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O Legislativo brasileiro no presidencialismo de coalizão: comportamento parlamentar e arranjos institucionais ALDENIR

O Legislativo brasileiro no presidencialismo de coalizão:

comportamento parlamentar e arranjos institucionais

ALDENIR BRANDÃO DA ROCHA

FABIANO SCHWARTZ PERUZZO

MILENA MARTINS DE OLIVERIA

NIVALDO ADÃO FERREIRA JÚNIOR

RODRIGO RIBEIRO BEDRITICHUK

Dois fenômenos ocorrem simultaneamente no Brasil contemporâneo: a maturidade dos 30 anos dos estudos institucionais realizados sob o codinome de Presidencialismo de Coalizão e a crise político institucional representada pelo segundo impeachment de um presidente democraticamente eleito, ocorrido neste mesmo período; por escândalos de corrupção e pela estagnação econômica. O presente painel apresenta a visão privilegiada de acadêmicos que são ao mesmo tempo partícipes do processo político realizado no Legislativo, na qualidade de membros da burocracia. Imerso nesse contexto, o painel revisita as premissas do presidencialismo de coalizão para dialogar com as pesquisas até então realizadas e tenta contribuir para a literatura ao testar os limites e contradições destes estudos. Custos não considerados de transações entre Legislativo e Executivo, arcabouço de regras informais como catalizador dessas transações, delegação extremada ao Executivo do poder de formatar políticas públicas, correlação entre número de partidos e inchaço da máquina pública, ciclos eleitorais legislativos são pontos ressaltados nos diversos papers apresentados. Os resultados apresentados apontam para o aumento recente

dos custos de se formar uma coalizão de governo no Brasil e para uma lógica

perversa de parlamentares ávidos por obter benesses para integrarem a base

de apoio ao presidente da República.

Palavras-chave:

Presidencialismo de coalizão; Custos de transação; comportamento parlamentar

Área Temática:

06. Estudos Legislativos

Ciclos Electorales en el Legislativo: la fuerza del presidencialismo de coalición brasileño Área temática n.

Ciclos Electorales en el Legislativo: la fuerza del presidencialismo de coalición brasileño

Área temática n. 06. Estudos Legislativos

AUTORES:

Nivaldo Adão Ferreira Júnior (nivaldo.af.junior@gmail.com) CEFOR - Câmara dos Deputados

Fabiano Schwartz Peruzzo

CEFOR - Câmara dos Deputados

Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política.

Montevideo - 2017

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Ciclos Electorales en el Legislativo: la fuerza del presidencialismo de coalición brasileño 1 Nivaldo Adão

Ciclos Electorales en el Legislativo: la fuerza del presidencialismo de coalición brasileño 1

Nivaldo Adão Ferreira Júnior 2 Fabiano Schwartz Peruzzo 3

Resumen: La actuación del Legislativo y su relación con el Ejecutivo explican buena

parte del formato y del resultado de las políticas públicas. Varios estudios buscan

describir cómo ocurra la actuación entre esos dos poderes y cuánto el comportamiento

de los partidos y de los parlamentarios dentro del Congreso pueden afectar el balance de

la gobernabilidad. Para el panorama brasileño, estudios basados en la teoría partidarista

racional muestran, de manera general, que la tendencia del comportamiento individual

de los miembros del Congreso Nacional de mirar políticas de cuño distributivo, en

detrimento de políticas nacionales (con miras a agradar la base electoral y garantizar el

mantenimiento o el aumento de votos en las elecciones sucesivas) se contornea por el

centralismo decisorio y el control de la agenda que queda en manos de actores clave

como el presidente de la República, los presidentes de las casas legislativas y los

presidentes de las comisiones.

Una buena parte de los resultados alcanzados por esa literatura se deriva de los estudios

dirigidos por Fernando Limongi y Argelina Figueiredo (1995, 1999, 2002, 2005, 2007)

en el ámbito del programa de investigación desarrollado junto con el Centro Brasileño

de Análisis y Planificación (Centro Brasileiro de Análise e Planejamento CEBRAP),

que fueron iniciados aún en la década de 1990. A partir de ese impulso inicial, varios

investigadores, e incluso Figueiredo y Limongi, en la compañía de Cheibub

(CHEIBUB et ALLI, 2009) entre otros más, y buscan refutar las premisas de la

preponderancia del Ejecutivo en la pauta del Legislativo y mostrar la dificultad de

desempeño de mandatos dirigidos a bases electorales locales.

1 Revisión gramatical para el idioma Español por Cynthia Renee Garcia (cynthiagarciafernandez@gmail.com)

2 Cientista Político, Analista Legislativo e Pesquisador e Professor do Programa de Pós-graduação da Câmara dos Deputados do Brasil (nivaldo.ferreira@camara.leg.br)

3 Engenheiro Elétrico e Cientista de Dados, Coordenador Pesquisador e Professor do Programa de Pós-graduação da Câmara dos Deputados do Brasil (Fabiano.Peruzzo@camara.leg.br)

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El presente artículo tiene como perfil dichos intentos, utilizando supuestos de los estudios de la

El presente artículo tiene como perfil dichos intentos, utilizando supuestos de los

estudios de la teoría electoralista racional, y construye la hipótesis de que la disciplina

partidista puede sufrir variaciones durante la legislatura, tendiendo a ser muy baja en

períodos preelectorales. Se propone que los diputados racionalmente actúen en la arena

legislativa de forma más preocupada con sus electores cuando se encuentran en el

período de campaña electoral, de tal forma que sean menos fieles a la base del gobierno

o a su líder de partido, en comparación con períodos no electorales. Para el intento de

comprobación de la hipótesis, se utilizó la base de datos del CEBRAP para votaciones

nominales en el Pleno de la Cámara de Diputados entre los años 1989 y 2012. Los datos

fueron separados por períodos electorales y períodos no electorales y se calculó el

índice medio de fidelidad de los diputados de la base de coalición en el Ejecutivo. Los

resultados no nos permiten afirmar que, al menos en lo que se refiere al voto, los

diputados actúan diferentemente o son más o menos infieles al Gobierno durante los

períodos preelectorales.

Palabras

Conexión Electoral;

clave:

Teoría

Electoralista

Racional;

Presidencialismo

de

Coalición;

Ciclos Eleitorais no Legislativo: a força do presidencialismo de coalizão

Resumo: A atuação do Legislativo e a sua relação com o Executivo explicam boa parte

da formatação e do resultado das políticas públicas. Vários estudos buscam descrever

como se dá a atuação entre esses dois poderes e quanto o comportamento dos partidos e

dos parlamentares dentro do Congresso podem afetar o balanço da governabilidade.

Para o Brasil, estudos baseados na teoria partidária apontam, de maneira geral, que a

tendência do comportamento individual dos membros do Congresso Nacional de mirar

políticas distributivistas, em detrimento de políticas nacionais (com vistas a agradar a

base eleitoral e garantir mantença ou acréscimo do capital eleitoral em eleições

sucessivas) é contornada por centralismo decisório e controle da agenda nas mãos de

atores chave como o presidente da República, os presidentes das mesas das casas

legislativas e das comissões e os relatores.

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Boa parte dos resultados alcançados por essa literatura decorre dos estudos dirigidos por Figueiredo Limongi

Boa parte dos resultados alcançados por essa literatura decorre dos estudos dirigidos por Figueiredo Limongi e Argelina Figueiredo (1995, 1999, 2002, 2005, 2007) no âmbito de programa de pesquisa desenvolvido junto ao Centro Brasileiro de Análise e Planejamento, iniciados ainda na década de 1990. A partir desse impulso inicial, vários pesquisadores, entre eles, os próprios Figueiredo e Limongi, em artigo escrito em parceria com Cheibub, (2009), buscam refutar as premissas da preponderância do Executivo na pauta do Legislativo e da dificuldade de desempenho de mandatos voltados para os currais eleitorais.

O presente artigo se alinha a essas tentativas, utilizando pressupostos dos estudos de ciclos eleitorais, e constrói a hipótese de que a disciplina partidária pode sofrer variações durante a legislatura, tendendo a ser muito baixa em períodos pré-eleitorais. Propõe-se que deputados racionalmente agem de forma mais distributivista quando em campanha eleitoral, sendo, portanto, menos fiel à base governista, quando comparado com períodos não eleitorais. Para a tentativa de comprovação da hipótese, utilizou-se a base de dados do CEBRAP para votações nominais em plenário da Câmara dos Deputados entre os anos 1989 e 2002. Os dados foram separados por períodos eleitorais e períodos não eleitorais e calculou-se o índice médio de fidelidade de deputados da base ao Executivo. Os resultados não nos permite afirmar que, ao menos no que tange ao voto, os deputados agem diferentemente ou são mais ou menos infiéis ao Governo durante os períodos pré-eleitorais.

Palavras Chave: Ciclos eleitorais, Presidencialismo de Coalisão, Teoria Distributiva

Introduccíon:

El presente artículo es fruto de investigaciones realizadas en el marco de Grupos de Investigación e Extensión del Programa de Postgrado, con sede en el Centro de Formación, Perfeccionamiento y Entrenamiento de la Cámara de Diputados, en los cuales los autores participan cómo miembros y coordinadores. Su objetivo inicial es el de probar los límites del concepto y de la comprensión del Presidencialismo de Coalición brasileño, dado por los estudios realizados a partir de la teoría partidista.

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Desde que Fernando Limongi y Argelina Figueiredo (1995, 1999) iniciaron sus estudios acerca del comportamiento

Desde que Fernando Limongi y Argelina Figueiredo (1995, 1999) iniciaron sus estudios acerca del comportamiento del parlamentario mediano en la Cámara de Diputados por medio de la observación de su patrón de votación, la expresión "presidencialismo de coalición" ganó nuevos contornos en Brasil, pasando a significar

una especie de arreglo o acuerdo institucional donde el Ejecutivo y Legislativo centralizan poderes en manos de actores institucionales específicos y condicionan la actuación de la mayoría de los demás actores. De esta forma, a pesar de la existencia de varias características dispersoras de poder en el diseño institucional brasileño que tienden a generar una parálisis decisoria, ingobernabilidad y tensiones institucionales (ejemplos de esas características, de acuerdo con Abranches, 1988 y Ames, 2001, son el federalismo, el bicameralismo, el sistema partidista fragmentado y poco institucionalizado), se observa en el proceso legislativo brasileño altas tasas de disciplina partidista y tendencia centralizadora en la toma de decisión, con influencia muy fuerte de los partidos. Esa influencia de los partidos y bloques se alcanza mediante

la actuación de líderes de las bancadas en el Congreso Nacional (SANTOS, 2003;

AMORIM NETO y SANTOS, 2003; FIGUEIREDO y LIMONGI, 2002).

La consecuencia más visible de dicho fenómeno es que hay una intensa preponderancia del Ejecutivo en los procesos de toma de decisión en el Legislativo, con tasas de disciplina partidista (demostrada por el apoyo que la base de la coalición gobernista en votaciones nominales) y se encuentra en torno al 85% (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999; 2000, 2002). De esta forma, se percibe con cierta claridad la adecuación de la teoría partidista (desarrollada en Estados Unidos por Cox y McCubbins, 1993, entre otros) a los estudios del legislativo brasileño.

De hecho, la visión de la teoría partidista es hoy la más utilizada para la comprensión del funcionamiento institucional brasileño, principalmente para la

explicación de las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. Aunque esta teoría es, no es unísona ni explica todo el fenómeno institucional, y algunos estudios buscan contradecir

o relativizar sus resultados. Los propios autores Fernando Limongi y Argelina

Figueiredo, en asociación con Antônio Cheibub, hicieron uso de la variable "fuerza de

la influencia del Gobernador" para verificar, entre 1986 y 2002, si el hecho de la

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ocurrencia de un gobernador de oposición en un estado dado de la federación brasileña alteraría

ocurrencia de un gobernador de oposición en un estado dado de la federación brasileña

alteraría el promedio de los votos dados al Ejecutivo para ese estado en la Cámara de Diputados. Es decir, la hipótesis de trabajo de los investigadores era que la tradicional fuerza local que ejercen los gobernadores, sumada a la difusión de poder del modelo federalista (con un consiguiente debilitamiento del poder central del Ejecutivo de la Unión) desafiaría los presupuestos de la teoría partidista para el Congreso Nacional. Sin embargo, según los propios autores, la conclusión general de estos análisis es que la influencia del estado sobre el comportamiento de los legisladores individuales y sobre las bancadas estatales no es más fuerte que la de los partidos políticos nacionales y la del gobierno nacional 4 (FIGUEIREDO, CHEIBUB, LIMONGI, 2009). En otras palabras, ni el federalismo ni la tradición de la fuerza de los gobernadores estaduales en Brasil desafían significativamente la preponderancia del Ejecutivo sobre el Legislativo Federal en el modelo vigente del presidencialismo de coalición.

La presente investigación se inspira en el artículo citado y busca igualmente probar los límites de la fuerza del Ejecutivo en el presidencialismo de coalición, construyendo la hipótesis de que la preponderancia y el poder de agenda de ese poder sobre el Legislativo no son igual durante toda la legislatura. Se planteó la hipótesis de que esa fuerza varía conforme la proximidad mayor o menor de las elecciones. La explicación imaginada para esta hipótesis es que en los períodos electorales, el interés del parlamentario en reelegirse tendría más preocupación de agradar la base que a su líder partidista o al Ejecutivo y, consecuentemente, votara menos con la base gobernista y, por supuesto, de acuerdo con intereses parroquiales. La variable de interés, por lo tanto, es el período electoral y la variable dependiente es el promedio de votación con el gobierno en el plenario de la Cámara de Diputados brasileña.

La teoría de la conexión electoral, lanzada por Mayhew en 1974, fundamenta la hipótesis de que los diputados se preocupan por la reelección y buscan, por lo tanto, demonstrar a los electores que su mandato se preocupa con ellos mediante actuación

4 Traducción hecha por los autores

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volcada hacia sus intereses. A la vez, la teoría electoralista racional o teoría de los

volcada hacia sus intereses. A la vez, la teoría electoralista racional o teoría de los ciclos políticos es utilizada para justificar diferencias de comportamiento parlamentario durante la legislatura.

Si la primera teoría es ampliamente adoptada para la comprensión del Legislativo, la Teoría de los Ciclos Políticos todavía es poco aplicada en este ámbito. En realidad, estos estudios se han utilizado para justificar el comportamiento político del jefe del Ejecutivo, en varios países del mundo (aunque más acentuadamente en los países en vías de desarrollo). En estos estudios, se demuestra que el jefe del Ejecutivo actúa estratégicamente en períodos electorales, elevando déficits presupuestarios y reduciendo tasas e impuestos, en el intento de demostrar a los electores que su gobierno es favorable al pueblo. La estrategia permite a los encargados mayores posibilidades de reelección, pues el elector va a recordarse de esa actuación benéfica en el momento de la votación (ALESINA, 1987; ALESINA y PEROTTI, 1995).

Como es notorio, esta teoría afirma, que generalmente se adopta para explicar cambios de estrategias y comportamientos del jefe del Ejecutivo, y que es aún poco utilizada para explicar el comportamiento de los representantes electos para el legislativo. La posible razón es que el encargado en el Ejecutivo, para varias situaciones, tiene poder de decisión o disposición presupuestaria inmediata, decidiendo de manera unipersonal sobre los varios aspectos de la economía. El Legislativo, al contrario, es un cuerpo colectivo, que toma decisiones por mayoría y de forma morosa.

En el caso de Brasil, el Legislativo Federal es bicameral y cada casa está compuesta de varias comisiones permanentes. Su proceso legislativo se realiza en varias etapas, construyendo la toma de decisión de forma lenta, gradual y colectiva. Por ello tal proceso, es considerablemente más difícil para el legislador que para el jefe del Ejecutivo que clame para sí la paternidad de una política pública benéfica para los representados, construida colectivamente, por miembros de diferentes partidos políticos. Esto no significa que los parlamentarios actúen siempre de la misma manera durante toda la legislatura. Es muy razonable suponer que también ellos, en período preelectoral, busquen señalar a los electores que actúan en favor de sus constituencies,

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aunque sus acciones no causen efectos económicos inmediatos. Parece razonable suponer, por lo tanto, que

aunque sus acciones no causen efectos económicos inmediatos. Parece razonable

suponer, por lo tanto, que parlamentarios en las vísperas de la elección busquen políticas de cuño más distributivo o parroquial y, al hacerlo, actúen de forma más independiente en relación a las orientaciones o demandas del Ejecutivo (NORDHAUS,

1975).

1. Cuadro Teórico

a. Preponderancia del Poder Ejecutivo

Según estudios a partir de la teoría partidista aplicada al caso brasileño, el funcionamiento institucional y las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo en Brasil generan un ambiente con alta previsibilidad de resultados. La racionalidad de los actores, las herramientas legislativas disponibles para el jefe del Ejecutivo y el centralismo decisorio en manos de actores clave en el Congreso Nacional, en especial de líderes partidistas, generan un ambiente propicio para la coexistencia de grados elevados de gobernabilidad y de representatividad en el sistema (FIGUEIREDO y LIMONGI 1999, 2000, 2001, 2002). Estos estudios muestran que el proceso legislativo

es controlado por el Poder Ejecutivo, que dispone de prerrogativas constitucionales

como las legislaciones de urgencia (en Brasil se les denominan Medidas Provisionales),

se trata de una amplia iniciativa legislativa, y muchas de ellas son exclusivas, como por ejemplo las que tratan materias tributarias y presupuestarias (AMORIM NETO, 2000);

y la posibilidad de solicitud de urgencias constitucionales para esas iniciativas.

Asimismo, el jefe de Ejecutivo dispone de recursos como el control de la ejecución presupuestaria y la facultad de nombramientos en cargos de la Administración Pública, entre ellos cargos de Ministros de Estado, que posibilitan atraer partidos para la base del

Gobierno y formar coaliciones (FIGUEIREDO y LIMONGI 2002).

Dentro del parlamento, la organización del proceso decisorio conlleva a la concentración de poderes en manos de actores específicos. Por medio de este artificio,

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los presidentes de las casas legislativas y de las comisiones parlamentarias tienen poder de agenda

los presidentes de las casas legislativas y de las comisiones parlamentarias tienen poder de agenda sobre las proposiciones, determinando el momento y la forma de apreciación de las materias (agenda setting). Los líderes partidarios, a su vez, poseen poder de indicar y retirar miembros de las comisiones en cualquier momento, forzándolos a actuar de acuerdo con las directrices de la bancada. Los relatores son responsables de indicar el alcance y la temática de la discusión de cada materia en tramitación en las casas legislativas, aumentando o disminuyendo la amplitud de informaciones que pueden ser producidas en el proceso (FIGUEIREDO Y LIMONGI, 1999; SANTOS,

2003).

Al unirse a este escenario de reglas regimentales que concentran el proceso legislativo en algunos actores del Parlamento (líderes partidarios, presidentes de las casas legislativas y de las comisiones) las reglas constitucionales favorables al Ejecutivo que atraen a gran parte de los actores centrales del Legislativo para la coalición, se construye, en la literatura, por un lado, el escenario donde el Ejecutivo controla la agenda del Congreso Nacional y ejerce preponderancia en la actividad legislativa (FIGUEIREDO Y LIMONGI 2006, SANTOS 2003, NETO, 2000). Por otro lado, se afirma que el Legislativo está compuesto por partidos altamente disciplinados, conducidos por líderes que hablan y actúan en nombre de la bancada, lo que hace del Legislativo una arena de actuación colaborativa o complementaria en relación a las propuestas de políticas públicas del Ejecutivo (FIGUEIREDO Y LIMONGI, 1999 y

2002).

Además de controlar la agenda legislativa, el Ejecutivo brasileño presenta índices de éxito en la aprobación de sus propuestas de políticas públicas muy semejante a los índices de sistemas parlamentarios, en los cuales el Ejecutivo y el Legislativo son prácticamente cuerpos fundidos. Este hecho desafía las expectativas negativas construidas para el funcionamiento de presidencialismos multipartidistas, diseñadas por autores como Barry Ames (2001) y Juan Linz (1990).

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b. Teoría Electoralista Racional y Conexión Electoral: ¿ existe una correlación? El escenario dibujado arriba

b.

Teoría Electoralista Racional y Conexión Electoral: ¿existe una correlación?

El escenario dibujado arriba desafía las premisas de los presupuestos de la teoría de la conexión electoral, diseñada por Mayhew (1974). Según ese autor, el electo, desde el primer día de su mandato, busca aumentar su capital político con miras a la reelección. De esta forma, actúa en favor de su electorado, destinando recursos, de preferencia de bajo costo (pork barrel) a su base electoral. En lo que se refiere al parlamentar brasileño, los recursos posibles serían, por ejemplo, la realización de discursos y tomas de posiciones en plenario en la defensa de intereses de sus electores; la asignación de enmiendas parlamentarias a reducciones electorales; la presentación de (o la votación en) proyectos de ley de acuerdo con intereses específicos de regiones, grupos de electores, grupo de trabajadores, financiadores de campañas electorales. La defensa de que, especialmente en las votaciones en el plenario, los parlamentarios siguen al líder de la bancada (que a su vez sigue las indicaciones del Ejecutivo), reduce el campo de maniobra individual de los parlamentarios.

También reduce la defensa de banderas específicas de los partidos políticos. Debemos reconocer que en la Cámara de Diputados brasileña hay casi tres decenas de partidos representados y que estos partidos no tienen necesariamente las mismas preocupaciones ideológicas. De la misma forma, los 513 diputados electos representan una miríada de constituencies distintas y provienen de 27 estados miembros (que se dividen en más de 5.500 municipios), obligando a reconocer que sus intereses no están necesariamente albergados en el espectro de intereses del Ejecutivo. Que patente y razonable admitir que en determinadas votaciones, los intereses individuales del parlamentario o los intereses del partido chocan con los intereses defendidos por el Ejecutivo. En esos momentos, existe la probabilidad de que la base oficialista no dé el 85% de votos favorables al Ejecutivo previstos por el promedio histórico encontrado en los trabajos de Figueiredo y Limongi. Es posible que parlamentarios, en determinadas ocasiones, voten contra el gobierno, aunque sean miembros de la base de coalición. Sin embargo, la

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pregunta que nos corresponde hacer es: ¿cuándo los parlamentarios se encuentran más disponibles para desafiar

pregunta que nos corresponde hacer es: ¿cuándo los parlamentarios se encuentran más disponibles para desafiar el centralismo decisorio capitaneado por el Ejecutivo?

Se plantea, a partir de los cuestionamientos anteriores, y con la intención de responderlos, la hipótesis de que los diputados puedan estar más aptos para desafiar el centralismo decisorio y la preponderancia del Ejecutivo en determinados momentos de la legislatura en los que sus intereses particulares o partidarios sean más fuertes que los intereses del Gobierno. Así, se propone que uno de esos momentos de inversión de la forma de actuar de los parlamentarios de la base del gobierno, migrando de la acción hacia el Ejecutivo para acciones de cuño parroquial o en favor de los partidos, puede ocurrir en las vísperas de las elecciones.

Según presupone la teoría electoralista racional (ALESINA, 1987, BORSANI, 2003), en vísperas de las elecciones, el jefe del Ejecutivo cambia su política para generar desempeño económico maximizado (y, se posible, con tasas de desempleo reducidas), pero, en condiciones insustentables que no sustentan la situación de mejora por largo tiempo. Luego, después de las elecciones, los índices económicos, la tasa de desempleo, la inflación suelen presentar empeoramientos significativos.

La actuación estratégica del Ejecutivo (Aunque a costa de la degradación económica posterior) se mueve por el deseo de recibir un cuantitativo creciente de votos en elecciones. Esta premisa se basa en el supuesto teórico de que el elector vota, en buena medida, en contrapartida a políticas populistas de expansión crediticia y en retribución a beneficios alcanzados recientemente, beneficios lógicamente concedidos por el gobernante con recursos públicos (principalmente en naciones desiguales y en vías desarrollo).

El mismo mote - maximización de votos - debe orientar al parlamentar, que al fin y al cabo también recibe su poder a partir de las urnas, siendo ese un supuesto adoptado que no vamos a comprobar. El hecho de que el miembro del Legislativo no disponga de medios tan inmediatos como los del Ejecutivo con disponibilidad inmediata de recursos para la base electoral no significa que no actúe en el sentido de convencer

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su base que actúa en beneficio de la misma. Según Mayhew (1974), los parlamentarios señalan

su base que actúa en beneficio de la misma. Según Mayhew (1974), los parlamentarios

señalan a sus constituencies por medio de la toma de posición política, la reivindicación de créditos por sus acciones y la divulgación de sus actos en la base electoral (advertising, credit claiming y position taking, en las palabras de Mayhew).

En ese sentido, la hipótesis se traduce en la posibilidad de que en períodos electorales sea más importante para el parlamentario votar de acuerdo con las expectativas de su electorado que de acuerdo con las expectativas del líder partidista o del jefe del Ejecutivo. En Brasil, hay elecciones cada mes de octubre de los años pares, y ocurren alternativamente de dos en dos años para los niveles federal/estadual y para el nivel municipal. Aunque la elección y la reelección de diputados federales se detienen sólo en las elecciones federales (es decir, a cada cuatro años), para el artículo, consideraremos los períodos electorales también de las elecciones municipales, debido a los motivos que se explicarán a la continuación.

En primer lugar, se observa que los diputados concurren a la reelección en las elecciones federales y, suelen disputar, dos años después, las elecciones municipales, generalmente por el cargo de alcalde (CAMPOS, 2009), pero a veces incluso por las elecciones a concejal. Segundo, es verdad que incluso cuando no participan como candidatos de las elecciones municipales, los diputados federales se involucran profundamente en las campañas de los alcaldes y concejales que apoyan para prestarles su imagen en el intento de recoger votos para ellos.

Un tercer punto es que las elecciones en el medio del mandato sirven a los diputados federales como oportunidad para disminuir el ciclo de duración de la accountability vertical, posibilitando un reencuentro prematuro entre representante y elector. El diputado federal candidato a elecciones municipales, durante el período electoral, vuelve al cuerpo a cuerpo con el elector, retorna a los medios y participa de programas electorales y debates, todo eso, según Graça y Souza (2014), posibilita el aumento del ingreso de capital político (en el sentido que Bourdieu, 2005, utiliza la expresión) y dándole ventaja competitiva en las elecciones federales siguientes, en

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comparación con aquellos candidatos que no concurrieron a los comicios municipales. La importancia de las

comparación con aquellos candidatos que no concurrieron a los comicios municipales.

La importancia de las elecciones municipales para el sistema político, por fin, se destaca por el hecho de que el Congreso Nacional prácticamente suspende sus funciones en el semestre que las antecede, y ocurre lo que, en el vocabulario del Legislativo, se ha convenido denominar el receso blanco. Como señala el reportaje periodístico de septiembre de 2016, en las vísperas de la última elección municipal, los diputados que no son candidatos en las elecciones municipales, se empeñan en la elección de alcaldes y concejales (GARCIA, 2016).

Ellos, elegidos o no, a su vez, compondrán la base de apoyo de los candidatos a diputados, senadores, gobernadores y presidente de la República de las elecciones federales subsiguientes, revelando la orquestación para crecimiento y mantenimiento del capital político para las campañas electorales y revelando la forma con el que las políticas de las esferas municipales, estatales y federales se entrelazan. En el caso de los diputados federales, Bezerra (1999) indica que gran parte de los recursos de su estructura del gabinete parlamentario son destinados para atender a sus aliados municipales, ello hace del gabinete una verdadera oficina de agente de los intereses de los municipios junto a los órganos federales en Brasilia. Por las razones presentadas, se define para esa investigación el período electoral como siendo el período correspondiente a los meses de febrero a octubre de los años pares, pues, ocurre en estos años la elección federal o municipal, y se asume que el diputado federal (candidato o no) tiene razones suficientes para actuar distributivamente y tal vez dejar de prestar, con tanto empeño, apoyo al líder o al Ejecutivo por medio de votos en materias contrarias al reducto electoral o a sus grupos de votantes.

2. Metodología y análisis de datos

a. Período de análisis

Definido el objetivo de investigación como la propuesta de verificar si los diputados federales cambian el patrón de actuación en las votaciones en Pleno y apoyan menos al

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Ejecutivo en períodos preelectorales. Asimismo, definido que en esa investigación se consideran períodos preelectorales

Ejecutivo en períodos preelectorales. Asimismo, definido que en esa investigación se consideran períodos preelectorales los primeros meses de funcionamiento del legislativo en los años pares (de febrero a octubre), y queda indicar qué base de datos se utilizará para probar la hipótesis. Inicialmente, se define cuál será el período de análisis del comportamiento parlamentario en las vísperas de la elección. Se decidió por analizar las votaciones nominales ocurridas en Plenario entre 1989 y 2012.

Hay dos explicaciones para esa delimitación: primero, se optó por estudiar el fenómeno en legislaturas completas y por eso se excluyeron los datos para la 55ª Legislatura, aún no concluida en el momento del análisis para esa investigación. En segundo lugar, porque la ley electoral brasileña para filiación partidista, registro de candidaturas y período de campañas electorales cambió en 2014, reduciendo el tiempo destinado a campañas electorales y haciendo válidas las elecciones a partir de entonces (es decir, son reglas válidas para elecciones de 2016 y posteriores). Es razonable esperar diferencia de resultados para elecciones bajo diferentes reglas. Por lo tanto, se optó por no incluir los resultados del año de 2016. Tercero, no se considera los años de 2013 y 2014, pues para estos dos años, la base de datos CEBRAP presentó inconsistencia al no computar el porcentaje de faltas de los parlamentarios, siendo que en el día a día de la Cámara, raramente hay una votación con la presencia de 513 parlamentarios. Decidió retirarse de la base esos años debido al temor de que otras incoherencias estuvieran presentes.

b.

Fuente de datos: adquisición de los datos y construcción del data frame:

Definido el período de análisis, se pasa a describir los datos que fueron objeto de análisis. En ese paper, se compara el apoyo medio dado por parlamentarios de la base oficialista al Ejecutivo en los períodos electorales con ese apoyo medio durante períodos no electorales. El apoyo medio se obtiene por el porcentaje de veces en que el diputado vota de acuerdo con las orientaciones del Ejecutivo. Como se dijo, se espera que el apoyo medio sea menor en períodos preelectorales.

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Los datos analizados, por lo tanto, son las votaciones nominales en Pleno. Los registros completos

Los datos analizados, por lo tanto, son las votaciones nominales en Pleno. Los registros completos de estas votaciones se encuentran en el Banco de Datos Legislativos del CEBRAP, disponible en el sitio electrónico del Núcleo de Estudios Comparados e Internacionales (http://neci.fflch.usp.br). Los datos en ese banco se organizan por legislatura en dos tipos de tablas. El primer tipo presenta votaciones nominales ocurridas en el Pleno de la Cámara de Diputados en el período analizado, organizado por el nombre de la proposición, fecha y resultado de la votación. El segundo tipo de tablas individualiza cada votación a partir de la orientación del Líder del Gobierno (que indica la posición del Ejecutivo para la materia en votación), orientación de los Líderes partidistas, voto y partido de cada parlamentario, lo que permite la verificación de la consonancia de intenciones de cada parlamentario y de la base de coalición con el Ejecutivo, por período y por votación.

Para la presente investigación, fusionamos estos dos bancos, obteniendo un universo de 836.015 votos y tratamos los datos. En esta tabla obtenida, la variable voto parlamentario puede recibir las ocurrencias: Sí, No, Abstención, Obstrucción y Falta. La variable indicación del Líder del Gobierno (que corresponde a la orientación que el líder hace en plenario a cada votación) puede recibir las ocurrencias Sí, No, Libera, Ausente. Por último, la variable indicación del Líder Partidario puede recibir las ocurrencias Sí, No, Libera, Ausente y Obstrucción.

La organización y posterior análisis de los datos se hizo de la forma que se describe a continuación.

Se excluyeron, inicialmente, todas las votaciones en las que los líderes indicaron "obstrucción" (25774 observaciones). Esta decisión se dio porque la obstrucción no siempre es discordante con el Ejecutivo y porque no es raro que el líder en el Pleno oriente a su bancada a votar Sí o No, sólo después cambiando la orientación en la obstrucción (y viceversa), impidiéndonos de verificar si la discordancia entre el diputado y el líder del partido ocurre por una indisciplina partidista o por el hecho que el diputado haya acatado la primera de las orientaciones, sin tener la oportunidad de cambiar el voto.

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Asimismo, se excluyeron las votaciones en las cuales el líder del Gobierno o el Líder

Asimismo, se excluyeron las votaciones en las cuales el líder del Gobierno o el Líder del partido liberó a la bancada para votar libremente y las hipótesis en que esos líderes no encaminaron la votación, de nuevo en esas ocasiones no es posible verificar divergencias entre líder y liderados. Igualmente, se excluyeron a los diputados que, en el momento del voto, se encontraban sin partido, porque para ellos no hay como verificar si eran o no eran miembros de la coalición (1.331 ocurrencias). Se desconsideran para el análisis los hechos en que la variable nombre del parlamentar se presentaba en blanco (ya que no fue posible en el mundo real).

Por último, a diferencia de la metodología que Figueiredo y Limongi (1998, 2002) que adopta para calcular el índice de apoyo de los parlamentarios al Ejecutivo, en la presente investigación, ese índice se calculó no a partir de porcentajes de los votos válidos dados en Pleno, sino a partir del porcentaje de diputados, entre el total de los miembros de la Cámara de Diputados, que votaron en una determinada deliberación. Debido a la adopción de esa postura, el índice aquí calculado es ligeramente menor que el planteado por los autores citados, ya que se encontró un porcentaje medio del 25,28% de diputados faltantes en las votaciones analizadas.

Después de dicha organización del banco, se extrajeron los votos dados por parlamentarios no miembros de la coalición gubernista. Después de esas decisiones metodológicas, el banco de datos final para la persecución de la hipótesis equivalía a 522.439 votos, distribuidos por 7 Legislaturas y 24 años.

3. Análisis de los datos

Por lo tanto, después de eso, se pasó al análisis, que consistió básicamente en comparar los promedios de fidelidad de los diputados de la base a la orientación del líder del gobierno en dos períodos: el período electoral (aquí determinado como las votaciones ocurridas de febrero a octubre de los años pares) y el período no electoral (los demás períodos, es decir, todos los años impares y los meses de noviembre y diciembre de los años pares). El análisis recayó sobre los parlamentarios de la base de apoyo al gobierno,

16

ya que no se espera la fidelidad a la base de los parlamentarios de oposición.

ya que no se espera la fidelidad a la base de los parlamentarios de oposición. El cálculo

inicial de los promedios devolvió los siguientes resultados:

Cuadro 01: Promedios de fidelidad del parlamentario de la Coalición a la orientación del Gobierno

Año

Promedio para períodos no electorales

Promedio para períodos electorales

1989

0.5321614

-

1990

0.6746316

(sin ocurrencias)

1991

0.5241349

-

1992

0.6349802

0.5745856

1993

0.4492036

-

1994

0.4622302

(sin ocurrencias)

1995

0.6782159

0.6782159

1996

0.6802955

-

1997

0.6995405

-

1998

0.6956850

0.6703297

1999

0.7284445

-

2000

0.6885094

0.5751947

2001

0.6904575

-

2002

0.7506104

0.5034483

2003

0.7090507

-

2004

0.6112246

0.6127643

2005

0.5525053

-

2006

0.5364796

0.6045627

2007

0.6921087

-

2008

0.6183147

0.6819554

2009

0.6044000

-

2010

0.4995016

0.5276649

2011

0.6811749

-

2012

0.5851080

0.5653100

Elaboración propia

A partir de los datos analizados se observó, en primer lugar, que el número de votaciones ocurridas en períodos preelectorales disminuyó sensiblemente, hasta el punto

17

de que en dos años (1990 y 1994) no se produjeron votaciones nominales en el

de que en dos años (1990 y 1994) no se produjeron votaciones nominales en el período (o, al menos, el banco de datos del CEBRAP no las consigna). De esta forma, se sospechó que los votos en esos períodos podrían no obedecer a una distribución normal de frecuencia. Para la refutación de esta tesis, se utilizó la prueba de normalidad de Shapiro-Wilk. El resultado apuntó que sólo los promedios de votaciones de los años impares (es decir, votaciones en períodos no electorales) son distribuciones normales. Como consecuencia, se impidió la utilización de pruebas paramétricas para el análisis de las muestras.

De esa forma, se optó por analizar si las distribuciones de los índices de apoyo al Gobierno, correspondientes a los años pares e impares, son idénticas o no utilizando la prueba de Wilcoxon Signed-Rank. El nivel de significancia utilizado fue el de 0.05, sin asumir que las distribuciones son normales.

Las pruebas realizadas, sin embargo, no posibilitaron decir que hay diferencias en las distribuciones de votos por coalición entre años electorales y años no electorales o en períodos normales y períodos preelectorales (los resultados de las pruebas se adjuntan en anexo).

4. Resultados y Conclusiones:

El objetivo del artículo fue verificar si hay cambio de comportamiento parlamentario durante los diferentes momentos de la Legislatura. La hipótesis central era la de que aunque el Ejecutivo ejerza, en el presidencialismo de coalición brasileño, preponderancia relevante y consiga un promedio de 80 a 85% de los votos nominales de su base en las propuestas de su interés, sería razonable prever que ese porcentaje disminuiría en períodos preelectorales debido al hecho de que en esos momentos el parlamentario volvería su actuación hacia las bases electorales.

Así, se esperaba que, al compararse, en una serie histórica de votos dados en el Pleno, los promedios de apoyo al Gobierno para períodos no electorales y los promedios para períodos electorales, se encontrarían muestras muy diferentes, con promedios de votos

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en favor del gobierno mucho mayores en períodos dichos normales. Esta no fue la verdad

en favor del gobierno mucho mayores en períodos dichos normales. Esta no fue la verdad que sobresalió a partir de los análisis.

La primera observación que se tiene al analizar los datos es la de que en períodos preelectorales, el número de materias apreciadas en plenario cae drásticamente. Así es que el total de votaciones nominales ocurridas en ese período (febrero a octubre de cada año par) representa menos del 10% de toda la materia aprobada en los demás períodos (incluso, hubo dos períodos para los cuales no se encontró ninguna votación nominal en la base de datos). Este hecho apunta a dos cuestiones: la primera es que puede haber orquestación más refinada que la que supusimos existir en el presidencialismo de coalición brasileño, ello resulta en, que en los períodos electorales, el Presidente de la Cámara y el Colegio de Líderes (actores responsables de la construcción de la agenda de deliberación) eviten poner en deliberación temas polémicos. Sin embargo, es una hipótesis derivada de la investigación y necesita mayor comprobación.

La segunda observación derivada del hecho de la diminuta ocurrencia de votaciones en períodos preelectorales es la de la necesidad, en el análisis, de utilizar la prueba no paramétrica para la comparación de los promedios de los dos períodos. En este caso, se compararon los promedios de votaciones en favor del Ejecutivo en períodos preelectorales y en períodos normales utilizando la prueba de Wilcoxon Signed-Rank al nivel de significancia de 0.05. Con los resultados para los períodos analizados (que se encuentran en la parte adjunta), quedó imposible afirmar que hay diferencias entre las distribuciones de los promedios de apoyo al Ejecutivo en las votaciones nominales para los dos tipos de períodos analizados. De esta forma, la hipótesis nula, y era justamente el hecho de no haber diferencia de comportamiento de parlamentar durante la votación en los dos períodos, no puede ser refutada.

En suma y de acuerdo con el método adoptado, el principio de la teoría de los ciclos electorales para el caso de la Cámara de Diputados no puede ser comprobado desde la observancia del patrón de votación de los diputados. Tal vez existan comportamientos diferentes para parlamentarios en períodos electorales y en períodos normales, que aún no son perceptibles por el comparativo de las votaciones en Pleno, pues las materias no

19

son normalmente pautadas para ese período y tal vez se evita que las materias que

son normalmente pautadas para ese período y tal vez se evita que las materias que vayan a deliberación sean polémicas. Puede ser, además, que la señalización a las bases ocurra por medio de discursos y no por medio de votaciones. Sin embargo, esas conjeturas escapan el alcance de la presente investigación.

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Delegación legislativa: cuando los diputados abdican su poder de legislar Área temática n. 06. Estudos

Delegación legislativa: cuando los diputados abdican su poder de legislar

Área temática n. 06. Estudos Legislativos

AUTORES:

Nivaldo Adão Ferreira Júnior (nivaldo.af.junior@gmail.com) CEFOR - Câmara dos Deputados

Aldenir Brandão da Rocha

CEFOR - Câmara dos Deputados

Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política.

Montevideo, 26 a 28 de julho de 2017.

Delegación legislativa: cuando los diputados abdican su poder de legislar 1 Nivaldo Adão Ferreira Júnior

Delegación legislativa: cuando los diputados abdican su poder de legislar 1

Nivaldo Adão Ferreira Júnior 2 Aldenir Brandão da Rocha 3

Resumen: El legislativo federal brasileño es considerado por la literatura nacional como altamente centralizado, ya que la toma de decisiones en esa arena se centra en las manos de algunos actores clave, tales como los presidentes de las casas legislativas, de las comisiones y los líderes partidistas. En virtud de la existencia de herramientas institucionales presentes tanto en la Constitución de la República Federativa del Brasil como en los regimientos de las dos casas del Congreso Nacional, con raras excepciones, los presidentes de las casas legislativas, así como la gran mayoría de los líderes partidarios y de los presidentes de las comisiones parlamentarias, son actores aliados al presidente de la República, independiente del partido al cual pertenezcan.

Varios estudios basados en la teoría partidista, principalmente los de Figueiredo y Limongi (1995, 1999, 2002, 2005, 2006), muestran que da lugar una especie de delegación legislativa dentro del parlamento, cuya dirección es de los diputados (individualmente) hacia los líderes partidistas, que son los actores que realmente importan. El presente artículo colabora con esa literatura al proponer revisión del alcance y de la fuerza de esa delegación, planteando que el papel de los líderes partidistas en el proceso decisorio es el de canalizar los votos en el parlamento para las proposiciones de interés del Ejecutivo, sin preocuparse con la producción de informaciones para subsidiar la toma de decisiones. Así, se vislumbra la delega del poder

1 Revisión gramatical para el idioma Español por Cynthia Renee Garcia (cynthiagarciafernandez@gmail.com)

2 Cientista Político, Analista Legislativo e Pesquisador da Câmara dos Deputados do Brasil (nivaldo.ferreira@camara.leg.br)

3 Cientista Político, Economista, Técnico Legislativo e Pesquisador da Câmara dos Deputados do Brasil (aldenir.rocha@camara.leg.br)

de decisión de los diputados a los líderes partidarios y de éstos para el presidente

de decisión de los diputados a los líderes partidarios y de éstos para el presidente de la

República, siendo este la temática principal de la investigación.

Para la búsqueda de la comprobación de dicha tesis, se utilizaron presupuestos de la teoría

informacional, principalmente el postulado de que al poder de decisión está necesariamente

vinculada la necesidad de producirse informaciones, o sea, tiene mayor poder de decisión los

actores o las instituciones que tienen un nivel más elevado de información. La hipótesis es

que los líderes partidarios de la base de coalición en la Cámara de Diputados abdican de su

poder de decisión con información, ya que estructuran su gabinete de liderazgo de tal forma

que no produzca datos, insumos, recursos para la toma de decisiones, sino para que se

encuentre hábilmente preparado para actuar estratégicamente obstruyendo o facilitando la

deliberación en el Pleno de propuestas legislativas, mediante su asesoría regimental

especializada y de acuerdo con la estrategia diseñada por el partido principal del gobierno.

La metodología utilizada, de carácter sobre todo cualitativo, consistió en la observación

participante de las arenas decisivas de la Cámara de Diputados, entrevistas y encuestas con

asesores de liderazgos partidistas. El corte temporal para el análisis fue el año 2015 y los

resultados encontrados muestran una división de tareas donde el Ejecutivo es el gran

formulador de políticas públicas y productor de información para el debate en las arenas

legislativas mientras que el legislativo, en la grande parte de los partidos, se especializa en las

disputas regimentales en las arenas decisorias.

Palabras Clave: Rational Choice, Presidencialismo de Coalición, Perspectivas Partidistas e informacionales, comportamiento parlamentario, Delegación Legislativa

Delegação legislativa: quando os parlamentares abdicam do poder de legislar

Resumo: O legislativo federal brasileiro é apontado pela literatura nacional como altamente

centralizado, uma vez que a tomada de decisões nessa arena fica centralizada nas mãos de

alguns atores chave, como os presidentes das casas legislativas e das comissões e os líderes

alguns atores chave, como os presidentes das casas legislativas e das comissões e os líderes partidários. Por força de arranjos institucionais presentes tanto na Constituição da República Federativa do Brasil quanto nos regimentos das duas casas do Congresso Nacional, com raras exceções, os presidentes das casas legislativas, assim como a maioria dos líderes partidários e dos presidentes das comissões, são atores aliados ao presidente da República, independente do partido a que este pertença.

Vários estudos baseados na teoria partidária, principalmente os de Figueiredo e Limongi (1995, 1999, 2002, 2005, 2006), apontam que dentro do parlamento ocorre espécie de delegação legislativa, dos deputados (individualmente) para os líderes partidários, que são os atores que realmente importam. O presente artigo colabora com essa literatura ao propor revisão do âmbito e da força dessa delegação, defendendo que o papel dos líderes partidários no processo decisório é o de canalizar os votos no parlamento para as proposições de interesse de Executivo, sem se preocuparem em produzir informações para subsidiar a tomada de decisões. Dessa sorte, vislumbra-se delegação do poder de decidir dos deputados aos líderes partidários e destes para o presidente da República, sendo essa a questão principal da pesquisa.

Para a busca da comprovação dessa tese, utilizou-se de pressupostos da teoria informacional, principalmente a defesa de que ao poder de decidir está necessariamente vinculada a necessidade de se produzir informações, ou seja, tem maior poder de decisão os atores ou as instituições que detêm maior nível de informação. A hipótese construída é a de que os líderes partidários da base de coalizão na Câmara dos Deputados abdicam de seu poder de decidir com informação, uma vez que estruturam seu gabinete de liderança de forma a não produzir informações, mas de ser hábil a atuar como assessoria regimental especializada em atuar estrategicamente, obstruindo ou facilitando a deliberação em plenário de propostas legislativas, de acordo com a estratégia desenhada pelo partido principal do governo.

A metodologia utilizada, de caráter notadamente qualitativo, consistiu em observação participante das arenas decisórias da Câmara dos Deputados, entrevistas e surveys com assessores de lideranças partidárias. O corte temporal para a análise foi o ano de 2015 e os resultados encontrados apontam para divisão de tarefas na qual o Executivo é o grande formulador de políticas públicas e produtor de informação para o debate nas arenas

legislativas enquanto que no legislativo, a maior parte dos partidos se especializa nas disputas regimentais

legislativas enquanto que no legislativo, a maior parte dos partidos se especializa nas disputas

regimentais nas arenas decisórias.

Palavras Chave: Escolha Racional, Perspectiva informacional, Perspectiva Partidária, Delegação Legislativa, Comportamento Parlamentar

Introducción:

El presente artículo busca verificar la calidad, la fuerza y el sentido de la delegación de las

facultades legislativas existente en la Cámara de Diputados. Se aplicaron para ello elementos

de la teoría partidista y de la teoría informacional para verificar, de hecho, cuales actores

realmente importan en el proceso legislativo, partiendo del supuesto de que el líder partidista

es el actor central en la arena legislativa.

Según los estudios basados en la teoría partidista, el comportamiento del parlamentar

brasileño es bastante previsible ya es suficiente ver la orientación de liderazgo del líder en

plenario para saber cómo votan los diputados (FIGUEIREDO y LIMONGI, 1999; LIMONGI,

2015). Sin embargo, al observar la reiteración de las orientaciones en Pleno para los diversos

líderes partidistas en la arena legislativa, se percibe que también las orientaciones de bancada

hechas por los líderes son previsibles, con los partidos de la base que acompañan de forma

sistemática la orientación del liderazgo del gobierno y los partidos de oposición situándose

contrarios a esa orientación. Según Miranda (2010), la previsibilidad del comportamiento

parlamentario es fruto de la delegación de las atribuciones de decisión a los líderes partidistas.

Otra observación es que la división pragmática de la arena legislativa en partidos de la base,

partido del gobierno y partidos de oposición se repite en la arena electoral. En la arena

electoral vamos a tener:

1)

partidos que buscan conquistar la Presidencia de la República (que en la

arena legislativa corresponden a los partidos del Gobierno y De oposición).

2)

partidos que buscan hacer coaliciones con los primeros (que en la arena

legislativa corresponde a los partidos de la base de apoyo al Gobierno).

Se observa que son pocos los partidos que se mantienen como independientes o que se

identifican sistemáticamente como una tercera vía en la arena electoral y en la arena

legislativa (LIMONGI y FERRARI, 2011; MENEGUELLO, 1998).

A partir de esas dos observaciones, se defiende que si hay reiterada consonancia entre la

A partir de esas dos observaciones, se defiende que si hay reiterada consonancia entre la

orientación de los diversos líderes de la base y la orientación del líder del Gobierno es

probable que también exista una especie de delegación de las funciones de análisis y producción de información de los líderes partidarios de la base al Ejecutivo.

Si es verdadera la premisa anterior, es posible imaginar que las estructuras de los líderes de

partidos de la base se organizan de acuerdo con el rol de cada partido en relación al apoyo al

Gobierno. Quizá, los partidos de oposición y el partido principal del Gobierno tengan una estructura diferenciada de líderes de partidos de la coalición.

En el caso de los partidos que optan por adoptar estrategias coadyuvantes en las arenas

electorales y legislativas (partidos vinculados y partidos de la coalición, respectivamente) y presenten estrategias de office seeking (STRØM y MÜLLER, 1999), esperase teóricamente (o, sea, como una hipótesis de investigación) una tendencia a estructurar la burocracia de sus líderes sólo para la asesoría regimental, abandonando la producción de información y análisis.

A partir de ese enfoque, se espera encontrar como regla para esos partidos la delegación al

líder del partido del Gobierno o al propio Gobierno la función de hacer el formato de las

políticas públicas.

2. Marcos Teóricos:

Argelia Figueiredo y Fernando Limongi, en la década de 1990, observaron que en Brasil funciona un sistema político que permite al presidente de la República imponer su pauta política al Legislativo. Este hecho sería posible debido a los enormes poderes legislativos y recursos (como el control del presupuesto público de la Unión y de cargos de primer, segundo, tercer escalón) deferidos al presidente mediante la Constitución de 1988 y reglas de los regimientos las casas legislativas, centralizadoras de poder en manos de actores clave (LIMONGI y FIGUEIREDO, 1999. 2002).

En este escenario, la actuación parlamentaria individual y atomizada es poco efectiva, generando la necesidad de actuación conjunta dentro del parlamento, por medio de las bancadas partidarias. La acción conjunta es racionalmente necesaria para poder hacer frente al Ejecutivo preponderante. En consecuencia, a pesar de la poca ideología y de la débil institucionalización partidista, en el Congreso Nacional se observan altas tasas de disciplina partidista (PEREIRA y MUELLER, 2003). En ese sistema, la figura de los líderes gana

relevancia, pues es en él que se concentra el poder de negociar, en nombre de

relevancia, pues es en él que se concentra el poder de negociar, en nombre de la bancada, con el presidente de la República y recibir de dichos recursos, por ejemplo, los cargos en la estructura del Ejecutivo y promesas de liberación de enmiendas presupuestarias Parlamentarias.

Para obtener estos recursos, el líder partidista ofrece no sólo su fidelidad, sino la fidelidad de toda su bancada, lograda debido al centralismo de reglas regimentales. Por lo tanto, la disciplina partidista y el atractivo del Ejecutivo son los engranajes principales del mecanismo que hace que el proceso legislativo quede preponderantemente condicionado por las voluntades del presidente de la República (MENEGUELLO, 1998, PEREIRA y MUELLER, 2003; SANTOS 2003; AMORIM NETO, 2000, 2006).

Este mecanismo hace que los partidos, de acuerdo con los incentivos perseguidos y alcanzados (y a pesar del sistema partidista fragmentado), se dividan en la arena electoral en partidos principales, como el PT y el PSDB, que buscan ocupar el puesto principal de la política nacional (o sea, la Presidencia de la República) y en partidos satélites, que desean vincularse a uno de esos partidos principales para aunar su tiempo de propaganda electoral al de ellos, beneficiarse de la imagen de campaña del postulante principal y, si son electos poder ser destinatarios de las bondades distribuidas a la base partidaria en el marco del modelo de presidencialismo de coalición (MENEGUELLO, 1999). Esta división de anhelos (y de funciones) se asemeja al comportamiento partidista teórico imaginado por Strøm y Müller (1999), donde los partidos pueden ser divididos, de acuerdo con sus estrategias, en office seeking, vote seeking y policy seeking.

En el Congreso, invariablemente estos partidos van a posicionarse en dos polos principales en relación al gobierno: por un lado, los partidos de la coalición gubernamental, compuesta por el partido ganador de las elecciones presidenciales y de sus satélites. En el otro lado, encontramos el partido derrotado en las elecciones presidenciales y sus coligados, cuyo rol en la arena legislativa es el de oposición (LIMONGI y FIGUEIREDO, 1999, 2002; RENNÓ, 2006; MOISÉS, 2011; FERRARI, 2011; LIMONGI y GUARNIERI, 2014, 2015 ).

Distinta a esa división entre partidos de la base y oposición, surge una tercera vertiente que constituye un tercer grupo de partidos, denominados de independientes o de tercera vía, que si no se adecuan momentáneamente a uno de los dos grupos anteriores optan por buscar una posición alternativa intermedia que les posibiliten ocupar roles o posiciones centrales de

situación u oposición (LIMONGI y GUARNIERI, 2014). Cabe resaltar, por último, que muchos de los

situación u oposición (LIMONGI y GUARNIERI, 2014). Cabe resaltar, por último, que muchos de los partidos componentes de la coalición perdedora de las elecciones buscan integrar la base gubernamental durante la legislatura. Este pensamiento se refleja en el cuadro 01, a continuación.

Cuadro 1: Tipología para partidos en el presidencialismo de coalición brasileña

Arenas

Estrategia o situación principal del Partido

Clasificación

Electoral

Conquistar la Presidencia de la República

Principal

Hacer parte de la coligación

Satélite

 

Partido del Presidente

Partido de la Base

Partido de la coalición

Legislativa

Partido de oposición

Oposición

Partidos que no se identifican con la situación ni con la oposición

Independiente

Elaboración propia

En la arena legislativa, para cualquiera de los tipos de partidos, el líder partidista es el actor dominante que tiene, en sus manos, prerrogativas regimentales que condicionan la actuación de toda la bancada. Fernando Limongi y Argelina Figueiredo (1999, 2006, 2007) afirman, incluso, que a partir de la opinión del líder sobre determinada proposición, planteada en los plenarios sobre la orientación de votación, es posible predecir el resultado de la votación de tal proposición.

Los regimientos de las casas legislativas confieren a ese actor poder de agenda dentro del Congreso Nacional mediante algunas prerrogativas, como el poder de sustituir la voluntad de toda la bancada parlamentaria en requerimientos durante el proceso legislativo, el poder de indicar o retirar miembros de las varias comisiones parlamentarias en cualquier momento y, principalmente, el poder de influir en la definición de la agenda deliberativa en el plenario de las casas legislativas, mediante la participación en el colegio de líderes.

Parte de la literatura considera la centralización de esos poderes en manos del líder partidista una especie de delegación, con miras a posibilitar la disminución de costos de transacción, tanto en el proceso decisorio realizado en la arena parlamentaria, como en el proceso de interacción política entre el Legislativo y el Ejecutivo. En este sentido, las instituciones formales, delineadas en los regimientos de las casas legislativas, que le confieren a ese actor central prerrogativas y competencias en la conducción política de la bancada, forman parte del

abanico de elecciones racionales que los parlamentarios realizan en el sentido de disminuir los conflictos

abanico de elecciones racionales que los parlamentarios realizan en el sentido de disminuir los conflictos provenientes de la acción colectiva (MIRANDA, 2010).

Sin embargo, el cuantitativo de prerrogativas regimentales deferidas a los líderes no es igual

en todos los partidos, y si una consecuencia del tamaño de la bancada. De esta forma, algunos

partidos, debido al tamaño diminuto de su bancada, no pueden indicar uno de sus miembros como líder y no disponen de estructura burocrática de apoyo, constituida en el liderazgo partidista. Para las bancadas que disponen de liderazgo partidista, la estructura burocrática que poseen es más grande y más compleja ya que también es mayor el número de parlamentarios del partido.

3. Diseño de la investigación y análisis de datos:

A partir de la comprensión de que cada líder dispone de plena autonomía para distribuir los

recursos de acuerdo a las prioridades establecidas por él o por su partido, y considerando que esa estructura debe reflejar la estrategia partidista en las arenas electoral y legislativa, se buscó comprender cómo los líderes partidistas se organizan dentro de la Cámara de

Diputados.

Inicialmente, se observó que en octubre de 2015 estaban representados en la Cámara de Diputados 26 partidos políticos. De éstos, según el criterio regimental, 20 disponían de liderazgos partidistas. Estos 20 partidos albergaban 490 diputados (el 95,5% de los miembros de la Casa) y sus estructuras burocráticas contaban formalmente con 1200 empleados públicos.

En virtud de la Resolución nº 9, de 2005, de la Cámara de Diputados, esos 1200 empleados pueden ser designados para trabajar en el propio liderazgo o en gabinetes parlamentarios y no refleja, por lo tanto, el efectivo destinado a las estructuras de asesoría. Para profundizar al temática de investigación (cómo los partidos estructuran sus liderazgos y designan atribuciones a sus asesores de acuerdo con el rol que desempeñan en el presidencialismo de coalición), se llevaron a cabo, en octubre de 2015, entrevistas semiestructuradas (Vieira, 2009) con Jefes de gabinetes y/o jefes de asesorías jurídicas, legislativas y regimentales de 19 de los 20 partidos de la Cámara (el PCdoB fue el único partido donde no se logró obtener datos para el estudio). En este inicio de investigación, se buscó verificar la cantidad de asesores efectivamente dedicados a asesorar a los parlamentarios en el proceso político y legislativo.

Se presentaron preguntas cerradas a los entrevistados sobre el cuantitativo de recursos humanos destinados para

Se presentaron preguntas cerradas a los entrevistados sobre el cuantitativo de recursos humanos destinados para el asesoramiento de carácter temático (con énfasis jurídico y

técnico) y para el asesoramiento regimental. El resultado fue la existencia de 255 asesores que actúan directamente en el asesoramiento al proceso de toma de decisiones políticas en los 19 partidos analizados (debido a que el Liderazgo del PCdoB, el único no entrevistado, es una de las menores estructuras, se estimó el número en 270 como el total máximo de asesores en octubre de 2015).

En las entrevistas, se percibieron tres puntos relevantes. El primero es que la distribución de los asesores por los liderazgos varía de acuerdo con el tamaño de la representación del partido en la Cámara de los Diputados (cuanto mayor, más asesores). El segundo es que los asesores se dividen en dos grupos básicos: asesores de índole regimental, que auxilian en el diseño estratégico de la actuación del partido en las arenas decisorias; y asesores técnicos, que auxilian en la creación de información para la toma de decisiones políticas. El tercero, y el que más caracteriza la distribución de asesores, es que el rol del partido en las arenas electoral y legislativa es fundamental en el equilibrio distributivo de los puestos disponibles para asesores técnicos y asesores regimentales, revelando la prevalencia de criterio cualitativo en la estructuración de los liderazgos.

Sin embargo, el criterio cuantitativo también importa. Para el análisis del carácter cuantitativo de la distribución de asesores por liderazgos, se creó el Índice de Apoyo al Parlamentar (IAP) para correlacionar el número de asesores con el tamaño de la bancada y verificar cuántos de los recursos humanos disponibles son proporcionalmente dirigidos a la producción de información y asesoramiento técnico en el proceso decisorio (Jefatura de gabinete y asesoría técnica de cada liderazgo). El IAP está condicionado al tamaño de la bancada (una bancada mayor tiende a destinar más asesores para el área técnica) y según el criterio político, que determina el uso de la estructura del liderazgo partidista, de sus cargos y de sus funciones.

De esta manera, el cuadro 2, a continuación, presenta el cuantitativo de asesores destinado al asesoramiento del proceso legislativo, correlacionado con el número de diputados del partido

y su posición en las arenas legislativa y electoral. Esta correlación está representada por el

y su posición en las arenas legislativa y electoral. Esta correlación está representada por el IAP.

Cuadro 2: Estructura de los liderazgos partidistas en la Cámara de Diputados brasileña

 

N.

Asesores

Asesores

Clasificación del

Partido

Diputados

Técnicos

Regimentales

IAP

partido

PMDB

66

0

15

0.223

Gobierno/satélite

PT

62

18

16

0,55

Partido del Presidente

PSDB

54

16

8

0,44

Oposición/Principal

PP

39

0

12

0,3

Gobierno/satélite

PR

34

0

12

0,35

Gobierno/satélite

PSB

33

0

15

0,45

Gobierno/satélite

PSD

33

23

13

1,09

Gobierno/satélite

PTB

25

0

9

0,36

Gobierno/satélite

DEM

21

18

6

1,14

Gobierno/satélite

PRB

20

0

7

0,35

Gobierno/satélite

PDT

19

0

12

0,63

Gobierno/satélite

SD

17

0

5

0,29

Gobierno/satélite

PSC

13

0

4

0,84

Gobierno/satélite

PROS

12

0

8

0,66

Gobierno/satélite

PCdoB

11

-

-

-

Gobierno/satélite

PPS

10

20

1

2,1

Oposición/satélite

PV

8

0

9

1,125

Gobierno/satélite

PHS

5

0

5

1

Gobierno/satélite

PSOL

5

4

1

1

Independiente

PMN

3

0

4

1.33

Gobierno/satélite

Total

490

83

160

Elaboración propia (el PCdoB no fue entrevistado).

Los datos nos muestran la percepción que, por un lado, los partidos que sistemáticamente se ubican

como satélites en la arena electoral y como partidos de composición de la base en la arena legislativa

presentan tendencia de IAP menor y ausencia de asesores de cuño más técnico.

Entre ellos, el PMDB fue el partido que presentó datos muy extremos para tal observación: a pesar de

ser la mayor bancada de la Casa en octubre de 2015, presentaba el menor IAP y ausencia de asesores

de mérito. Otras leyendas también presentaron bajo IAP y ausencia de asesores técnicos: PP, PR, PSB,

PTB, PRB y SD. El fenómeno se puede caracterizar por delegación de esos partidos y sus

parlamentarios de la prerrogativa para pensar las políticas públicas al partido del Gobierno o al

parlamentarios de la prerrogativa para pensar las políticas públicas al partido del Gobierno o al Ejecutivo, lo que corrobora los índices de éxito del Gobierno en votaciones nominales en el Pleno de la Cámara de Diputados, encontrado por Figueiredo y Limongi (1995) y representaría agresiva delegación del poder de decisión al partido principal y/o al Ejecutivo.

Estos partidos también, satélites en la arena electoral, desempeñan un papel de coadyuvante en la arena legislativa (partidos de la base) y presentan una estructura burocrática de liderazgo menos especializada. Para asesorar directamente a los líderes y diputados en las arenas decisorias, como regla general, sólo cuentan con asesores regimentales. Cabe resaltar que aunque el PSB y el PV han disputado elecciones recientes, en la arena legislativa no buscaron el rol de protagonistas y en la tipología dibujada se clasifican como satélites.

De otra manera, el análisis de los datos demuestra que partidos principales en la arena electoral (coincidentemente, el partido del presidente y los partidos que realizan oposición sistemática en la arena legislativa) disponen de asesoría más bien estructurada, cuantitativa y cualitativamente. Estos líderes mantienen en sus cuadros asesores regimentales y asesores técnicos/temáticos, con la predominancia de asesores de mérito.

Un tercer tipo de partido es el autodenominado independiente, que no se alía de forma definitiva ni a la oposición, ni a la situación. El PSOL era la única leyenda que así se autodenominaba, en la época de las entrevistas. Debido a sus pequeñas proporciones, no le es posible tener muchos asesores, de cualquier uno de los tipos, lo que impide digresiones profundas acerca del uso de la estructura del liderazgo.

Estos hallazgos se explican mejor por medio de la creación de dos índices derivados del IAP, el Índice de Apoyo Parlamentar de Carácter Técnico (IAPt) y el Índice de Apoyo Parlamentar de Carácter Regimental y Estratégico (IAPr), presentados en el cuadro 03, a continuación. Mediante estos índices, se nota que la tendencia de los liderazgos de partidos satélites en la arena electoral y componentes de la base de coalición en la arena parlamentaria es abandonar la producción de información para la toma de decisión.

Cuadro 3: Estructura de los Liderazgos en la Cámara de Diputados con énfasis en el

Cuadro 3: Estructura de los Liderazgos en la Cámara de Diputados con énfasis en el contraste entre asesorías técnicas y regimentales

Partido

Tipo de partido

N.

Asesores

Asesores

 

Deputados

Técnicos

Regimentales

IAPt

IAPr

PMDB

satélite

66

0

15

0

0.223

PP

satélite

39

0

12

0

0,3

PR

satélite

34

0

12

0

0,35

PSB

satélite

33

0

15

0

0,45

PTB

satélite

25

0

9

0

0,36

PRB

satélite

20

0

7

0

0,35

PDT

satélite

19

0

12

0

0,63

SD

satélite

17

0

5

0

0,29

PSC

satélite

13

0

4

0

0,84

PROS

satélite

12

0

8

0

0,66

PV

satélite

8

0

9

0

1,125

PHS

satélite

5

0

5

0

1

PMN

satélite

3

0

4

0

1.33

PT

Gobierno/Principal

62

18

16

0,29

0,26

PSDB

Oposición/Principal

54

16

8

0,3

0,15

PSD

satélite

33

23

13

0,7

0,39

PSOL

Independente

5

4

1

0,8

0,2

DEM

Oposición /satélite

21

18

6

0,86

0,28

PPS

Oposición /satélite

10

20

1

2

0,1

Elaboración propia (el PCdoB fue excluido en este cuadro).

Considerados todos estos parámetros, surgen puntos que carecen de mayor investigación en la

situación del Liderazgo del PSD (que a pesar de ser partido del tipo satélite y miembro de la coalición,

presenta alto IAPt) y del Liderazgo del PPS, que a pesar de contar con pocos parlamentarios, dispone

de asesoría voluminosa.

La asesoría del PPS (en 2015, un partido de oposición del tipo satélite) presenta cuantitativo de

asesores similar al de partidos grandes, como el PMDB, el PSDB, el PT, se puede explicar por de

alguna forma porque el PPS es un partido de oposición en la arena electoral. En lo que concierne al

PSD, su reciente creación como partido e instalación del liderazgo parecen ser las variables

explicativas, al menos parciales, de la cantidad superior de asesores cuando se compara con bancadas

de igual porte. En una entrevista realizada con asesores en el año 2016 para verificar tal punto ya se

percibió una reducción del IAP (y sus derivados) para ese liderazgo y tendencia de aproximación al

IAP de los partidos satélites.

4. Consideraciones finales: La hipótesis inicial de investigación para el caso en estudio es que

4. Consideraciones finales:

La hipótesis inicial de investigación para el caso en estudio es que el tipo y la calidad del análisis de los liderazgos partidarios se derivan o se correlacionen con el tipo de interacción del partido con el Ejecutivo, esperando que partidos coadyuvantes en las arenas electorales deleguen a los partidos principales la tarea de producir informaciones y defender el mérito de las políticas públicas al partido principal del Gobierno, abandonando la producción de información y análisis.

En cuanto a la forma de estructuración de las asesorías de apoyo a las arenas deliberantes, traducidas como el plenario y las comisiones, se percibe notablemente que el partido del Presidente en 2015 (PT) y los partidos de oposición (PSDB, DEM, PPS) e, inexplicablemente, el PPS son los únicos partidos que estructuran sus liderazgos para la producción masiva de información sobre políticas públicas (asesorías de mérito). Las demás, se especializan en estructuras de apoyo regimental al proceso de deliberación.

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ANEXO: Partidos Brasileños representados en la Cámara de Diputados en 2015 Siglas Nombre del partido

ANEXO: Partidos Brasileños representados en la Cámara de Diputados en 2015

Siglas

Nombre del partido

DEM

Democratas

PCdoB

Partido Comunista do Brasil

PDT

Partido Democrático Trabalhista

PHS

Partido Humanista da Solidariedade

PMDB

Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PMN

Partido da Mobilização Nacional

PP

Partido Progressista

PPS

Partido Popular Socialista

PR

Partido da República

PRB

Partido Republicano Brasileiro

PROS

Partido Republicano da Ordem Social

PSB

Partido Socialista Brasileiro

PSC

Partido Social Cristão

PSD

Partido Social Democrático

PSDB

Partido da Social Democracia Brasileira

PSOL

Partido Socialismo e Liberdade

PT

Partido dos Trabalhadores

PTB

Partido Trabalhista Brasileiro

PV

Partido Verde

SD

Solidariedade

AJUSTE FISCAL E “ PAUTA- BOMBA”: Os limites do poder de decreto e a crise

AJUSTE FISCAL E PAUTA-BOMBA”:

Os limites do poder de decreto e a crise política brasileira

Área Temática 6: Estudos Legislativos

Rodrigo Ribeiro Bedritichuk Senado Federal bedritichuk@gmail.com

Trabalho preparado para apresentação no 9º Congresso Latino Americano de Ciência Política, organizado pela Associação Latino Americana de Ciência Política (ALACIP). Montevidéu, Uruguai, 26 a 28 de julho de 2017.

Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Montevidéu, Uruguai, Lima, 26 al 28 de julio de 2017.

Montevidéu, Uruguai

2017

AJUSTE FISCAL E “PAUTA - BOMBA”: Os limites do poder de decreto e a crise

AJUSTE FISCAL E “PAUTA-BOMBA”:

Os limites do poder de decreto e a crise política brasileira

Resumo

Rodrigo Ribeiro Bedritichuk

Diante da crise que paira sobre a política brasileira desde 2015, cabe a reavaliação dos institutos do presidencialismo de coalizão no Brasil. A presente pesquisa se insere nesse esforço, investigando um dos principais instrumentos conferidos ao presidente: a medida provisória. Grande parte da literatura especializada sobre o caso brasileiro afirma que os fortes poderes constitucionais do presidente, entre os quais o poder de editar medidas provisórias, são recursos suficientes para garantir a governabilidade em um ambiente político fragmentado. A crise política observada no governo Dilma, no entanto, coloca em dúvida a efetividade desses instrumentos. A pesquisa investiga a utilização das medidas provisórias no governo Dilma, tendo como objetivo avaliar se mudanças na feição do instituto como a proibição de reedição promovida pela Emenda Constitucional 32/2001 e inclusão das comissões mistas no rito de tramitação promovida por decisão do STF em 2012 impactaram a relação Executivo- Legislativo. Utilizou-se a metodologia do estudo de caso, e a ferramenta do rastreamento de processo, enfatizando-se a sequência e o encadeamento de eventos. Analisando o começo do segundo mandato de Dilma, a pesquisa abordou os eventos relacionados às medidas provisórias do ajuste fiscal. A impossibilidade de reedição levou à responsabilização política dos parlamentares por matérias impopulares, o que gerou desconforto no parlamento e contribuiu para a crise de governabilidade. Conclui-se que a medida provisória se apresentou como instrumento limitado, potencializando conflitos na base e contribuindo para a aprovação de agenda paralela do Congresso, muitas vezes em forma de pauta-bomba, gerando um quadro de paralisia decisória.

Palavras-chave: Presidencialismo de Coalizão; Medidas Provisórias; Dilma.

I. Introdução

Em mais um caso que parece confirmar o diagnóstico de alguns analistas sobre a instabilidade latino-americana, a crise brasileira desperta a atenção dos estudiosos. O Brasil foi novamente colocado na vitrine dos estudos políticos pela crise política e institucional vivida desde 2015, com impeachment, manifestações populares, uma elite política acuada e protestos pedindo desde antecipação das eleições de 2018, passando por nova constituinte e até intervenção militar. Aparentemente, o país vivia momento de euforia, com crescimento econômico e relativa tranquilidade política. A impressão de alguns analistas era de que os atores políticos haviam aprendido a lidar com os institutos do “presidencialismo de coalizão” brasileiro (Power 2010). O impeachment de Dilma Rousseff em agosto de 2016, todavia, levantou perguntas sobre a funcionalidade do sistema político no Brasil, especialmente por mostrar de forma escancarada o drama do desmanche de uma coalizão ora majoritária tanto na Câmara quanto no Senado. O caso do Brasil trouxe importante lição para os analisas, segundo Pereira (2015). A eleição de Eduardo Cunha para a presidência da Câmara, ator não alinhado totalmente com o Executivo, mostrou os limites dos instrumentos presidenciais, os quais, segundo se supunha, seriam suficientes para garantir a governabilidade. Entrando por essa seara dos poderes constitucionais do presidente, pode-se investigar a crise brasileira tendo como norte a capacidade dos instrumentos presidenciais em garantir a estabilidade de uma coalizão de governo. Nesse campo, pode-se avaliar a efetividade das medidas provisórias enquanto instrumentos cruciais do sistema político brasileiro. Uma das vantagens da medida provisória para os parlamentares, segundo a teoria da delegação, era evitar a responsabilização por matérias impopulares (Figueiredo & Limongi 1997). Ocorre que após aprovação de Emenda Constitucional em 2001, não é mais permitida a reedição sucessiva de MPs, prática comum entre os presidentes brasileiros até então (Power 1998; Figueiredo & Limongi 1997). Desde 2001, então, passou a ser obrigatória a manifestação do Congresso sobre qualquer medida provisória, sob pena da perda de eficácia por decurso de prazo. É sob esse arcabouço institucional que se travou a crise política e econômica brasileira. Em vista disso, a presente pesquisa faz um estudo de caso do ano de 2015 no Brasil, o primeiro ano do segundo mandato da presidente Dilma Rousseff, tendo como foco as medidas provisórias. A principal agenda legislativa do ano foi a pauta do ajuste fiscal, levada adiante por diversas medidas provisórias. O Congresso, por sua vez, aprovou uma série de emendas e projetos que ficaram conhecidos como “pauta-bomba”, conjunto de proposições que não apenas

inviabilizariam o ajuste das contas públicas, mas fariam aumentar as despesas do governo. Diante dessa aparente paralisia decisória, o ano de 2015 foi marcado pela conjugação da crise política e econômica, culminando com a abertura do processo de impeachment em dezembro. Nesse cenário, é especialmente útil investigar a relação entre medidas provisórias, pauta-bomba e sua relação com a crise política. A hipótese de pesquisa é a seguinte: com a proibição de reedição de medidas provisórias e a consequente manifestação obrigatória dos

parlamentares a partir de 2001, a aprovação de uma agenda paralela pelo Congresso seria reação natural e racional de um parlamento que, em tempos de crise econômica e polarização política,

é chamado a aprovar um ajuste fiscal por intermédio de medidas provisórias. Haveria uma

relação, portanto, entre as MPs do ajuste fiscal, a pauta bomba e a crise política. A pesquisa vale-se da metodologia do estudo de caso, analisando, como já mencionado,

o ano de 2015. Utilizou-se a técnica do rastreamento de processo de modo a mapear eventos,

mecanismos causais e processos. O objetivo principal do rastreamento de processo, ou process- tracing, é desvendar a caixa-preta da causalidade, sendo, por isso, uma ferramenta que vai além dos testes estatísticos que apontam a mera correlação entre variáveis, já que pode mostrar a fundo a natureza dessa conexão. Há, portanto, ganho de validade interna com a ferramenta (Beach & Pedersen 2013; Schimmelfennig 2015). Barzelay e Velarde (2004) propõem um modelo para se proceder ao rastreamento, recomendando que eventos relacionados ao evento principal sejam reunidos em um

mapeamento esquemático, de maneira a identificar eventos anteriores, contemporâneos, relacionados e posteriores ao evento principal, numa estrutura narrativa organizada. Os rastreamentos de eventos da presente pesquisa utilizaram o modelo narrativo de Barzelay e Velarde com pequena adaptação. A sequência cronológica e o encadeamento lógico de eventos permitiram a visualização de relações de causalidade. O trabalho está dividido em quatro partes. Na seção seguinte, serão expostas as visões

teóricas sobre o tema das medidas provisórias. Na seção III, será feita uma narrativa resumida

e cronológica dos principais acontecimentos políticos do ano de 2015, com base em análise

diária do jornal Estadão. Na seção IV, serão rastreados dois eventos relacionados à tramitação de matérias do ajuste fiscal, mostrando sua relação com a pauta-bomba e com a paralisia decisória. Por fim, a seção V contém as considerações finais sobre o trabalho.

II. Medidas Provisórias

Característica geral dos países latino-americanos é a conjugação de sistemas presidencialistas com parlamentos fragmentados. Segundo alguns analistas, essa seria a receita para a sucessão de crises políticas que dominam a região. A partir de estudos desenvolvidos por Juan Linz, o sistema presidencialista passou a ser visto, em si, como modelo gerador de conflitos. A grande ascensão do presidente em relação ao parlamento, a personalização do poder, a legitimidade dual dos dois atores políticos e o engessamento formal em períodos de crise são fatores que levariam à instabilidade inerente do presidencialismo (Linz 1990). Como garantir a governabilidade em cenários onde presidente e parlamento dispõem de legitimidade popular, onde ambos possuem mandatos fixos e não dependem do sucesso um do outro para se manterem no poder? Segundo Cox e Morgenstern (2001), a engenharia institucional adotada pelos países latino-americanos foi conceder amplo leque de poderes ao presidente, a fim de que ele tenha instrumentos para governar, e, se preciso, sobrepor-se aos interesses fragmentados das assembleias. Os decretos presidenciais seriam exemplos claros dessa ação unilateral dos presidentes, que impõem uma legislação ao parlamento. Essa abordagem que ressalta o conflito entre presidente e parlamento no tocante aos decretos executivos é conhecida como teoria da ação unilateral. Afastando-se dessa visão conflitiva, Shugart e Carey (2009) enxergam a relação entre presidente e parlamento sob um viés de cooperação entre os atores. Antevendo os problemas de ação coletiva comuns em assembleias fragmentadas, os parlamentares delegariam ao Executivo parcela importante do poder legiferante. Dotado de vários instrumentos, a presidência seria fortalecida, mas isso não permitiria a ação unilateral, já que os parlamentos teriam poderes para reverter medidas presidenciais que contrariassem seus interesses. No caso dos decretos executivos, esses seriam muito mais instrumentos de coordenação horizontal de preferências do que de imposição vertical, já que também trariam benefícios aos parlamentares, como a resolução de problemas de ação coletiva (Shugart & Carey 2009) e a não responsabilização por medidas econômicas impopulares (Figueiredo & Limongi 1997). Tal visão é conhecida com teoria da delegação. No Brasil, o debate sobre cooperação ou conflito entre presidente e Congresso também existe, e se torna bastante rico na discussão sobre os decretos executivos, no Brasil conhecidos como medidas provisórias (MPs). As MPs são instrumentos legislativos que podem ser editados

pelo presidente em caso de relevância e urgência, têm força de lei e prazo de vigência de 120 dias, devendo ser convertidas em lei pelo Congresso nesse período. Entre o meio jurídico, vigora a ideia de que a medida provisória seria uma anomalia do sistema presidencialista, que retira poder do parlamento e fortalece um Executivo quase imperial. Grande parte dos juristas a enxerga como um instrumento que traduz violação ao princípio da separação dos poderes, onde o Executivo usurpa parcela significativa da atividade típica do Legislativo (Nicolau 2009). Enquadra-se a medida provisória, nessa ótica, dentro da teoria da ação unilateral. Grande parte dos estudos em ciência política, no entanto, enxergam as MPs pelas lentes da teoria da delegação. Em investigação sobre o processo constituinte brasileiro, Power (1998) mostra evidências de que a Assembleia Constituinte delegou ao Executivo a prerrogativa de editar MPs por entender que o processo legislativo ordinário no Congresso era lento e custoso. Diversos autores encampam a teoria da delegação em suas várias vertentes: Figueiredo e Limongi (1997; 1999) enxergam a MP como um instrumento de governabilidade que atenua os efeitos descentralizadores do sistema eleitoral e permite a agregação de uma maioria de governo; para Figueiredo et al. (2012), as MPs seriam instrumento de “solução de barganhas horizontais”; Amorim Neto e Tafner (2002) ressaltam os mecanismos de controle dos parlamentares para evitar as perdas da delegação; e Almeida (2014) visualiza a delegação sob o ponto de vista informacional. Em seu texto original, a medida provisória tinha prazo de validade de apenas 30 dias. Firmou-se ainda em 1989 o entendimento de que a não votação pelo Congresso abria ao Executivo a possibilidade de reedição da medida provisória, entendimento esse chancelado pela Suprema Corte. Não tardou para que o Executivo agisse no sentido inverso, mobilizando sua base parlamentar não para aprovar as medidas provisórias dentro do prazo, mas apenas para negar quórum às sessões plenárias, evitando assim que a oposição conseguisse rejeitar as matérias. A inação do Congresso virou a norma, e o Executivo podia reeditar várias vezes uma mesma medida provisória. Amorim Neto e Tafner (2002) afirmam que a prática da reedição não dava ao Executivo carta branca para legislar unilateralmente. Alinhando-se à teoria da delegação, os autores afirmam que os parlamentares monitorariam os efeitos políticos das MPs mediante mecanismos de alarme de incêndio 1 , e fariam valer suas preferências quando da reedição das matérias. Haveria assim acordo tácito de delegação de poderes. O Executivo teria incentivos para

1 “Alarmes de incêndio” são informações emitidas por terceiros com relação às ações do agente, e que servem ao monitoramento do exercício correto da delegação (Lupia & Mccubbins 1994).

favorecer a maioria parlamentar na edição das MPs, permitindo o ajuste de texto pelos partidos nas reedições subsequentes, a fim de que a coalizão multipartidária não tivesse de recorrer à obstrução ou ao conflito para garantir suas preferências. Analisando os anos de 1988 a 1995, Figueiredo e Limongi (1997) afirmam que, uma vez que a maioria das MPs do período versou sobre planos de estabilização econômica, os parlamentares teriam interesse em delegar funções impopulares ao Executivo e se resguardar

da responsabilização de possíveis fracassos. Logo, além de resolver problemas de ação coletiva,

a delegação ao Executivo também teria a vantagem de evitar a responsabilização política dos parlamentares por medidas impopulares. Esse é um ponto crucial para avaliar o poder do instituto das medidas provisórias e sua capacidade de gerar apoio dentro da base governista, especialmente diante de matérias impopulares. Isso porque em 2001 esse cenário mudou radicalmente.

A falta de limites materiais das medidas provisórias, a inação do Congresso e as

constantes reedições apontavam para uma necessidade de reformular o instituto das MPs, mas

atingir o consenso para a aprovação de alguma reforma envolvia complexa engenharia política,

o que só foi possível em 2001, com a aprovação da Emenda Constitucional (EC) 32.

A EC 32 mudou o rito de tramitação, estabelecendo, entre outros pontos: apreciação

prévia por comissão mista; apreciação separada em cada uma das Casas; proibição de reedição;

e previsão de trancamento de pauta após o período de 45 dias.

O fim da prática das reedições das MPs, apesar de garantir maior segurança jurídica,

pode gerar efeitos colaterais em situações de crise fiscal e econômica. Além disso, a inclusão

de novas arenas decisórias, as comissões mistas 2 , aumentou os custos de aprovação das MPs (Bedritichuk 2016), tornando esse um instrumento menos eficaz no arsenal do Presidente. Essas duas mudanças no instituto das MPs foram decisivas para o quadro de crise observada no ano de 2015, conforme se verá na cronologia na seção seguinte.

2 Embora constassem no texto original da EC 32/2001, as comissões mistas só passaram a funcionar após decisão do STF em março de 2012, quando a Suprema Corte brasileira obrigou o Congresso a cumprir a Constituição e considerar, no rito das MPs, a análise prévia das comissões mistas.

III. Paralisia decisória e o ano de 2015

O ano de 2015 no Brasil foi marcado pelo avanço da operação Lava-Jato 3 , pelo agravamento da crise econômica e pela instabilidade política. Não por acaso, o ano chegou ao fim com o líder do governo no Senado preso, com um déficit de mais de cem bilhões nas contas públicas e com a abertura do processo de impeachment. Dilma foi reeleita em 2014 em uma campanha bastante polarizada, vencendo Aécio Neves (PSDB) no segundo turno por apenas 3,28% dos votos válidos. A vitória apertada e o crescimento da oposição indicavam que a nova legislatura seria mais complicada para o governo. Além disso, a frustração das promessas de campanha e a reversão da política econômica 4 a partir do segundo mandato de Dilma encontraram grande resistência no próprio PT 5 , em particular, e na base, em geral. Ainda em janeiro, o deputado Eduardo Cunha articulou a formação de grande bloco partidário para tonificar sua candidatura à presidência. O governo entrou na disputa apoiando Arlindo Chinaglia (PT-SP); não obstante o esforço do Planalto, Cunha foi eleito em primeiro turno. A entrada do governo na disputa da presidência da Câmara mostrou-se desastrosa: o PT ficou sem cargo na mesa diretora e na presidência das principais comissões. As derrotas do governo vieram logo, como a instalação de nova CPI da Petrobrás; a aprovação da PEC do Orçamento Impositivo e o convite para ouvir 39 ministros. O começo de ano conturbado foi acompanhado pela piora significativa do quadro econômico. O dólar teve uma forte escalada, a inflação atingiu o maior nível em dez anos e a Petrobrás teve troca de comando ainda em fevereiro. A crise fiscal fez o governo abandonar o subsídio às empresas de energia, resultando num aumento substancial da tarifa de energia, de até 50% 6 . A insatisfação popular com o governo, impulsionada também pela economia, extravasou em manifestações como o “panelaço” e o protesto de 15 de março 7 . Também no início do ano o Congresso ficou paralisado em função da Lava-Jato. Houve grande apreensão quanto à “lista Janot”, a relação de parlamentares contra quem o Procurador- Geral da República, Rodrigo Janot, pediu abertura de inquérito no STF. A lista foi divulgada em março e envolvia 45 parlamentares, entre eles os presidentes da Câmara e do Senado, Eduardo Cunha e Renan Calheiros respectivamente.

3 Operação policial que investiga corrupção na Petrobrás e, através de delações premiadas, passou a indiciar e condenar uma série de políticos.

4 Por ajuste, Dilma desmonta pilares do 1º mandato. Estadão. São Paulo, p. B5, 18 jan. 2015.

5 Medidas impopulares colocam PT em ebulição. Estadão. São Paulo, p. A7, 25 jan. 2015.

6 Conta de luz da indústria deve subir até 53% em março. Estadão. São Paulo, p. A1, 18 fev. 2015.

7 Protesto contra Dilma é maior manifestação desde as “Diretas-Já”. Estadão. São Paulo, p. A1, 16 mar. 2015.

A inclusão dos presidentes da Câmara e do Senado na lista aguçou a crise política. Se

Dilma estava acuada pela economia e pelo descontrole político, o Congresso se via emparedado pela justiça, e os dois Poderes travavam guerra por poder. A Lava-Jato seguiu produzindo estragos no mundo político durante o primeiro semestre de 2015. João Vaccari Neto, tesoureiro do PT, foi preso em abril 8 , ao passo que dirigentes da Odebrecht e da Andrade Gutierrez, duas das maiores empreiteiras do Brasil, foram presos em junho 9 . Uma avalanche de delações premiadas envolvia, a cada semana, novos atores nos esquemas de corrupção. Nesse cenário já tumultuado, o governo dava uma guinada na política econômica e tentava promover um ajuste das contas públicas. No penúltimo dia do ano de 2014, Dilma editou as MPs 664 e 665, alterando regras do auxílio-doença, da pensão por morte, do seguro-

desemprego e abono salarial. Um episódio simbolizou a recepção do Congresso em relação a essas medidas: em 3 de março, Renan Calheiros devolveu a MP 669, que revogava diversas

desonerações feitas no ano anterior. Dilma estava tão fragilizada que aceitou o ato de Renan e revogou ela própria a MP, apresentando um projeto de lei no lugar.

O que se seguiu foi uma grave descoordenação política. Os partidos da base, entre os

quais PMDB e PT, foram se distanciando da pauta do governo, e o Legislativo como um todo afirmou sua independência. Cunha lançou uma agenda paralela, impingindo uma série de derrotas ao governo, como na redução da maioridade penal, no projeto da terceirização e na reforma política. Calheiros foi mais modesto, apesar de ser um forte opositor do ajuste. Na contramão do governo, o Congresso armou uma “pauta-bomba”, aprovando o fim do fator previdenciário (vetado), o reajuste das aposentadorias (vetado), mudança no indexador das dívidas estaduais e o reajuste do Judiciário (vetado). Sem controle de sua base, a cartada final de Dilma foi passar a articulação política ao PMDB, com o convite do vice Michel Temer 10 para o cargo em abril. Com o governo fragilizado, o Legislativo teve maior número de votações em pelo menos vinte anos 11 . Além disso, apenas no primeiro semestre foram abertas dez CPIs, recorde em 22 anos, mostrando a fraqueza do governo 12 . O fatídico semestre terminou com o rompimento de Cunha com o governo, em 17 de julho 13 , após série de desgastes.

8 Tesoureiro do PT é preso na Lava Jato e se afasta da direção do partido. Estadão. São Paulo, p. A4, 16 abr. 2015.

9 Lava Jato prende presidentes da Odebrecht e Andrade Gutierrez e. Estadão. São Paulo, p. A1, 20 jun. 2015.

10 Dilma entrega comando de articulação política a Temer. Estadão. São Paulo, p. A1, 8 abr. 2015.

11 Com fragilidade do governo, Câmara tem recorde de votações. Estadão. São Paulo, p. A1, 7 jun. 2015.

12 Congresso abre número recorde de CPIs em 22 anos. Estadão. São Paulo, p. A5, 9 jul. 2015.

13 Cunha já vinha defendendo o fim da aliança com o PT e a saída de Temer da articulação política, pois dizia que o vice era sabotado pelo PT nas negociações, especialmente por Mercadante. A gota d’água foi a denúncia de delator afirmando que ele recebera cinco milhões em propina, o que segundo Cunha seria uma retaliação do Planalto para enfraquecê-lo.

O segundo semestre avançou rapidamente carregando a sombra do impeachment após o rompimento de Cunha. A primeira fase do ajuste fiscal passou a muito custo e com muitas alterações, muitas delas vetadas. Para manter os vetos, o governo consumiu grande esforço político ao longo do semestre. A pauta-bomba prosseguiu com a aprovação, na Câmara, da PEC da AGU em primeiro turno, e da mudança na correção do FGTS. De forma mais moderada, o Senado apresentava agenda positiva como alternativa ao ajuste fiscal. Em agosto Renan lançou a “Agenda Brasil”, conjunto de propostas para aquecer a economia e destravar investimentos 14 . Era mais um sinal da descoordenação entre Executivo e Legislativo. Após a primeira fase do ajuste, Temer deixou a articulação política e iniciou um processo de afastamento do governo 15 , dando declarações ambíguas 16 . Sem uma figura de peso na coordenação política, agravou-se a crise de governabilidade, e o governo teve grande dificuldade para fazer avançar a segunda etapa do ajuste 17 , que incluía projetos como a recriação da CPMF e a prorrogação da DRU. A crise política aprofundou-se com a evolução da Lava-Jato: José Dirceu foi preso em agosto, enquanto Vaccari, Renato Duque e André Vargas foram condenados em setembro. Lula foi alvo de investigações em diversas frentes, e seu enfraquecimento prejudicava o governo. Para consagrar a péssima relação Executivo-Legislativo, Dilma encaminhou ao Congresso o projeto de orçamento prevendo déficit nominal, pedindo que os parlamentares efetuassem os cortes necessários. Além de expor divergências na área econômica, o gesto de Dilma foi recebido pelos parlamentares como tentativa de empurrar a responsabilidade 18 do governo ao Congresso. Após idas e vindas, o governo reviu alguns pontos de sua estratégia 19 , mas o episódio levou o Brasil a perder o grau de investimento pela agência Standard & Poor’s 20 . A crise política alimentava a crise econômica num círculo vicioso que parecia não ter fim. Na tentativa de recompor sua base e dar sinal de austeridade, Dilma promoveu reforma ministerial em outubro, cortando oito ministérios 21 . A rejeição das contas presidenciais de 2014 pelo TCU, no entanto, indicavam que a crise política tinha novos epicentros a cada semana. No fim de novembro o senador Delcídio Amaral, líder do governo no Congresso, foi preso pela Polícia Federal. Ao longo de todo o período, Eduardo Cunha travava sua batalha

14 Renan tenta impor agenda anticrise. Estadão. São Paulo, p. A7, 11 ago. 2015.

15 Temer decide deixar articulação política do governo. Estadão. São Paulo, p. A1, 22 ago. 2015.

16 Temer: ‘É preciso alguém para reunificar o país’. Estadão. São Paulo, p. A1, 6 ago. 2015.

17 Proposta de ajuste fiscal avança pouco no Congresso. Estadão. São Paulo, p. A1, 26 out. 2015.

18 Congresso rejeita pedido de Dilma para salvar orçamento. Estadão. São Paulo, p. A1, 2 set. 2015.

19 Dilma prepara novo tributo e promete rever Orçamento. Estadão. São Paulo, p. A1, 3 set. 2015.

20 Brasil perde grau de investimento; agência cita déficit no Orçamento. Estadão. São Paulo, p. A1, 10 set. 2015.

21 Dilma corta 8 ministérios e PMDB já apoia nova CPMF. Estadão. São Paulo, p. A1, 3 out. 2015.

pessoal defendendo-se de acusações de corrupção. Cunha foi denunciado por Janot em agosto

e

teve pedido de cassação protocolado no Conselho de Ética em setembro. A partir desse ponto,

o

impeachment passou a ser usado como escudo em sua defesa.

O ano explosivo chegou ao clímax quando, em 2 de dezembro, Cunha aceitou a abertura

do processo de impeachment contra Dilma. O pedido, protocolado por três juristas, tinha como foco as pedaladas fiscais e a edição de créditos suplementares em desacordo com a meta fiscal. Deflagrava-se ali o processo que tiraria Dilma Rousseff do poder em 31 de agosto de 2016.

IV. MPs e ajuste fiscal

A análise em retrospecto permite afirmar que o ano de 2015 pode ser referido como o

que os cientistas políticos costumam chamar de “paralisia decisória” (Limongi 2015; Melo 2016). Paralisia não se confunde com inação, até porque o volume de trabalho do Congresso

no ano foi bastante intenso. Entretanto, o flagrante descolamento das agendas do Executivo e do Legislativo fez com que o país ficasse paralisado tanto em âmbito político quanto econômico, sem fazer avançar soluções para dar conta dos problemas vividos. O resultado foi

a entrada num redemoinho negativo, um círculo vicioso no qual a piora no quadro econômico desestabilizava o mundo político e vice-versa.

O cenário de paralisia decisória no caso de uma presidente recém-eleita e com maioria

no Congresso coloca em questionamento alguns instrumentos do presidencialismo de coalizão. Afinal, se os poderes constitucionais do presidente são, como se diz no caso brasileiro, garantidores da governabilidade, como entender o que se passou em 2015? Quanto às medidas provisórias, é evidente a vantagem que esse instrumento legislativo confere ao presidente, mesmo em situação de crise econômica. A vigência imediata da MP altera desde logo o mundo jurídico e econômico, criando um fato consumado cuja desconstituição pelo Congresso tem custo elevado. No entanto, apesar de as MPs continuarem sendo ferramentas úteis ao presidente em cenário de crise econômica, pode-se observar mudança na recepção, pelo Legislativo, dessas medidas. Frente a uma pauta impopular e diante de um Executivo em baixa popularidade, os parlamentares não teriam interesse em participar da agenda do governo, frustrando a possibilidade de o Executivo veicular seus projetos pela via ordinária. A única saída para o governo acaba sendo a edição das medidas provisórias, mas agora em postura de conflito e enfrentamento com o Congresso, e não mais de delegação. Em momentos de crise econômica ou fiscal, as MPs afiguram-se como instrumentos de alcance reduzido dentro do toolbox do Executivo. Não havendo a possibilidade de reedição a

partir da EC 32/2001, o presidente divide a responsabilização de medidas impopulares com o Congresso. Esse fato pode criar conflitos na relação Executivo-Legislativo, não sendo difícil imaginar que os parlamentares possam criar uma agenda legislativa paralela e, com isso, distorcer o ajuste promovido pelo governo. Se o presidente tem o poder de decisão e pode contornar momentos de crise econômica editando MPs para ter vantagem na negociação de sua agenda, também é natural esperar que os parlamentares procurem alternativas ou se recusem a aprovar tal agenda legislativa de ajuste. Em 2015 observou-se justamente esse comportamento. O governo lançou mão de seu principal instrumento legislativo e editou uma série de MPs dentro do escopo do ajuste fiscal. As medidas, porém, desencadearam grande insatisfação entre os parlamentares, a qual foi se extravasando ao longo do ano em aprovação de emendas ou projetos que iam na contramão do ajuste pretendido. O Quadro 1 mostra as medidas provisórias do ajuste fiscal, editadas seja para reduzir despesas seja para aumentar receitas. Foram nove medidas provisórias editadas no primeiro momento do ajuste, até setembro de 2015, com tramitação iniciada ainda nesse ano. Das nove MPs do ajuste, seis foram aprovadas com emendas, uma foi devolvida e posteriormente revogada, e outras duas perderam eficácia por decurso de prazo. As MPs aprovadas foram bastante alteradas pelo Congresso, com a inclusão de mudanças que distorciam a proposta de ajuste e concediam benefícios fiscais com renúncia de receita.

Quadro 1 MPs do Ajuste Fiscal em 2015

MP

 

Assunto

Resultado

 

Emendas vetadas

 
 

Altera valores, prazos e

   

condições de elegibilidade da pensão por morte; e valores e pagamento do auxílio-doença

Aprovada

a)

Extinção da aplicação do fator previdenciário

664

com emendas

nos casos 85/95 e para pessoas com deficiência

 

Altera elegibilidade e duração do

Aprovada

com emendas

 

665

seguro desemprego, bem como do abono salarial

 

-

     

a)

Inclusão de diversos municípios na região da

SUDENE

 

668

Eleva alíquotas do PIS e Cofins

incidentes sobre importação de bens e também sobre cosméticos

Aprovada

Parcelamento de débitos com a União de

b)

empresas em recuperação judicial

com emendas

c)

Remissão de créditos tributários da Terracap

com a União

 
 

d)

Subvenção econômica a empresas industriais

exportadoras

 
 

Reduz a desoneração da folha de

   

pagamento das empresas de vários setores e altera tributação sobre bebidas frias

Devolvida /

669

Revogada

 

-

     

a)

Isenção do Adicional de Frete da Marinha

Aumenta de 15% para 20% a Contribuição Social sobre o

Mercante no Nordeste e Amazônia

 

Aprovada

com emendas

b)

Isenção de PIS e Cofins para sociedades

675

Lucro Líquido - CSLL incidente sobre bancos e instituições financeiras

cooperativas de crédito

c)

Benefícios fiscais a empresas inativas ou em

 

recuperação

 
 

d) Isenção de PIS e Cofins de diversos produtos

 

Institui Programa de Redução de

   

685

Litígios

PRORELIT,

Tributários

facilitando

-

o

Aprovada

com emendas

 

-

pagamento

de

dívidas

com

o

 

Fisco

 

Exige o pagamento

de

   

contribuição previdenciária do servidor afastado por licença de interesse particular

Perda de

689

eficácia

 

-

690

Aumenta o IPI sobre bebidas

quentes e revoga benefícios fiscais do Programa de Inclusão Digital

Aprovada

com emendas

a) Descontos de PIS e Cofins para empresas do

setor

b)

Restituição de tributos pagos a maior por fatos

geradores

ocorridos

em

dezembro

de 2015

c)

Prorrogação da produção de efeitos da Lei

 

Suspende

benefícios

fiscais

da

   

694

indústria química, de inovação

Perda de

 

-

tecnológica e aumenta IR juros sobre capital próprio

dos

eficácia

 

Fonte: Presidência da República

Análise detalhada da tramitação de algumas dessas medidas provisórias permite visualizar melhor o constrangimento do Congresso frente à pauta do ajuste fiscal e também a reação dos parlamentares com a inclusão de emendas que desfiguraram o ajuste.

a) Evento 1: MPs 664 e 665

As MPs 664 e 665 foram editadas no dia 30 de dezembro de 2014, e tiveram tramitação

similar. Foram certamente as medidas mais polêmicas do ajuste, posto que tocaram em questões trabalhistas pouco mais de dois meses após o segundo turno das eleições, quando as promessas de campanha ainda estavam vivas na memória popular. Começar o ajuste fiscal sem um conjunto mais elaborado de ações e pelo lado dos trabalhadores mostrou-se erro de estratégia. Os parlamentares cobraram com veemência que as medidas também atingissem as empresas, as instituições financeiras e o próprio governo. O ajuste de fato contemplou esses setores com as MPs 668 e 669 (reoneração de empresas), MP

675 (aumento da tributação de instituições financeiras) e MP 696 (reforma ministerial) , mas

de forma tardia e reativa. Por essa razão, as MPs 664 e 665 foram alvo de duras críticas no Congresso. A

participação intensa dos parlamentares no emendamento revela a polêmica das matérias: a MP

664 recebeu 517 emendas; a MP 665, 233 emendas. As respectivas comissões mistas foram

instaladas em 19 de março de 2015. Para a MP 664, foi designado relator o deputado Eduardo da Fonte (PP-PE), o qual renunciou ao cargo. Em seu lugar foi nomeado o deputado José Guimarães (PT-CE), que foi posteriormente retirado da comissão. O deputado Carlos Zarattini (PT-SP), vice-presidente da comissão, afinal assumiu a relatoria da matéria. Na MP 665 não houve troca de cargos, mas presidência e relatoria estavam nas mãos do PT. Percebe-se o desinteresse dos parlamentares na relatoria dessas medidas provisórias. Era evidente o constrangimento dos parlamentares em dividir a responsabilização por MPs que afetavam os trabalhadores. Partidos da coalizão reclamavam da falta de diálogo e da dureza das MPs 22 , enquanto a oposição acusava quebra das promessas da campanha de 2014 23 . As duas matérias foram aprovadas nas respectivas comissões, a MP 665 no final de abril,

e a MP 664 em maio. Como os relatores eram petistas, as matérias foram alteradas, mas dentro do limite acertado com o governo. Foi em plenário que a insatisfação dos parlamentares se expressou na aprovação de emendas que distorceriam o ajuste fiscal.

22 Deputado Daniel Almeida (PCdoB-BA): “Eu queria dizer que faço parte da base do Governo Dilma. Sou parte de um projeto político que governa o Brasil há 12. No entanto, o PCdoB, a Bancada do PCdoB, não pode votar a favor da Medida Provisória nº 665” (Diário da Câmara de 19/05/2015, p. 62). 23 Deputado Pauderney Avelino (DEM-AM): “É lamentável que o povo brasileiro, ao votar em outubro e novembro do ano passado, tenha sofrido um estelionato eleitoral. Como uma Presidente de um partido dito dos trabalhadores entra em um processo de retirar direitos desses trabalhadores? Não podemos, de forma nenhuma, aceitar que essa medida provisória venha a suprimir tais direitos” (Diário da Câmara de 02/07/2015, p. 23).

A MP 665 foi a primeira a ser votada na Câmara, em 5 de maio. Diante da ausência de grande parte do PT na sessão, o mal-estar na coalizão governista foi bastante intenso. Os partidos da base não queriam assumir o ônus da aprovação de matéria impopular enquanto os deputados petistas não se manifestassem publicamente a favor da MP 665:

O SR. MAURO PEREIRA (PMDB-RS) E agora, num momento como este, em

que nós estamos votando a Medida Provisória n° 665, que foi encaminhada para esta Casa pela Presidente Dilma Rousseff, eu gostaria que todos os Ministros da Presidente Dilma soubessem: a bancada do Partido dos Trabalhadores a maioria, quase 90% e a bancada do PCdoB não estão aqui no plenário. O Deputado Vicentinho precisa vir a esta tribuna e dizer para o Brasil o que pensa desse pacote.

O

SR. MARCO TEBALDI (PSDB-SC) Nós estamos hoje aqui para fazer a análise

da

Medida Provisória nº 665. E eu pergunto: onde está o PT? Onde está o Deputado

Padre Luiz Couto, que fala muito? Onde está o Deputado Vicentinho? Onde está o

Deputado José Guimarães? Onde está o Depuado Sibá Machado? Onde estão as Deputadas Maria do Rosário e Jandira Feghali?

O SR. DARCÍSIO PERONDI (PMDB-RS) Que os Deputados do PT venham daqui

a pouco ao plenário e votem com a sua Presidenta! Que votem com o Brasil! O

PMDB tem consciência da importância do ajuste fiscal. Então, que o PT venha aqui

e vote! O PMDB vai votar se o PT vier votar também. 24

Afinal, o deputado Sibá Machado, líder do PT, apareceu em plenário para informar que

o partido havia decidido apoiar a MP, mas sem fechamento de questão, ou seja, o partido não

iria aplicar sanções aos deputados infiéis, apenas orientar o voto de forma favorável. A medida causou profundo desagrado na base, levando Eduardo Cunha a adiar a votação da matéria 25 . A MP 665 voltou a ser apreciada no dia seguinte. Dessa vez, o PT fechou questão sobre

a matéria, mas a fragilidade da base era clara. A MP passou por pequena margem: 252 a 227. O governo também venceu na votação dos destaques por poucos votos. No Senado, a votação também foi marcada pelo desconforto da coalizão governista na votação. O governo venceu a votação da MP por apenas sete votos. Depois foi a vez da MP 664. A Câmara realizou sessão no dia 13 de maio para votar a medida, e, após alguns embates, a MP foi aprovada. Mas na votação dos destaques, o governo sofreu grave derrota, tendo sido incorporado ao texto emenda que previa o fim do fator

previdenciário 26 nos casos 85/95. Líderes da base, como do PDT e PCdoB, encaminharam votos

24 Diário da Câmara dos Deputados de 06/05/2015, p. 79, 82 e 76.

25 Planalto enquadra PT por ajuste, mas votação é adiada. Estadão. São Paulo, p. A1, 6 mai. 2015.

26 A emenda foi apresentada pelo deputado Arnaldo Faria de Sá (PTB-SP), e acabava com a correção das pensões pelo fator previdenciário caso a soma do tempo de contribuição e da idade fosse de 85 para as mulheres e 95 para os homens. O curioso é que a proposta foi apresentada por Pepe Vargas, do PT, e sempre foi uma bandeira do Partido dos Trabalhadores.

a favor da emenda e contra o governo. A emenda foi aprovada por 232 a 210. Além da unanimidade das bancadas do PDT e PCdoB a favor da emenda, houve grandes defecções no PMDB, PP e PSD. O próprio PT registrou nove votos favoráveis à emenda.

O governo ainda sofreu outra derrota em plenário, no destaque sobre auxílio-doença 27 ,

ponto fulcral do ajuste. Em todos os discursos, o mesmo posicionamento a favor dos trabalhadores, pensionistas e aposentados, e contra o ajuste fiscal do governo atingir essa classe e preservar recursos para outros setores. A MP 664 passou no Senado com as alterações feitas pela Câmara. Dilma vetou o dispositivo relativo ao fator previdenciário, editando no lugar a MP 676, com regras mais rígidas. Principais medidas do ajuste fiscal, as MPs 664 e 665 foram aprovadas em maio, a

despeito das pesadas críticas. A vigência imediata das MPs deu vantagem ao governo na negociação, mas não evitou que a atuação descontente do parlamento se transformasse em “pauta-bomba”, expressa tanto na apreciação dessas MPs quanto em outros momentos.

b) Evento 2: MP 669 e PL 863

Após assumir o Ministério da Fazenda, Joaquim Levy deu início a uma série de reversões da política econômica do primeiro mandato de Dilma, principalmente em relação à política de desonerações tributárias, a qual Levy chamou de “grosseira” 28 . Diante da nova orientação econômica, Dilma editou a MP 669 em fevereiro de 2015, reduzindo a desoneração da folha de pagamento de vários setores. Na semana seguinte, na leitura da MP em plenário, o senador Renan Calheiros surpreendentemente ordenou a devolução da medida ao Executivo. Renan argumentou que, apesar da eficácia da MP ser imediata, ela só produziria efeitos a partir do quarto mês de vigência, e que, portanto, não era urgente. Além disso, Renan Calheiros atacou frontalmente o ajuste do Executivo. Renan ainda se manifestou contrário às MPs 664 e 665, lamentando não ter devolvido as medidas porquanto elas foram editadas no período do recesso do Congresso.

O tom mais duro e a gravidade do ato repercutiram prontamente na coalizão. A medida

de Renan contribuiu para agravar a crise de governabilidade do início do ano e enfraquecer ainda mais o governo. Dilma saiu enfraquecida, e revogou ela própria a MP 669, encaminhando ao Congresso o PL 863, com o mesmo teor da medida provisória.

27 A MP 664 previa que o empregado afastado por doença só receberia auxílio-doença a partir do 31º dia, e não mais do 16º, como era anteriormente. Até esse prazo, o empregador teria o ônus de pagar o salário. O dispositivo foi retirado.

28 Levy vê desoneração ‘grosseira’ e eleva imposto sobre folha. Estadão. São Paulo, p. A1, 28 fev. 2015.

O PL 863 foi relatado na Câmara pelo deputado Leonardo Picciani (PMDB-RJ), e teve

longa tramitação. Após idas e vindas, acordos e confrontos com o governo 29 , o projeto foi

aprovado no final de junho. No Senado, a matéria foi aprovada no dia 19 de agosto. O Congresso alterou muito a proposta original, e ainda aprovou emenda que diminuía tributos sobre o setor de vestuário, vetada por Dilma.

O episódio mostra o conflito Executivo-Legislativo desencadeado pela edição de uma

MP. A ferramenta que pode servir para resolver problemas de barganha horizontal acabou sendo elemento de conflito entre os Poderes. A atitude de Renan Calheiros contra a pauta do ajuste fiscal por medidas provisórias potencializou a divisão de base e deu força à formulação de uma agenda legislativa paralela por parte do parlamento.

A devolução da MP mostrou também como o governo perdeu vantagem no processo

legislativo sem seu principal instrumento. Se a MP 669 não fosse devolvida, ela teria validade

desde fevereiro e deveria ser votada até meados de junho. Pela via ordinária, com o PL 863, o governo só conseguiu reverter as desonerações da folha de pagamento em agosto, com a sanção da Lei 13.161. A demora certamente repercutiu na crise econômica e na confiança dos agentes com relação à solidez fiscal do Brasil.

c) Pauta-bomba e paralisia decisória

A despeito da baixíssima popularidade da presidente ou da impopularidade do ajuste

fiscal, Dilma não se furtou a fazer uso das medidas provisórias. Foram editadas 43 medidas provisórias em 2015, média de 3,6 por mês número bastante alto para os padrões do governo Dilma. Apenas em 2012 a presidente editou mais MPs, num total de 45. Todavia, como a agenda legislativa do governo versou em sua maioria sobre matérias impopulares, especialmente do ajuste fiscal, encontrou fortes resistências no Congresso. O caso,

portanto, se aproxima da teoria da ação unilateral, quando um presidente fraco passa por cima do desejo do Congresso valendo-se dos poderes em editar medidas provisórias. Considerando que após a EC 32/2001 os parlamentares têm a necessidade de colocar suas digitais nas MPs, e no caso concreto no ajuste fiscal, o conflito entre os Poderes se observou na aprovação de uma “pauta-bomba” e de uma agenda paralela do parlamento. Assim, uma das causas da paralisia decisória de 2015 foi a descoordenação de agendas entre Executivo e Legislativo, fato que guarda relação com o poder reduzido das medidas provisórias em momentos de crise fiscal.

29 Planalto tenta adiar votação da desoneração. Estadão. São Paulo, p. A6, 10 jun. 2015.

O comportamento do Congresso não pode ser encarado sob o viés de “sabotagem” à ação presidencial, como muitos querem crer. O desconforto em aprovar medidas impopulares e a tentativa de apresentar uma pauta positiva, beneficiando grupos e setores diversos, são comportamentos previsíveis de atores racionais. Como expresso pelo deputado Arthur Oliveira Maia (SD-BA) na votação da MP 664:

Não vamos permitir que nós, nesta Legislatura, sejamos taxados como o Congresso Nacional e como a Câmara dos Deputados que atuaram contra o trabalhador e contra o aposentado. 30

O Quadro 2 mostra a lista das principais matérias da pauta-bomba, projetos que teriam impactos significativos nas contas públicas caso aprovados 31 . À exceção da PEC do Orçamento Impositivo, aprovada em fevereiro e promulgada em março de 2015, o governo conseguiu barrar todas as outras matérias. Mas o esforço nas tratativas consumiu o já escasso capital político do governo, levando à deterioração da coordenação política e à nomeação de Temer como o articulador do governo, criando impasses constantes entre Executivo e Congresso.

30 Diário da Câmara dos Deputados de 14/05/2015, p. 196.

31 Impacto da pauta-bomba é estimado em R$ 284 bi. Estadão. São Paulo, p. A5, 14 set. 2015.

Quadro 2 Matérias da Pauta-bomba de 2015

Matéria

Providência do Governo

Veto à correção da tabela do IR (emenda à MP 656/2014)

Fez acordo para manter o veto e editou a MP 670, mais restrita

PEC do Orçamento Impositivo (PEC 358/2013)

Derrotado

Mudança no indexador da dívida dos estados (PLP 37/2015)

Tentou por diversas vezes adiar a votação na matéria, cedeu, mas fez acordo no Senado

Reajuste das aposentadorias igual ao salário mínimo (emenda à MP 672)

Dispositivo vetado

Vinculação do salário da AGU ao STF (PEC 443/2009)

Atuou para barrar a votação na Câmara

Correção do saldo do FGTS (PL 4566/2008)

Atuou sem sucesso para barrar a votação na Câmara, mas conseguiu segurar a votação no Senado

Fim do fator previdenciário nos casos 85/95 (emenda à MP 664)

Dispositivo vetado; editada a MP 676, com regras mais rígidas

Reajuste do Judiciário (PL 7920/2014)

Projeto vetado totalmente

Isenção de PIS/Cofins para óleo diesel (emenda à MP 670)

Dispositivo vetado

Veto ao reajuste do Judiciário (VET 26/2015)

Mantido após diversos adiamentos das sessões do Congresso

Veto ao fim do fator previdenciário (VET 19/2015)

Mantido após diversos adiamentos das sessões do Congresso

Veto à isenção de PIS/Cofins para óleo diesel (VET 25/2015)

Mantido após diversos adiamentos das sessões do Congresso

Veto ao reajuste das aposentadorias (VET 29/2015)

Mantido após diversos adiamentos das sessões do Congresso

Fonte: Presidência da República, Senado Federal e Câmara dos Deputados

Além da “pauta-bomba”, pode-se falar da agenda paralela do Congresso, composta por projetos que contrariam os interesses do Executivo, embora não acarretem prejuízos fiscais:

regulamentação da terceirização; redução da maioridade penal; PEC da Bengala; PEC limitando

o número de ministérios a vinte; e Agenda Brasil lançada por Renan Calheiros. As derrotas do

governo nessas matérias dão ideia do descompasso de agendas entre Executivo e Legislativo. Recorrer ao encadeamento temporal dos eventos permite visualizar relações de causalidade entre esses elementos da análise ajuste fiscal, medidas provisórias, pauta-bomba

e paralisia decisória. A Figura 1 demonstra a sequência de eventos relacionados à votação das MPs 664 e 665, mostrando como o desconforto em aprovar o ajuste fiscal levou os parlamentares a uma postura de enfrentamento, fragilizando a coalizão e fazendo com que o Congresso aprovasse uma pauta-bomba e formasse uma agenda paralela.

Eventos Contemporâneos Eventos Anteriores  Dilma diz na campanha que não mexerá em direitos trabalhistas
Eventos Contemporâneos
Eventos Anteriores
 Dilma diz na campanha
que não mexerá em
direitos trabalhistas
 Oposição acusa governo de estelionato
eleitoral e pede impeachment
Eventos Posteriores
 Base e principalmente PT desconfortáveis
 Crise de governabilidade: Dilma
com a pauta do ajuste fiscal
convida Temer para a articulação
 Oposição sai fortalecida
das eleições
política
 Governo sofre derrotas em outros temas e
CPIs são abertas
 Mudança na política
 Conflitos no interior da
coalizão
econômica do governo
MPs 664 e 665
 Eduardo Cunha derrota
governo e é eleito
presidente da Câmara
 Aprovação de “pauta-bomba”
 Parlamentares têm de dividir a
e agenda paralela do Congresso
responsabilidade das medidas com o governo
 Base dividida e grande desconforto entre
 Lava-Jato avança no
Congresso
parlamentares na votação das matérias
 Partidos da base exigem posição firme do PT
na votação das MPs
Paralisia decisória
 Matérias são aprovadas após grande desgaste

Figura 1 Sequência de eventos relacionados às MPs 664 e 665

Elaboração própria

V. Conclusão

Dentro do conturbado ano de 2015, o período de maior conflito entre Executivo e Legislativo se dá entre abril e julho, meses onde se observa maior aprovação da pauta-bomba. Já no segundo semestre, o grande risco para o governo se deu quanto a derrubada de vetos importantes, o que levou o Executivo a lutar para postergar as sessões do Congresso em que não havia segurança de vitória. Mas de abril a julho a atuação do Congresso foi mais efetiva no tocante à pauta-bomba. Não à toa, foi nesse momento que Dilma se deu conta da ineficácia da coordenação política do governo e delegou a Temer a tarefa. Também foi nesses meses que se deu a discussão das MPs 664 e 665. Essa é uma evidência importante que sugere que matérias sensíveis reajuste do Judiciário, reajuste dos aposentados, isenção fiscal para o diesel e a mudança no cálculo das dívidas estaduais , todas aprovadas em junho, teriam sido reação dos parlamentares à aprovação da pauta impopular das MPs 664 e 665. Além da coincidência temporal, também a análise dos discursos parlamentares na apreciação dessas matérias indica a mesma direção, sugerindo relação causal entre o desconforto do Congresso no processo legislativo do ajuste fiscal e o surgimento e a aprovação da pauta-bomba.

Outra evidência que aponta a relação entre medidas provisórias e pauta-bomba pode ser encontrada no tipo das matérias. Ora, das matérias aprovadas pelo Congresso e vetadas por Dilma, todas foram inseridas como emendas em outras medidas provisórias, à exceção do reajuste do Judiciário. O fim do fator previdenciário veio como emenda na MP 664; o reajuste anual das aposentadorias foi inserido como emenda na MP 672; e a isenção fiscal do diesel como emenda na MP 670. Todas elas foram aprovadas entre maio e junho de 2015. Apesar de ser instrumento que confere vantagem de barganha ao presidente, a MP pode se voltar contra ele, seja aumentando o conflito no interior da base pela necessidade de aprovar matérias impopulares, seja dando velocidade e urgência às emendas distributivistas que pegam “carona” na tramitação das MPs. Desse modo, evidências importantes se congregam para indicar relação entre desconforto parlamentar com as MPs do ajuste fiscal e o surgimento da pauta-bomba: i) a natureza de unilateralidade da ação presidencial, editando MPs impopulares a despeito da baixa popularidade de Dilma, criando relação de conflito com o Congresso; ii) a má estratégia do governo no tocante ao ajuste, sem plano coordenado, começando por MPs que afetam os trabalhadores e gerando enorme insatisfação no parlamento; iii) o período crítico da relação Executivo-Legislativo e da aprovação da pauta-bomba coincidindo com a apreciação das MPs 664 e 665; iv) os discursos parlamentares na aprovação da pauta-bomba, sugerindo reação direta ao ajuste como forma de compensação; e v) a aprovação de “emendas-bomba” no bojo de medidas provisórias. Algumas hipóteses alternativas podem ser utilizadas para explicar o surgimento da pauta-bomba. Uma delas é que a oposição sabotou as ações do governo imbuída de um revanchismo pós-eleições de 2014. Tal hipótese não prospera porquanto a oposição continuou a ser minoritária no segundo governo Dilma. Embora tivesse maior legitimidade popular e força no parlamento, isso não seria suficiente para minar as ações do governo e propor agenda paralela. Na verdade, o problema se operou dentro da coalizão. O PDT apresentou baixíssimos índices de fidelidade nas matérias do ajuste, e a divisão das bancadas também se observou em outros partidos da coalizão, como PMDB, PP, PSD e até mesmo o PT. Outra hipótese é que Eduardo Cunha, desafeto de Dilma, tenha conduzido sozinho a agenda paralela do Congresso, levando à aprovação de matérias contrárias ao interesse do Executivo. De fato, diversos projetos avançaram na Câmara à revelia do governo, como a terceirização e a redução da maioridade penal. Mas todos os itens da pauta-bomba aprovados pela Câmara foram referendados pelo Senado. Episódio sintomático foi a aprovação do reajuste do Judiciário em 30 de junho na Câmara Alta: a despeito da intensa movimentação do governo

contrariamente ao reajuste, o projeto foi aprovado pela unanimidade dos senadores. Além disso, o rompimento de Cunha com o governo em meados de julho não significou maior intensidade da pauta-bomba; importou, sim, em maior número de CPIs. Não se pode falar, portanto, de atuação isolada de Cunha no avanço da pauta-bomba. As evidências reunidas e o descarte de outras hipóteses sugerem que a pauta-bomba foi reação racional dos parlamentares à apreciação das medidas provisórias do ajuste fiscal. Não obstante, as MPs continuaram a ser instrumentos importantes na estratégia presidencial, tanto que a maioria delas foi aprovada. O principal achado da pesquisa, portanto, é que a eficácia das medidas provisórias se mostrou limitada em momentos de crise econômica e fiscal, tendo tais instrumentos o potencial de desorganizar a coalizão pela necessidade de coparticipação dos parlamentares na agenda de ajuste. O fato de os parlamentares terem de assumir a responsabilidade na votação das MPs do ajuste fiscal funcionou como catalisador de conflitos, que levou à atuação independente do Congresso e ao quadro de crise política. Afinal, a materialização de todo o esgarçamento político deu-se em 2 de dezembro de 2015, quando Cunha aceitou a abertura do processo de impeachment que tiraria Dilma Rousseff do poder em 31 de agosto de 2016.

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A representação de interesses e o legislativo brasileiro: aproximações teóricas à luz das teorias democráticas

A representação de interesses e o legislativo brasileiro:

aproximações teóricas à luz das teorias democráticas

Área temática n. 06. Estudos Legislativos

AUTORA:

MILENA MARTINS DE OLIVEIRA (martinsoliveiramilena@gmail.com) Instituto de Relações Governamentais - IrelGov

Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política.

Montevideo, 26 a 28 de julho de 2017.

A representação de interesses e o legislativo brasileiro: aproximações teóricas à luz das teorias democráticas

A representação de interesses e o legislativo brasileiro: aproximações teóricas

à luz das teorias democráticas

INTRODUÇÃO

Milena Martins de Oliveira

Democracia e representação de interesse são praticamente inseparáveis quando se pensa em sociedades que adotam o sistema democrático contemporâneamente, quer se discuta a democracia a partir de modelos procedimentalistas, quer nos modelos mais participativos. Afinal, em ambas as vertentes, o que se pretende é que os anseios dos cidadãos (na vertente participacionista) ou a vontade do grupo vencedor das eleições (para os procedimentalistas) sejam considerados na esfera pública, mais especificamente para este artigo, no âmbito do Poder Legislativo.

Nos modelos de contornos mais procedimentais, tem-se que a realização de eleições livres, diretas e periódicas promovem a representação de interesses por um representante designado pelo povo, que tomam decisões em nome dos eleitores nas discussões e votações dentro das instâncias deliberativas dos Parlamentos. No meio dessa relação existe outro participante, os partidos políticos. Eles são os intermediários, responsáveis por canalizar e expressar a vontade dos eleitores dentro do parlamento.

Conforme o pensamento de Downs (1999), os políticos e seus partidos oferecem no mercado eleitoral programas políticos a fim de recrutar votos alinhados ao ideal apresentado. Questiona-se, então, se realmente há necessidade de partidos políticos, uma vez que por um lado estes não representam necessariamente os interesses da sociedade porque, em verdade, apenas pensam em alcançar e manter o poder. Por outro lado, os eleitores não escolhem de fato os representantes, afinal resta-lhes apenas aceitar ou não aqueles que se colocam como candidatos disponíveis no mercado eleitoral.

No entanto, a regra de eleições periódicas, um dos fundamentos da democracia procedimentalista, exige que o aval depositado nas urnas seja renovado de tempos

em tempos. Por essa ferramenta, consegue-se que os incumbentes em exercício busquem realizar um governo

em tempos. Por essa ferramenta, consegue-se que os incumbentes em exercício busquem realizar um governo ótimo (no sentido que lhe dá a teoria da escolha racional) para ser recompensado com a reeleição dos próprios incumbentes ou de sua legenda. Assim as pessoas exercem suas e escolhem os que irão exercer a atividade de representação no Parlamento e os reelegem, se for realizado um bom mandato.

Schumpeter apresenta posição crítica aos partidos enquanto instituição democrática hábil a concretizar o bem comum. Para ele, partido não pode ser compreendido em termos de princípios, pois trata-se de um grupo cujos membros se propõem a agir combinadamente na luta competitiva pelo poder político. (SCHUMPETER, 1984, p. 353). Ademais, os partidos políticos não são constituídos para expressar o interesse comum, a vontade geral, o bem de todos, porque em verdade não existe um bem comum, único, definido para todo a sociedade. Os cidadãos são, em sua maioria, incapazes de avaliar o governo, em razão da incapacidade política de compreensão de toda a complexidade social. A função do povo, então, é aprovar o governo, reelegendo os bons incumbentes ou levando ao governo uma nova elite, em caso de insucesso dos atuais governantes.

Como se nota, a teoria procedimentalista coloca a ênfase de seu enfoque na disputa eleitoral, relegando pouca importância aos anseios dos cidadãos. Esses anseios serão levados em consideração na tomada de decisão se o governante realizar que o custo para o atendimento das demandas gerar como contrapartida a possibilidade de reeleição do incumbente ou de seu grupo político.

Os modelos deliberacionistas e participacionistas de democracia compreendem a consideração da vontade dos grupos de interesses da sociedade sob outro enfoque. Nestas abordagens, que propõem uma maior participação dos cidadãos no processo decisório, a relação entre representantes e representados extrapola os conceitos minimalistas de igualdade perante a lei (denominada de igualdade formal) e de liberdade como mera possibilidade de escolha do melhor candidato nas eleições. Tempera-se, portanto, o processo decisório com conceitos alargados de participação e debates; homenageiam-se a diversidade e o pluralismo e ressignificam-se os conceitos de maioria, minoria e legitimidade; redefinem-se bem comum e vontade geral e levam-se em conta no balanço do poder interesses coletivos e interesses

individuais. O constructo dessas e de várias outras chaves conceituais buscam tornar possível a consideração

individuais. O constructo dessas e de várias outras chaves conceituais buscam tornar possível a consideração de outras formas de representação de interesses, como, por exemplo a defesa de interesses por meio do lobby.

É portanto, calcado nos ideais participacionistas que se defende neste trabalho a defesa de interesses por meio do lobby, o que é feito em três etapas. A primeira parte apresenta o debate teórico democrático no qual será exposta a posição de autores centrais da democracia, destacando o que eles relatam sobre participação, igualdade, objetivos da democracia, modelos para resolução dos conflitos em prol do bem comum, entre outros temas, com destaque para a representação de interesses.

No segundo momento, foca-se em duas correntes democráticas: a dos teóricos participacionistas e a da deliberação. O propósito é compreender como esses dois modelos discutem formas de interação democráticas em esferas não-públicas e públicas, revelando a forma pela qual prometem a capacitação para a participação cidadã de qualidade dos atores envolvidos, ao possibilitar a reunião e o debate de pessoas em torno interesses comuns. Além disso, como os espaços públicos (Poder Legislativo e órgãos administrativos) devem se abrir cada vez mais para a participação dos cidadãos, busca-se compreender como essas correntes enxergam a possibilidade de influenciar a tomada de decisão política.

A partir desses modelos teóricos, questiona-se, ao final, qual o lugar da representação de interesse via lobby (prioritariamente definido como atividade de defesa de interesse para este artigo) e de grupos de interesse/grupos de pressão. A localização dos espaços e dos limites da defesa de interesse se fará introduzindo os conceitos de lobby com o intuito de se entender como eles se inserem nas categorias teóricas sobre sistemas democráticos apresentados pelos autores dos modelos discutidos.

DEBATE TEÓRICO DEMOCRÁTICO

A diversidade de opiniões, interesses, perspectivas (YOUNG, 2000) representa um fato da condição humana. Não é esperado em nenhuma sociedade que todos os integrantes concordem acerca de tudo durante o tempo todo, o que torna necessário

que todas as organizações sociais tenham algum instrumento, por mais básico que seja, para solucionar

que todas as organizações sociais tenham algum instrumento, por mais básico que seja, para solucionar conflitos sobre metas (DAHL, 1989).

Isto ocorre porque qualquer grupamento humano é necessariamente caracterizado pela multiplicidade de condições, posições sociais, interpretações de seus atores. Diante da diversidade natural da sociedade, fica difícil estabelecer os critérios para igualdade política e participação na democracia. Robert Dahl (1989), a partir de dois modelos de democracia (a Madisoniana e a Populista), propõe o que denomina de democracia poliárquica, que se baseia em uma característica operacional predominante (regra) de decisão pela maioria de escolha dos representantes entre vários grupos que se colocam na corrida eleitoral, asseverando inicialmente que em todas as ocasiões em que há opções políticas, a alternativa escolhida é aquela preferida pelo maior número.

Contudo, em Dahl, diferentemente dos procedimentalistas puros, a decisão da regra da maioria, considerada isoladamente, não garante necessariamente igualdade entre os participantes, o que só ocorre se existir intercambialidade durante uma decisão. É o que se dá nos mecanismos eleitorais ou mesmo na tomada de decisões no legislativo, conforme aponta Dahl.

No mundo real da política pública nos Estados Unidos, o único estágio ao qual se chega absolutamente a uma boa aproximação da Regra parece ocorrer durante a contagem de votos nas eleições e nos corpos legislativos. No estágio pré-votação, numerosas influências, incluindo as de riqueza superior e controle de recursos organizacionais, exageram tão absurdamente o poder de alguns em comparação com o de muitos, que os processos sociais que culminam na votação poderiam ser chamados corretamente de altamente não igualitários e antidemocráticos, embora menos do que uma ditadura (Dahl, 1989, pg.70).

No modelo poliárquico, para se evitar essa tirania da maioria, a validade das preferências manifestadas deve ser avaliada a partir da análise de uma série de decisões anteriores ao processo final de tomada de posição definitiva, o que Dahl denominou de atributos da poliarquia, quais sejam: a) a manifestação de preferências dá-se pelo voto; b) o peso atribuído à escolha de cada um é idêntico; c) a alternativa vencedora é a que obtiver o maior número de votos; d) qualquer membro pode inserir uma nova alternativa entre aquelas já apresentadas para votação; e) todos devem possuir informações iguais sobre as opções; g) as ordens dos eleitos são executadas; h) as decisões tomadas no período entre eleições

podem ser pautadas conforme as condições anteriores ou são subordinadas àquelas decididas no período da

podem ser pautadas conforme as condições anteriores ou são subordinadas àquelas decididas no período da eleição.

O que há no pensamento dahlsiano são propriedades atribuídas ao regime democrático de índole metodológica. Ou seja, uma sociedade reunida delimitada em certo território, com poderes estatais instituídos e reconhecidos externamente e que orienta suas funções de acordo com os atributos da poliarquia estabelece um procedimento de funcionamento pelo qual escolhe seus representantes por regras prévias, claras e baseadas em critérios de maioria. Dessa sorte, pode-se enxergar a democracia poliárquica como tributária da visão procedimental, descrita antes em Schumpeter:

A democracia é um método político, isto é, um certo tipo de arranjo institucional para chegar a uma decisão política (legislativa ou administrativa) e, por isso mesmo, incapaz de ser um fim em si mesmo, sem relação com as decisões que produzirá em determinadas condições históricas (SCHUMPETER, 1961, pg. 295).

Método, aqui compreendido como procedimento, técnica ou meio de fazer alguma coisa, de acordo com um plano, baseia-se em regras claras de participação, colocadas anteriormente ao momento de escolha e amplamente divulgadas e asseguradas. Esse método, assim como o sufrágio universal, é o garantidor da liberdade e da igualdade. Liberdade de se candidatar e de votar no candidato que desejar, igualdade de oportunidades para se candidatar e no peso do voto individual.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E DEMOCRACIA DELIBERATIVA

Os estudos dos modelos de democracia podem ser contrapostos em duas grandes arenas (NOBRE, 2004): uma que abrange as macroestruturas do quadro institucional de um regime democrático e se identifica com as teorias procedimentalistas eleições periódicas e livres, sufrágio universal, separação dos poderes e garantia às liberdades e respeito aos direitos individuais outra que diz respeito aos novos espaços de participação e de deliberação responsáveis por desafiar tanto a capacidade da democracia de dar guarida a eles quanto a lógica do quadro macroestrutural.

Para o autor, a questão central na disputa em torno do sentido da democracia encontra-se

Para o autor, a questão central na disputa em torno do sentido da democracia encontra-se justamente na da natureza e da posição que podem e/ou devem ocupar

a participação e a deliberação de cidadãos e cidadãs no Estado Democrático de

Direito. Tal debate se fará aqui apresentando-se alguns estudiosos de dois outros modelos de democracia, a participativa e a deliberativa, que identificaremos, quando referidos em conjuntos, como estudos participacionistas.

A arena participacionista contesta alguns pressupostos da teoria procedimental ou

os reelabora. Por exemplo, o princípio da igualdade formal da vertente procedimentalista é acusado de não superar as desigualdades de fato existentes no tecido social. Essa crítica, relembram os teóricos de cunho mais participacionista, é feita ainda em Rousseau, que embora seja árduo defensor do respeito à igualdade, alerta que o progresso histórico da desigualdade gera o perigo do seu avanço sem volta, ao que chamou de estado de natureza sem desigualdades. Se não há volta para o estado de natureza, se as desigualdades são insuperáveis, deve-se buscar alternativas para afastar as desigualdades, por ele definidas como os diferentes privilégios que alguns usufruem em prejuízo dos outros e classificada como desigualdade moral ou política, e refundar a sociedade em bases mais igualitárias (ROUSSEAU, 1999).

J. Stuart Mill, outro teórico que está na base teórica das vertentes participacionistas, não coloca o centro da discussão na existência ou não de desigualdades, mas na possibilidade garantida a todos da participação. A oportunidade de defesa de interesses (privados) por todos, como extensão imparcial dos benefícios da liberdade, chave de seu pensamento, supera a discussão de existência de desigualdades. Nesse sentido ele afirma:

Na medida em que alguém, não importa quem, seja excluído de tal governo, os seus interesses não serão garantidos como aos demais e tal pessoa terá um campo de ação e um estímulo menor do que poderia ter para aplicar suas energias em seu próprio bem e ao da comunidade, para a qual a prosperidade geral será sempre proporcionada. (MILL, 2006, pg.57)

O reconhecimento do perigo da evolução das desigualdades em Rousseau, portanto, pode representar um passo para se sair da democracia procedimental no caminho para formas participativas no sistema democrático. Os teóricos participacionistas concordam que alguma participação é melhor que nenhuma, pois

desenvolve o efeito psicológico de integração aos assuntos coletivos nas pessoas e proporciona aos cidadãos

desenvolve o efeito psicológico de integração aos assuntos coletivos nas pessoas e proporciona aos cidadãos contato direto com as estruturas decisórias governamentais. Esse processo, tem o condão de gerar mais anseio por participação, em um ciclo virtuoso que tende a forçar a expansão do quantum participativo, propósito primeiro dos defensores dessa corrente.

O modelo da democracia participativa

Partindo-se da teoria da democracia participativa, temos que sua grande contribuição é o realce de duas funções primordiais da participação dos cidadãos nos processos decisórios: a educativa e a psicológica, tão imprescindíveis ou atuais quanto eram nos séculos XIX ou XX. Os defensores desse modelo partem da constatação de que historicamente, as pessoas apresentam pouco ou nenhum interesse pelos assuntos da política e acham que não lhes interessam porque não lhes afetam. Qualquer indivíduo, contudo, é impactado por decisões políticas das quais não tenha tomado parte direta ou indiretamente da sua formação.

O desinteresse em participar pode ser superado, nessa teoria, justamente pela

prática do incentivo à participação, primeiro em núcleos menores e mais familiares (como a própria família, o condomínio, a escola dos filhos, a igreja, a comunidade local, o espaço laboral empresarial/industrial); avançando-se para núcleos maiores e de decisões mais complexas. Essa é a função da perspectiva educativa da participação na democracia, que traz o caráter instrutivo ao permitir ao cidadão aprender a interagir em sociedade. Para essa vertente, são esses ambientes familiares que proporcionam às pessoas a vivência com modelos de organização hierárquica e de discussão sobre os interesses coletivos desses órgãos em detrimento dos interesses individuais, o que se denomina de educação para a cidadania (PATEMAN, 1992).

Pela teoria participativa, portanto, infere-se que se pode aprender a opinar em discussões de assuntos estatais em nível regional ou federal por meio da

participação em discussões no núcleo familiar e comunitário. O poder educacional

da participação democrática é algo que atinge a moral das pessoas, porque elas se

desprendem das suas preocupações individuais e entendem que há questões maiores inerentes a todos. Ou seja, quanto mais um indivíduo participa, melhor

capacitado ele se torna para fazê-lo (PATEMAN, 1992). Essa defesa da função educativa é inspirada

capacitado ele se torna para fazê-lo (PATEMAN, 1992). Essa defesa da função educativa é inspirada em Rousseau (1999), que compreende que o cidadão precisa entender que os interesses privados e coletivos andam juntos na medida em que se é importante praticar o senso de justiça.

Além da função pedagógica, de ensinar o cidadão a participar, participando, a teoria participativa apresenta uma segunda função da participação: o efeito psicológico que ela provoca nos atores que, desenvolvendo o sentimento de pertinência em relação

à comunidade e de maior legitimidade e aceitação das decisões que ajuda a

construir. Esse efeito integrativo foi identificado por Mill como papel da instrução moral proporcionada pela participação: quando ele é chamado a ponderar acerca de interesses que não são seus, e isso é estímulo para seus sentimentos em relação ao interesse geral. Isto faz com que ele se sinta parte do público e tudo o que for para o benefício do público, também será para o seu próprio. (MILL, 2006, p. 65).

Percebe-se, portanto, que para a teoria da democracia participativa, os grupos organizados são os primeiros espaços de convivência democrática coletiva, logo não faz sentido ignorá-los quando se trata de participação.

A existência de instituições representativas a nível nacional não basta para

a democracia; pois o máximo de participação de todas as pessoas, a

socialização ou ‘treinamento funcional’, precisa ocorrer em outras esferas,

de modo que as atitudes e qualidades psicológicas necessárias possam se desenvolver. Esse desenvolvimento ocorre por meio do próprio processo de participação (PATEMAN, 1992, pg. 60).

Democracia Deliberacionista

A teoria da democracia participativa de Pateman inclui o argumento de que os

indivíduos deveriam receber alguma espécie de treinamento em democracia, não limitado ao processo político nacional, o que só é resolvido por outro modelo participacionista: A democracia deliberacionista. Essa vertente propõe operacionalizar o treinamento participativo como forma de justificar e dar concretude ao ideal remoto da soberania popular, ou seja, às tarefas de discutir, deliberar, participar, argumentar, etc. Para tanto, os deliberacionistas propõem um modelo, ainda abstrato e não tão factível no mundo real, no qual o processo de decisão do governo tem de ser sustentado por meio da deliberação dos indivíduos racionais em fóruns amplos de debate e negociação (FARIA, 2000). Afinal, inserir os cidadãos nas

tomadas de decisão política pode ser uma forma de colocar as questões nas ponderações dos

tomadas de decisão política pode ser uma forma de colocar as questões nas ponderações dos tomadores de decisão. Esse pensamento, inclusive, é encontrado também na reelaboração, proposta pelo próprio Dahl, da sua teoria poliárquica:

Para se adquirir uma compreensão esclarecida de possíveis atos e políticas de governo, também é preciso a liberdade de expressão. Para adquirir a competência cívica, os cidadãos precisam de oportunidades para expressar seus pontos de vista, aprender uns com os outros, discutir e deliberar, ler, escutar e questionar especialistas, candidatos políticos e pessoas em cujas opiniões confiem e aprender de outras maneiras que dependem da liberdade de expressão (DAHL, 2001, pg. 110).

A democracia deliberativa procura, de forma geral, recapturar o ideal democrático de

que o governo deveria incorporar a vontade do povo formada através da argumentação dos cidadãos. A democracia deliberativa acredita que o melhor caminho para a democracia é que haja orientação pública organizada por um sistema de cooperação social entre cidadãos que superaram os próprios interesses em prol de uma tomada de decisão para as decisões políticas fruto do contraponto de argumentos em arenas deliberativas. Ou seja, espera-se o consenso entre todos

os cidadãos a partir de sua participação nos processos deliberativos.

Segundo Faria, três são os autores que estão na base da teorização desse modelo. O pensamento do primeiro deles, Habermas, explica os processos de comunicação

e de decisão do sistema político por uma imagem que retrata a relação centro-

periferia. No centro localiza-se a administração, o judiciário e a formação democrática da opinião e da vontade (parlamento, eleições políticas, partidos) que formam o núcleo do sistema político; na periferia, encontra-se a esfera pública composta por associações formadoras de opinião, especializadas em temas e em exercer influência pública (grupos de interesse, sindicatos, associações culturais, igrejas, etc) (FARIA, 2000, pg. 49).

Os poderes de decidir e de atribuir responsabilidades políticas organizam os procedimentos parlamentares, que fornecem os parâmetros de referência usados pelas esferas públicas e elas determinam como os processos de negociação serão estruturados em procedimentos democráticos focados em solucionar cooperativamente questões práticas, incluindo compromissos justos, que se tornam legítimos devido à oportunidade de conhecimento por todos e debate sobre eles nas arenas deliberativas (FARIA, 2000).

O que Habermas oferece, portanto, é um modelo discursivo que prevê uma análise da democracia

O que Habermas oferece, portanto, é um modelo discursivo que prevê uma análise da democracia a partir da relação entre dois polos. As decisões tomadas no sistema político fundamentadas e justificadas no âmbito da sociedade. Noutras palavras, propõe-se que o sistema político (polo 1) deve estar ligado às redes periféricas da esfera pública política (polo 2) por meio de um fluxo de comunicação que parte de redes informais dessa esfera pública, e se institucionaliza por meio dos corpos parlamentares e atinge o sistema político influenciando as decisões.

A democracia deliberativa proposta por Habermas utiliza uma estratégia dual, onde se apresentam fóruns institucionais e extra institucionais que se apoiam nos sujeitos da sociedade civil, bem como em outros atores políticos tais como os sindicatos, os partidos e os grupos de interesse (FARIA, 2000, pg. 53).

Cohen, um outro importante nome para essa corrente, não concorda com a proposta de Habermas por entender que os circuitos periféricos responsáveis por capturar os problemas sociais e, posteriormente, influenciar as instâncias decisórias do governo, não constituem um modelo suficiente de forma de participação. Valorizar as condições extra institucionais de influência das associações, esferas públicas, opinião pública baseadas em regras não formais do sistema é uma dissolução desencorajadora da soberania popular(COHEN apud FARIA, 2000, pg. 54)

Para de fato haver governo legítimo, Cohen propõe outra forma de participação baseada em três requisitos: a) haver condições para permitir e encorajar inputs que refletem experiências e preocupações fundamentados na experiência local e na informação e que podem não ocupar a agenda normal; b) haver oferecimento de avaliações disciplinadas de propostas através da deliberação que envolvem valores políticos fundamentais; c) haver oportunidades mais institucionalizadas e regularizadas para a participação dos cidadãos na tomada de decisão coletiva e, talvez, ao fazer isso, aumentar a qualidade do discurso na esfera pública informal.

Assim, Cohen aposta em um modelo que denomina de poliarquia diretamente deliberativa (PDD), o qual muda o local para solução dos problemas de ordem coletiva. Habermas, por sua vez, separa as esferas, não integrando diretamente os cidadãos nos espaços de poder institucionalizados, já Cohen quer uma mudança do local para solução dos problemas.

O Legislativo na PDD deve facilitar a solução de problemas via arenas diretamente deliberativas para

O Legislativo na PDD deve facilitar a solução de problemas via arenas diretamente deliberativas para os campos políticos por ele publicizados (saúde, educação, segurança, etc). Ou seja, as pessoas encarregam-se de realizar os objetivos gerais determinados já pelo Legislativo, o qual deve disponibilizar recursos para a promoção da ação poliárquica diretamente deliberativa responsável e também verificar a alocação dos recursos e as responsabilidades das unidades.

Um terceiro e influente teórico deliberacionista, James Bohman, também discorda de Habermas e aproxima-se de Cohen. Para ele, as instituições democráticas, a burocracia, as agências administrativas precisam criar esferas públicas próprias com objetivo de operacionalizar a deliberação. A deliberação para Bohman é uma atividade social incorporada na ação social do diálogo. (BOHMAN apud FARIA, 2000, pg. 59)

Diálogo, aqui, é o ato de receber e oferecer razão num contexto social no qual os atores enfrentam uma situação problemática. Eles deliberam exercendo a cooperação, logo o sucesso do ato deliberativo é atingido quando os atores são convencidos a manter as cooperações em andamento, “um resultado de uma decisão real é aceitável quando as razões por trás dela são suficientes para motivar a cooperação de todos.” (BOHMAN apud FARIA, 2000, pg. 59)

Resumindo, o diálogo é livre e aberto a todos os cidadãos, cada ator ou grupo cooperaria na deliberação porque espera, racionalmente, que sua visão seja incorporada na decisão final que, por sua vez, será favorável ou pelo menos não desfavorável para ele. (FARIA, 2000, pg. 60). Assim, todos participam, todos contribuem porque há estímulo intrínseco no exercício de posicionamento, argumentação, expressão de ideias, numa determinada instância de deliberação com participação coletiva.

Os três autores deliberacionistas, apesar de suas divergências pontuais, têm em comum em todo o discurso da corrente deliberativa os princípios de igualdade e liberdade. Igualdade é um pressuposto de alcance menos tangível diante de organizações societárias em Estados cada vez mais heterogêneos e complexos. Cohen (1997), por exemplo, diz a representação igualitária é factível na medida em