Você está na página 1de 18

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 6198


Requerente: Procuradora-Geral da República
Requeridos: Governador e Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso
Relator: Ministro CELSO DE MELLO

Constitucional. Artigos 120, 121 e 122 da Lei


Complementar no 111/2002, do Estado de Mato
Grosso. As normas impugnadas configuram modelo
de financiamento da Procuradoria-Geral do Estado
que tem, entre suas fontes, valores recolhidos a
título de honorários advocatícios, mas que é
custeado por fundo público especial. Legitimidade
formal da previsão de honorários na cobrança da
dívida ativa. Esse pagamento não constitui uma
obrigação civil ou processual civil, correspondendo,
na verdade, a uma espécie de penalidade
administrativa, cujos recolhimentos são revertidos
aos procuradores estaduais sob o pressuposto do
artigo 39, § 7º, da Constituição Federal. Ausência
de afronta ao modelo de retribuição por subsídios e
ao teto remuneratório constitucional. Os honorários
são destinados ao Fundo de Aperfeiçoamento dos
Serviços Jurídicos da Procuradoria-Geral do
Estado – FUNJUS. Nos termos da legislação local,
o FUNJUS se destina a pagamento de gastos de
natureza indenizatória. O pagamento de parcelas
indenizatórias se harmoniza com o sistema
remuneratório de subsídios, previsto pelo artigo 39,
§ 4º, da Constituição Federal. Manifestação pela
improcedência do pedido veiculado pela requerente.

Egrégio Supremo Tribunal Federal,

O Advogado-Geral da União, tendo em vista o disposto no artigo


103, § 3º, da Constituição da República, bem como na Lei nº 9.868, de 10 de
novembro de 1999, vem, respeitosamente, manifestar-se quanto à presente ação
direta de inconstitucionalidade.
I – DA AÇÃO DIRETA

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de


medida cautelar, proposta pela Procuradora-Geral da República, tendo por
objeto os artigos 120, 121 e 122 da Lei Complementar no 111, de 1º de julho de
2002, do Estado de Mato Grosso, com alterações da Lei Complementar estadual
no 483, de 28 de dezembro de 2012. Eis o teor das normas impugnadas:

Art. 120 O Fundo de Aperfeiçoamento dos Serviços Jurídicos da


Procuradoria-Geral do Estado - FUNJUS é constituído pelos seguintes
recursos:
I - honorários de 10% (dez por cento) devidos na cobrança dos
créditos tributários ou não tributários, ajuizados ou não, inclusive nos
parcelamentos;
II - honorários advocatícios fixados a qualquer título, em favor do
Estado;
III - taxas e outros emolumentos cobrados pelos serviços prestados
pelos órgãos da Procuradoria-Geral do Estado;
IV - outras rendas e remanejamentos ou transferências de outras
rubricas do orçamento do Estado.

Art. 121 O FUNJUS será administrado pelo Procurador-Geral,


competindo ao Colégio de Procuradores da Procuradoria-Geral do
Estado regulamentar a utilização dos seus recursos.

Art. 122 Os recursos do FUNJUS destinam-se:


I - ao aperfeiçoamento funcional dos Procuradores do Estado em
efetivo exercício das funções, à exceção da hipótese prevista no Art.
64, VII;
II - ao pagamento da anuidade da Ordem dos Advogados do Brasil dos
Procuradores do Estado em efetivo exercício;
III - a realização de investimentos de infra-estrutura interna e
pagamento de direitos salariais de exercícios anteriores de pessoal da
Procuradoria-Geral do Estado;
IV - a capacitação dos servidores da Procuradoria-Geral do Estado;
V - ao pagamento da anuidade dos conselhos de classes dos servidores
efetivos da Procuradoria Geral do Estado, condicionado à
disponibilidade do fundo;
VI - ao incentivo ao Procurador do Estado estável, através de
subvenção, para a aquisição pessoal e semestral de obras jurídicas,
correspondente a dez por cento de um subsídio do Procurador do
Estado de Classe Especial;
VII - ao aperfeiçoamento, atualização, especialização e ao
aprimoramento jurídico dos Procuradores do Estado estáveis, na
condição de aluno, de caráter indenizatório, correspondente ao
subsídio do Procurador do Estado de Classe Especial, pago
2
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
semestralmente;
VIII - ao pagamento ao Procurador do Estado, em efetivo exercício, a
título de auxílio transporte, correspondente a até 20% (vinte por cento)
mensal do subsídio do Procurador de Categoria Especial, em
conformidade com a efetiva arrecadação, a ser disciplinado por
resolução do Colégio de Procuradores.

§ 1º A Diretoria Geral da Procuradoria-Geral do Estado será a


ordenadora de despesas do FUNJUS.

§ 2º Fica instituído o Programa de Impulso aos Executivos Fiscais, no


âmbito da Procuradoria-Geral do Estado, com o propósito de
incrementar a arrecadação da Dívida Ativa Estadual, estando
vinculada a percepção do auxílio instituído pelo inciso VIII à adesão
dos Procuradores do Estado ao programa, para permitir o efetivo
impulso das execuções fiscais que lhes incumbirem.

§ 3º Para fazer jus à verba prevista no inciso VIII deste artigo, o


Procurador do Estado deve manifestar, na forma de resolução do
Colégio de Procuradores, sua adesão ao Programa de Impulso aos
Executivos Fiscais, independentemente de sua lotação.

A autora aduz, inicialmente, que o Código de Processo Civil (Lei nº


13.105/2015) e a Lei no 8.906/1994 disciplinariam, em âmbito nacional, as
modalidades de honorários advocatícios. Diante disso, sustenta que o artigo 120,
inciso I, da Lei Complementar estadual no 111/2002 padeceria de
inconstitucionalidade formal, na medida em que instituiria disciplina paralela à
prevista no Código de Processo Civil, invadindo a competência privativa da
União para legislar sobre direito processual civil, nos termos do artigo 22, inciso
I, da Constituição1.

Sob o aspecto material, a arguente afirma que a percepção de


honorários e outras parcelas remuneratórias pelos Procuradores do Estado de
Mato Grosso afrontaria o regime remuneratório de subsídios, previsto nos
artigos 37, inciso X; 39, § 4º; e 135 da Lei Maior2. Acrescenta, nessa linha, que

1
“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;”
2
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
3
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
a previsão do pagamento de parcela remuneratória única a determinadas
categorias de agentes públicos guardaria pertinência com outras diretrizes
constitucionais, tais como os postulados da economicidade, isonomia,
moralidade, publicidade e legalidade.

Destaca que o artigo 122 da lei “concedeu expressivas vantagens


remuneratórias – em alguns casos representando 10%, 20% e 100% do subsídio
mensal – aos referidos agentes públicos, sob os mais diversos pretextos, tais
como incentivo, aquisição de obras, aperfeiçoamento, auxílio-transporte” (fl. 11
da petição inicial). Segundo a requerente, a alegada inconstitucionalidade, no
caso sob exame, decorreria do fato de que “a LC 111/2002, por meio do
FUNJUS, acaba por transferir aos integrantes da advocacia pública a quase
totalidade dos valores arrecadados a título de honorários advocatícios” (fl. 12
da petição inicial).

Nos termos da inicial, o recebimento de parcelas cumuláveis com o


subsídio exigiria o “exercício de tarefas extraordinárias, distintas daquelas
ínsitas às funções dos membros da advocacia pública estadual” (fl. 12 da
petição inicial). A autora afasta, igualmente, o caráter indenizatório das verbas
elencadas no artigo 122 da Lei Complementar estadual n o 111/2002, sob a
afirmativa de que as respectivas parcelas não se destinariam a reparar ou a
compensar lesão causada a um bem jurídico, de natureza material ou imaterial.

(...)
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser
fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral
anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;”

“Art. 39. (...)


§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e
Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de
qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória,
obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.”

“Art. 135. Os servidores integrantes das carreiras disciplinadas nas Seções II e III deste Capítulo serão
remunerados na forma do art. 39, § 4º.”

4
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
O teto remuneratório constitucional, previsto no artigo 37, inciso
XI, da Constituição da República3, também é invocado como parâmetro de
controle pela autora. A esse respeito, assevera que referido limite possuiria “a
finalidade de limitar a elevação desmedida dos valores percebidos por
servidores da administração pública, de modo a viabilizar maior controle dos
gastos públicos e evitar distorções entre cargos com atribuições semelhantes”
(fl. 16 da petição inicial).

Aduz, outrossim, que as normas sob invectiva afrontariam o artigo


39, § 1º, da Constituição Federal4, “que estabeleceu um sistema remuneratório
de servidores públicos amparado em critérios objetivos, que guardam estreita
relação com o princípio da isonomia” (fl. 16 da petição inicial).

Com esteio na argumentação exposta, a autora pleiteia a suspensão


cautelar das disposições questionadas e, no mérito, a declaração definitiva da
sua inconstitucionalidade.

O processo foi distribuído ao Ministro CELSO DE MELLO, que, nos


termos do rito previsto pelo artigo 12 da Lei nº 9.868/1999, solicitou
informações às autoridades requeridas, bem como determinou a oitiva do
Advogado-Geral da União e da Procuradora-Geral da República.

3
“Art. 37. (...)
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta,
autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou
outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de
qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito
Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e
Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a
noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos
Procuradores e aos Defensores Públicos;”
4
“Art. 39. (...)
§ 1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará:
I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;
II - os requisitos para a investidura;
5
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
Em atendimento à solicitação, a Assembleia Legislativa do Estado
de Mato Grosso afastou a alegação de inconstitucionalidade formal, ante o
caráter administrativo das normas em questão, relativas à cobrança pela
inscrição em dívida ativa. No mais, destacou, em síntese, que, a partir do
ingresso da verba honorária, que é de titularidade dos advogados públicos, no
FUNJUS, cabe exclusivamente ao Estado definir o destino que lhe é dado.

O Governador do Estado do Mato Grosso, por seu turno, sustentou,


em preliminar, a ausência de afronta direta ao texto constitucional, tendo em
vista que os honorários são disciplinados pelo Código de Processo Civil, pelo
Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil e pelas leis de carreira das
Procuradorias Estaduais.

No tocante ao alegado vício formal, asseverou que a previsão de


recebimento de honorários em decorrência da cobrança de créditos tributários
ostenta natureza administrativa, uma vez que decorre de atividade administrativa
desempenhada pelo Estado.

Em relação à suposta ofensa ao regime de subsídio, argumentou que


“os Procuradores do Estado de Mato Grosso não recebem nem rateiam
honorários advocatícios. Referidos honorários são destinados ao FUNJUS,
fundo público que, conforme cediço, constitui patrimônio de afetação vinculado
às finalidades indicadas em lei” (fl. 12 das informações). Aduziu que o
FUNJUS pode ser classificado como um fundo especial de despesa, destinado a
aparelhar e aperfeiçoar a Procuradoria-Geral do Estado de Mato Grosso,
mediante investimento em capital humano e capital físico. Rechaçou, nessa
linha, os argumentos da inicial, na medida em que esta “sustenta sua pretensão
em suposto rateio de honorários pelos Procuradores do Estado” (f. 12 das
informações).

III - as peculiaridades dos cargos.”


6
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
Argumentou que o recebimento de verbas indenizatórias é
compatível com o regime de subsídios; e que “as verbas previstas no artigo 122
da Lei Complementar Estadual no 111/2002 obedecem ao disposto no artigo 37,
inciso XI e § 11 da Constituição Federal notadamente porquanto objetivam,
meramente, recompor os custos incorridos com educação e transporte, em
ordem a propiciar uma melhor prestação dos serviços públicos” (fl. 15 das
informações). Salientou, nessa linha, o caráter indenizatório dos auxílios para
educação e transporte.

Por fim, afirmou a constitucionalidade das disposições sob


invectiva, “as quais somente objetivam o ressarcimento de custos incorridos
para o exercício das funções ínsitas ao cargo de Procurador do Estado de Mato
Grosso” (fl. 16 da petição inicial).

Na sequência, vieram os autos para manifestação do Advogado-


Geral da União.

II – MÉRITO

Conforme relatado, a requerente pretende a declaração da


inconstitucionalidade dos artigos 120, 121 e 122 da Lei Complementar no
111/2002, do Estado de Mato Grosso, com alterações da Lei Complementar
estadual no 483/2012.

Contudo, as alegações veiculadas na inicial são insubsistentes,


conforme demonstrado a seguir.

II.I. – Constitucionalidade formal da previsão de honorários advocatícios em


decorrência da cobrança extrajudicial de crédito inscrito em dívida ativa

7
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
Antes de avançar na apreciação da legitimidade dos dispositivos
estaduais que regulamentam a destinação dos recursos do FUNJUS, cumpre
enfrentar a alegação de inconstitucionalidade formal dirigida pela requerente.

O artigo 120, inciso I, da Lei Complementar nº 111/2002, do Estado


do Mato Grosso, define como honorários o valor de 10% (dez por cento) devido
“na cobrança dos créditos tributários ou não tributários, ajuizados ou não,
inclusive nos parcelamentos”. Segundo a inicial, essa norma usurparia a
competência privativa da União para legislar sobre direito civil e processo civil
(artigo 22, inciso I, da Constituição), uma vez que a “fixação de verbas
honorárias a advogados públicos em cobrança administrativa de crédito
estadual inscrito em dívida ativa, ajuizados ou não, não se encaixa em nenhuma
das hipóteses de honorários previstas no CPC ou na Lei 8.906/1994” (fl. 8 da
petição inicial).

A tese de inconstitucionalidade formal, todavia, é insubsistente. Do


ponto de vista conceitual, não se pode categorizar como processual uma norma
que disponha sobre a cobrança extrajudicial de créditos estaduais. Essa
observação, por si só, já infirma parte do argumento de vício formal.

Mais importante que isso, porém, é o fato de que a cobrança em


questão traduz uma espécie de penalidade administrativa, exigida do devedor
que, pela sua conduta inadimplente, obrigou o Estado a promover inscrição em
dívida ativa e atos subsequentes destinados ao recebimento do crédito.

A destinação dos valores assim recolhidos aos procuradores


estaduais é uma opção legislativa fundada no interesse de liquidar, da forma
mais expedita possível, os créditos integrantes da dívida ativa.

Diferentemente do que articulado na inicial, a obrigação de


pagamento de honorários na cobrança da dívida ativa não constitui uma

8
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
obrigação civil ou processual civil. Ela corresponde, na verdade, a uma
obrigação administrativa, cujos recolhimentos são revertidos aos procuradores
de Estado sob o pressuposto do artigo 39, § 7º, da Constituição Federal.

II.II – Da ausência de afronta ao modelo remuneratório de subsídios e ao teto


remuneratório constitucional

Como premissa geral de análise, cumpre destacar que os


dispositivos impugnados na presente ação configuram um modelo de
financiamento da Procuradoria-Geral do Estado que tem, entre suas fontes,
valores recolhidos a título de honorários advocatícios.

Diferentemente da realidade normativa que se universalizou pelos


diversos entes federativos do país, não se tem aqui, a rigor, um regime de
natureza extraorçamentária que garante a atribuição de honorários de
sucumbência, a título pessoal, a advogados públicos. Trata-se, peculiarmente, de
um modelo de financiamento público, operacionalizado na forma do FUNJUS,
para o atendimento de gastos específicos pertinentes à Procuradoria-Geral do
Estado, alguns deles sequer relacionados a advogados públicos (artigo 122,
inciso V, da lei atacada).

Esse aspecto foi ignorado pela requerente. A insurgência


desenvolvida na inicial questiona o recebimento de honorários advocatícios
pelos Procuradores do Estado de Mato Grosso, via FUNJUS, como se percebe
do seguinte excerto da inicial (fl. 12):

Pela simples leitura, evidencia-se a burla ao regime do subsídio e ao


teto remuneratório constitucional, na medida em que a LC 111/2002,
por meio do FUNJUS, acaba por transferir aos integrantes da
advocacia pública a quase totalidade dos valores arrecadados a título
de honorários advocatícios.
Previsão de pagamento de honorários advocatícios (...) a integrantes
da advocacia pública, conforme preceitua o artigo 122 da Lei
Complementar 111/2002, não é compatível com o regime
constitucional unitário de remuneração previsto no art. 39-§4.º da
9
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
Constituição da República.

Como se observa, no entender da requerente, o FUNJUS


funcionaria como um intermediário para o rateio dos honorários advocatícios
entre os Procuradores do Estado de Mato Grosso.

Contudo, como já adiantado acima, não é esta a configuração


jurídica no âmbito do Estado de Mato Grosso, tendo em vista que os honorários
advocatícios não são destinados aos Procuradores do Estado, como esclarecem
as informações prestadas pelo Governador de referido ente:

Associado ao regime de subsídio, há a previsão de recebimento de


verba indenizatória, a qual é custeada por meio do Fundo de
Aperfeiçoamento dos Serviços Jurídicos da Procuradoria-Geral do
Estado – FUNJUS, com previsão nos artigos 120 a 122 da Lei
Complementar no 111/02.
(...)
O regime jurídico acima descrito permite a conclusão de que os
Procuradores do Estado de Mato Grosso não recebem nem rateiam
honorários advocatícios.
Referidos honorários são destinados ao FUNJUS, fundo público que,
conforme cediço, constitui patrimônio de afetação vinculado às
finalidades indicadas em lei e exceção à regra da unidade de tesouraria
prevista no artigo 56 da Lei no 4.320/64.
Realmente, nos termos do artigo 71 da Lei no 4320/64, “Constitui
fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se
vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços,
facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.”
Doutrinariamente, o FUNJUS pode ser classificado como integrante
da categoria fundos especiais de despesa, o qual, na definição de J. R.
Caldas Furtado, “não possuem personalidade jurídica e são
constituídos de receitas geradas no âmbito de atuação do órgão ou
unidade administrativa a que estão vinculadas à realização dos
objetivos ou serviços que lhe estão afetos, proporcionando maior
autonomia financeira.”
Fixadas essas premissas, depreende-se que todos os argumentos
deduzidos pela Procuradora-Geral da República caem por terra, na
medida em que sustenta sua pretensão em suposto rateio de honorários
pelos Procuradores do Estado. O que não ocorre, evidentemente.
Conforme mencionado, os honorários advocatícios são destinados a
um fundo público (o FUNJUS), de modo que segue o regime de
direito público. Não de direito privado.
Não há, portanto, qualquer repartição de honorários advocatícios.
Nesse contexto, importante consignar que o FUNJUS tem uma

10
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
finalidade muito evidente: aparelhar e aperfeiçoar a Procuradoria-
Geral do Estado de Mato Grosso.
(...)
Contrariamente ao sustentado pela Procuradora-Geral da República,
de que o FUNJUS serviria exclusivamente ao “rateio” de honorários, a
Procuradoria-Geral do Estado de Mato Grosso, desde o exercício de
2014, já investiu mais de três milhões e quinhentos mil reais em sua
infraestrutura interna.
(...)
Evidente, portanto, a existência de verdadeiro sistema de
aparelhamento da Procuradoria-Geral do Estado de Mato Grosso, que
conjuga investimento em capital humano e investimento em capital
físico com o objetivo de melhor a prestação do serviço público a ela
designado.

Das informações prestadas pelo Governador do Estado de Mato


Grosso, percebe-se que o Fundo de Aperfeiçoamento dos Serviços Jurídicos da
Procuradoria-Geral do Estado – FUNJUS ostenta características que se
assemelham aos fundos de reaparelhamento e aperfeiçoamento institucional
existentes no âmbito do Poder Judiciário e do Ministério Público, cuja
legitimidade tem sido chancelada pela jurisprudência dessa Corte Suprema.
Confira-se, a propósito, o seguinte precedente:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISO V DO


ART. 28 DA LEI COMPLEMENTAR 166/99 DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO NORTE. TAXA INSTITUÍDA SOBRE AS
ATIVIDADES NOTARIAIS E DE REGISTRO. PRODUTO DA
ARRECADAÇÃO DESTINADO AO FUNDO DE
REAPARELHAMENTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. 1. O
Supremo Tribunal Federal vem admitindo a incidência de taxa sobre
as atividades notariais e de registro, tendo por base de cálculo os
emolumentos que são cobrados pelos titulares das serventias como
pagamento do trabalho que eles prestam aos tomadores dos serviços
cartorários. Tributo gerado em razão do exercício do poder de polícia
que assiste aos Estados-membros, notadamente no plano da vigilância,
orientação e correição da atividade em causa, nos termos do § 1º do
art. 236 da Constituição Federal. 2. O inciso V do art. 28 da Lei
Complementar 166/99 do Estado do Rio Grande do Norte criou taxa
em razão do poder de polícia. Pelo que não incide a vedação do inciso
IV do art. 167 da Carta Magna, que recai apenas sobre os impostos. 3.
O produto da arrecadação de taxa de polícia sobre as atividades
notariais e de registro não está restrito ao reaparelhamento do Poder
Judiciário, mas ao aperfeiçoamento da jurisdição. E o Ministério
Público é aparelho genuinamente estatal ou de existência necessária,
11
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
unidade de serviço que se inscreve no rol daquelas que desempenham
função essencial à jurisdição (art. 127, caput, da CF/88). Logo, bem
aparelhar o Ministério Público é servir ao desígnio constitucional de
aperfeiçoar a própria jurisdição como atividade básica do Estado e
função específica do Poder Judiciário. 4. Ação direta que se julga
improcedente.
(ADI nº 3028, Relator: Ministro MARCO AURÉLIO, Relator p/
Acórdão: Ministro AYRES BRITTO, Órgão julgador: Tribunal Pleno,
Julgamento em 26/05/2010, Publicação em 01/07/2010).

Na medida em que a configuração instituída no Estado de Mato


Grosso dirige-se ao aperfeiçoamento da atuação da Procuradoria-Geral do
Estado, percebe-se que os dispositivos impugnados em nada afrontam os
preceitos constitucionais invocados como parâmetros de controle, mas, sim,
concretizam os princípios administrativos da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência, alinhando-se ao interesse público.

Em outra vertente, a autora aduz que o artigo 122 da Lei


Complementar no 111/2002 teria concedido “expressivas vantagens
remuneratórias – em alguns casos representando 10%, 20% e 100% do subsídio
mensal – aos referidos agentes públicos, sob os mais diversos pretextos, tais
como incentivo, aquisição de obras, aperfeiçoamento, auxílio-transporte” (fl. 11
da petição inicial).

No seu entendimento, a norma em questão contrastaria com o


regime remuneratório de subsídios, previsto no artigo 39, § 4º, do texto
constitucional, e cuja aplicação, como visto, foi obrigatoriamente estipulada para
as carreiras da advocacia pública, nos termos do artigo 135 da Lei Maior.

Historicamente, a finalidade da instituição da remuneração por


subsídio buscou simplificar o sistema remuneratório dos servidores, sob um
imperativo de transparência. Como a composição remuneratória de muitos
cargos era excessivamente complexa, com projeções financeiras em cascata, o
conhecimento do valor total recebido por um servidor era frustrado, impedindo o

12
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
controle social. A instituição do subsídio tem, portanto, o escopo claro de
facilitar o controle da destinação de recursos do erário, assim como eventuais
adicionais remuneratórios provenientes, por óbvio, dos cofres públicos.

Todavia, o modelo de subsídio não impõe o pagamento de uma


rubrica monolítica, sendo perfeitamente possível que, ao valor do subsídio,
sejam acrescidas parcelas de natureza diversa com fundamentos legais próprios.
Nesse sentido é a lição da Ministra CÁRMEN LÚCIA no excerto doutrinário a
seguir transcrito:

Subsídio não elimina nem é incompatível com vantagem


constitucionalmente obrigatória ou legalmente concedida. O que não
se admite mais é a concessão de um aumento que venha travestido de
vantagem, mas que dessa natureza não o é. A vantagem guarda
natureza própria, fundamento específico e característica legal singular,
que não é confundida com os sucessivos aumentos e aumentos sobre
aumentos, que mais escondiam que mostravam aos cidadãos quanto
cada um dos seus agentes percebia em função do exercício do seu
cargo, função ou emprego público.5

O regime de subsídios estabelecido pelo artigo 39, § 4º, da


Constituição Federal não impõe uma vedação absoluta à acumulação da
remuneração básica dos cargos a ela submetidos com acréscimos de outra
natureza. A esse respeito, o Ministro TEORI ZAVASCKI, na Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 4941/AL, assim se manifestou:

Ocorre que, após a edição da EC 19/1998, o subsídio teria passado a


reunir, sob um único título genuinamente remuneratório, todos e
quaisquer valores pagos aos servidores como contraprestação pelo
trabalho executado no desempenho normal de suas funções. O
objetivo seria muito claro: criar um padrão confiável de
correspondência entre o que fosse efetivamente atribuído e o que fosse
efetivamente pago pelo exercício do cargo público. Com isso, teria
sido visada a eliminação de prática corriqueira na Administração
Pública, em que aumentos salariais seriam concedidos de maneira
artificiosa, na forma de benefícios adicionais, instituídos mediante
alíquotas de incidências caprichosas, confusas e sucessivas, cuja

5
ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais dos Servidores Públicos. São Paulo: Saraiva,
1999, p. 314.
13
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
aplicação frequentemente conduziria a excessos ilegítimos. Outrossim,
o conceito de subsídio a que se refere a EC 19/1998 não se aplicaria
apenas a agentes políticos, como ocorria anteriormente, comportando
extensão a todas as categorias de servidores organizadas em carreira,
nos termos do art. 39, § 8º, da CF. Uma leitura isolada do art. 39, §
4º, da CF poderia sugerir que o pagamento do subsídio haveria de
ser feito de maneira absolutamente monolítica, ou seja, sem o
acréscimo de qualquer outra parcela. Todavia, essa compreensão
seria equivocada. Interpretação sistemática revelaria que a
própria Constituição, no art. 39, § 3º, asseguraria a todos os
servidores públicos, sem distinção, a fruição de grande parte dos
direitos sociais do art. 7º, que envolveria pagamento de verbas
adicionais, cumuláveis com a do subsídio, tais como adicional de
férias, décimo terceiro salário, acréscimo de horas
extraordinárias, adicional de trabalho noturno, entre outras.
Portanto, não haveria, no art. 39, § 4º, da CF, uma vedação
absoluta ao pagamento de outras verbas além do subsídio”.6

Nesses termos, podem ser cumuladas com o subsídio verbas


pecuniárias derivadas do desempenho extraordinário de funções pelo agente
público ou decorrentes de uma situação gravosa que ele deva suportar a bem do
interesse público. Nesse sentido, confira-se o entendimento de José Afonso da
Silva7:

A proibição expressa de acréscimo de qualquer gratificação, adicional,


abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória
reforça o repúdio ao conceito tradicional e elimina o vezo de
fragmentar a remuneração com múltiplos penduricalhos, que
desfiguram o sistema retributório do agente público, gerando
desigualdades e injustiças. Mas o conceito de “parcela única” só
repele os acréscimos de espécies remuneratórias do trabalho
normal do servidor. Não impede que ele aufira outras verbas
pecuniárias que tenham fundamentos diversos, desde que consignadas
em normas constitucionais. (Grifou-se).

De fato, a própria Constituição da República, em seu artigo 39, §


3º8, prevê hipóteses de cumulação válida do subsídio com outras parcelas

6
Resumo do julgamento divulgado pelo Informativo nº 825 do Supremo Tribunal Federal; grifou-se.
7
SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 360.
8
“Art. 39. (...)
§ 3º Aplica-se aos servidores ocupantes de cargo público o disposto no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV,
XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando
a natureza do cargo o exigir.”
14
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
pecuniárias, assegurando aos servidores públicos alguns dos direitos sociais
previstos no artigo 7º da Carta Republicana9 (tais como a gratificação natalina e
o salário-família). Não há óbice ao pagamento desses valores juntamente com o
subsídio, pois decorrem de fundamentos diversos.

Além disso, o artigo 37, § 11, da Constituição da República dispõe


que “não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata
o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas
em lei”.

Feitas essas considerações, cumpre verificar se, na presente


hipótese, as verbas previstas pelo artigo 122 da Lei Complementar estadual sob
invectiva podem ser pagas aos Procuradores do Estado de Mato Grosso
cumulativamente com o subsídio.

Transcreve-se, novamente, o aludido dispositivo, com os destaques

9
“Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição
social:
(...)
IV - salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais básicas
e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e
previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação
para qualquer fim;
(...)
VII - garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem remuneração variável;
VIII - décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da aposentadoria;
IX – remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;
(...)
XII - salário-família pago em razão do dependente do trabalhador de baixa renda nos termos da lei;
XIII - duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais, facultada a
compensação de horários e a redução da jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho;
(...)
XV - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
XVI - remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em cinqüenta por cento à do normal;
XVII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o salário normal;
XVIII - licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração de cento e vinte dias;
XIX - licença-paternidade, nos termos fixados em lei;
XX - proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos termos da lei;
(...)
XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança;
(...)
XXX - proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo,
idade, cor ou estado civil;”
15
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
postos na petição inicial, referentes às parcelas a que a requerente atribui a
natureza de vantagens remuneratórias:

Art. 122 Os recursos do FUNJUS destinam-se:


I - ao aperfeiçoamento funcional dos Procuradores do Estado em
efetivo exercício das funções, à exceção da hipótese prevista no Art.
64, VII;
II - ao pagamento da anuidade da Ordem dos Advogados do Brasil dos
Procuradores do Estado em efetivo exercício;
III - a realização de investimentos de infra-estrutura interna e
pagamento de direitos salariais de exercícios anteriores de pessoal da
Procuradoria-Geral do Estado;
IV - a capacitação dos servidores da Procuradoria-Geral do Estado;
V - ao pagamento da anuidade dos conselhos de classes dos servidores
efetivos da Procuradoria Geral do Estado, condicionado à
disponibilidade do fundo;
VI - ao incentivo ao Procurador do Estado estável, através de
subvenção, para a aquisição pessoal e semestral de obras jurídicas,
correspondente a dez por cento de um subsídio do Procurador do
Estado de Classe Especial;
VII - ao aperfeiçoamento, atualização, especialização e ao
aprimoramento jurídico dos Procuradores do Estado estáveis, na
condição de aluno, de caráter indenizatório, correspondente ao
subsídio do Procurador do Estado de Classe Especial, pago
semestralmente;
VIII - ao pagamento ao Procurador do Estado, em efetivo exercício, a
título de auxílio transporte, correspondente a até 20% (vinte por
cento) mensal do subsídio do Procurador de Categoria Especial, em
conformidade com a efetiva arrecadação, a ser disciplinado por
resolução do Colégio de Procuradores.

O dispositivo em questão lista uma série de gastos, incorridos em


função do exercício da função pública, que a lei trata como indenizatórios, a
saber: (i) aperfeiçoamento funcional, jurídico e capacitação em geral; (ii)
pagamento de inscrição em conselhos profissionais; (iii) incentivo para
aquisição de obras jurídicas; e (iv) auxílio transporte.

Quanto ao primeiro grupo de gastos, que se destina a contemplar


advogados e servidores, a lei local buscou prestigiar o treinamento e a
capacitação profissional, seja pela oferta de cursos ou subvenções, previsão que
encontra paralelo no estatuto jurídico de diversos entes federativos.

16
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
A legislação local também toma os demais gastos como verbas
indenizatórias, destinada ao investimento em capital humano, nos termos das
informações prestadas pelo Governador do Estado:

Nesse contexto, importante consignar que o FUNJUS tem uma


finalidade muito evidente: aparelhar e aperfeiçoar a Procuradoria-
Geral do Estado do Mato Grosso.
E essa finalidade é cumprida por meio da previsão de investimento em
capital humano e capital físico. O investimento em capital humano
ocorre por meio da previsão de verba indenizatória para o
ressarcimento dos custos com aquisição de obras jurídicas, com
capacitação jurídica e com o transporte para o impulso de executivos
fiscais.

As normas transcritas devem ser interpretadas em harmonia com o


disposto pelos artigos 39, § 4º; e 37, § 11, da Constituição da República. No
presente caso, como visto, as verbas questionadas têm natureza indenizatória e
foram instituídas mediante lei editada pelo Estado de Mato Grosso, em
observância ao princípio da reserva legal e à autonomia dessa unidade
federativa.

Por fim, o teto remuneratório constitucional previsto no artigo 37,


inciso XI, da Constituição da República, é igualmente invocado como parâmetro
de controle pela autora. Referido dispositivo possui o seguinte teor:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos


Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e
empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional,
dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e
dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie
remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as
vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão
exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o
subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio
mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos
Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o
17
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello
subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a
noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio
mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no
âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do
Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos.

No entanto, é de se observar que, se alguma afronta houvesse ao


referido dispositivo constitucional, não seria na legislação impugnada pela
requerente em si, mas em eventuais casos concretos, a depender, inclusive, da
situação individual de cada servidor, tornando inviável o pedido geral e
abrangente de declaração de inconstitucionalidade.

Diante dessas considerações, constata-se que as disposições


questionadas se compatibilizam com o texto constitucional.

III – CONCLUSÃO

Pelo exposto, o Advogado-Geral da União manifesta-se pela


improcedência do pedido veiculado pela requerente.

São essas, Excelentíssimo Senhor Relator, as considerações que se


tem a fazer em face do artigo 103, § 3º, da Constituição Federal, cuja juntada
aos autos ora se requer.

Brasília, de agosto de 2019.


Assinado de forma digital por ANDRE
ANDRE LUIZ DE ALMEIDA MENDONCA LUIZ DE ALMEIDA MENDONCA
Dados: 2019.08.22 19:13:21 -03'00'

ANDRÉ LUIZ DE ALMEIDA MENDONÇA


Advogado-Geral da União Assinado de forma digital
por ADRIANO MARTINS
DE PAIVA:45785066300
Dados: 2019.08.22
19:23:56 -03'00'

IZABEL VINCHON NOGUEIRA DE ANDRADE


Secretária-Geral de Contencioso

THAÍS RANGEL DA NÓBREGA


Advogada da União
18
ADI nº 6198, Rel. Min. Celso de Mello