Parens Patrie - A Doutrina Da Legitimaca

A doutrina da legitimação dos órgãos do Estado para
tutela coletiva
A DOUTRINA DA LEGITIMAÇÃO DOS ÓRGÃOS DO ESTADO PARA TUTELA

COLETIVA
Revista de Processo | vol. 212/2012 | p. 135 - 162 | Out / 2012
DTR\2012\450648
Hermes Zaneti Jr.

Doutor e Mestre em Direito Processual (UFRGS). Membro do IBDP, do IIDP - Instituto
Ibero-americano de Direito Processual e da IAPL - International Association of Procedural
Law. Promotor de Justiça no Estado do Espírito Santo.
CLAUDIO FERREIRA FERRAZ

Especialista em Direito Tributário (FGV). Mestrando em Direito Processual Civil (Ufes).
Advogado.
Área do Direito: Civil; Processual

Resumo: O presente artigo descreve a parens patriae, doutrina utilizada pelo direito
norte-americano para justificar, em hipóteses excepcionais, a legitimidade do Estado
para propositura de ações coletivas, mesmo nos casos das class action for damages,
onde é essencialmente sobre direitos individuais homogêneos. Procura-se demonstrar
neste estudo como os fundamentos que justificam a legitimidade ampla do Estado para
defesa dos direitos coletivos lato sensu coincidem com a essência filosófica e teleológica
da doutrina da parens patriae e como essa doutrina vem ganhando cada vez mais
espaço no ordenamento jurídico norte-americano, sendo útil para justificar a legitimação
mista e plúrima no direito processual coletivo.
Palavras-chave: Parens patriae - Quase soberania - Interesse público primário -

Legitimação - Processo coletivo
Abstract: This article describes parens patriae, doctrine used by U.S. law to justify, in
exceptional circumstances, the standing of the State for bringing class actions, even in
cases of class action for damages, where the discussion is essentially about
homogeneous individual rights. It seeks to demonstrate in this study how the grounds
for a wide legitimacy of the State to pursue collective rights coincide with the
philosophical and ideological essence of the parens patriae doctrine and how it is gaining
more space in the U.S. legal system, being useful for justifying a mixed standing on
aggregate and class litigation procedures.
Keywords: Parens patriae - Quasi-sovereign - Primary public interest - Standing - Class

actions.
Sumário:
- 1 INTRODUÇÃO - 2 PARENS PATRIAE - 3 LEGITIMAÇÃO PLÚRIMA NOS PAÍSES DE

CIVIL LAW - 4 CONCLUSÃO - 5 BIBLIOGRAFIA
Recebido em: 18.07.2012
Aprovado em: 26.07.2012
1 INTRODUÇÃO
Dada a sua importância e complexidade, as questões relacionadas à legitimidade para

propor e contestar ações coletivas constitui tema de recorrente discussão. A definição do
representante mais adequado para tutela dos direitos coletivos, inclusive dos individuais
1
homogêneos, sempre foi objeto de preocupação nos sistemas jurídicos que
reconheceram nesta espécie de direitos a necessidade de tutela coletiva.
O Brasil definiu, na lei, os legitimados para substituir processualmente os titulares dos

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tutela coletiva
2
direitos passíveis de tutela coletiva. O Estado, através de vários entes públicos, é um
dos entes legitimados e, em razão da timidez da atuação do setor privado (associações e
fundações), na prática se tornou o paladino da defesa dos direitos coletivos no país,
inclusive dos individuais homogêneos. Contudo, quanto a estes, não obstante a
legitimidade ter origem ex lege, sempre existiu muita dificuldade dos tribunais pátrios
reconhecerem que o Estado, mesmo na figura do Ministério Público, tivesse legitimidade
para defender direitos individuais homogêneos, pois estes, em sua essência, são
privados e individuais.
Nos Estados Unidos, as normas que regulam as ações para defesa de direitos individuais
3
homogêneos (class actions), presentes na Rule 23 das Federal Rules of Civil Procedure,
seguindo tradição liberal, atribui a um membro do grupo titular do direito de origem
comum a legitimidade, o que está coerente com a tradição individualista do país, onde
existe uma dificuldade de se admitir a defesa de um direito por quem não seja seu
titular.
Entretanto, a ausência de previsão na Rule 23 da possibilidade de órgãos públicos

proporem ações coletivas para discutir direitos individuais homogêneos não impede que
o Estado, movido pelo interesse público, possa fazê-lo. Nestas hipóteses, as Cortes
americanas têm aceito a iniciativa estatal fundada em uma antiga doutrina da common
law, a parens patriae, que constitui o objeto deste artigo.
2 PARENS PATRIAE
2.1 A legitimação tradicional nas class actions for damages, segundo a Rule 23
Diz o caput da alínea a da Rule 23 das Federal Rules of Civil Procedure (regra 23 das
regras federais de processo civil) que “one or more members of a class may sue or be
sued as representative parties on behalf of all members” (trad. livre: um ou mais
membros do grupo podem processar ou ser processado como partes representantes em
nome de todos os membros).
Assim, a regra norte-americana é clara ao estabelecer que a legitimidade é de um ou

mais titulares do direito, enquanto membros do grupo. Portanto, seguindo uma tradição
privatista e individualista, fundada em sua concepção liberal de Estado não
intervencionista, a norma adotou a legitimação do indivíduo para propositura de ações
coletivas, privilegiando o entendimento de que somente o titular do direito teria
4
interesse suficiente (standing to sue) para representar adequadamente o grupo em
uma demanda coletiva.
2.2 A doutrina da parens patriae e sua aplicação nas Cortes dos Estados Unidos
O termo refere-se a uma antiga doutrina da common law, amplamente utilizada pelos
tribunais norte-americanos para legitimar o Estado a agir em benefício de seus cidadãos,
5
visando à proteção de seus interesses de quase soberania.
Originalmente, parens patriae, que em latim significa “pais da pátria”, traduzia o Poder
6
do rei da Inglaterra de proteção dos direitos de incapazes.
7
A acepção moderna da doutrina utilizada nos Estados Unidos foi construída após a
8
promulgação da 10.ª emenda da Constituição Americana, solidificando-se com a sua
9
adoção expressa nos julgados da Suprema Corte dos Estados Unidos a partir do início
10
do século XX.
Numa visão mais atual do que seria interesse de quase soberania do Estado, e com a
consciência da importância do papel deste como guardião do interesse público, a
doutrina vem recebendo uma interpretação cada vez mais expansiva e atualmente
podemos entendê-la como o poder-dever, concedido ao Estado, que o permite, movido
por seu interesse no bem-estar da população (quasisovereign interest), propor uma ação
11
em benefício de seus cidadãos.
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tutela coletiva
2.3 Quasi-sovereign interest
A chave para se compreender o objeto e a amplitude do conceito da moderna utilização

da parens patriae está na compreensão do que seja o interesse de “quase soberania”.
Portanto, necessária a análise, mesmo que de forma breve e resumida, de alguns

elementos que compõe o interesse do Estado, em seus aspectos público e privado, nos
Estados Unidos. Em uma classificação meramente didática, pode-se dizer que o interesse
do Estado se subdivide em interesse de soberania, interesse de quase soberania e
12
interesse particular do Estado como proprietário:
13
a) Interesse de soberania: é o interesse do Estado de ser reconhecido como
independente e soberano dentro de suas fronteiras. Tal interesse também é estendido ao
de fazer cumprir as suas leis, visto que sem obediência as leis e ao direito, instala-se a
desordem e configura-se a completa ausência do Estado.
14
b) Interesse de quase soberania: pode ser entendido como o interesse do Estado no
bem-estar, econômico e físico, de sua população. Não obstante receber esta classificação
de “quase soberania”, o interesse de proteger o bem-estar de seus cidadãos é interesse
15
primário do Estado, e não deve ser confundido com o interesse privado do Estado, que
16
parte da doutrina brasileira chama de interesse público secundário. Como o conceito
de “bem-estar” (well-being) é dinâmico e pode se alterar de acordo com o grau de
desenvolvimento da sociedade - que a todo o momento demanda por novas
necessidades - o conceito de quase soberania é constantemente modificado.
17
c) Interesse do Estado como proprietário: é o interesse particular do Estado
equivalente ao de qualquer outro ente privado defendendo sua propriedade. No Brasil,
18
parte da doutrina, influenciada por autores italianos, o denomina interesse público
19
secundário.
O conceito de parens patriae vem sendo ampliado e atualmente é entendido, tanto pela
doutrina, quanto pela jurisprudência norte-americana, como a capacidade do Estado de
em ser parte em processo judicial para proteção e restabelecimento de seu interesse de
quase soberania, ou seja, no interesse do bem-estar de sua população.
Essa ampliação gradativa vem ocorrendo porque “bem-estar” da população não é um

conceito estático e, naturalmente, vem sofrendo mutações com o passar do tempo,
pelos mais diversos motivos. O que no passado não era considerado uma “necessidade
20
da população”, o pode ser agora ou pode vir a ser no futuro.
Portanto, o elemento nuclear da doutrina da parens patriae, qual seja o interesse do

Estado no bem-estar da população, pode sofrer alterações no espaço e no tempo, em
razão de mudanças na cultura, do grau de avanço da civilização, e de outros fatores
sociais e econômicos. Não é difícil antever que esse conceito sofreu enorme ampliação
na passagem do Estado Liberal para o Estado Social. A quebra do paradigma liberal que
“obrigou” o Estado a abandonar uma postura de inércia para se posicionar como
21
provedor das necessidades fundamentais certamente foi fator que trouxe grandes
mudanças ao conceito de “bem-estar” da população.
Não observar essa evolução pode muitas vezes causar uma certa confusão na leitura da
doutrina mais conservadora, que trata a parens patriae como conceito estático, sem
prestar, a nosso juízo, a devida atenção no desenvolvimento de seu elemento principal
(o conceito de quasi-sovereign interest) que pode passou por transformações e deve ser
revisitado de tempos em tempos.
Nesta armadilha parece ter caído uma das mais completas e citadas obras sobre ações
coletivas dos Estados Unidos. Em sua obra “Newberg on Class Actions”, Hebert Newberg
e Alba Conte, apesar de reconhecerem que, mesmo na ausência de autorização legal
específica, os Estados podem propor ações declaratórias e injuntivas em benefício de
seus cidadãos com base na doutrina da parens patriae, sustentam que ainda não está
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tutela coletiva
garantida no direito (ordenamento jurídico norte-americano) a possibilidade do Estado

pleitear prejuízos financeiros sofridos por estes mesmos cidadãos. Na mesma obra, os
citados autores advertem que não está claro se a legitimidade decorrente da parens
patriae é exclusiva dos Estados ou se os municípios ou outras subdivisões políticas
22
também a possuem.
Contudo, a realidade é que cada vez mais a doutrina da parens patriae vem sendo
utilizada pelos Estados e municípios norte-americanos para propositura de ações em
benefício de seus cidadãos, inclusive para obter condenação pecuniária.
Hipóteses em que, no passado, não foram sequer cogitadas como passíveis de serem
objeto de uma parens patriae action, ou mesmo as que foram rejeitadas por falta de
legitimidade e interesse do Estado na ação (lack of standing to sue), atualmente ganham
espaço na jurisprudência das Cortes estadunidenses simplesmente porque as
“necessidades da população”, cujo atendimento visa o bem-estar dos cidadãos (citizens
well-being), foram se modificando e passaram a ser entendidas de forma mais ampliada,
aceitando-se a intervenção do Estado, no exercício de seu interesse de quase soberania,
toda vez que o interesse privado não for suficiente e eficaz para desencadear uma ação
judicial visando a proteção de tais necessidades (o que será visto no item “o que pode
ser objeto da parens patriae actions”, mais adiante).
Para uma melhor compreensão desse fenômeno, importante que façamos uma
retrospectiva histórica da jurisprudência das Cortes federais americanas em processos
julgados à luz da parens patriae.
2.4 Evolução da jurisprudência nas Cortes federais americanas

23
Lousiana vs. Texas (julgado em 15.01.1900): Lousiana processou o Estado do Texas
em virtude de limitações impostas ao comércio desse Estado com o porto de Nova
Orleans. Não obstante o Texas ter alegado ilegitimidade da Lousiana, pois as
mercadorias cujo comércio fora limitado não pertenciam ao Estado, a Suprema Corte
declarou a legitimidade e interesse do Estado da Lousiana, como parens patriae, em
razão de ameaça a seu interesse de quase soberania.
24
Consta do texto da decisão: “Inasmuch as the vindication of the freedom of interstate
commerce is not committed to the State of Louisiana, and that State is not engaged in
such commerce, the cause of action must be regarded not as involving any infringement
of the powers of the State of Louisiana, or any special injury to her property, but as
asserting that the State is entitled to seek relief in this way because the matters
complained of affect her citizens at large”. (Trad. livre): “Na medida em que a
reivindicação da liberdade de comércio interestadual não se relaciona ao Estado de
Louisiana, e que o Estado não está envolvido no comércio, a causa da ação não deve ser
vista como envolvendo qualquer violação das competências do Estado da Louisiana, ou
qualquer prejuízo especial a sua propriedade, mas sob a ótica de que o Estado é titular
25
deste tipo de ação porque as acusações afetam amplamente seus cidadãos”.
Segundo Allan Kanner, apesar da Lousiana ter perdido a questão (por razões processuais
de outra ordem), a partir do caso a jurisprudência se desenvolveu no sentido de permitir
que os Estados representassem seus cidadãos em processos envolvendo perturbações
públicas, tais como despejo de esgoto, inundações, desvio de água e poluição da água e
26
do ar.
27
Missouri vs. Illinois (julgado em 28.01.1901): Neste caso, o Estado do Missouri
processou o Estado de Illinois com a acusação de despejo de esgoto em um rio que,
apesar de se localizar dentro de seus limites territoriais, desembocava no rio Mississipi,
perto da cidade de Sant Louis. A ação foi proposta em benefício da população, com o
fundamento de que a poluição do rio, além de tornar a água imprópria para consumo,
aumentou os casos de febre tifóide entre os habitantes da região.
No julgamento, a Suprema Corte, que expressamente citou a decisão anterior do caso

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tutela coletiva
Lousiana vs. Texas, vinculou a legitimidade como parens patriae à proteção da saúde e
28
do conforto dos cidadãos do Estado. Consta do texto da decisão: “But it must surely be
conceded that if the health and comfort of the inhabitants of a State are threatened, the
State is the proper party to represent and defend them.” Trad. livre: “Mas deve ser
claramente admitido que se a saúde e o conforto dos habitantes de um Estado são
ameaçados, o Estado é a parte apropriada para representá-los e defendê-los”.
29
Georgia vs. Tennessee Copper Co. (13.05.1907): Durante o julgamento foi provado
que a mineradora despejou poluição na atmosfera que prejudicou plantações, florestas e
pomares (todos de propriedade privada). O interesse do Estado de quase soberania foi
estendido para além da saúde pública, para incluir interesses na proteção das florestas e
do ar que os habitantes respiram.
O caso foi relatado pelo Juiz Holmes, destacando-se o seguinte trecho da decisão: “The
case has been argued largely as if it were one between two private parties; but it is not.
The very elements that would be relied upon in a suit between fellow-citizens as a
ground for equitable relief are wanting here. The State owns very little of the territory
alleged to be affected, and the damage to it capable of estimate in money, possibly at
least, is small. This is a suit by a State for an injury to it in its capacity of
quasi-sovereign. In that capacity, the State has an interest independent of and behind
the titles of its citizens, in all the earth and air within its domain. It has the last word as
to whether its mountains shall be stripped of their forests and its inhabitants shall
breathe pure air.” Trad. livre: “O caso foi discutido amplamente como se fosse entre
duas partes privadas, mas não é. Os próprios elementos que poderiam ser invocados em
um processo entre cidadãos como base para um provimento equitativo são necessários
aqui. O Estado possui muito pouco do território supostamente afetado, e os danos a ele
capazes de estimativa em dinheiro, possivelmente, são pequenos. Este é um processo
movido por um Estado em razão de uma lesão, baseado em seu interesse quase
soberano. Nessa qualidade, o Estado tem um interesse independente, por trás dos
títulos individuais dos seus cidadãos, em toda a terra e ar dentro do seu domínio. Ele
tem a última palavra sobre se suas montanhas devem ser totalmente despojadas de
suas florestas e seus habitantes devem respirar ar puro”.
Maine vs.M/V Tamano (Federal District Court, 1973): O Estado de Maine processou,
como parens patriae, uma empresa de exploração de petróleo para recuperar os
prejuízos causados pelo vazamento de 100.000 galões de petróleo na baía de Casco. O
Estado pleiteou três tipos de indenização. a) por danos a sua propriedade, tais como
parques marinhos; b) por danos a terceiros e obrigação de limpeza, nos termos da lei
estadual; e c) por danos a todos os recursos naturais, invocando, neste pedido, seus
poderes de parens patriae. A empresa causadora dos danos alegou em sua defesa que o
Estado não tinha legitimidade e interesse. Na decisão do caso, a Corte concluiu que o
Estado tinha interesse de quase soberania (interesse público independente do interesse
privado dos indivíduos que sofreram os efeitos do vazamento do petróleo), observando
que o dano na costa do Estado e na fauna marinha, além de prejudicar o meio ambiente,
afeta seriamente as oportunidades recreacionais dos cidadãos, afetando, portanto, o
bem-estar de sua população.
30
Snapp e Son, Inc. vs. Puerto Rico (01.07.1982): Invocando poderes de parens patriae,
Porto Rico propôs ação judicial contra várias pessoas e empresas ligadas a indústria de
maçã da Virgínia, alegando discriminação e desrespeito aos direitos de seus
trabalhadores rurais qualificados.
O caso foi emblemático e histórico, pois provocou uma revisão da Suprema Corte
americana na jurisprudência envolvendo parens patriae actions no que se refere à
legitimidade e interesse dos Estados para propor ações em benefício de seus cidadãos,
bem como no conceito de interesse de quase soberania do Estado. A decisão da
Suprema Corte consolidou as premissas básicas para legitimar o Estado a propor ações
31
como parens patriae, dando origem ao conceito mais moderno do instituto.
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tutela coletiva
Conforme a decisão, o Estado deveria demonstrar um interesse dissociado de seu

interesse particular no processo (interesse particular do Estado e interesse do Estado
como proprietário - interesse público secundário). Portanto, o Estado deveria demonstrar
seu interesse de quase soberania (quasi-sovereign) - que é, repita-se, interesse público
primário.
Além disso, a Suprema Corte esclareceu que o conceito de interesse de quase soberania
é abstrato e deve ser analisado caso a caso, não havendo possibilidade de se apresentar
uma lista pré-definida do que seriam tais interesses.
Contudo, ao definir categorias de interesses de quase soberania que, até então, eram
bem sólidas, a Suprema Corte consolidou o entendimento de que o Estado tem interesse
na saúde e no bem-estar da população, tanto físico, quanto econômico. Portanto,
qualquer agressão ou ameaça ao bem-estar, físico ou econômico, dos cidadãos,
representa violação do interesse de quase soberania do Estado.
Com o julgamento do caso, o conceito do que era considerado interesse do Estado como
parens patriae foi estendido para além das tradicionais prevenções contra perturbações
públicas, tendo incluído os interesses econômicos da população como objeto de
proteção.
State of Texas vs.American Tobacco Co. (Federal District Court, 1997): Apesar de vários
Estados terem processado a indústria do tabaco, que acabaram em grandes acordos,
neste caso foi expressamente analisado o direito de ação do Estado, decorrente de seu
poder-dever de quase soberania, em virtude de danos a saúde, segurança e bem-estar
de sua população, tendo sido ressaltado a aplicação de princípios da common law na
32
ausência de lei específica.
O caso, não obstante também ter sido encerrado com acordo, tem grande relevância no
desenvolvimento da doutrina da parens patriae e na ampliação do espectro da definição
33
de interesse de quase soberania do Estado.
Não obstante a importância e méritos da decisão com o reconhecimento do standing to

sue do Estado para, como parens patriae, pleitear indenização pelos danos causados à
saúde de alguns de seus cidadãos, os fundamentos da decisão foram alvo de sérias
críticas pela doutrina, sendo que depois deste caso outras decisões foram proferidas em
34
sentido contrário por Cortes federais americanas.
2.5 O que pode ser objeto das parens patriae actions
Parte da doutrina defende, sobretudo com base na linha dos precedentes mais antigos
da Suprema Corte, que, como parens patriae, os Estados somente podem formular, em
benefício de seus cidadãos, pretensões de natureza declaratória e injuntiva (preventiva),
sob o argumento de que os pedidos de natureza reparatória (recovery for damages)
representam pretensões individuais que, se forem tratadas coletivamente, devem ser
formuladas em processos propostos com base na Federal Rule 23 por algum membro do
grupo (class actions). Entre os mais variados argumentos para a limitação está a
ausência de procedimentos necessários para proteção de direitos individuais, tais como a
35
possibilidade de opt-out e a submissão de acordos para aprovação pela Corte.
36
Contudo, o histórico julgamento do caso envolvendo a indústria do tabaco causou uma
revolução na doutrina e no entendimento das Cortes acerca da extensão do que poderia
ser objeto de pedido em uma parens patriae action, especialmente acerca da
37
possibilidade de formulação de pedidos indenizatórios.
A resposta precisa do que atualmente pode ser objeto de uma parens patriae action
repousa em solo arenoso e para se chegar uma conclusão razoável devem ser levadas
em consideração alguns fatores específicos.
Em primeiro lugar, não se pode perder de vista que os Estados Unidos da América é um
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tutela coletiva
país que adotou, desde o seu surgimento, uma cultura sócio-jurídica-econômica

ideologicamente individualista. Em decorrência de tal fato, as regras presentes no
ordenamento jurídico americano impõem, em linhas gerais, que a defesa do direito deve
ser exercida pelo seu titular, e, ao contrário do modelo que adotamos no Brasil, essa
regra vale também para as ações coletivas onde se discutem direitos individuais
homogêneos (class actions for damages).
Nas class actions for damages, a ação deve ser proposta por um membro do grupo de
titulares do direito discutido em juízo, adequado a representar todo o grupo conforme
critérios estabelecidos na lei (Federal Rule 23) e pelo juízo.
Contudo, em certos casos, o interesse privado dos membros do grupo lesado podem não
38
ser suficientes para desencadear uma ação judicial visando protegê-lo, pelos mais
diversos motivos: falta de recursos, falta de informação dos membros do grupo ou
insignificância material dos danos, sob a perspectiva individual, ou mesmo do grupo, o
que não compensaria uma ação judicial ou não atrairia o interesse dos escritórios de
advocacia para patrocínio da causa.
Nestes casos, em sendo uma situação na qual o ofensor mereça ser levado às Cortes
para evitar um mal maior a sociedade (aumento dos danos, repetição do ato ilícito,
sentimento de impunidade, incentivo ao desrespeito à lei etc.) e sendo inexistente o
interesse privado para a propositura da ação judicial, surge o interesse de quase
39
soberania do Estado (interesse público primário) que o autoriza, como parens patriae,
40
a propor ação coletiva (parens patriae action) em benefício de seus cidadãos.
A regra de ouro em relação à legitimidade para propositura das ações coletivas

indenizatórias nos Estados Unidos continua sendo de que somente um membro
adequado do grupo titular do direito deve ser considerado parte legítima para propô-la.
Tal regra, de observância obrigatória, somente deve ceder diante da constatação
41
inequívoca de que, na hipótese, o dano foi incapaz de despertar o interesse privado
42
para a propositura de uma ação judicial.
Com tal raciocínio extrai-se o entendimento de que não se deve classificar o que pode,
ou não, ser objeto de pedido de uma parens patriae action simplesmente em razão de
sua natureza jurídica (pedido declaratório, injuntivo ou condenatório). Ou seja, não se
pode afirmar que o Estado, como parens patriae, está impedido de formular pedidos
indenizatórios em benefício de seus cidadãos, porque, nesta análise, o importante não é
a natureza jurídica do pedido, e sim, a presença, ou não, do interesse público (no caso,
interesse de quase soberania), após constatada a incapacidade do interesse privado
43
desencadear a ação judicial.
Na prática, realmente serão excepcionais os casos em que o direito de reparação por

danos não despertará o interesse privado, mas isso não significa que a doutrina do
parens patriae não poderá ser invocada pelo Estado quando o inverso ocorrer. Assim,
está correto afirmar que na grande maioria dos casos as ações coletivas visando o
ressarcimento ocorre por iniciativa do membro lesado, na forma da Federal Rule 23, pois
onde existe dinheiro envolvido, geralmente existirá interesse privado em resgatá-lo,
especialmente dos escritórios de advocacia especializados em patrocinar ações coletivas
visando o ressarcimento de danos (class actions for damages).
Contudo, é incorreto afirmar que o Estado, como parens patriae, não poderá propor essa
mesma ação em todos os casos. Caso ficar caracterizada a ausência de interesse privado
em sua propositura, o que deverá ser analisado caso a caso. Atualmente existem parens
patriae actions nas mais diversas áreas, tais como ambiental, direitos civis, proteção ao
44 45
consumidor etc., tanto em propostas pelo Estado, quanto pelas municipalidades.
3 LEGITIMAÇÃO PLÚRIMA NOS PAÍSES DE CIVIL LAW
Por opção legislativa, no Brasil a legitimidade para o ajuizamento de ações coletivas foi
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tutela coletiva
atribuída a entidades públicas e privadas, como se a sociedade, através do Legislativo,

tivesse preestabelecido um rol de entidades consideradas adequadas a representar o
46
interesse da coletividade em juízo.
47
O art. 5.º da LACP e o art. 82 do CDC (LGL\1990\40), estabelecem rol de entidades
legalmente autorizadas a propor demandas coletivas, entre elas o Ministério Público,
União, Estados e Municípios, autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de
economia mista e associações.
Neste ponto, é clara a influência na legislação brasileira da doutrina desenvolvida na

Itália na década de 70, quando foram analisados sistemas de tutela coletiva adotados
em diversos países, concluindo-se que um sistema de legitimação híbrido (mista entre
entes públicos e privados) e plúrimo (concorrente entre vários entes), que privilegia a
legitimidade de diversos segmentos da sociedade seria o modelo ideal para a tutela
48
coletiva de direitos.
Com grande sensibilidade, a doutrina concluiu que, no caso das ações coletivas, o
49
interesse público e o privado deveriam trabalhar juntos para impulsionar o sistema.
50
Neste caso, a dicotomia interesse público-privado não seria empecilho. Ao contrário,
lhe garantiria o efetivo funcionamento, de forma harmônica e supletiva.
51
O microssistema de tutela coletiva de direitos implantado no Brasil (apoiado
especialmente na Lei da Ação Civil Pública e no Código de Defesa do Consumidor
(LGL\1990\40)) é constituído por leis que contam com previsão de uma legitimação
52
concorrente de diversos entes, sendo que a tendência é que o rol de legitimados, com
o passar do tempo, venha sofrer alargamento, o que já ocorreu em 2007 (Lei
11.448/2007) com a inclusão da Defensoria Pública no rol previsto no art. 5.º da Lei da
Ação Civil Pública, e o que se discute na doutrina, inclusive com a ampliação para os
indivíduos afetados.
Portanto, sem razão Antônio Gidi ao tentar, por analogia, em excelente artigo científico
publicado no The American Jornal of Comparative Law, em 2003, defender que, no
Brasil, a legitimação para as ações coletivas ficaria, na doutrina, em algum lugar entre a
doutrina da parens patriae, onde o Estado age em nome do grupo por interesse no
53
bem-estar da população, e o private attorney general, onde o sujeito privado age em
54
nome do grupo, por interesse comunitário, só que no Brasil, através de uma
associação. Ocorre, na verdade, uma verdadeira legitimação plúrima e mista, indo muito
além de uma posição intermediária.
A legislação brasileira não pode ser considerada como situada entre uma e outra
doutrina, pois se percebe claramente que o legislador pátrio, percebendo a pertinência
da sugestão advinda do Projeto Florença, não trouxe uma nova alternativa intermediária,
mas criou um modelo que mistura ambos os sistemas de legitimação, de modo a
privilegiar órgãos públicos e privados, com a intenção de tornar a tutela coletiva a mais
ampla e efetiva possível. Portanto, mais correto seria afirmar que o Brasil criou um
sistema que reúne em um só tempo tanto a doutrina da parens patriae, quanto a do
55 56
private attorney general, seguindo a linha dos resultados do Projeto Florença.
4 CONCLUSÃO
O conceito de parens patriae continua em construção. O elemento central quase

soberania vem sendo interpretado ampliativamente pelos tribunais. Não é correto
afirmar, como verdade imutável, limitações do ponto de vista da legitimação, dos
interesses materiais tutelados, muito menos, do tipo de tutela processual pretendida.
Demonstramos que ao contrário do que afirma a doutrina, as parens patriae actions

podem ser propostas por qualquer ente federativo. Igualmente podem ser obtidos
provimentos declaratórios, injuntivos (mandamentais) e condenatórios.
A experiência da parens patriae vem demonstrando que a melhor solução para a efetiva
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tutela coletiva
tutela dos direitos coletivos lato sensu nos litígios que envolvem o interesse público é
aquela que garante progressivamente a legitimação mista e plúrima, tanto de entes
públicos, quanto privados, nos mesmos moldes da legislação brasileira.
Portanto, muito embora possam ocorrer distorções que serão verificadas caso a caso,
continua amplamente válido o brocado: Reipublicae interest quam plurimus ad defendam
57
suam causa (interessa à República que sejam muitos os defensores de sua causa).
O estudo da parens patriae pode ser, portanto, muito relevante para se aferir e
confirmar a legitimação, não só do Ministério Público, o maior defensor dos direitos
coletivos em juízo, mas também dos demais entes públicos, tais como a União, Estados,
Municípios, autarquias e empresas públicas, que na experiência brasileira têm sido muito
modestos no ajuizamento deste tipo de ação.
5 BIBLIOGRAFIA
ALESSI, Renato. Sistema istituzionale del diritto ammnistrativo. Milano: Giuffrè, 1953.
APPEL, Brian S. The developing world takes on the tobacco industry: an analysis of
recent litigation and its future implications. American University International Law
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1 Aqueles que, não obstante representarem situações jurídicas oriundas de direitos

individuais, por sua origem comum e dimensão social demandam tutela coletiva. Cf.
DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de direito processual civil. Processo
coletivo. Salvador: JusPodivm, 2011. vol. 4, p. 75-78. RODRIGUES, Marcelo Abelha.
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Zavascki, Teori Albino. Processo coletivo - Tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de
direitos. 4. ed. São Paulo: Ed. RT, 2009. p. 33-35.
2 Ministério Público, Defensoria Pública, União, Estados, Distrito Federal e Municípios,

além de autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista.
3 As regras federais de procedimento civil (The Federal Rules of Civil Procedure - FRCP)
não constituem lei no sentido que adotamos no Brasil, pois não são promulgadas pelo
Poder Legislativo. Elas regulamentam o procedimento do processo civil nas Cortes
federais distritais nos Estados Unidos e são promulgadas pela Suprema Corte
norte-americana nos termos do Rules Enabling Act, ato do Congresso que conferiu ao
Poder Judiciário competência para promulgação de regras para o procedimento civil. Não
obstante a atribuição de competência, o Congresso reservou para si o poder de vetar as
normas, tendo 7 meses para fazê-lo, sob pena de sua incorporação ao corpo normativo
(FRCP). As alterações feitas pela Suprema Corte no procedimento, através da
promulgação de novas regras, são geralmente baseadas em recomendações da Judicial
Conference of the United States, órgão interno do Judiciário federal responsável pela
formulação de políticas judiciárias. Disponível em: [www.federalrulesofcivilprocedure.
com /about/]. Acesso em: 16.07.2012. The Judicial Conference of the United States,
formerly known as Conference of Senior Circuit Judges. The Chief Justice of the United
States is the presiding officer of the Judicial Conference. Membership is comprised of the
chief judge of each judicial circuit, the Chief Judge of the Court of International Trade,
and a district judge from each regional judicial circuit. Disponível em:
[www.uscourts.gov/FederalCourts/Judicial Conference.aspx]. Acesso em: 16.07.2012.
4 “Standing doctrine embraces several judicially self-imposed limits on the exercise of

federal jurisdiction, such as the general prohibition on a litigant’s raising another
person’s legal rights, the rule barring adjudication of generalized grievances more
appropriately addressed in the representative branches, and the requirement that a
plaintiff’s complaint fall within the zone of interests protected by the law invoked. The
requirement of standing, however, has a core component derived directly from the
Constitution. A plaintiff must allege personal injury fairly traceable to the defendant’s
allegedly unlawful conduct and likely to be redressed by the requested relief” (Allen v.
Wright, 468 U.S. 737, 750, 82 L. Ed. 2d 556, 104 S. Ct. 3315, 1984).
5 METZ, Benjamin E. Reconstituting parens patriae: how federal parens patriae doctrine
appropriately permits state damages suits aggregating private tort claims. Artigo
apresentado a Escola de Direito da Universidade de Columbia. Disponível em:
[www.law.columbia.edu/center_program/ag/resources/Library?exclusive=filemgr.
download e file_id=93184 e
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tutela coletiva
rtcontentdisposition=filename%3DMETZ,%20Benjamin%20%20Reconstituting%20Parens%20Patriae.pd
6 Cf. BLACKSTONE, Willian apud GREER, Marcy Hogan. A practitioner’s guide to class
actions. Chicago/Washington: American Bar Association, 2010. p. 637. KANNER, Allan.
The public trust doctrine, parens patriae and the attorney general as the guardian of the
State’s natural resources. Duke Environmental Law e Policy Forum 16/57. RATLIFF, Jack.
Parens patriae: an overview. Tulane Law Review. vol. 74, chapter I, p. 1847.
7 Cf. GREER, Marcy Hogan. Op. cit., p. 637.
8 “The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by
it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people.”
9 Cf. RATLIFF, Jack. Op. cit., p. 1847.
10 Louisiana vs. Texas, 176 U.S. 1 (1900). U.S. Supreme Court; Missouri vs. Illinois e
Sanitary District of Chicago, 180 U.S. 208 (1901). Missouri vs. Illinois, 200 U.S. 496
(1906).
11 “Litigation by states against the manufacturers of most types of products extends the
parens patriae doctrine far beyond its historical boundaries” (GIFFORD, Donald G. Suing
the tobacco and lead pigment industries. Ann Arbor: The University of Michigan Press,
2010. p. 123). “Originally, parens patriae was used to protect people under a legal
disability to act for themselves. Subsequently, Courts have expanded the doctrine to
encompass the government’s power to sue to redress injury to ‘quasi-sovereign’
interests”(KANNER, Allan. Op. cit.). “Under the doctrine of parens patriae, a State can
receive standing to bring a claim when it seeks to further the quasi-sovereign interests
of its people. Generally, a governing body may assert a quasi-sovereign interest when it
seeks to protect either the physical or economic well being of its people or when it
attempts to maintain its position in the federal system. Thus, to obtain parens patriae
standing, the State’s claim must transcend its own proprietary interests, as well as its
citizens’ own individual interests” (APPEL, Brian S. The developing world takes on the
tobacco industry: an analysis of recent litigation and its future implications. American
University International Law Review 16/809).
12 “A State’s interests that may suffer damages can be sovereign, quasi-sovereign, or

proprietary” (KANNER, Allan. Op. cit.). “Quasi-sovereign is one of those loopy concepts
that comes along often enough to remind us that appellate Courts sometimes lose their
moorings and drift off into the ether. It is a meaningless term absolutely bereft of utility.
Although we cannot say with any certainty what it is, we can say what it is not. It is not
the claim of an individual that is unrelated to some interest of the state in protecting its
citizens, such as an individual medical malpractice case. It is not action by the State in a
purely proprietary capacity, such as the management of a lottery. And it is not action by
the state in a clearly sovereign capacity, such as acting to require others to recognize its
borders. In general, the wrong must threaten the interests of the state and its citizens
‘as a whole’ rather than the interests of particular individuals” (RATLIFF, Jack. Op. cit., p.
1847).
13 “The State’s sovereign interest is its interest in seeing that its laws are obeyed and
enforced, (…). Behavior that violates criminal laws, civil laws, or other regulatory
provisions compromises the very sovereignty of the State and can be subjective of a civil
action brought in the State’s name” (KANNER, Allan. Op. cit.). “… sovereign interests
such as enforcement of a State’s own legal code and recognition of its borders” (80 Fair
Empl. Prac. Cas., BNA, 905 59 F. Supp. 2d 120). 1999 U.S. Dist. LEXIS 13054.
14 “a State’s quasi-sovereign interests include its interest in its citizens’ health, safety,
and welfare as well as in a healthful environment” (KANNER, Allan. Op. cit.). “…
quasi-sovereign interests - ‘a set of interests that the State has in the well-being of its
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tutela coletiva
populace’” (59 F. Supp. 2d 120; 1999 U.S. Dist. LEXIS 13054; 80 Fair Empl. Prac. Cas.,
BN, 905). “The determination of whether a State has parens patriae standing is
contingent on the existence of a quasi-sovereign interest. Like the doctrine it
characterizes, the judicial construct of a quasi-sovereign interest is not easily definable.
A quasi-sovereign interest ‘can evolve and change with time, and as such, it is a
definition that is conducive to a case-by-case analysis’. Courts have developed the
concept of quasi-sovereign interests ‘through example and counterexample rather than
through deductive reasoning’. A quasi-sovereign interest of the state must be an interest
that is separate and distinct from those injuries suffered individually by the State’s
citizens. The State’s independent interest must be at stake and such interest generally
arises from either ‘(1) the State itself having suffered injury, such as direct damage to
its economy or (2) the general public having suffered an injury so that no one individual
has legal standing to sue’. Although an exact definition or an authoritative list of
examples of quasi-sovereign interests does not exist, Courts have consistently
recognized certain interests. First, a State has a quasi-sovereign interest in the physical
well being of its citizens in general. Second, a State has a quasi-sovereign interest in
protecting the economic well being of its citizens. Third, a State has a quasi-sovereign
interest in ‘not being discriminatorily denied its rightful status within the federal system’.
In other words, a State has a right to ensure that the state and its citizens ‘are not
excluded from the benefits that are to flow from participation in the federal system’. It is
also clear what does not constitute a quasi-sovereign interest. First, quasi-sovereign
interests do not include sovereign interests such as protecting boundaries or the power
to create and enforce a legal code. Second, parens patriae actions cannot protect a
State’s non-sovereign, proprietary interests such as owning land or conducting a
business venture. Finally, quasi-sovereign interests do not include private interests
pursued on behalf of private parties in which the State is only a nominal party”
(COLUMBRES, Claudine. Targeting retail discrimination with parens patriae.Columbia
Journal of Law and Social Problems. vol. 36, chapter III, A, 1, p. 2009).
15 “A quasi-sovereign interest is a direct and independent interest of the State, and not
merely an attempt by the state to recover for the benefit of individuals” (KANNER, Allan.
Op. cit.).
16 Bandeira de MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 15. ed. São
Paulo: Malheiros, 2003. p. 603, com fundamento em ALESSI, Renato. Sistema
istituzionale del diritto ammnistrativo. Milano: Giuffrè, 1953. p. 148-155. Também o
STF, RE 248.869/ SP, rel. Min. Maurício Corrêa. No processo coletivo: “Diante do que foi
exposto, percebe-se ser falacioso dizer que o interesse público é o interesse do Estado,
não só porque distancia dito interesse dos seus titulares (membros que o Estado
representa), mas também porque existem interesses outros desse ente representativo
que lhes são particulares (privados). Para evitar a confusão desses papéis assumidos
pelo Estado é que a doutrina italiana faz a distinção entre interesse público primário e
interesse público secundário. O primeiro seria o interesse público propriamente dito,
pertencente ao povo, e que o Estado (como ente representativo) encarrega-se de
promover e efetivar. O segundo (secundário) diz respeito ao interesse privado do
Estado, que o possui como pessoa jurídica de direito público capaz de ter direitos e
obrigações como os demais sujeitos de direito” (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Op. cit.,
p. 57).
17 “Proprietary interests are those which a state possesses as landowner; since the
states have yielded the right to use diplomacy or force to resolve their disputes, they are
granted standing to resolve grievances under the original jurisdiction of the Supreme
Court” (BADDELEY, Jeffrey. Parens patriae suits by a State under 42 U.S.C. § 1983. Case
Western Reserve Law Review. vol. 33, chapter II, p. 431. “A State’s proprietary interests
are those that the State asserts on its own behalf as might any other legal entity”
(KANNER, Allan. Op. cit.). “… proprietary interests, i.e., economic interests that are the
same as a private litigant may have” (59 F. Supp. 2d 120; 1999 U.S. Dist. Lexis 13054;
80 Fair Empl. Prac. Cas., BNA, 905).
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tutela coletiva
18 “(…), a exegese do disposto no art. 82, III, do CPC (LGL\1973\5), impõe a distinção
jus-filosófica entre o interesse público primário e o interesse da administração,
cognominado ‘interesse público secundário’” (Lições de Carnelutti, Renato ALESSI; Celso
Antônio Bandeira de MELLO e Min. Eros Roberto GRAU). O interesse público justificador
da intervenção do Ministério Público, nos moldes do art. 82, III, do CPC (LGL\1973\5),
não se confunde com interesse patrimonial da Fazenda Pública ou mera presença de
pessoa jurídica de direito público na lide.” (STJ, REsp 1.149.416/GO ,1.ª T., rel. Min.
Luiz Fux, DJe 22.03.2010).
19 Cf. nota 18.
20 “Understanding the nature and scope of the State’s interests in parens patriae cases
is critical to understanding the full implications of the doctrine in future cases” (KANNER
Allan. Op. cit.).
21 Observa Ada Pellegrini GRINOVER: “A transição entre o Estado Liberal e o Estado

Social promove alteração substancial na concepção do Estado e de suas finalidades.
Nesse quadro, o Estado existe para atender ao bem comum e, consequentemente,
satisfazer direitos fundamentais e, em última análise, garantir a igualdade material entre
os componentes do corpo social. Surge a segunda geração de direitos fundamentais - a
dos direitos econômico-sociais -, complementar à dos direitos de liberdade. Agora, ao
dever de abstenção do Estado substitui-se seu dever a um dare, facere, praestare, por
intermédio de uma atuação positiva, que realmente permita a fruição dos direitos de
liberdade da primeira geração, assim como dos novos direitos” (GRINOVER, Ada
Pellegrini. O controle de políticas públicas pelo Poder Judiciário. Revista Magister. n. 30).
Para o progressivo equilíbrio entre as pretensões de ambos modelos de Estado e sua
relação com o processo no atual Estado Democrático Constitucional cf. ZANETI JR.,
Hermes. Processo constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. especialmente cap.
3.
22 “A State may sue on behalf of his citizens for declaratory and injunctive relief under
the parens patriae doctrine, but the law is unsettled concerning a State’s right to bring a
suit for money damage on behalf of his citizens under the parens patriae principles in the
absence of express statutory authorization”. (…) “While it is clear that States possess
certain parens patriae powers, it is less clear whether cities and other political
subdivisions possess analogous powers” (NEWBERG, Hebert; Conte, Alba. NEWBERG on
class actions. 4th ed. Eagan: West, 2002. p. 481). Nesta mesma armadilha incidiu
Antonio GIDI, um dos autores nacionais que mais tem trabalhado sobre a comparação
das class actions norte-americanas com o processo coletivo brasileiro, ao sustentar que:
“The parens patriae doctrine is a traditional justification, in the United States, for
conferring standing to the government to protect public interests in Court. This doctrine
is not limited to class actions; it confers on States standing to bring lawsuits to protect
their residents’ interests. American Courts, however, interpret this principle rather
narrowly, confining it to the protection of fundamental public interests. Furthermore,
only States, not municipalities, are granted standing, and the state must have an
independent interest in the controversy. In addition, the action is limited to declaratory
and injunctive relief, and the States cannot claim damage, unless specifically authorized
by law” (GIDI, Antonio. Class actions in Brazil - A model for Civil Law countries. The
American Journal of Comparative Law 51/311).
23 Louisiana vs. Texas, 176 U.S. 1 (1900). U.S. Supreme Court.
24 Trecho do voto do rel. Chief Justice Fuller.
25 Outro trecho da decisão da Suprema Corte no caso Lousiana vs. Texas digno de nota:
“the gravamen of this bill was not a special and peculiar injury such as would sustain an
action by a private person, but that the State of Louisiana presented herself in the
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tutela coletiva
attitude of parens patriae, trustee, guardian or representative of all her citizens”.
26 “Although Louisiana was denied relief, a line of cases developed in which States were
permitted to represent the interests of their citizens in enjoining public nuisances,
including the discharge of sewage, flooding, water pollution, diversion of water, and air
pollution.” (KANNER, Allan. Op. cit.).
27 Missouri vs. Illinois e Sanitary District of Chicago, 180 U.S. 208 (1901).
28 “In the first of these cases, Missouri vs. Illinois, the Court expressly tied parens
patriae standing to protection of the health and comfort of a State’s citizens” (KANNER,
Allan. Op. cit.).
29 Missouri vs. Illinois, 200 U.S. 496 (1906).
30 Snapp e Son, Inc. vs. Puerto Rico ex rel. Barez, 458 U.S. 592 (1982).
31 Parte das conclusões do sumário da decisão: “This summary of the case law involving
parens patriae actions leads to the following conclusions. In order to maintain such an
action, the State must articulate an interest apart from the interests of particular private
parties, i.e., the State must be more than a nominal party. The State must express a
quasi-sovereign interest. Although the articulation of such interests is a matter for
caseby-case development - neither an exhaustive formal definition nor a definitive list of
qualifying interests can be presented in the abstract - certain characteristics of such
interests are so far evident. These characteristics fall into two general categories. First, a
State has a quasi-sovereign interest in the health and well-being - both physical and
economic - of its residents in general. Although more must be alleged than injury to an
identifiable group of individual residents, the indirect effects of the injury must be
considered as well in determining whether the State has alleged injury to a sufficiently
substantial segment of its population. A State also has a quasi-sovereign interest in not
being discriminatorily denied its rightful status within the federal system - that is, in
ensuring that the State and its general population are not excluded from the benefits
that are to flow from participation in the federal system”.
32 Allan KANNER observa que no julgamento do caso, o Juiz federal David Folsom,
baseado em uma linha de precedentes da Suprema Corte que autorizou ações do Estado
visando proteger seu interesse de quase soberania, relacionado com o bem-estar físico e
econômico da população, reconheceu a legitimidade e interesse do Estado para mover a
ação e transcreve trecho da opinião de Folsom: “First, it is without question that the
State is not a nominal party to this suit. The State expends millions of dollars each year
in order to provide medical care to its citizens under Medicaid. Furthermore, participating
in the Medicaid program and having it operate in an efficient and cost-effective manner
improves the health and welfare of the people of Texas. If the allegations of the
complaint are found to be true, the economy of the State and the welfare of its people
have suffered at the hands of the Defendants. It is clear to the Court that the State can
maintain this action pursuant to its quasi-sovereign interests found at common law”
(KANNER, Allan. Op. cit.).
33 “Judge Folsom’s ruling has implications for other AG actions. He held that a
defendant’s alleged wrongdoing would give rise to a viable cause of action absent any
statutory authorization. The State’s quasi-sovereign interests, standing alone, give it the
authority to prosecute an action” (KANNER, Allan. Op. cit.).
34 “A federal district Court in Texas vs. American Tobacco Co. is the only Court that
disregarded this history to allow a government to move ahead with an
externalization-of-risk lawsuit. In 1997, before the tobacco MSA, this Court allowed
Texas to use parens patriae standing, statutory authority, and the quasi-sovereign
doctrine to create standing for a Medicaid recoupment suit against cigarette makers. The
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tutela coletiva
Court ignored the traditional tort law rule of subrogation, which says that a party
bringing a subrogation claim can have no greater rights than the injured person whose
economic cost is the predicate for the claim itself. Here, the State in bringing a claim for
costs imposed upon it by a sick smoker should not have had any greater right to sue
than the smoker. Nevertheless, under the ‘made up’ quasi-sovereign doctrine, the Court
eliminated the defenses of assumption of risk and contributory negligence, allowed the
State to avoid showing that a specific product caused a specific harm, and said that
liability could be assigned through statistics and market share. Thus, the entire industry
was placed in a Cuisinart of liability. The following year, the Supreme Court of Iowa
rejected this argument. The Court held that, even assuming the State would be granted
standing through the parens patriae doctrine, the government must satisfy the same
elements of a tort as a private plaintiff. The fact that the State ‘was obligated to pay and
has paid hundreds of millions of dollars to provide medical care for tobacco-related
illnesses’ did not alleviate the requirement that the State have its own direct and
legitimate cause of action against the defendants. In these situations, government
programs are similarly situated to private health insurers, and Courts have widely held
that litigation for costs spent on people’s health care is ‘too remote to recover upon it’
directly. ‘Failure to apply the remoteness doctrine’ for government programs, the Court
continued, ‘would permit unlimited suits to be filed’ and, with the other shortcuts sought,
would give governments greater power to collect money damages than the allegedly
injured people themselves would have had. (…) Externalization-of-risk actions,
regardless of the legal theory used, do not relate to the manufacture and sale of
products, but to consumer conduct and accepted product risks. Allowing government
attorneys to disregard this fact and alter causes of action to impose a new duty on
manufacturers creates limitless, unpredictable liability based on the personal beliefs and
policy agendas of the government attorneys, not wrongdoing. If society decides to
subject people to such liability, the elected legislatures and the regulators they empower
should make those decisions” (Schwartz, Victor E.; Goldberg, Phil; APPEL, Christopher E.
Can governments impose a new tort duty to prevent external risks? The no-fault theories
behind today’s high-stakes government recoupment suits. Wake Forest Law Review
44/923).
35 Cf. GREER, Marcy Hogan. Op. cit, p. 638, citando os casos do Hawaii e Frito-lay.
36 State of Texas vs. American Tobacco Co. “A relatively small number of state and
federal Courts have provided plaintiffs with a potentially potent weapon by allowing the
state to pursue these more expansive damages on the grounds that the State is acting
as a ‘quasi-sovereign’ in a parens patriae action. In litigation brought by the State of
Texas against tobacco manufacturers, the Court explained the State’s status as a
quasi-sovereign litigant as follows: Quasi-sovereign interests are to be distinguished
from a State’s general sovereign or proprietary interests.” They consist of a set of
interests that the State has in the well-being of its populace. “These interests can relate
to either the physical or economic well-being of the citizenry. The only hard and fast rule
set forth by the United States Supreme Court is that a State may not invoke this
doctrine when it is only a nominal party asserting the interests of another” (GIFFORD,
Donald G. Public nuisance as mass product liability tort. The University of Cincinnati Law
Review. vol. 71, chapter III, B, 2, p. 741).
37 “(…) in the tobacco litigation, States for the first time brought parens patriae actions
to recover for harm to the common good that served as a proxy for the amalgamation of
individual injuries. These actions sought to protect the States’ ‘quasi-sovereign’ interests
in the health, safety, and welfare of their citizens. For the most part, the States’
damages consisted of the increased health costs that they sustained through their
medical assistance programs” (GIFFORD, Donald G. Impersonating the legislature: State
attorney generals and parens patriae products litigation. Boston College Law Review. vol.
49, chapter II, A, 1, 913).
38 Veja o exemplo dado por Kenneth Juan FIGUEROA, “The immigrant population in the
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tutela coletiva
United States possesses significant handicaps in opposing discrimination. Language,

cultural, and economic barriers impede access to federal Courts. In addition, immigrants
are the subject of traditionally antagonistic attitudes on the part of citizens, which makes
protection from domestic governments unlikely. The doctrine of parens patriae, however,
provides a hopeful answer. The extension of the doctrine to foreign governments, while
novel, is not inconsistent with precedent. Several policy reasons also support this
expansion. Foreign governments may generally be more willing to protect its citizens
against private discrimination, particularly during times of high anti-immigrant sentiment
in the United States. Moreover, foreign governments possess resources that can
overcome many of the social obstacles currently preventing immigrants from enforcing
their antidiscrimination rights. Given the difficulties that immigrants experience in
enforcing their rights, parens patriae suits by foreign governments could be an effective
tool that furthers the purpose of the federal civil rights regime” (FIGUEROA, Kenneth
Juan. Immigrants and The Civil Rights regime: parens patriae standing, foreign
governments and protection from private discrimination. Columbia Law Review
102/408).
39 “Prof. Joseph Sax (Joseph Sax, Defending the environment: a strategy for citizen
action, 1971), writing at the dawn of the modern American environmental movement,
called for a ‘theory and mechanism for implementing enforceable public rights’. The
modern form of parens patriae standing does just that. It was the aim of this Note to
explicate that doctrine and provide a theory in support of it. The economic idea of ‘public
good’ demonstrates that there are some interests, shared by all, that only a social
aggregate is capable of protecting. The Court has been explicating the same concept,
though labeling it as ‘sovereign’ or ‘quasi-sovereign’ interests. Understanding the
underlying truth - that under some circumstances injury to the aggregate is more
concrete than the sum of injuries to its parts - is analytically useful and confers
significant benefits upon our regulatory and federal nation. It is appropriate to conclude
with the Court’s own words, almost 120 years old, which recapitulate well: ‘This
prerogative of parens patriae is inherent in the supreme power of every State (…) and is
a most beneficent function (…) often necessary to be exercised in the interests of
humanity (…)’” (WEINSTOCK, Robert A. The Lorax State: parens patriae and the
provision of public goods. Columbia Law Review 109/798).
40 “The principles underlying parens patriae can adjust to modern times and provide a
flexible way for the State to safeguard the interests of its citizens in the absence of any
satisfactory relief in a variety of lawsuits” (COLUMBRES, Claudine, Op. cit.).
41 E neste aspecto a noção de incapacidade aproxima a parens patriae de suas raízes

históricas, pois a doutrina foi originalmente concebida para a proteção dos direitos dos
incapazes. Para os leitores brasileiros é importante perceber que toda a legitimação do
Ministério Público e sua intervenção obrigatória nos casos em que este não tenha
ajuizado a ação está historicamente ligada a natureza da lide, direitos coletivos de
interesse social, mas também, a qualidade da parte, déficit organizacional ou
incapacidade do grupo beneficiário.
42 “The parens doctrine has found general acceptance in civil rights cases. Some
holdings, however, add a further requirement to the Snapp elements: the citizens must
show an inability to bring the suit on their own before the State can step in” (RATLIFF,
Jack. Op. cit.). Neste sentido: 11 Cornwell, 695 F.2d at 38-40. E ainda: New York ex rel.
Abrams v. Holiday Inns, Inc., 656 F. Supp. 675, 677-78 (W.D.N.Y. 1984), permitindo
parens action depois de demonstrada a ausência de interesse privado e Mid Hudson, 877
F. Supp. at 148-49, and Support Ministries, 799 F. Supp. at 278: que reconheceu a
legitimidade do Estado para propor ação em benefício de pequenos grupos sem
capacidade para proteger seus direitos.
43 “On occasion, government, acting as parens patriae, may choose to intercede in

order to protect the interests of its citizens. Such situations occur when, due to high
Página 17
tutela coletiva
informational or transaction costs, individuals are unlikely to be unable to perceive or

protect their own legal interests” (REDISH, Martin H. Class actions and the democratic
difficulty: rethinking the intersection of private litigation and public goals. The University
of Chicago Legal Forum 2003/71).
44 “The case law on parens actions in the consumer protection arena is sparse. A
number of cases have permitted parens actions, sometimes on the theory that the state
has an interest in securing an honest marketplace or in insuring that fraud is not
tolerated within the state. A great deal of the case law accepting parens in this area
comes from bankruptcy cases. There is no apparent reason for isolating these holdings
or limiting them to cases involving insolvency” (RATLIFF, Jack. Op. cit.).
45 “Wilmington’s case was ultimately dismissed, but Judge Silverstein summarized well
the current state of affirmative litigation by cities. Cities are adopting a unique role and
pursuing claims under novel legal theories. Generally, these efforts have not met with
much success, and the suits have started vocal opposition by city residents in some
locales. However, with California’s recently successful safe gun suit as an example, city
attorneys remain optimistic about the future of affirmative litigation and new strategies
and topics of litigation have yet to be pursued. Many cities have in their city charters at
least nominal power to sue, and, at least on a cost-recovery basis (removal of graffiti
and damage to city property caused by construction), this authority has not been
seriously questioned. Some defendants have opposed city affirmative litigation efforts
based on the fireman’s rule that a city cannot recover for municipal expenditures. The
rationale behind this rule is the city’s power to tax; it can spread the burden of costs of
city services across its residents. But a city’s power to tax is limited, both by geographic
boundaries and by local authority. Fairness dictates that cities, which overwhelmingly
produce the wealth of this country, not be left with the disproportionate financial burden
of city services that benefit many beyond city borders. Affirmative litigation is not a
complete answer to the continuing financial crises of many cities, but it can be a partial
solution. As with any novel legal strategy, affirmative litigation by cities will require
patience and attention to detail to be successful. The gun litigation in Atlanta, for
example, has shown that city attorneys potentially may lose their existing autonomy
through these efforts. And even Courts predisposed to favor city lawsuits have rejected
affirmative suits where cities were unclear in proving their injuries; for example, in the
Wilmington case, the Court threw out the city’s case because Wilmington’s proof of
damages was too hypothetical.n170 Cities will have to prove their cases clearly,
especially at the remedy phase, but the affirmative litigation model is a sound one, even
given the setbacks of previous cases” (GAVIOLI, Laura L. Who should pay: obstacles to
cities in using affirmative litigation as a source of revenue. Tulane Law Review 78/941).
46 “Após a experiência da representação individual de direitos difusos ou coletivos em

juízo, veiculada via ação popular, por opção legislativa transferiu-se a responsabilidade
do ajuizamento de ações coletivas para entidades públicas e privadas, às quais se
passou a imputar uma espécie de presunção de representatividade adequada dos
interesses da coletividade (VENTURI, Elton. Op. cit., p. 172).
47 Lei 7.347 de 24.07.1985 (Lei da Ação Civil Pública): “Art. 5.º Têm legitimidade para
propor a ação principal e a ação cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
V - a associação que, concomitantemente:
Página 18
tutela coletiva
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao

consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico.”
Lei n. 8.078, de 11.11.1990 (Código de Defesa do Consumidor (LGL\1990\40)): “Art. 82.

Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente:
I - o Ministério Público;
II - a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal;
III - as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem
personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos
protegidos por este código;
IV - as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre

seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por este código,
dispensada a autorização assemblear.”
“Delineia-se, assim, aquilo que a pesquisa comparativa parece indicar como o mais
eficaz meio de solução do nosso problema: soluções compostas, articuladas, flexíveis,
por si só capazes de dar uma adequada resposta a um problema assim complexo como é
aquele da tutela jurídica de novos, emergentes e vitais interesses coletivos. Tais
composições e soluções consistem, essencialmente, no juntar e integrar a ação e o
controle dos organismos governamentais com a iniciativa dos indivíduos e dos grupos
privados diretamente ou, tão somente, indiretamente interessados” (CAPPELLETTI,
Mauro. Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil. RePro 5/143).
48 “Delineia-se, assim, aquilo que a pesquisa comparativa parece indicar como o mais
eficaz meio de solução do nosso problema: soluções compostas, articuladas, flexíveis,
por si só capazes de dar uma adequada resposta a um problema assim complexo como é
aquele da tutela jurídica de novos, emergentes e vitais interesses coletivos. Tais
composições e soluções consistem, essencialmente, no juntar e integrar a ação e o
controle dos organismos governamentais com a iniciativa dos indivíduos e dos grupos
privados diretamente ou, tão somente, indiretamente interessados” (Cappelletti, Mauro.
Op. cit., p. 143).
49 “22. A lesson of pluralism. Having arrived at the end of this research, there is a final
question that I wish to pose. Is there any lesson to be learned from the comparative
effort of a world-wide team of National Reporters and other experts who have provided
the basis for this general report? The answer, I believe, is that the lesson to be found is
one of pluralism. The needs of our time are so complex and demanding that it would be
foolish to rely upon any one single governmental institution to satisfy them. The state
itself, let alone one of its institutions, is unable to meet all those needs. Nor can they be
met by a proliferation of governmental agencies of departments within or without the
Ministère public’s office or its analogues. Exclusive reliance on the private initiative of
individuals, however, would be foolish as well. The ‘ideological plaintiff’ is, in many
cases, more an ideal than a reality, albeit an ideal that ought to be encouraged.
Undoubtedly, too many gaps would remain unfilled if the whole task were left to the
haphazard existence, and to the will and whims, of spontaneous ‘champions’ of the
common good. ‘Private’ and ‘governmental’ action should supplement each other. In
addition, and most importantly, groups, communities, organizations - even at the
international level - should be encouraged to enter into the arena of mankind’s fight for
survival. Pluralism is necessary to fill most, if not all, of the gaps. Indeed, pluralism may
be the only effective way to reconcile those two conflicting ideas - Judge Frank’s perhaps
too optimistic suggestion and Pietro Verri’s skeptical admonition - which we have chosen
as the challenging mottos of the present report.” (Cappelletti, Mauro; Jolowicz, J. A.
Página 19
tutela coletiva
Studies in comparative law. Milano/New York: Giuffrè/Oceana Publications Inc., 1975, p.

152-153).
50 “A solução pluralística (mista). A ideia de assessoria pública foi integrada com

diversas outras teses, tornando-se, em nosso entendimento, a melhor proposta de
reforma já apresentada para essa área, nos Estados Unidos. Num estudo preparado para
o Departamento de Administração de Wisconsin pelo Centro de Representação Popular
de Wisconsin, seus autores não só recomendaram a adoção do tipo de advogado público
analisado antes, como ainda vão além. Eles aceitam a necessidade - enfatizada num
estudo anterior, dentro do âmbito do Projeto de Florença - de uma ‘solução mista’, e
explanam esse reconhecimento assim: - ‘Salientamos, como princípio cardeal, que
defensores particulares são os melhores advogados para os interesses sem
representação. Onde já existam grupos particulares que sejam realmente
representativos, mas careçam dos recursos para obter advocacia eficiente, a resposta
governamental adequada será manter e desenvolver esses grupos e tornar-lhes
acessível a participação, tanto quanto possível…’ - ‘Por outro lado, treinamento e
assistência aos grupos de cidadãos nem sempre serão suficientes para suprir as
necessidades. Alguns interesses não são, nem serão representados por qualquer grupo.
O interesse pode ser excessivamente difuso para permitir que mesmo um pequeno
grupo seja organizado, ou pode ocorrer que nenhum dos grupos existentes esteja em
condições de ser considerado representativo. Em tais casos, a advocacia pública será a
solução mais adequada’. É preciso que haja uma solução mista ou pluralística para o
problema de representação dos interesses difusos. Tal solução, naturalmente, não
precisa ser incorporada numa única proposta de reforma. O importante é reconhecer e
enfrentar o problema básico nessa área: resumindo, esses interesses exigem uma
eficiente ação de grupos particulares, sempre que possível; mas grupos particulares nem
sempre estão disponíveis e costumam ser difíceis de organizar. A combinação de
recursos, tais como as ações coletivas, as sociedades de advogados do interesse público,
a assessoria pública e o advogado público podem auxiliar a superar este problema e
conduzir a reivindicação eficiente dos interesses difusos” (Cappelletti, Mauro; Garth,
Bryant. Acesso à Justiça. PORTO Alegre: Sergio Antonio Fabris Ed., 2002. p. 65-67).
51 “O CDC (LGL\1990\40) não traz todas as disposições atinentes ao nosso processo

coletivo e é importante para a finalidade que atende o processo que busquemos integrar,
no que existe de positivo, os diversos diplomas que referem sobre as ações coletivas.
Rodrigo Mazzei tem defendido a tese de que aos processos coletivos se aplicaria a teoria
do italiano Natalino Irti sobre os microssistemas. Assim, existiria no direito positivo
brasileiro, já configurado, um microsistema processual coletivo” (DIDIER JR., Fredie;
ZANETI JR., Hermes. Op. cit., p. 51).
52 Lei 7.347 de 24.07.1985 (Lei da Ação Civil Pública): “Art. 5.º Têm legitimidade para
propor a ação principal e a ação cautelar: I - o Ministério Público; II - a Defensoria
Pública; III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; IV - a autarquia,
empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; V - a associação(…).” Lei n.
8.078, de 11.09.1990 (Código de Defesa do Consumidor (LGL\1990\40)): “Art. 82. Para
os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente: I - o Ministério
Público; II - a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal; III - as entidades e
órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade
jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por
este código; IV - as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que
incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por
este código, dispensada a autorização assemblear.”
53 Expressão utilizada pela primeira vez em um julgamento em 1943 (Associated

Industries v. Ickes, 134 F.2d 694, 2d Cir. 1943), pelo Juiz norte-americano Jerome
Frank para descrever uma pessoa privada agindo para reivindicar coisa de interesse
público.
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tutela coletiva
54 “Adopting Anglo-American legal terminology, the philosophy underlying Brazilian class

actions might be regarded as akin to ‘parens patriae’ actions, rather than ‘private
attorney general’ suits, because of the government’s collective standing. However, the
Brazilian class action doctrine actually rests somewhere between those two concepts,
insofar as not only the government but also a private association has standing to
represent a group in Court. A consumer or environmental association has a role that is
much like a ‘private attorney general’ as does an individual member of the class.
Comparison of Brazilian and American class actions is not simple. Initially, it might
appear that in the United States only class members have standing to bring a class
action on behalf of all others similarly situated. This might be the general rule, but it can
hardly be considered the only means by which to proceed with a class action, even in the
United States” (GIDI, Antonio. Op. cit., p. 311).
55 Para que a correspondência fosse realmente perfeita a correspondência seria

necessário ampliar a legitimação aos indivíduos afetados. Hoje, no Brasil, apenas a ação
popular é facultada ao cidadão.
56 O Projeto Florença foi coordenado por Mauro Cappelletti e contou com estudos em
direito, sociologia, administração e psicologia, realizados por pesquisadores de diversos
continentes para analisar e ampliar as formas de acesso à Justiça.
57 Cf. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular: proteção do erário, do patrimônio

público, da moralidade administrativa e do meio ambiente. 3. ed. São Paulo: Ed. RT,
1998 - especialmente o cap. 2 “A ação popular: das fontes romanas ao nosso tempo”, p.
37-41. Para os antecedentes romanos o clássico FADDA, Carlo. L’azione popolare: studio
di diritto romano ed atuale. Vol. I - Parte Storica - Diritto Romano. Torino: Unione
Tipografica Editrice, 1894.
Página 21

Parens Patrie - A Doutrina Da Legitimaca

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Parens Patrie - A Doutrina Da Legitimaca

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A doutrina da legitimação dos órgãos do Estado para

A DOUTRINA DA LEGITIMAÇÃO DOS ÓRGÃOS DO ESTADO PARA TUTELA

Hermes Zaneti Jr.

CLAUDIO FERREIRA FERRAZ

Área do Direito: Civil; Processual

Palavras-chave: Parens patriae - Quase soberania - Interesse público primário -

Keywords: Parens patriae - Quasi-sovereign - Primary public interest - Standing - Class

- 1 INTRODUÇÃO - 2 PARENS PATRIAE - 3 LEGITIMAÇÃO PLÚRIMA NOS PAÍSES DE

Recebido em: 18.07.2012

Aprovado em: 26.07.2012

Dada a sua importância e complexidade, as questões relacionadas à legitimidade para

O Brasil definiu, na lei, os legitimados para substituir processualmente os titulares dos

Entretanto, a ausência de previsão na Rule 23 da possibilidade de órgãos públicos

Assim, a regra norte-americana é clara ao estabelecer que a legitimidade é de um ou

2.3 Quasi-sovereign interest

A chave para se compreender o objeto e a amplitude do conceito da moderna utilização

Portanto, necessária a análise, mesmo que de forma breve e resumida, de alguns

Essa ampliação gradativa vem ocorrendo porque “bem-estar” da população não é um

Portanto, o elemento nuclear da doutrina da parens patriae, qual seja o interesse do

garantida no direito (ordenamento jurídico norte-americano) a possibilidade do Estado

2.4 Evolução da jurisprudência nas Cortes federais americanas

No julgamento, a Suprema Corte, que expressamente citou a decisão anterior do caso

Conforme a decisão, o Estado deveria demonstrar um interesse dissociado de seu

Não obstante a importância e méritos da decisão com o reconhecimento do standing to

2.5 O que pode ser objeto das parens patriae actions

país que adotou, desde o seu surgimento, uma cultura sócio-jurídica-econômica

A regra de ouro em relação à legitimidade para propositura das ações coletivas

Na prática, realmente serão excepcionais os casos em que o direito de reparação por

3 LEGITIMAÇÃO PLÚRIMA NOS PAÍSES DE CIVIL LAW

atribuída a entidades públicas e privadas, como se a sociedade, através do Legislativo,

Neste ponto, é clara a influência na legislação brasileira da doutrina desenvolvida na

O conceito de parens patriae continua em construção. O elemento central quase

Demonstramos que ao contrário do que afirma a doutrina, as parens patriae actions

CAPPELLETTI, Mauro. Formações sociais e interesses coletivos diante da justiça civil.

______; Jolowicz, J. A. Studies in comparative law. Milano/New York: Giuffrè/Oceana

COLUMBRES CLAUDINE, Targeting retail discrimination with parens patriae.Columbia

GREER, Marcy Hogan. A practitioner’s guide to class actions. Chicago/Washington:

MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular: proteção do erário, do patrimônio

The Federal Rules of Civil Procedure - FRCP. Disponível em:

The Judicial Conference of the United States. Disponível em: [www.uscourts.

VENTURI, Elton. Processo civil coletivo. São Paulo: Malheiros, 2007.

1 Aqueles que, não obstante representarem situações jurídicas oriundas de direitos

2 Ministério Público, Defensoria Pública, União, Estados, Distrito Federal e Municípios,

4 “Standing doctrine embraces several judicially self-imposed limits on the exercise of

7 Cf. GREER, Marcy Hogan. Op. cit., p. 637.

9 Cf. RATLIFF, Jack. Op. cit., p. 1847.

12 “A State’s interests that may suffer damages can be sovereign, quasi-sovereign, or

19 Cf. nota 18.

21 Observa Ada Pellegrini GRINOVER: “A transição entre o Estado Liberal e o Estado

23 Louisiana vs. Texas, 176 U.S. 1 (1900). U.S. Supreme Court.

24 Trecho do voto do rel. Chief Justice Fuller.

attitude of parens patriae, trustee, guardian or representative of all her citizens”.

29 Missouri vs. Illinois, 200 U.S. 496 (1906).

United States possesses significant handicaps in opposing discrimination. Language,

41 E neste aspecto a noção de incapacidade aproxima a parens patriae de suas raízes

43 “On occasion, government, acting as parens patriae, may choose to intercede in

informational or transaction costs, individuals are unlikely to be unable to perceive or

46 “Após a experiência da representação individual de direitos difusos ou coletivos em

III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;

V - a associação que, concomitantemente:

b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao

Lei n. 8.078, de 11.11.1990 (Código de Defesa do Consumidor (LGL\1990\40)): “Art. 82.

II - a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal;