha de montagem de automóveis, numa época em que os carros eram fabricados de
maneira artesanal e por encomenda; seu propósito (que alcançou) era o de fabricar
carros em série, padronizados e idênticos, em grandes quantidades, usando peças
intercambiáveis; carros a preços populares: a linha de montagem móvel. Aplicou os
princípios da produção em massa para popularizar o automóvel que era um bem de alto luxo na sua
época.
Ford adotou três princípios básicos para acelerar a produção por meio de um trabalho ritmado,
coordenado e econômico:

11 Henry Ford (1863 — 1947). Empreendedor estadunidense, fundador da Ford Motor Company e o primeiro
empresário a aplicar a montagem em série de forma a produzir em massa automóveis em menos tempo e a um
menor custo em função da prática conhecida com linha de montagem. Alguns pensamentos de Ford, para
reflexão, são apresentados a seguir: “Se o dinheiro for a sua esperança de independência, você jamais a terá. “A
única segurança verdadeira consiste numa reserva de sabedoria, de experiência e de competência”. “Pensar é o
trabalho mais difícil que existe; talvez por isso tão poucos se dediquem a ele”. “Não encontro defeitos; encontro
soluções”. “O fracasso é a oportunidade de começar de novo com mais inteligência e redobrada vontade”. “Não
nos tornamos ricos graças ao que ganhamos, mas com o que não gastamos”. “Estar decidido, acima de qualquer
coisa, é o segredo do êxito”. “Questionar quem deve ser o chefe, é como discutir quem deve ser o saxofonista
num quarteto: evidentemente, quem o sabe tocar”. “Não é o empregador quem paga os salários, mas o cliente”.
“Não encontre defeitos, encontre soluções”. “A massa nunca se eleva ao padrão do seu melhor membro; pelo
contrário, degrada-se ao nível do pior”. “As horas mais tristes da vida são aquelas em que duvidamos de nós
próprios”. “forma você está certo”. Fontes: Henry Ford. Disponível em: < http://pt.wikipedia.org/wiki/
Henry_Ford>. Acesso em 12 de março de 2012. Frases de Henry Ford. Disponível em: < http://www.frases
eproverbios.com/frases-de-henry-ford.php>. Acesso em 12 de março de 2012. Oportuno acrescentar que
existiram outros grandes empresários como, p.ex., John Rockefeller (1839-1937) e Adolfvon Bayer (1835-
1917).
~ 69 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

a) Princípio da intensificação: diminuir o tempo de produção com o emprego imediato dos


equipamentos e da matéria-prima e a rápida colocação do produto no mercado.
b) Princípio da economicidade: reduzir ao mínimo o volume do estoque da matéria-prima em
transformação; a velocidade da produção deve ser rápida.
c) Princípio da produtividade: aumentar a capacidade de produção do homem no mesmo período
(produtividade) através da especialização e da linha de montagem.
Os fundamentos do fordismo (entenda-se como o sistema de peças intercambiáveis pela
funcionalidade diversa com capacidade de atender a produtos diferentes) e a real capacidade de
consumo em massa foram condições precedentes para o sucesso do fordismo.
Na produção em série, padronizam-se: o material, os métodos, os processos de fabricação e a
mão-de-obra e a engenharia, com a ideia: “tudo ao menor custo possível”; em suas fábricas produziam
da matéria prima até o produto final acabado; as peças eram feitas de formas padronizadas e de
maneira que os custos fossem reduzidos; o bloco do motor de um carro, por exemplo, era feito numa
única peça fundida, o que antes usava os cilindros separados.
Os aspectos fundamentais do “fordismo”, com implicações ou influencias no desenvolvimento e
fundamentos da administração, são:
a) A simplicidade: condição básica para a produção em massa. A simplicidade (não confundir com o
simplismo), na moderna administração, segue princípio como os de John Maeda 12.
b) o processo produtivo é planejado, ordenado, contínuo e ritmado. Parte desta proposição (os
termos em itálico) compõe o atual processo administrativo.
Ford considerou algumas práticas, tais como:
a) Repartir com seus empregados uma parte do controle acionário da empresa.
b) Estabelecer o salário mínimo de cinco dólares por dia e jornada diária de oito horas, quando na
época, a jornada variava entre dez e doze horas e o salário era de três dólares por dia; para ele
seus empregados tinham que ter um poder de compra necessários para adquirir os carros que eles
produziam.
c) Utilizar um sistema de concentração vertical, produzindo desde a matéria-prima inicial ao
produto final acabado.
d) Idealizou a linha de montagem, que permitiu a produção em série, por meio da racionalização da
produção.
e) Padronizou materiais, mão-de-obra e maquinário.
f) Desenhou o sistema a um mínimo de custo possível.

12 John Maeda (1966 - ); japonês-americano, cientista da computação. Autor da "As Leis da Simplicidade";
dez leis para balancear simplicidade e complexidade nos negócios, na tecnologia e no “design”; são diretrizes e
orientações para precisar menos e ganhar mais; explora a questão de como redefinir a noção de “aprimorado”
para que nem sempre signifique algo a mais, alguma coisa a ser acrescentada...). Fonte: Redesenhar Liderança:
Simplicidade: Design, Tecnologia, Business Life. Washington: MIT Press, 2011.
~ 70 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

g) Definiu a capacidade de consumo em massa como efeitos, necessários e suficientes, das práticas
acima mencionadas.
h) Estabeleceu a produção em massa baseada na simplicidade.
i) Considerou o suporte do sistema (práticas, produção em massa, padronização etc.) baseado em
três aspectos:
i.1) a progressão do produto através do processo produtivo que é planejada, ordenada e contínua:
não há interrupção;
i.2) o trabalho é entregue ao trabalhador em vez de obrigá-lo a ir buscá-lo;
i.3) as operações são analisadas em todos os seus elementos.
Harrington Emerson (1853-1931), um dos principais auxiliares de Taylor. Dentre suas
contribuições, destacam-se: popularizou a Administração Científica; desenvolveu os primeiros
trabalhos sobre seleção e treinamento de empregados; e procurou simplificar os
métodos de estudo e trabalho; para isso definiu 12 princípios da eficiência,
mencionados a seguir:
a) Traçar planos bem definidos e consistentes com os objetivos.
b) Estabelecer o predomínio do bom senso: bom senso e justiça social no
trabalho.
c) Manter orientação e supervisão competentes.
d) Manter disciplina.
e) Manter honestidade nos acordos: justiça social no trabalho.
f) Manter registros precisos, imediatos e adequados.
g) Fixar remuneração proporcional ao trabalho.
h) Fixar normas padronizadas para o trabalho.
i) Fixar normas padronizadas para as operações.
j) Estabelecer instruções precisas.
k) Fixar incentivos eficientes ao maior rendimento e à eficiência.
l) Administração por Objetivos (APO), antecipando-se à proposta de Peter Drucker na década de 60.
Henry Lawrence Gantt (1861 - 1919). Foram diversas as contribuições à
administração científica, em campos como os de aspecto psicológico do operário,
conceito de homem econômico e sistemas de prêmio de produção. Destacam-se:
a) A invenção do Controle gráfico diário de produção; por esse controle (um
método de acompanhamento) descreviam-se os fluxos de produção que
auxiliava técnicas de planejamento e controle
b) Observou que o ser humano resiste à mudanças e normas grupais que afetam
diretamente na produtividade.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

c) Estudou diversos aspectos como o detalhadamente da ordem de operações no trabalho, o


problema do salário produtividade e a necessidade de controlar o resultado da jornada de
trabalho de cada operário ou equipe para que as remunerações fossem proporcionais ao resultado
efetivo do trabalho.
d) Pregava a cooperação entre patrões e empregados em lugar do autoritarismo
e0 Foi um dos criadores do treinamento profissionalizante e precursor de ferramentas de gerência
modernas do projeto, tais como a WBS (“work breakdown structure”) ou EAP (estrutura
analítica do projeto) e do Complexos Diagramas de Rede, - Gráficos de PERT (“Program
Evaluation and Review Technique”) e o método de Caminho Crítico (“Critical Path Method” -
CPM), entre outras.
Frank Bunker Gilbreth (1868 – 1924) foi um dos fundadores do
Taylorismo e pioneiro dos estudos de tempos e movimentos e da
racionalização do trabalho-Estudo Psicologia Industrial. Junto com sua
esposa e colaboradora Lillian Moller Gilbreth, buscou compreender os
hábitos de trabalho de empregados de indústrias e encontrar meios de
aumentar a produção deles.
A seguir, relacionam-se alguns aspectos que podem destacar-se na
contribuição da Administração Científica :
a) Os movimentos elementares; concluiu que todo trabalho manual poderia ser reduzido a
movimentos elementares que englobariam todos os movimentos necessários para a execução de
qualquer tarefa.
Gilbreth ficou impressionado com a infinidade de movimentos usados pelos pedreiros na
execução de operações idênticas; ao
respeito, fez observações sobre o
desperdício físico dos operários e
consequentemente a fadiga, concluindo que
a organização cientifica do trabalho só
poderia ser alcançada através de uma
análise prévia detalhada dos métodos de
execução das operações em todo e qualquer
trabalho. Foi com base deste aspectos que
ele elaborou o estudo de movimentos
definindo-o como, “Análise e medição de
todos os movimentos envolvidos em um
trabalho qualquer, com o objetivo de
eliminar esforço não necessário”.
Frank e Lilliam criaram os “Therbligs”, -
um conjunto de movimentos fundamentais
necessários para o trabalhador executar
operações em tarefas manuais; são unidades Fonte: Therbligs. Disponível em: < .
de movimentos que o operário deve fazer wikipedia.org/wiki/Therblig>. Acesso em: 15 de
para diminuir desperdícios de esforços em março de 2012.
~ 72 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

movimentos desnecessários, objetivando aumentar a eficiência; consiste de 18 elementos, cada


descrevendo uma atividade padronizada; a figura ao lado relaciona esses movimentos e seus
correspondentes símbolos.
b) A fórmula da eficiência, sintetizada pela relação E (eficiência) = P (Produto) / R (recursos);
procurou estabelecer padrões de desempenho, comparando o desempenho, que seria previamente
estabelecido (eficiência igual a 100%) com o desempenho real de cada operário: quanto mais
especializado era um operário, maior era a sua eficiência.
c) Estudo da fadiga humana; idealizou um estudo estatístico dos movimentos baseado na anatomia e
fisiologia humanas, sobre os efeitos da fadiga na produtividade do operário; verificou que a
fadiga provocava os seguintes efeitos: diminuição da produtividade e da qualidade do trabalho;
perda de tempo; aumento da rotação de pessoal; doenças; acidentes; e diminuição da capacidade
de esforço.
Lilliam e Frank Foram pioneiros na Ergonomia (essencialmente “adaptar o lugar de trabalho ao
trabalhador”), onde o objetivo é prevenir lesões e ferimentos em decorrência do trabalho reduzindo ou
eliminando a exposição do trabalhador a riscos como repetições, má postura, compressões mecânicas e
altas temperaturas, entre outros.
À despeito dos consideráveis ganhos na produtividade, - de 200% ou mais, da enorme influencia
e popularidade de suas ideias (por exemplo, cadeias de refeições rápidas, - “fast food”), Taylor ganhou
a reputação de “o maior inimigo do trabalhador” sem que isso diminua o mérito de verdadeiro pioneiro
da Teoria da Administração. Na sua época, a mentalidade e os preconceitos tantos dos dirigentes
quanto dos empregados, a falta de conhecimentos sedimentados sobre os assuntos administrativos e a
precária experiência industrial e empresarial não permitiam o adequado suporte para a elaboração de
conceitos mais rigorosos e mais bem fundamentados.
As principais críticas à Administração Científica são:
a) O mecanicismo da Administração Científica.
b) a superespecialização do operário.
c) a visão microscópica do homem.
d) a ausência de comprovação científica.
e) a abordagem incompleta da organização.
f) a limitação do campo de aplicação.
g) a abordagem prescritiva e normativa.
h) a abordagem de sistema fechado.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

2.2.1.2 Escola Clássica


O segundo pioneiro da Administração foi Jules Henri Fayol, 13 influenciado, também, pelos
efeitos da Revolução Industrial. Para divulgar os resultados da Teoria
Clássica, publicou seu livro “Administration Industrialle et Généralle”, -
Administração Industrial e Geral, em1916), onde expus sua Teoria de
Administração, um dos marcos da história do pensamento administrativo.
Foi um dos primeiros a analisar a natureza da atividade empresarial e a
definir as principais atividades do gestor: planear; organizar; comandar;
coordenar; e controlar. Fez a ligação entre a estratégia e a teoria empresarial
e sublinhou a necessidade de aprofundar a gestão e cultivar qualidades
(atributos) de liderança.
Defendeu que os mesmos princípios podiam ser aplicados em empresas
de dimensões diferentes e de todo o tipo de industriais, comerciais,
governamentais, políticas ou mesmo religiosas. Refinou suas conclusões teóricas para chegar a 14
princípios gerais sobre gestão que serviram como base para muitos autores subsequentes elaborarem
suas próprias propostas; defendeu que os mesmos princípios podiam ser aplicados em empresas de
dimensões diferentes e de todo o tipo - industriais, comerciais, governamentais, políticas ou mesmo
religiosas;
Os objetivos da administração dentro do enfoque clássico eram os de aumentar a eficiência da
empresa através da forma e disposição dos órgãos da organização: “o todo deve ser eficiente”, com
ênfase em; a Anatomia (Estrutura) e Fisiologia (Funcionamento).
Fayol ao enfatizar a estrutura organizacional criou as seis funções essenciais da empresa e
destacou aspectos como os da proporcionalidade da função administrativa (Figura 2.3), além de criar
os princípios gerais de administração.
Tanto Taylor com Fayol, a pesar de partirem de pontos de vistas com algumas diferenças,
estabeleceram postulados confluentes que dominaram o pensamento administrativo das organizações
durante as quatro primeiras décadas do século XX, com elementos que ainda perduram n
administração moderna.
É um domínio que ainda permanece em definições de administração ao identificarem elementos
ou atos da administração com elementos da Teoria Clássica. São elementos contidos em “Scientific

13 Jules Henri Fayol (Istambul/Constantinopla, 1841 — Paris, 1925); engenheiro de minas francês e um dos
teóricos clássicos da Ciência da Administração, sendo o fundador da Teoria Clássica da Administração e autor
de Administração Industrial e Geral; apresentou uma visão geral da administração: ênfase nas funções
administrativas (estrutura), na eficiência administrativa (funções administrativas e o processo organizacional, do
ponto de vista estrutural e racional) e nos elementos e princípios de administração. Conjunto de "princípios de
administração geral", - prescritivos e normativos, que considerava útil para toda situação administrativa em
qualquer tipo de empresa. Enquanto o método cientifico na administração de Taylor era na perspectiva
operacional, com ênfase nas tarefas e abordagem de baixo para cima, com Fayol a perspectiva era gerencial,
com ênfase na estrutura e abordagem de cima para baixo. Estes, entre outros, são conceitos básicos que se
repetem no texto.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

Management” difundido como Organização Científica no Trabalho ou Organização Racional do


Trabalho com suporte científico com 75% de análise e 25% de bom senso.

Funções do
Administrador
Funções
Administrativas
integração, Prever
Organizar

POCCC
coordenação e Comandar
sincronização Coordenar
das funções: Controlar

Técnicas Comerciais Financeiras Segurança Contábeis


compra e procura e proteção e inventários,
produção de
venda gerência de preservação registros,
bens ou balanços e
serviços capitais de bens e
custos
pessoas

Funções Administrativas:
Prever visualizar o futuro e traçar (antecipar) Níveis mais elevados
programas de ação
Organizar constituir o organismo material
e social da empresa
Comandar dirigir a equipe para atingir
objetivos coletivos, - da organização
Coordenar unir e harmonizar ações
e atividades do negócio, sincronizando
-as e adaptando meios aos fins Níveis
Controlar verificar se o Hierárquicos
realizado está de acordo
com o previsto,
com regras e planos
Outras Funções
Não Administrativas

Níveis mais baixos

Figura 2.3 As seis funções (parte superior) e a proporcionalidade da função administrativa que se
reparte em todos os níveis da empresa (parte inferior) segundo Fayol
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

A administração, com toda ciência, tem como base, leis ou princípios, entre outros elementos
científicos (princípios como: testabilidade – falseabilidade ou refutabilidade, generalidade -
abrangência, lógicos - analogia, causalidade, conexão – interação etc.).
Essa base na ciência permitiu a Fayol definir os “Princípios gerais da Administração” sem,
contudo, perder a ponderação (reflexão, equilíbrio de forças, prudência etc.) e o bom senso: noções de
sabedoria e razoabilidade ao adequar regras a determinadas realidades e, assim, fazer bons julgamentos
e escolhas, que deve ter a administração.
Os princípios gerais da administração baseada na Escola Científica, alguns deles colocados em
acepções da administração, são:
1) A especialização das tarefas; um princípio que na moderna administração e na economia se
relaciona com vantagens comparativas com efeitos na estruturação e na movimentação de
recursos humanos: trabalhadores com baixos níveis de escolaridade ao migrarem para centros
industriais estariam reduzindo os salários pagos aos trabalhadores comparativamente mais
capacitados se os dois grupos competem para trabalhos similares.
Em um modelo de simples exploração de vantagens comparativas, no entanto, mostram que os
trabalhadores com menor grau de instrução estariam desempenhando tarefas complementares
(...): realocação em função da capacitação. A Divisão do Trabalho e/ou a especialização das
tarefas e das pessoas, segundo Fayol, traduz-se em eficiência, ainda que com riscos em distanciar
partes da organização.
2) A autoridade e responsabilidade: direito de dar ordens e de esperar obedecer, com equilíbrio; a
responsabilidade é consequência da autoridade e deve manter equilíbrio com ela
3) A disciplina: obediência às regras e regulamentos; comportamento de ordem e respeito às normas
e acordos estabelecidos. Bons superiores e penalidades “eficientes” relacionam-se com
obediência, aplicação, energia, comportamento e respeito aos acordos estabelecidos.
4) A unidade de comando: cada operário obedece a um superior, e a somente um; cada empregado
deve receber ordens de apenas um superior; é o princípio da autoridade única.
5) A unidade de direção: um plano para cada grupo de atividades com o mesmo objetivo; uma
cabeça é um plano para cada grupo de atividades que tenham o mesmo objetivo.
6) A subordinação dos interesses individuais aos interesses gerais; os interesses gerais devem
sobrepor-se aos interesses particulares; princípio básico da administração pública.
7) A remuneração pessoal: justa e satisfatória; deve haver justa e garantida satisfação para os
empregados e para a organização em termos de retribuição do empregado e empregador; manter
relativo equilíbrio.
8) A centralização: autoridade concentrada no topo da hierarquia; refere-se à concentração da
autoridade no topo da hierarquia da organização monocracia diretiva.
9) A cadeia escalar: autoridade vai do nível mais alto para o mais baixo; linha de autoridade que vai
do escalão mais alto ao mais baixo: princípio de comando.
10) Ordem: um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar; “Ordem Material” das coisas.
“Ordem Social” das pessoas; cada coisa e cada pessoa em seu lugar.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

11) A equidade: justiça para obtenção da lealdade da equipe; amabilidade e justiça para conseguir a
lealdade do pessoal
12) A estabilidade do pessoal: evitar o impacto negativo da rotatividade de pessoas; evitar – reduzir
o “Custo de rotação pessoal”; quanto mais tempo uma pessoa permanecer num cargo tanto
melhor.
13) A iniciativa: capacidade de planejar e assegurar o sucesso; a capacidade de visualizar um plano
e assegurar seu sucesso: experimentação e tentativa.
14 O espírito de equipe: harmonia e união no grupo representam forças da empresa; harmonia e
união entre as pessoas são grandes forças para a organização; a união faz a força comunicação.
Na Figura2. 4 se sintetizam e comparam aspectos destacados das abordagens científica de
Taylor e clássica de Fayol.

Administração Ênfase nas


Taylor Aumentar a eficiência da
Científica tarefas
empresa por meio do aumento da
eficiência no nível operacional
Abordagem
Clássica da
Administração

Ênfase na
Teoria Clássica Fayol
estrutura  Aumentar a eficiência da
empresa por meio dforma e
disposição dos órgãos e das inter-
relações

Figura 2.4 Abordagens clássicas da administração em enfoques de Taylor e Fayol

Na apreciação crítica da abordagem da administração na perspectiva clássica se destacam os


seguintes pontos:
a) Abordagem simplificada da organização formal; ela é concebida apenas em termos lógicos,
formais e abstratos sem avaliar, por exemplo, o conteúdo psicológico e social da pessoa na
organização.
A Teoria Clássica e a Administração Científica são prescritivas e normativas para determinar
como as empresas devem conduzir-se em todas as situações, pelo processo administrativo e quais
os princípios gerais que devem seguir para maximizar eficiência.
b) Ausência de trabalhos experimentais; Taylor e Fayol fundamentam seus conceitos na
observação e no senso comum, com métodos empíricos e concretos, baseado na experiência e no
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

pragmatismo: ausência de métodos rigorosamente científicos. Enfatiza a divisão do trabalho, de


tal modo que o operário seja um especialista, saiba muito a respeito de pouca coisa.
c) Extremo racionalismo na concepção da Administração; demasiada preocupação com a
apresentação racional e lógica das proposições, sacrificando a clareza de ideias.
d) Teoria da máquina; visão mecanicista da organização - a organização deve ser arranjada tal como
uma máquina.
e) Enfatiza a divisão do trabalho, de tal modo que o operário seja um especialista, saiba muito a
respeito de pouca coisa.
f) Abordagem incompleta da organização; preocupa-se, apenas, com a organização formal; estudo
da organização do ponto de vista da sua anatomia e sua forma, descuidando-se da organização
informal: não considera o comportamento humano dentro das organizações.
g) Abordagem de sistema fechado; a organização como um sistema fechado, composto de umas
poucas variáveis, perfeitamente conhecidas e previsíveis, e de alguns poucos aspectos que
podem ser manipulados através de princípios gerais e universais de Administração.
A seguir, com destaque em um quadro e palavras-chaves, apresenta-se parte de um artigo
técnico-científico de Estudos Avançados da USP, com os elementos necessários para possível citação:

GORENDER, Jacob. Globalização, tecnologia e relações de trabalho. Estudos avançados


v. 11, n. 29, jan. – abr. 1997. Disponível em: < http://www.scielo.br/scielo.php?
pid=S0103-4014199 7000100017&script=sci_arttext>. Acesso em 18 de março de 2012.

RESUMO
Definindo a globalização como a aceleração intensa dos processos de internacionalização e
mundialização, inerentes ao capitalismo desde sua fase original nos séculos XV e XVI,
destacam-se os efeitos da terceira revolução tecnológica, centrada na informática e nas
telecomunicações, com influência dominante a partir da década dos 70 do século XX.
Focalizam-se, em especial, as empresas multinacionais como agentes privilegiados da
globalização, bem como suas relações com os Estados-nação e as mudanças na atuação
destes últimos. Merecem igualmente atenção as alterações na posição relativa da indústria
e do setor de serviços na sociedade contemporânea. Focalizando o processos concretos da
globalização no âmbito empírico da indústria automobilística, o estudo se detém nas
questões referentes ao fordismo e ao chamado modelo japonês de produção flexível, daí se
aprofundando no tema das relações de trabalho possíveis causas principais. A esse respeito,
a análise salienta a questão do desemprego estrutural e examina suas possíveis causas
principais. Apresenta-se um painel detalhado e atualizado da indústria automobilística no
Brasil, enriquecido por um anexo estatístico, enfatizando as relações entre montadoras e
fabricantes de autopeças e entre empresas e trabalhadores.
Auge e declínio do fordismo
Ao introduzir novos métodos de trabalho em suas fábricas, no começo do século, Henry
Ford suplantou a produção de tipo artesanal, então característica da indústria
~ 78 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

automobilística, pela produção em massa. Assim, abriu caminho para que essa indústria se
tornasse, nos Estados Unidos e, mais tarde, em âmbito mundial, o setor de maior peso em
volume de produto e de valor adicionado. As inovações de Ford visaram ao mesmo
objetivo da organização científica do trabalho sistematizada por Frederick Taylor (...) a
eliminação dos tempos mortos no processo de trabalho a fim de alcançar grande volume de
produção a custos baixos (...); o fordismo incorpora a doutrina de Taylor (...) regime
fordista-taylorista, associação que indicava a existência de um problema na economia
capitalista (...) sendo resolvido (...). A fim de superar a produção de tipo artesanal, o regime
fordista adotou o princípio taylorista básico da separação entre trabalho intelectual e
trabalho manual, reservando o primeiro exclusivamente aos diretores e gerentes, enquanto
o segundo caberia aos trabalhadores no “chão da fábrica”. Os trabalhadores foram
concitados a não pensar, uma vez que disso se encarregavam seus superiores
hierárquicos. Concentrando-se nas tarefas manuais, o trabalho deveria seguir uma rígida
norma de movimentos, visando à máxima economia de tempo. Mais do que uma disciplina
do trabalho, Taylor e Ford propunham uma ética, um padrão de conduta aos trabalhadores
(...). Com a esteira de montagem, as tarefas produtivas puderam ser parceladas ao extremo,
numa repetição rotineira sem fim. Ao mesmo tempo, peças, componentes e produto final
foram padronizados. Reunindo contingentes de milhares de trabalhadores em cada planta,
tornou-se possível alcançar economias de escala, que baratearam o automóvel. Este deixou
de ser artigo de luxo e se fez acessível a grande número de consumidores, embora
continuasse o mais caro dos bens duráveis de consumo. A homogeneização dos
trabalhadores em nível baixo de qualificação veio acompanhada pela homogeneização
massificada do produto, também no nível baixo de preço e qualidade padronizada (...).
A produção em regime fordista implantou-se nos Estados Unidos, porém não migrou
para outro país até o segundo pós-guerra. Nesse entretempo, o gigantesco mercado norte-
americano revelou-se insuficiente para o volume da produção fordista, o que ficou patente
ao eclodir a crise econômica em 1929, dando início à Grande Depressão. A superprodução
indicava os limites impostos pelas dimensões do mercado. Embora o governo Roosevelt
aplicasse técnicas de intervenção estatal antecipatórias da doutrina de Keynes, 14 foi
somente após a Segunda Guerra Mundial que se recuperou o mercado adequado à
produção em massa de automóveis.

Dois fatos se destacam na conjuntura imediata do. O primeiro, refere-se ao Plano


Marshall – instrumento de norte-americanização da Europa Ocidental e de criação, no seu
território, do mercado apto a suportar a produção em massa de automóveis e de outros bens

14 A doutrina Keynesiana (Escola de Keynes ou keynesianisno) é a teoria econômica consolidada pelo


economista inglês John Maynard Keynes em seu livro “Teoria geral do emprego, do juro e da moeda”.
Consiste numa organização político-econômica, oposta às concepções neoliberalistas, fundamentada na
afirmação do Estado como agente indispensável de controle da economia, com objetivo de conduzir a um
sistema de pleno emprego. Foram teoria tiveram enorme influência na renovação das teorias clássicas e na
reformulação da política de livre mercado, fundamentadas no princípio de que o ciclo econômico não é
autorregulado como pensam os neoclássicos, mas determinado pelos empresários. É por esse motivo, e pela
incapacidade do sistema capitalista conseguir empregar todos os que querem trabalhar, que Keynes defende a
intervenção do Estado na economia; teoria atribuiu ao Estado o direito e o dever de conceder benefícios sociais
que garantam à população um padrão mínimo de vida como a criação do salário mínimo, do seguro-
desemprego, da redução da jornada de trabalho e a assistência médica gratuita.
~ 79 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

de consumo duráveis. O Plano Marshall teve influência decisiva na aceleração da


recuperação dos países europeu-ocidentais. Os Estados Unidos precisavam da prosperidade
europeia a fim de que pudessem escoar capitais excedentes e mercadorias exportáveis. Mas
sua estratégia de superpotência requeria também que uma Europa Ocidental próspera fosse
capaz de barrar a expansão do comunismo imperante no Leste do continente (...).
O segundo fato diz respeito à aceitação generalizada da doutrina de Keynes pelos países
capitalistas desenvolvidos. A lembrança da crise econômica, prolongada por toda a década
de 30, era recente para que dela não se tirassem algumas lições. Tanto mais que os
trabalhadores se mostravam combativos e organizados na luta por melhoras concretas no
seu padrão de vida. A adoção do Estado do Bem-Estar Social (Welfare State) preencheu
três exigências naquelas circunstâncias: permitiu a expansão da demanda agregada,
ajustando-a à absorção da produção em massa característica do fordismo; elevou
gradualmente o padrão de vida dos trabalhadores e ganhou o seu consenso a uma política
de tipo socialdemocrata (...).
Na década de 70, após cerca de 30 anos, o regime fordista-keynesiano já evidenciava
com muita clareza seus pontos fracos, traduzidos no acúmulo de deficiências. Em primeiro
lugar, chamava a atenção a desmotivação dos operários, manifestada em altos índices de
abandono do trabalho e rotatividade no emprego, no absenteísmo elevado, no alcoolismo,
no fraco empenho nas tarefas (...)
A par disso, a inflexibilidade e o ritmo da esteira de montagem resultavam em
quantidade considerável de produtos defeituosos, razão pela qual era preciso ocupar muitos
supervisores de qualidade e operários na tarefa de reparos, destinando-lhe instalações e
outros meios materiais. Como é compreensível, o trabalho de reparação poderia recuperar a
qualidade padronizada dos produtos, porém não lhe agregaria valor. O método fordista
exigia a manutenção constante de grandes estoques de reservas de insumos, implicando
gastos financeiros e despesas de armazenagem. Por fim prolongava-se em demasia o tempo
de adaptação das máquinas dedicadas (ou sua substituição), quando se tratava de colocar
em linha de produção um novo modelo de automóvel (...).
Dois fatos se destacam na conjuntura imediata do. O primeiro, refere-se ao Plano
Marshall – instrumento de norte-americanização da Europa Ocidental e de criação, no seu
território, do mercado apto a suportar a produção em massa de automóveis e de outros bens
de consumo duráveis. O Plano Marshall teve influência decisiva na aceleração da
recuperação dos países europeu-ocidentais. Os Estados Unidos precisavam da prosperidade
europeia a fim de que pudessem escoar capitais excedentes e mercadorias exportáveis. Mas
sua estratégia de superpotência requeria também que uma Europa Ocidental próspera fosse
capaz de barrar a expansão do comunismo imperante no Leste do continente (...)
O segundo fato diz respeito à aceitação generalizada da doutrina de Keynes pelos países
capitalistas desenvolvidos. A lembrança da crise econômica, prolongada por toda a década
de 30, era recente para que dela não se tirassem algumas lições.

Tanto mais que os trabalhadores se mostravam combativos e organizados na luta por


melhoras concretas no seu padrão de vida. A adoção do Estado do Bem-Estar Social
~ 80 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

(Welfare State) preencheu três exigências naquelas circunstâncias: permitiu a expansão da


demanda agregada, ajustando-a à absorção da produção em massa característica do
fordismo; elevou gradualmente o padrão de vida dos trabalhadores e ganhou o seu
consenso a uma política de tipo socialdemocrata (...).
Na década de 70, após cerca de 30 anos, o regime fordista-keynesiano já evidenciava
com muita clareza seus pontos fracos, traduzidos no acúmulo de deficiências. Em primeiro
lugar, chamava a atenção a desmotivação dos operários, manifestada em altos índices de
abandono do trabalho e rotatividade no emprego, no absenteísmo elevado, no alcoolismo,
no fraco empenho nas tarefas (...).
A par disso, a inflexibilidade e o ritmo da esteira de montagem resultavam em
quantidade considerável de produtos defeituosos, razão pela qual era preciso ocupar muitos
supervisores de qualidade e operários na tarefa de reparos, destinando-lhe instalações e
outros meios materiais. Como é compreensível, o trabalho de reparação poderia recuperar a
qualidade padronizada dos produtos, porém não lhe agregaria valor. O método fordista
exigia a manutenção constante de grandes estoques de reservas de insumos, implicando
gastos financeiros e despesas de armazenagem. Por fim prolongava-se em demasia o tempo
de adaptação das máquinas dedicadas (ou sua substituição), quando se tratava de colocar
em linha de produção um novo modelo de automóvel (...).
As deficiências e insuficiências do fordismo salientaram-se, particularmente no quadro
do primeiro choque do petróleo (1973) e da recessão cíclica de 1973-1975.
Simultaneamente, acentuavam-se as dificuldades fiscais do intervencionismo estatal
keynesiano e do Estado do Bem-Estar Social. A aceleração do processo inflacionário
evidenciava os tropeços do regime fordista-keynesiano, no momento em que a acumulação
de capital e o crescimento das forças produtivas tocavam os limites cíclicos da economia
capitalista. Por fim, a introdução dos microprocessadores no interior da produção,
intensificada na década de 80, tornou mais evidente a inadequação do regime fordista às
inovações tecnológicas e, em especial, à automação eletrônica.
(...)
Nos termos da teoria da regulação, cabe inferir que o regime de regulação fordista-
keynesiano do modo de produção capitalista entrou em crise na década de 70 e foi
substituído por outro, o qual trouxe consigo a mudança do regime de desenvolvimento e do
regime de acumulação. Esta transformação no sistema capitalista mundial abrange o
Estado, as inovações tecnológicas, as políticas financeiras e industriais, o comércio
mundial, as empresas multinacionais, as relações internacionais, a organização do
trabalho, as formas de emprego e desemprego, as ideologias, os estilos de vida e os
comportamentos individuais, com efeitos sobre a luta de classes (...).

2.2.1.3 Teorias das Relações Humanas


~ 81 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

É um conjunto de teorias administrativas que tiveram impulso com a Grande Depressão na


quebra da bolsa de valores de Nova Iorque, em 1929, quando todas as verdades até então aceites são
contestadas na busca da causa da crise. As novas ideias da Escola trouxeram uma nova perspectiva
para a recuperação das empresas de acordo com as preocupações de seus dirigentes e se começou a
tratar de forma mais complexa os seres humanos; buscavam conhecer as atividades e sentimentos dos
trabalhadores e estudar a formação de grupos. Até então, o trabalhador era tratado (reduzido) pela
Teoria Clássica de forma simples e mecânica. Com os novos estudos, o foco mudou e do “homo
economicus” o trabalhador passou a ser visto como "homo social" guiado pelo sistema social e pelas
demandas de ordem biológica, com necessidades de segurança, afeto, aprovação social, prestígio e
auto realização.
A partir de então se pensou na participação dos funcionários na
tomada de decisão e na disponibilização das informações acerca da
empresa na qual eles trabalhavam e foram sendo compreendidos aspectos
ligados à afetividade humana, além de se perceber os limites no controle
burocrático por parte das organizações como forma de regulamentação
social.
Um dos fundadores e principais expoentes do método sociologia
industrial nos EUA foi o sociólogo australiano Georges Elton Mayo
(1880 - 1949).
Baseado nas experiência em Hawthorne Mayo escreveu:
“The Humam Problems of an Industrial Civilization” (1933)
“The Social Problems of an Industrial Civilization” (1945)
“The Political Problem of an Industrial Civilization” (1947).
A origem da Teoria das Relações Humanas:
a) A necessidade de humanizar e democratizar a administração, libertando-a dos conceitos rígidos e
mecanicistas da Teoria Clássica e adequando-a aos novos padrões de vida norte américa.
b) O desenvolvimento das chamadas ciências humanas, principalmente a psicologia e a sociologia.
c) As ideias da filosofia pragmática de John Dewey e da Psicologia Dinâmica de Kurt Lewin
foram capitais para o humanismo na administração.
d) As conclusões da Experiência em Hawthorne, desenvolvida entre 1927 e 1932, sob a
coordenação de Elton Mayo.
A Teoria das Relações Humanas é uma denominação genérica de diversos tipos de relações entre
pessoas, entre estas e os grupos humanos ou sociais, e ainda entre estes grupos e quaisquer outros;
teoria que aborda diversos aspectos, entre outros os seguintes com as correspondentes descrições –
conclusivas da Experiência em Hawthorne: 15
a) A integração social contribui no nível de produção que não é [apenas, como afirmava a Teoria
Clássica, simples e mecânico] determinado pela capacidade física ou fisiológica do empregado,

15 Experiência de Hawthorne. Disponível em: < http://pt.wikipedia.org/wiki/Experi%C3%AAncia_de


_Hawthorne>. Acesso em: 14 de março de 2012. O texto é complementado por outras fontes.
~ 82 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

mas por normas sociais e expectativas grupais; é a capacidade social do trabalhador que
determina o seu nível de competência e eficiência e não sua capacidade de executar movimentos
eficientes dentro do tempo estabelecido; daí, a afirmativa: quanto maior a integração social do
grupo, maior a disposição para trabalhar. [pode-se acrescentar que o homem é, ao mesmo tempo,
guiado pelo sistema social, com necessidades de segurança, afeto, aprovação social, prestígio e
auto realização, e pelas demandas de ordem biológica.
b) Comportamento social dos empregados; eles trabalhadores não agem ou reagem isoladamente
como indivíduos, mas como membros de grupos; dessa forma, a administração não pode tratar os
empregados um a um, mas sim como membros de grupos e sujeitos às influências sociais desses
grupos; assim, a Teoria das Relações Humanas contrapõe o comportamento social do empregado
ao comportamento do tipo máquina, proposto pela Teoria Clássica.
c) Recompensas e punições; o conceito de “homo economicus” pelo qual o homem é motivado e
incentivado por estímulos econômicos que fundamentam planos salarial para elevar a eficiência
e baixar os custos operacionais não é considerado prioritário; a motivação econômica, para a
Teoria das Relações Humanas, é secundária na determinação do rendimento do trabalhador; para
ela, as pessoas são motivadas pela necessidade de reconhecimento, de aprovação social e
participação nas atividades dos grupos sociais nos quais convivem.
d) Grupos informais; enquanto os clássicos se preocupavam com aspectos formais da organização,
tais como: autoridade, responsabilidade, especialização, estudos de tempos e movimentos,
departamentalização e princípios gerais de Administração, os humanistas se concentravam nos
aspectos informais da organização como grupos informais, comportamento social dos
empregados, crenças, atitude e expectativa, motivação etc.; dessa forma, a organização é
visualizada como grupos sociais informais que definem suas regras de comportamento, formas
de recompensas ou sanções sociais, objetivos, escala de valores sociais, crenças e expectativas
que cada participante vai assimilando e integrando em suas atitudes e comportamento.
e) Relações intergrupais; essas relações são compostas por ações e atitudes desenvolvidas a partir
dos contatos entre pessoas e grupos: efeitos intergrupos; cada pessoa possui uma personalidade
própria e diferenciada que influi no comportamento e atitudes das outras com quem mantém
contato; a compreensão das relações humanas permite ao administrador melhores resultados de
seus subordinados e a criação de um ambiente interno, - cultura na qual cada pessoa é encorajada
a exprimir-se de forma livre e sadia.
f) Motivação; procura explicar os porquês do comportamento das pessoas; a motivação, na Teoria
da Administração Cientifica, era pela busca do dinheiro e das recompensas salariais e materiais
do trabalho. A Experiência em Hawthorne demonstrou que o pagamento, ou recompensa salarial,
não é o único fator decisivo na satisfação do trabalhador, pois o homem é motivado por
recompensas sociais, simbólicas e não- materiais; a compreensão da motivação do
comportamento exige o conhecimento das necessidades humanas, constatando-se a existência de
necessidades humanas fundamentais, tais como:
f.1) fisiológicas: vitais ou vegetativas, relacionadas com a sobrevivência do indivíduo e exigentes
por satisfação periódica e cíclica; são necessidades como: alimentação, sono, atividade física,
satisfação sexual, abrigo, proteção e segurança;
~ 83 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

f.2) psicológicas: exclusivas do homem, aprendidas e adquiridas no decorrer da vida; elas


representam um padrão mais elevado e complexo de necessidades;
f.3) auto realização, é a síntese de todas as outras necessidades; é o impulso de cada um realizar o
seu próprio potencial, de estar em contínuo autodesenvolvimento no sentido mais elevado; são
necessidades produtos da educação e da cultura e elas, como as necessidades psicológicas, são
raramente satisfeitas em sua plenitude, pois o homem vai procurando gradativamente maiores
satisfações e estabelecendo metas crescentemente sofisticadas.
g) Liderança; a Teoria Clássica não se preocupou com a liderança e suas implicações na
organização; a Teoria das Relações Humanas constatou a enorme influência da liderança
informal sobre o comportamento das pessoas, evidenciando, na Experiência em Hawthorne, a
existência de líderes informais que encarnavam as normas e expectativas do grupo e que
mantinham estrito controle sobre o comportamento do grupo, ajudando os operários a atuarem
como um grupo social coeso e integrado.
Liderança é a influência interpessoal exercida numa situação e dirigida através do processo da
comunicação humana à consecução de um ou de diversos objetivos específicos, constituindo-se
em um dos temas administrativos mais pesquisados e estudados nos tempos.
As teorias sobre a liderança podem ser classificados em três grandes grupos: teorias de traços de
personalidade; teorias sobre estilos de liderança e teorias situacionais da liderança.
h) Comunicação; os desdobramentos das experiências de Hawthorne e sobre liderança despertaram
a atenção nas oportunidades de ouvir e aprender em reuniões de grupo e notar os problemas das
comunicações entre grupos de empresas. Passou-se a identificar a necessidade de elevar a
competência dos administradores através do trato interpessoal, no sentido de adquirirem
condições de enfrentar, com eficiência, os complexos problemas de comunicação, bem como de
adquirir confiança e franqueza no seu relacionamento humano.
Neste sentido, a Teoria das Relações Humanas criou uma pressão sensível sobre a Administração
orientada para modificar as habituais maneiras de dirigir as organizações. Dessa forma, o
enfoque das relações humanas adquiriu certa imagem popular cujo efeito foi compelir os
administradores a assegurar a participação dos escalões inferiores na solução dos problemas da
empresa e incentivar a maior franqueza e confiança entre os indivíduos e os grupos nas
empresas.
A comunicação é uma atividade administrativa que tem dois propósitos principais: proporcionar
informação e compreensão necessária para que as pessoas possam conduzir-se nas suas tarefas e
proporcionar as atitudes necessárias que promovam a motivação, a cooperação e a satisfação no
cargo; são dois propósitos que em conjunto causam - influenciam um ambiente que conduz a um
espírito de equipe. i) Organização Informal. Existem padrões de relações encontrados na
empresa mas que não aparecem no organograma dela. Encontram-se círculos de amizades e
antagonismos, indivíduos que se identificam com outros, grupos que se afastam de outros e uma
grande variedade de relações no trabalho ou fora dele: é a chamada organização informal.
A organização informal foi desenvolvida a partir da interação imposta e determinada pela
organização formal. Os padrões informais de relações são muito diversos quanto à forma,
conteúdo e duração e mostram que nem sempre a organização social de uma empresa
correspondente exatamente ao seu organograma formal.
~ 84 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

j) Dinâmica de Grupo. Foi fundada por Kurt Lewin; desenvolveu-se a partir da proposição geral de
que o comportamento, as atitudes, as crenças e os valores do indivíduo baseiam-se firmemente
nos grupos aos quais pertence.
A Dinâmica de Grupo é a soma de interesses dos componentes do grupo, que pode ser ativada
através de estímulos e motivações, no sentido de maior harmonia e aumento do relacionamento.
As relações existentes entre os membros de um grupo são denominadas relações intrínsecas
sendo motivos de atenção por parte do chefe: ele deve estar atento às relações entre os
componentes do grupo e procurar desenvolver o sentido de equipe, estimulando os seus
elementos ao respeito e à estima recíprocos.
As reuniões periódicas, as palestras, as conversas informais com os componentes do grupo
colaboram para que estes resultados sejam alcançados.
Segundo esta abordagem da administração os grupos podem participar do processo de mudança
em pelo menos três perspectivas diferentes:
j.1) o grupo como instrumento de mudança quando aparece como fonte de influência sobre seus
membros; os esforços para mudar o comportamento podem encontrar apoio ou resistência do
grupo sobre os seus membros;
j.2) o grupo meta de mudança para mudar o comportamento de indivíduos e, nesta perspectiva,
pode-se tornar necessário mudar os padrões do grupo, seu estilo de liderança, seu ambiente
emotivo etc.; apesar da finalidade possa ser a mudança do comportamento de indivíduos, o grupo
torna-se a meta da mudança.
j.3) o grupo como agente de mudança; certas mudanças de comportamento podem ser provocadas
somente através de esforços organizacionais de grupos que atuem como agentes de mudança.
k) Mudança Organizacional; a maior especialização e, portanto, a maior fragmentação do trabalho
não é a forma mais eficiente do trabalho.
Mayo e seus colaboradores verificaram que a extrema especialização defendida pela Teoria
Clássica não cria necessariamente a organização mais eficiente; foi observado na
experimentação Hawthorne que os operários trocavam de posição para variar a monotonia,
contrariando a política da empresa; essas trocas eram negativas na produção, mas elevava o
moral do grupo.
A Teoria das Relações Humanas, em seu contexto histórico, pode ser considerada como a
rejeição da visão mecanicista e oposição à Teoria Clássica (Quadro 2.1). Era hora de redesenhar o
cargo ou alterar a máquina, diante o fracasso do funcionário visto como um problema de engenharia.
Libertar dos conceitos rígidos apresentados em abordagens anteriores; democratizar e humanizar o
local de trabalho passou a ser coincidente com as preocupações da sociedade; no lastro dessa
preocupação foram criadas leis de proteção ao trabalhador nos EUA.

Quadro 2.1 Características comparativas entre a Teoria Clássica e a Teoria das Relações Humanas
Teoria Clássica Teoria da Relações Humanas
Trata a organização como uma Máquina Trata a organização como um grupo de pessoas
Enfatiza as tarefas ou a tecnologia Enfatiza as pessoas
~ 85 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Inspirada em sistemas de engenharia Inspirada em sistemas de psicologia


Autoridade Centralizada Delegação plena de autoridade
Linhas claras de autoridade Autonomia do empregado
Especialização e competência Técnica Confiança e abertura
Acentuada divisão do trabalho Ênfase nas relações humanas entre as pessoas
Confiança nas regras e nos regulamentos Confiança nas pessoas
Clara separação entre linha e staff Dinâmica grupal e interpessoal

Contribuições de outros autores na Teoria de Relações Humanas


1. ORDWAY TEAD (1860-1933): Em sua obra “Instincts in Industry”, demonstrou que, além
da organização racionalizar o trabalho, há motivos de preocupações como são aspirações e temores,
medos e fraquezas do trabalhador.
Afirmava que a administração é, antes de todo, uma arte e o administrador, um mestre, um
educador que a partir da natureza humana consegue o engajamento e colaboração do trabalhador. Cada
chefe deve ser um líder na busca da participação e não um autoritário; administração democrática =
objetivos e esforços comuns.
2. MARY PARKER FOLLET (1868-1933); enfoque sociológico da administração e princípios
e postulados como: contato direto; relações recíprocas; lei da situação (acordo e não ordens); controle
dos fatos; motivação; liderança; criar condições para a contribuição – colaboração espontânea das
pessoas. Motivação da Psicologia Social.
“A organização nunca é estática, porque há sempre uma força viva de transformação que provoca
a dialética. É necessário compreender as pessoas para conciliar os interesses individuais com os
interesses da administração [da organização]. O ideal é: integração e coesão do grupo
3 KURT LEWIN (1890-1947): Precursor da dinâmica de grupos e da importância da interação
individual. Psicólogo que deixou a herança mais importante para o movimento das Ciências do
Comportamento. Ele constituiu a passagem das Relações Humanas para o movimento seguinte e
orientou e ou inspirou a maior parte dos pesquisadores dedicados à Administração e à Psicologia
Industrial. Estudou as interações e influências que o indivíduo estabelece com o meio para explicar
como cada um sintetiza de forma diferente as vivências com o meio ao longo de sua vida; cada pessoa
possui uma dinâmica interna própria: interpreta e percebe as coisas, as pessoas, as situações de forma
particular.
O comportamento humano é derivado da totalidade de fatos coexistentes que têm um caráter de
um campo dinâmico, no qual cada parte do campo depende de uma inter-relação com as demais
partes.
C = comportamento;
f = função resultado da interação
P = pessoa
M = ambiente que a rodeia
~ 86 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

A inter-relação entre os fatos e eventos criam um campo dinâmico ou ambiente psicológico que
corresponde aos padrões organizados de comportamentos e percepções do indivíduo em relação a si e
ao seu ambiente.

MOTIVAÇÃO no comportamentos humano. Teoria de campo de Lewin


As motivações são forças conscientes ou inconscientes, - intencionais, que levam um indivíduo a
um determinado comportamento; um desejo de exercer níveis de esforço em direção a determinados
objetivos, organizacionais ou não, condicionados pela capacidade de satisfazer alguma necessidade
individual.
Intencionalidade, pois a motivação está sob o controle do trabalhador e é multifacetada ao
depender tanto de estímulos (intrínsecos, relacionados às recompensas psicológicas como
reconhecimento, respeito, status e extrínsecos de causas tangíveis como salários, benefícios,
promoções) como da escolha do comportamento o interpreta e emprega.
Individuais ao definir, pelas motivações, uma pessoa como única e como tal deve ser tratada na
organização.
Outra característica é que a motivação não é medida diretamente (não é passível de observação),
mas mede-se o comportamento motivado, a ação e as forças internas e externas que influenciam na
escolha de ação.
A motivação como comportamento que é causado por necessidades dentro do individuo e que é
dirigido aos objetivos que podem satisfazer essas necessidades básicas.
Ao longo da vida o homem evolui por três níveis ou estágios do motivação com as seguintes
características:
a) Necessidades fisiológicas: vitais ou vegetativas relacionadas com a sobrevivência do individuo,
inatas e instintivas, comuns aos animais; exigem satisfação periódica e cíclica, conforme se
ilustra na Figura 2.5.
b) Necessidades psicológicas; exclusivas do homem, aprendidas e adquiridas no decorrer da vida.
São raramente satisfeitas na sua plenitude e com o passar do tempo vão desenvolvendo-se e
sofisticando-se (segurança intima, autoconfiança, afeição).
c) Necessidades de auto realização; são produto da educação e da cultura; são a síntese de todas as
outras necessidades, é o impulso de cada um realizar o seu próprio potencial, continuo
autodesenvolvimento no sentido mais elevado.

Leque de Escolha de uma


alternativas opção: equilíbrio

Necessidade não Estímulo ou incentivo


atendida Barreiras
Frustração
Desorganização
comportamental
Agressividade
Reações emocionais
Alienação
Apatia (...)
~ 87 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

SATISFAÇÃO
O moral é uma consequência do grau
de satisfação das necessidades
individuais; é um conceito abstrato,
porém perceptível; uma atitude Necessidade
mental provocada pela satisfação ou atendida
não das necessidades dos indivíduos
na escala entre elevada a baixa

MORAL
ELEVADO
Euforia
At. Positiva
Otimismo
Cooperação
Coesão relacionado com moral e atitudes na gestão de pessoas na organização
Figura 2.5 Ciclo motivacional
Aceitação
Boa vontade
Identificação

Existe um ciclo motivacional


... (Figura 2.5) onde o papel do gerente é muito importante, pois é
dele a função de estimular seus subordinados para que alcancem os objetivos organizacionais de
maneira eficaz e eficiente. Esse ciclo se divide em seis etapas:
Insatisfação
Pessimismo
a) o início do ciclo motivacional são as necessidades individuais não satisfeitas; desafios para
encontrar soluções;
Oposição
b) procura de alternativas
Negaçãopara satisfazer a necessidade;
c) escolhe-se uma dasRejeição
alternativas para se alcançar o objetivo desejado e toma-se uma atitude ao
partir para a ação;
Dispersão
Agressão
d) após esse processo, há uma reavaliação da situação: estímulo ou incentivo;
e) depois, a pessoaMORAL
decide se está motivado ou não para satisfazer sua necessidade através da
alternativa escolhida.
BAIXO

f) após a reavaliação da situação, se o objetivo foi alcançado, foram atendidas as necessidades e


atingidas as expectativas, porém no caso de não se ter alcançado a meta, as reações finais desse
ciclo serão construtivas, quando houver uma reação positiva do indivíduo ao procurar alcançar
suas metas ou tentar ultrapassar as barreiras impostas, caso contrário, tem-se uma reação de
frustração, onde o empregado terá uma resposta negativa à não realização da meta inicial,
podendo apresentar reações de agressividade, regressão, fixação até retraimento.
4 HERBERT ALEXANDER SIMON (1916 – 2001); economista americano que desenvolveu
pesquisas no campo de psicologia cognitiva, informática, administração pública, sociologia econômica
~ 88 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

e filosofia; responsável pelo conceito de tomada de decisão organizacional, - prêmio Nobel por suas
pesquisas realizadas na área de "tomada de decisões no interior das organizações económicas".
Segundo a sua teoria, a empresa deve ser encarada como um sistema de decisões onde o indivíduo é
responsável pela tomada das mesmas
5 CHESTER BARNARD (1886 – 1961). Desenvolveu a teoria da aceitação com base em
premissas como: os seres humanos no atuam isoladamente, mas por interações com outros; na
interação humana ambas partes se influenciam mutuamente: relações sociais; a interação humana surge
da necessidade que cada um tem de superar suas próprias limitações: biológicas, físicas, sociológicas y
sociais; as limitações dos seres humanos os levam – comprometem a associar-se e formar grupos
sociais;. os grupos sociais existem quando se tem: objetivos comuns, desejo de cooperação e interação
entre as partes. Afirmava: “As pessoas não agem isoladamente e têm a capacidade de se ajustar, de
mudar, de exercer novas funções, usando como base as experiências anteriores. Valorizou as interações
humanas, a cooperação e os valores pessoais, reconhecendo as limitações humanas” “Uma pedra pode
ser pesada para uma pessoa, mas não para um grupo organizado e de boa vontade...”

Experiência de Hawthorne
Mayo tentava provar que condições sociais e humanas eram preponderantes para o alcance dos
objetivos da organização. Fundador do Movimento das Relações Humanas e da Sociologia Industrial.
“O pai das Relações Humanas”.
Objetivo: detectar de que modo fatores ambientais influenciavam a produtividade dos
trabalhadores.
Quatro fases da Experiência de Hawthorne ( realizadas de 1924 a 1932):
a) Os estudos da iluminação: o objetivo era conhecer o efeito da iluminação sobre o rendimento;
b) Sala de montagem de relés: o objetivo era verificar, sob condições monitoradas, quais os efeitos
das pausas para descanso e da fadiga sobre a produtividade;
c) O programa de entrevistas: o objetivo era entrevistar os empregados para saber as suas opiniões
com respeito do trabalho, às condições de trabalho e à supervisão.
d) Sala de montagem de terminais: o objetivo era estudar com maior intensidade o mecanismo de
processos de pequenos grupos, analisando a organização informal.

Principais conclusões gerais da Experiência de Hawthorne


a) O nível de produção é determinado pela integração social e não pela capacidade física dos
operários: o trabalho é uma atividade típica grupal
b) O operário não reage como indivíduo isolado, mas como membro de um grupo social
c) A empresa passou a ser vista como um conjunto de grupos informais cuja estrutura nem sempre
coincide com a organização formal
d) Os elementos emocionais e mesmo irracionais passam a merecer uma maior atenção
e) As pessoas são motivadas principalmente pela necessidade de reconhecimento, de aprovação
social e de participação nas atividades dos grupos sociais (Conceito de Homem Social)
~ 89 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

f) A tarefa básica da Administração é formar uma elite capaz de compreender e de comunicar


g) O ser humano é motivado pela necessidade de “estar junto”, de “ser reconhecido”, de receber
adequada comunicação
h) A civilização industrializada traz como consequência a desintegração dos grupos primários da
sociedade.

Implicações da Teoria das Relações Humanas


A organização passa a ser considerada como um conjunto de seres humanos que carecem de
motivação, incentivos e estímulos para produzirem.
Surgimento de novas terminologias na linguagem da administração, fatores intangíveis e
subjetivos:
a) Motivação: é a tensão persistente que leva o indivíduo a alguma forma de comportamento
visando a satisfação de uma ou mais necessidades. A compreensão da motivação do
comportamento humano exige o conhecimento das necessidades humanas fundamentais.
b) Necessidades ou motivos: são forças conscientes ou inconscientes que levam o indivíduo a um
determinado comportamento. A motivação se refere ao comportamento que é causado por
necessidades dentro do indivíduo e que é dirigido em direção aos objetivos que podem satisfazer
essas necessidades (Fisiológicas; Psicológicas e de Auto realização).
c) Liderança: conduzir as pessoas em direção ao objetivo, utilizando a comunicação e as questões
motivacionais.
d) O administrador precisa conhecer a motivação humana e saber conduzir as pessoas: liderar
conforme seja seu estilo:
d.1) autocrática; ênfase no líder que define e impõe
d.2) democrática: ênfase no líder e subordinado; o grupo decide
d.3) liberal; ou laissez-faire: ênfase no subordinado => consenso grupal, sem ou com um mínimo de
participação do líder.
e) Comunicação: oferecer a informação e a compreensão necessárias para a realização das tarefas,
visando a obtenção da cooperação e motivação; os subordinados devem receber continuamente
dos superiores um fluxo de comunicações capaz de suprir-lhes as necessidades. Por outro lado,
os superiores devem receber dos subordinados um fluxo de comunicações capaz de lhes oferecer
uma ideia adequada do que está acontecendo

CRÍTICAS `a Teoria das Relações Humanas


Após o domínio da Teoria das Relações humanas por mais de uma década, ao final dos anos 50,
entrou em declínio, passando a ser intensamente criticada, ao ponto de suas concepções serem
profundamente revistas e alteradas.
Mencionam-se algumas das principais críticas à teoria:
a) Oposição fechada à Teoria Clássica, quando se coloca com Empirismo radical; restringe-se á área
operacional, deixando de lado as outras áreas da empresa.
~ 90 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

b) Inadequada visualização dos problemas das relações industriais: investigou a indústria com a
exclusão quase completa do seu “background” social; ambiente de pesquisa: fábrica
(administração Cientifica), ficando de parte os ambientes como os bancos, hospitais,
universidade etc.
c) Concepção ingénua e romântica do operário; manipulação apresenta uma tendência de favorecer
a Gestão em detrimento dos trabalhadores
d) Limitação do campo experimental: ignora a teoria e exalta o empirismo, a observação e a
descoberta de dados.
e) Parcialidade das conclusões
f) Ênfase nos grupos informais: enfatizou os aspectos informais da organização passando os
aspectos formais para um nível inferior.
g) Enfoque manipulativo das relações humanas

2.2.1.4 Teoria Estruturalista


A Teoria Estruturalista, com base filosófica na tentativa de obter a interdisciplinaridade das
ciências, é um desdobramento da Teoria da Burocracia com aproximação à Teoria das Relações
Humanas e visão crítica da organização formal.
Parte do conceito de estrutura, como uma composição de elementos visualizados em relação à
totalidade da qual fazem parte; preocupa-se com o todo e com o relacionamento das partes na
constituição do todo; a totalidade, a interdependência das partes e o fato de que o todo é maior do que
a simples soma das partes são suas características básicas.
Vários aspectos são relacionados como fatores causais origens) da Teoria da Burocracia com
destaque para os seguintes:
a) A fragilidade e parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas; era
necessária uma posição mais ampla e compreensiva que abrangesse os aspectos que eram
considerados por uma e omitidos pela outra e vice-versa; nesse sentido, a Teoria Estruturalista
pretendia ser uma síntese da Teoria Clássica (formal) e da Teoria das Relações Humanas
(informal), inspirando-se na abordagem de Max Weber e, em parte, nos trabalhos de Karl
Marx.
b) A necessidade de visualizar – compreender a organização como uma unidade social, racional e
complexa, capaz de caracterizar um grande número de variáveis, onde interagem grupos sociais
que compartilham alguns dos objetivos da organização (como a viabilidade econômica da
organização), mas que pode incompatibilizar com outros (como a maneira de distribuir lucros da
organização); uma aproximação maior da Teoria Estruturalista com a Teoria das Relações
Humanas.
c) O conceito de estrutura para compreender o crescente tamanho e a complexidade das empresas; o
conceito de estrutura é antigo e pode ser definido como o conjunto formal de elementos
relativamente (relativamente para expressar sob determinadas condições de tolerância da
estrutura, do sistema às intervenções) estáveis que se relacionam no tempo e no espaço para
~ 91 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

formar uma totalidade e permanecer inalterado seja diante a mudança, seja na diversidade de
conteúdos: a estrutura mantém-se mesmo com a alteração de um de seus elementos ou de suas
relações.
d) O Ressurgimento da Sociologia da Burocracia entendida como uma forma de organização
humana que se baseia na racionalidade na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos,
afim de garantir a máxima eficiência possível no alcance dos objetivos da Burocracia.
Na abordagem estruturalista são consideradas duas vertentes, conforme se indica no seguinte
gráfico:

 Teoria da
Burocracia
Ênfase na estrutura
Abordagem
Estruturalista Ênfase: estrutura, pessoas, ambiente

Teoria Estruturalista

O grande idealizados da TEORIA DA BUROCRACIA foi MAX WEBER


(1864-1920; nota de rodapé 4).
A Teoria da Burocracia desenvolveu-se, a parti de 1940, na administração,
principalmente em função dos seguintes aspectos: 16
a) A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Teoria das
Relações Humanas, que não possibilitam uma abordagem global, integrada e
envolvente dos problemas organizacionais.
b) A necessidade de um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as variáveis
envolvidas na administração, bem como, o comportamento dos membros dela participantes; um
modelo aplicável não somente à fábrica, mas a todas as formas de organização humana.
16 Teoria da burocracia. Disponível em: < http://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_da_burocracia. Acesso em: 14 de
março de 2012.
~ 92 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

c) O crescente tamanho e complexidade das empresas que passaram a exigir modelos


organizacionais bem mais definidos.
d) O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir dos trabalhos de Max Weber, o grande
idealizador da Teoria, com conceito como, por exemplo, o homem pode ser pago para agir e se
comportar de certa maneira preestabelecida, a qual lhe deve ser explicada minuciosamente e, em
hipótese alguma, permitindo que suas emoções interfiram no seu desempenho. Essa Sociologia
propôs um modelo de organização que os administradores rapidamente tentaram aplicá-los na
prática em suas empresas: foi o surgimento da Teoria da Burocracia na Administração
favorecido por:
d.1) o desenvolvimento de uma economia monetária; na Burocracia, a moeda assume o lugar da
remuneração em espécie para os funcionários, permitindo a centralização da autoridade e o
fortalecimento da administração burocrática;
d.2) o crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado Moderno;
d.3) a superioridade técnica, em termos de eficiência, do tipo burocrático de administração: serviu
como uma força autônoma para impor sua prevalência.
Acrescenta a fonte citada: a “a burocracia é uma forma de organização que se baseia na
racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a
máxima eficiência possível no alcance dos objetivos” da organização.

As principais características da Burocracia são:


1) Caráter legal das normas e regulamentos; a organização é baseada em legislação própria que
define, com antecedência, como deve funcionar: são escritas; procuram cobrir todas as áreas da
organização; é uma estrutura social racionalmente organizada; conferem às pessoas investidas
da autoridade um poder de coação sobre os subordinados e os meios coercitivos para impor a
disciplina; possibilitam a padronização dentro da empresa
2) Caráter formal das comunicações; a burocracia é uma organização ligada por comunicação
escrita; todas as ações e procedimentos são feitos por escrito para proporcionar a comprovação e
documentação adequadas.
3) Caráter racional e divisão do trabalho; caracteriza-se por uma sistemática divisão do trabalho
que atende a uma racionalidade, é adequada ao objetivo a ser atingido: A eficiência da
organização; daí o aspecto funcional da burocracia; há uma divisão sistemática do trabalho, do
direito e do poder; estabelece as atribuições de cada participante; cada participante passa a ter o
seu cargo específico, suas funções específicas e sua área de competência e de responsabilidade;
cada participante sabe qual é a sua capacidade de comando sobre os outros e quais os limites de
sua tarefa; as incumbências administrativas são altamente diferenciadas e especializadas.
4) Impessoalidade nas relações; feita em termos de cargos e funções e não de pessoas envolvidas;
considera as pessoas como ocupantes de cargos e de funções; o poder de cada pessoa é impessoal
e deriva do cargo que ocupa; obedece ao superior não em consideração a pessoal mas ao cargo
que ele ocupa; as pessoas vem e vão mas os cargos permanecem; cada cargo abrange uma área
ou setor de competência e de responsabilidade.
5) Hierarquia de autoridade; a burocracia estabelece os cargos segundo o princípio de hierarquia;
~ 93 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

5.1) cada inferior deve estar sobre a supervisão de um superior;


5.2) não há cargo sem controle ou supervisão;
5.3) a hierarquia é a ordem e subordinação;
5.4) a graduação de autoridade correspondente às diversas categorias de participantes, funcionários
e classes;
5.5) os cargos estão definidos por meio de regras limitadas e específicas.
6) Rotinas e procedimentos estandardizados; fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de
cada cargo;
6.1) o ocupante do cargo não pode fazer o que quiser, mas o que a burocracia impõe que ele faça;
6.2) a disciplina no trabalho e o desempenho no cargo são assegurados por um conjunto de regras e
normas, que tentam ajustar o funcionário às exigências do cargo e das organizações;
6.3) todas as atividades de cada cargo são desempenhadas segundo padrões claramente definidos.
7) Competência técnica e meritocracia:
7.1) a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica;
7.2) admissão, transferência e a promoção dos funcionários são baseadas em critérios, válidos para
toda a organização; daí a necessidade de exames, concursos, testes e títulos para a admissão e
promoção dos funcionários
8. Especialização da administração.
9. Profissionalização dos participantes.
9.1) é um especialista, um assalariado, é um ocupante de cargo
9.2) é nomeado pelo superior hierárquico
9.3) seu mandado é por tempo indeterminado
9.4) Segue carreira dentro da organização
9.5) Não possui a propriedade dos meios de produção e administração
9.6) É fiel ao cargo e se identifica com os objetivos da empresa
9.7) Administrador profissional tende a controlar cada vez mais as burocracias
10) Completa previsibilidade do funcionamento:
10.1) parte da pressuposição de que o comportamento dos membros da organização é perfeitamente
previsível;
10.2) os funcionários devem comportar-se de acordo com as normas e regulamentos da organização.
10.3) tudo na burocracia é estabelecido no sentido de prever antecipadamente todas as ocorrências e
rotinizar sua execução
Outros aspectos relacionados com a burocracia são as tipologias da sociedade e da autoridade
sintetizados no Quadro 2.2.
~ 94 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

Vantagens da Burocracia
Mencionam-se, dentre outras, as seguintes:
1) Racionalidade; em relação ao alcance dos objetivos da organização.
2) Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento dos deveres.
3) Rapidez nas decisões; cada um conhece o que deve ser feito, por quem e as ordens e papéis
tramitam através de canais preestabelecidos
4) Univocidade de interpretação garantida pela regulamentação específica e escrita comunicada de
forma discreta ao interessado.
5) Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorece a padronização, redução de custos e de
erros, pois os procedimentos são definidos por escrito.
6) Continuidade da organização através da substituição do pessoal que é afastado.
7) Redução de atrito entre as pessoas; cada funcionário conhece aquilo que é exigido dele e quais
os limites entre suas responsabilidade e as do outro.
8) Constância; os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias
9) Subordinação dos mais novos aos mais antigos dentro de uma forma estrita e bem conhecida, de
modo que o supervisor possa tomar decisões que afetam o nível mais baixo.
10) Confiabilidade; o negócio é conduzido de acordo com regras conhecidas; as decisões são
previsíveis e o processo decisório elimina a discriminação pessoal.
11) Benefícios; a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido entre as pessoas de maneira
ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem especialistas em seus campos e podem fazer
carreira na organização em função de seu mérito e competência técnica.

Quadro 2.2 Tipologias da sociedade e da autoridade segundo o enfoque burocrático de Weber.


TIPOLOGIA DE SOCIEDADE
TIPO CARACTERÍSTICAS EXEMPLO
Patriarcal e patrimonialista clã, tribo, família, sociedade
Tradicional
Conservatismo medieval
Personalista, mística e arbitrária Grupos revolucionários, partidos
Carismática
Revolucionária políticos, nação em revolução
Legal, racional ou Estados modernos, grandes
Racionalidade dos meios e dos objetivos
burocrática empresas, exército
TIPOLOGIA DE AUTORIDADE
APARATO
TIPO CARACTERÍSTICAS LEGITIMAÇÃO
ADMINISTRATIVO
Não é relacional
Tradição, hábitos, usos e Forma patrimonial e
Tradicional Poder herdado ou delegado
costumes forma feudal
Baseado no “senhor”
Carismática Não é racional, nem herdado, Características pessoais Inconstante e instável.
~ 95 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

nem delegável. Escolhido pela lealdade e


carismáticas do líder
Baseado no carisma devoção ao líder
Justiça da lei
Legal, racional ou Legal, racional, impessoal,
Regulamentação de Burocracia
burocrática formal Meritocracia
normas legais

A racionalidade Burocrática
É um conceito muito ligado à Burocracia; em essência implica adequação dos meios aos fins;
significa eficiência.
Uma organização é racional se os meios mais eficientes são escolhidos para a implantação das
metas. No entanto são as metas coletivas da organização e não as de seus membros individuais que são
levadas em consideração. A racionalidade funcional é atingida pela elaboração – baseada no
conhecimento cientifico – de regras que servem para dirigir, partindo de cima, todo comportamento de
encontro à eficiência.

Disfunções da Burocracia
As anomalias e imperfeições no funcionamento da burocracia podem sintetizar-se em:
1) Internalizarão das regras e apego aos regulamentos; as normas e regulamentos se transformam
de meios em objetivos (o principal da burocracia), a serem absolutos e prioritários: o funcionário
esquece que a flexibilidade é uma das principais características de qualquer atividade racional.
2) Excesso de formalismo e papelório; a necessidade de documentar e de formalizar todas as
comunicações pode conduzir ao excesso de formalismo, de documentação principal disfunção
3) Resistência a mudanças; o funcionário acostuma com a repetição daquilo que faz, torna-se um
executor das rotinas e procedimentos e qualquer novidade passa a ser uma ameaça à sua
segurança.
4) Despersonalização do relacionamento; uma duas características da burocracia é a
impessoalidade no relacionamento entre os funcionários ao se enfatizar os cargos e não as
pessoas, isto leva a uma diminuição das relações personalizadas entre os membros da
organização.
5) Categorização do relacionamento; a burocracia se ajusta em uma rígida hierarquização: quem
toma decisões é o mais alto na hierarquia.
6) Super-conformidade às rotinas e procedimentos: a burocracia se baseia em rotinas e
procedimentos, como meio de garantir que as pessoas façam exatamente aquilo que delas se
espera: as normas se tornam absolutas; as regras e a rotina se tornam sagradas para o funcionário
que passa a trabalhar em função dos regulamentos e das rotinas e não em função dos objetivos
organizacionais.
7) Exibição de sinais de autoridade: ênfase na hierarquia de autoridade
~ 96 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

8) Dificuldade no atendimento ao cliente e conflitos com o público; o funcionário está voltado para
dentro da organização, - suas normas, regulamento, rotinas (...), fechado à inovação e a
criatividade.

Dimensões da Burocracia.
Não há um tipo único de burocracia, mas graus variados de burocratização, sendo entendida, na
atualidade, como um continuum e não uma maneira absoluta de presença ou ausência de determinados
atributos, sendo que o grau variável de burocratização depende das dimensões consideradas na
burocracia.
O conceito atual de burocracia é decorrente de dimensões, cada qual delas variando na forma de
um continuum, entre extremos de excesso e falta, com indicadores e escalas apropriadas em cada caso.
No Quadro 2.3 se ilustram, em um suposto continuum, níveis para seis variáveis, omitindo-se
descritores e indicadores que possam definir os níveis. Trata-se de uma abordagem empiricamente
mais adequada do que se tratar a organização como sendo totalmente burocrática ou não burocrática.

Quadro 2.3 “Continuum” em que se define a Burocracia


ESCASSEZ DE BUROCRATIZAÇÃO EXCESSO DE BUROCRATIZAÇÃO
Divisão do trabalho
Falta de especialização
Superespecialização
-5 -4 -3 -2 -1 0 +1 +2 +3 +4 +5
Hierarquia
Falta de autoridade Autoridade, autocracia e imposição
-5 -4 -3 -2 -1 0 +1 +2 +3 +4 +5
Regras e regulamentos
Liberdade excessiva Ordem e disciplina
-5 -4 -3 -2 -1 0 +1 +2 +3 +4 +5
Formalização das comunicações
Informais: sem documentação Formalismos: excesso documentos
-5 -4 -3 -2 -1 0 +1 +2 +3 +4 +5
Impessoalidades
Ênfase nas pessoas Ênfase nos cargos
-5 -4 -3 -2 -1 0 +1 +2 +3 +4 +5
Seleção e promoção de pessoal
Apadrinhamentos Excesso de exigências
-5 -4 -3 -2 -1 0 +1 +2 +3 +4 +5
~ 97 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Introdução da Teoria Estruturalista


Os estruturalistas procuravam inter-relacionar as organizações com o seu ambiente externo, - a
sociedade maior ou sociedade de organizações, caracterizada pela interdependência entre as
organizações.
A Teoria da Burocracia + a Teoria Estruturalista = ABORDAGEM ESTRUTURALISTA, com
focos na estrutura e o ambiente; essa fusão implicou em ruptura com teorias anteriores: mostra a
organização como sendo um sistema aberto que se relaciona com o ambiente e com outras
organizações; está baseada no conceito de estrutura: um todo composto por partes que se inter-
relacionam: sistemas organizacionais não são a justaposição das partes.

Teoria da Burocracia

Ênfase na estrutura
Abordagem
Estruturalista Ênfase: estrutura, pessoas, ambiente

Teoria
Estruturalista

Teoria de múltipla abordagem que compreende análises organizacionais formal e informal e


comparativa entre as organizações, propondo tipologias, como, a de Etzione (1980), na qual ele se
baseia no conceito de obediência, e a de Blau e Scott (1970), que se baseia no conceito de beneficiário
principal; recompensas materiais e sociais e entre outros, reconhecem os conflitos organizacionais:
inevitáveis.

Análise das Organizações


Os estruturalistas, para estudar as organizações, utilizam uma análise organizacional mais ampla
do que a de qualquer outra teoria anterior, pois pretendem conciliar a Teoria Clássica e a Teoria das
Relações Humanas, baseando-se também na Teoria da Burocracia. Uma análise que é feita a partir de
uma abordagem múltipla tendo em conta simultaneamente os fundamentos da Teoria Clássica, da
Teoria das Relações Humanas e da Teoria da Burocracia. A análise da Abordagem Múltipla envolve:
~ 98 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
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a) Aspectos formal e informal; encontrar equilíbrio entre os elementos racionais e não-racionais do


comportamento humano constitui o ponto principal da vida, da sociedade e do pensamento
modernos; constitui o problema central da Teoria das Organizações; é uma perspectiva ampla e
equilibrada que inclui a organização formal e a organização informal conjuntamente e encoraja o
desenvolvimento de um estudo não-valorativo - nem a favor da administração nem a favor do
operário, além de ampliar o seu campo a fim de incluir todos os elementos da organização.
b) Recompensas materiais e sociais; os estruturalistas abrangem todas as recompensas utilizadas
pela organização para motivar as pessoas; tanto a abordagem da Teoria Clássica como a das
Relações Humanas são fragmentárias e parciais. O significado das recompensas salariais e
sociais e os símbolos de posição são importantes na vida da organização
c) Diferentes concepções da organização:
c.1) Modelo racional; a organização é um meio intencional e racional de alcançar objetivos
explicitados (p.ex. maximizar os lucros) e todos os componentes da organização são escolhidos
em função de sua contribuição aos objetivos.
A estrutura organizacional busca atingir a maior eficiência; os recursos são adequados e alocados
de acordo com o plano diretor da organização; todas as ações são apropriadas e seus resultados
devem coincidir com os planos; enfatiza o planejamento e o controle.
As partes da organização se submetem a uma rede de controle; a organização funciona como um
sistema fechado de lógica que exclui a incerteza: é o caso da Administração Científica, na qual a
única incógnita na equação era o operador humano, razão pela qual a administração se
concentrava no controle sobre ele; é o caso, também, do modelo burocrático, no qual toda
contingência é prevista e orientada por regras. As influências ambientais sob a forma de clientes
são controladas pelo tratamento impessoal da clientela através de regras padronizadas.
c.2) Modelo natural; a organização é um conjunto de partes interdependentes que constituem o
todo: cada parte contribui com algo e recebe algo do todo interdependente com um ambiente
mais amplo. O objetivo básico é a sobrevivência do sistema: as partes se vinculam mutuamente
em interdependências através de processos evolutivos.
~ 99 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

No modelo natural tudo é funcional e


equilibrado, mas, podem ocorrer disfunções. A
auto regulação é o mecanismo que
naturalmente governa as relações entre as
partes e suas atividades, mantendo o sistema
equilibrado e estável diante perturbações do
ambiente externo.
Há uma interdependência com um ambiente
incerto, flutuante e imprevisível, havendo um equilíbrio das delicadas interdependências dentro
do sistema ou entre o sistema e o ambiente; o modelo natural é aberto às influências ambientais
e, por isso, não pode ser abordado sob o aspecto de completa certeza ou controle: seu
comportamento não é governado por uma rede de controle, pois é determinado pela ação do
meio ambiente; obedece a uma lógica de sistema aberto.
O modelo de sistema natural traz como consequência o inevitável aparecimento da organização
informal nas organizações. Não há nenhuma organização fechada ao ambiente ou inteiramente de
acordo com os planos ou, ainda, que consiga completo poder sobre todos os seus membros: uma
questão de escala (Quadro 2.3).
d) Desdobramentos dos níveis da organização em três, conforme se ilustras na figura ao lado; esses
níveis são: institucional, gerencial e técnico:
e) A diversidade de organizações: enquanto as teorias anteriores focalizaram as fábricas, os
estruturalistas ampliaram o campo da análise para incluir pequenas, médias e grandes, públicas e
privadas, empresas dos mais diversos tipos prestadoras de serviços, comerciais, agrícolas,
militares, religiosas, filantrópicas, políticas, sindicatos etc.
f) Análise inter-organizacional; incluir tanto análises de fenômenos que ocorrem dentro da
organização (intraorganizacional) quanto análises interorganizacionais.

Tipologia das organizações


Não existem duas organizações iguais; as organizações são diferentes entre si e apresentam
enorme variabilidade. Contudo, elas têm características que permitem classificá-las em classes ou
tipos; classificações (denominadas tipologias das organizações) que permitem uma análise
comparativa das organizações através de uma característica comum ou de uma variável relevante. A
tipologia apresenta a vantagem de reduzir a variedade e permitir análises comparativas. Ilustram-se a
de Etzioni: simples, unidimensional, ênfase em sistemas psicossociais e baseada nos tipos de
controle; omitem-se estrutura, tecnologia e o ambiente (Quadro 2.4) e a de Blau e Scott (Quadro
2.5).

Quadro 2.4. Tipologia de Etzioni *


~ 100 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

* Sociólogo estadunidense-israelense. Um dos autores mais importantes pensadores da


Abordagem Estruturalista, - da Teoria Estruturalista da Administração. Em seu livro
"Organizações Modernas" (1964), relata as conclusões de sua pesquisa sobre os diferentes tipos
de organizações, classificando-as em três categorias, analisando e comparando o controle e a
autoridade. a) Organizações especialistas: alto nível de especialização das pessoas,
predominando autoridade e técnica; b) Organizações não especializadas: atividade de produção
de bens; definição de objetivos específicos e controle de metas; c) Organização de serviços:
atividades de serviços; as pessoas não são vinculadas a organização, tendo uma atividade
temporária que pode ser definida por uma tarefa específica; o vínculo é por contrato

A tipologia de Blau e Scott enfatiza a influência do beneficiário sobre a organização a ponto de


condicionar sua estrutura e seus objetivos. Mas, como na tipologia de Etzioni, a classificação de Blau
e Scott também omite as tecnologias, as estruturas ou os sistemas administrativos das organizações. É
também uma tipologia simples e unidimensional.
A comparação de alguns aspectos destacados entre as Teorias Burocrática e Estruturalista é
mostrada no Quadro 2.6.

Quadro 2.5 Tipologia de Blau e Scott *


TIPO DE BENEFÍCIO
EXEMPLO
ORGANIZAÇÃO PRINCIPAL
~ 101 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Os membros da Associações de profissionais. Cooperativas.


Benefício mútuo
organização Sindicatos. Consórcios. Fundos Mútuos etc.

Interesse comercial Proprietários acionistas Sociedades anônimas. Empresas familiares


Hospitais. Universidades. Organizações
Serviço Clientes religiosas. Agências comerciais.
Organizações filantrópicas etc.

Público em geral Organizações militares. Segurança pública.


Estado (Pública)
coletividade Correios. Saneamento básico. Justiça etc.

Peter Michael Blau (1918 - 2002) sociólogo austríaco - norte americano dedicado ao estudo das
organizações; destacado na teoria das trocas (“exchange theory”) numa vertente individualista:
semelhanças entre as interações sociais e as transações econômicas e de mercado porque nesses
contexto existe a expectativa de que as vantagens proporcionadas rendam contrapartidas. Obras: 1955,
The Dynamics of Bureaucracy. 1962, Formal Organizations: A Comparative Approach (com W. R.
Scott). 1964, Exchange and Power in Social Life. 1967, The American Occupational Structure (com O.
D. Duncan). 1971, The Structure of Organizations (com R. A. Schoenherr). William Richard Scott
(1932 - ); sociólogo norte-americano; teoria da organização. Obras: 1998; Organization: Rational
Natural and Open Systems. 2001 Institution and Organizations.

Apreciações, críticas ou não, da Teoria Estruturalista


Algumas são respostas às críticas formuladas por estruturalistas em relação à Teoria das Relações
Humanas. Destacam-se:
a) Ampliação da abordagem: Ampliou o campo de visão da administração que antes se limitava ao
indivíduo, na Teoria Clássica, e ao grupo, na Teoria das Relações Humanas; agora compreende também a
estrutura da organização, considerando-a um sistema social que requer atenção em si mesmo.
b) Ampliação do estudo para outros campos: Alargou também o campo de pesquisa da
administração, incluindo organizações não- industriais e sem fins lucrativos em seus estudos.
c) Convergência de várias teorias: Uma tentativa de integração e de contextualização de conceitos
das teorias que o antecederam: Teoria Clássica, Teoria das Relações Humanas e Teoria da
Burocracia.
d) Dupla tendência teórica: Alguns dos autores estruturalistas enfatizavam somente a estrutura e
aspectos que integravam a organização, onde a mesma é o objeto da análise. Outros, focalizam
aspectos como conflitos e divisões na organização.

Quadro 2.6 Aspectos das teorias Burocrática e Estruturalista


ASPECTO TEORIA DA BUROCRACIA TEORIA ESTRUTURALISTA

Na estrutura organizacional, nas


Ênfase Apenas na estrutura organizacional
pessoas e no ambiente
~ 102 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
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Abordagem da
Formal Informal
organização

Sistema mecânico (sistema Sistema social intencionalmente


Enfoque fechado). construído e reconstruído para
Teoria da mecânica atingir objetivos

Sociologia organizacional
Caráter da Sociologia da Burocracia
Sociedade de organizações
administração Abordagem simplista
Abordagem múltipla

Ser isolado que reage como


Comportamento Ser social que desempenha papéis
ocupante de cargo ou de posição
humano dentro de várias organizações
hierárquica
Concepção do
Homem Organizacional Homem Organizacional
homem
Prevalência dos objetivos
organizacionais, porém sem
Relação entre Balanço entre objetivos
conflitos perceptíveis entre
objetivos organizacionais e individuais
objetivos organizacionais e
individuais
Preocupação Eficiência máxima Eficiência e eficácia

Diante fragilidades e insuficiências da Teoria Clássica e da Teoria de Relações Humanas com


empecilhos que a própria Teoria da Burocracia não conseguiu transpor, os estruturalistas procuram ter
em vista a estrutura formal, porém, integrando a uma abordagem mais humanística. Dessa forma,
apresenta-se como uma síntese da Teoria Clássica (formal) e da Teoria das Relações Humanas
(informal) para tentar integrar as duas, numa perspectiva crítica.

Conceitos Atualizados das Organizações


Os Ciclos de Vida das Organizações
As organizações são entidades de natureza dinâmica e não estáticas ou estagnadas. Nascem,
crescem, encolhem e mudam ao longo do tempo.
A perspectiva de ciclo de vida sobre a mudança organizacional significa que as organizações
mudam constantemente ao longo do tempo como função de seu crescimento em tamanho, condições,
mudanças e maturidade
Com o crescimento de tamanho vem a complexidade, pois conforme uma organização cresce,
suas operações e estrutura tornam-se mais difíceis de administrar
~ 103 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Um desafio gerencial é a tarefa de balancear as vantagens do tamanho com as ocorrências da


complexidade
As organizações crescem por diversas razões:
a) Metas organizacionais: o crescimento é uma meta de quase todas as empresas podem produzir
mais e gerar mais lucros;
b) Progresso dos executivos: o crescimento é necessário para atrair e manter administradores de
qualidade, porque organizações crescentes são lugares excitantes para se trabalhar, por causa dos
desafios e oportunidades de progresso com a expansão organizacional;
c) Saúde econômica: muitos executivos descobriram que as empresas devem crescer para
permanecerem saudáveis economicamente; para de crescer é sufocar
As grandes organizações diferem das pequenas organizações em diversos aspectos ou
características, entre outras:

Grandes Organizações Pequenas Organizações

Economia de escala Responsabilidade e flexibilidade


Alcance global
Hierarquia vertical Alcance regional
Mecanistica e complexa Estrutura plana
Mercado estável Orgânicas e simples
Homens de organização
Pesquisa: nicho empreendedor

Estágios de Vida da Organização


A seguir se apresentam algumas características das organizações conforme sejam seus estágios:
a) De empreendimento. A organização é pequena, não-burocratizada com alto administrador que
provê a estrutura e o sistema de controle
b) De coletividade. A organização é jovem, o crescimento é rápido e os empregados estão ativos e
comprometidos com a missão da organização; a estrutura é ainda informal
c) De formalização. A organização está entrando na meia-idade e as características burocráticas
aparecem, tais como: a organização acrescenta grupos de suporte administrativo, formaliza
procedimentos, e estabelece uma clara hierarquia e divisão de trabalho.
c) De elaboração. A organização é madura, grande e burocrática, com extensos sistemas de
controle, regras e procedimentos; os administradores tentam desenvolver uma orientação de
equipe dentro da burocracia, para prevenir burocratização; a alta direção está preocupada com o
~ 104 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

estabelecimento de uma “organização completa”; a inovação é institucionalizada por meio de um


setor de pesquisa e desenvolvimento; a administração pode atacar a burocracia e dinamizá-la.

Figura 2.6 Síntese dos estágio de vida das organizações

2.2.1.5 Teoria Estruturalista


A Teoria Geral de Sistema, - TGS, que serviu de referência – base: origem) para a teoria de
sistemas na administração, surgiu com os trabalhos de Karl Ludwig von Bertalanffy (1901 — 1972)
Austríaco – EUA, criador da Teoria Geral dos Sistemas; biólogo; publicados em 1950 e 1968 - “The
Theory of Open Systems in Physics and Biology” and “General Systems Theory”.
~ 105 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Conceito de “sistema” ; alguns pressupostos básicos, premissas e


condições de aplicação
Sistema entendido como um todo organizado ou complexo; um conjunto
ou combinação de coisas ou partes, formando um todo complexo ou unitário.
Registram-se, nesse conjunto, relações de intercâmbio com o ambiente, por
meio de entradas e saídas; são sistemas abertos que trocam matéria, energia e
informação regularmente com o meio ambiente; sistemas essencialmente
adaptativos: para sobreviverem devem reajustar-se constantemente às
condições do meio.
Seus pressupostos:
a) Tendência à integração entre as ciências naturais e sociais como um processo desenvolvido na
TGS.
b) A TGS como forma abrangente de estudo das ciências sociais que se ampliam (complementam) e
integram possibilitando a unificação científica.
d) A unificação das ciências pode levar à integração do processo de educação científica
Algumas Premissas do Sistema:
a) Os sistemas existem dentro de outros sistemas;
b) Os sistemas são abertos; interagem com o meio externo
c) As funções de um sistema dependem de sua estrutura
Condições de aplicação da teoria de sistema à administração sintetizar – harmonizar as teorias
anteriores. Receber auxílios essenciais como os da TIG, cibernética (...) aplicados à administração.
Tipos de Sistemas:
a) Quanto à constituição:
a.1) Sistemas físicos ou concretos: compostos de equipamentos; objetos ou coisas reais o
“hardware”.
a.2) Sistemas abstratos ou conceituais: compostos por conceitos, planos, hipóteses ou ideias: o
“software”.
~ 106 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

b) Quanto à natureza:
b.1) Sistemas fechados: não
apresentam intercâmbio com
o meio ambiente externo; são
herméticos e, portanto, não
estariam sujeitos às
influências ambientais. Não
recebem e nem produzem
recursos externos. Sob o
ponto de vista da TS são
sistemas que apresentam um
comportamento
determinístico e programado,
operando com muito pequeno
intercâmbio de matéria e
energia com o meio
ambiente.
b) Sistemas abertos: apresentam
intercâmbio com o ambiente
por intermédio de entradas
(E= Xi) e saídas (Q= PjSj),
- Figura 2.7) e têm uma
grande capacidade de
adaptação; ajustam-se ao
meio ambiente para
sobreviver. Através da
interação com o meio
ambiente, os sistemas abertos
restauram sua própria
Figura 2.7 Sistema aberto (nível zero) e interagindo com o meio
energia, reparando perdas em
sua própria organização.
Daniel Katz e Robert L. Kahn, ao aplicar a teoria de sistemas à Teoria das Organizações,
chegaram a conclusão de que a teoria das organizações deve se libertar das restrições e propostas das
abordagens anteriores da administração. O modelo por eles apresenta as seguintes características
(ilustradas acima):
a) Importação, - entradas: recebe insumos do ambiente, necessitando de suprimentos renovados de
energia de outras instituições, pessoas ou do meio ambiente material;
b) Transformação - processamento: todos os elementos importados são processados e
transformados em produtos acabados, mão-de-obra treinada, serviços, etc.; verifica-se uma
reorganização das entradas com acréscimos de utilidades e/ou valores;
c) Exportação, -saídas: após o processamento das entradas o resultado retorna ao meio ambiente na
forma de produtos acabados, mão-de-obra treinada, serviços, etc.;
~ 107 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

d) Os sistemas são ciclos de eventos que se repetem: os processos de importação, transformação e


exportação se repetem através de ciclos no decorrer do tempo; isto, porque a organização é
processo dinâmico que está em constante transformação; necessita de constantes entradas para
reciclagem do processamento e depuração das saídas;
e) Entropia negativa: a estrutura organizacional somente pode ser mantida, enquanto sistema aberto,
se o processo entrópico for detido, isto é, preservar a integridade do sistema significa impedir a
ocorrência da morte ou falência (...) constante renovação de insumos.
f) Informação como insumo, retroação negativa e processo de codificação: ao ser alimentado por
informações, o sistema pode detectar sinais sobre seu próprio funcionamento e sobre o ambiente.
Esse processo gera a retroação negativa e a codificação. Na retroação negativa um determinado
subsistema recebe a informação, processa e faz o retorno sob a forma de informações sobre os
mecanismos de funcionamento de suas operações. Na codificação as informações recebidas do
ambiente são selecionadas e filtradas. Esse ciclo possibilita ao sistema a autodepuração; a
manutenção da homeostasia: o estado firme; o processo de estabilidade constante
g) Estado firme e homeostase dinâmica: a organização precisa encontrar o equilíbrio entre
importação e exportação, de tal maneira que o processo de entrada e saída de insumos não altere
o funcionamento estável de suas partes. É preciso preservar o estado firme da organização;
equacionar entradas e saídas, evitando excessos e desperdício de energia através de ajustamento
e antecipação;
h) Diferenciação: a organização apresenta uma tendência natural à elaboração de novas funções;
funções mais especializadas e hierarquizadas que acabam gerando a diferenciação de papéis
entre as várias partes do todo;
i) Equifinalidade: tendo como origem condições e meios diversos, o sistema pode atingir o mesmo
resultado. Vários métodos podem ser empregados, sob inúmeras condições, a fim de se atingir o
objetivo do estado firme da organização;
j) Limites ou fronteiras: existem fronteiras delineadas entre o sistema e o meio ambiente externo.
Tais fronteiras definem como o sistema age em relação ao ambiente e o grau de aceitação dos
insumos importados.
A organização como uma classe de Sistema e as características como sistema social
A organização é uma classe de sistema social e, por isso, um sistema aberto que, apesar de
possuir propriedades particulares, compartilha de outras propriedades com os demais sistemas abertos
que fazem parte dos sistemas sociais: interdependência entre as várias organizações que integram os
sistemas sociais.
Características da Organização como Sistema Social:
a) É uma estruturação de eventos ou acontecimentos; não podem ser identificados fisicamente como
automóveis, organismos, máquinas;
b) Necessitam de entradas de produção e manutenção; nas entradas de manutenção são importadas
as energias necessárias para o funcionamento do sistema; nas entradas de produção são
importadas energias processadas para proporcionar o produto do sistema: motivações que atraem
as pessoas para os sistemas sociais, preservando seus estímulos produtivos;
~ 108 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
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c) Apresentam natureza planejada; criados pelo homem (...) imperfeitos.


d) Necessitam produzir mecanismos de autocontrole, visando equilibrar a instabilidade natural das
ações humanas e seus relacionamentos;
e) Sedimentam-se na composição de funções (formas padronizadas de comportamento) normas
(regras gerais exigidas de todos que exercem uma determinada função relativa ao sistema) e
valores (conceitos ideológicos de caráter geral mais aceitos pela organização).
f) Exigem um sistema formalizado de funções e atividades padronizadas e interligadas.
g) Trabalha com o conceito de inclusão parcial; nenhuma pessoa do sistema é empregada ou
aproveitada integralmente; ela pode atuar, ao mesmo tempo, em várias organizações, sendo que
nenhuma delas é capaz de lhes extrair a inteireza; apenas conhecimentos-habilidades úteis são
utilizados;
h) O funcionamento da organização no que diz respeito ao meio ambiente deve ser estudado a partir
das transações contínuas, levando em consideração os conceitos de sistemas, subsistemas e
supersistemas.

Cultura e Clima Organizacionais


A cultura do sistema reflete:
a) normas e valores do sistema formal e suas reinterpretação no sistema informal;
b) disputas internas e externas das pessoas que o sistema atrai, seus processos de trabalho, estilos de
comunicação e autoridade;
c) a semelhança da sociedade, as organizações sociais têm padrões de sentimentos e crenças
coletivos são transmitidos aos seus novos integrantes.
Dinâmica de Sistemas. Ao contrário dos sistemas biológicos os sistemas sociais não apresentam
estabilidade intrínseca, mas criam mecanismos de recompensas a fim de vincular seus membros ao
sistema; estabelecem normas e valores; e produzem dispositivos de controle e autoridade. Todo esse
processo visa manter a sobrevivência do sistema (entropia negativa) por meio de um suprimento
constante de materiais e pessoas
Eficiência Organizacional. A sobrevivência da organização social envolve o conceito de
negentropia (ou sintropia ou entropia negativa = elemento que contribui para o equilíbrio e o
desenvolvimento organizacional) é preciso importar mais insumos do que o necessário para o
processamento e a saída.
Para conseguir a entropia negativa o sistema deve reservar para si próprio uma certa quantidade
de insumos. Eficiência é o quanto de entrada resulta em produto e quanto é absorvido pelo sistema. A
eficiência está relacionada à entropia negativa que deve ser controlada através de soluções técnicas e
econômicas. A eficácia alia a essas soluções as ferramentas políticas, com o propósito de maximizar os
rendimentos; prioriza a implementação dos objetivos, aumentando a produtividade efetiva
Modelo Sociotécnico de Tavistock. O modelo foi desenvolvido por sociólogos e psicólogos do
Instituto de Relações Humanas de Tavistock, Inglaterra, com base em resultados de pesquisas
efetuadas em minas de carvão inglesas e empresas têxteis indianas.
~ 109 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

A organização é um sistema aberto e um sistema sociotécnico estruturado sobre dois


subsistemas:
a) Subsistema técnico compreende a tecnologia, o território e o tempo, com as partes:
a.1) as tarefas a serem desempenhadas;
a.2) as instalações físicas, o equipamento e instrumentos utilizados;
a.3) as exigências da tarefa;
a.4) as utilidades e técnicas operacionais;
a.5) o ambiente físico e a maneira como está disposto;
a.6) a duração da operação das tarefas.
b) Subsistema social transforma a eficiência potencial em eficiência real e compreende:
b.1) os indivíduos, suas características físicas e psicológicas;
b.2) as relações sociais entre os indivíduos encarregados da execução da tarefa;
b.3) as exigências de sua organização tanto formal como informal, na situação de trabalho.

Confronto entre Teoria de Sistema Aberto e Sistema Fechado


O conceito de sistema tem suas origens em diversas disciplinas científicas (p.ex. Biologia,
Sociologia, Psicologia, Antropologia e Filosofia) com um denominador comum: o sistema aberto
descreve as ações e interações de um organismo dentro do ambiente e pode ser compreendido como
um conjunto de partes em constante interação (interdependência das partes), constituindo um todo
maior que a soma das suas partes.
O sistema é orientado para determinados propósito e em permanente relação de interdependência
com o ambiente externo (interdependência = dupla capacidade de influenciar o meio externo e por ele
ser influenciado)
A natureza essencialmente dinâmica do ambiente conflita com a tendência essencialmente
estática da organização. Esta é, em geral, constituída para se auto-perpertuar, ou, na pior das hipóteses,
manter a sobrevivência de sua própria estrutura, critérios, métodos e metas;
Um sistema organizacional rígido (fechado) não obterá êxito em relação à necessidade de atingir
a entropia negativa (sobrevivência), na medida em que não terá capacidade de se adaptar rapidamente
às constantes mudanças ambientais;
Um sistema aberto, como um clube, um hospital ou um governo precisa garantir a absorção de
seus produtos do ambiente. Às vezes necessita adaptar as necessidades do ambiente dentro de um
contexto mais produtivo (p.ex. um sistema educacional
O sistema, portanto, precisa de constante e apurada informação do ambiente, não só quanto à
naturezas desse meio, como também em relação à qualidade e quantidade de insumos disponíveis e,
principalmente, quanto à eficácia ou adequação dos produtos ou respostas da organização ao ambiente.
Para organização é indispensável manter constância nos processos retroativos. A oferta de produtos
indesejáveis ou desnecessários, a médio prazo, poderá resultar na redução de entradas: redução da
capacidade de organização para atingir a entropia negativa, alcançando seus propósitos.
~ 110 ~
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“Fundamentos da administração pública”

Características básicas da análise sistêmica:


a) A organização tem cinco subsistemas básicos: entradas, processos, saídas, retroação e ambiente;
b) Abordagem dinâmica e processos de interação.
c) Multidimensional e multinivelada: visão micro e macro.
d) Multimotivacional; cada pessoa tem objetivos específicos
e) Probabilística
f) Multidisciplinar
g) Descritiva
h) Multivariável
i) Adaptativa

Apreciação Crítica da Teoria de Sistemas


A Teoria de Sistemas é uma das menos criticadas, talvez em decorrência do fato de que ainda não
houve tempo para sua análise mais aprofundada. As obras mais importantes dessa teoria são recentes.
A análise sistêmica parece concordar com a preocupação estrutural-funcionalista típica das
ciências sociais dos países capitalistas de hoje.
A teoria de sistemas evitou tratar de temas negligenciados pela teoria behaviorista e
estruturalista, procurando apenas desenvolver algumas de suas ideias. Os autores ficaram, dessa
maneira, incólumes quanto a eventuais críticas elaboradas por estruturalistas ou behavioriastas.

2.2.1.6 Teoria Neoclássica


A Teoria Neoclássica surgiu na década de 1950 perante de um novo cenário de crescimento
acentuado das organizações e de agravamento problemas administrativos da época. Surgimento que
enfatizava a preocupação de administradores em dar organização a modelos e técnicas administrativas
com a retomada de aspectos da Teoria Clássica revistos, atualizados e conciliados (de teorias
subsequentes) dentro de um conceito moderno de Administração
A Teoria Neoclássica tem como principal referência Peter Drucker,
mas também inclui outros autores como Willian Newman, Ernest Dale,
Ralph Davis, Louis Allen e George Terry.
Peter Ferdinand Drucker (1909 / Viena, Áustria - 2005/EUA).
Foi escritor, professor e consultor administrativo, considerado como o “pai
da administração moderna”, (a ciência que trata sobre pessoas nas
organizações) e o mais reconhecido dos pensadores do fenómeno dos
efeitos da Globalização na economia em geral e em particular nas
organizações, na administração moderna.
Peter Drucker, durante várias décadas, inspirou e ensinou valiosas - oportunas lições aos
administradores por meio dos artigos publicados na revista “Harvard Business Review”. Seu livro
~ 111 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

“Drucker o Homem que Inventou a Administração” é uma inestimável coleção dos melhores trabalhos
publicados pela revista. O autor traça, nessa obra, traça um painel claro e abrangente do pensamento e
da prática da Administração – ilustrando como foi no passado e como será futuro. Com perspectiva
amadurecida, essa coletânea revela brilhantes ideias do homem que inventou a Administração
moderna.

Síntese da origens na década de 50 da Teoria Neoclássica


Principais elementos:
a) Mudanças ocorridas nas organizações: crescimento acelerado e agravamento de problemas
administrativos
b) Atualização dos fundamentos da Teoria Clássica; deve-se esclarecer que abordagem clássica
permaneceu ao longo do tempo em um ou outro aspecto (nunca foi totalmente substituída por
outra abordagem) e todas ou quase todas as teorias administrativas se assentaram na Teoria
Clássica.
Preocupação. A Teoria Neoclássica preocupa-se com a prática da administração, com a formação -
atualização do Administrador prático! a partir dos elementos da função administrativa de Fayol:
planejamento, organização, comando, coordenação e controle, sintetizando-os em quatro
funções: planejamento, organização, direção e controle.
Esse enfoque prático em destaque da Teoria Neoclássica passa a ser o alcance dos objetivos da
organização, ao responder Como? Através da ferramenta Administração por Objetivos (APO).
Coordenar atividades operacionais (Escola Mecanicista) junto a atividades grupais (Humanista)

Definição da Teoria Neoclássica


Conjunto de reações que retoma os conceitos clássicos, adaptando-os, renovando-os e
atualizando-os à conjuntura política, económica e social da empresa moderna. Um movimento
abrangente e heterogéneo de autores integrando contributos de diversas áreas do conhecimento.
Chamada, também chamada de Escola Operacional, Escola do Processo Administrativo ou ainda
Abordagem Universalista da Administração para: orientar, dirigir e controlar os esforços de um grupo
de indivíduos para um objetivo comum
Características: A Teoria Neoclássica enfatiza:
a) A prática da Administração: busca resultados concretos, palpáveis e utilizáveis: “ação
administrativa”, - uma Teoria administrativa só tem valor quando operacionalizada na prática,
porém sem descuidar conceitos teóricos da administração; admite que diferentes organizações
têm diferentes objetivos, porém semelhantes funções administrativas;
b) A reestruturação dos postulados clássicos; adaptação – ajuste á realidade; reação a influência das
ciências do comportamento em detrimento dos aspectos econômicos e concretos; a organização,
relações de linha e assessoria, problema da autoridade e responsabilidade, departamentalização e
todos os conceitos clássicos são realinhados na abordagem Neoclássica.
c) Os princípios gerais de administração; estabelece normas de comportamento administrativo; os
princípios que os clássicos utilizavam como leis científicas são retomados como critérios mais ou
menos elásticos para a busca de soluções administrativas práticas.
~ 112 ~
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d) Ressalta objetivos e resultados da organização. Prioridades para atender as necessidades sociais;


é em função dos objetivos e dos resultados alcançados por meio de operações eficientes que uma
organização deve ser dimensionada, estruturada e orientada; são os objetivos que justificam a
existência de uma operação na organização; enquanto as outras teorias da administração davam
ênfase nos meios a neoclássica visa os resultados e objetivos.
e) Teoria do ecletismo: embora se baseiem na Teoria Clássica adotam conteúdos de quase todas as
outras teorias e abordagens administrativas.
Princípios da Teoria Neoclássica
a) Definir com clareza e por escrito os objetivos e componentes.
b) A organização deve ser simples e flexível
c) Responsabilidade compatível à função e ao cargo
d) Designar funções com base na homogeneidade,
e) Definir autoridade e responsabilidade
f) Descentralizar a autoridade
g) Limitar o número possível de posições do indivíduo
h) Minimizar o número de níveis de autoridade

1ª. Função do Processo Administrativo:


Planejamento é a determinação prévia do que deve ser feito e quais os objetivos a atingir –
decidir o que fazer, antes de iniciar a ação.
O planejamento é descrito em: passos, fases e tipos:
Passos do Planejamento
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Qual é o problema? a dificuldade? o fato (…)


Estabelecer objetivos
Determinar os possíveis planos alternativos de ação
Escolher a melhor alternativa de ação
Escolha do plano de ação definitivo
Formular os planos derivativos, de apoio ao plano básico
Definir os meios de controle
Fases do Planejamento
1. OBJETIVO A ALCANÇAR: fixar os objetivos/ resultados desejados
2. TOMAR DECISÕES: estabelecer as ações adequadas
3. ESTRATÉGIA GLOBAL: prever o efeito das atuais decisões no futuro
4. PLANOS OPERACIONAIS: aplicá-los em todas as atividades atuais
Em cada nível hierárquico realiza-se um tipo diferente:
ESTRATÉGICO: de longo prazo: cúpula administrativa
TÁTICO: de médio prazo âmbito gerencial
OPERACIONAL: de curto prazo: executa em detalhes o planejamento tático

Tipos de Planejamento
~ 114 ~
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2ª. Função do Processo Administrativo: Organização


Colocar as coisas* no seu devido lugar!!
Dar ordem, classificar, separar, estruturar, sistematizar!
Função da Administração que trata basicamente da estruturação que intervém na configuração de
uma empresa e nos seus processos = Estrutura Organizacional.
A estrutura Organizacional é um projeto de sistemas que definem como são formalmente
divididos, agrupados e coordenados os componentes da organização.
Enquanto o planejamento se preocupa com o que fazer? = o problema, a organização se preocupa
com o como fazer? = a técnica, métodos, procedimentos
~ 115 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Elementos da Estrutura Organizacional Formal


a) Autoridade.
a.1) Cadeia de comando; refere-se à linha de autoridade e quem se reporta a quem
a.2) Margem (amplitude) de controle; refere-se à quantidade de níveis e grupos coordenados na
organização
a.3) Centralização e Descentralização; refere-se à distribuição de poder na organização
b) Responsabilidade
b.1) Formalização; refere-se às normas e procedimentos na organização
b.2) Especialização do trabalho; refere-se à divisão das tarefas em trabalhos ou processos
b.3) Departamentalização; refere-se ao agrupamento das atividades fim da organização
A estrutura formal pode ainda se dividir em três tipos:
a) LINEAR (LINHA). Tradicional e simples, baseada na organização militar; segue uma hierarquia
única e vertical. significa que quem está em um nível acima tem autoridade única e absoluta
sobre os níveis inferiores, com o direito de exigir o cumprimento de ordens e execução de tarefas
em uma cadeia escalar
b) FUNCIONAL. Aplica o princípio funcional ou princípio da especialização das funções. Cria-se o
staff ou assessoria. Não existe apenas um único supervisor ou nível superior, mas sim mais de
um. Cada um responsável apenas pela atividade/função a que é especialista.
c) LINHA-STAFF. Uma estrutura que apresenta tanto a linha quanto o staff simultaneamente.
Quem trabalha nas atividades fim da empresa (órgãos de execução) está dentro de uma
hierarquia de comando única e vertical. E quem trabalha com atividades que complementam as
atividades fim (órgãos de apoio) estão fora da cadeia escalar.
Elementos da Estrutura Organizacional Formal
a) Autoridade.
a.1) Cadeia de comando; refere-se à linha de autoridade e quem se reporta a quem
a.2) Margem (amplitude) de controle; refere-se à quantidade de níveis e grupos coordenados na
organização
a.3) Centralização e Descentralização; refere-se à distribuição de poder na organização
b) Responsabilidade
b.1) Formalização; refere-se às normas e procedimentos na organização
b.2) Especialização do trabalho; refere-se à divisão das tarefas em trabalhos ou processos
b.3) Departamentalização; refere-se ao agrupamento das atividades fim da organização.
Princípios Básicos da Organização
Do objetivo – deve ser definido e compreendido por todos
Da unidade de funções – devem operar em conjunto
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Da simplicidade – ter por base inter-relações claras e simples


Das inter-relações individuais – incentivos ao trabalho participativo
Da autoridade – deve corresponder à responsabilidade
Da unidade de comando - subordinação a um único superior
Do alcance do controle – limitar os contatos dirigente/ subordinado
Da racionalidade – lutar contra o desperdício
Da divisão do trabalho – em tarefas elementares para tornar fácil
Do princípio industrial – relações no trabalho, preservar integridade
Da funcionalidade – acelerar o desempenho de um órgão
Da padronização – facilitar as substituições no produto ou meios
Da normalização – especificar as documentações da empresa
Da automação – delegar ao computador o comando das máquinas
Da delegação – descentralizar o trabalho/
Do comando – capaz de tirar o organismo da inércia, acelerar a ação
Da coordenação – ajustar os diversos esforços
Do controle – comparar os resultados desejados/ obtidos
Do desnivelamento – classificar os elementos conforme sua produtividade
Da evolução – produzir novas técnicas
Da maneabilidade – ter capacidade de adaptação/ versatilidade
Da iniciativa – aproveitar nova situação, tomar rápido a decisão
Os princípios de administração mais utilizados
1) Quanto a Objetivos da empresa e de seus departamentos devem ser claramente definidos e
estabelecidos por escrito; a organização deve ser simples e flexível.
2) Quanto as atividades: As responsabilidades designadas para uma posição devem ser confinadas
tanto quanto possível ao desempenho de uma simples função. As funções devem ser designadas
para os departamentos na base da homogeneidade no sentido de alcançar a operação mais
eficiente e econômica.
3) Quanto a autoridade: Deve haver linhas claras de autoridade descendo do topo até a base da
organização e responsabilidade da base ao topo. A responsabilidade e a autoridade de cada
posição devem ser claramente definidas por escrito. A responsabilidade deve ser sempre
acompanhada de correspondente autoridade. Autoridade para tomar ou iniciar ação deve ser
delegada o mais próximo possível da cena de ação. O número de níveis de autoridade deve ser o
mínimo possível.
4 Quanto a relações: Há um limite quanto ao número de posições que pode ser eficientemente
supervisionado por um único indivíduo. Cada indivíduo na organização deve reportar-se apenas
~ 117 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
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a um único supervisor. A responsabilidade da autoridade mais elevada para com os atos de seus
subordinados é absoluta
3ª. Função do Processo Administrativo: Direção
Leva os subordinados a contribuir de forma eficaz para a realização dos objetivos ! A direção
exige tomada de decisões...
Nesse processo de decisão: Reconhecer o problema. Elaborar alternativas. Avaliar alternativas.
Escolher e implantar a alternativa. Avaliar os resultados. Recomeçar o processo
Técnicas utilizadas na Direção
a) Instruções: devem ser claras, exequíveis
b) Coordenação; compreende:
b.1) Integrar e comprometer as pessoas nos procedimentos
b.2) Organização simplificada/ atribuição cada funcionário
b.3) Programas e diretrizes coerentes
b.4) Sistemas adequados de comunicação
b.5) Promoção da coordenação/ cooperação voluntária
b.6) Coordenação via supervisão das atividades
c) Ordem
c.1) Orientar e dirigir os subordinados: deve ser explícita/ clara/ objetiva/ com limites bem
definidos.
c.2) Pode ser específica/ genérica/ escrita ou oral.
d) Delegação. Atribuir ao subordinado uma missão, transferindo autoridade e responsabilidade.
Pode ser:
d.1) Ampla – o poder transferido é total
d.2) Específica – o poder tem limites, mas é suficiente
d.3) Implícita – subordinado com liberdade pessoal de ação
d.4) Rígida – impede o arbítrio do subordinado
e) Orientação. Transfere o modus operandi p/ execução das tarefas à funcionários novos, na
reciclagem dos atuais, e na confecção de relatórios de andamento dos trabalhos
4ª. Função do Processo Administrativo: Controle
Deve responder: O desejado e o executado estão de acordo com o concebido?
As ações corretivas indicadas pelo ciclo de controle:
a) Estabelecer o padrão desejado
b) Tomar ação corretiva
c) Observar o desempenho atual
~ 118 ~
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d) Comparar o desempenho atual com o desempenho desejado


e) Leva os subordinados a contribuir de forma
Os requisitos para o controle eficiente devem:
a) refletir as necessidades da atividade
b) imediatamente mostrar os desvios
c) ser flexível nas mudanças de planos
d) refletir o padrão de eficácia da organização
e) ser econômico
f) ser de fácil entendimento
g) trazer como resultado uma ação corretiva
Momentos, Processos, Fases e Meios do Controle
a) Momentos (tempo) do controle: pré-controle: critérios para prever desvios; controle atual: mede
o desvio; pós-controle: constata desvio após acontecido
b) Processos (ciclo) de controle: estabelecer padrões: como medir resultados; avaliar o desempenho
real; corrigir desvios: indicar erros/ meios correção
c) Fases (sequência) do controle: definir padrão desempenho desejado; registrar e mensurar o
desempenho executado; comparar resultado efetivo com o desejado; constatar os desvios, indicar
medidas corretivas; implantar medidas corretivas
d) Meios (ferramentas) de controle: orçamento, análise operações, análise do ponto de equilíbrio,
auditoria, observação pessoal
Três aspectos principais da administração, segundo Drucker
Quanto aos objetivos: as organizações não vivem para si próprias, mas são meios, são órgãos
sociais que visam à realização de uma tarefa social.
Quanto a administração: todas as grandes organizações são diferentes em seus objetivos, em seus
propósitos, mas são essencialmente semelhantes na área administrativa.
Quanto ao desempenho individual: é o campo onde há menor diferença entre as organizações. O
desempenho individual é a eficácia do pessoal que trabalha dentro das organizações. As organizações
só atuam à medida que seus administradores agem.
Cada empresa deve ser considerada sob o ponto de vista de eficácia e de eficiência:
Eficácia é uma medida do alcance de resultados. A eficácia de uma empresa refere-se à sua
capacidade de satisfazer uma necessidade da sociedade, ou do mercado por meio de seus produtos ou
serviços.
Eficiência é uma medida da utilização dos recursos nesse processo. É uma relação entre custo e
benefícios: uma relação entre os recursos aplicados e o produto final obtido
Contudo, nem sempre a eficácia e a eficiência se dão juntas. Uma empresa pode ser eficiente em
suas operações e pode não ser eficaz, ou vice-versa.
~ 119 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

2.2.1.7 Teoria Comportamental

2.2.1.8 Teoria do Desenvolvimento Organizacional

2.2.1.9 Teoria Contigencial

As Funções do Executivo: planejar, organizar, motivar e controlar; eles têm uma nova
responsabilidade na sociedade: desenvolver sua eficiência como planejadores sociais. Uma vez
~ 120 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

constituído o grupo social, sua cooperação é afetada por fatores como: ambiente físico da organização;
ambiente social; variações / diversidade dos indivíduos, entre outros aspectos. A tendência de
cooperação é uma necessidade do indivíduo que pertence a um grupo: é um convite ser eficiente e
eficaz para sobreviver no sistema

Oportuno destacar que as definições da administração com influências e elementos de diversas


escolas, abordagens e teorias (repetindo: Clássica, Neoclássica, Estruturalista, Contingencial,
Comportamental, Relações Humanas, Sistémica e Matemática para enfatizar um ou outro aspecto na
definição de administração) permitem extrair ideias e conceitos chaves como processo de tomar e
colocar em prática decisões sobre objetivos a alcançar na organização com a utilização eficiente e
eficaz 17 de recursos: eficiência e eficácia são considerações recorrentes na definições da
administração.
Outro conceito importante e com frequência citado em definições da administração é processo.
Processo = (significa): marcha para frente, avanço, progresso (...; têm outras conotações); atividade
dinâmica e/ou ação consciente na tomada de decisões sobre objetivos e recursos; modo de proceder,
necessário ao válido exercício do ato ou poder; sequência de atos que visam a produzir um resultado e,
em determinado contexto (jurídico, da administração etc.) estão previstos em dispositivos vigentes e,
portanto, da aplicação em atos administrativos.
O processo de administrar é inerente a qualquer situação onde haja pessoas utilizando recursos
para atingir algum tipo de objetivo:   (símbolos para designar: implica a existência de...): pessoas,
recursos e objetivos.
Em última instância, a administração é um processo que procura aumentar e garantir a
qualidade e a efetividade das decisões sobre objetivos e recursos disponíveis na empresa.
Processo administrativo (elemento de caráter instrumental com função de norma geral aplicada
subsidiariamente  : de lei ou norma específica de disciplinamento do ato) = meio pelo qual o
Estado estabelece normas gerais e isonômicas para alcançar a solução de conflitos entre a

17 São dos conceitos chaves da administração, repetidos ao longo do texto, que podem sintetizar-se como:
EFICIÊNCIA: fazer corretamente (certo) as coisas; preocupar-se com os meios; ênfase em métodos e
procedimentos; informar para comunicar regulamentos, diretrizes (...) internos; treinar e aprender; saber
trabalhar; pontualidade, responsabilidade, comprometimento no trabalho (...).
EFICÁCIA: fazer as coisas necessária e certas; preocupar-se com os fins; enfatizar e atingir os alvos, objetivos e
resultados; saber e conhecer; agregar valor e riqueza a organização.
~ 121 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Administração Pública e qualquer outro interessado, repetindo, com base em um conjunto de


princípios e normas, - as que regem a solução de conflitos de interesses, mediante o exercício do
processo Administrativo.
Esse elemento, - o processo administrativo, busca garantir a legalidade do ato administrativo e
tem por escopo a proteção dos administrados para (objetivos) a proteção de seus direitos e o melhor
cumprimento dos fins da Administração.
A administração
pode ser compreendida
dentro de diversos
enfoques e perspectivas,
tais como as das ciências:
ciência humana
fundamentada em teorias,
normas e funções (como,
por exemplo: conhecer os
problemas ao analisá-los;
planejar ao fixar
objetivos; solucionar
problemas ou aproveitar
oportunidades; organizar e
alocar recursos; informar
para comunicar, instruir,
dirigir e motivar;
negociar; tomar decisões Figura 3 A administração em perspectivas da ciência, da tecnologia e da arte com focos de
etc.) para disciplinar integração e de concentração de organização, recursos e competência.
processos; tecnologia no
auxílio das funções e artes para tratar pessoas; uma síntese dessas perspectivas é apresentada na
Figura 3, com dois focos: concentrado e integrado.
A administração, em termos gerais, pode-se apresentar com enfoque variáveis conforme sejam as
necessidades e as pessoas envolvidas, admitindo-se certa flexibilidade para compreender diversidades
de objetivos e enfoques, de recursos e condições.
Essa relativa flexibilidade não deve ser confundida com transformar a administração em algo
mecânico, repetitivo, modelar e inconsistente com a diversidade.
Existem dois tipos de administração muito conhecidos, sintetizadas a seguir:
a) Administração Participativa: exige preparação de todos para enfrentar novos desafios e para que
o funcionário se envolva na empresa como um todo; daí porque seja necessário que ele conheça
as rotinas básicas de todos os setores da empresa; mas essas exigência tem recompensas: o
funcionário receberá parte dos lucros obtidos pela empresa, fazendo que ele sempre esteja
motivado.
Resumindo: quanto mais o funcionário se esforçar, mais ele estará dando sua contribuição para o
crescimento da empresa e quanto mais a empresa crescer, mais o funcionário ficará valorizado e
mais lucro ele obterá.
~ 122 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

b) Administração por Objetivos; são estabelecidas metas e objetivos para a empresa atingir em
determinados período; o funcionário precisa se dedicar a sua atividade para alcançar os objetivos
pré – estabelecidos e caso consiga atingir sua meta, receberá “prêmios”

2.2.2 Processos de Administração (Processos Administrativos)


O processo administrativo 18 compreende quatro tipos principais de decisões que são necessárias
para se alcançar os propósitos da organização. A parte que segue define e ilustra esses processos
essenciais.

2.2.2.1 Processo de Planejamento (P)


O ato ou efeito de planejar, de decidir antecipadamente o que deve, - público (pode, privado) ser
feito no futuro para alcançar determinados objetivos e metas. Esse processo apresenta determinadas
característicos conforme sejam os níveis hierárquicos da administração; a Quadro 1 sintetiza algumas
dessas características.
Os objetivos da organização
no planejamento podem ser gerais: Quadro 1 Principais características do processo de planejamento em três
proporcionar eficiência e eficácia níveis hierárquicos da organização
à organização; (...) ou terem
características específicas, tais
como:
a) alvos básicos para os quais
está dirigida (comprometida)
a existência da organização,
sejam eles de curto, médio ou
longo prazos;
b) objetivos que criam as
fronteiras para todos os
planos subordinados, também
com diversos e possíveis horizontes de planejamento;
c) mais específicos do que simplesmente obter lucros ou satisfazer necessidades da coletividade;
d) indicar a área de operação, especificar o tamanho e as finalidades e definir funções: partes dos
objetivos.

18 Na literatura aparecem dois conceitos: Processos de administração ou administrativos e a administração por


processos, onde, neste último, as atividades se realizadas numa sequência lógica com o objetivo de gerar um
bem ou serviço importante e com valor para um grupo específico de clientes; bens e serviços que atendam
efetivamente aos clientes da empresa (externo e interno. Os processos, neste “enfoque” ou destaque do conceito
geral, são condicionadores de funções ou decisões tratadas e ilustradas no texto, com indicadores de
funcionamento como os do tempo do ciclo e o tempo de processamento. São tempos que na prática se
relacionam, conforme se ilustra em figuras do texto, com as funções de planejar, organizar, dirigir e controlar –
coordenar.
~ 123 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

As meta podem ser propósitos quantificado, claros e viáveis com, pelo menos, três
características básicas:
a) um parâmetro: a referência que pode ser de tempo, de quantidade ou de um atributo
quantificável;
b) um alvo de orientação para preparar e concentrar forças, talentos, energia e capacidades;
c) um ponto claro, concreto e específico para avaliar desempenhos e resultados.
Esses propósitos quantificados – qualificados e com essas três características é o de maximizar o
potencial em direção a algo que seja real, exequível e valioso.
Objetivos e metas da organização, associados ou decorrentes com a missão da empresa, para
focalizar propósitos e alvos específicos: o que deve ser feito, o desejado (...), com capacidade para
orientar o intelecto e a ação. Tais objetivos, metas e missão se interpretam em planos:
a) elaborar planos gerais ou estratégicos;
b) preparar uma base de informações e colaboradores;
c) tomar de decisões por meio de processos analíticos (...).
O planejamento, como uma ação inteligente, dispendiosa e que demanda tempo, atenção e
compromisso de pessoas essenciais para a solução de problemas deve gerar diversos benefícios para a
organização, tais como:
a) mobilizar a organização para o pensar sistemático na visão de futuro: elementos da missão em
objetivos estratégicos;
b) melhorar a interação – cooperação entre áreas funcionais;
c) comunicar objetivos e políticas de atuação;
d) propiciar o monitoramento e controle mediante indicadores como os de desempenho.
A ação inteligente (racional), atenta (criteriosa) e comprometida exercida por pessoas essenciais
da organização e interpretadas em planejamentos (Figura 3), compreende:
a) Definir o estado atual / PROBLEMA, oportunidades, ameaças, riscos etc.; diagnósticos
administrativos integrados no sentido de configurar a situação da organização com seus desafios
e ocasiões e, com base nessa informação, procurar atender requisitos para se preparar e
responder a esses desafios, superando-os. Essa definição é auxiliada por procedimentos
metodológicos básicos (pela visão, missão e princípios da organização que fundamentam análise
do ambiente para alcançar os objetivos da missão) sintetizados na Figura 4; destaca-se, nela,
fases do procedimento metodológico.
b) Especificar os objetivos que atendam ao cliente, às condições do ambiente, aos interessados –
afetados pelo problema; uma especificação que pressupõe dispor de meios proporcionais aos
desafios a superar e aos propósitos a alcançar.
c) Procurar – prever os meios - recursos para alcançar os objetivos.
d) Desenvolver premissas sobre condições futuras; aspectos metodológicos na construção –
descrição de CENÁRIOS e PROSPECÇÕES para a organização: avaliações diagnósticas
~ 124 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

integradas; seleção e combinação (fatores críticos de sucesso: Figura 5) e descrições de


cenários; escolha de um cenários para auxiliar o planejamento estratégico: GARCIA, 2010).
e) Estabelecer uma base técnico-operacional: implementar os planos de acordo com o previsto.
O processo de planejamento é a primeira função administrativa de antecipação de ações -
estratégias a serem desenvolvidas no futuro, com previsões que poderão se realizar em três níveis,
conforme se sintetizam na Figura 6, complemento da Figura 3.

Visão: o que se deseja para a


organização; aonde leva-la; o
passaporte para o futuro; ideias
inspiradoras e desafiadoras

Missão: identifica o negócio; é


o ponto de partida, motivação e
identidade da organização; foco
e bússola do presente para o
futuro.

Princípios (Org.) e Pressupostos (Met.): o


que se deseja; o que identifica o negócio; a
visão (...). Pressupostos de técnicas e métodos
para fazer escolhas – testar e aplicar

ANÁLISE DO AMBIENTE:Mais estáveis


- Problemas, ameaças etc.
- Objetivos da análise. Recursos para fazer as análises
- Procedimentos metodológicos: Diagnósticos Estratégicos
(integrados), Missão da Empresa, Instrumentos Prescritivos;
Monitoramento, Controle e Avaliação conforme indicadores etc.
OBJETIVOS NA FORMULAÇÃO DE PLANOS ESTRATÉGICOS

Mais instáveis

Figura 4 Procedimentos metodológicos básicos para formular estratégia na organização


~ 125 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Destaca-se, neste documento, o planejamento estratégico 19 que faz parte da administração


estratégico; planejamento amplo, abrangente e de longo prazo, definido pela cúpula (nível estratégico)
para compreender toda a organização: decisões estratégicas que requerem comprometimento e são
orientadas para o futuro (longo prazo).
O planejamento se refere a um processo gerencial; nele, formulam-se objetivos para a seleção de
programas de ação e sua execução, levando em
conta as condições internas (visão, missão,
recursos etc.) e externas à empresa, sua
evolução esperada e premissas básicas a serem
respeitadas para que todo o processo tenha
coerência (...) e sustentação (...).
Um processo diferenciado da
administração estratégica, aquela que envolve
administradores de todos os níveis da
organização que formulam e implementam
objetivos estratégicos, enquanto que no
processo de planejamento estratégico,
elaboram-se estratégias e se definem relações Figura 5 Fases e elementos da metodologia para a construção
entre a organização e o ambiente interno e e descrição de cenários organizacionais
externo, além de se especificarem objetivos
organizacionais e definirem estratégias
alternativas.

NIVEL ESTRATÉGICO. DECISÕES ESTRATÉ-


GICAS. PLANEJAMENTO
ESTRATRATÉGICO. É o mais amplo, NÍVEL TÁTICO. DIVISÃO TÁTICA.
envolvente e abrangente de toda a organização; é PLANEJAMENTO TÁTICO. Elaborado em
um sistema único e aberto, caracterizado por: cada departamento no nível intermediário da
projetado para longo prazo, com efeitos e organização; cada unidade organizacional
consequências por vários anos; envolve a empresa deve elaborar seu planejamento tático
como uma totalidade, abrange todos os seus subordinado ao planejamento estratégico.
recursos e áreas de atividade e preocupa-se em Suas principais funções são: médio prazo, em
atingir objetivos globais da organização; é definido geral corresponde ao exercício anual ou fiscal
pela cúpula da organização e se situa no nível da empresa; envolve cada departamento ou
institucional, corresponde ao plano maior ao qual unidade da organização, abrange seus
todos os demais planos estão subordinados; voltado recursos específicos e preocupa-se em atingir
para a eficácia da organização e alcançar seus objetivos departamentais; é definido no nível
objetivos globais, apresentar resultados = intermediário da organização para cada
excelência organizacional. departamento ou unidade da empresa; voltado
para a coordenação e integração, diz respeito
ás atividades internas da organização
NÍVEL OPERACIONAL. DECISÕES
O planejamentoPLANEJAMENTO
19OPERACIONAIS. estratégico teve OPERACIONA.
inicio com o modelo militar, com as guerras (...) com definições de
estratégias
Refere-se amilitares como
cada tarefa ciência em
ou atividade doparticular.
planejamento
Suas e direção em larga escala de operações militares, ou
principais
manobra decaracterísticas são: projetado
forças para adquirir paramais
a posição o curto
vantajosa para combater o inimigo. Uma definição que foi
prazo, em
adotada paraprocessos
o imediato e normalmente
empresariais, lida com o em: (...) adquirir a posição mais vantajosa dirigida para
transformando-a HIERARQUIA DE PLANOS em três
cotidiano
obter e comcompetitivas.
vantagens a rotina diária,Assemanal
décadasoudemensal;
60 e 70 podem níveis
ser consideradas como a idade de ouro da
distintos doe planejamento, porém
envolve empresarial,
cada tarefa com ou a atividade isoladamente,
estratégia proliferação de conceitos, escolas deinter-relacionados,
administração, empresas de consultoria
coordenados (...). (...)
preocupa-se com o alcance de metas específicas; é
reflexos da crescente aceitação da teoria do planejamento
voltado para a eficiência, na execução das tarefas ou
estratégico.
atividades: fazer bem feito e corretamente = excelência
operacional.

Figura 6 Níveis de planejamentos ao longo da estrutura hierárquica organizacional


~ 126 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

O planejamento estratégico, surgiu no início do século XX, com os pioneiros Pierre Du Pont e
Alfred Sloan; fortaleceu-se com Igor Ansoff ao publicar, 1965, “Estratégia corporativa”: Quadro 2; e
se consolidou em 1970.
A Figura 7 sintetiza elementos do processo de planejamento estratégico e de estratégias
organizacionais, - as relacionadas com: a especificação de metas e de objetivos de longo prazo; a
adoção de ações – táticas; e a alocação de recursos necessários para alcançar os objetivos. Nessa figura
se destaca o ambiente.
O planejamento compreende decisões sobre: objetivos a alcançar; ações previstos no presente a
serem desenvolvidas no futuras; e recursos necessários para alcançar os objetivos.

Quadro 2 Síntese de estratégias de planejamento a


Estratégias do planejamento
Produto Comportamento Estratégia da
Diferenciação
Tradicional Novo defensivo estabilidade
Penetrar no Desenvolver Liderança de Comportamento Estratégia do
Tradicional
mercado produto custo analítico crescimento
Mercado

Desenvolver Comportamento Estratégia da


Novo Diversificar Foco
mercado de reação redução custos
Estratégias
Estratégias segundo Estratégias
Estratégias (Matriz), segundo Igor Ansoff segundo Michel
Miles e Snow segundo Samuel
Porter
Processo de planejamento estratégico. As 12 etapas típicas da década de 70, segundo Horwitch (1986) são:
1) Crenças ou conjunto de valores da empresa.
2) Missão ou propósito que define a natureza do negócio.
3) Políticas básicas que servem de guia para as ações de gestão.
4) Análise de situação que resume as tendências nas áreas-chave do exterior da empresa.
5) Suposições de ambiente para avaliar o desenvolvimento futuro de variáveis exteriores à empresa.
6) Diagnóstico de fraquezas e problemas.
7) Diagnóstico de forças e oportunidades.
8) Proposta de objetivos continuados e de objetivos específicos.
9) Definição de estratégias e programas.
10) Resumo financeiro como expressão quantitativa dos objetivos e programas.
11) Padrões de rendimento, isto é, medidas específicas de controle de resultados.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

12) Processos de controle sistemático para a verificação do cumprimento dos programas

a
Fontes: MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Introdução à administração. São Paulo: Atlas. 2007 (Simplificado e
complementado. HORWITCH, Mel. A estratégia empresarial. Administração de empresas. São Paulo : Nova Cultura,
1986.

AMBIENTE (Fig. 2)
Externo (...)
Interno (...)

Figura 7 Elementos do processo de planejamento estratégico

Segundo Matias-Pereira (2012, p 1- 6; ver referência a seguir).


Referência:
MATIAS-PEREIRA, José. Curso de planejamento governamental: foco nas políticas
públicas e nos indicadores sociais. São Paulo: Atlas, 2012.
No afã da administração pública se atualizar de forma rápida e “no esforço de enfrentar os novos
desafios decorrentes das crescentes demandas da sociedade”, propõe-se tornar-se cada vez mais
flexível mediante processos de tomada de decisões de forma descentralizada, maior autonomia de
ação e ampliação de espaços de criatividade e inovação: o planejamento, nesse contexto, apresenta-
se como um instrumento imprescindível.
Mediante esse instrumento visto considerado como o processo de decidir com antecedência o que
será feito para mudar fatores, condições e resultados insatisfatórios no presente e evitar que que
fatores, condições e resultados adequados – satisfatórios venham a deteriorar-se no futuro. Dai a
necessidade de definir “estados” e seus problemas, atuais e/ou possíveis (diagnósticos), traçar
~ 128 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

objetivos no horizonte de planejamento, escolher – testar procedimentos e materiais e definir


possíveis ou até prováveis rotas a serem percorridas. Determina-se, com suficiente antecipação e
preparação, o que um grupo de pessoas deverá fazer no futuro, - horizonte de planejamento, e
quais as metas que serão atingidas nesse horizonte.

O planejamento, com escolha e definição de objetivos e metas e de meios (recursos aplicados


para atingir os propósitos) e de linhas de ação (ver Quadro 1), entre outros, busca atingir objetivos
coletivos, - os da empresa ou da organização.
O processo de planejamento pode ser definido e desenvolvido em vários níveis e escalas que se
sintetizam na Figura 8 com características variáveis de acordo com os níveis hierárquicos da
organização. Nessa figura, destaca-se um aspecto interessante não apenas para a administração, mas
para a vida em sua preocupação de sustentação: o meio ambiente.
O planejamento, em função da natureza ou propósito, pode ser:
a) Especial; aquele que, atingindo o objetivo que se propõe, deixa de ser utilizado; não tem mais
razão de ser, porque o programa foi cumprido e alcançado o objetivo desejado ou proposto-
planejado;
b) Geral (permanente) das as condições e exigências de fatores e ambientes.
O Ambiente é o contexto da empresa, - mais imediato e próximo
(ambiente da empresa: “stackeholder”: pessoas, grupo, organização
ou sistema que afeta ou pode ser afetada por ações de uma organização;
partes interessadas, algumas delas do ambiente externo) e o contexto que a
envolve, influenciando-a e exercendo influencia no ambiente.
Como a organização é um sistema aberto, ela mantém transações e
intercâmbios com o ambiente que a rodeia (...)  tudo o que ocorre
externamente no ambiente passa a influenciar internamente à organização, de
acordo com a ilustração da Figura 2. Dessa forma entendido para proceder, a
análise e estudo da organização deve ser feito dentro de abordagens
múltiplas essenciais para entender e posicionar a organização.
20
Esse estudo foi iniciado Figura 8 Esquematiza pelos
de doisestruturalistas na administração
tipos de planejamento na empresa
em processo de elaboração, situar- se-á no campo do “pensamento sistêmico”:
o desafio da mudança sustentada nas organizações e na sociedade.
Na medida em que a análise organizacional passou a ser influenciada pelas abordagens de
sistemas abertos, aumentou a ênfase no estudo do meio ambiente para a compreensão, entre outros
aspectos básicos, da eficácia nas organizações. Mas, ainda as organizações modernas pouco sabem ou
não sabem o necessário a respeito de seus ambientes.

20 Escola estruturalista (teoria estruturalista) ou Teoria das Relações Humanas. Foi uma tentativa de introdução
das ciências do comportamento na teoria administrativa mediante uma filosofia humanística a respeito da
participação do homem na organização; mas, essa tentativa, a partir da década de 50, entrou em declínio, pois se
de um lado combateu a Teoria Clássica, por outro não proporcionou as bases adequadas de uma nova teoria que
a pudesse substituir. No texto se apresentam traços característico do estruturalismo na administração.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Que aspectos ou elementos da análise e estudo do meio ambiente interessam às organizações?


Fatores e atores, condições e cenários etc. que interagem e afetam e são afetados pela organizações,
alguns deles ilustrados Figura 2.
O conjunto amplo e diversificado, dinâmico e complexo de fatores e condições que envolvem
externamente e influenciam difusamente a empresa, tais como: tecnológicos, políticos, econômicos,
legais, sociais, culturais, demográficos e ecológicos. A seguir se relacionam alguns deles:
a) Mapeamento do meio ambiente. A organização precisa mapear seu espaço ambiental; um espaço
que é extremamente vasto e complexo, com uma ampla variedade de condições, fatores, agentes,
interações (...) difíceis de serem abordadas no seu conjunto e analisadas com objetividade.
b) Seleção ambiental. Para tentar lidar com essa complexidade, as organizações selecionam
elementos, partes, condições (...) de seus ambientes e passam a visualizar o seu mundo exterior
apenas com base nesses elementos (...) escolhidos e selecionados. Essa parte não é uma amostra
estatística do que está objetivamente ao alcance da organização, mas o resultado de uma seleção
de estímulos ambientais; estímulos que dependem de três fatores localizados no mapeamento: a
natureza dos estímulos ambientais; o que a organização está preparada para perceber; e os
motivos específicos que estão visão, missão, filosofia (...).
c) Percepção ambiental subjetiva de acordo com as expectativas, experiências, problemas,
convicções e motivações. Percepções que podem variar entre organizações; significa, portanto,
que um mesmo ambiente pode ser pode ser percebido e interpretado diferentemente por duas ou
mais organizações.
Esta é a percepção ambiental como uma construção dependente daquilo que: cada organização
considera relevante; e do espaço ambiental que responde a uma necessidade fundamental de todo
organismo articulado e dotado de mobilidade: a necessidade de deslocar-se e de posicionar-se de
maneira inteligente nesse espaço.
Quanto maior a ambiguidade e a complexidade de “estados”, condições e variáveis ambientais,
maior a necessidade de sua interpretação e decodificação. Ao interpretar estímulos ambíguos, a
organização assume presunções sobre a realidade que a cerca e dado que o ambiente não é
estático nem fixo, mas extremamente mutável, as organizações são informadas das variações
(claras, importantes, relevantes e bem comportadas  que se produzam dentro de certa
fronteira de sensibilidade capaz de alerta-lhes a atenção.
A percepção ambiental está ligada à captação e ao tratamento imediato da informação externa
considerada útil. A resposta organizacional às variações do meio exterior visa à adaptação e à
sobrevivência da organização a um ambiente mutável; dessa forma, a percepção torna-se um
mecanismo regulador essencial da atividade adaptativa da organização.
d) Consonância e Dissonância; é a necessidade de acordo (pressuposto confirmados na prática) e
de coerência na vida das organizações com seu meio; consonância e coerência que são difíceis
no estudo das relações entre a organização e seu ambiente.
Por outro lado, a organização deve ser diferenciada do seu ambiente ou existir algumas
separação entre a organização e seu ambiente sem que essa diferenciação ou separação sejam
plenamente definidas. É o caso de uma organização com várias filiais e unidades situadas em
várias cidades diferentes em que é difícil delimitar as fronteiras dessa organização.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

Além disso, os limites organizacionais que separam a organização de seu ambiente externo são
muitas vezes ambíguos uma vez que uma organização pode ter diferentes contornos e limites,
dependendo de quais fenômenos organizacionais estão sendo observados ou percebidos; pode
ocorrer que um específico componente organizacional apareça como um elemento central,
quando medido por algum fenômeno (considerada uma referência) ou como um elemento
periférico e secundário, quando medido por outro fenômeno (outra referência). São os
componentes da dissonância no estudo e análise ambiental.
e) Limites ou Fronteiras. São os aspectos (fatores ou condições) que definem e diferenciam o que é
a organização e o que é o ambiente; permitem, portanto separar a organização do contexto
ambiental que a envolve. Tais limites podem ser definidos em termos de:
e.1) valores e atitudes de seus empregados: identificam-se com as regras e regulamentos internos da
organização;
e.2) termos legais: definem o “território” da organização;
e.3) uma infinidade de outras abordagens diferentes.
Outro aspecto importante, ao considerar o ambiente da organização, é o relativo à tipologia em
dois segmentos:
a) O Macroambiente ou ambiente geral constituído de diversas condições:
a.1) Tecnológicas; provocam influencias na organização.
a.2) Legais, como leis vigente que afeta direta ou indiretamente a organização, tais como leis
comerciais, trabalhistas, ficais, civil, trabalhista, fiscal, civil etc.
a.3) Decisões e definições políticas tomadas em nível federal, estadual e municipal que influenciam
as organizações.
a.4) Econômicas; conjunturas que determinam o desenvolvimento econômico ou a retração
econômica e que condicionam as organizações; elementos como inflação, balança de
pagamentos, distribuição da renda interna etc.
a.5) Demográficas: como taxa de crescimento, população, raça, religião, distribuição geográfica,
distribuição por sexo, idade etc., que determinam as características do mercado atual e futuro das
organizações.
a.6) Ecológicas: é, em geral, o ecossistema de intercâmbio entre os seres vivos e seu meio
ambiente; compreende, no caso específico das organizações, a ecologia social: as organizações
influenciam e são influenciadas por aspectos como poluição, clima, transportes, comunicações
etc.
a.7) Culturais: a cultura de um povo penetra nas organizações através das expectativas de seus
participantes e de seus consumidores.
As condições tecnológicas, econômicas, sociais, legais, políticas culturais, demográficas e
ecológicas formam um campo dinâmico de forças que interagem entre si e tem um efeito
sistêmico; mais do que isso, um efeito sinergético, com resultante são difíceis de prever; daí, a
incerteza a respeito do ambiente, associada a enorme complexidade dos fatores integrantes.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Enquanto o ambiente geral é genérico e comum para todas as organizações, cada organização
tem seu ambiente particular e próprio: o ambiente de tarefa.
b) O Microambiente ou ambiente de tarefas é mais próximo, imediato e operacional de cada
organização; este ambiente é constituído por:
b.1) Fornecedores de entradas: todos os tipos de recursos de que uma organização necessita para
trabalhar.
b.2) Clientes ou usuários: consumidores das saídas da organização.
b.3) Concorrentes: a organização não está sozinha nem existe no vácuo, mas disputa com outras
organizações os mesmos recursos (entradas) e os mesmos tomadores de seus resultados (saídas);
são os concorrentes quanto a recursos e os concorrentes quanto a consumidores.
b.4) Entidades reguladoras: cada organização está sujeita a outras organizações que procuram
regular ou fiscalizar as suas atividades: sindicatos, associações de classe, órgãos
regulamentadores do governo, órgão protetores do consumidor, organizações não–
governamentais etc.
O planejamento, na administração seja ela privada ou pública, tem diversos instrumentos, um
deles é o projeto. Uma ferramenta da administração, para um empreendimento temporário (com
começo, meio e fim bem definidos e justificados), que, ao ser decido no escopo, tempo, custo etc.,
possibilita:
a) avaliar as vantagens e desvantagens de reunir ou combinar os fatores de produção num
investimento empresarial;
b) aferir a capacidade dos administradores e empresários para realizar o empreendimento dentro de
condições e restrições como as orçamentária, de tempo, de qualidade – quantidade, de
expectativas de interessados etc.;
c) uma forma de planejamento de constituição, implantação ou expansão da organização que
escolhe produzir ou aumentar a produção de mercadorias (bens) ou serviços de consumo.
O projeto, na sua visão, pode ser:
a) social para, por exemplo, acelerar o desenvolvimento econômico do país; e proporciona maior
número de emprego aos trabalhadores disponíveis; ou
b) empresarial para, por exemplo, justificar um programa de produção e a obtenção e aplicação de
fatores de produção; permitir reduzir os riscos de investimentos; ou avaliar a capacidade técnico-
administrativa dos empresários e administradores, com o propósito de: montagem, instalação ou
expansão das unidades produtoras (empresas) nos sistemas econômicos.
Os projetos, conforme sejam os objetivos propostos, podem ser: comerciais; industriais
(extrativos, transformação, constr. civil e utilidade pública); agrícolas e pecuários (agropecuários ou
do agronegócio); financeiros (bancários e não bancários); de transportes e comunicações (estradas –
telefone – internet – etc.); e de prestação de serviços, entre outros.
O estudo de projetos na administração, - uma disciplina especial que compreende diversas áreas
(como, por exemplo, administrativa, econômica, financeira, contábil, jurídica, produção, marketing,
engenharia, tecnologia da informação e direito), envolve várias fases, entre outras, as seguintes:
~ 132 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

a) Anteprojeto. Procura-se, em linhas gerais, estabelecer um confronto entre as vantagens e


desvantagens de se realizar um investimento empresarial.
b) Projeto Final. Deve conter todos os dados (econômicos, técnicos, financeiros, administrativos e
legais) para a instalação ou expansão da empresa.
c) Implantação. Significa construir e instalar a empresa de acordo com as especificações constantes
no projeto final devidamente aprovado.
d) Funcionamento Operacional. Consiste em entrar em pleno desenvolvimento das operações, ou
seja, produzir mercadorias e/ou serviços de consumo para atender ao mercado consumidor.
Essas fase constituem ciclos da vida do projeto e aspectos da gerência do projeto ilustrados (sem
informações) nas figuras que seguem (Figura 10).

Ideia Desenho PROJETO ENCERRAMENTO


ANTEPROJETO ENTREGA
DESENVOLVIMENTO
RESULTAOS

Figura 10 Fases (parte superior) e nível de atividade-sequencial temporal (parte inferior) de um projeto
~ 133 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

2.2.2.2 Processo de Organização ( O )


O segundo processo de administração é o de organização, da estrutura organizacional. Visa à
estruturação da empresa, reunindo pessoas, equipamentos (materiais) e infraestrutura necessária de
acordo com o planejamento efetuado.
O processo de organização compreende a definição e a implantação de tarefas e relações de
autoridades para possibilitar que as pessoas se comportem e atuem em conjunto para alcançar os
objetivos da empresa. Abrange, portanto, decisões sobre diversos aspectos, entre outro:
a) a estrutura a empresa, reunindo (selecionando conforme determinados critérios, diretrizes e
referência adotadas pela empresa) pessoas e equipamentos necessários para realizar o trabalho
de acordo com o planejamento e efetuado; tenta cumprir os planos: atribuição de tarefas e
alocação de recursos escassos (diferença da economia).
b) a divisão de autoridade, tarefas e responsabilidades entre pessoa, de acordo com critérios;
c) a divisão (alocação prevista em termos especiais e temporais: cronogramas) de recursos para
realizar as tarefas.
O processo de organização, - de dispor, classificar ou ordenar elementos em uma estrutura, a
semelhança do processo anterior, compreende níveis e estruturas organizacionais, tais como
(repetindo):
a) “divisão do trabalho” por departamentos, setores etc.
~ 134 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

b) “definição de responsabilidades” / definir


obrigações e deveres conforme cargos ou
atribuições;
c) autoridades / direito legal para comandar
equipes;
d) centralização / uniformidade e controle;
e) organogramas (descentralização: estimular
o potencial humano), sintetizadas nas
Figuras 11 – 15.
É oportuno reiterar que a sociedade é
formada por organizações com determinados
elementos e características, por:
a) Pessoas: lideres (com habilidades e
competências) e subordinados
(selecionados e capacitados).
b) Trabalho coletivo que é “facilitado” com a
divisão do trabalho.
c) Normas e critérios organizacionais que se
definem nas estruturas e poderão variar
conforme seja o tipo de modelo.
Para o caso do modelo organizacional
clássico, por exemplo, observam-se: Figura 11 Alinhamento de objetivos na organização
c.1) disciplina em primeiro lugar;
c.2) unidade de comando: o executor recebe ordens de um único supervisor; e
c.3) simplicidade de estruturação: facilitar o esquema da empresa.
d) Gestão por administradores responsáveis pelos recursos que utilizam para alcançar os objetivos
como os de obtenção de benefícios (maximizados ou otimizados).
Objetivos que podem ser os de obter lucros (particulares ou empresários: são objetivos da
empresa alinhados, monitorados e avaliados de acordo com indicadores e referência.
Esse alinhamento e consistência de objetivos sejam eles os de bem-estar coletivo, da organização
na administração pública; de benefício privados como lucros, nas empresas privadas; de atender
necessidades espirituais (organização na administração de igrejas); de fornecer serviços e
entretenimento; de desenvolver cultura etc., devem se harmonizar – integrar, conforme se ilustra
na Figura 12.
~ 135 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Figura 12 Processos organizacionais em níveis global, departamental e operacional

Figura 13 Modelos (processos) de criação de estruturas organizacionais


~ 136 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

Figura 14 Fases e interações entre elas de um processo organizacional

Figura 15 Alguns tipos organizacionais na administração


~ 137 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

2.2.2.3 Processo de Direção ( D )


A direção compreende a coordenação e a motivação de pessoas e grupos para trabalharem em
conjunto na execução de tarefas para atingirem objetivos coletivos, - os da empresa. Portanto, é um
processo em que se explicita as necessidades de poder, de satisfação pessoal e de atendimento de
objetivos e metas coletiva. No processo de direção se busca:
a) Ativar o comportamento das pessoas por meio de ordens que consultem ou estejam baseadas em,
por um lado, motivações dos liderados e, pelo outro, interesses que o líder representa.
b) Conduzir e coordenar o trabalho do pessoal; para isso é preciso, além de competências,
habilidades do administrador de conduzir pessoas e de influenciar comportamentos. Nessas
ativação, condução e coordenação se evidenciam relações entre líderes e liderados numa escala
de estilos de lideranças. O Quadro 3 sintetiza elementos (principais características) da direção e
de estilos de lideranças na organização

Figura 17 Elementos compreendidos no processo administrativo de direção

LIDERANÇA MOTIVAÇÃO COMUNICAÇÃO


Refere-se às habilidades de Refere-se às habilidades de Refere-se às habilidades de
influenciar pessoas e atividades influenciar pessoas e atividades de influenciar pessoas e atividades de
de um grupo organizado na um grupo organizado na direção um grupo organizado na direção da
Figura 18 Escala de estilos de liderança no processo administra de direção
direção da realização de da realização de objetivos da realização de objetivos da empresa
objetivos da empresa empresa Habilidade grupal
Habilidade grupal Habilidade grupal Processo de influencia intencional
Processo de influencia Processo de influencia intencional
intencional.
A questão de
Administrador: faz certo a coisa.
Líder: motivação no processo administrativo de direção é um assunto complexo no campo de psicologia
faz a coisa certa
do trabalhos tratados por diversos autores
As motivações, no contexto da direção que interessa à organização, podem ser agrupadas em
internas como são os desejos pela realização de uma atividade, ligadas às habilidades e valores
~ 138 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

pessoais; e motivações externas do ambiente em que o indivíduo atua como são recompensas
sociais e materiais.
A Figura 19 sintetiza motivos internos e externos relacionados com o atendimento às
necessidades, influencias de comportamentos e recompensas como satisfação com a participação
em processos decisórios, participação em lucros e resultados ou acesso a cargos da empresa.

Figura 19 Fatores de necessidades, comportamento e recompensas na motivação

Um aspecto a destacar no processo de direção é o da comunicação, isto é, o procedimento pelo


qual uma informação é transmitida e entendida entre o emissor e receptor (...), para motivar e
influenciar comportamentos: é a resposta da informação recebida, seja ela formal (grupos criados
pela organização) ou informal (funcionários). Esse procedimento é ilustrado na Figura 20.

Dentro da organização e no
processo de direção –
comunicação, há dois tipos de
grupos: formal criados pela
organização e grupos de
trabalho; e informal, criados
pelos funcionários e grupos de
interesses, de amizade (...)

Figura 20 Fontes de intercâmbio de informações no processo de comunicação


~ 139 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

2.2.2.4 Processo de Controle / Direção ( C )


Neste processo se realizam diversas atividades e significa:
a) Estabelecer medidas (indicadores, diretrizes etc.) para monitorar (avaliar, controlar, ...) os
sistemas administrativos e intervir, quando necessário e oportuno, para que as atividades
planejadas (ou reformuladas) sejam realizadas de maneira eficiente.
b) Ajudar a tomar decisões com a finalidade de manter o sistema na direção certa de um objetivo,
com base no fluxo de informações sobre todas as atividades.
c) Verifica se tudo está sendo feito de acordo com o que foi planejado e com as ordens dadas: os
resultados da execução das atividades deve estar de conformidade com o planejado; isto exige
controle que permita garantir o alcance dos objetivos e acionar possíveis necessidades de ajustes
ou mudanças nos objetivos.
O Quadro 2, a Figura 21 (decidir: comparar o resultado alcançado com o esperado – planejado:
se igual, manter; se maior, recompensar; e se menor, intervir com ação corretiva) e a Figura 22
mostram onde se aplicam os controles e um esquema simplista de realização do controle.
~ 140 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

Figura 21 Esquema geral de realização do processo de controle

Figura 22Processo de controle organizacional na cultura, recursos e estratégias

O processo de controle administrativo pode ser afetado por diversas variáveis e condições, entre
elas as que interferem na eficácia do sistema; este é um fator crítico em processos como os de
informação – comunicação da moderna TIC.
São quatro processo que se inter-relacionam – integram (complementam, sinergizam,
potencializam) para ... (discutir em aula esses propósitos) conforme se ilustra na Figura 23.
~ 141 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Conjunto de processos inter-


relacionados
Necessidades para
atender:

Soluções de
atendimento

Figura 23 Inter-relações de processos em ações da administração

2.2.3 Categorias de Administração


Os diversos (da multidisciplinaridade) e integrados (interdisciplinaridade) conhecimentos que
compõem a Teoria Geral da Administração, - TGA para gerar um resultado (transdisciplinar) podem
ser agrupados em três categorias principais:
a) Enfoque ou abordagem: aspecto particular da organização ou de um processo administrativo
selecionado que estuda e gera dados para informações de novos conhecimentos. Essas
abordagens podem ser com enfoques científico, sistêmico, humanístico, social ou
comportamental, entre outros apresentados – discutidos neste curso.
b) Escola. Conjunto de autores que utilizam o mesmo enfoque ou escolheram o mesmo aspecto
específico para analisar ou adotar a mesma linha de raciocínio teórico (preferência por
determinado aspecto, uma perspectiva ou maneira particular de observar e analisar as
organizações, os administradores e o processo administrativo).
Pode expressar, também, autores com diversos enfoques, que nunca se encontraram ou viveram
em épocas e locais diferentes, mas que compartilham um interesse ou ponto de vista, ou que é
possível associá-los em função de algum critério como, por exemplo, a Escola Das Relações
Humanas no Trabalho ao congregar autores e adeptos do Enfoque Humanístico; ou o movimento
da Administração Científica associado a uma escola, a escola da eficiência e da racionalização
do trabalho.
Conforme seja a perspectiva de estudo e análise o enfoque da abordagem pode se transformar
em escola: o enfoque da qualidade focaliza a satisfação do cliente, enquanto a escola da
~ 142 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

qualidade compreende todos os autores associados a esse enfoque. Uma escola, em resumo,
abriga aqueles que aceitam determinada doutrina.
c) Modelo de gestão ou de administração; conjunto de doutrinas e técnicas do processo
administrativo, com frequência associadas a uma base cultural como, por exemplo, o modelo
japonês de administração.
O modelo de organização resulta da utilização de determinadas doutrinas e técnicas como é o
modelo burocrático de organização que explica tanto as empresas que seguem o modelo japonês
quanto as que seguem o modelo americano ou o modelo brasileiro.
O Quadro 3 sintetiza aspectos e autores dos conceitos enfoque, escola e modelo.

2.2.4 Definições e Fundamentos da Administração


Afirma-se, em várias referências, que a Administração Pública não tem uma definição
geralmente aceita e/ou satisfatória, dada a abrangência e o discutível (controverso) de assuntos tratados
por ela, sendo mais fácil explica-la do que defini-la. Ao explicá-la, destacam-se exigência, habilidades
e funções, - os quatro fundamentos ou processos administrativos sumariamente apresentados
anteriormente.

Quadro 3 Características dos conceitos enfoque escola e modelo em administração


ENFOQUE
ASPECTOS ENFATIZADOS PRINCIPAIS AUTORES
ESCOLA MODELO
Escola clássica, modelo
tradicional de Administração cientifica, processo
Taylor, Ford, Fayol, Weber.
organização e administrativo, burocracia
administração
Definição de administração, papel dos
Processo administrativo Fayol, Follett, Barnard.
gerentes.
Organização racional do trabalho, engenharia
Administração cientifica da eficiência, métodos científicos para Taylor, Gilbreth, Gantt.
estudar e aprimorar o trabalho
Definição de autoridade, natureza e estrutura
Burocracia Weber, Blau, Etzioni
das organizações formais
Relações humanas no Sistema social, diferenças individuais, Mayo, Lewin, Maslow,
trabalho comportamento humano no trabalho McGregor.
Organizações como conjuntos de partes
Enfoque sistêmico interdependentes, todos e totalidade, Wiener e Bertalanffy.
organização e ambiente
Organização e ambiente, eficácia (...);
Administração estratégica compreende as cinco funções da Mintzberg
administração para a empresa dinamizar
Sistema da qualidade, administração da Feigenbaum, Ishikawa,
Qualidade total
qualidade total. Juran, Deming.
Modelo japonês Qualidade total, eficiência produção enxuta. Deming, Juran, Toyoda,
~ 143 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Ohno, Ishikawa.

Do ponto de vista acadêmico e de acordo com o Centro Nacional para Estatísticas da Educação
(NCES) dos Estados Unidos, define-se o estudo da Administração Pública como um programa que
prepara as pessoas, - administradores, para servir como gestores em âmbitos executivos locais,
estaduais e federais; estudos que compreendem:
a) aspectos sistemáticos de organização e da gestão executiva com instrução de funções,
desenvolvimentos e princípios da Administração Pública, de gestão de políticas públicas;
b) relações entre Executivo e Legislativo;
c) processos públicos orçamentais e de gestão financeira;
d) direito administrativo;
e) gestão de pessoal público;
f) ética para profissional da Administração Pública;
g) métodos de pesquisa na Administração Pública.
De acordo com a acepção apresentada pela da Encyclopædia Britannica, a Administração
Pública, considera, com frequência, responsabilidades na determinação de políticas públicas e
programas de governo; especificamente, o planejamento, organização, direção, coordenação e controle
de operações [processos] do governo. É uma característica de todas as nações, independentemente da
seu sistema de governo. A Administração Pública, dentro das nações, é praticada nos níveis central,
intermediário e local (...) as relações entre os diferentes níveis de governo dentro de uma nação
constituem um problema crescente da Administração Pública.

2.2.4.1 Administração Pública em Vários Sentidos, Vertentes e


Naturezas
Os sentidos podem ser:
a) Formal, subjetivo ou orgânico = conjunto de entes que tem a incumbência de exercer uma das
funções do Estado como, por exemplo, a função administrativa = órgãos instituídos para
alcançar os objetivos do governo.
b) Material, objetivo ou funcional = designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes
(pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos); expressa o sentido como função administrativa
exercida, entre outros, pelo Poder Executivo = o conjunto das funções necessárias aos serviços
públicos em geral;
c) Operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do
Estado (QUAIS? POR QUE?...) ou por ele assumidos em benefício da coletividade (BEM
COMUM?...).
~ 144 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

As vertentes de SERVIR E EXECUTAR e de DIREÇÃO OU GESTÃO para se alcançar um


resultado de utilidade coletiva (PENSAR NO MEIO AMBIENTE, NA RESPONSABILIDADE DA
ADMINISTRAÇÃO... nessas vertentes).
As vertentes, no contexto da Administração Pública, podem ser objetiva (material ou funcional)
e subjetiva (formal ou orgânico). São contextos que tem sido utilizados, - no direito administrativo,
para analisar (e ainda, definir) a Administração Pública, quando, no sentido formal = quem executa a
vontade estatal / a estrutura orgânica criada formalmente para executar = entidades políticas e
administrativas, compostas de órgão públicos e agentes públicos, isto é, o conjunto de órgãos
instituídos para consecução dos objetivos do Governo. Em sentido material, é o conjunto das funções
necessárias aos serviços públicos em geral.
A administração, na acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico,
dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Dessa forma e
dentro de uma visão global, a Administração é todo o aparelhamento do Estado preordenado à
realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
A materialização da forma de Estado brasileiro na composição da Administração Pública pode
ser Direta ou centralizada. É formada pelos entes políticos ou federados juntamente com seus órgãos
públicos e agentes públicos = União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com características das
entidades federativas: possuem autonomia político-administrativa e são pessoas jurídicas de direito
público interno
As competências administrativas de cada uma das entidades federativas são estabelecidas pela
Constituição e por critérios de interesses: nacionais, regionais e locais. Tais entidades podem da
Administração Pública direta ou centralizada podem:
a) desconcentrar as suas atividades criando órgãos públicos para si próprias;
b) estabelecer uma estrutura de descentralização administrativa, criando outras pessoas jurídicas
para executar atividades que lhe serão repassadas com titularidade;
c) delegar a terceiros não integrantes da Administração Pública o exercício da atividade
administrativa.
Direta = exercida pela administração por meio dos órgãos internos; constitui-se dos serviços
integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
Na outra vertente, encontra-se a administração pública indireta ou descentralizada formadas por
uma série de pessoas jurídicas que necessitam serem criadas pela entidade federativa.
A União cria a sua administração indireta e, em consonância ao princípio da simetria, todos os
demais entes também têm a competência exclusiva de criar a sua própria estrutura; Indireta =
atividade estatal delegada (a delegada é dotada de personalidade jurídica própria); são entidades,
tais como:
a) Autarquia: entidade a desempenhar serviço autônomo, criada por lei, com patrimônio e receita
próprios, para executar atividades peculiares e com personalidade jurídica própria; entidades
que exigem, em seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
Podem ser: autarquias comuns e autarquias especiais como agências reguladoras e agências
executivas Algumas características das autarquias:
~ 145 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

a.1) pessoa jurídica de direito público;


a.2) desempenham atividades administrativas típicas;
a.3) criação por lei específica, independe de registro para serem constituídas;
a.4) submetem-se a um regime jurídico administrativo e gozam de prerrogativas processuais como
as de prazos (quádruplo para contestar, em dobro para recorrer); pagamentos (custas somente ao
final, quando for vencida); dispensa de mandatos de procurador; e livre de falência, entre outras;
a.5) seus bens são considerados bens públicos (podem ser alienáveis nos termos e condições legais,
imprescritíveis e impenhoráveis)
b) Empresa Pública: entidade dotada de direito privado e com personalidade jurídica própria,
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade
econômica a desenvolver por força de contingência (QUAIS? EXEMPLIFICAR) ou de
conveniência administrativa (QUAIS? EXEMPLIFICAR) podendo revestir-se de qualquer das
formas admitidas em direito.
b.1) Sociedades de Economia Mista; a entidade de direito privado e com personalidade jurídica
própria, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou a entidade da
Administração Indireta. Se a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria
acionária caberá à União, em caráter permanente.
b.2) Fundações Públicas; entidade de direito privado e com personalidade jurídica própria, sem
fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento
custeado por recursos da União e de outras fontes. São entidades que requerem inscrição da
escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas (EXEMPLIFICAR
COM ALGUNS CASOS).
O Quadro 4 resume as principais diferenças entre as entidades que prestam serviço público e
desempenham atividades econômica e entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

Quadro 4 principais diferenças entre as entidades que prestam serviço público e desempenham
atividades econômica e entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista a
Prestação de serviços públicos Exploração de atividade econômica
Submetem-se integralmente às normas de licitação Submetem-se à licitação, mas nos termos da leia: o
da lei. estatuto da empresa disporá acerca das regras de
Os bens são privados (controvertido: se os bens licitação e contratação, respeitados os princípios da
forem empregados na prestação do serviço Administração Pública (eficácia limitada).
público são considerados bens públicos. Nos casos de atividades-fim das empresas estatais
Submetem-se a responsabilidade civil objetiva. exploradoras de atividade econômica a licitação não
é obrigatória.
Os bens são considerados privados
Não se submetem a responsabilidade civil objetiva,
~ 146 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

mas podem ser responsabilizados objetivamente


como no caso de danos ao consumidor e danos
ambientais.
Empresas Públicas Sociedades De Economia mista
Composição do capital: totalmente público, desde
que a maioria do capital votante permaneça de
propriedade da entidade federativa, será admitida Composição do capital: misto (o Estado tem
na empresa pública a participação de outra participação majoritária), mas as ações com direito a
pessoas jurídicas de direito público interno, bem voto pertençam em sua maioria à entidade federativa
como de entidades da Administração Indireta da ou a entidade da Administração Indireta;
União Estados, DF e Municípios) Forma de constituição societária: apenas sob a forma
Forma de constituição societária: a empresa de sociedade anônima
pública pode assumir qualquer forma admitida
em direito como LTDA, S/ª...
a
Fonte: A administração pública. Disponível em: <http://pt.scribd.com/doc/5577011 (...) >. Acesso em: 12 de março de
2012.

2.2.5 Princípios da Administração e Princípios da Administração


Pública
O conceito de princípio que se repete no texto e destaca na Administração deve ser entendido
como elemento de interpretação das demais normas e como caminho a ser seguido para eliminar
lagunas e oferecer coerência e harmonia no ordenamento.
Ao considerar a administração na perspectiva da ciência e como toda ciência deve leis ou
princípios. Estes, segundo Fayol, são os Princípios Gerais da Administração, relacionados a seguir:
1) Divisão do trabalho: especialização das tarefas e das pessoas para aumentar a eficiência.
2) Autoridade e responsabilidade: direito de dar ordens e o de esperar obediência; a
responsabilidade é uma consequência natural da autoridade: é a obrigação de cumprir as
atribuições do cargo e responder pelas consequências dos próprios atos e decisões; ambas devem
estar equilibradas entre si.
3) Disciplina: depende da obediência; corresponde ao cumprimento dos acordos estabelecidos e das
determinações vigentes.
4) Unidade de comando: cada empregado deve receber ordens de apenas um superior. É o principio
da autoridade única.
5) Unidade de direção: uma cabeça e um plano para cada grupo de atividades que tenham o mesmo
objetivo.
6) Subordinação do particular ao geral: os interesses setoriais devem subordinar-se aos interesses
maiores, como o interesse pessoal deve subordinar-se ao interesse grupal.
7) Remuneração do pessoal: deve haver justa e garantida satisfação para empregados e empresa, em
termos de retribuição.
~ 147 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

8) Centralização: refere-se ao grau de concentração da autoridade na hierarquia organizacional. Seu


inverso é a delegação.
9) Cadeia escalar: é a linha de autoridade que vai do escalão mais alto ao mais baixo; é também
denominado principio do comando.
10) Ordem: um lugar para cada coisa em seu lugar; um tempo para cada coisa e cada coisa em seu
tempo; uma função para cada pessoa e cada pessoa em sua função; é o princípio da ordem
material, temporal e funcional.
11) Equidade: amabilidade e justiça para alcançar lealdade do pessoal.
12) Estabilidade e duração (num cargo) do pessoal: a rotação tem um impacto negativo sobre a
eficiência da organização; quanto mais tempo uma pessoa permanecer num cargo, tanto melhor.
13) Iniciativa: a capacidade de visualizar a necessidade de uma ação e executá-la sem precisar
aguardar ordens superiores.
14) Espírito de equipe: harmonia e união das pessoas em torno de propósitos comuns, que
asseguram o sucesso da organização.

Segundo Chiavenato (2007; referência a seguir), o conceito de princípio é:


Referência:
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução À Teoria Geral da Administração. 6.ed. Rio de
Janeiro: Campus, 2007.
“ (...) uma afirmativa básica ou uma verdade fundamental que provê entendimento e
orientação ao pensamento e à prática na tomada de decisão. Os princípios da
Administração são dinâmicos, gerais, relativos, inexatos e universais Auxiliam as
organizações a: orientar a eficiência, consolidar o pensamento no campo da
Administração, melhorar a pesquisa em Administração e alcançar as metas sociais”.
(itálico ausente da fonte).

A Comissão Europeia, 21 o tratar assuntos da administração moderna, considerou sete aspectos


essenciais, - princípios, resumidos no Quadro 5.
Quadro 5. Princípios da administração moderna considerados pela Comissão Europeia a
PRINCÍPIO CARACTERÍSTICAS
Eficiência a) Estabelecer as prioridades e atribuir os recursos: Para dar resposta às necessidades
presentes e futuras, devem-se definir prioridades claras e garantir a disponibilidade dos
recursos mediante o estabelecimento de um ciclo de planejamento e de programação
estratégicas; esse ciclo se inicia com um debate de orientação, seguido de uma decisão sobre
a Estratégia na qual se estabelecem as prioridades, as principais iniciativas e as orientações
para a atribuição dos recursos e a programação operacional; os conceitos básicos são simples:

21 Fonte: Comissão Europeia: uma administração moderna: princípios. Disponível em: < http://ec.europa.eu/
civil_service/ admin/index_pt.htm>. Acesso em: 12 de março de 2012.
~ 148 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

fixar as prioridades e discuti-las; planejar as atividades a nível de direção-geral, apresentar


um programa de trabalho, executa-o e apresentar relatório sobre os resultados; de acordo com
esta abordagem, as atividades não essenciais vão sendo progressivamente externalizadas e
confiadas a outros de modo a se consagrar na tarefas fundamentais.
Profissionalizar os recursos humanos, o melhor do capital e, por isso, precisa-se de uma gestão
de recursos humanos eficiente. Alguns princípios, de acordo com legislação vigente na
Europa, são: uma nova estrutura das carreira que reconheça e recompense as capacidades e o
desempenho; um novo sistema de avaliação que estabeleça uma ligação mais estreita entre as
avaliações anuais objetivas e a progressão na carreira; uma cultura de aprendizagem ao longo
da vida; novas regras de mobilidade que incentivam o pessoal a mudar de lugar depois de um
período de dois a cinco anos.; o pessoal de chefia e direção, bem como os funcionários que
desempenham funções “sensíveis” devem mudar de lugar de cinco em cinco anos; novas
Eficiência
regras e procedimentos para a Seleção, nomeação e avaliação do pessoal de direção; novas
regras para outras categorias de pessoal.
Descentralizar a gestão financeira; simplificar, descentralizar e responsabilizar os serviços
foram os principais objetivos quando se decidiu modernizar o sistema de gestão financeira.
Simplificar os instrumentos e os procedimentos; a simplificação dos procedimentos internos
seguiu-se sobretudo uma abordagem da base para o topo, onde participaram funcionários de
diferentes serviços; foram lançadas iniciativas destinadas a pôr em prática soluções
informáticas de ponta nos domínios dos recursos humanos e do controlo financeiro.

Continuação
Quadro 5. Princípios da administração moderna considerados pela Comissão Europeia a
PRINCÍPIO CARACTERÍSTICAS
A transparência na administração pública tornou-se um ponto essencial da agenda política e
necessária para conseguir uma democracia participativa e assegurar a legitimidade e a
Transparência
responsabilidade da administração pública; inclui, entre outros, o acesso aos documentos
e à informação e transparência no processo legislativo.
A atuação, em termos gerais, deve ser objetiva e imparcial em todas as circunstâncias, em
prol do interesse público e do bem comum; na prática, agir no âmbito de um
enquadramento regulamentar que rege a vida profissional: regras de bom senso que
Ética e boa devem ser respeitadas pelos funcionários, cuja independência e o sentido das
conduta responsabilidades são indispensáveis para a boa execução das tarefas que lhes
incumbem., - várias modalidades de aplicação me código de conduta específico. Vários
princípios como nas relações com o público, em conflito de interesses e atividades
externas e na responsabilidade financeira do pessoal.
Para utilizar todo o seu potencial, deve-se dispor de um conjunto equilibrado de pessoas e
de talentos; é importante que todos sejam tratados em pé de igualdade num quadro de
respeito mútuo; valorizadas as capacidades de todo o pessoal; reconhecido o seu
Igualdade de potencial; eliminados eventuais obstáculos e permitir que cada um dê o melhor de si
oportunidades próprio; estes são fatores determinantes para uma instituição mais eficaz, inovadora e
dinâmica.
Os princípios compreendem: Gestão dos talentos. Um ambiente de trabalho baseado no
respeito mútuo. Um ambiente de trabalho flexível. Documentos de referência.
As tecnologias da informação e da comunicação estão na base de qualquer administração
Comissão em moderna; os esforços devem se dirigir para promover a transformação das administrações
linha públicas em administrações em linha: melhorar a qualidade, reforçar a eficácia, aumentar
a transparência e garantir a segurança dos serviços prestados.
~ 149 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Respeito pelo Vários princípios, entre outros, Poupar os recursos naturais e Colaborar com os nossos
ambiente vizinhos
Facilidades de informação e comunicação; documentos, comunicações ou qualquer outro
Multilinguism
tipo de informação requerem interpretação ou tradução para várias línguas; isto é
o
fundamental para o cidadão.

A Constituição de 1988 da República Federativa do Brasil, especialmente no que diz respeito à


Administração Pública, prestigiou o setor público com a introdução de um capítulo a ele destinado.
Nesse capítulo foram estabelecidos cinco princípios a serem observados nas três esferas de Governo.
Portanto, estão submetidos a esses princípios a Administração direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, Estados, Distrito Federal, Municípios e as Autarquias, Fundações Públicas, Agências
reguladoras e executivas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Esses princípios são:
a) Legalidade = fundamento do Estado democrático de direito, tendo por fim combater o poder
arbitrário do Estado; os conflitos devem ser resolvidos pela lei e não mais através da força.
O conceito de “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude
de lei” representa, simultaneamente, um limite da atuação do Poder Público, visto que este só
poderá atuar com base na lei e uma garantia ao administrador, visto que só deverá cumprir as
exigências do Estado se estiverem previstas na lei.
Se as exigências não estiverem de acordo com a lei as ações serão inválidas e, portanto, estarão
sujeitas a um controle do Poder Judiciário; o administrador não pode fazer o que bem entender
na busca do interesse público: tem que agir segundo a lei, só podendo fazer aquilo que a lei
expressamente autoriza e no silêncio da lei esta proibido de agir. Já o administrado pode fazer
tudo.
a) Impessoalidade = A Administração deve manter-se numa posição de neutralidade em relação aos
administrados; implica a proibição de estabelecer discriminações gratuitas, com exceção das que
sejam justificadas em razão do interesse coletivo, pois as gratuitas caracterizam abuso de poder
e desvio de finalidade (ilegalidade). Essa posição de neutralidade deve ser observada em
a.1) no ingresso na Administração Pública: o administrador não pode contratar quem quiser, mas
somente quem passar no concurso público, respeitando a ordem de classificação; contudo, o
concurso pode trazer discriminações, mas não gratuitas, devendo assim estar relacionada à
natureza do cargo;
a.2) na contratação de serviços ou aquisição de bens; o administrador só poderá contratar através de
licitação; o edital de licitação pode trazer discriminações, mas não gratuitas;
a.3) na liquidação de seus débitos; a Administração tem que respeitar a ordem cronológica de
apresentação dos precatórios para evitar privilégios; se for quebrada a ordem pode gerar
sequestro de verbas públicas, crime de responsabilidade e intervenção federal; a exceções como
as de créditos de natureza alimentar e pagamentos devidos pela Fazenda (...) em virtude de
sentença judicial.
c) Moralidade = A Administração deve atuar com moralidade, isto é, de acordo com a lei; trata-se
de um princípio que integra o conceito de legalidade para concluir que ato imoral é ato ilegal, ato
inconstitucional e, portanto, o ato administrativo estará sujeito a um controle do Poder Judiciário.
~ 150 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

A lei prevê instrumentos combater a imoralidade dos atos administrativos, tais como: a Ação
Civil Pública promovida por pessoa jurídica; e a Ação Popular promovida por pessoa física que
esteja no pleno exercício dos direitos políticos. Exemplos de imoralidade administrativa:
improbidade administrativa como as de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário, atentado
contra princípios da administração, fraude à licitude de concursos, crime de responsabilidade
d) Publicidade = a Administração tem o dever de manter plena transparência de todos os seus
comportamentos, inclusive de oferecer informações que estejam armazenadas em seus bancos de
dados, quando sejam solicitadas, em razão dos interesses que ela representa quando atua. Há
exceções como:
d.1) determinadas informações que deverão permanecer em sigilo;
d.2) informações que comprometam o direito a intimidade das pessoas (“são invioláveis a
intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização
pelo dano material ou moral decorrente de sua violação”);
d.3) “habeas data” = informação pessoal de meu interesse privado (...); mandato de segurança etc.
c) Eficiência. A Administração deve buscar o aperfeiçoamento na prestação dos serviços públicos,
mantendo ou melhorando a qualidade dos serviços, com economia de despesas: qualidade nos
serviços + racionalidade de gastos.
d) Outros princípios previstos da Administração Pública, tais como:
d.1) Isonomia ou igualdade formal = constituem objetivos fundamentais (...): promover o bem de
todos sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor idade e qualquer outras formas de
discriminação”; “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza” “São
direitos dos trabalhadores: Proibição de diferença de salário, de exercício de funções e de critério
de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil”
d.2) Motivação = A Administração está obrigada a motivar todos os atos que edita, até mesmo os
atos discricionários (aqueles que envolvem juízo de conveniência e oportunidade), pois quando
atua representa interesses da coletividade.
No Estatuto do servidor público da União consta o duplo significado de motivas: o ato de
imposição de penalidade sempre mencionará o fundamento legal e causa da sanção disciplinar
para àquela situação concreta. A falta de motivação leva à invalidação e à ilegitimidade do ato.
d.3) Autotutela = A Administração tem possibilidade de revisar (rever) seus próprios atos, devendo
anulá-los por razões de ilegalidade (quando nulos) e podendo revogá-los por razões de
conveniência ou oportunidade (quando inoportunos ou inconvenientes).
d.4) Continuidade da Prestação do Serviço Público = a execução de um serviço público não pode
vir a ser interrompida; é o caso, por exemplo, de greve dos servidores públicos não pode implicar
em paralisação total da atividade, caso contrário será inconstitucional.
d.5) Razoabilidade = o Poder Público está obrigado, a cada ato que edita, a mostrar a pertinência
(correspondência) em relação à previsão abstrata em lei e os fatos em concreto que foram
trazidos à sua apreciação; um princípio que tem relação com o princípio da motivação.
Se não houver correspondência entre a lei o fato, o ato não será proporcional como, por exemplo,
o servidor que chegou atrasado no serviço; embora nunca tenha faltado, o administrador, por não
~ 151 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

gostar dele, o demitiu; há previsão legal para a demissão, mas falta correspondência para com a
única falta apresentada ao administrador.
Pela importância do assunto, transcreve-se, na parte que segue, o Título VII da Constituição, com
destaque dos princípios da Administração Pública (complementados).
Destacam-se, também partes do texto, tanto em itálico como em negrito. Estas são formas, além
de realce colorido, de chamar a atenção em determinados trechos dada a conotação ou importância de
seu conteúdo.
O aluno observará que se repetem conceitos, definições, ideias, assuntos (...) e isso não é
descuido, mas tem um propósito deliberado, ... facilitar a aprendizagem pela reprodução e diversidade
de contextualizações desses conceitos, definições (...).

Capítulo VII - Da Administração Pública


Seção I - Disposições Gerais
Art. 37. A Administração Pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de:
Legalidade = o agente público deverá agir em conformidade com a Lei, fazendo
estritamente o que esta determina: legalidade estrita. Diferentemente do particular,
a quem é lícito fazer tudo o que a Lei não proíbe (por exclusão, portanto), o
servidor pode e deve agir exatamente conforme previsto em lei, limitando, assim,
a sua autonomia
Impessoalidade = o agente público deve ter sua conduta orientada para (e conforme)
o interesse público, em detrimento de interesses particulares, próprios ou de
terceiros, sob pena do ato ser caracterizado pelo desvio de finalidade = ato nulo;
os que estiverem em situações idênticas devem receber o mesmo tratamento =
isonomia.
D e s t a q u e n ã o c o nMoralidade
s t a n o t e x=t opercebida
c i t a d ono comportamento do “bom” administrador. Diante de
alternativas, escolhe aquela que resultará em maior ganho para a coletividade; é
característica, portanto, dos atos praticados com legitimidade. Vale ressaltar que
algumas obras, apesar de legais na observância das regras de licitação e de direito
financeiro, podem ser imorais, por não representarem o interesse público.
Publicidade = requisito de eficácia, do que produz efeito positivo do ato
administrativo e deve ser levados ao conhecimento público: informar para
comunicar, tais como resumo de contratos celebrados ou atos de nomeação de
pessoal. Apenas os atos classificados como secretos ou reservados podem deixar
de ser publicados.
Eficiência = relaciona-se com o “modus operandi” ao estabelecer, por exemplo, o
uso adequado (criteriosos) de insumos em determinado processo.

Administração Pública deve seguir, também, aos seguintes princípios:


~ 152 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os
requisitos estabelecidos em lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso
público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão
declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por
igual período;
IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em
concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre
novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;
V - os cargos em comissão e as funções de confiança serão exercidos, preferencialmente, por
servidores ocupantes de cargo de carreira técnica ou profissional, nos casos e condições
previstos em lei;
VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical;
VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar;
VIII - a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras de
deficiência e definirá os critérios de sua admissão;
IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a
necessidade temporária de excepcional interesse público;
X - a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre
servidores públicos civis e militares, far-se-á sempre na mesma data;
XI - a lei fixará o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração
dos servidores públicos, observados, como limites máximos e no âmbito dos respectivos
Poderes, os valores percebidos como remuneração, em espécie, a qualquer título, por
membros do Congresso Nacional, Ministros de Estado e Ministros do Supremo Tribunal
Federal e seus correspondentes nos Estados, no Distrito Federal e nos Territórios, e, nos
Municípios, os valores percebidos como remuneração, em espécie, pelo Prefeito;
XII - os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderão ser
superiores aos pagos pelo Poder Executivo;
XIII - é vedada a vinculação ou equiparação de vencimentos, para o efeito de remuneração de
pessoal do serviço público, ressalvado o disposto no inciso anterior e no art. 39, § 1º;
XIV - os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem
acumulados, para fins de concessão de acréscimos ulteriores, sob o mesmo título ou idêntico
fundamento;
XV - os vencimentos dos servidores públicos, civis e militares, são irredutíveis e a remuneração
observará o que dispõem os arts. 37, XI, XII, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver
compatibilidade de horários:
a) a de dois cargos de professor;
~ 153 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;


c) a de dois cargos privativos de médico;
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações mantidas pelo poder público;
XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de
competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da
lei;
XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresa pública, sociedade de economia
mista, autarquia ou fundação pública;
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades
mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa
privada;
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações
serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições
a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas
as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências
de qualificações técnicas e econômicas indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações.
§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá
ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores
públicos.
§ 2º A não-observância do disposto nos incisos II e III implicará a nulidade do ato e a punição
da autoridade responsável, nos termos da lei.
§ 3º As reclamações relativas à prestação de serviços públicos serão disciplinadas em lei.
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma
e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente,
servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvados às respectivas ações de
ressarcimento.
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Art. 38. Ao servidor público em exercício de mandato eletivo aplicam-se as seguintes
disposições:
I - tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficará afastado de seu cargo,
emprego ou função;
~ 154 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

II - investido no mandato de Prefeito, será afastado do cargo, emprego ou função, sendo-lhe


facultado optar pela sua remuneração;
III - investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as
vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo,
e, não havendo compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior;
IV - em qualquer caso que exija o afastamento para o exercício de mandato eletivo, seu tempo de
serviço será contado para todos os efeitos legais, exceto para promoção por merecimento;
V - para efeito de benefício previdenciário, no caso de afastamento, os valores serão
determinados como se no exercício estivesse.
Seção II - Dos Servidores Públicos Civis
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua
competência, regime jurídico único e planos de carreiras para os servidores da Administração
Pública direta, das autarquias e das fundações públicas.
§ 1º A lei assegurará, aos servidores da administração direta, isonomia de vencimentos para
cargos de atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, ressalvadas as vantagens de caráter individual e
as relativas à natureza ou ao local de trabalho.
§ 2º Aplica-se a esses servidores o disposto no art. 7º, IV, VI, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI,
XVII, XVIII, XIX, XX, XXII, XXIII e XXX.
Art. 40. O servidor será aposentado:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em
serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei,
e proporcionais nos demais casos;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de
serviço;
III - voluntariamente:
a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;
b) aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se
professora, com proventos integrais;
c) aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos
proporcionais a esse tempo;
d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos
proporcionais ao tempo de serviço.
§ 1º Lei complementar poderá estabelecer exceções ao disposto no inciso III, a e c, no caso de
exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas.
§ 2º A lei disporá sobre a aposentadoria em cargos ou empregos temporários.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

§ 3º O tempo de serviço público federal, estadual ou municipal será computado integralmente


para os efeitos de aposentadoria e de disponibilidade.
§ 4º Os proventos da aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre
que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos
inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em
atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou
função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei.
§ 5º O benefício da pensão por morte corresponderá à totalidade dos vencimentos ou proventos
do servidor falecido, até o limite estabelecido em lei, observado o disposto no parágrafo
anterior.
Art. 41. São estáveis, após dois anos de efetivo exercício, os servidores nomeados em virtude de
concurso público.
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo em virtude de sentença judicial transitada em
julgado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.
§ 2º Invalidada por sentença judicial a demissão do servidor estável, será ele reintegrado, e o
eventual ocupante da vaga reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização,
aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade. § 3º Extinto o cargo ou declarada
sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade remunerada, até seu
adequado aproveitamento em outro cargo.
Pela importância do assunto e pela autoridade do autor na matéria, transcreve-se o seguinte
pronunciamento de Bresser-Pereira (2005) na Quarta Reunião Anual do Comitê de Especialistas em
Administração Pública do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas:

Referência:
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Princípios práticos de administração pública.
Comunicação à Quarta Reunião Anual do Comitê de Especialistas em Administração
Pública do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas. Nova Iorque: ONU, 6 de
abril de 2005.

A administração pública desempenha um papel central nos Objetivos de


Desenvolvimento do Milênio das Nações Unidas (ODMs) porque eles só serão atingidos
na medida em que os Estados nacionais nos países em desenvolvimento contem com
aparelhos de Estados dotados de capacidade suficientemente forte para promovê-los. No
caso dos países mais pobres, para os quais a consecução de tais objetivos dependerá do
apoio de países desenvolvidos através das instituições internacionais do sistema ONU, essa
ajuda também dependerá da capacidade de governança de cada país e particularmente da
qualidade do instrumento mais geral de ação coletiva com que eles contam: o Estado e sua
administração pública.
Em cada país, a capacidade do Estado depende, em primeiro lugar, de suas instituições
políticas democráticas que asseguram o império da lei, garantem os direitos humanos, e
torna legítimo o governo. Depende, em segundo lugar, da qualidade de suas políticas
~ 156 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

públicas, em especial de suas políticas econômicas e sociais, que levam à consecução de


tais objetivos em um nível mais operacional. Depende, em terceiro lugar, da qualidade da
administração pública, que implementa essas leis e políticas – uma administração pública
da qual, no passado, se exigia essencialmente que fosse eficaz, mas da qual hoje em dia,
com o aumento dos serviços sociais fornecidos pelo Estado, se exige também que seja
eficiente. O núcleo estratégico do governo precisa contar com serviços públicos
profissionais de nível superior da mais alta qualidade, que trabalhem ao lado dos políticos
eleitos na tomada de decisões governamentais. Por outro lado, cada governo deve criar
uma estrutura de Estado descentralizada, e fazer com que as agências sejam responsáveis
mais por resultados do que por procedimentos, a fim de fornecer com eficiência os serviços
sociais e científicos que caracterizam as democracias modernas.
Uma importante contribuição que as Nações Unidas podem dar a seus países membros é
oferecer uma definição ampla e flexível de princípios práticos de administração pública
que facilitem o atingimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. Princípios que,
uma vez aplicados, aumentarão a capacidade do Estado, tornando mais eficaz o núcleo
estratégico do Estado, e mais eficientes os serviços sociais e científicos. Dada, no entanto,
a enorme heterogeneidade do desenvolvimento político e econômico dos países membros,
será realista tentar conceber tais princípios?
Acredito que a resposta é ‘sim’, desde que tais princípios sigam uma abordagem de
baixo para cima (bottom-up), isto é, que sejam simples, quase óbvios, sem serem apenas de
senso comum; que sejam operacionais, oferecendo orientação prática e ao mesmo tempo
deixando os países livres para adotarem as instituições e práticas administrativas que
julgarem adequadas; e que, antes de serem aprovados, sejam submetidos a ampla
discussão.
O secretário deste Comitê preparou um excelente documento para servir como base de
nossa discussão, “Bottom-up Approaches and Methodologies to Develop Foundations and
Principles of Public Administration: The Example of Criteria-Based Organizational
Assessment”, a partir de agora chamado Documento. Como observa em suas primeiras
páginas, há alguns princípios de administração pública que são amplamente aceitos hoje
em dia. "Tais princípios deveriam incluir transparência e responsabilização, participação e
pluralismo, subsidiariedade, eficiência e eficácia, e equidade e acesso a serviços”. No
entanto, acrescenta o documento, "o desafio está em reduzir as grandes lacunas que
existem entre a teoria e a prática da administração pública”. Para definir os princípios
operacionais da administração pública, acredito que será necessário, de um lado, levar em
consideração esses princípios gerais e, de outro, as necessidades práticas de um princípio
operacional.
O Documento distingue a abordagem segundo os ‘princípios padronizados de
administração’ da abordagem ‘baseada em critérios’, e opta pela segunda. Os princípios
padronizados enfrentam os problemas clássicos da abordagem "tamanho único" ("one size
fits all"). As abordagens baseadas em ‘critérios’ evitam esse problema definindo-se como
capazes de compartilhar “um pressuposto comum: o de que as organizações que reúnem os
elementos chave dos critérios críticos têm capacidade de ser eficazes e de mostrar alto
desempenho, mesmo se nenhuma medida específica de desempenho for analisada”.
~ 157 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Concordo com essa abordagem, mas acredito que o Comitê, seguindo essa linha de
pensamento, deveria também levar em conta princípios que são operacionais e estruturais.
Por princípios operacionais eu entendo princípios que envolvem uma linha de ação
razoavelmente clara e pragmática. Que são flexíveis para admitir interpretação, mas são
simples e diretos para facilitar a implementação. Acrescentando a palavra ‘estrutural’,
quero dizer que os princípios exigirão, para serem aplicados, algumas mudanças estruturais
na organização do Estado – mudanças que não se limitam a reformas do organograma mas
envolvem o tipo de propriedade das agências que executam serviços financiados com
recursos fiscais. Esses princípios operacionais e estruturais devem ser divididos em três
seções, referindo-se, respectivamente, à estrutura do Estado, ao serviço público e às
práticas de administração.
Em relação à estrutura do Estado, a questão não é saber se o Estado deve ser unitário ou
federal, mas quais serviços deveriam ser prestados diretamente pelo Estado, por meio de
servidores públicos estatutários, e quais o Estado deveria terceirizar, mantendo, ao mesmo
tempo, a responsabilidade sobre eles. Na moderna administração pública há uma nítida
linha de ação. O Estado deve prestar diretamente, através de servidores públicos
estatutários, apenas os serviços que envolvem atividades específicas do Estado, isto é, as
atividades que envolvem o uso do poder do Estado, ou que controlam os recursos do
Estado. As outras atividades que o Estado financia são as atividades auxiliares, como o
fornecimento de refeições, a construção ou os serviços de limpeza – que são terceirizadas
competitivamente para empresas comerciais - e os serviços sociais e científicos, que devem
ser terceirizados para agências descentralizadas ou organizações não governamentais da
sociedade civil mas mantidos sob firme controle do núcleo estratégico do Estado, formado
por políticos e altos servidores.
Observe-se que, nessa reforma estrutural, nada se diz sobre o papel do Estado: se ele
deve prestar este ou aquele serviço gratuitamente ou não. Diz-se apenas que, a partir do
momento em que isso é decidido pelo parlamento, em cada Estado nacional, os serviços
sociais e científicos que se beneficiam dessa decisão não devem, em princípio, ser
prestados diretamente pelo Estado e seu pessoal. O pressuposto por trás disso é que as
agências autônomas ou as organizações não governamentais são geralmente mais eficientes
e podem ser mais eficazmente responsabilizadas do que departamentos do Estado.
Um segundo pressuposto é que se espera que os servidores públicos tenham o "ethos"
[característica comum a um grupo de indivíduos pertencentes a uma mesma sociedade] de
serviço público que não é privilégio dos mais instruídos, mas que pode ser encontrado mais
facilmente entre eles.
Esse tipo de estrutura administrativa do Estado tem um impacto direto sobre o serviço
público. Em princípio, servidores públicos não devem trabalhar para agências a não ser as
reguladoras e, naturalmente, não trabalharão em organizações não-governamentais.
Tais organizações têm um duplo papel: o da prestação de serviços e o da
responsabilidade social. Aqui, é o primeiro que está sendo considerado. No entanto, como
ressalta o Documento, a administração pública pode ser reforçada "dando-se poder à
sociedade civil e às organizações não governamentais para mobilizar comunidades, usar
suas habilidades e capacidades para prestar serviços, promover os interesses dos pobres, e
~ 158 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

manter os funcionários públicos responsabilizados (“accountable)" [confiável,


Accountability, sem tradução exata para o português  responsabilização; tem o sentido de
obrigação de membros de um órgão administrativo ou representativo de prestar contas a
instâncias controladoras ou a seus representados]
Na medida em que os serviços sociais e científicos do Estado são terceirizados para
organizações não-governamentais, os servidores públicos necessários à estrutura do Estado
são poucos e de alto nível. Seu papel, juntamente com os políticos eleitos ou por si
mesmos, é fazer cumprir e interpretar a lei, é formular novas políticas e criar novas
instituições, é controlar e fazer bom uso dos recursos fiscais do Estado, é tornar
responsáveis perante a administração e a sociedade os serviços sociais e científicos
fornecidos pelo Estado através dos vários tipos de organizações não-governamentais.
Esses servidores públicos constituirão um serviço público de alto nível e de grande
prestígio. Eles devem ser contratados por meio de concursos públicos, treinados não
apenas nas matérias técnicas necessárias mas também no "ethos" do serviço público,
devem ser bem pagos, seguir uma carreira flexível e devem ser motivados por várias
formas de incentivo. Os políticos que dirigem ministérios ou secretarias trabalharão com
este serviço público de alto nível, sendo-lhes permitido trazer consigo um número limitado
de auxiliares originários de fora do serviço público.
Finalmente, temos os princípios relacionados às práticas de administração. Duas ideias
simples são centrais aqui. Primeiro, a de que cada departamento e cada agência dentro do
aparelho do Estado, ou financiado pelo aparelho do Estado, deve ter um plano estratégico –
uma definição de objetivos, sua tradução em metas, e a escolha das principais políticas que
serão adotadas para alcançá-las. Segundo, a de que cada agência deve ser responsabilizada
por seus objetivos e pelo uso eficiente dos recursos para alcançá-los.
Como as agências poderiam ser responsabilizadas? Considerando que as agências
devem ser descentralizadas, como vimos nos princípios relacionados à estrutura do Estado,
a supervisão direta perde grande parte de sua importância e a auditoria se modifica,
passando da auditoria de procedimentos para a auditoria de resultados. Essencialmente, há
três formas básicas de responsabilização, próprias à gestão pública moderna: a
administração por resultados contratados, a competição administrada visando à excelência
na prestação de serviços, e os mecanismos de controle social, nos quais os conselhos de
cidadãos e as organizações de defesa de interesses públicos da sociedade civil
desempenham um papel importante. Permitam-me comentar cada uma dessas três formas
de responsabilização, usando as considerações constantes do Documento. Primeiramente, a
administração por resultados contratados.
Como ressalta o documento, "quando o governo baseado no desempenho vai se
firmando como norma, os sistemas de administração por resultados passam a ser elos
críticos entre recursos e resultados. Esses sistemas foram escolhidos após exaustivas
consultas com gestores governamentais, com acadêmicos especializados em gestão pública
e com outros especialistas na área". Em segundo lugar, a competição administrada visando
à excelência. O documento salienta corretamente que “é cada vez mais esperado que as
organizações do setor público sejam capazes de competir com entidades dos setores
público e privado em termos de custo unitário dos serviços, orientação ao cliente e
~ 159 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

eficiência na utilização de recursos. Uma das limitações dessa abordagem para uma
administração pública sólida é que a maximização do lucro e a eficiência na utilização de
recursos são essenciais, mas não são suficientes para promover e proteger os bens públicos,
como o meio ambiente”.6 No entanto, não é a essa abordagem de competir pela
"maximização do lucro e eficiência na utilização de recursos" que estou me referindo, mas
a uma competição visando à excelência, que depende essencialmente da aprovação dos
cidadãos e de critérios de custo. Em terceiro lugar, o mecanismo de responsabilidade
social. Sobre este assunto, o Documento é incisivo. Considerando os princípios de
descentralização e subsidiariedade, ele apoia "uma abordagem das organizações baseadas
na comunidade", em que "os cidadãos são diretamente engajados através de consultas à
comunidade, "citizen's charters" [declarações de direitos dos cidadãos aos serviços
públicos] e outros mecanismos para articular interesses locais e nacionais, criar e avaliar
programas locais e garantir que os funcionários públicos sejam responsáveis".
Uma vez que, na estrutura tradicional do Estado, os serviços sociais e científicos são
diretamente prestados pelo Estado, todos os estados nacionais ainda contam com um
grande número de servidores públicos de nível inferior. No processo das reformas que
implementarão gradualmente os modernos princípios de administração pública, seus
direitos devem ser respeitados. Enquanto novas organizações serão criadas de acordo com
os novos princípios, as antigas farão gradualmente a transição. De qualquer modo, é
importante ter em mente que a "administração pública pode não ser universal em sua
eficácia, capacidade de resposta, qualidade ou comportamento. Circunstâncias e limitações
nacionais devem ser cuidadosamente levadas em conta, assim como as vias através das
quais o serviço público é passível de considerar e responder às necessidades dos cidadãos e
dos principais interessados".
Tais considerações deveriam ser transformadas em uma lista de princípios?
Provavelmente sim, desde que mantenham a simplicidade e flexibilidade das considerações
acima. Esses princípios poderiam ser redigidos nos seguintes termos:
Princípios de Administração Pública
Nas democracias contemporâneas, a administração pública é uma ferramenta essencial
para a boa governança e a consecução dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
(ODM). De acordo com esse pressuposto, o Comitê de Administração Pública e Gestão
para o Desenvolvimento propõe ao Conselho Econômico e Social das Nações Unidas os
seguintes princípios que constituem uma agenda de trabalho.
Princípios relacionados à estrutura do Estado
1. O Estado fornecerá diretamente, por meio de seu serviço público estatutário, somente
as atividades exclusivas de Estado, isto é, as atividades que envolvem o uso do poder do
Estado, ou que controlam os recursos do Estado.
2. Entre as outras atividades, as atividades auxiliares devem ser diferenciadas do
fornecimento de serviços sociais e científicos. As primeiras devem ser competitivamente
terceirizadas para empresas comerciais, e os últimos, terceirizados para organizações não-
governamentais.
Princípios relacionados ao serviço público
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

3. A administração pública será baseada no serviço público profissional e de alto nível,


recrutado e promovido de acordo com o mérito e treinado de acordo com o "ethos" do
interesse público, bem pago e motivado por diversos incentivos.
4. Os funcionários públicos estarão comprometidos com a efetividade da organização do
Estado e com o estado de direito na medida em que adotarem de forma contemporânea os
princípios clássicos da administração pública burocrática; com a eficiência ou a redução de
custos e com o aumento da qualidade dos serviços públicos, na medida em que estiverem
administrando serviços públicos de acordo com os princípios da moderna gestão pública.
Princípios relacionados às práticas de gestão
5. Em um mundo onde a mudança tecnológica e social é cada vez mais rápida, os
servidores públicos devem ser mais autônomos na tomada de decisões e, em compensação,
eles, assim como as agências que administram ou para as quais os serviços sociais e
científicos são terceirizados, devem ser mais responsáveis perante a organização do Estado
e a sociedade.
6. O aumento da responsabilização será alcançado através da combinação dos
mecanismos clássicos de supervisão administrativa e auditoria próprios da administração
pública burocrática com os mais recentes métodos de responsabilização próprios da
moderna gestão pública: administração por resultados, competição administrada visando
excelência, e controle social.
7. O aumento da responsabilização será também alcançado através da adoção de uma
política de total transparência, que envolve amplo uso da Internet.
8. O aumento da eficácia será alcançado na medida em que as instituições jurídicas
estejam bem adaptadas aos valores e sentimentos da sociedade, e os funcionários públicos
estejam comprometidos com o "ethos" do serviço público.
9. O aumento da eficiência estará assegurado na medida em que funcionários públicos
mais autônomos sejam capazes de escolher os meios para alcançar os objetivos acordados,
sintam-se orgulhosos dos resultados alcançados, e sejam devidamente recompensados.
10. O aumento da eficiência também será alcançado pela adoção generalizada da
informática.
Considerações finais
Esses princípios são adequados tanto às sociedades desenvolvidas quanto às sociedades
em desenvolvimento, desde que estejam adaptados a suas necessidades e circunstâncias
específicas. Em sociedades pobres e duais, particularmente as africanas, a ajuda externa
necessária estará aliada a um sentido de propriedade das políticas e práticas administrativas
adotadas. Em todos os países, as reformas exigidas para implementar tais objetivos serão
necessariamente graduais.
Referências
Bresser-Pereira, Luiz Carlos (2004) Democracy and Public Management Reform. Oxford:
Oxford University Press.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

2.2.6 Conceitos de Administração Publica


O conceito compreende outros conceitos como o de organização, - um sistema ou conjunto de
partes interligadas e integradas como um pais formado de elementos que se integram, um Estado onde
se representam três elementos povo, território e governo.
Administração Pública = todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
Nas organizações públicas encontram-se assuntos comuns entre a administração pública e
administração privada: pontos de convergências.
Organizações, tanto públicas como privadas, com problemas a resolver ou oportunidades a
aproveitar (...); objetivos a alcançar com meios disponíveis e dentro da missão e metas institucionais
(...); atividades a realizar (...); recursos a utilizar (...); desafios a enfrentar (...); decisões a tomar (...) em
ambientes dinâmicos e de incertezas.
A seguir se relacionam, com um mínimo de informações conceituais e com propositado viés para
a administração pública os principais recursos.

2.2.6.1 Recursos Humanos (Pessoas)


O conceito recursos humanos e a função (gestão) surgiram nos Estados Unidos, em 1883, com o
nome de Administração de Pessoal, na Comissão de Serviço Pública. Comissão que tinha a missão de
proteger o sistema de méritos contra intervenções políticas. Transcorridos 130 de anos e à despeitos de
avanços significativos da gestão de pessoas permeada por ideias humanista, ainda se registram
desconhecimento de méritos e intervenções políticas em quadros de pessoas em organizações públicas
desafios da administração pública com políticas e gestores de pessoal que possam preconizar o
desenvolvimento e a valorização das pessoas; como corolários: geração de bens e serviços inovadores,
de alta qualidade e com atendimento mais flexível, atencioso e com efetividade. Parte-se da premissa
de que um agente público atendido, satisfeito e valorizado tende a realizar suas funções com maior
afinco.
A administração de pessoal, no Brasil, passou a ser organizada em 1939 com a lei do
reajustamento e com a criação do Conselho Federal do Serviço Público, subordinado à Presidência da
República. Naquela época, a organização do serviço de pessoal era padronizada em seções como:
administrativa, de controle, financeira e assistência social.
Em 1938 foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) para organizar
atividades como as de orçamento, documentação, material e pessoal.
Durante o governo de Vargas consolidaram-se as leis do trabalho, - CLT, pelo Decreto-Lei nº
5.452 /43, unificando toda legislação trabalhista então existente no Brasil, com o objetivo de
regulamentar as relações individuais e coletivas do trabalho (...). Durante o período 1945 - 1967, o
DASP foi se deteriorando, até que, por força do Decreto-lei no. 200/67, revitalizou-se, sob a influência
de princípios norte-americanos da administração pública.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

O primeiro estatuto dos funcionários públicos civis da União foi expedido em 1938 e vigorou até
1952. O regime adotado para os servidores públicos, até 1987, era o trabalhista (CLT, mantendo-se o
regime estatutário para os funcionários que não optaram pelo outro regime e para algumas categorias
especiais).
No início da década de 1980, começou a reforma dos regimes jurídicos para transformá-los em
um só, o que acontecendo em 1990, com a aprovação da Lei no. 8.112: Regime Jurídico Único: o novo
estatuto dos servidores públicos federais.
O conceito de administração de pessoal no Brasil foi substituído, em 1980, pelo de
administração de recursos humanos, descrita como a função de planejar, coordenar e controlar a
obtenção de mão-de-obra necessária à organização pública: o homem certo, no lugar certo e no
momento certo. É preciso, simultaneamente, buscar uma efetiva coordenação de responsabilidades, por
meio da criação, manutenção e desenvolvimento de um contingente de servidores, treinando-os e
motivando-os para realizar objetivos organizacionais.
A redemocratização do País e a globalização, entre outros fatores de peso, impuseram aumento
de demandas sociais e a consequente necessidade do Estado em supri-las: mais – e em melhores
condições de preparação de pessoas e mais recursos econômicos e tecnológicos. Isso acarretou a busca
de um novo modelo de gestão de pessoas (recursos humanos), com determinados propósitos como, por
exemplo, os de eficiência e participação da sociedade.
Deve-se acrescentar que o modelo burocrático de administração não é suficiente para atender a
nova realidade; é preciso desenvolver uma área de gestão de pessoas com mais eficiência e eficácia
como um ponto estratégico da administração pública.
Registram-se, nesse contexto, preocupações (o administrador público atento a elas: prepara-se e
agir) em relação aos recursos humanos em uma organização pública. Preocupações que vão desde a
obtenção (seleção, capacitação, motivação, alocação, monitoramento avaliação etc.) de pessoal até a
composição de uma carreira pública, passando por determinados subsistemas de funções (internas e
externas) da organização.
A gestão de pessoas, pela complexidade de assuntos da ciência e arte, tornou-se interdisciplinar e
contingencial, envolvendo conceitos de diversas disciplinas do conhecimento como direito, medicina
e segurança do trabalho, psicologia do trabalho e da sociologia organizacional, engenharia de sistemas
e comunicação, entre outros, bem como limites e controles que evitem ou limitem desvios de funções e
desequilíbrios em composições de quadros. Assuntos que o gestor de pessoas na organização deve
conhecer e aplicar criteriosamente conforme sejam os ambientes e novas realidades, - nas entradas;
políticas, recursos e ambientes; Figura 24. Realidades que devem ser conhecidas e, quanto possível,
atendidas.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Figura 24 Componentes de um subsistema de gestão de pessoas em uma organização pública

Destacam, nas etapas mostradas na Figura 24, as entradas em termos de fatores e condições
externas, - do meio, que afetam o processo desenvolvido pela organização. Algumas dessas condições
se encontram no mercado de trabalho em pessoas com habilidades profissionais necessárias à
organização pública; na existência de vagas para realização de concurso público (aspectos normativos
– legais); na disponibilidades de tecnologias para atender necessidades; na cultura da população; e em
aspectos como os de distribuição – dispersão geográfica desses recursos e em estados de saúde.
No primeiro processo, o de provisão, destacam-se etapas como as de: recrutamento e seleção,
desenvolvimento, carreira, remuneração e avaliação de desempenho. Esse processo se relaciona com a
classificação do agentes público, com as funções a desempenhar na organização
Os agentes públicos podem ser classificados em:
a) Servidores públicos civis: são estatutários que seguem um regime jurídico de natureza pública e
trabalham na administração direta, nas autarquias e nas fundações públicas.
b) Servidores públicos militares: são estatutários, seguem o Estatuto dos Militares; são pessoas que,
em caráter permanente ou temporário, prestam serviço militar, no plano da administração da
União e dos estados.
c) Servidores governamentais: regidos CLT) e trabalham nas sociedades de economia mista,
empresas públicas e fundações privadas.
d) Delegados de serviços públicos: são concessionatários, permissionatários e autorizatários.
e) Requisitados: são os mesários, escrutinadores e jurados.
f) Temporários: são contratados por excepcional interesse público.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

g) Gestores de negócios públicos: são os contratados para determinado setor, em razão do abandono
por seus responsáveis.
h) Delegados de ofícios públicos: são os tabeliães.
Na administração pública e com relação aos recursos humanos, há, normalmente, dois tipos de
vínculos empregatícios:
a) Os estatutários: contrato em regimes de estatuto dos servidores públicos ou servidores específicos
como no caso dos militares. A seguir se relacionam, sem detalhamento, algumas características
do servidor no regime estatutários;
a.1) Ingresso: por meio de concurso público: procedimento pelo qual se seleciona o futuro melhor
servidor;
a.2) Exercício: estágio probatório de três anos.
a.3) Estabilidade: concurso público e aprovação em estágio probatório.
a.4) Inatividade: pela extinção de vínculo; aposentadoria por invalidez ou voluntária: 35 anos de
serviço e 65 de serviço se homem, e 30 anos de serviço e 60 de idade, se mulher; quando
compulsória, aos 70 anos, recebem-se proventos proporcionais, evidentemente aproximando-se
do integral.
a.5) Vantagens:
 adicional por tempo de serviço: biênio, triênio, quinquênio: 5% a cada cinco anos;
 adicional de função: tempo integral dedicação plena, nível universitário;
 gratificação pelo exercício de funções como: direção, chefia e assessoramento;
 gratificação por risco de vida: insalubridade e periculosidade;
 gratificação por trabalho noturno: 25%.
 gratificação natalina.
 gratificação de férias (113 do salário).
 indenizações: ajuda de custo, diárias e transporte.
a.6) Penalidades:
 advertência, suspensão e demissão;
 cassação de aposentadoria
 destituição de cargo em comissão ou de função comissionada.
b) Os celetistas: pessoal contratado que obedece ao regime da CLT, com as seguintes caraterísticas
gerais:
b.1) Ingresso: recrutamento e seleção; nas fundações, sociedades de economia mista e empresas
públicas, há concurso público e livre nomeação (independentemente de concurso, em que a
autoridade competente para nomear escolhe, observados os requisitos legais, o futuro servidor).
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

b.2) Exercício: contrato por prazo determinado, - três meses; depois desse contrato, faz-se novo
contrato ou por contrato por prazo indeterminado; em algumas estatais, existe o quadro
admissional que, após dois anos, passa para o quadro permanente.
b.3) Estabilidade; após dez anos de serviço; isto, porque aos vinculados ao FGTS após dez anos
paga-se o dobro de encargos sociais; porém, existem algumas categorias estáveis como, por
exemplo, membros-diretores de sindicato, estabelecidos de acidentaria (12 meses), membros da
Comissão Interna de Prevenção de Acidentes (CIPA), gestantes e outros legais.
b.4) Inatividade: quando há extinção de vínculo, mesmo com limite de idade e de tempo de
serviço; receberá indenização por rescisão de contrato e benefícios previdenciários com base na
média contribuição.
b.5) Vantagens:
 não existe adicional de função, salvo em algumas estatais;
 gratificação (direção, chefia e assessoramento); existe em algumas estatais sendo possível
incorpora-la a sua remuneração desde que tenha recebido por mais de oito anos;
 adicional de função: tempo integral dedicação plena, nível universitário;
 gratificação por risco de vida: insalubridade e periculosidade;
 gratificação por trabalho noturno: 25%.
 gratificação: 13º. Salário;.
 gratificação de férias (1/3 do salário).
 indenizações: ajuda de custo, diárias e transporte: não existe, salvo em algumas estatais.
a.6) Penalidades:
 advertência, suspensão e demissão;
 demissão com justa causa e sem justa causa.

Apresentam-se, a seguir, conceitos gerais da gestão de pessoas na organização implícitos na


Figura 24 e relacionados com vínculos empregatícios e classificação do servidor público envolvidas
em processos administrativos como os de prestação de serviços.
Recrutamento e seleção de pessoal. Na gestão pública, o recrutamento e a seleção de
pessoas com propósito de vinculação à organização ocorrem sob a denominação provimento de cargo
público. Essa captação, na literatura especializada, opera sobre três eixos: objetivos, fatores
contextuais e perfis.
É preciso que o administrador público, na função de recrutamento e seleção de pessoas, tenha
presente e desenvolva criteriosamente os processos de captação de pessoal, pois esta é uma função
crítica com interfaces diretas com todas as áreas internas da organização e com o mercado de trabalho.
Uma função que pode ser definida dentro de abordagens tradicionais ou estratégicas, conforme leve
em consideração ou não a análise de objetivos da organização e de seu contexto.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

O cargo público é a unidade de competência, indivisível, previsto em número certo, com


denominação própria, colocado à disposição por pessoas jurídicas de direito público.
Os cargos públicos são classificados em três tipos: comissão, efetivo e vitalício com as seguintes
características.
a) Cargo de provimento em comissão ou cargo em comissão, ocupado transitoriamente por alguém,
sem direito de nele permanecer indefinidamente. São cargos próprios para direção, comando ou
chefia de certos órgãos, nos quais se precisa de um agente de confiança da autoridade nomeante
que se disponha a seguir sua orientação, ajudando-a a promover a direção superior da
administração.
b) Cargo de provimento efetivo cargo efetivo, ocupado por alguém sem transitoriedade ou
adequado a uma ocupação permanente, mediante concurso público e permanência após o decurso
do prazo de três anos de estágio probatório, no qual se apurou sua capacidade para a
permanência. Essa estabilidade no servidor público é necessária para o pleno desenvolvimento
de suas atribuições, sem medo de perturbações ou ameaças de seus superiores, quando, por
motivos técnicos ou por razões de interesse público, negar-se a cumprir suas ordens ou tiver de
agir contrariamente a elas ou aos seus interesses.
c) Cargos vitalícios são os destinados a receber um ocupante em caráter permanente, definitivo, tais
como os de magistrado, de membros do Ministério Público e ministros do Tribunal de Contas
Nos demais níveis de governo, essa garantia é outorgada aos agentes que, nessa esfera,
desempenham atribuições semelhantes.
São requisitos para investidura em cargo público:
 nacionalidade brasileira;
 gozo dos direitos políticos;
 quitação com as obrigações militares e eleitorais;
 nível de escolaridade exigido;
 idade mínima de 18 anos;
 aptidões física e mental.
São formas de provimento em cargo público:
 nomeação;
 promoção;
 readaptação (retorno à atividade após limitação que tenha sofrido em sua capacidade física);
 reversão (retorno do servidor aposentado por invalidez à atividade, quando cessada a
invalidez);
 reintegração (retorno do servidor à atividade, quando invalidada sua demissão);
 recondução (retorno à atividade, caso o servidor sucessor da vaga não tenha passado no
estágio probatório);
 disponibilidade e aproveitamento (desde que o servidor entre em prazo legal) .
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

A vacância do cargo público ocorrerá por:


• exoneração;
• demissão;
• promoção;
• readaptação;
• aposentadoria;
• posse em outro cargo que não pode ser acumulável;
• falecimento.
Relativamente à posse, esta ocorrerá mediante assinatura do respectivo termo, no qual deverão
constar as atribuições, os deveres, as responsabilidades e os direitos inerentes ao cargo ocupado, os
quais não podem ser alterados unilateralmente.
Desenvolvimento de habilidades e competências da pessoa. A noção de
desenvolvimento está associada à formação e capacitação- treinamento do servidor. Refere-se ao
desenvolvimento de aptidões múltiplas como competências técnicas, administrativas, interpessoal e
política.
Para se ter sucesso na formação dos servidores, é necessário a vinculação a uma carreira
profissional preestabelecida. Ressalte-se que a formação deve ser um pré-requisito para a investidura
de qualquer servidor em seu cargo.
O treinamento refere-se ao desenvolvimento de capacidades individuais, basicamente
relacionadas a funções próprias na organização. Esse compreende quatro etapas principais:
a) levantamento de necessidades, - diagnósticos e prognósticos que possam indicar, com clareza e
objetividade, quais são as deficiências de desempenho, os desafios para atender;
b) programação: são fixados os objetivos a serem alcançados pelo programa de capacitação com a
previsão necessários de meios ou recursos para alcançar os propósitos finalísticos;
c) desenvolvimento e controle: implementação de estratégias e ações previstas anteriormente;
d) avaliação: verificação da obtenção ou não dos objetos ou padrões previstos.
A busca (observação, registro etc. de dados) por informações que auxiliam no diagnóstico da
desempenho dos funcionários na realização de suas tarefas é objeto de estudo no levantamento de
necessidades de treinamento. Esta etapa caracteriza a forma e o conteúdo do aperfeiçoamento a ser
realizado e, sem este diagnóstico, comprometem-se os resultados esperados pela organização.
Entre os principais objetivos a serem alcançados pelo levantamento de necessidades de
treinamento estão:
a) proporcionar aos funcionários a oportunidade de desenvolverem, dentro de determinados critérios
e referências adotadas pela tarefas e responsabilidades próprias de sua atividade;
b) satisfazer as demandas referentes ao autodesenvolvimento e à formação dos funcionários;
c) facilitar o ajustamento pessoal dos funcionários a suas atividades e ambiente de trabalho;
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

d) proporcionar aos funcionários um sentimento de segurança entre as exigências da demanda


ocupacional.
Atualmente, as organizações, sobretudo as públicas, carecem de estudos que reflitam a dinâmica
organizacional, principalmente em seus pontos avançados e em suas limitações.
Alguns autores consideram pressupostos teóricos da avaliação de pessoal, alguns deles
relacionados a seguir:
a) a instituição como um organismo sistêmico que interage entre os compartimentos internos e
externos do meio ambiente;
b) o resultado final de operação como consequência da distância interna dos órgãos da instituição,
mediante o uso de técnicas e métodos como os estatísticos e dinâmicos, técnico-operacionais e
psicossociais das diversas atividades; a valoração e estimulo da participação livre e espontânea
dos membros e dos grupos; e a reserva de pessoas de pessoas que ocupem cargos relacionados
com os objetos em estudo.
Em pesquisa documental sobre avaliações de necessidades por treinamento se encontram três
tipos de análises que, quanto possível, deve ser complementares:
a) organizacional, aferição da realidade organizacional, visando a identificar as formas de
treinamento que podem interagir com esta realidade;
b) ocupacional; são prescrições comportamentais relacionadas à produção e/ou à distribuição de
bens e serviços reconhecidos pela sociedade
c) individual; procura-se conhecer a discrepância no desempenho provocada por deficiência real de
habilidades ou por problemas contingenciais, não solucionáveis com os programas de habilitação
técnica
Mas, as necessidades por treinamento podem ser orientadas conforme outros descritores como a
partir do conhecimento do indivíduo, de suas habilidades e de suas atitudes; ou determinadas por
situações específicas que se apresentam durante o desenvolvimento dos trabalhos, mediante fatores
como: baixa qualidade dos trabalhos realizados; gasto excessivo de tempo na execução das tarefas;
falta de preparo adequado para o desempenho da função; frequente perda ou desperdício de material
ou equipamento; afastamento de pessoal (aposentadorias, promoções, transferências, licenças etc.);
mudança de tecnologia ou métodos de trabalho; alta frequência de acidentes; mudança de políticas ou
diretrizes na organização; e indisponibilidade de mão-de-obra especializada no mercado de trabalho.
Carreira. Na década de 1960, foi criado o sistema de referências para cada grupo de classes,
uniformizando os cargos em todo o País. Com a vigência do novo plano de cargos e salários de 1970 o
servidor público poderia progredir de três formas:
a) progressão horizontal, significa ganhar referências dentro do mesmo nível (ou níveis) dentro da
mesma classe, em uma categoria funcional;
b) progressão vertical; significa, dentro da mesma categoria funcional, passar de um nível ou classe
para níveis superiores;
c) ascensão funcional.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Remuneração. De acordo como Regime Jurídico Único, remuneração é o vencimento do


cargo efetivo acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei. Esse vencimento
composto por:
Remuneração = vencimento básico + vantagens
Vantagens = indenizações + gratificações + adicionais
Indenizações: ajuda de custo, diárias e transporte.
Gratificações: retribuição pelo exercício de função de direção, chefia e assessoramento e
gratificação natalina.
Adicionais: por tempo de serviço, pelo exercício de atividades insalubres, perigosas ou penosas,
pela prestação de serviço extraordinário, noturno, de férias e outros, relativos ao local ou à
natureza do trabalho.
Vantagens sociais como: vale-transporte, vale-refeição e assistência médica gratuita.
Vantagens pecuniárias como: decurso de tempo (dois ou cinco anos), insalubridade, ter
dependentes.
No conceito de remuneração aparecem outros conceitos importantes, tais como:
a) atribuições: conjunto de atividades necessárias à execução de determinado serviço;
b) categoria funcional: conjunto de cargos ou empregos de mesma denominação;
c) nível: posição dentro da categoria funcional, ou de uma de suas classes, que permite identificar a
situação do ocupante na estrutura hierárquica e de remuneração da organização;
d) isonomia de vencimentos: é a igualdade de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou
assemelhados de um mesmo poder;
e) paridade de vencimentos: é a igualdade de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou
assemelhados de poderes diferentes;
f) vinculação: é o atrelamento de uma majoração a outra;
g) equiparação: acontece quando cargos, empregos ou funções diferentes são igualados para fins de
remuneração (o art. 37 da Constituição de 1988 proíbe).
Avaliação de desempenho É um meio utilizado para a progressão, promoção, transferência
ou acesso, com o fim de aumentar a eficiência, a eficácia e a efetividade de uma organização pública.
No Brasil, na década de 1960, surgiu a avaliação de desempenho pelo método da escala gráfica;
um método que definia por merecimentos, essa avaliação, compreendendo:
a) elementos – fatores essenciais como: qualidade do trabalho; quantidade do trabalho;
autossuficiência; iniciativa; tirocínio, - primeiro ensino- aprendizado; colaboração; ética
profissional; conhecimento do trabalho; aperfeiçoamento funcional; e
b) elementos complementares, tais como: compreensão dos deveres; e por antiguidade; e
complementares: assiduidade; pontualidade; e disciplina.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
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A avaliação de desempenho na gestão pública tem como objetivos: a progressão horizontal; a


promoção; a mobilidade; e o incentivo ao servidor público (tempo ou gratificação).
A administração do desempenho é uma metodologia gerencial que visa promover a consecução
das metas organizacionais e o desenvolvimento dos recursos humanos, através de um processo que
deve ser:
a) participativo, porque precisa ser negociado entre gerente e colaboradores em condições de
igualdade, tendo como principal foco o alcance das metas organizacionais
b) dinâmico, considera a evolução dos fatos e o que se passa no ambiente no qual se inserem,
permitindo os ajustes necessários para a melhoria do próprio processo e de seus resultados.
c) contínuo de ação contínua, e sistematizado, pelo fato de apresentar características próprias e
diferenciadas, que agregam etapas e sequências bem definidas, com a finalidade de atingir
resultados previamente estabelecidos
d) sistematizado porque deve ser organizados de maneira metódica, ordenada e coerente.
O planejamento do desempenho deriva do planejamento empresarial, de seus objetivos e de suas
diretrizes, procurando expressá-lo ao âmbito de competência de cada gerente e colaborador. Esta é a
etapa em que gerente e colaborador negociam o estabelecimento de metas, seus respectivos
indicadores e controles, bem como o provimento dos recursos necessários ao desempenho, resultando
em um plano individual de trabalho para orientar o desempenho do colaborador e permitir o
acompanhamento e a avaliação por parte do gerente.
Acompanhamento. Nesta etapa ocorre a efetiva administração do desempenho, por meio do
contínuo, dinâmico e participativo processo de melhoria do desempenho; um acompanhamento que
deve ser feito periodicamente (mensal, quinzenal, semanal) com base no plano individual de trabalho,
por meio do qual gerente e colaborador fazem revisões e ajustes:
a) revisam as metas e os indicadores segundo sua relevância, podendo realizar os ajustes
necessários;
b) identificam desvios de desempenho e agem sobre as causas, estabelecendo um plano de
recuperação e apoio;
c) avaliam as metas já atingidas e estabelecem outras para o período.
Durante o acompanhamento do desempenho, o gerente dá e recebe o retorno (feedback),
estabelecendo uma relação de ajuda e de desenvolvimento, exercendo, assim, a mais essencial de suas
atribuições: gerenciar pessoas e seu trabalho.
A avaliação de desempenho resulta da análise entre o desempenho esperado e o desempenho
realizado, fechando o ciclo de administração do desempenho.
Permite conceituar o resultado obtido, gerando consequências para o próximo ciclo, não
devendo, contudo, apresentar surpresas nem sobressaltos, uma vez que as metas e os indicadores foram
negociados na fase de planejamento e revistos periodicamente na fase de acompanhamento.
Nos conceitos apresentados acima e ao longo do texto aparece um conceito importante na
administração pública, em especial, quando se trata de avaliação de processos e de resultados: é o
indicador.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

A construção de indicadores associados a metas, objetivos e estratégias gerenciais globais


surgiu na empresa privada norte-americana, durante a década de 1950, com o método da
Administração por Objetivos (APO). Um critério que veio a substituir a índices exclusivamente
financeiros de avaliação e controle. No entanto, os critérios de lucro e de custo não eram suficientes
para explicar a empresa, seu ambiente, sua organização social e as necessidades de seus colaboradores.
As campanhas de redução de custos, além de produzirem pouco resultado, colocavam demasiada
ênfase em um só fator - o custo -, muitas vezes em detrimento dos demais fatores, produzindo um
desequilíbrio nos objetivos da empresa.
A alta direção entendia essa apatia em produzir os resultados esperados como rebeldia e, como
resposta, endurecia seus controles. Com isso, apertava-se o círculo vicioso: maior controle, maior
resistência; maior resistência, maior controle.
Os indicadores de desempenho representam unidades de medida associadas às metas de
desempenho, expressos mais comumente na forma de índices, taxas, porcentagens ou proporções, e
sistematizadas em três segmentos básicos:
a) Indicadores de insumo: medida usada para a alocação de recursos, materiais e financeiros, nas
diferentes atividades, projetos, programas, áreas ou funções da organização.
b) Indicadores de processo ou indicadores de esforço, usados no monitoramento do uso dos
recursos (humanos, materiais e financeiros) nas diferentes atividades desenvolvidas pela
organização para avaliar a eficiência dos processos e o desempenho funcional que, aliados aos
indicadores de insumo, mensuram a eficiência organizacional.
c) Indicadores de produto: têm por finalidade medir o resultado pelo somatório dos recursos
empregados e dos esforços desenvolvidos pela organização. Seu uso está associado à busca da
eficácia organizacional. Ao desenvolver indicadores de desempenho logístico, Rey (1999) criou
quatro classes de indicadores:
d) Indicadores financeiros: medem o custo total da operação ou o valor monetário necessário para
planejar, administrar, adquirir, distribuir e armazenar os produtos com destino aos clientes.
e) Indicadores de produtividade: refletem a capacidade da função logística de utilizar
eficientemente os recursos designados para cada função: relação entre a geração de resultados
sobre o consumo de recursos para produzir esse resultado.
f) Indicadores de tempo: tempo é uma variável crítica da competividade e deve ser monitorada
permanentemente.
g) Indicadores de qualidade: permitem monitoram todos os elementos para a execução perfeita de
um processo, atividade ou bem e serviço.
Os indicadores financeiros são indicadores de insumo, os indicadores de produtividade são
indicadores de processo e os indicadores de tempo e de qualidade são indicadores de produto. Os
indicadores financeiros e de produtividade representam medidas de eficiência, enquanto os indicadores
de tempo e de qualidade representam medidas de eficácia.
A construção de indicadores de desempenho requer a observação de algumas propriedades
desejáveis, tais como: refletir tanto as necessidades dos clientes quanto as possibilidades da
organização; fornecer uma base adequada para a tomada de decisões; ser de fácil compreensão; ter
ampla aplicação; ser interpretados uniformemente; possibilitar a mensuração com os sensores
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(informações) existentes; ser preciso na interpretação dos dados; ser economicamente aplicável; ser
confiável; oferecer validade; ser relevante; e ter consistência.

2 2.6.2 Finanças Públicas


Finanças públicas tratam, basicamente, dos gastos do setor público e das formas de
financiamento desses gastos. A partir desse conceito simples, são desenvolvidos estudos, teorias e
modelos que procuram explicar a evolução da participação setor público na economia, as formas de
intervenção do Estado na atividade econômica, as fontes e origens das receitas públicas bem como a
evolução crescente dessas receitas relativamente ao produto/renda nacional: a gestão desses atividades
e processo define a administração financeira, em uma organização pública, repetindo, como a
captação, aplicação e distribuição eficiente dos recursos necessários para satisfazer aos anseios da
população e aos objetivos e metas aos quais se propõe o governo. Uma definição de funções
financeiras, tais como:
a) Função Alocativa Diz respeito ao fornecimento de bens públicos, - aqueles cuja utilização por
um indivíduo não implica a indisponibilidade para os outros indivíduos; um vez que o mercado
não tem mecanismos de fornecimento e financiamento desses bens, o governo deve oferecê-los à
sociedade. Ex. praças, iluminação, pública, policiamento, estradas.
Há ainda bens e serviços que possuem características tanto de bens públicos como de bem
privados bens e serviços podem ser financiados pela iniciativa privada - como educação e saúde,
mas que devem ser universalizados pelo governo devido aos seus benefícios tanto para o
indivíduo como para a sociedade.
Como problema central da função alocativa, o governo precisa decidir (isto, para assegurar um
fornecimento eficiente de bens públicos aos cidadãos):
a.1) o tipo e a quantidade de bens públicos que devem ser ofertados;
a.2) o nível de contribuição de cada consumidor;
a.3) os benefícios que serão disponibilizados à população. Assim, a função alocativa tenta
b) Função distributiva, é a mais complexa das três funções financeiras, ocupando uma posição de
destaque na determinação da política fiscal e dos pagamentos de transferências; uma função que
tem como objetivo que o sistema de mercado provoca em sua distribuição; teoricamente, a
distribuição ótima de renda seria aquela que maximizaria os diferentes níveis de utilidade da
população. no entanto, tais níveis não são de fácil alcance, pois o padrão correto de distribuição
varia de sociedade para sociedade, além de envolver um alto custo de eficiência, quando os
agentes econômicos não são estimulados a produzir porque uma grande parcela de sua renda é
transferida para outros.
Os principais mecanismos de política fiscal que favorecem a distribuição de renda de forma
direta são:
b.1) as transferências de renda;
b.2) a utilização de imposto de renda progressivo para o financiamento de serviços públicos como
saúde-saneamento básico e habitação popular;
~ 173 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

b.3) os subsídios aos produtos consumidos pelas classes mais pobres.


c) Função estabilizadora proposta pela teoria keynesiana; tem por objetivo alcançar um elevado
nível de emprego, uma razoável estabilidade no nível de preços, o equilíbrio na balança de
pagamentos e uma aceitável taxa de crescimento econômico. Essa função regula a sintonia entre
a oferta e a demanda agregada da economia.
Os instrumentos da função estabilizadora dividem-se em fiscais e monetários que, apesar de
serem complementares, diferem quanto ao seu impacto; a utilização de ambas em uma
combinação apropriada permite alcançar um maior número de objetivos do que seria possível
caso apenas um desses instrumentos de política econômica fosse aplicado.
A principal utilização da função estabilizadora dos gastos públicos são as políticas anticíclicas do
governo. Em períodos de recessão econômica, tais políticas aumentam os gastos públicos e os
investimentos, diretamente ou pelos incentivos à iniciativa privada, com o intuito de reverter o
ciclo depressivo da economia de mercado.
Um aspecto a destacar é o relativo às finanças públicas e o crescimento econômico. Observa-se,
nesse contexto, que um requisitos fundamentais para o crescimento econômico de um país é a
formação de capital: tanto os investimentos em recursos humanos na forma de educação e
treinamento, quanto os investimentos em ativos físicos, com duas possíveis fontes de recursos: a
poupança do setor público e a poupança do setor privado. No Brasil, o setor público representa a
principal fonte de poupança para a formação de capital.
A efetivação dessa poupança pública em investimentos pode ocorrer de duas maneiras: por
investimentos públicos diretos e/ou pelo repasse de recursos para a iniciativa privada, por meio de
financiamentos e incentivos.
Outra condição para o crescimento econômico é a disponibilidade de divisas que permite a
aquisição produtos como máquinas, equipamentos, petróleo e bens intermediários, necessários para o
processo de desenvolvimento, mas que, por motivos inerentes à economia doméstica como restrições
ou limitações tecnológicas, disponibilidade de recursos naturais e tamanho de mercado, entre outras,
não se encontram disponíveis no mercado interno.
Além disso, as exportações contribuem para a formação de um mercado em expansão, podendo
gerar um núcleo de desenvolvimento liderado pela exportação. Dessa forma, a política do setor público
deve envolver-se com a divisão dos recursos não apenas entre consumo e investimento, mas também
entre produtos domésticos e os comercializáveis (exportáveis) responsáveis pela criação de divisas.
Outro requisito para o crescimento econômico é o equilíbrio e a eliminação de pontos de
estrangulamento: são limitações ao crescimento saudável da economia doméstica.
Em países em desenvolvimento, a baixa taxa de poupança interna, por vezes coberta por
investimento externo, é um importante ponto de estrangulamento, ao impossibilitar o desenvolvimento
de certos setores da economia. Outro fator critico e comum, nesses países, é a balança de pagamentos,
geralmente pressionada por importações de conteúdo tecnológico e pelas despesas com dívidas
externas, e agravada pelas exportações de baixo valor agregado.
Por fim, o mercado interno reduzido dificulta a produção interna em certos setores da economia,
pois o país não absorve os níveis de produção em escala; assim, cabe ao governo eliminar tais pontos
de estrangulamento da economia, seja pela intervenção direta, seja pelo subsídio à iniciativa privada. A
~ 174 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

boa atuação do Estado nesses casos é condição necessária à passagem para novos níveis de renda e de
produção na sociedade.
As finanças públicas ocupam um papel central no processo de crescimento econômico em países
de baixos níveis de renda, em situações que exige soluções intermediadas pelo setor público; setor com
importante papel a ocupar com relação a todos os ingredientes do desenvolvimento, efetivando sua
participação, sobretudo, por meio das funções alocativa e estabilizadora, e colocando em prática ações
complementares da economia de mercado.
De ponto de vista macroeconômica, podem-se classificar como mecanismo de financiamento do
setor público: impostos, taxas, incentivos fiscais, contribuições, dívida pública, fundos especiais,
emissão de moeda e de títulos, venda de produtos e serviços, repartição de receitas, divisão de
encargos, transferências intergovernamentais entre União, estados e municípios.
As preocupações sobre as finanças em uma organização pública vão desde a obtenção de fundos,
sempre escassos, até a utilização desses fundos com responsabilidade fiscal. Nesse processo se
encontram controles financeiros no setor público, tanto internos a uma organização quanto externos.
A Figura 25 apresenta um modelo sistêmico simples da função financeira; função que se
preocupa, basicamente, com todos os problemas associados à aquisição eficiente e ao uso dos recursos
públicos. Um sistema que está baseado em áreas de decisão financeira composta, na entrada, por
informações sobre (...) e na saída pelos benefícios (maximizados) para a população.

Figura 25 Modelo sistêmico simplificado da função financeira na administração pública


Entre entrada e saída, com feedback, encontra-se o núcleo com dois : fontes de receitas e
despesas, envolvendo decisões, conforme se ilustra na Figura 25.
~ 175 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

2.2.6.3 Administração de Materiais e Serviços


Corresponde, no seu todo, ao Planejamento, Organização, Direção e Controle de todas as tarefas
necessárias à definição e qualidade, obtenção, guarda, controle e aplicação dos materiais destinados às
atividades operacionais de uma empresa, seja ela de natureza industrial, comercial ou de prestação de
serviços, pública ou privada.
A Administração de Materiais e Serviços é definida como sendo um conjunto de atividades
desenvolvidas dentro de uma organização ou empresa, de forma centralizada ou não, destinadas a
suprir as diversas unidades, com os materiais e serviços necessários ao desempenho normal das
respectivas atribuições. Tais atividades abrangem desde o circuito de reprovisionamento, inclusive
compras, o recebimento, a armazenagem dos materiais, o fornecimento destes aos órgãos requisitantes,
até as operações gerais de controle de estoque etc. Um circuito que visa a garantia de existência
contínua de um estoque, organizado de modo a nunca faltar nenhum dos itens que o compõem, sem
tornar excessivo o investimento total. Destina-se a dotar a administração dos meios necessários ao
suprimento de materiais e serviços imprescindíveis ao funcionamento da organização no tempo
oportuno, na quantidade necessária, na qualidade requerida e pelo menor custo.
A oportunidade, no momento certo para o suprimento de materiais, influi no tamanho dos
estoques. Assim, suprir antes do momento oportuno acarretará, em regra, estoques altos, acima das
necessidades imediatas da organização. Por outro lado, a providência do suprimento após esse
momento poderá levar à falta do material necessário ao atendimento de determinada necessidade da
administração. Do mesmo modo, o tamanho do Lote de Compra acarreta as mesmas consequências:
quantidades além do necessário representam inversões em estoques ociosos, assim como, quantidades
aquém do necessário podem levar à insuficiência de estoque, o que é prejudicial à eficiência
operacional da organização.
Estes dois eventos, tempo oportuno e quantidade necessária, acarretam, se mal planejados, além
de custos financeiros indesejáveis, lucros cessantes, fatores esses decorrentes de quaisquer das
situações mencionadas. Da mesma forma, a obtenção de material sem os atributos da qualidade
requerida para uso a que se destina acarreta custos financeiros maiores, retenções ociosas de capital e
oportunidades de lucro não realizadas. Isso porque materiais, nessas condições, podem implicar em
paradas de máquinas, defeitos na fabricação ou no serviço, inutilização de material, compras
adicionais, etc.
O objetivo da administração de materiais e serviços é o estabelecimento de métodos e técnicas
padrões adequados à organização (critérios) para a execução racional de suas atividades, visando
PREVER e PROVER o material e serviço adequado e necessário aos diversos órgãos da empresa, a
tempo e pelo menor custo.
A importância da administração de materiais se relaciona com a estrutura da organização
pública: um sistema aberto que se encontra em constante intercâmbio com o ambiente externo e, ao
mesmo tempo, está constituído internamente de diversos subsistemas, entre outros, os de informações
(bancos de dados inter-operativos); um subsistema ou banco que permite armazenar e gerenciar os
fluxos, dentro e fora desses sistemas e subsistemas, com funções para acionar (controlar) os fluxos de
materiais necessários para a consecução dos objetivos programados.
A importância da administração de materiais se relaciona, também, com a natureza e
características dos bens públicos e com os conceitos de gestão e gestor que importam a ideia de
~ 176 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

proteção, zelo e conservação de bens e interesses públicos, os da administração pública; essa


conotação difere nas expressões propriedade e proprietário com a ideia de disponibilidade e alienação.
Desse modo, os poderes usuais do gestor público são os de proteção (estoques, - no armazém, fontes,
reservas etc.) e conservação dos bens confiados à sua gestão, necessitando sempre de consentimento
especial do titular de tais bens e interesses para os atos de alienação, oneração, destruição e renúncia.
O Quadro 6 sintetiza diversas classes de bens sob enfoques diferentes.
ENFOQUE CARACTERÍSTICAS
Todos aqueles que integram o patrimônio da Administração Pública direta e indireta; todos os
demais são considerados particulares. “São públicos os bens de domínio nacional pertencentes as
pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual fora pessoa
a que pertencerem. As empresas públicas e as sociedades de economia, embora sejam pessoas
jurídicas de direito privado, integram as pessoas jurídicas de direito público interno, assim os
bens destas pessoas também são públicos.
O aCódigo Civil utilizou o critério da destinação do bem para classificar os bens públicos.
a) Bens de uso comum: São aqueles destinados ao uso indistinto de toda a população. Ex: Mar,
rio, rua, praça, estradas, parques. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou oneroso,
conforme for estabelecido por meio da lei da pessoa jurídica a qual o bem pertencer. Ex: Zona
azul nas ruas e zoológico. O uso desses bens públicos é oneroso.
b) Bens de uso especial: São aqueles destinados a uma finalidade específica. Ex: Bibliotecas,
teatros, escolas, fóruns, quartel, museu, repartições publicas em geral.
c) Bens dominicais: Não estão destinados nem a uma finalidade comum e nem a uma especial.
Constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito
pessoal ou real, de cada uma dessas entidades. Representam o patrimônio disponível do Estado,
pois não estão destinados e em razão disso o Estado figura como proprietário desses bens. Ex:
Bens Terras devolutas.
públicos Regime jurídico dos bens públicos; a concessão desse regime decorre dos interesses que o Poder
Público representa quando atua.
Inalienabilidade; a regra geral é de os bens públicos não podem ser alienados: vendidos,
permutados ou doados; há exceção: podem ser alienados se atenderem aos seguintes requisitos:
caracterização do interesse público; realização de pesquisa prévia de preços: se vender abaixo
do preço causando atos lesivos ao patrimônio público cabe ação popular; desafetação dos bens
de uso comum e de uso especial: os bens de uso comum e de uso especial são inalienáveis
enquanto estiverem afetados; os bens dominicais não precisam de desafetação para que sejam
alienados; os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.
Imprescritibilidade; característica dos bens públicos que impedem que sejam adquiridos por
usucapião. Os imóveis públicos, urbanos ou rurais, não podem ser adquiridos por usucapião; os
bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião
Impenhorabilidade; bens públicos que impedem que sejam eles oferecidos em garantia para
cumprimento das obrigações contraídas pela Administração junto a terceiros. Os bens públicos
não podem ser penhorados, pois a execução contra a Fazenda Pública se faz de forma diferente.
Regra geral: A execução contra a Fazenda se faz através da expedição de precatórios (títulos
emitidos a partir de sentença com trânsito em julgado que o torna legitimo credor da
Administração Pública).

O Quadro 6 sintetiza diversas classes de bens sob enfoques diferentes.


ENFOQUE CARACTERÍSTICAS
Efeitos de Classificados como:
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

a) bens móveis; bens suscetíveis de movimento próprio, ou de remoção por força


alheia, sem alteração da substância ou destinação econômico-social; na ficção legal,
também são considerados móveis as energias que possuam valor econômico, os
direitos reais sobre objetos móveis e as ações correspondentes e os direitos pessoais
de caráter patrimonial e as ações respectivas.
escrituração e b) bens imóveis; por sua natureza: abrange o solo com sua superfície, os seus
organização acessórios e adjacências naturais, compreendendo as árvores e frutos pendentes, o
de balanços
espaço aéreo e o subsolo; por acessão física artificial: inclui tudo aquilo que o
patrimoniais
da homem incorporar permanentemente ao solo, como a semente lançada à terra, os
contabilidade edifícios e construções, de modo que não se possa retirar sem destruição,
pública: modificação, fratura ou dano; por acessão intelectual: são todas as coisas móveis
que o proprietário do imóvel mantiver, intencionalmente, empregadas em sua
exploração industrial, aformoseamento ou comodidade
c) bens de natureza industrial; bens utilizados no funcionamento de estabelecimentos
industriais.
d) bens imóveis pendentes de identificação e registro.
a) Bens públicos: impossibilidade de excluir determinados indivíduos ou segmentos
da população de seu consumo - por exemplo, ruas, praias e parques;
Tipo de b) Bens semipúblicos: os benefícios advindos de seu consumo não são totalmente
consumo: internalizados pelo indivíduo que o consome, espalhando-se uma parcela
considerável deles por toda a coletividade - por exemplo, educação, nutrição, saúde
e saneamento básico

Na administração de materiais e serviços se destacam alguns conceitos, entre outros, os


seguintes:
a) A programação de materiais, equipamentos e serviços; determinar quando (uma questão de
oportunidade) e em que quantidade (uma questão de eficiência) os materiais e serviços devem
abastecer a organização. Parte desses materiais pode estar estocada no almoxarifado, enquanto
outra deverá ser comprada. Com a previsão das necessidades de materiais, o administrador do
almoxarifado planeja as concernentes operações de solicitação, suprimento e abastecimento que,
a partir das solicitações de aquisição, o órgão de compras planeja suas atividades de obtenção e
acompanhamento dos materiais, matérias-primas, equipamentos e serviços a serem adquiridos.
Com a adoção da programação das necessidades de materiais, é possível saber, antecipadamente,
as quantidades de materiais e matérias-primas a serem requisitadas ao almoxarifado, compradas
pelo setor de compras e os período ou épocas determinadas para colocá-los à disposição dos
requisitantes. Consideram-se, na programação:
a.1) A previsão de consumo de materiais e o tempo e o tempo de entrega da quantidade
encomendada. Nessa previsão podem se utilizar várias técnicas, tais como:
a.1.1) a referência de consumo do último período para fazer uma previsão no próximo período;
a.1.2) procedimentos estatísticos como os de média móvel (média calculada com base nos registros
de médias dos períodos anteriores e a média móvel ponderada, em que os valores dos períodos
mais recentes recebem um peso maior que os valores dos períodos mais antigos.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

b) A função de compra; compreende todo o processo de localização de fornecedores, fontes de


suprimento, consulta, escolha e aquisição de materiais por meio de licitações que compreendem
quantidade, qualidade, preço (condições de pagamento, desconto), prazo de entrega, transporte,
bem como o acompanhamento de processo perante o fornecedor escolhido e o recebimento do
material para inspecionar e garantir o fornecimento dentro das especificações solicitadas. Os
objetivos da seção compras podem sintetizar-se em:
b.1) assegurar, quanto possível, um fluxo contínuo de suprimentos, a fim de atender aos
requisitantes nos diversos setores e funções da organização;
b.2) coordenar o fluxo de atendimento de maneira eficiente (mínimo de investimento) e eficaz (sem
afetar a operacionalidade da organização);
b.3) comprar materiais a preços mais baixos, obedecendo a padrões de quantidade e qualidade
definidos, observando os prazos de entrega propostos e os respectivos locais de entrega;
b.4) procurar sempre, dentro de uma licitação justa e honrada, as melhores condições para a
organização, principalmente condições de pagamento, desconto, preço, a forma de entrega das
quantidades encomendadas, a qualidade acordada e o prazo de entrega previsto.
Outros conceitos importantes da administração pública no que se refere à administração de
materiais e serviços são sintetizados e apresentados no Quadro 7.

Quadro 7 Conceitos relacionados com a administração de materiais e serviços da administração pública


CONCEITO DEFINIÇÃO E PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS
Fonte: Normas instituídas pela Constituição Federal para licitações e contratos da administração
pública. Alguns conceitos: para fins legais, considera-se compra toda aquisição remunerada de
bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente; . Nenhuma compra será feita sem a
adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu
pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa; . as
compras, sempre que possível, deverão: atender ao princípio da padronização, que imponha
compatibilidade das especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso,
as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas; ser processada pelo
sistema de registro de preços (precedido de ampla pesquisa de mercado; regulamentado por
Licitaçã decreto, atendidas as peculiaridades regionais e observadas condições como: seleção feita
o mediante concorrência; estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos preços
registrados; validade do registro não superior a um ano.); submeter-se às condições de
aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado; ser subdivididas em tantas parcelas
quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;
balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.
Objetivo da licitação: garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a
selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração, a ser processada e julgada em
estrita conformidade com os princípios básicos da: legalidade, impessoalidade, moralidade,
igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório,
julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

Quadro 7 Conceitos relacionados com a administração de materiais e serviços da administração pública


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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

CONCEITO DEFINIÇÃO E PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS


Modalidades de licitação:
Concorrência: entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar,
comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital.
Tomada de preços: entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as
condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das
propostas, observada a necessária qualificação.
Convite: entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e
convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em local
apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na
correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24
(vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.
Concurso: entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico,
mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios
constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e
cinco) dias.
Licitação Leilão: entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a
Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de
bens imóveis, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação.
Pregão presencial: modalidade de licitação fundamentada em termos de leis estaduais e
regulamentadas por decretos para à aquisição de bens e serviços comuns.
Os fatores que determinam as diferenças entre as modalidades de licitação podem ser: o valor
estimado da contratação; o prazo mínimo de antecedência para a publicação; e os requisitos
para a habilitação.
Os instrumentos convocatórios de licitação são o edital, através do qual a administração leva ao
conhecimento público a abertura de concorrência ou tomada de preços, fixa as condições de
sua realização e convoca os interessados para a apresentação de suas propostas; a carta-
convite: uma forma simplificada do edital: dispensa a publicidade na imprensa oficial,
bastando a divulgação no "quadro de avisos" ou outro local apropriado da organização ou
empresa, mas deve ter todos os cuidados como conter a identificação do objeto, as condições
de participação, o critério de julgamento e os recursos cabíveis
Obra: toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução
direta ou indireta.
Serviço: toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a administração
como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação,
adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-
profissionais
Compra: toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou
Outros parceladamente.
conceito Alienação: toda transferência de domínio de bens a terceiros.
s Seguro-garantia: cobertura que garante o cumprimento fiel das obrigações assumidas
por empresas em licitação e contratos.
Limites para dispensa de licitações; relacionam-se (exemplificam-se) apenas uns poucos
casos: 25% dos valores até 20.000 habitantes; 50% dos valores entre 20.001 e 100.000
habitantes; 75% dos valores entre 100.001 e 500.000 habitantes; 100% dos valores acima de
500.000 habitantes. É dispensável a licitação em: 5% dos valores para obras e serviços de
engenharia e para serviços e compras. O processo de dispensa deverá conter: caracterização da
situação emergencial; razão da escolha do fornecedor; justificativa do preço.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

c) Almoxarifado. Setor voltado para a recepção, armazenamento, localização, conservação, controle,


acondicionamento, movimentação interna e transporte externo das quantidades requisitadas. São
funções que demandam ou compreendem procedimentos e métodos adequados para: estocar
matéria-prima, peças em processamento e produtos acabados com redução de custo de operação;
garantir a logística de armazenamento; melhorar a qualidade dos produtos; acelerarão do ritmo
de trabalho; reduzir os acidentes de trabalho; a manutenção de equipamentos de movimentação;
e assuntos relativos à administração.
c.1) uma função destacada do almoxarifado é o controle de estoque; consiste na identificação dos
diversos tipos de materiais a serem armazenados, transitoriamente, levando-se em conta, no
dimensionamento de cada um deles, as entradas, as saídas e os saldos ocorridos em determinados
períodos de tempo, bem como o giro do estoque previsto, além dos aspectos envolvidos para
saber qual o momento de solicitar uma nova compra. Nesse processo são observados
determinados princípios para organizar um controle de estoque, tais como:
c.1.1) determinar que materiais serão estocados; a quantidade de cada tipo para atender às
necessidades da organização em determinado período de tempo; e o tempo de renovação dos
estoques, - o momento certo de pedido de cada material;
c.1.2) definir funções e responsabilidades como as solicitações e reposições de estoques;
c.1.3) receber, inspecionar, armazenar, conservar, atender, movimentar, inventariar, acondicionar e
expedir os materiais estocados de acordo com as necessidades dos clientes internos e/ou
externos;
c.1.4) controlar os materiais em termos de quantidade, qualidade, localização e valor, bem como
fornecer informações sobre os saldos existentes em estoque, saldos em encomendas a receber
dentro do prazo ou com prazo vencido;
c.1.5) manter inventários periódicos para a avaliação dos estoques e verificar a precisão entre os
registros de movimentação dos materiais e as respectivas quantidades existentes em estoque;
c.1.6) identificar, caracterizar e retirar do estoque itens obsoletos, danificados ou excedentes,
observando o valor previsto em cada caso para o giro e o que realmente foi consumido em um
período de tempo considerado;
c.1.7) identificar a importância relativa dos materiais a serem estocados conforme critérios e
indicadores ao caso aplicáveis.
Outro aspecto e conceitos importantes na administração de materiais e serviços da administração
pública são:
d) Dimensionamento de estoques: ter os níveis de estoque necessários, apenas os necessários e
adequados e quantificados para o abastecimento da produção, sem invadir extremos como
estoques em excesso ou insuficientes. Uma previsão razoável, entre um máximo e mínimo
aceitável (condições de mercado, previsões dos requisitantes etc.) e consistente com a
peculiaridade de cada material, determinada por históricos (tendências) de consumos em
determinado período e o respectivo tempo em que ocorrerá a entrega efetiva dos materiais e
serviços adquiridos: tempo de reposição. Destacam-se, no dimensionamento de estoques,
comportamentos e tendências como históricos de vendas dos produtos que demandam os
materiais e serviços; comportamentos dos mercados e concorrentes; tempos de produção entre a
~ 181 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

aceitação do pedido e a remessa ou entrega; riscos de obsoletismo dos materiais que ficam em
estoque diante avanços tecnológicos e comportamentos – tendências de consumidores dos
produtos; custos como os de aquisição de materiais e administra de estoque; e limitações em
infraestruturas, entre outros.
e) Classificação dos materiais e serviços objetos de administração: definir aspectos como os de:
catalogação, simplificação, especificação, normalização, padronização e codificação, entre
outros, essenciais (facilitadores) para a operacionalização das atividades específicas do
almoxarifado; facilidades que traduzir em benefícios na qualidade, quantidade e em custos.
A administração de materiais e serviços da administração pública se relaciona, de maneira
estreita e direta, com aspectos básicos da contabilidade pública, com princípios e fundamentos
apresentados na próxima seção.

2.2.6.4 Contabilidade
A contabilidade pública possui critérios, normas e conceitos próprios que a regem, com algumas
peculiaridades e estabelecem diferenciações de outras formas contáveis. O Quadro 8 sintetiza
características da contabilidade pública e da contabilidade empresarial.

Quadro 8. Características gerais da contabilidade pública e da contabilidade empresarial–geral a


CONTABILIDADE PÚBLICA CONTABILIDADE EMPRESARIAL (GERAL)
Natureza conservadora: registro dos atos e fatos Maior liberdade – além das normas que a regem,
baseados em normas legais. baseia-se em consenso da classe contábil.
Regime contábil misto: caixa para receitas e
Regime contábil de competência para as receitas e
competência para as despesas, com algumas
despesas.
exceções.
Objetiva apurar lucro, com exceção para as entidades
Não apura lucro, mas déficit ou superávit.
sem fins lucrativos.
Demonstra no resultado geral do exercício e na Em princípio, na Demonstração do Resultado do
Demonstração das Variações Patrimoniais – DVP, Exercício – DRE, o resultado é apurado mediante
toda e qualquer alteração no patrimônio, inclusive comparação entre receitas e despesas, não
fatos meramente permutativos. envolvendo contas patrimoniais.
Acompanha e registra a execução orçamentária Não registra a execução dos orçamentos, pois trata-se
(art. 85, da Lei nº 4.320/64). de atos administrativos.
Os bens móveis de almoxarifado são avaliados pelo
Os bens móveis de almoxarifado podem ser avaliados
preço médio ponderado das compras e são
pelo PEPS, UEPS, Preço Médio Ponderado Móvel ou
classificados no ativo permanente ou não
Fixo e são classificados no ativo circulante do
financeiro (art. 106, inciso III, da Lei nº
balanço patrimonial.
4.320/64).
A reavaliação é facultativa – na prática não é A reavaliação é facultativa – geralmente é realizada,
realizada (art. 106, § 3º, da Lei nº 4.320/64). em especial pelas S/A.
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Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

Continuação
Quadro 6. Características gerais da contabilidade pública e da contabilidade empresarial–geral a
CONTABILIDADE PÚBLICA CONTABILIDADE EMPRESARIAL (GERAL)
A depreciação é prevista somente para Autarquias e
A depreciação é facultativa – geralmente as empresas
Outras Entidades (art. 108, § 2º da Lei nº
realizam, pois é vantajoso em função dos tributos.
4.320/64) - na prática não é realizada.
Na União possui sistema único, integrado, Os sistemas de controle e registros contábeis não são
informatizado e padronizado para fins de registro padronizados, geralmente são adquiridos no mercado
dos atos e fatos contábeis – SAIFI. ou elaborados pela própria empresa.
As receitas e as despesas, para serem consideradas As receitas e as despesas devem ser incluídas na
arrecadadas e executadas, respectivamente, apuração do resultado do período em que ocorrerem,
passam por diversas fases ou estágios. Receitas sempre simultaneamente quando se correlacionarem,
(previsão, lançamento, arrecadação e independentemente de recebimento ou pagamento
recolhimento) despesas (fixação empenho, (art. 9º da Res. Nº 750, do Conselho Federal de
liquidação e pagamento). Contabilidade – CFC).
O exercício social terá duração de 1 (um) ano e a data
do término será fixada no estatuto (art. 175 da Lei nº
Exercício financeiro – coincide com o ano civil e
6.404/76). Na constituição da companhia e nos casos
vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro (art. 34 da
de alteração estatutária o exercício social poderá ter
Lei nº 4.320/64).
duração diversa (Parágrafo único do art. 175 da Lei
nº 6.404/76).
Possui quatro sistemas contábeis independentes: As contas são registradas em um só sistema,
orçamentário, financeiro, patrimonial e de envolvendo contas patrimoniais e de resultado. As
compensação. Os débitos e créditos são contas patrimoniais não se misturam com as de
escriturados dentro de cada sistema. Exemplo, resultado na apuração e demonstração do resultado
quando houver débito em uma conta do sistema do exercício - DRE. Nos lançamentos contábeis
patrimonial, haverá um ou mais créditos existem registros simultâneos de contas de resultado
correspondentes dentro do mesmo sistema e patrimonial.
Registra a formalização de convênios, contratos,
avais, garantias, etc. no sistema de compensação. Em princípio não registra contratos, garantias, avais,
São as contas de controle (art. 87 da Lei nº etc. apenas evidencia em notas explicativas.
4.320/64).
Classifica-se como material permanente somente Classifica como material permanente os bens
aquele com vida útil estimada superior a dois destinados à manutenção das atividades da empresa,
anos (art. 15, § 2º, da Lei nº 4.320/64). ou exercidos com essa finalidade.
Seu objeto é o patrimônio e o orçamento, exceto os O objeto é apenas o patrimônio das entidades (pessoas
bens de uso comum como: praças, estradas e rios. físicas e jurídicas).
a
Fonte: Diversas

2.6.5 Orçamento
~ 183 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

. Parte do ciclo evolutivo que compreende o orçamento público se observa no gráfico ao lado.
O Orçamento público é um instrumento de planejamento (Ministério de Planejamento) e de execução
das Finanças públicas relacionado com a previsão das Receitas e a fixação das Despesas públicas.
Sua natureza jurídica é considerada como sendo de lei em sentido formal, ao conservar o caráter
simplesmente autorizativo das despesas públicas ali previstas. O orçamento contem as estimativas das
receitas e as autorizações para realização de despesas da Administração Pública direta e indireta em
um determinado exercício, - coincide com o ano civil.
Os instrumentos do planejamento (meio para se alcançar um fim) o ciclo de gestão –
competências e o sistema de Administração Pública são: Nos instrumentos do planejamento se
destacam: a) o PPA = vigência 4 anos;
conteúdo: diretrizes, objetivos e metas
regionalizadas para despesas de capital e
despesas de programas de duração
continuada. Foco em prioridades do Gov.
Promoção da integração Plano e
Orçamento; b) a LDO = vigência anual;
conteúdo metas e prioridades; orientação
da execução do orçamento; alteração da
lei tributária; política de aplicação
financeira de fomento; c) a LOA, anual
com os orçamentos fiscais, seguridade
social e investimento das Estatais.

No ciclo de gestão-competências compreende


sete etapas de um processo com suas
correspondentes instituições que as desenvolvem
na transformação gerencial:

O sistema de administração pública se


relaciona tanto com o ciclo de gestão
(vários órgãos) com conceitos
maiores como, por exemplo, com a
GOVERNABILIDADE e a
GOVERNANÇA. O primeiro, ao
reunir condições políticas, conferidas
pela sociedade ao Estado e expressas
nesses órgãos, - os do ciclo de gestão
e competência, para o exercício de
governo. O segundo, o efeito da
harmonia, da efetividade (...) dos
sistemas da administração pública que
possibilitam ao Estado formular e
implementar suas políticas para
transformar em resultado, em
realidades (...) as decisões políticas.
~ 184 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

2.6.6 Prestação de Serviços

6). Simplificação do atendimento público prestado ao cidadão. Atendimento Integrado; reunião de


vários órgãos prestadores de serviços públicos, entidades da sociedade civil e empresas
prestadoras de serviços de natureza pública, num único.
Finalidade: estabelecer um novo paradigma no serviço público no que diz respeito ao padrão de
atendimento ao cidadão, oferecendo serviços públicos com eficiência, qualidade e rapidez.
Desafios: elevar o padrão dos serviços prestados aos Cidadãos mediante o aumento da
capacidade das organizações públicas para fornecerem os serviços desejados pelos cidadãos.
Ações – estratégias: investir em capacitação de servidores e em tecnologia para a prestação de
serviços com qualidade; mapear e simplificar processos que impactam negativamente na vida do
cidadão; avaliar sistematicamente o grau de satisfação do cidadão/usuário com o atendimento
recebido.
7) Atendimento ao Público. Paradigmas: Todo cidadão tem direito a um serviço público de
qualidade. Uma reclamação é (ou pode ser) a última oportunidade que um cidadão lhe dá para
que você possa melhorar os seus serviços.
Como pode ser avaliado o desempenho da Administração Pública federal? Análise reflexiva das
ilustrações que seguem permitem tiram algumas conclusões:
~ 185 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Problemas e desafios:
definir (acordar) e
institucionalizar o
Planejamento Estratégico;
escolher, testar, adequar e
implantar indicadores de
desempenho; vincular
resultados da avaliação de
desempenho aos programas de
capacitação e
desenvolvimento; manter
sinergia entre o Planejamento
Institucional e a Gestão de
Pessoas
Objetivos. As referências de
avaliação – julgamento são os
princípios e diretrizes gerais da Sistemática de Avaliação de Desempenho instituída pela Lei nº 11.784,
de 22 de setembro de 2008, e regulamentada pelo Decreto nº 7.133, de 19 de março de 2010.
Avaliações e julgamentos orientados para promover a melhoria da qualificação dos serviços públicos e
subsidiar políticas como as de gestão de pessoas, principalmente quanto à capacitação,
desenvolvimento no cargo ou na carreira, remuneração e movimentação de pessoal condizentes com
planos como os de trabalho, metas institucionais (...).

Os Referencias teóricos são princípios e


diretrizes gerais da Sistemática de
Avaliação de Desempenho
Conceitos (definição): Define-se como
Avaliação de Desempenho o
monitoramento sistemático e contínuo da
atuação individual do servidor e
institucional dos órgãos e das entidades de
lotação dos servidores tendo como
referência as metas globais e
intermediárias destas unidades.
~ 186 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

2.6.8 Tecnologia de Informação

Há tendências que apontam, nas organizações públicas, incorporarem procedimentos, conceitos,


técnicas (...) há muito empregadas nas organizações privadas, uma vez que os desafios e problemas
organizacionais são, sob muitos aspectos, semelhantes entre esses dos setores, - público e privado.
Contudo, cabe destacar algumas características que tornam a Administração Pública diferente
(diferenciada) da administração privada, o que, por consequência, faz com que as formas de gestão
apresentem determinadas feições conforme se sintetiza no Quadro 7.
Administração Pública suas tarefas (parte do sentido objetivo), como atividade concreta ao
executar a vontade do Estado contida na Lei, expressão da comunidade através do voto no regime
democrático:

Quadro 7 Diferenciação entre a Administração Pública e a Administração Privada


CRITÉRIO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ADMINISTRAÇÃO PRIVADA
Forma de obtenção de
recursos para funcionar a Receitas derivadas de Tributos como
Receitas advindas de pagamentos
Organização, isto é, a impostos, taxas e contribuições; caráter
feitos por livre e espontânea vontade
entidade social formada por compulsório, sem uma necessária
por parte dos clientes (consumidores
pessoas, estruturada e contrapartida em termos de prestação
dos produtos e serviços).
orientada para alcançar um direta de serviços.
objetivo comum.
Forma para caracterizar o
O cliente: indivíduo que manifesta
destinatário das ações O cidadão: membro da sociedade que
suas escolhas no mercado. Interesses
empreendidas pela possuem direitos e deveres. Interesses
particulares, privados,
organiza-ção ou natureza coletivos, sociais, difusos.
individualizados.
do interesse atendido
Formas para avaliar,
Controle pelo Mercado, através da
selecionar e aplicar Controle político, por meio de eleições
concorrência com outras
mecanismo de controle do periódicas dos governantes.
organizações.
desempenho dos dirigentes.
Tudo o que não está juridicamente
Tudo o que não está juridicamente
determinado está juridicamente
Subordinação ao proibido está juridicamente
proibido.
ordenamento jurídico facultado; preponderância de normas
Princípio da Legalidade; preponderância
existente. de direito privado (contratual;
de normas de direito público (direito
direito civil e direito comercial).
constitucional e administrativo).
Continuação
Quadro 7 Diferenciação entre a Administração Pública e a Administração Privada
CRITÉRIO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ADMINISTRAÇÃO PRIVADA
Sobrevivência depende da eficiência
Garantia da sobrevivência Tempo de existência indeterminado: o
organizacional; competitividade
das organizações Estado não vai à falência.
acirrada no mercado.
Características do Processo Decisões mais lentas, influenciadas por Decisões mais rápidas, buscando a
de Tomada de decisão variáveis de ordem política. racionalidade.
~ 187 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

Políticas Públicas de acordo com os Políticas Empresariais voltadas para


programas de Governo. objetivos de mercado.
Modo de criação, alteração
Através de instrumento contratual ou
ou extinção da pessoa Através de Lei
societário
jurídica.

a) Fomento: Incentivo à iniciativa de utilidade pública (subvenções, financiamentos, favores


fiscais); essa expressão tem a finalidade de buscar os meios e satisfazer necessidades dentro dos
fins do Estado, dentro de um regime jurídico, - o DIREITO PÚBLICO.
b) Polícia Administrativa: Compreende toda atividade de execução das chamadas limitações
administrativas;
c) Serviço Público: Toda atividade que a Administração Pública executa, diretamente, para
satisfazer a necessidade coletiva, sob regime jurídico preponderantemente público.
Administração Pública, como parte do sentido subjetivo, classifica-se como: direta (estrutura
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; órgãos de direção de direção,
consultivos e de execução); e indireta: através de entidades dotadas de personalidade jurídica própria,
tais como: Autarquias; Empresas públicas; Sociedades de Economia Mista; Fundações públicas. A
prestação do serviço pode ser centralizada ou descentralizada.

A Administração Pública compreende todos os órgãos e agentes que, em qualquer dos poderes
(Executivo, Legislativo e Judiciário) e em qualquer dos entes políticos (União, Estados, Distrito
Federal ou Municípios), exerçam uma função peculiar do Estado ou legalmente o represente no
exercício de suas funções. O Estado constituído realiza os seus fins através de três funções peculiares
em que se reparte a sua atividade; a função legislativa está ligada aos fenômenos de formação do
direito, enquanto as outras duas, administrativa e jurisdicional, se prendem à fase do sua realização.
Legislar, administrar e julgar são três fases da atividade estatal, que se completam e que a
esgotam em extensão, com o exercício dessas funções distribuído pelos órgãos denominados Poder
Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário. É de ressaltar que cada um desses órgãos não exerce,
~ 188 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

de modo exclusivo, a função que nominalmente lhe corresponde, e sim tem nela a sua competência
principal ou predominante.
A Administração Pública compreende, também, os meios pelos quais, o povo, detentor do poder
constituinte desse Estado, pode regular o exercício da Administração ao seu fim primeiro que é o
interesse da coletividade; fim como o de estabelecer as diretrizes que regerão o desempenhar dos
trabalhos e a fiscalização dos mesmos pelos poderes e entes da administração, observando-se critérios
impostos pelo interesse público: ser eficiente e útil o agir da Administração Pública.
Dessa forma, qualquer ente estatal ineficiente e desnecessário ou qualquer atividade inoportuna
ou inconveniente ao interesse público deve ser modificada ou suprimida, ainda que legítima.
Modificada, se passível de tornar-se eficiente e útil. Suprimida, se inoportuna ou inconveniente, ou se
impossível de se tornar eficiente e útil. Ressalta-se como premissa, ainda a existência do controle
administrativo como corolário do Estado Democrático de Direito.
Destarte, a Administração Pública deve observar a ordem jurídica pertinente, atender ao
princípio da eficiência (entre outros a considerar no curso 200794) e, para tornar efetiva sua
submissão a esses vetores, o ordenamento prescreve mecanismos ou sistemas de controle de suas
atividades que podem ser utilizados em sua própria defesa e na defesa dos direitos e garantias dos
administrados. Por esses controles confirma-se ou desfaz-se a atuação da Administração Pública.
Confirma-se se legal, conveniente, oportuna e eficiente, e desfaz-se se ilegal, inconveniente,
inoportuna e ineficiente.

2.7 Síntese Histórica da Administração Pública


~ 189 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

O ato ou processo (modelo ??) de gerir, reger ou governar negócios 22 sejam eles públicos ou
particulares – privados; a atividade de fazer as coisas com pessoas de maneira eficiente e eficaz; ou,
ainda, a tarefa de interpretar os objetivos propostos pela organização e transforma-os em ação
organizacional por meio do planejamento, organização, direção e controle de todos os esforços
realizados em todas as áreas e em todos os níveis da organização, a fim de alcançar certos objetivos
da maneira mais adequada à situação é um resultado HISTÓRICO E INTEGRADO DA
CONTRIBUIÇÃO CUMULATIVA DE NUMEROSOS PRECURSORES, FILÓSOFOS, FÍSICOS,
ECONOMISTAS, ESTADISTAS E EMPRESÁRIOS.
Um resultado desenvolvido ao longo da história e com a evolução do homem que pode ser
compreendido em períodos com diversas influencias.

I Período Inicial
Exemplificações de poucas civilizações e povos, em que se destacaram atividades com traços
administrativos.
Na Suméria há mais de 5.000 a.C, quando aquela civilização procurava melhorar a maneira de
resolver seus problemas práticos (por exemplo, na construção de canais de irrigação, barragens e
diques; construção de cidades como Ur (assombrosa maquina burocrática, pesada, minuciosa e de
infinitas ramificações; essa época ficará como a do estatismo mais avançado: por intermédio dessa
administração, a influência do palácio é onipresente...), Nipur (...), Lagash (...) e Eridu (...).
Inventaram a escrita cuneiforme em placas de barro com registros cotidianos, ADMINISTRATIVOS,
econômicos e políticos da época), exercitando, dessa forma, a arte de administrar.
Na Mesopotâmia (“terra entre rio”: Tigre e Eufrates / Oriente Médio = Iraque; uma das mais
antigas civilização). Na Babilônia: construíram suas cidades nas margens do rio Eufrates; responsáveis
por um dos primeiros códigos de leis, - Hamurabi = conjunto de leis para organizar e controlar a
sociedade; e Nabucodonosor II = conhecido por sua administração na construção dos Jardins
Suspensos da Babilônia para satisfazer sua esposa e a Torre de Babel. No Egito, onde agrupamentos
humanos desenvolveram atividades extrativistas e faziam a transição para atividades de cultivo
agrícola e pastoreio, - início da a “Revolução Agrícola”; nesses processos precisavam de
procedimentos administrativos. No Egito, Ptolomeu dimensionou um sistema econômico que não
poderia ser operacionalizado sem uma administração pública sistemática e organizada.
Na China 5.000 a.C, a necessidade do império de se adotar um sistema organizado de governo
criou um quadro de pessoal, servidores do Imperado, do mais elevado escalão ao menor serviçal,
conforme se depreende da Constituição de Chow (século XII a.C) e dos oito regulamentos e regras de
22 Ao longo do texto são utilizados diversos recursos, tais como: entre aspas "..." para: a) Comunicar o início e
o fim de uma citação ou transcrição (ABNT (2002: NBR 10520. b) Apresentar uma definição resumida ou
diferenciada (sentido distinto do literal). c) Destacar o significado incomum ou realçar a acepção não usual de
uma palavra ou de uma expressão como, por exemplo, “sistema” e “pensamento sistêmico”. d) Sobressair, do
texto, o título de uma obra. Outros recursos utilizados são: parêntesis para destacar expressões interpostas no
texto que agregam informações explicativas e/ou complementares; apresentar breves reflexões e comentários;
isolar ações intercaladas. O uso de três pontos é para expressar: um pensamento que transmite reticência de algo
por terminar ou que podia ser escrito; dessa forma, convida-se o aluno para completar a frase (pode ser sugerir,
avaliar, inferir etc.) e participar da linha de raciocínios; marcar a suspensão da melodia na frase. Trechos de
textos em itálico devem ser lidos com atenção e incitam à reflexão; a importância do texto, quando destacado
em negrito, é maior.
~ 190 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

Administração Pública de Confúcio: exemplificação da definição de normas e princípios de


administração em que para cada função era designada uma tarefa com deveres e responsabilidades.
23
A obra “A Arte da Guerra”, escrita em 500 a.C. por Sun Tzu apresenta ideias importantes para
a estratégia em diversos aspectos da administração.
Os gregos, no período 400 e 350 a.C., reconheceram a administração como uma arte separada e
defendiam uma abordagem científica. Destacam-se, desse período, os filósofos Platão (429 a. C. – 347
a. C.) discípulo de Sócrates, e Aristóteles (384 a. C. – 322 a. C.), discípulo de Platão, com notáveis
contribuições Platão preocupou-se com os problemas de natureza política e social relacionados ao
desenvolvimento do povo. Aristóteles impulsionou o pensamento da filosofia e no seu livro “Política”
estudou a organização do Estado.
Os romanos descentralizaram a administração de seu extenso império antes do nascimento de
Cristo.
Durante o período Medieval, os venezianos padronizaram a produção com a utilização de linhas
de montagens; construção de armazéns; e utilização de sistemas de estoques para monitorar os
conteúdos. Indicam-se, ainda, outras raízes históricas da administração, tais como:
a) Instituições otomanas, pela forma como eram administrados seus grandes feudos;
b) Prelados católicos, já na Idade Média, destacando-se como administradores natos; deve-se
acrescentar que na história da administração são destacadas duas instituições; uma delas é a
Igreja Católica Romana tida como a organização formal mais eficiente da civilização ocidental
(a outra são as Organizações Militares 24);
c) Surgimento, na Alemanha e a Áustria, no período 1550 a 1700, de um grupo de professores e
administradores públicos chamados os fiscalistas ou cameralistas. 25
23 “A Arte da Guerra” (chinês: 孫子兵法; pinyin: sūn zĭ bīng fǎ literalmente "Estratégia Militar de Sun Tzu"), é
um tratado militar escrito durante o século IV a.C. pelo estrategista Sun Tzu. Um tratado é composto por treze
capítulos, onde em cada capítulo é abordado um aspecto da estratégia, de modo a compor um panorama de
todos os eventos e estratégias que devem ser abordados em um combate racional. São estratégias com
aplicações e implicações na Administração no mundo globalizado competitivo: as guerras de marketing e a
acirrada competição entre empresas tem exigido da Administração uma postura mais proativa, mais ágil e,
principalmente, mais abrangente. Dessa forma, os conceitos da Arte da Guerra de Sun Tzu tornam-se
ferramentas indispensáveis para a aplicação prática das ações de Administração. Conceitos que podem ser armas
poderosas para enfrentar as exigências competitivas no mundo dos negócios; para valorizar e transformar a
Administração de Negócios de uma ação meramente técnica, operacional e processual, em ações práticas,
eficazes e com mensuração de resultados. Os cinco de “ A Arte da Guerra” com aplicações em: A Arte do
Marketing; A Arte das Carreiras Profissionais. A Arte das Vendas. A Arte das Pequenas Empresas. A Arte da
Administração e Negócios. Fonte: A arte da guerra. Disponível em: < http://pt.wikipedia.org/wiki/
A_Arte_da_Guerra>. Acesso em: 12 de março de 2012. Complementado.
24 As Organizações Militares evoluíram das displicentes ordens dos cavaleiros medievais e dos exércitos
mercenários dos séculos XVII e XVIII até os tempos modernos com uma hierarquia de poder rígida e adoção de
princípios e práticas administrativas comuns a todas empresas da atualidade.
25 A Escola Cameralista da Alemanha e Áustria do século XVI ao XVIII foi orientada para o estudo dos meios
pelos quais se pode criar e administrar o patrimônio pública, com ideias científicas ao ligar os objetivos do
Estado aos aspectos técnicos da administração financeira. Aspectos, tais como: patrimônio público;
administração geral; finanças nacionais; reforma fiscal para o melhor controle e eficiências das receitas
~ 191 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

II Período Medieval
Os mercantilistas ou fisiocratas franceses (práticas econômicas da Europa medieval, - século XV
a XVIII, como acordos entre os Estados e a forte intervenção do Estado na economia) que valorizavam
a riqueza física e o Estado; ao lado das reformas fiscais preconizavam uma administração sistemática,
especialmente no setor público. Muitos filósofos, pensadores e estudiosos fizeram importantes
contribuições para a história da administração, relacionando-se, a seguir, alguns deles:
Nicolau Maquiavel (1469 – 1527), historiador, filósofo político italiano e um
dos grandes teóricos do Renascimento. Em sua obra “O Príncipe” refere-se à forma
de como um governante deve se comportar. 26
Francis Bacon / Bacon de Verulâmio (1561 – 1626), filósofo, político e
estadista inglês pioneiros do pensamento científico moderno,
fundador da Lógica Moderna (método experimental e indutivo : do
específico para o geral) e teórico que exerceu grande influencia nos paradigmas
científicos e da administração que marcaram a sociedade industrial. O rigor
experimental científico, o uso da razão nos atos do dia a dia, a primazia do método
indutivo e a ideia de que todo conhecimento tem por finalidade ser posto em prática,
formam o corpo de sua obra que marcou a sociedade e influenciou a construção da
chamada abordagem científica da administração. Antecipou-se ao princípio da
Administração “prevalência do principal sobre o acessório”.
René Descartes (1596 – 1650), filósofo, matemático e físico francês,
considerado o fundador da Filosofia Moderna e iniciador da tradição racionalista. Em
sua obra “O Discurso do Método” descreve os principais preceitos do seu método
filosófico (método cartesiano) com seus princípios, tais como:
a) Dúvida Sistemática ou da Evidência – não é verdadeiro até que se saiba com
evidência, - como realmente verdadeiro.
b) Análise ou da Decomposição: dividir e decompor cada parte de um problema para analisar as
suas partes separadamente.
c) Síntese ou da Composição: ordenamento dos pensamentos, dos mais fáceis e simples para os
mais difíceis e complexos.

governamentais; assumir (a empresa pública) as funções necessárias ao desenvolvimento nacional que as


empresas privadas não querem ou não podem empreender (justificativa da cobrança de impostos e da
intervenção governamental na atividade econômica) e dívida pública com alicerce ou razão na confiança que
existe entre o governo e a sociedade civil e na mobilização de forças produtivas

26 Algumas ideias simplificadas (frases) de sua obra são: “Se tiver que fazer o mal, o príncipe deve fazê-lo de
uma só vez. O bem, deve fazê-lo aos poucos.” “O príncipe terá uma só palavra. No entanto, deverá mudá-la
sempre que for necessário.” “O príncipe deve preferir ser temido do que e amado” “Uma mudança sempre
deixa o caminho aberto para outras”. “Não há nada mais certo que nossos próprios erros; vale mais fazer e
arrepender, que não fazer e arrepender”. “Empreendedores são aqueles que entendem que há uma pequena
diferença entre obstáculos e oportunidades e são capazes de transformar ambos em vantagem”. “É necessário
que o príncipe proceda de maneira temperada com a prudência e humanidade, a fim de que confiança em
demasia não o torne imprudente e que desconfiança em excesso não o tornem intolerável”
~ 192 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

d) Enumeração ou da Verificação: em tudo fazer recontagens, verificações e revisões de modo a


tornar-se seguro de não ter havido qualquer omissão durante o processo de raciocínio (algo como
um “check list”).
Seu aforismo, - “penso, logo existo”, base de sua filosofia, exprime sua convicção de que a
verdadeira existência aflora a partir do campo racional. Esse modo de pensar se aplica à administração
como: “lidero, logo existo”; um bom líder não deve deixar de se perguntar sempre: como pode se
tornar cada dia melhor, sendo necessário que o líder passe a agir sempre de forma racional se
esforçando sempre para se aperfeiçoar.
Descartes traz ideias sobre onde agir, inspirar e motivar outras pessoas que podem significa
liderar. “Uma boa liderança é determinada pelas tomadas de decisões e não por quem as toma (...) só
se chega a resultados positivos quando se conhece o limite de sua responsabilidade”; o verdadeiro líder
só aceita como verdade aquilo que realmente conhece, de modo claro, não dando espaço para qualquer
dúvida: um dos princípios fundamentais para se tornar um líder confirmado por chefes de
departamento ou empresas quando mostram os resultados no final de cada período. A boa liderança
garante que o poder delegado seja exercido de acordo com o interesse do líder. Só se chega a
resultados positivos quando cada um conhece os limites de sua responsabilidade, entre outras.
Thomas Hobes (1588 – 1679), filósofo e teórico político inglês. Ideias como o
homem primitivo era um ser antissocial por definição, atirando-se uns contra os
outros pelo desejo de poder, riquezas e propriedades – “o homem é o lobo do
próprio homem”. Em sua obra “Leviatã” explanou suas ideias sobre a natureza
humana e a necessidade de governos e sociedade.
No estado natural, enquanto que alguns homens possam ser mais fortes ou
mais inteligentes do que outros, nenhum se ergue tão acima dos demais que possa estar além do medo
de que outro homem lhe possa fazer mal; por isso, cada um de nós tem direito a tudo, e uma vez que
todas as coisas são escassas (economia ou administração??), existe uma constante guerra de todos
contra todos; no entanto, os homens têm um desejo, que é também em interesse próprio, de acabar
com a guerra, e por isso formam sociedades entrando num contrato social; tal sociedade necessita de
uma autoridade à qual todos os membros devem render o suficiente da sua liberdade natural, de
maneira que a autoridade possa assegurar a paz interna e a defesa comum. Este soberano, quer seja um
monarca ou uma assembleia deveria ser o Leviatã, uma autoridade inquestionável Nessa ideia surge o
conceito de Estado: resultante da questão, que, de forma absoluta, impõe a ordem e organiza a vida
social. Acreditava que a ciência é o conhecimento das consequências e da dependência de um fato em
relação a outro (?) com implicações na administração.
Karl Heinrich Marx (1818 – 1883); intelectual alemão e considerado um dos
fundadores da Sociologia; considerado, também, grande influenciados em outras
áreas do conhecimento, em especial filosofia, economia e história. Teve participação
como intelectual e como revolucionário no movimento operário junto com Friedrich
Engels (1820 – 1895). Marx e Engels, propuseram uma teoria da origem econômica
do Estado. Ideias como a de dominação econômica do homem pelo homem que gera
o poder político do Estado e passa a se constituir uma ordem coativa imposta por uma classe social
exploradora. Na obra conjunta “Manifesto Comunista” afirmam que a história da humanidade sempre
foi a história da luta de classes, resumidamente, entre exploradores , - “mais-valia”, taxa de
exploração e alienação e explorados.
~ 193 ~
Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

É oportuno destacar, na história da administração e, em particular, do


administrador - pensador, a influencia de economistas clássicos liberais, tais como:
Adam Smith (1723 – 1790), filósofo e economista escocês (Iluminista
Escocês; pai do liberalismo econômico) considerado como criador da Escola
Clássica da Economia; em 1776 publicou “Uma investigação sobre a natureza e as
causas da Riqueza das Nações”, mais conhecido como “A Riqueza das Nações”.
Smith, nesta obra, procurou demonstrar que a riqueza era o resultado do
crescimento econômico e da inovação tecnológica, que por sua vez tinha como causa a atuação de
indivíduos movidos apenas pelo seu próprio interesse (“self-interest”); acreditava que a iniciativa
privada deveria agir livremente, com pouca ou nenhuma regulamentação. A livre competição levaria
não só à queda do preço dos produtos, mas também a constantes inovações tecnológicas no afã de
baratear o custo de produção e vencer a competição com os concorrentes. Destaca-se de suas ideia a
metáfora da ‘mão invisível do mercado’: acreditava que um negociante, movido apenas pelo seu
próprio interesse, é levado por uma 'mão invisível' a promover algo que nunca fez parte do interesse
dele: o equilíbrio das forças do mercado e o bem-estar da sociedade. No âmbito da administração
propus os princípios da especialização dos operários e da divisão do trabalho em uma manufatura de
agulhas para destacar a necessidade da racionalização da produção; abordou, também, a especialização
de tarefas e o estudo dos tempos e movimentos, ideias que, depois fundamentaram a Administração
Científica.
David Ricardo (1772 – 1823), economista britânico, em sua obra “Princípios de Economia
Política e Tributação”, de 1817, tratava de teorias baseadas em seus estudos sobre a
distribuição da riqueza a longo prazo: o crescimento da população tenderia a
provocar a escassez de terras produtivas; a qualidade do trabalho contribuía para o
valor de um bem; o princípio dos rendimentos decrescentes, devido a renda das
terras; teoria do valor a partir da aplicação do trabalho; ideias a respeito do custo
do trabalho e sobre os preços e mercados (...). Oportuno destacar que suas ideias,
no contexto histórico, tais como: o crescimento do mercado externo; a busca do
lucro; a promoção da inovação tecnológica; o crescimento da indústria têxtil e
metalúrgica; a revolução industrial; a teoria do valor; a “mão invisível”; a DIVISÃO DO
TRABALHO; e o PLANEJAMENTO E ORGANIZAÇÃO DAS FUNÇÕES ADMINISTRATIVAS
foram fundamentais no ideário do liberalismo, - lidar com os conflitos das classes e estabelecer uma
harmonia social
John Stuart Mill (1806 – 1873); filósofo e economista britânico; em sua obra
“Princípios de Economia Política” apresenta conceitos, relacionados com a
administração, como:
a) o controle com o objetivo de evitar furtos nas empresas;
b) atributos da qualidade como os de fidelidade e zelo.
Suas contribuições distribuem-se pelos campos da Lógica, da Psicologia, do
Direito, da Economia, da Política e da Administração. Procurou combinar o
utilitarismo (doutrina ética desenvolvida pelo filósofo inglês do direito Jeremy
Bentham, 1748-1832) com o socialismo, (uma das teorias de organização econômica sustentada na
propriedade pública ou coletiva e na administração dos meios de produção e distribuição de bens;
teoria caracterizada pela igualdade de oportunidades/meios para todos os indivíduos com um método
~ 194 ~
Material para fins exclusivamente didático do curso
“Fundamentos da administração pública”

mais igualitário de compensação) tendo como resultado o valor do altruísmo, como forma de
superação do egoísmo. O princípio da utilidade se orienta para a busca da felicidade: felicidade
entendida como prazer e ausência de dor. [...] únicas coisas desejáveis como fins [...] seja pelo prazer
inerente a elas , seja como meio de promoção do prazer e prevenção da dor ("As ações são corretas na
medida em que tendem a promover a felicidade, erradas na medida em que tendem a promover o
reverso da felicidade").

III Período da Revolução Industrial


Condições, fatos e fenômenos que provocaram o surgimento da empresa e da moderna
administração ocorreu no final do século XVIII e se estendeu ao longo do século XIX, chegando ao
limiar do século XX.
Fatos e fenômenos, associados e/ou decorrentes de dois eventos importantes – o surgimento das
fábricas e a invenção das máquinas a vapor por James Watt em 1776, que revolucionaram a produção
e a aplicação dos conhecimentos administrativos em rápidas e profundas mudanças econômicas,
sociais e políticas. Nesse período são destacados:
a) A revolução que trouxe o carvão (principal fonte de energia) e o ferro (principal matéria-prima) e
passou a se constituir a Primeira Revolução Industrial (1780 – 1860), com a introdução da
máquina de fiar, no tear hidráulico e, depois, do tear mecânico, do descaroçador de algodão.
Introduções que provocaram mudanças em oficinas e na agricultura. O trabalho do homem, do
animal e da roda d’água foi substituído pelo trabalho da máquina: sistema fabril; o antigo
artesão passou a ser operário e a pequena oficina patronal cedeu lugar à fabrica e à usina. As
novas oportunidades de trabalho provocaram impactos, tais como:
a.1) migrações e consequente urbanização ao redor de centros industriais;
a.2) revolução nos meios de transportes e comunicações; foi o surgimento da navegação a vapor,
da locomotiva a vapor, do telégrafo e telefone. É o início do Capitalismo
b) A revolução que trouxe o aço e a eletricidade. A Segunda Revolução Industrial da eletricidade e
de derivados do petróleo, como as novas fontes de energia e do aço como a nova matéria-prima.
Novos elementos do maquinário automático e da especialização do operário que trouxeram
grandes transformações dos meios de transporte e comunicações: surge a estrada de ferro, o
automóvel, o avião, o telégrafo sem fio, o rádio (...) que consolidaram o capitalismo financeiro;
surgiram grandes organizações multinacionais (Standard Oil, General Electric, Westinghouse,
Siemens, a Dupont, United States Steel etc.). Surgiu, ao final desse período, a moderna
administração em resposta a dois efeitos:
b.1) o crescimento acelerado e desorganizado das empresas que passaram a exigir uma
administração científica capaz de substituir o empirismo e a improvisação;
b.2) necessidade de maior eficiência e produtividade das empresas, para enfrentar à intensa
concorrência e competição no mercado.
No Quadro 8 se estabelecem datas, com sobreposições de abordagens da história da
administração.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

1. Administração Sistemática. Teve início em ideias de Adam Smith ao observar e adjetivar a


administração das fábricas no centro do crescimento norte-americano como caótica e necessária
de sistematização.
A maioria das tarefas organizacionais era subdividida e executada segundo o trabalho
especializado; contudo, a coordenação entre os subordinados e entre os diferentes níveis
administrativos causava problemas frequentes e paradas no processo produtivo.

Quadro 8 Fases (períodos) históricas da administração


1890
Administração
sistêmica
1900
Administração
científica Era Clássica (1900 – 1950): Inicio da Industrialização:
1910 estabilidade, poucas mudanças, previsibilidade,
Administração
Burocracia regularidade e certeza.
1920 Compreende:
Gestão Administração Científica (Frederick W. Taylor)
Administrativa
1930
Teoria Clássica (Henri Fayol)
Administração Relações Humanas (Elton George Mayo)
Relações Humanas
Teoria da Burocracia (Max Weber)
1940
Administração (detalhes no texto)
Quantitativa
1950
Administração
Comportamento organizacional
1960
Administração
Era Neoclássica (1950 – 1990): Teoria de sistemas
Teoria Neoclássica 1970
Teoria Estruturalista Administração
Teoria Contingencia
Teoria Comportamental 1980
Teoria de Sistemas Administração
Gestão Qualidade
Teoria da Contingência
(detalhes no texto)
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1990
Administração
Org. Inteligente
2000
Era da Informação ( Após 1900):
Administração
Produtividade Reengenharia
Qualidade
Competitividade Após 2000
Administração
Cliente
Na TIC Informática
Globalização
(detalhes no texto)

A administração sistemática foi baseada em:


 construir procedimentos e processos específicos em operações para assegurar a coordenação de
esforços;
 enfatizar operações econômicas;
 buscar assessoria adequada;
 manter estoques para atender à demanda dos consumidores; e
 controle organizacional, entre outros aspectos.
2. Administração Científica, criada por Frederick Winslow. Taylor. (1985, Filadélfia – 1915,
Filadélfia). Descobriu:
 a produção e o pagamento eram ruins;
 a ineficiência e as perdas eram prevalentes; e
 a maioria das empresas possuía um grande potencial não utilizado (falha da administração
sistemática).
Concluiu que as decisões administrativas eram assistemáticas e que não existia pesquisa para se
determinarem os melhores meios de produção.
Com essas brechas introduziu uma segunda abordagem, o da administração científica, na qual
defendia a aplicação de métodos científicos para analisar o trabalho e determinar como completar as
tarefas de produção de maneira eficiente.
O uso de gratificação diferenciada = pagamento de quantias adicionais aos trabalhadores quando
eles excedessem níveis-padrão de resultado em cada trabalho, concluindo que tanto os trabalhadores
quanto a administração poderiam se beneficiar disso.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
sínteses e ilustrações de artigos técnicos

3. Burocracia; surgiu com a publicação de um livro onde, Maximilian Carl Emil


Weber (Erfurt, 1864 – Munique, 1920), sociólogo, economista, jurista e
historiador alemão, mostrou como a administração em si mesma poderia ser mais
eficiente. Weber acreditava que com a burocracia os resultados diferentes
pudessem ser eliminados, numa organização onde os administradores possuíssem
habilidades variadas. Experiência e objetivos. Weber recomendava que os cargos
fossem padronizados de modo que a mudança de pessoal não desintegrassem a
organização. Ele enfatizava a existência de uma rede estrutural e formal de
relacionamentos entre posições especializadas numa organização. As regras e regulamentações
padronizaram o comportamento e a autoridade agora era sobre as posições e não sobre os
indivíduos. Como resultado a organização não precisaria apoiar-se em apenas um individuo, mas
obteria eficiência e sucesso seguindo as regras e regulamentações.
4. Gestão Administrativa, defendida por Jules Henri Fayol (Istambul 1841 – Paris, 1925) engenheiro
de minas e executivo surgiu através de um livro publicado por ele com suas experiências
administrativas. Fayol adicionou uma função básica às quatro já identificadas antes, que são:
planejar; organizar; comandar; coordenar e controlar, e também definiu catorze princípios: divisão
do trabalho; autoridade; disciplina; unidade de comando; unidade de direção; subordinação do
interesse individual ao interesse geral; remuneração; centralização; hierarquia; ordem; equidade;
estabilidade e manutenção do pessoal; iniciativa e espírito de equipe. A abordagem da gestão
administrativa enfatizava a perspectiva dos altos administradores dentro da organização e
sustentava que a administração era uma profissão e poderia ser ensinada.
5. Relações Humanas; abordagem deve muito às escolas de pensamento. As ideias de Gilbreths
(administração cientifica), Barnard e Follet (gestão administrativa) influenciaram o
desenvolvimento das relações humanas entre 1930 e 1955.Na verdade, a abordagem surgiu de um
projeto de pesquisa que começou com um estudo de administração cientifica. A abordagem de
relações humanas visava entender como os processos psicológicos e sociais interagem com a
situação de trabalho para influenciar o desempenho. Relações Humanas foi a primeira grande
abordagem a enfatizar os relacionamentos de trabalho informal e a satisfação do trabalhador.

Abordagens Contemporâneas
6. Administração Quantitativa; durante a segunda Guerra Mundial, os planejadores militares
começaram a aplicar técnicas matemáticas para defesa e para problemas logísticos. Após a guerra,
corporações privadas constituíram equipes de especialistas em métodos quantitativos para lidar com
as questões complexas que confrontavam a maioria das organizações. Essa abordagem então
chamada de administração quantitativa. Essa abordagem enfatiza a aplicação de análise quantitativa
aos problemas e decisões administrativas. A administração quantitativa auxilia o administrador a
tomar decisões pelo desenvolvimento formal de modelos matemáticos do problema. Apesar da
promessa que a administração quantitativa traz, os administradores não se baseiam nesses métodos
como sendo a principal abordagem para a tomada de decisão. Muitos utilizam os resultados
considerados por eles como consistentes juntamente com sua experiência, intuito e julgamento, mas
rejeitariam resultados que contradissessem suas crenças.
7. Comportamento Organizacional; partiu do reconhecimento de que a produtividade do trabalhador e
o sucesso organizacional são baseados em mais coisas do que em satisfação de necessidades
econômicas e sociais. A perspectiva revisada é conhecida como comportamento organizacional.
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Essa abordagem estuda e identifica as atividades de administração e promove a eficácia às


atividades de administração e promove a eficácia do empregado por meio do entendimento a
natureza complexa do individuo, do grupo e do processo organizacional.
8. Teoria dos Sistemas; baseada numa abordagem cientifica e voltada para os detalhes da organização,
a teoria dos sistemas fornece um meio para interpretar as organizações, traz uma visão holística de
todo o processo e enfatiza os processo. A teoria dos sistemas possui alguns conceitos importantes,
sistemas abertos: são organizações dependentes de insumos que provêm do mundo
externo(matérias-primas); sistemas fechados: são aqueles que não interagem com o meio ambiente
externo; eficiência: é a razão dos resultados pelos insumos; eficácia: é o grau em que os resultados
de uma organização correspondem às necessidades e aos desejos do ambiente externo; Subsistemas:
é um componente do todo e interdependente dos outros sistemas; equifinalidade: é o mesmo que
existir diversos caminhos que chegam no mesmo resultado; sinergia: é quando o todo é maior que a
soma das partes.
9. Teoria da Contingência; construída a partir das ideais dos sistemas, a perspectiva contingencial
refuta os princípios universais da administração pela afirmação de que uma variedade de fatores
podem afetar o desempenho da organização, sejam eles internos ou externos. Entender as
contingências auxilia o administrador a saber quais os conjuntos de circunstâncias que ditam as
ações administrativas. Com um olho nessas contingências, um administrador pode caracterizar a
situação e depois escolher a estratégia competitiva, a estrutura organizacional ou o processo
administrativo adequado às circunstâncias.
10. Gestão da Qualidade Total; conhecida por pessoas do ramo dos negócios como TQM (“total
quality management”). A gestão de qualidade total refere-se extensamente a uma abordagem
administrativa integrativa para a satisfação dos consumidores por meio de ampla gama de
ferramentas e técnicas destinadas a atingir alta qualidade em bens de serviços. A TQM inclui a
prevenção de defeitos antes que eles ocorram o atingimento de zero-defeito na fabricação, o projeto
de produtos para a qualidade e o fornecimento de serviços de qualidade, bem como o de produtos.
11. Organizações Inteligentes. À medida q as velhas regras de fazer negócios tornam-se obsoletas, as
empresas devem ser flexíveis e adaptáveis aos tempos de rápidas mudanças. Mais do que realmente
reagir às mudanças, elas devem antecipas as mudanças e estar à frente delas. Na organização
inteligente, é dada aos empregados a oportunidade de saber o que está ocorrendo, de pensar
construtivamente sobre importantes questões, de buscar oportunidades para aprender novas coisas e
procurar soluções criativas para os problemas da organização.
12. Reengenharia. Além de as empresas precisarem estar sempre se renovando, mudando e
aperfeiçoando-se, elas precisam de mais, precisam reinventar-se para melhorarem seu desempenho.
E a reengenharia não é nada mais além disso, ela constitui o processo de iniciar tudo novamente do
zero, reconstruindo a empresa e revisando seu modo de negociar. De acordo com seus proponentes,
a reengenharia esta para a próxima revolução nos negócios, assim como, a especialização do
trabalho de Adam Smith esta para a Revolução Industrial. A reengenharia adota uma perspectivas de
sistemas, melhorando a qualidade de matéria prima e de insumos-chaves, assegurando que cada
processo de transformação adicione valor ao produto e também monitorando a satisfação do
mercado.
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Introdução à fundamentação da administração pública:
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2.8 Principais Abordagens Teóricas acerca da Administração Pública


As teorias da administração pública se orientam para construir e operar elementos (estruturas,
funções etc.) de uma organização (pública) para que ela realize com eficiência seus propósitos, - os de
atendimento à comunidade. Essa construção e operação, conforme alguns teóricos de organizações, foi
impelida a “um esforço de organizar o processo produtivo em linhas racionais”; mas, segundo Dahl
(1947), a adesão a este modelo racionalista faz ignorar o fato de que os seres humanos nem sempre
agem em termos racionais ou mesmo se comportam da forma mais eficiente no contexto de estruturas
racionais.
A abordagem Humanista na organização foi um movimento que reagiu ao pressuposto da
racionalidade ao considerar que a pessoa é participante ativo da vida social e que exerce um papel
fundamental com suas necessidades, intenções, sentimentos e desejos individuais, por vezes com
prevalência, pois valores humanos podem receber prioridade em relação aos valores da organização.
—São considerações que em estilos mais abertos e participativos de administração resultam em
trabalhadores mais satisfeitos e mais produtivos segundo teóricos como Chris Argyris (1923 - ;
autoridade reconhecida em comportamento educacional e organizacional), quando reconhecem a
complexidade da motivação humana. —
Sistemas cooperativos dependem da participação do indivíduo e seus anseios e vontades devem
ser satisfeitos para que ocorra a cooperação; dessa forma, se as motivações são atendidas há
cooperação e, como efeito, a preservação da organização depende menos do design e mais da
motivação; parte do entendimento da motivação deve levar em conta a organização informal.
Para a teoria humanista de administração —a chave é a cooperação - satisfações psicológicas a
ser alcançada com técnicas mais eficazes de relações humanas (...) técnicas para entender tendências
ou proposições básicas de crescimento e desenvolvimento dos indivíduos; a administração procuraria,
nesse contexto, fundir essas tendências com as demandas da tarefa organizacional.— O compromisso
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com aprendizagem, porém, implica uma relação que envolve significados compartilhados e eleva a
possibilidade de se criar condições, não apenas de confiança, abertura, auto estima, mas também de
comunidade.

O humanismo na organização

A década de setenta foi marcada pelos teóricos da Nova Administração Pública(NAP). —Mais a
descoberta de anomalias no modelo tradicional do que um novo modelo. —A perspectiva de
Minnowbrook- Simpósio acadêmico realizado em Nova Yorque, reuniu os jovens cientistas da
administração pública, publicaram TOWARD A NEW PUBLIC ADMINISTRATION. —Nasceu um
movimento com tendências esquerdistas, mas menos radical do que todos os nascidos nessa época. —
Apenas adaptações de demandas mais gerais por relevância, equidade e participação, nada que
desafiasse os padrões da época. Perturbadoras por não conseguirem dar respostas. SObre a dicotomia
entre —Política x administração, foram dissipados pela afirmação que os administradores DEVIAM
fazer política. —A acusação típica da NAP era que a administração publica enquanto campo de estudo
era muito pratica e pouco relevante. —Objetivo era recuperar a relevância da administração para o
sistema político.—A administração publica não e meramente instrumento de execução das politicas
publicas, mas e decisiva para a maneira pela qual o publico vê o mundo - particularmente o mundo
político-e seu próprio lugar nele. —Exercem papel significativo na montagem da agenda publica e
ajuda a estabelecer valores para a sociedade. Está no coração da politica. Criticavam o valor da
eficiência que se sobrepuha a participação e equidade nas teorias tradicionais da administração. —"O
propósito da administração pública é a redução do sofrimento econômico, social e psiquícoe a
melhoria das oportunidades da vida para quem é parte interna e externa da organização”
ToddLaPorte(1971,p. 32) A equidade envolve um senso de fairnessou justiça - especificamente a
correçãodos desequilíbrios na distribuição de valores sociais e políticos.

A escola da Nova Gestão Pública (NGP) —foi marcada por estudiosos atraídos para o campo
mais geral da política pública ou da análise da política pública, como forma de compreender o papel
das organizações públicas na expressão dos valores sociais. —Ao invés de imaginar que a
administração está separada da política, a perspectiva da política pública confirma que os membros das
organizações públicas exercem papel importante na formulação de políticas e que eles continuam a das
forma às políticas, por meio de seus esforços de implementação, mesmo depois que as políticas foram
enunciadas pelo legislativo, executivo ou judiciário. —Críticas que os cientistas políticos tinham
negligenciado os problemas sociais, os mais conservadores achavam que estes deveriam oferecer um
modelo de governo materia-primapara um ciência política renovada, nos dois casos a ciência política
tradicional era acusada de estar excessivamente preocupada com as instituições de governo e
comportamento de seus atores governamentais. Os valores da responsividade e eficácia, participação
ganharam relevo. —Fenômeno mais interessante das últimas décadas é apontado como a abertura do
processo de tomada de decisão das políticas públicas para múltiplos interesses, organizações e
repartições públicas, desde ONGs a grandes organizações internacionais como a OMC. —Razões:
Caráter mais fluido do mercado, globalização, criaram novos problemas e novas pressões. —
Devolução das responsabilidade de serviços tradicionalmente governamentais para ongs e os avanços
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na tecnologia de informação facilitaram a difusão de informações a um grande número de grupos,


pessoas e organizações.

A —Última orientação pela política pública: funde análise e implementação, econhecendo ser
fundamental inserir desde a formulação os meios, estruturas e caminhos para a implementação. —
Nova Gestão Pública - no Brasil - —Administração Pública gerencial tem raízes em desenvolvimentos
práticos na administração - reinvenção do governo - com ligação conceitual com a publicchoice. —A
crise fiscal de 1970 levou a uma série de esforços para produzir um governo que funciona melhor e
custa menos. —Medidas de austeridade fiscal, produtividade pública e mecanismos alternativos para
prestação de serviços - terceirizaçãoe privatização. Marcado pelo —Racionalismo econômico. —
Melhor exemplo-Nova Zelândia - privatizou as funções públicas substanciais.Mensurou produtividade
e desempenho compromisso com accountability.

2.9 Reforma do Estado e Modernização do Setor Público


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2.10 Evolução Histórica da Administração Pública no País

2.11 Planejamento na administração Pública


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2.12 Ética na Administração Pública


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2.13 Tendências Contemporâneas da Administração Pública no


Brasil e no Mundo