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Telefone: 3330-9515/33308399 – e-mail: caosaude@mpmg.mp.br

PARECER TÉCNICO JURÍDICO 012/2017

OBJETO: Consulta. Promotoria de Justiça de Defesa do Patrimônio Público da


Comarca de Alfenas. SUS. Terceirização de serviços públicos de saúde da Atenção
Básica. Chamamento Público. Contrato de Gestão. Organização Social (OS).
Vigência Concurso Público. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.923/2015.
Acórdão TCU. Política Nacional da Atenção Hospitalar (PNHOSP). Enunciados. Lei
Federal nº 11.350/2006, alterada pela Lei Federal nº 1.994/2014. Lei Federal nº
8.080/90. Decreto nº 7.508/2011. Rede de Atenção à Saúde (RAS).
Impossibilidade.

1. RELATÓRIO

Cuida-se de consulta realizada pela 6ª Promotoria de Justiça de Defesa da Saúde da


Comarca de Alfenas, em atenção à sua solicitação, via e-mail institucional, encaminhada para este
Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa da Saúde (CAOSAUDE, acerca da
política da terceirização dos serviços públicos de saúde da Atenção Básica do município de Alfenas,
razão pela qual, para melhor atendimento da demanda, foi instaurado, no Sistema de Registro Único
(SRU), o Procedimento de Apoio a Atividade Fim – PAAF sob o nº 0024.17.004281-6.
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2. FUNDAMENTAÇÃO

Conforme informações dessa Promotoria de Justiça, o Chefe do Poder Executivo de


Alfenas tem se mostrado interessado na realização do processo de chamamento público para fins de
celebração de contrato de gestão com uma Organização Social (OS), visando repassar todo o serviço
da política da Atenção Básica para seu gerenciamento. Contudo, ressalta, há concurso público
homologado no município, vigente, no qual são ofertadas vagas para inúmeros cargos de profissionais
de saúde (enfermeiros, técnicos, psicólogos, assistentes sociais, dentistas, auxiliar bucal, dentre
outros).
Dada a complexidade temática, com sua repercussão para a política pública de saúde,
faz seguintes questionamentos técnicos para este Centro de Apoio Operacional das Promotorias de
Justiça de Defesa da Saúde (CAOSAUDE):
(1) Pode o poder Público realizar um chamamento público para fins de se
firmar um contrato de gestão com uma Organização Social, visando repassar
todo o serviço de atenção básica do município?
(2) Em caso positivo, poderia ele ceder à Organização Social todos os
profissionais de saúde aprovados no concurso público, após regular
nomeação?
(3) Em caso negativo, quanto ao questionamento anterior, como ficaria a
situação dos concursados aprovados dentre o número de vagas no certame?

Inicialmente, ressaltamos a orientação institucional do CAOSAUDE acerca da


possibilidade da gestão compartilhada dos serviços públicos de saúde, conforme demandas concretas,
nos Pareceres Técnicos Jurídicos nº 14/2009, 07/2011 e 04/2013, disponíveis para consulta no seu
portal eletrônico.
Conforme já reconhecido pelo plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), no
julgamento da ADIN nº 1.923, no dia 17 de abril de 2015, a Constituição Federal não teria reservado a
exclusividade da execução das ações e serviços de saúde pelo poder público. A esse respeito, a literal
disposição dos artigos 197 e 199 da Constituição Federal. Trata-se, portanto, conforme doutrina, de
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um serviço público impróprio, mesmo que caracterizado constitucionalmente como de relevância


pública.
O Sistema Único de Saúde (SUS) é organizado constitucionalmente por diretrizes,
dentre elas, a da descentralização, com direção única em cada esfera de governo (artigo 198, inciso
II), o que vale dizer a inexistência de hierarquização funcional entre eles em um sistema de
federalismo.
Desta forma, no exercício de sua competência, o Gestor SUS ao verificar a
necessidade de complementação dos serviços de saúde por insuficiência de sua rede própria, poderá
recorrer à iniciativa privada, com preferência constitucional para as entidades filantrópicas ou sem fins
lucrativos, observados as diretrizes do sistema, mediante contrato de direito público ou convênio
(artigo 199, § 1º).
Por sua vez, anteriormente, por decisão plenária unânime, nos autos do Acórdão nº TC
018.739/2012-1, de 27 de novembro de 2013, o TCU não apenas julgou essa matéria, com efeitos
moduladores, como determinou ao Ministério da Saúde (MS) para que, no prazo de 90 (noventa) dias,
elaborasse normativo que regulamentasse a participação das organizações sociais no SUS,
compreendendo, em especial, a transferência do gerenciamento de unidades públicas de saúde para
as organizações sociais.
No âmbito administrativo, a Portaria MS nº 1.034, de 5 de maio de 2010, sem referir-se
aos instrumentos do Termo de Parceria (OSCIP) e Contrato de Gestão (OS), já dispunha sobre a
participação complementar das instituições privadas com ou sem fins lucrativos de assistência à saúde
no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
Posteriormente, a Portaria GM/MS n° 3.410/2013, que estabelece as diretrizes para a
contratualização de hospitais no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, conforme princípios
informadores para a Política Nacional de Atenção Hospitalar (PNHOSP), esta instituída pela Portaria
GM/MS nº 3.390/2013, permitiu a modalidade de contratação dos serviços públicos de saúde, da
atenção hospitalar, por meio de contrato de gestão com organizações sociais (OS).
Nessas condições, os serviços contratados submeter-se-ão às normas técnicas e
administrativas e aos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde, mantido o equilíbrio
econômico e financeiro do contrato (art. 26, §4° da lei federal n° 8.080/90).
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Nos autos do processo nº 017.783/2014/3, o TCU proferiu Acórdão nº 352-5/16-P, na


sessão do dia 24/02/2016, Relator Ministro Benjamim Zymler, tendo como assunto “a Fiscalização de
Orientação Centralizada com o objetivo de avaliar a regularidade dos ajustes firmados pelos governos
municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em
unidades públicas de saúde”.
Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Auditoria
consolidando Fiscalização de Orientação Centralizada, que teve como
objetivo avaliar a regularidade dos ajustes firmados pelos governos
municipais e estaduais com entidades privadas para terceirização de
profissionais de saúde com recursos financeiros do Sistema Único de Saúde
(SUS),
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em
sessão do Plenário, ante os motivos expostos pelo Relator, em:
9.1. determinar ao Ministério da Saúde com fulcro no art. 250, inciso II, do
Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que oriente todos os
entes federativos a observarem as seguintes diretrizes na celebração de
ajustes com entidades privadas visando a prestação de serviços de saúde:
9.1.1. a contratação de entidades para disponibilização de profissionais de
saúde deve ser precedida de estudos que demonstrem as suas vantagens em
relação à contratação direta pelo ente público, com inclusão de planilha
detalhada com a estimativa de custos a serem incorridos na execução dos
ajustes, além de consulta ao respectivo Conselho de Saúde;
9.1.2. o credenciamento pode ser utilizado para a contratação de
profissionais de saúde para atuarem tanto em unidades públicas de saúde
quanto em seus próprios consultórios e clínicas, sendo o instrumento
adequado a ser usado quando se verifica a inviabilidade de competição para
preenchimento das vagas, bem como quando a demanda pelos serviços é
superior à oferta e é possível a contratação de todos os interessados, sendo
necessário o desenvolvimento de metodologia para a distribuição dos
serviços entre os interessados de forma objetiva e impessoal;
9.1.3. devem ser realizados estudos que indiquem qual sistema de
remuneração dos serviços prestados é mais adequado para o caso específico
do objeto do ajuste a ser celebrado, levando em consideração que a escolha
da forma de pagamento por tempo, por procedimentos, por caso, por
capitação ou a combinação de diferentes métodos de remuneração possui
impacto direto no volume e na qualidade dos serviços prestados à população;
9.1.4. os processos de pagamento das entidades contratadas devem estar
suportados por documentos que comprovem que os serviços foram
efetivamente prestados – demonstrando o controle da frequência dos
profissionais, os procedimentos realizados, os pacientes atendidos – e que
garantam que os impostos, taxas e encargos trabalhistas aplicáveis ao caso
foram devidamente recolhidos;
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9.1.5. não há amparo legal na contratação de mão de obra por entidade


interposta mediante a celebração de termos de compromisso com Oscip ou
de instrumentos congêneres, tais como convênios, termos de cooperação ou
termos de fomento, firmados com entidades sem fins lucrativos.
9.2. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e
acórdão que a fundamentam:
9.2.1. ao Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass);
9.2.2. ao Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde
(Conasems);
9.2.3. ao Conselho Federal de Medicina (CFM);
9.2.4. à Comissão de Seguridade Social e Família e à Comissão de
Fiscalização Financeira e Controle, da Câmara dos Deputados;
9.2.5. à Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização
e Controle e à Comissão de Assuntos Sociais, do Senado Federal;
9.2.6. ao Departamento nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde;
9.2.7. à Controladoria Geral da União; e
9.2.8. à Secretaria de Controle Externo da Saúde, para fomentar o
planejamento das ações de controle no âmbito do próximo Relatório
Sistêmico de Fiscalização da Saúde (FiscSaúde);
9.3. autorizar à Secretaria-Geral de Controle Externo a inclusão no Plano de
Controle Externo do presente exercício a realização de novas ações para
fiscalizar os ajustes celebrados com entidades privadas para terceirização de
profissionais de saúde com recursos do SUS.

Nos autos do processo nº TC 023.410/2016-7, o TCU, atendendo solicitação da


Comissão de Assuntos Sociais do Congresso Nacional, acerca da possibilidade de celebração de
contratos de gestão com Organizações Sociais por entes públicos na área de saúde e da forma de
contabilização dos pagamentos a título de fomento nos limites de gastos de pessoal previstos na Lei
Complementar nº 101/2000 (LRF), proferiu julgamento, na sessão extraordinária do dia 10/08/2016,
Relator Ministro Bruno Dantas, nos seguintes termos:
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Solicitação do Congresso
Nacional encaminhada pelo Presidente do Senado Federal, em razão do
Requerimento 26/2016 da Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal
(CAS), no qual é solicitado que este Tribunal se manifeste acerca da
possibilidade de celebração de contratos de gestão com organizações sociais
por entes públicos na área de saúde, especialmente, sobre a forma de
contabilização dos pagamentos a título de fomento nos limites de gastos de
pessoal previstos na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal);
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ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em


sessão do Plenário, em:
9.1. conhecer da presente solicitação, por preencher os requisitos de
admissibilidade previstos no art. 38, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o
art. 232, incisos I e III, do Regimento Interno/TCU;
9.2. informar à Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal, em
referência ao Requerimento 26/2016, objeto do Ofício 1.016 (SF), de
3/8/2016, que:
9.2.1. o Supremo Tribunal Federal, por meio da ADI 1.923, ratificou a
constitucionalidade da contratação pelo Poder Público, por meio de contrato
de gestão, de organizações sociais para a prestação de serviços públicos de
saúde;
9.2.2. as fiscalizações realizadas por este Tribunal sobre o assunto nunca
questionaram a constitucionalidade de tais contratações e partem do
pressuposto de que elas se apresentam validamente instituídas pela Lei
9.637/1998 e são uma realidade corriqueiramente posta;
9.2.3. a jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União (e.g.
Acórdãos 3.239/2013 e 352/2016, ambos do Plenário deste Tribunal) é no
sentido de reconhecer a possibilidade de realização de contratos de gestão
com organizações sociais, com as seguintes orientações sobre a matéria:
9.2.3.1. apesar de abrir mão da execução direta dos serviços de saúde objeto
de contratos de gestão, o Poder Público mantém responsabilidade de garantir
que sejam prestados na quantidade e qualidade apropriados;
9.2.3.2. do processo de transferência do gerenciamento dos serviços de saúde
para organizações sociais deve constar estudo detalhado que contemple a
fundamentação da conclusão de que a transferência do gerenciamento para
organizações sociais mostra-se a melhor opção, avaliação precisa dos custos
do serviço e dos ganhos de eficiência esperados, bem assim planilha
detalhada com a estimativa de custos a serem incorridos na execução dos
contratos de gestão;
9.2.3.3. a escolha da organização social para celebração de contrato de
gestão deve, sempre que possível, ser realizada a partir de chamamento
público, devendo constar dos autos do processo administrativo
correspondente as razões para sua não realização, se for esse o caso, e os
critérios objetivos previamente estabelecidos utilizados na escolha de
determinada entidade, a teor do disposto no art. 7º da Lei 9.637/1998 e no
art. 3º combinado com o art. 116 da Lei 8.666/1993;
9.2.3.4. as organizações sociais submetem-se a regulamento próprio sobre
compras e contratação de obras e serviços com emprego de recursos
provenientes do Poder Público, observados os princípios da impessoalidade,
moralidade e economicidade, sendo necessário, no mínimo, cotação prévia
de preços no mercado;
9.2.3.5. não é necessário concurso público para organizações sociais
selecionarem empregados que irão atuar nos serviços objeto de contrato de
gestão, entretanto, durante o tempo em que mantiverem contrato de gestão
com o Poder Público Federal, devem realizar processos seletivos com
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observância aos princípios constitucionais da impessoalidade, publicidade e


moralidade;
9.2.3.6. os Conselhos de Saúde devem participar das decisões relativas à
terceirização dos serviços de saúde e da fiscalização da prestação de contas
das organizações sociais, a teor do disposto no art. 1º, §2º, da Lei Federal
8.142/1990;
9.2.3.7. os contratos de gestão devem prever metas, com seus respectivos
prazos de execução, bem assim indicadores de qualidade e produtividade,
em consonância com o art. 7º, I, da Lei 9.637/1998;
9.2.3.8. os indicadores previstos nos contratos de gestão devem possuir os
atributos necessários para garantir a efetividade da avaliação dos resultados
alcançados, abrangendo as dimensões necessárias à visão ampla acerca do
desempenho da organização social;
9.2.3.9. a comissão a quem cabe avaliar os resultados atingidos no contrato
de gestão, referida no art. 8º, §2º, da Lei 9.637/1998, deve ser formada por
especialistas da área correspondente;
9.2.3.10. devem ser realizados estudos que indiquem qual sistema de
remuneração dos serviços prestados é mais adequado para o caso específico
do objeto do ajuste a ser celebrado, levando em consideração que a escolha
da forma de pagamento por tempo, por procedimentos, por caso, por
capitação ou a combinação de diferentes métodos de remuneração possui
impacto direto no volume e na qualidade dos serviços prestados à população;
9.2.3.11. os processos de pagamento das entidades contratadas devem estar
suportados por documentos que comprovem que os serviços foram
efetivamente prestados – demonstrando o controle da frequência dos
profissionais, os procedimentos realizados, os pacientes atendidos – e que
garantam que os impostos, taxas e encargos trabalhistas aplicáveis ao caso
foram devidamente recolhidos;
9.2.3.12. não há amparo legal na contratação de mão de obra por entidade
interposta mediante a celebração de termos de compromisso com
organizações da sociedade civil de interesse público ou de instrumentos
congêneres, tais como convênios, termos de cooperação ou termos de
fomento, firmados com entidades sem fins lucrativos;
9.2.3.13. deve ser promovido, no âmbito das unidades federativas, o
fortalecimento dos órgãos de controle e de gestão de modo a se permitir o
acompanhamento efetivo dos contratos de gestão;
9.3. dar ciência desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a
fundamentam, ao Presidente do Senado Federal e à Comissão de Assuntos
Sociais do Senado Federal, enviando-lhes, adicionalmente, cópia dos
Acórdãos 3.239/2013 e 352/2016, ambos do Plenário deste Tribunal,
acompanhados dos respectivos relatório e voto;
9.4. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto
que o fundamentam, ao Ministério da saúde, À Secretaria de Saúde do
Governo do Distrito Federal, ao Tribunal de Contas do Distrito Federal e à
Procuradoria da República no Distrito Federal;
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9.5. remeter os presentes autos à Secretaria de Macroavaliação


Governamental, após a realização das comunicações acima, para o exame da
matéria concernente à forma de contabilização dos pagamentos dos contratos
de gestão celebrados com organizações sociais por entes públicos na área de
saúde, para fins de verificação dos limites de gastos de pessoal previstos na
Lei Complementar 101/2000, com a urgência que o caso requer para que
sejam cumpridos os prazos da Resolução-TCU 215/2008;
9.6. declarar parcialmente atendida a solicitação.

Em complementação de julgamento ao processo TC 023.410/2016-7, acerca do


requerimento apresentado pela Comissão de Assuntos Sociais do Congresso Nacional,
especificamente para os fins de discussão da forma de contabilização dos pagamentos a título de
fomento nos limites de gastos de pessoal previstos na Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), o mesmo
TCU, no Acórdão nº 2444/2016, Relator Ministro Bruno Dantas, na sessão ordinária do dia 21/09/2016,
seguinte decisão:
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Solicitação do Congresso
Nacional encaminhada pelo Presidente do Senado Federal, em razão do
Requerimento 26/2016 da Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal
(CAS), no qual é solicitado que este Tribunal se manifeste acerca da
possibilidade de celebração de contratos de gestão com organizações sociais
por entes públicos na área de saúde, especialmente, sobre a forma de
contabilização dos pagamentos a título de fomento nos limites de gastos de
pessoal previstos na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal);
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em
sessão do Plenário, em:
9.1. informar à Comissão de Assuntos Sociais do Senado Federal, em
referência ao segundo questionamento do Requerimento 26/2016, objeto do
Ofício 1.016 (SF), de 3/8/2016, que:
9.1.1. não há, no âmbito da jurisprudência do Tribunal de Contas da União,
deliberações que reconheçam como obrigatória a inclusão de despesas pagas
a organizações sociais que celebram contrato de gestão financiado com
fontes federais para fins de verificação do atendimento aos limites com
gastos de pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal;
9.1.2. os fundamentos adotados pelo Supremo Tribunal Federal na ADI
1.923 confirmam que os contratos de gestão celebrados com organizações
sociais não consistem em contratação de terceirizados. Embora, na prática, o
TCU tenha observado, em várias situações, a contratação de organizações
sociais apenas para servirem de intermediárias de mão de obra, tal fato não é
motivo legítimo para que o instrumento seja tratado como se terceirização o
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fosse. Se bem utilizado, o contrato de gestão celebrado com organizações


sociais pode e deve trazer benefícios;
9.1.3. o art. 18, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000) e o art. 105 da Lei de Diretrizes Orçamentárias 2016 (Lei
13.242/2015) exigem apenas a contabilização dos gastos com contratos de
terceirização de mão de obra que se referem a substituição de servidores e
empregados públicos e a contratação de pessoal por tempo determinado;
assim, nem todo gasto com terceirização de mão de obra o legislador elegeu
para fazer parte do cálculo do limite de despesa com pessoal.;
9.1.4. conforme decidido pelo Plenário do TCU no Acórdão 2.057/2016 -
TCU - Plenário, é de todo recomendável, especialmente em cenários de
retração econômica e de insuficiência de recursos, que o gestor público
analise todas as opções postas à disposição pela Constituição e pela
legislação vigente, de forma a buscar modelos que vão ao encontro do
princípio constitucional da eficiência, sempre tendo como objetivo o
interesse público e o atendimento dos direitos dos cidadãos. Embora seja
necessário fundamentar a opção pela adoção do modelo de parcerias com
organizações sociais, é preciso ter presente que a autonomia do gestor e o
livre exercício da opção política do governo democraticamente eleito, nos
limites da lei, devem ser levados em consideração no exame pelo órgão de
controle, sendo certo que a experiência de outra unidades federativas, bem
como estudos e trabalhos que abordem o tema e promovam comparação
entre os diversos modelos podem e devem servir de fundamento à decisão do
Estado;
9.1.5. não se pode, todavia, olvidar dos riscos que a utilização abusiva desse
instrumento pode acarretar ao equilíbrio fiscal do ente federativo. Assim,
diante desses riscos e da omissão da LRF, cumpre ao Congresso Nacional
sopesá-los com a realidade da assistência à saúde e a necessidade de
prestação desses serviços à sociedade e, com base nisso, avaliar a
oportunidade e a conveniência de legislar sobre a matéria, de forma a inserir
ou não no cômputo de apuração dos limites previstos no art. 19 da Lei
Complementar 101/2000 as despesas com pessoal das organizações sociais;
9.2. dar ciência desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a
fundamentam, ao Presidente do Senado Federal e à Comissão de Assuntos
Sociais do Senado Federal, enviando-lhes, adicionalmente, cópia da
instrução técnica constante à peça 26;
9.3. declarar totalmente atendida a solicitação, arquivando-se os autos.

No âmbito estadual, há tramitação do projeto de lei, de autoria do Deputado Estadual


Antônio Jorge (PPS) acerca da regulamentação das Organizações Sociais de Saúde (OSS). O projeto
torna mais rígidas as normas legais vigentes no Estado para que o setor privado participe de
processos com o setor público e busca aperfeiçoar a legislação sobre as OSS, criando uma lei
específica para o setor da saúde. Além disso, exige diversas qualificações para que a organização se
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mostre apta para a parceria. O objetivo é afastar empresas sem qualificação e inibir a corrupção
nestes contratos. O PL estabelece procedimentos de seleção de OSS pelo poder público, regras para
contrato com essas instituições, além de formas de fiscalização das mesmas. A matéria prevê ainda a
desqualificação dessas entidades nos casos de descumprimento de cláusulas constantes no
documento firmado com o Estado. Também, são definidas formas de apoio e fomento do poder público
às atividades sociais realizadas pelas OSS, que ganham o status jurídico de entidades de interesse
social e de utilidade pública.
A ação de Mediação Sanitária, coordenada pelo CAOSAUDE, tem sido importante
estratégia na articulação institucional solidária junto a esses municípios que já se encontram com
iniciativas de contrato de gestão de serviços públicos de saúde com Organizações Sociais, visando
homogeneizar obediência a um padrão de regras mínimas nos respectivos projetos de lei, sobretudo,
aquelas apontadas nos efeitos moduladores do Acórdão do TCU e da decisão do STF, bem como aos
princípios constitucionais administrativos.
No tocante aos serviços de saúde de atenção básica, a orientação institucional do
CAOSAUDE tem sido mais rigorosa de modo a exigir a observância dos princípios administrativos e
diretrizes constitucionais acerca do serviço público de saúde.
Assim, fazendo-se melhor interpretação sistemática constitucional, atento ao que fora
decidido pelo STF e jurisprudência do TCU, supracitadas, observa-se que nenhuma remissão fora feita
especificamente aos serviços da Atenção Básica.
Não há regulamentação pelo Ministério da Saúde (MS), não obstante a determinação
do TCU, nas jurisprudências supracitadas, acerca da contratação, pelo ente público, de Organização
Social (OS) na atenção básica. Conforme ressaltamos, a Portaria MS nº 3.410 previu como elenco
e/ou modalidades dessa contratação apenas para a Atenção Hospitalar.
Há posição do Ministério Público brasileiro na área da saúde, por meio da Comissão
Permanente de Defesa da Saúde (COPEDS), do Grupo Nacional de Direitos Humanos (GNDH), do
Conselho Nacional de Procuradores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da União (CNPG)
aprovada como estratégia de posicionamento institucional, sem vinculação, acerca da “Terceirização
das Ações e Serviços de Saúde Pública”. Entre os enunciados aprovados pela Plenária do GNDH (09
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e 10 de junho de 2011, Vitória/ES), bem como pelo CNPG (15 e 16 de junho de 2011, Barreirinhas/MA)
tem-se o seguinte:
Enunciado nº 6. “Compete ao Município assumir diretamente, por sua rede
pública, a execução das ações e serviços de saúde de atenção básica (atenção
primária), estando vedada a terceirização; inclusive, de Agentes
Comunitários da Saúde e de Agentes de Combate à Endemia” (Aprovado
POR MAIORIA, com destaques);

A Lei federal nº 11.350, de 05 de outubro de 2006, alterada pela Lei federal nº 12.994,
de 2014, dispôs no seu artigo 16, a vedação da contratação temporária ou terceirizada de Agentes
Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias, salvo nas hipóteses de combate a
surtos epidêmicos, na forma da lei aplicável.
Não se deve deslembrar que a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), instituída
pela Portaria MS nº 2.448, de 21 de outubro de 2011, dispõe sobre os recursos humanos necessários
para sua operacionalização, integrando os Agentes Comunitários de Saúde (ACS), dentre outros,
como necessários ou parte integrante da estratégia.
A Constituição Federal, no seu artigo 198, inciso II, é determinante em apresentar
como diretriz do Sistema Único de Saúde (SUS) o atendimento integral, com prioridade para as
atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais.
O Decreto nº 7.508, de 28 de junho de 2011, que regulamenta a Lei Orgânica da
Saúde – Lei federal nº 8.080/90, no seu artigo 2º considera como portas de entrada os serviços de
atendimento inicial à saúde do usuário do SUS. No seu artigo 8º, determina que o acesso universal,
igualitário e ordenado às ações e serviços de saúde se inicia pelas Portas de Entrada do SUS e se
completa na rede regionalizada e hierarquizada, de acordo com a complexidade do serviço. E, no seu
artigo 9º, expressamente consigna ser a atenção primária portas de entrada às ações e serviços de
saúde nas Redes de Atenção à Saúde (RAS).
Assim, sobejamente demonstrado ser a atenção primária ou atenção básica política
pública fundamental, porta de entrada do sistema às ações e serviços de saúde, devendo os
municípios, nos termos do artigo 30, inciso VII da Constituição Federal prestar, com a cooperação
técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população.
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Feitas essas considerações fático-jurídicas, observamos que no caso concreto do


município de Alfenas, o Chefe do Executivo pretende firmar contrato com uma Organização Social,
visando repassar todo o serviço de Atenção Básica do município, inclusive, a contratação de
profissionais que atuam na Estratégia Saúde da Família (ESF), modalidade de serviço (principal) da
Política Nacional da Atenção Básica (PNAB).

3. CONCLUSÃO

Assim, respondendo a cada um dos quesitos formulados por essa Promotoria de


Justiça, sugerimos, como orientação institucional, os seguintes:
(1) Não é possível, ainda, a gestão compartilhada (terceirização) dos serviços da
atenção básica, por serem portas do sistema e ordenação para todas Redes de
Atenção à Saúde (RAS), conforme interpretação sistemática da Constituição
Federal, Lei federal nº 8.080/90 e Decreto nº 7.508, de 2011. O município possui o
poder-dever constitucional de priorização técnica, orçamentária e financeira das
ações preventivas, no caso da atenção básica. Não há regulamentação da matéria
pelo Ministério da Saúde (MS), gestor do sistema federal, salvo para a política da
atenção hospitalar. O fato de o Supremo Tribunal Federal haver julgado
constitucional a possibilidade de terceirização das ações e serviços de saúde,
seguido pelas jurisprudências recentes do TCU, não significa dizer que essas
decisões são erga omnes para toda e qualquer política de saúde, devendo, neste
caso, o Ministério da Saúde (MS) regulamentar administrativamente a matéria,
conforme já recomendado pelo próprio Tribunal de Contas da União (TCU), no
Acórdão supracitado.
(2) Não obstante reconhecer a autonomia política-administrativa, de fonte
constitucional, dos municípios, há que se ressaltar quanto à inexistência de
legislação estadual acerca das Organizações Sociais de Saúde (OSS), pendente
de tramitação na Assembleia Legislativa, com contornos para a vedação da
terceirização para a atenção básica.
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(3) O Ministério Público brasileiro, com atuação na Defesa da Saúde, por meio da
Comissão Permanente de Defesa da Saúde (COPEDS), do Grupo Nacional de
Direitos Humanos (GNDH), do Conselho Nacional de Procuradores Gerais do
Ministério Público dos Estados e da União (CNPG), possui enunciado no sentido da
vedação da terceirização das ações e serviços de saúde da atenção básica.
(4) O artigo 37, inciso IX, da Constituição Federal permite a possibilidade de
contratação por tempo determinado para atendimento às necessidades temporárias
de excepcional interesse público.
(5) O Programa Saúde da Família (PSF) ou Estratégia Saúde da Família (ESF), é uma
política pública do governo federal, instituída pela Portaria MS nº 2.448, de 2011,
operacionalizado, pelos municípios que fizerem adesão a ela, mediante equipes
compostas por profissional médico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e agentes
comunitários de saúde. O governo federal repassa para os municípios que fizerem
adesão a essa política pública os recursos financeiros, a título de incentivo, para
sua operacionalização.
(6) A extinção do Programa Saúde da Família (PSF) ou Estratégia Saúde da Família
(ESF) pelo governo federal poderá acarretar dificuldades orçamentárias e
financeiras para os municípios que fizeram sua adesão, com contratação de
pessoal (equipe) por meio de concurso público, em razão da estabilidade
constitucional no cargo e das repercussões da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF).
(7) Em 2004, o STF autorizou, através do julgamento da ADI 3068, a contratação
temporária, prevista no artigo 37, inciso IX, da Constituição Federal, desde que
indispensáveis ao atendimento de necessidade temporária excepcional interesse
público, quer para o desempenho das atividades de caráter eventual, temporário ou
excepcional, quer para o desempenho de atividades de caráter regular e
permanente.
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É o presente Parecer Técnico Jurídico (PTJ).


Belo Horizonte, 10 de abril de 2017.

GILMAR DE ASSIS
Promotor de Justiça
Coordenador CAOSAUDE