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COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS DE UGPP Y COLPENSIONES PARA EL RECONOCIMIENTO DE

PENSIONES A SERVIDORES PÚBLICOS BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN

I. PROBLEMA JURIDICO

En esta ponencia se precisarán las reglas de competencias administrativas de la UGPP y COLPENSIONES para
el reconocimiento de pensiones causadas por servidores públicos beneficiarios del régimen de transición.

Se plantea el caso de los afiliados al Sistema General de Pensiones, Régimen Solidario de Prima Media con
Prestación Definida que:

1) son beneficiarios del régimen de transición;


2) venían afiliados a CAJANAL EICE en la fecha en que se ordenó su liquidación;
3) fueron trasladados al Instituto de Seguros Sociales (hoy COLPENSIONES);
4) adquirieron el status jurídico de pensionado en el interregno comprendido entre el 01 de julio de 2009, fecha
en que los afiliados de CAJANAL EICE fueron trasladados al ISS y el 31 de diciembre de 2014, fecha en que
expiró el régimen de transición.

II. LA SITUACIÓN FÁCTICA

La Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones, conformado por dos regímenes solidarios y
excluyentes, a saber: i) el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y, ii) el régimen de Ahorro Individual
con Solidaridad.

El artículo 52 de la Ley 100 de 1993 asignó al Instituto de los Seguros Sociales ISS, la competencia general para
la administración del régimen de Prima Media con Prestación Definida y prohibió la creación de nuevas cajas,
fondos o entidades de previsión o de seguridad social, nacionales y territoriales; así mismo, autorizó a las cajas,
fondos o entidades de seguridad social del sector público, para continuar administrando dicho régimen: ‘respecto
de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan’, sin perjuicio de que sus afiliados se acogieran a alguno
de los regímenes regulados en la misma ley.

En consecuencia la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, quedó temporalmente habilitada para
administrar el régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, respecto de sus afiliados; pero quienes
no se encontraban vinculados a la vigencia de la Ley 100 de 1993, así como los nuevos afiliados que optaron por
el RPM, los vinculados a cajas fondos o entidades de previsión social cuya liquidación se ordenare y los que se
trasladaron voluntariamente, fueron inscritos al Instituto de Seguros Sociales ISS, hoy COLPENSIONES.

El Decreto 2196 del 12 de junio de 2009 ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social
CAJANAL EICE y el artículo 4 de esta preceptiva ordenó el traslado de sus afiliados, al Instituto de Seguros
Sociales ISS, dentro del mes siguiente a la vigencia del decreto en mención y, en consecuencia, el traslado se
hizo efectivo en el mes de julio de 2009.

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El artículo 3 del Decreto 2196 de 2009 dejó a cargo del proceso liquidatorio de CAJANAL EICE el reconocimiento
de las pensiones de los afiliados que habían adquirido el derecho a la pensión en la fecha en que se hiciere
efectivo el traslado al ISS y la administración de la nómina de pensionados hasta cuando esta función sea
asumida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social UGPP.

La Ley 1151 de 2007 creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
de la Protección Social UGPP y, entre otras funciones, le encargó el reconocimiento de los derechos pensionales
y prestaciones económicas anteriormente a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del
Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades
como administradoras; así como los correspondientes a servidores públicos que cumplieron el tiempo de servicio
requerido por la ley y sin contar con el requisito de edad, pero que estaban retirados o desafiliados del RPM con
anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

Por otro lado conviene mencionar que si bien la Ley 100 de 1993 instituyó al Instituto de Seguros Sociales como
el administrador natural del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, a partir de la supresión y
liquidación del ISS ordenada por el Decreto 2013 de 2012, esa entidad fue relevada por la Administradora
Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, creada por la Ley 1151 de 2007 para, entre otros aspectos, ser
titular de las pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales
ISS y de CAPRECOM, salvo el caso de los afiliados a esta última entidad que causaron el derecho a la pensión
antes de la vigencia del Decreto 2011, las cuales quedaron a cargo de la misma mientras la UGPP y el Fondo de
Pensiones Públicas del Nivel Nacional asumían dichas competencias; así, los reconocimientos pensionales
fueron asumidos por COLPENSIONES a partir del 28 de septiembre de 2012.

Actualmente se han venido suscitando una serie de conflictos negativos de competencias administrativas entre la
Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES y la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, conflictos que en el marco de los artículos
39 y 112 de la Ley 1437 de 2011, deben ser resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, para determinar la entidad encargada de resolver solicitudes de reconocimiento pensional.

Sin embargo el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en proveídos del 18 de mayo de 2016,
radicación N° 2016-00042-00 y del 08 de junio de 2016, radicación N° 2016-00071-00, exhortó a la UGPP y a
COLPENSIONES para que den cumplimiento a lo preceptuado en las normas constitucionales y legales que
regulan el derecho de petición en materia pensional: ‘… de tal manera que una vez recibida la solicitud, hagan un
estudio serio de la misma y, si tienen los elementos de juicio suficientes, asuman inmediatamente la competencia,
sin mayores dilaciones…’. Así mismo, advirtió que debe: ‘… cesar la práctica del reenvío sucesivo de expedientes
administrativos entre entidades públicas para no asumir la competencia, puesto que esta práctica constituye una
flagrante violación al derecho de petición y… vulnera… otros derechos…’.

Por lo anterior, se hace necesario administrativamente precisar las reglas de competencia para el reconocimiento
de pensión en favor de servidores públicos beneficiarios del régimen de transición que adquirieron el status de
pensionado entre el 1 de julio de 2009 y el 31 de diciembre de 2014, con el propósito de adecuar los trámites
administrativos a los principios de eficiencia, eficacia y economía procesal y teniendo en cuenta el marco

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normativo que rige la materia ante la liquidación y supresión de CAJANAL EICE y la asunción de las obligaciones
legales de reconocimiento pensional por parte de COLPENSIONES.

III. EL MARCO NORMATIVO

A. Competencias generales

1. Artículo 52 de la Ley 100 de 1993

“Entidades administradoras. El régimen solidario de Prima Media con Prestación Definida será
administrado por el Instituto de Seguros Sociales.

Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán
este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que
aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley…”.

2. Artículo 128 de la Ley 100 de 1993

“Selección del régimen. Los servidores públicos afiliados al sistema general de pensiones podrán
escoger el régimen al que deseen afiliarse, lo cual deberá informarse al empleador por escrito.

Los servidores públicos que se acojan al régimen de prestación definida, podrán continuar afiliados a
la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se hallen vinculados. Estas entidades administrarán los
recursos y pagarán las pensiones conforme a las disposiciones de dicho régimen previstas en la
presente ley.

Los servidores públicos que no estén afiliados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad
social, aquéllos que se hallen afiliados a alguna de estas entidades cuya liquidación se ordene, y los
que ingresen por primera vez a la fuerza laboral, en caso de que seleccionen el régimen de prestación
definida, se afiliarán al Instituto de Seguros Sociales.

Los servidores públicos nacionales cualquiera sea el régimen que seleccionen, tendrán derecho a
bono pensional.

Parágrafo. La afiliación del régimen seleccionado implica la aceptación de las condiciones propias de
éste, para acceder a las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes”.

3. Artículo 34 del Decreto 692 de 1994

“Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con
prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas,
fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan. En todo
caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas

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que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados
a partir de dicha fecha.

Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán
continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que
señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la
cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 1° de este artículo.

4. Artículo 5, inciso segundo, del Decreto 1068 de 1995

“Será responsable del pago de las pensiones o prestaciones económicas a que haya lugar, la entidad
administradora de pensiones que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del
período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente”.

Este marco normativo atribuyó al liquidado Instituto de Seguros Sociales (hoy COLPENSIONES), la competencia
general para administrar el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y previó que las cajas, fondos o
entidades de seguridad social del sector público lo continuarían administrando ‘respecto de sus afiliados y
mientras dichas entidades subsistan’.

Adicionalmente, hace responsable del reconocimiento de la pensión a la: ‘… administradora de pensiones que
haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o
hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente’.

Adicionalmente, cabe mencionar que en virtud de lo estipulado en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, el
reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes, estará a cargo de:

1) La última entidad de previsión a la que se pagaron aportes y/o cotizaciones, siempre que estos se hayan
efectuado al menos por seis años continuos o discontinuos.

2) La entidad a la que se haya sufragado el mayor tiempo de aportes y/o cotizaciones en caso que en la
última entidad no se reúna un mínimo de seis años continuos o discontinuos de aportes y/o cotizaciones.

B. Competencias a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público no
liquidadas (transitorias)

1. Artículo 6 del Decreto 813 de 1994

“Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos. Tratándose de servidores


públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la aplicación del régimen
de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán las siguientes reglas.

a) Cuando a 1 de abril de 1994 el servidor público hubiese prestado 15 o más años continuos o
discontinuos de servicio al Estado, cualquiera sea su edad, o cuenta con 35 años o más de edad si
es mujer o 40 años o más de edad si es hombre, tendrán derecho al reconocimiento de la pensión

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de jubilación o vejez a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la cual se encuentre afiliado,
cuando cumpla con los requisitos establecidos en las disposiciones del régimen que se le venía
aplicando…”.

2. Artículo 1 del Decreto 2527 de 2000

“Reconocimiento a cargo de las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen
pensiones. Las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán
reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el
carácter de afiliados a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, exclusivamente en los
siguientes casos:

1. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional
hubieren cumplido a 1º de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se
les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra
administradora del régimen de prima media.

2. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial
hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del
sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la caja, fondo o entidad
pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión
estén afiliados a otra administradora del régimen de prima media.

3. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del
sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o
contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, caja o fondo público, aunque a la
fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al sistema general de pensiones.

También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales
corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del sistema general de
pensiones.

En estos casos no se aplicará el literal c) del artículo 36 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el
artículo 15 del Decreto 1513 de 1998”.

C. Competencias del Instituto de Seguros Sociales ISS (transitorias)

1. Artículo 6 del Decreto 813 de 1994

“Transición de las pensiones de vejez o jubilación de servidores públicos. Tratándose de


servidores públicos afiliados a cajas, fondos o entidades de previsión social, para efectos de la
aplicación del régimen de transición previsto en el artículo primero del presente Decreto, se seguirán
las siguientes reglas.

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(…)

Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los


servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los
siguientes casos:

i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales;


ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado
el funcionario público;
iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados
a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público, con anterioridad al 1 de abril de
1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida.

2. Artículo 10 del Decreto 2709 de 1994

“Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por
la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de
aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la
pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se
haya efectuado el mayor tiempo de aportes.

Parágrafo. Si la entidad de previsión obligada al reconocimiento de la pensión de jubilación por


aportes es la Caja Nacional de Previsión Social, el pago de dicha prestación lo asumirá el Fondo de
Pensiones Públicas del nivel nacional a partir de 1995.

Si las entidades de previsión obligadas al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes son
del orden territorial, dicha prestación, en el evento de liquidación de las mismas, estará a cargo de la
entidad que las sustituya en el pago”.

3. Artículo 4 del Decreto 2196 de 2009

“Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, en Liquidación,
deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más
tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de
Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS. Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los
conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de
reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores
públicos, para lo cual, estas entidades fijarán las condiciones en la que se realizará dicho traslado”.

Luego es claro que el Instituto de Seguros Sociales asumió el reconocimiento de las pensiones causadas
por servidores públicos antiguamente vinculados a CAJANAL EICE que habiendo sido trasladados a esa

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administradora el 01 julio de 20091, cumplieron los requisitos para obtener la pensión de jubilación o de
vejez con posterioridad a la citada fecha, sin que para esos efectos resulte relevante el tiempo allí cotizado.

El Decreto 2012 de 2012 suprimió y ordenó la liquidación del ISS, cuyo proceso liquidatorio el 31 de marzo
de 2015. Sin embargo desde el 28 de septiembre de 2012 los asuntos pensionales que venía tramitando
el ISS, así como las nuevas peticiones de reconocimiento pensional, fueron asumidas por la
Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES.

D. Competencias de CAJANAL EICE (transitorias)

1. Artículo 3 del Decreto 2196 de 2009

“… La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las
acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás
actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los
requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que
se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente Decreto, de acuerdo con las
normas que rigen la materia… // Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le
presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios”.

Este precepto dejó a cargo del proceso liquidatorio el trámite y reconocimiento de las pensiones de los
afiliados que tuvieran cumplidos los requisitos en la fecha en que se hiciera efectivo el traslado al ISS, esto
es, antes del 01 de julio de 2009.

El Decreto 4269 de 2011 distribuyó las competencias para el reconocimiento de derechos pensionales entre
CAJANAL EICE en liquidación y la UGPP, dejando a cargo de la liquidación el reconocimiento de las
pensiones causadas antes de julio de 2009, que hubieren sido solicitadas ante CAJANAL EICE en
Liquidación, antes del 8 de noviembre de 2011.

Si el interesado fue retirado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida antes de llegar a la edad pero
contando con el tiempo requerido para acceder a la pensión y el retiro se produjo antes de que la entidad en la
que estaba vinculado hubiere cesado sus actividades de administrador, el reconocimiento de la pensión quedó
a cargo de CAJANAL EICE siempre que la solicitud hubiere sido radicada antes del 08 de noviembre de 2011.

El proceso de supresión y liquidación de CAJANAL EICE ordenado por el Decreto 2196 de 2009, culminó el
12 de junio de 2013.

E. Competencias de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES

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Decreto 2196 de 2009, artículo 4

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El artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 creó la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES
como administradora del régimen de Prima Media con Prestación Definida y le encargó el reconocimiento de
derechos pensionales, una vez fueren suprimidos y liquidados el antiguo ISS, CAJANAL, y CAPRECOM.

Atendiendo el mandato contenido en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, el 28 de septiembre de 2012 el
Gobierno Nacional, a través del Decreto 2011 de 2012 determinó y reglamentó la entrada en operación de la
Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES.

1. Artículo 1 del Decreto 2011 de 2012

“Inicio de Operaciones. A partir de la fecha de publicación del presente decreto, la Administradora


Colombiana de Pensiones - Colpensiones inicia operaciones como administradora del Régimen de
Prima Media con Prestación Definida”.

2. Artículo 3 del Decreto 2011 de 2012

“Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora


Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con
Prestación Definida, deberá:

1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que


habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión
Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del
presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo.

2. Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como
administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media
con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de
Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom.

4. Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba
el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993.

5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las
cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones
establezca para tal efecto…”.

Así, los reconocimientos pensionales de los afiliados al ISS fueron asumidos por COLPENSIONES a partir del
28 de septiembre de 2012 por disposición del Decreto 2011 del mismo año.

F. Competencias de UGPP

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En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el
Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 169 de 2008 a través del cual creó la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP como una
entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa
y patrimonio independiente.

1. Artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, Corregido por el artículo 1 del Decreto 1193 de 2012:

“Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.


Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo:

i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los
bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de
administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del
orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las
cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las
gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas,
archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003…”.

2. Artículo 1 del Decreto Ley 169 de 2008

“A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas:

1. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las


administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras;
así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido
por la Ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen
de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con
anterioridad a su cesación de actividades como administradoras. De igual manera, le
corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las
mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral.

2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las


entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene
su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando. También le
compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades
hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral”2.

2
Decreto Ley 169 del 23 de enero de 2008, artículo 1, literal A, numerales 1 y 2

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3. Artículo 6 del Decreto 5021 de 2009

Asignó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la


Protección Social UGPP, el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a
cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con
Prestación Definida del orden nacional, así:

1. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las


administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras.

2. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales de los servidores públicos que hayan
cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren
retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito
de edad señalado, con anterioridad a la cesación de actividades de la administradora a la que
estuviese afiliado”.

4. Artículo 27 del Decreto 2013 de 2012

“Obligaciones pensionales del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación en su calidad de


empleador. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
de la Protección Social (UGPP) asumirá en un plazo no mayor a nueve (9) meses a la fecha de
expedición del presente Decreto, la administración en los términos de los artículos primero y
segundo del Decreto 169 de 2008 de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el
Instituto de Seguros Sociales en Liquidación en su calidad de empleador”.

5. Artículo 2 del Decreto 575 de 2013

“Objeto. En los términos establecidos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el decreto Ley 169
de 2008, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social - UGPP tiene por objeto reconocer y administrar los derechos pensionales y
prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del
Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del
orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el
cese de esa actividad por quien la esté desarrollando…”.

6. Artículo 6 del Decreto 575 de 2013

“… La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección


Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones:

1. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las


administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras

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2. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales de los servidores públicos que hayan cumplido
el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o
desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad
señalado, con anterioridad a la cesación de actividades de la administradora a la que estuviese afiliado”.

Este último precepto clarifica las competencias para el reconocimiento de las prestaciones económicas de
los afiliados al régimen de Prima Media con Prestación Definida que al cese de las actividades de la
administradora a la que estaban vinculados, se hubieren retirado con el tiempo exigido para obtener el
derecho pensional pero sin contar con la edad requerida para esos fines, asignando a la UGPP la
competencia para el reconocimiento de la pensión.

Como se observa, las normas de creación y organización de la UGPP le atribuyen la competencia para
reconocer derechos pensionales anteriormente en cabeza de las administradoras exclusivas de servidores
públicos del Régimen de Prima Media del orden nacional, que se causaron hasta la cesación de
actividades, o que se encuentren en proceso de liquidación o se ordenen liquidar.

Si el interesado fue retirado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida antes de llegar a la edad
pero contando con el tiempo requerido para acceder a la pensión y el retiro se produjo antes de que la
entidad en la que estaba vinculado hubiere cesado sus actividades de administrador, el reconocimiento de
la pensión quedará a cargo de la UGPP si la pensión fue solicitada a partir del 08 de noviembre de 2011.

IV. REGLAS JURISPRUDENCIALES EN MATERIA DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS PARA RECONCER


PENSIONES A SERVIDORES PÚBLICOS BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN:

A partir de la interpretación integral y sistemática de los Decretos 2196 de 2009, 5021 de 2009, 2380 de 2012 y
0575 de 2013, el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en decisiones del 20 de noviembre de
2014, 10 de noviembre de 2015, 18 de mayo de 2016, 08 de junio de 2016, 08 de junio de 2016, 28 de junio de
2016 y 18 de julio de 2016, entre otros, que corresponden en su orden a las radicaciones números 2014-00228-00,
2015-00121-00, 2016-00042-00, 2016-00048-00, 2016-00071-00, 2016-00076-00 y 2016-00206-00, fijó las reglas
generales de competencia en cabeza de la UGPP y de COLPENSIONES, así:

1. Compete a la UGPP el reconocimiento y pago de las pensiones de las personas que al 01 de julio de
2009, fecha del traslado masivo al ISS de afiliados ordenado por el Decreto 2196 de 2009, ya habían
consolidado el derecho a la pensión, por haber reunido los requisitos de edad y número de semanas o
tiempo de servicios exigidos por la ley, siempre que, para entonces, estuvieran afiliadas a CAJANAL EICE.

2. Compete a la UGPP el reconocimiento y pago de las pensiones de las personas que, estando afiliadas a
CAJANAL EICE cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido
por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la
cesación de actividades de la caja, para esperar el cumplimiento de la edad.

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3. En los casos en los que al 01 de julio de 2009 los afiliados se trasladaron de CAJANAL EICE al ISS sin
haber cumplido los requisitos exigidos por la normatividad aplicable o alguno de ellos, el reconocimiento y
pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a
COLPENSIONES, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad.

4. En aquellos eventos en que el servidor público se traslada voluntariamente al Instituto de Seguros


Sociales, corresponde a dicha entidad (hoy COLPENSIONES), resolver de fondo las solicitudes de
reconocimiento pensional.

Al pronunciarse sobre este último evento el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en decisiones del
11 de julio de 2013, radicación N° 00378-00 y del 29 de agosto de 2013, radicación N° 00388-00, indicó que en
los casos de traslado voluntario, el reconocimiento de la pensión corresponde al ISS o COLPENSIONES, pues:

“… considerando… el… traslado voluntari[o]… de… Cajanal EICE al Instituto de Seguros Sociales (hoy
COLPENSIONES), y que… completó los requisitos para adquirir el derecho a la pensión con posterioridad al
mes de julio de 2009, fecha en la que se perfeccionó el traslado de los afiliados de Cajanal al Instituto de
Seguros Sociales como única administradora del régimen de prima media… autorizada por la ley, no le es
aplicable el artículo 1° del decreto 2527 de 2000… y por tanto le corresponde al Instituto de Seguros
Sociales (hoy COLPENSIONES) resolver de fondo la solicitud de reconocimiento pensional…”.

5. Cuando se trata de tiempos cotizados a CAJANAL EICE en Liquidación, con posterioridad a la


fecha del traslado masivo de afiliados, el reconocimiento de la pensión corresponde a la UGPP.

Al respecto el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en providencia del 10 de noviembre de 2015,
radicación N° 2015-00121-00 y del 01 de junio de 2016, radicación N° 2016-00015-00, afirmó:

“… Como quiera que CAJANAL continuó recibiendo aportes después del mes de julio de 2009 y no
cumplió con su obligación de hacer efectivo el traslado ordenado al Instituto de Seguros Sociales, la
UGPP, en su condición de entidad responsable de los asuntos de CAJANAL, debe adelantar el trámite
correspondiente al estudio y reconocimiento a que haya lugar de su derecho pensional…

CAJANAL EICE no podía seguir recibiendo aportes en desarrollo de su objeto social como entidad de
previsión social y tenía la obligación de trasladar a todos sus afiliados al Instituto de Seguros Sociales,
manteniendo su capacidad jurídica y existencia solamente para su liquidación y reconocimiento de las
pensiones de aquellos afiliados que habían cumplido los requisitos de tiempo y edad antes del traslado
definitivo de que trata el artículo 4° del decreto 2196 de 2009… // Si CAJANAL EICE no cumplió con [es]a
obligación… y su afiliado cumple los requisitos de edad y tiempo de servicio para ser pensionado, queda
obligado por su negligencia a resolver de fondo… la petición de reconocer… la prestación económica….

En ese orden de ideas… [se] concluye que la solicitud de reconocimiento pensional… deberá ser
estudiada y resuelta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP…”.

En sentido similar la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en sentencia del 19 de julio de 2011,
radicación N° 40531, sostuvo que la entidad tiene el deber de advertir oportunamente a los interesados cualquier

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irregularidad en su afiliación y en el evento de no hacerlo y prolongar en el tiempo la afiliación hasta el momento
en que la persona cumplió los requisitos para pensionarse, no puede oponer los defectos de las afiliaciones para
negar el reconocimiento de la pensión; y en fallos del 04 de julio de 2012, radicación N° 46106 y del 30 de
septiembre de 2015, radicación N° 46404, expresó que frente a afiliaciones irregulares, prevalece el principio
de la confianza legítima, al indicar que:

“… No es… razonable que para un afiliado que ha cotizado de manera continua, de buena fe y con la
convicción firme de estar afiliado a un régimen de pensiones, se le modifique intempestiva e
inconsultamente ese régimen, acudiendo a una afiliación… que… no surtió ningún efecto y que resultó
superada por unas cotizaciones constantes y permanentes… [que] expresan la voluntad del
administrado, y su recepción pacífica por la administradora, se traduce en su aceptación tácita…”.

Según lo indicó el Consejo de Estado, cuando esa Corporación define las reglas frente a los conflictos negativos
de competencias administrativas, estas reglas son vinculantes, dado que la función de la Sala en estos casos:

“… constituye un control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa,


en la medida que a través del trámite del conflicto de competencias administrativas esta Corporación
decide con carácter vinculante cuál es la autoridad administrativa encargada de adelantar una
determinada actuación administrativa. // (…) Este trámite especial se surte por fuera de la propia
Administración, da certeza a las autoridades y a los interesados sobre la facultad legal para resolver un
determinado asunto, evitando discusiones posteriores o… decisiones inhibitorias de la administración...
las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil son definitivas y vinculantes…”3 .

V. CONCLUSIONES FRENTE A LAS REGLAS DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS PARA RECONOCER


LAS PENSIONES DE SERVIDORES PÚBLICOS BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN:

De la argumentación jurídica antes expuesta, emergen las reglas de competencia que se citan a continuación:

COMPETENCIAS DE UGPP:

1. El afiliado consolidó el derecho a la pensión antes del 01 de julio de 2009 y se retiró cotizando a CAJANAL
EICE.

2. El afiliado cumple con el estatus jurídico de pensionado antes del 01 de julio de 2009 cotizando en CAJANAL
EICE y cotizó al ISS y/o COLPENSIONES como resultado de traslado masivo.

3. El afiliado cuenta con 20 o más años de servicios, efectuando aportes y/o cotizaciones en CAJANAL EICE y
se retiró del servicio o se desafilió del Régimen de Prima Media con Prestación Definida antes del 01 de julio
de 2009, a la espera del cumplimiento de la edad, sin haberse afiliado al ISS o al RAIS.

3
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 22 de abril de 2015, radicación N° 00222ª-00 (C)

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4. El afiliado continuó cotizando a CAJANAL EICE en Liquidación con posterioridad a la fecha del traslado masivo
de afiliados y cumplió los requisitos después del 30 de junio de 2009, cotizando en CAJANAL EICE.

5. El afiliado adquirió el derecho a la pensión de jubilación por aportes cotizando a CAJANAL EICE y contaba
con más de seis años de cotizaciones o aportes en esa entidad.

6. El afiliado adquirió el derecho a la pensión de jubilación por aportes y reunía en CAJANAL EICE el mayor
tiempo aportado, cuando en la última entidad de previsión o seguridad social no reunía un mínimo de seis
años de cotizaciones o aportes.

COMPETENCIAS DE COLPENSIONES:

1. El afiliado reúne 20 o más años de servicios aportados y/o cotizados con CAJANAL EICE, pero fue objeto de
traslado masivo y cumplió el requisito de edad con posterioridad al 30 de junio de 2009, cotizando al ISS y/o
COLPENSIONES.

2. Cumplió el tiempo de servicio aportando y/o cotizando a CAJANAL EICE, pero se trasladó voluntariamente
al ISS antes del 01 de julio de 2009 y cumplió la edad estando afiliado al ISS y/o COLPENSIONES.

3. El afiliado objeto de traslado masivo, cumplió el tiempo de servicio con posterioridad al 01 de julio de 2009
afiliado a COLPENSIONES.

4. El afiliado objeto de traslado masivo, cumplió ambos requisitos cotizando al ISS y/o COLPENSIONES.

Sin perjuicio de las reglas anteriores, ya definidas por el Consejo de Estado, también será de competencia de la
Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, la decisión de las solicitudes de pensión, en los
siguientes casos:

1. Afiliados que fueron objeto de traslado masivo al ISS por la liquidación de CAJANAL EICE, después de julio
de 2009 cotizaron algunos ciclos en el ISS y/o COLPENSIONES, se retiraron y adquirieron el derecho
estando retirados. En este caso se considera que el reconocimiento de la pensión corresponde a
COLPENSIONES, si se tiene en cuenta que fue la última entidad administradora a la que estaba afiliado el
(la) interesado (a) y en la que se sufragaron las cotizaciones, antes del cumplimiento de los requisitos de edad
y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigidas en la ley.

2. Afiliados que adquirieron el derecho a la pensión de jubilación por aportes cotizando en el ISS y/o
COLPENSIONES y contaban con más de seis años de cotizaciones o aportes en esa administradora.

3. Afiliados que adquirieron el derecho a la pensión de jubilación por aportes y reunían en el ISS y/o
COLPENSIONES el mayor tiempo aportado, cuando en la última entidad de previsión o seguridad social no
reunía un mínimo de seis años de cotizaciones o aportes.

I. RECOMENDACIONES
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Conforme a lo previsto en el numeral 3º del artículo 4º del Decreto 2380 de 2012, recomendar a las entidades
reconocedoras de pensiones:

1. Que en sus decisiones administrativas apliquen, como criterio unificado las reglas de competencia definidas
en el presente documento, en el capítulo de conclusiones.

2. Debatir y solucionar, en el seno de la Comisión Intersectorial del Régimen de Prima Media con Prestación
Definida del Sistema General de Pensiones, los asuntos que generen conflictos negativos de competencias
administrativas.

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