O Legislativo brasileiro no presidencialismo de coalizão:

comportamento parlamentar e arranjos institucionais

ALDENIR BRANDÃO DA ROCHA
FABIANO SCHWARTZ PERUZZO
MILENA MARTINS DE OLIVERIA
NIVALDO ADÃO FERREIRA JÚNIOR
RODRIGO RIBEIRO BEDRITICHUK

Dois fenômenos ocorrem simultaneamente no Brasil contemporâneo: a

maturidade dos 30 anos dos estudos institucionais realizados sob o codinome
de Presidencialismo de Coalizão e a crise político institucional representada pelo
segundo impeachment de um presidente democraticamente eleito, ocorrido
neste mesmo período; por escândalos de corrupção e pela estagnação
econômica. O presente painel apresenta a visão privilegiada de acadêmicos que
são ao mesmo tempo partícipes do processo político realizado no Legislativo, na
qualidade de membros da burocracia. Imerso nesse contexto, o painel revisita
as premissas do presidencialismo de coalizão para dialogar com as pesquisas
até então realizadas e tenta contribuir para a literatura ao testar os limites e
contradições destes estudos. Custos não considerados de transações entre
Legislativo e Executivo, arcabouço de regras informais como catalizador dessas
transações, delegação extremada ao Executivo do poder de formatar políticas
públicas, correlação entre número de partidos e inchaço da máquina pública,
ciclos eleitorais legislativos são pontos ressaltados nos diversos papers
apresentados. Os resultados apresentados apontam para o aumento recente
dos custos de se formar uma coalizão de governo no Brasil e para uma lógica
perversa de parlamentares ávidos por obter benesses para integrarem a base
de apoio ao presidente da República.

Palavras-chave:
Presidencialismo de coalizão; Custos de transação; comportamento
parlamentar
Área Temática:
06. Estudos Legislativos
 Ciclos Electorales en el Legislativo: la fuerza del
presidencialismo de coalición brasileño

AUTORES:
Nivaldo Adão Ferreira Júnior
(nivaldo.af.junior@gmail.com)
CEFOR - Câmara dos Deputados

Fabiano Schwartz Peruzzo

(fabiano.peruzzo@camara.leg.br)
CEFOR - Câmara dos Deputados

Área temática n. 06. Estudos Legislativos

Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano

de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de
Ciencia Política.

Montevideo - 2017

1
 Ciclos Electorales en el Legislativo: la fuerza del
presidencialismo de coalición brasileño1

Nivaldo Adão Ferreira Júnior2

Fabiano Schwartz Peruzzo3

Resumen: La actuación del Legislativo y su relación con el Ejecutivo explican buena

parte del formato y del resultado de las políticas públicas. Varios estudios buscan
describir cómo ocurra la actuación entre esos dos poderes y cuánto el comportamiento
de los partidos y de los parlamentarios dentro del Congreso pueden afectar el balance de
la gobernabilidad. Para el panorama brasileño, estudios basados en la teoría partidarista
racional muestran, de manera general, que la tendencia del comportamiento individual
de los miembros del Congreso Nacional de mirar políticas de cuño distributivo, en
detrimento de políticas nacionales (con miras a agradar la base electoral y garantizar el
mantenimiento o el aumento de votos en las elecciones sucesivas) se contornea por el
centralismo decisorio y el control de la agenda que queda en manos de actores clave
como el presidente de la República, los presidentes de las casas legislativas y los
presidentes de las comisiones.
Una buena parte de los resultados alcanzados por esa literatura se deriva de los estudios
dirigidos por Fernando Limongi y Argelina Figueiredo (1995, 1999, 2002, 2005, 2007)
en el ámbito del programa de investigación desarrollado junto con el Centro Brasileño
de Análisis y Planificación (Centro Brasileiro de Análise e Planejamento – CEBRAP),
que fueron iniciados aún en la década de 1990. A partir de ese impulso inicial, varios
investigadores, e incluso Figueiredo y Limongi, en la compañía de Cheibub
(CHEIBUB et ALLI, 2009) entre otros más, y buscan refutar las premisas de la
preponderancia del Ejecutivo en la pauta del Legislativo y mostrar la dificultad de
desempeño de mandatos dirigidos a bases electorales locales.

1
Revisión gramatical para el idioma Español por Cynthia Renee Garcia (cynthiagarciafernandez@gmail.com)
2
Cientista Político, Analista Legislativo e Pesquisador e Professor do Programa de Pós-graduação da Câmara dos
Deputados do Brasil (nivaldo.ferreira@camara.leg.br)
3
Engenheiro Elétrico e Cientista de Dados, Coordenador Pesquisador e Professor do Programa de Pós-graduação da
Câmara dos Deputados do Brasil (Fabiano.Peruzzo@camara.leg.br)

2
 El presente artículo tiene como perfil dichos intentos, utilizando supuestos de los
estudios de la teoría electoralista racional, y construye la hipótesis de que la disciplina
partidista puede sufrir variaciones durante la legislatura, tendiendo a ser muy baja en
períodos preelectorales. Se propone que los diputados racionalmente actúen en la arena
legislativa de forma más preocupada con sus electores cuando se encuentran en el
período de campaña electoral, de tal forma que sean menos fieles a la base del gobierno
o a su líder de partido, en comparación con períodos no electorales. Para el intento de
comprobación de la hipótesis, se utilizó la base de datos del CEBRAP para votaciones
nominales en el Pleno de la Cámara de Diputados entre los años 1989 y 2012. Los datos
fueron separados por períodos electorales y períodos no electorales y se calculó el
índice medio de fidelidad de los diputados de la base de coalición en el Ejecutivo. Los
resultados no nos permiten afirmar que, al menos en lo que se refiere al voto, los
diputados actúan diferentemente o son más o menos infieles al Gobierno durante los
períodos preelectorales.

Palabras clave: Teoría Electoralista Racional; Presidencialismo de Coalición;

Conexión Electoral;

Ciclos Eleitorais no Legislativo: a força do presidencialismo de

coalizão

Resumo: A atuação do Legislativo e a sua relação com o Executivo explicam boa parte
da formatação e do resultado das políticas públicas. Vários estudos buscam descrever
como se dá a atuação entre esses dois poderes e quanto o comportamento dos partidos e
dos parlamentares dentro do Congresso podem afetar o balanço da governabilidade.
Para o Brasil, estudos baseados na teoria partidária apontam, de maneira geral, que a
tendência do comportamento individual dos membros do Congresso Nacional de mirar
políticas distributivistas, em detrimento de políticas nacionais (com vistas a agradar a
base eleitoral e garantir mantença ou acréscimo do capital eleitoral em eleições
sucessivas) é contornada por centralismo decisório e controle da agenda nas mãos de
atores chave como o presidente da República, os presidentes das mesas das casas
legislativas e das comissões e os relatores.

3
Boa parte dos resultados alcançados por essa literatura decorre dos estudos dirigidos por
Figueiredo Limongi e Argelina Figueiredo (1995, 1999, 2002, 2005, 2007) no âmbito
de programa de pesquisa desenvolvido junto ao Centro Brasileiro de Análise e
Planejamento, iniciados ainda na década de 1990. A partir desse impulso inicial, vários
pesquisadores, entre eles, os próprios Figueiredo e Limongi, em artigo escrito em
parceria com Cheibub, (2009), buscam refutar as premissas da preponderância do
Executivo na pauta do Legislativo e da dificuldade de desempenho de mandatos
voltados para os currais eleitorais.

O presente artigo se alinha a essas tentativas, utilizando pressupostos dos estudos de

ciclos eleitorais, e constrói a hipótese de que a disciplina partidária pode sofrer
variações durante a legislatura, tendendo a ser muito baixa em períodos pré-eleitorais.
Propõe-se que deputados racionalmente agem de forma mais distributivista quando em
campanha eleitoral, sendo, portanto, menos fiel à base governista, quando comparado
com períodos não eleitorais. Para a tentativa de comprovação da hipótese, utilizou-se a
base de dados do CEBRAP para votações nominais em plenário da Câmara dos
Deputados entre os anos 1989 e 2002. Os dados foram separados por períodos eleitorais
e períodos não eleitorais e calculou-se o índice médio de fidelidade de deputados da
base ao Executivo. Os resultados não nos permite afirmar que, ao menos no que tange
ao voto, os deputados agem diferentemente ou são mais ou menos infiéis ao Governo
durante os períodos pré-eleitorais.

Palavras Chave: Ciclos eleitorais, Presidencialismo de Coalisão, Teoria Distributiva

Introduccíon:

El presente artículo es fruto de investigaciones realizadas en el marco de Grupos

de Investigación e Extensión del Programa de Postgrado, con sede en el Centro de
Formación, Perfeccionamiento y Entrenamiento de la Cámara de Diputados, en los
cuales los autores participan cómo miembros y coordinadores. Su objetivo inicial es el
de probar los límites del concepto y de la comprensión del Presidencialismo de
Coalición brasileño, dado por los estudios realizados a partir de la teoría partidista.

4
 Desde que Fernando Limongi y Argelina Figueiredo (1995, 1999) iniciaron sus
estudios acerca del comportamiento del parlamentario mediano en la Cámara de
Diputados por medio de la observación de su patrón de votación, la expresión
"presidencialismo de coalición" ganó nuevos contornos en Brasil, pasando a significar
una especie de arreglo o acuerdo institucional donde el Ejecutivo y Legislativo
centralizan poderes en manos de actores institucionales específicos y condicionan la
actuación de la mayoría de los demás actores. De esta forma, a pesar de la existencia de
varias características dispersoras de poder en el diseño institucional brasileño que
tienden a generar una parálisis decisoria, ingobernabilidad y tensiones institucionales
(ejemplos de esas características, de acuerdo con Abranches, 1988 y Ames, 2001, son el
federalismo, el bicameralismo, el sistema partidista fragmentado y poco
institucionalizado), se observa en el proceso legislativo brasileño altas tasas de
disciplina partidista y tendencia centralizadora en la toma de decisión, con influencia
muy fuerte de los partidos. Esa influencia de los partidos y bloques se alcanza mediante
la actuación de líderes de las bancadas en el Congreso Nacional (SANTOS, 2003;
AMORIM NETO y SANTOS, 2003; FIGUEIREDO y LIMONGI, 2002).

La consecuencia más visible de dicho fenómeno es que hay una intensa

preponderancia del Ejecutivo en los procesos de toma de decisión en el Legislativo, con
tasas de disciplina partidista (demostrada por el apoyo que la base de la coalición
gobernista en votaciones nominales) y se encuentra en torno al 85% (FIGUEIREDO;
LIMONGI, 1999; 2000, 2002). De esta forma, se percibe con cierta claridad la
adecuación de la teoría partidista (desarrollada en Estados Unidos por Cox y
McCubbins, 1993, entre otros) a los estudios del legislativo brasileño.

De hecho, la visión de la teoría partidista es hoy la más utilizada para la

comprensión del funcionamiento institucional brasileño, principalmente para la
explicación de las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. Aunque esta teoría es, no es
unísona ni explica todo el fenómeno institucional, y algunos estudios buscan contradecir
o relativizar sus resultados. Los propios autores Fernando Limongi y Argelina
Figueiredo, en asociación con Antônio Cheibub, hicieron uso de la variable "fuerza de
la influencia del Gobernador" para verificar, entre 1986 y 2002, si el hecho de la

5
ocurrencia de un gobernador de oposición en un estado dado de la federación brasileña

alteraría el promedio de los votos dados al Ejecutivo para ese estado en la Cámara de
Diputados. Es decir, la hipótesis de trabajo de los investigadores era que la tradicional
fuerza local que ejercen los gobernadores, sumada a la difusión de poder del modelo
federalista (con un consiguiente debilitamiento del poder central del Ejecutivo de la
Unión) desafiaría los presupuestos de la teoría partidista para el Congreso Nacional. Sin
embargo, según los propios autores, la conclusión general de estos análisis es que la
influencia del estado sobre el comportamiento de los legisladores individuales y sobre
las bancadas estatales no es más fuerte que la de los partidos políticos nacionales y la
del gobierno nacional4 (FIGUEIREDO, CHEIBUB, LIMONGI, 2009). En otras
palabras, ni el federalismo ni la tradición de la fuerza de los gobernadores estaduales en
Brasil desafían significativamente la preponderancia del Ejecutivo sobre el Legislativo
Federal en el modelo vigente del presidencialismo de coalición.

La presente investigación se inspira en el artículo citado y busca igualmente

probar los límites de la fuerza del Ejecutivo en el presidencialismo de coalición,
construyendo la hipótesis de que la preponderancia y el poder de agenda de ese poder
sobre el Legislativo no son igual durante toda la legislatura. Se planteó la hipótesis de
que esa fuerza varía conforme la proximidad mayor o menor de las elecciones. La
explicación imaginada para esta hipótesis es que en los períodos electorales, el interés
del parlamentario en reelegirse tendría más preocupación de agradar la base que a su
líder partidista o al Ejecutivo y, consecuentemente, votara menos con la base gobernista
y, por supuesto, de acuerdo con intereses parroquiales. La variable de interés, por lo
tanto, es el período electoral y la variable dependiente es el promedio de votación con el
gobierno en el plenario de la Cámara de Diputados brasileña.

La teoría de la conexión electoral, lanzada por Mayhew en 1974, fundamenta la

hipótesis de que los diputados se preocupan por la reelección y buscan, por lo tanto,
demonstrar a los electores que su mandato se preocupa con ellos mediante actuación

4
Traducción hecha por los autores

6
volcada hacia sus intereses. A la vez, la teoría electoralista racional o teoría de los ciclos
políticos es utilizada para justificar diferencias de comportamiento parlamentario
durante la legislatura.

Si la primera teoría es ampliamente adoptada para la comprensión del

Legislativo, la Teoría de los Ciclos Políticos todavía es poco aplicada en este ámbito.
En realidad, estos estudios se han utilizado para justificar el comportamiento político
del jefe del Ejecutivo, en varios países del mundo (aunque más acentuadamente en los
países en vías de desarrollo). En estos estudios, se demuestra que el jefe del Ejecutivo
actúa estratégicamente en períodos electorales, elevando déficits presupuestarios y
reduciendo tasas e impuestos, en el intento de demostrar a los electores que su gobierno
es favorable al pueblo. La estrategia permite a los encargados mayores posibilidades de
reelección, pues el elector va a recordarse de esa actuación benéfica en el momento de
la votación (ALESINA, 1987; ALESINA y PEROTTI, 1995).

Como es notorio, esta teoría afirma, que generalmente se adopta para explicar cambios
de estrategias y comportamientos del jefe del Ejecutivo, y que es aún poco utilizada
para explicar el comportamiento de los representantes electos para el legislativo. La
posible razón es que el encargado en el Ejecutivo, para varias situaciones, tiene poder
de decisión o disposición presupuestaria inmediata, decidiendo de manera unipersonal
sobre los varios aspectos de la economía. El Legislativo, al contrario, es un cuerpo
colectivo, que toma decisiones por mayoría y de forma morosa.

En el caso de Brasil, el Legislativo Federal es bicameral y cada casa está compuesta de

varias comisiones permanentes. Su proceso legislativo se realiza en varias etapas,
construyendo la toma de decisión de forma lenta, gradual y colectiva. Por ello tal
proceso, es considerablemente más difícil para el legislador que para el jefe del
Ejecutivo que clame para sí la paternidad de una política pública benéfica para los
representados, construida colectivamente, por miembros de diferentes partidos políticos.
Esto no significa que los parlamentarios actúen siempre de la misma manera durante
toda la legislatura. Es muy razonable suponer que también ellos, en período
preelectoral, busquen señalar a los electores que actúan en favor de sus constituencies,

7
aunque sus acciones no causen efectos económicos inmediatos. Parece razonable

suponer, por lo tanto, que parlamentarios en las vísperas de la elección busquen

políticas de cuño más distributivo o parroquial y, al hacerlo, actúen de forma más
independiente en relación a las orientaciones o demandas del Ejecutivo (NORDHAUS,
1975).

1. Cuadro Teórico
a. Preponderancia del Poder Ejecutivo

Según estudios a partir de la teoría partidista aplicada al caso brasileño, el

funcionamiento institucional y las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo en Brasil
generan un ambiente con alta previsibilidad de resultados. La racionalidad de los
actores, las herramientas legislativas disponibles para el jefe del Ejecutivo y el
centralismo decisorio en manos de actores clave en el Congreso Nacional, en especial
de líderes partidistas, generan un ambiente propicio para la coexistencia de grados
elevados de gobernabilidad y de representatividad en el sistema (FIGUEIREDO y
LIMONGI 1999, 2000, 2001, 2002). Estos estudios muestran que el proceso legislativo
es controlado por el Poder Ejecutivo, que dispone de prerrogativas constitucionales
como las legislaciones de urgencia (en Brasil se les denominan Medidas Provisionales),
se trata de una amplia iniciativa legislativa, y muchas de ellas son exclusivas, como por
ejemplo las que tratan materias tributarias y presupuestarias (AMORIM NETO, 2000);
y la posibilidad de solicitud de urgencias constitucionales para esas iniciativas.
Asimismo, el jefe de Ejecutivo dispone de recursos como el control de la ejecución
presupuestaria y la facultad de nombramientos en cargos de la Administración Pública,
entre ellos cargos de Ministros de Estado, que posibilitan atraer partidos para la base del
Gobierno y formar coaliciones (FIGUEIREDO y LIMONGI 2002).

Dentro del parlamento, la organización del proceso decisorio conlleva a la

concentración de poderes en manos de actores específicos. Por medio de este artificio,

8
los presidentes de las casas legislativas y de las comisiones parlamentarias tienen poder
de agenda sobre las proposiciones, determinando el momento y la forma de apreciación
de las materias (agenda setting). Los líderes partidarios, a su vez, poseen poder de
indicar y retirar miembros de las comisiones en cualquier momento, forzándolos a
actuar de acuerdo con las directrices de la bancada. Los relatores son responsables de
indicar el alcance y la temática de la discusión de cada materia en tramitación en las
casas legislativas, aumentando o disminuyendo la amplitud de informaciones que
pueden ser producidas en el proceso (FIGUEIREDO Y LIMONGI, 1999; SANTOS,
2003).

Al unirse a este escenario de reglas regimentales que concentran el proceso legislativo

en algunos actores del Parlamento (líderes partidarios, presidentes de las casas
legislativas y de las comisiones) las reglas constitucionales favorables al Ejecutivo que
atraen a gran parte de los actores centrales del Legislativo para la coalición, se
construye, en la literatura, por un lado, el escenario donde el Ejecutivo controla la
agenda del Congreso Nacional y ejerce preponderancia en la actividad legislativa
(FIGUEIREDO Y LIMONGI 2006, SANTOS 2003, NETO, 2000). Por otro lado, se
afirma que el Legislativo está compuesto por partidos altamente disciplinados,
conducidos por líderes que hablan y actúan en nombre de la bancada, lo que hace del
Legislativo una arena de actuación colaborativa o complementaria en relación a las
propuestas de políticas públicas del Ejecutivo (FIGUEIREDO Y LIMONGI, 1999 y
2002).

Además de controlar la agenda legislativa, el Ejecutivo brasileño presenta índices de

éxito en la aprobación de sus propuestas de políticas públicas muy semejante a los
índices de sistemas parlamentarios, en los cuales el Ejecutivo y el Legislativo son
prácticamente cuerpos fundidos. Este hecho desafía las expectativas negativas
construidas para el funcionamiento de presidencialismos multipartidistas, diseñadas por
autores como Barry Ames (2001) y Juan Linz (1990).

9
 b. Teoría Electoralista Racional y Conexión Electoral: ¿existe una
correlación?

El escenario dibujado arriba desafía las premisas de los presupuestos de la teoría de la

conexión electoral, diseñada por Mayhew (1974). Según ese autor, el electo, desde el
primer día de su mandato, busca aumentar su capital político con miras a la reelección.
De esta forma, actúa en favor de su electorado, destinando recursos, de preferencia de
bajo costo (pork barrel) a su base electoral. En lo que se refiere al parlamentar brasileño,
los recursos posibles serían, por ejemplo, la realización de discursos y tomas de
posiciones en plenario en la defensa de intereses de sus electores; la asignación de
enmiendas parlamentarias a reducciones electorales; la presentación de (o la votación
en) proyectos de ley de acuerdo con intereses específicos de regiones, grupos de
electores, grupo de trabajadores, financiadores de campañas electorales. La defensa de
que, especialmente en las votaciones en el plenario, los parlamentarios siguen al líder de
la bancada (que a su vez sigue las indicaciones del Ejecutivo), reduce el campo de
maniobra individual de los parlamentarios.

También reduce la defensa de banderas específicas de los partidos políticos. Debemos

reconocer que en la Cámara de Diputados brasileña hay casi tres decenas de partidos
representados y que estos partidos no tienen necesariamente las mismas preocupaciones
ideológicas. De la misma forma, los 513 diputados electos representan una miríada de
constituencies distintas y provienen de 27 estados miembros (que se dividen en más de
5.500 municipios), obligando a reconocer que sus intereses no están necesariamente
albergados en el espectro de intereses del Ejecutivo. Que patente y razonable admitir
que en determinadas votaciones, los intereses individuales del parlamentario o los
intereses del partido chocan con los intereses defendidos por el Ejecutivo. En esos
momentos, existe la probabilidad de que la base oficialista no dé el 85% de votos
favorables al Ejecutivo previstos por el promedio histórico encontrado en los trabajos de
Figueiredo y Limongi. Es posible que parlamentarios, en determinadas ocasiones, voten
contra el gobierno, aunque sean miembros de la base de coalición. Sin embargo, la

10
pregunta que nos corresponde hacer es: ¿cuándo los parlamentarios se encuentran más
disponibles para desafiar el centralismo decisorio capitaneado por el Ejecutivo?

Se plantea, a partir de los cuestionamientos anteriores, y con la intención de

responderlos, la hipótesis de que los diputados puedan estar más aptos para desafiar el
centralismo decisorio y la preponderancia del Ejecutivo en determinados momentos de
la legislatura en los que sus intereses particulares o partidarios sean más fuertes que los
intereses del Gobierno. Así, se propone que uno de esos momentos de inversión de la
forma de actuar de los parlamentarios de la base del gobierno, migrando de la acción
hacia el Ejecutivo para acciones de cuño parroquial o en favor de los partidos, puede
ocurrir en las vísperas de las elecciones.

Según presupone la teoría electoralista racional (ALESINA, 1987, BORSANI,

2003), en vísperas de las elecciones, el jefe del Ejecutivo cambia su política para
generar desempeño económico maximizado (y, se posible, con tasas de desempleo
reducidas), pero, en condiciones insustentables que no sustentan la situación de mejora
por largo tiempo. Luego, después de las elecciones, los índices económicos, la tasa de
desempleo, la inflación suelen presentar empeoramientos significativos.

La actuación estratégica del Ejecutivo (Aunque a costa de la degradación

económica posterior) se mueve por el deseo de recibir un cuantitativo creciente de votos
en elecciones. Esta premisa se basa en el supuesto teórico de que el elector vota, en
buena medida, en contrapartida a políticas populistas de expansión crediticia y en
retribución a beneficios alcanzados recientemente, beneficios lógicamente concedidos
por el gobernante con recursos públicos (principalmente en naciones desiguales y en
vías desarrollo).

El mismo mote - maximización de votos - debe orientar al parlamentar, que al

fin y al cabo también recibe su poder a partir de las urnas, siendo ese un supuesto
adoptado que no vamos a comprobar. El hecho de que el miembro del Legislativo no
disponga de medios tan inmediatos como los del Ejecutivo con disponibilidad inmediata
de recursos para la base electoral no significa que no actúe en el sentido de convencer

11
su base que actúa en beneficio de la misma. Según Mayhew (1974), los parlamentarios

señalan a sus constituencies por medio de la toma de posición política, la reivindicación

de créditos por sus acciones y la divulgación de sus actos en la base electoral
(advertising, credit claiming y position taking, en las palabras de Mayhew).

En ese sentido, la hipótesis se traduce en la posibilidad de que en períodos

electorales sea más importante para el parlamentario votar de acuerdo con las
expectativas de su electorado que de acuerdo con las expectativas del líder partidista o
del jefe del Ejecutivo. En Brasil, hay elecciones cada mes de octubre de los años pares,
y ocurren alternativamente de dos en dos años para los niveles federal/estadual y para el
nivel municipal. Aunque la elección y la reelección de diputados federales se detienen
sólo en las elecciones federales (es decir, a cada cuatro años), para el artículo,
consideraremos los períodos electorales también de las elecciones municipales, debido a
los motivos que se explicarán a la continuación.

En primer lugar, se observa que los diputados concurren a la reelección en las

elecciones federales y, suelen disputar, dos años después, las elecciones municipales,
generalmente por el cargo de alcalde (CAMPOS, 2009), pero a veces incluso por las
elecciones a concejal. Segundo, es verdad que incluso cuando no participan como
candidatos de las elecciones municipales, los diputados federales se involucran
profundamente en las campañas de los alcaldes y concejales que apoyan para prestarles
su imagen en el intento de recoger votos para ellos.

Un tercer punto es que las elecciones en el medio del mandato sirven a los
diputados federales como oportunidad para disminuir el ciclo de duración de la
accountability vertical, posibilitando un reencuentro prematuro entre representante y
elector. El diputado federal candidato a elecciones municipales, durante el período
electoral, vuelve al cuerpo a cuerpo con el elector, retorna a los medios y participa de
programas electorales y debates, todo eso, según Graça y Souza (2014), posibilita el
aumento del ingreso de capital político (en el sentido que Bourdieu, 2005, utiliza la
expresión) y dándole ventaja competitiva en las elecciones federales siguientes, en

12
comparación con aquellos candidatos que no concurrieron a los comicios municipales.

La importancia de las elecciones municipales para el sistema político, por fin, se destaca
por el hecho de que el Congreso Nacional prácticamente suspende sus funciones en el
semestre que las antecede, y ocurre lo que, en el vocabulario del Legislativo, se ha
convenido denominar el receso blanco. Como señala el reportaje periodístico de
septiembre de 2016, en las vísperas de la última elección municipal, los diputados que
no son candidatos en las elecciones municipales, se empeñan en la elección de alcaldes
y concejales (GARCIA, 2016).

Ellos, elegidos o no, a su vez, compondrán la base de apoyo de los candidatos a

diputados, senadores, gobernadores y presidente de la República de las elecciones
federales subsiguientes, revelando la orquestación para crecimiento y mantenimiento
del capital político para las campañas electorales y revelando la forma con el que las
políticas de las esferas municipales, estatales y federales se entrelazan. En el caso de los
diputados federales, Bezerra (1999) indica que gran parte de los recursos de su
estructura del gabinete parlamentario son destinados para atender a sus aliados
municipales, ello hace del gabinete una verdadera oficina de agente de los intereses de
los municipios junto a los órganos federales en Brasilia. Por las razones presentadas, se
define para esa investigación el período electoral como siendo el período
correspondiente a los meses de febrero a octubre de los años pares, pues, ocurre en estos
años la elección federal o municipal, y se asume que el diputado federal (candidato o
no) tiene razones suficientes para actuar distributivamente y tal vez dejar de prestar, con
tanto empeño, apoyo al líder o al Ejecutivo por medio de votos en materias contrarias al
reducto electoral o a sus grupos de votantes.

2. Metodología y análisis de datos

a. Período de análisis

Definido el objetivo de investigación como la propuesta de verificar si los diputados

federales cambian el patrón de actuación en las votaciones en Pleno y apoyan menos al

13
Ejecutivo en períodos preelectorales. Asimismo, definido que en esa investigación se
consideran períodos preelectorales los primeros meses de funcionamiento del legislativo
en los años pares (de febrero a octubre), y queda indicar qué base de datos se utilizará
para probar la hipótesis. Inicialmente, se define cuál será el período de análisis del
comportamiento parlamentario en las vísperas de la elección. Se decidió por analizar las
votaciones nominales ocurridas en Plenario entre 1989 y 2012.

Hay dos explicaciones para esa delimitación: primero, se optó por estudiar el fenómeno
en legislaturas completas y por eso se excluyeron los datos para la 55ª Legislatura, aún
no concluida en el momento del análisis para esa investigación. En segundo lugar,
porque la ley electoral brasileña para filiación partidista, registro de candidaturas y
período de campañas electorales cambió en 2014, reduciendo el tiempo destinado a
campañas electorales y haciendo válidas las elecciones a partir de entonces (es decir,
son reglas válidas para elecciones de 2016 y posteriores). Es razonable esperar
diferencia de resultados para elecciones bajo diferentes reglas. Por lo tanto, se optó por
no incluir los resultados del año de 2016. Tercero, no se considera los años de 2013 y
2014, pues para estos dos años, la base de datos CEBRAP presentó inconsistencia al no
computar el porcentaje de faltas de los parlamentarios, siendo que en el día a día de la
Cámara, raramente hay una votación con la presencia de 513 parlamentarios. Decidió
retirarse de la base esos años debido al temor de que otras incoherencias estuvieran
presentes.

b. Fuente de datos: adquisición de los datos y construcción del data

frame:

Definido el período de análisis, se pasa a describir los datos que fueron objeto de
análisis. En ese paper, se compara el apoyo medio dado por parlamentarios de la base
oficialista al Ejecutivo en los períodos electorales con ese apoyo medio durante
períodos no electorales. El apoyo medio se obtiene por el porcentaje de veces en que el
diputado vota de acuerdo con las orientaciones del Ejecutivo. Como se dijo, se espera
que el apoyo medio sea menor en períodos preelectorales.

14
Los datos analizados, por lo tanto, son las votaciones nominales en Pleno. Los registros
completos de estas votaciones se encuentran en el Banco de Datos Legislativos del
CEBRAP, disponible en el sitio electrónico del Núcleo de Estudios Comparados e
Internacionales (http://neci.fflch.usp.br). Los datos en ese banco se organizan por
legislatura en dos tipos de tablas. El primer tipo presenta votaciones nominales
ocurridas en el Pleno de la Cámara de Diputados en el período analizado, organizado
por el nombre de la proposición, fecha y resultado de la votación. El segundo tipo de
tablas individualiza cada votación a partir de la orientación del Líder del Gobierno (que
indica la posición del Ejecutivo para la materia en votación), orientación de los Líderes
partidistas, voto y partido de cada parlamentario, lo que permite la verificación de la
consonancia de intenciones de cada parlamentario y de la base de coalición con el
Ejecutivo, por período y por votación.

Para la presente investigación, fusionamos estos dos bancos, obteniendo un universo de

836.015 votos y tratamos los datos. En esta tabla obtenida, la variable voto
parlamentario puede recibir las ocurrencias: Sí, No, Abstención, Obstrucción y Falta. La
variable indicación del Líder del Gobierno (que corresponde a la orientación que el líder
hace en plenario a cada votación) puede recibir las ocurrencias Sí, No, Libera, Ausente.
Por último, la variable indicación del Líder Partidario puede recibir las ocurrencias Sí,
No, Libera, Ausente y Obstrucción.

La organización y posterior análisis de los datos se hizo de la forma que se describe a

continuación.

Se excluyeron, inicialmente, todas las votaciones en las que los líderes indicaron
"obstrucción" (25774 observaciones). Esta decisión se dio porque la obstrucción no
siempre es discordante con el Ejecutivo y porque no es raro que el líder en el Pleno
oriente a su bancada a votar Sí o No, sólo después cambiando la orientación en la
obstrucción (y viceversa), impidiéndonos de verificar si la discordancia entre el
diputado y el líder del partido ocurre por una indisciplina partidista o por el hecho que
el diputado haya acatado la primera de las orientaciones, sin tener la oportunidad de
cambiar el voto.

15
Asimismo, se excluyeron las votaciones en las cuales el líder del Gobierno o el Líder
del partido liberó a la bancada para votar libremente y las hipótesis en que esos líderes
no encaminaron la votación, de nuevo en esas ocasiones no es posible verificar
divergencias entre líder y liderados. Igualmente, se excluyeron a los diputados que, en
el momento del voto, se encontraban sin partido, porque para ellos no hay como
verificar si eran o no eran miembros de la coalición (1.331 ocurrencias). Se
desconsideran para el análisis los hechos en que la variable nombre del parlamentar se
presentaba en blanco (ya que no fue posible en el mundo real).

Por último, a diferencia de la metodología que Figueiredo y Limongi (1998, 2002) que
adopta para calcular el índice de apoyo de los parlamentarios al Ejecutivo, en la
presente investigación, ese índice se calculó no a partir de porcentajes de los votos
válidos dados en Pleno, sino a partir del porcentaje de diputados, entre el total de los
miembros de la Cámara de Diputados, que votaron en una determinada deliberación.
Debido a la adopción de esa postura, el índice aquí calculado es ligeramente menor que
el planteado por los autores citados, ya que se encontró un porcentaje medio del 25,28%
de diputados faltantes en las votaciones analizadas.

Después de dicha organización del banco, se extrajeron los votos dados por
parlamentarios no miembros de la coalición gubernista. Después de esas decisiones
metodológicas, el banco de datos final para la persecución de la hipótesis equivalía a
522.439 votos, distribuidos por 7 Legislaturas y 24 años.

3. Análisis de los datos

Por lo tanto, después de eso, se pasó al análisis, que consistió básicamente en comparar
los promedios de fidelidad de los diputados de la base a la orientación del líder del
gobierno en dos períodos: el período electoral (aquí determinado como las votaciones
ocurridas de febrero a octubre de los años pares) y el período no electoral (los demás
períodos, es decir, todos los años impares y los meses de noviembre y diciembre de los
años pares). El análisis recayó sobre los parlamentarios de la base de apoyo al gobierno,

16
ya que no se espera la fidelidad a la base de los parlamentarios de oposición. El cálculo

inicial de los promedios devolvió los siguientes resultados:

Cuadro 01: Promedios de fidelidad del parlamentario de la Coalición a la orientación del

Gobierno
Año Promedio para períodos Promedio para períodos
no electorales electorales
1989 0.5321614 -
1990 0.6746316 (sin ocurrencias)
1991 0.5241349 -
1992 0.6349802 0.5745856
1993 0.4492036 -
1994 0.4622302 (sin ocurrencias)
1995 0.6782159 0.6782159
1996 0.6802955 -
1997 0.6995405 -
1998 0.6956850 0.6703297
1999 0.7284445 -
2000 0.6885094 0.5751947
2001 0.6904575 -
2002 0.7506104 0.5034483
2003 0.7090507 -
2004 0.6112246 0.6127643
2005 0.5525053 -
2006 0.5364796 0.6045627
2007 0.6921087 -
2008 0.6183147 0.6819554
2009 0.6044000 -
2010 0.4995016 0.5276649
2011 0.6811749 -
2012 0.5851080 0.5653100
Elaboración propia

A partir de los datos analizados se observó, en primer lugar, que el número de

votaciones ocurridas en períodos preelectorales disminuyó sensiblemente, hasta el punto

17
de que en dos años (1990 y 1994) no se produjeron votaciones nominales en el período
(o, al menos, el banco de datos del CEBRAP no las consigna). De esta forma, se
sospechó que los votos en esos períodos podrían no obedecer a una distribución normal
de frecuencia. Para la refutación de esta tesis, se utilizó la prueba de normalidad de
Shapiro-Wilk. El resultado apuntó que sólo los promedios de votaciones de los años
impares (es decir, votaciones en períodos no electorales) son distribuciones normales.
Como consecuencia, se impidió la utilización de pruebas paramétricas para el análisis
de las muestras.

De esa forma, se optó por analizar si las distribuciones de los índices de apoyo al
Gobierno, correspondientes a los años pares e impares, son idénticas o no utilizando la
prueba de Wilcoxon Signed-Rank. El nivel de significancia utilizado fue el de 0.05, sin
asumir que las distribuciones son normales.

Las pruebas realizadas, sin embargo, no posibilitaron decir que hay diferencias
en las distribuciones de votos por coalición entre años electorales y años no electorales
o en períodos normales y períodos preelectorales (los resultados de las pruebas se
adjuntan en anexo).

4. Resultados y Conclusiones:

El objetivo del artículo fue verificar si hay cambio de comportamiento parlamentario

durante los diferentes momentos de la Legislatura. La hipótesis central era la de que
aunque el Ejecutivo ejerza, en el presidencialismo de coalición brasileño,
preponderancia relevante y consiga un promedio de 80 a 85% de los votos nominales de
su base en las propuestas de su interés, sería razonable prever que ese porcentaje
disminuiría en períodos preelectorales debido al hecho de que en esos momentos el
parlamentario volvería su actuación hacia las bases electorales.

Así, se esperaba que, al compararse, en una serie histórica de votos dados en el Pleno,
los promedios de apoyo al Gobierno para períodos no electorales y los promedios para
períodos electorales, se encontrarían muestras muy diferentes, con promedios de votos

18
en favor del gobierno mucho mayores en períodos dichos normales. Esta no fue la
verdad que sobresalió a partir de los análisis.

La primera observación que se tiene al analizar los datos es la de que en períodos

preelectorales, el número de materias apreciadas en plenario cae drásticamente. Así es
que el total de votaciones nominales ocurridas en ese período (febrero a octubre de cada
año par) representa menos del 10% de toda la materia aprobada en los demás períodos
(incluso, hubo dos períodos para los cuales no se encontró ninguna votación nominal en
la base de datos). Este hecho apunta a dos cuestiones: la primera es que puede haber
orquestación más refinada que la que supusimos existir en el presidencialismo de
coalición brasileño, ello resulta en, que en los períodos electorales, el Presidente de la
Cámara y el Colegio de Líderes (actores responsables de la construcción de la agenda
de deliberación) eviten poner en deliberación temas polémicos. Sin embargo, es una
hipótesis derivada de la investigación y necesita mayor comprobación.

La segunda observación derivada del hecho de la diminuta ocurrencia de votaciones en

períodos preelectorales es la de la necesidad, en el análisis, de utilizar la prueba no
paramétrica para la comparación de los promedios de los dos períodos. En este caso, se
compararon los promedios de votaciones en favor del Ejecutivo en períodos
preelectorales y en períodos normales utilizando la prueba de Wilcoxon Signed-Rank al
nivel de significancia de 0.05. Con los resultados para los períodos analizados (que se
encuentran en la parte adjunta), quedó imposible afirmar que hay diferencias entre las
distribuciones de los promedios de apoyo al Ejecutivo en las votaciones nominales para
los dos tipos de períodos analizados. De esta forma, la hipótesis nula, y era justamente
el hecho de no haber diferencia de comportamiento de parlamentar durante la votación
en los dos períodos, no puede ser refutada.

En suma y de acuerdo con el método adoptado, el principio de la teoría de los ciclos

electorales para el caso de la Cámara de Diputados no puede ser comprobado desde la
observancia del patrón de votación de los diputados. Tal vez existan comportamientos
diferentes para parlamentarios en períodos electorales y en períodos normales, que aún
no son perceptibles por el comparativo de las votaciones en Pleno, pues las materias no

19
son normalmente pautadas para ese período y tal vez se evita que las materias que vayan
a deliberación sean polémicas. Puede ser, además, que la señalización a las bases ocurra
por medio de discursos y no por medio de votaciones. Sin embargo, esas conjeturas
escapan el alcance de la presente investigación.

20
 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Belo Horizonte: Editora UFMG, 2003.

22
 Delegación legislativa: cuando los diputados abdican su
poder de legislar

AUTORES:

Nivaldo Adão Ferreira Júnior

(nivaldo.af.junior@gmail.com)

CEFOR - Câmara dos Deputados

Aldenir Brandão da Rocha

(aldenir.rocha@camara.leg.br)

CEFOR - Câmara dos Deputados

Área temática n. 06. Estudos Legislativos

Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de

Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia
Política.

Montevideo, 26 a 28 de julho de 2017.

 Delegación legislativa: cuando los diputados abdican su poder de
legislar1

Nivaldo Adão Ferreira Júnior2

Aldenir Brandão da Rocha3

Resumen: El legislativo federal brasileño es considerado por la literatura nacional como

altamente centralizado, ya que la toma de decisiones en esa arena se centra en las manos de
algunos actores clave, tales como los presidentes de las casas legislativas, de las comisiones y
los líderes partidistas. En virtud de la existencia de herramientas institucionales presentes
tanto en la Constitución de la República Federativa del Brasil como en los regimientos de las
dos casas del Congreso Nacional, con raras excepciones, los presidentes de las casas
legislativas, así como la gran mayoría de los líderes partidarios y de los presidentes de las
comisiones parlamentarias, son actores aliados al presidente de la República, independiente
del partido al cual pertenezcan.

Varios estudios basados en la teoría partidista, principalmente los de Figueiredo y Limongi

(1995, 1999, 2002, 2005, 2006), muestran que da lugar una especie de delegación legislativa
dentro del parlamento, cuya dirección es de los diputados (individualmente) hacia los líderes
partidistas, que son los actores que realmente importan. El presente artículo colabora con esa
literatura al proponer revisión del alcance y de la fuerza de esa delegación, planteando que el
papel de los líderes partidistas en el proceso decisorio es el de canalizar los votos en el
parlamento para las proposiciones de interés del Ejecutivo, sin preocuparse con la producción
de informaciones para subsidiar la toma de decisiones. Así, se vislumbra la delega del poder

1
Revisión gramatical para el idioma Español por Cynthia Renee Garcia (cynthiagarciafernandez@gmail.com)
2
Cientista Político, Analista Legislativo e Pesquisador da Câmara dos Deputados do Brasil
(nivaldo.ferreira@camara.leg.br)
3
Cientista Político, Economista, Técnico Legislativo e Pesquisador da Câmara dos Deputados do Brasil
(aldenir.rocha@camara.leg.br)
de decisión de los diputados a los líderes partidarios y de éstos para el presidente de la
República, siendo este la temática principal de la investigación.

Para la búsqueda de la comprobación de dicha tesis, se utilizaron presupuestos de la teoría

informacional, principalmente el postulado de que al poder de decisión está necesariamente
vinculada la necesidad de producirse informaciones, o sea, tiene mayor poder de decisión los
actores o las instituciones que tienen un nivel más elevado de información. La hipótesis es
que los líderes partidarios de la base de coalición en la Cámara de Diputados abdican de su
poder de decisión con información, ya que estructuran su gabinete de liderazgo de tal forma
que no produzca datos, insumos, recursos para la toma de decisiones, sino para que se
encuentre hábilmente preparado para actuar estratégicamente obstruyendo o facilitando la
deliberación en el Pleno de propuestas legislativas, mediante su asesoría regimental
especializada y de acuerdo con la estrategia diseñada por el partido principal del gobierno.

La metodología utilizada, de carácter sobre todo cualitativo, consistió en la observación

participante de las arenas decisivas de la Cámara de Diputados, entrevistas y encuestas con
asesores de liderazgos partidistas. El corte temporal para el análisis fue el año 2015 y los
resultados encontrados muestran una división de tareas donde el Ejecutivo es el gran
formulador de políticas públicas y productor de información para el debate en las arenas
legislativas mientras que el legislativo, en la grande parte de los partidos, se especializa en las
disputas regimentales en las arenas decisorias.

Palabras Clave: Rational Choice, Presidencialismo de Coalición, Perspectivas

Partidistas e informacionales, comportamiento parlamentario, Delegación Legislativa

Delegação legislativa: quando os parlamentares abdicam do poder de

legislar

Resumo: O legislativo federal brasileiro é apontado pela literatura nacional como altamente
centralizado, uma vez que a tomada de decisões nessa arena fica centralizada nas mãos de
alguns atores chave, como os presidentes das casas legislativas e das comissões e os líderes
partidários. Por força de arranjos institucionais presentes tanto na Constituição da República
Federativa do Brasil quanto nos regimentos das duas casas do Congresso Nacional, com raras
exceções, os presidentes das casas legislativas, assim como a maioria dos líderes partidários e
dos presidentes das comissões, são atores aliados ao presidente da República, independente do
partido a que este pertença.

Vários estudos baseados na teoria partidária, principalmente os de Figueiredo e Limongi

(1995, 1999, 2002, 2005, 2006), apontam que dentro do parlamento ocorre espécie de
delegação legislativa, dos deputados (individualmente) para os líderes partidários, que são os
atores que realmente importam. O presente artigo colabora com essa literatura ao propor
revisão do âmbito e da força dessa delegação, defendendo que o papel dos líderes partidários
no processo decisório é o de canalizar os votos no parlamento para as proposições de interesse
de Executivo, sem se preocuparem em produzir informações para subsidiar a tomada de
decisões. Dessa sorte, vislumbra-se delegação do poder de decidir dos deputados aos líderes
partidários e destes para o presidente da República, sendo essa a questão principal da
pesquisa.

Para a busca da comprovação dessa tese, utilizou-se de pressupostos da teoria informacional,

principalmente a defesa de que ao poder de decidir está necessariamente vinculada a
necessidade de se produzir informações, ou seja, tem maior poder de decisão os atores ou as
instituições que detêm maior nível de informação. A hipótese construída é a de que os líderes
partidários da base de coalizão na Câmara dos Deputados abdicam de seu poder de decidir
com informação, uma vez que estruturam seu gabinete de liderança de forma a não produzir
informações, mas de ser hábil a atuar como assessoria regimental especializada em atuar
estrategicamente, obstruindo ou facilitando a deliberação em plenário de propostas
legislativas, de acordo com a estratégia desenhada pelo partido principal do governo.

A metodologia utilizada, de caráter notadamente qualitativo, consistiu em observação

participante das arenas decisórias da Câmara dos Deputados, entrevistas e surveys com
assessores de lideranças partidárias. O corte temporal para a análise foi o ano de 2015 e os
resultados encontrados apontam para divisão de tarefas na qual o Executivo é o grande
formulador de políticas públicas e produtor de informação para o debate nas arenas
legislativas enquanto que no legislativo, a maior parte dos partidos se especializa nas disputas
regimentais nas arenas decisórias.

Palavras Chave: Escolha Racional, Perspectiva informacional, Perspectiva Partidária,

Delegação Legislativa, Comportamento Parlamentar

Introducción:
El presente artículo busca verificar la calidad, la fuerza y el sentido de la delegación de las
facultades legislativas existente en la Cámara de Diputados. Se aplicaron para ello elementos
de la teoría partidista y de la teoría informacional para verificar, de hecho, cuales actores
realmente importan en el proceso legislativo, partiendo del supuesto de que el líder partidista
es el actor central en la arena legislativa.

Según los estudios basados en la teoría partidista, el comportamiento del parlamentar

brasileño es bastante previsible ya es suficiente ver la orientación de liderazgo del líder en
plenario para saber cómo votan los diputados (FIGUEIREDO y LIMONGI, 1999; LIMONGI,
2015). Sin embargo, al observar la reiteración de las orientaciones en Pleno para los diversos
líderes partidistas en la arena legislativa, se percibe que también las orientaciones de bancada
hechas por los líderes son previsibles, con los partidos de la base que acompañan de forma
sistemática la orientación del liderazgo del gobierno y los partidos de oposición situándose
contrarios a esa orientación. Según Miranda (2010), la previsibilidad del comportamiento
parlamentario es fruto de la delegación de las atribuciones de decisión a los líderes partidistas.

Otra observación es que la división pragmática de la arena legislativa en partidos de la base,

partido del gobierno y partidos de oposición se repite en la arena electoral. En la arena
electoral vamos a tener:

1) partidos que buscan conquistar la Presidencia de la República (que en la

arena legislativa corresponden a los partidos del Gobierno y De oposición).
2) partidos que buscan hacer coaliciones con los primeros (que en la arena
legislativa corresponde a los partidos de la base de apoyo al Gobierno).

Se observa que son pocos los partidos que se mantienen como independientes o que se
identifican sistemáticamente como una tercera vía en la arena electoral y en la arena
legislativa (LIMONGI y FERRARI, 2011; MENEGUELLO, 1998).
A partir de esas dos observaciones, se defiende que si hay reiterada consonancia entre la
orientación de los diversos líderes de la base y la orientación del líder del Gobierno es
probable que también exista una especie de delegación de las funciones de análisis y
producción de información de los líderes partidarios de la base al Ejecutivo.

Si es verdadera la premisa anterior, es posible imaginar que las estructuras de los líderes de
partidos de la base se organizan de acuerdo con el rol de cada partido en relación al apoyo al
Gobierno. Quizá, los partidos de oposición y el partido principal del Gobierno tengan una
estructura diferenciada de líderes de partidos de la coalición.

En el caso de los partidos que optan por adoptar estrategias coadyuvantes en las arenas
electorales y legislativas (partidos vinculados y partidos de la coalición, respectivamente) y
presenten estrategias de office seeking (STRØM y MÜLLER, 1999), esperase teóricamente
(o, sea, como una hipótesis de investigación) una tendencia a estructurar la burocracia de sus
líderes sólo para la asesoría regimental, abandonando la producción de información y análisis.
A partir de ese enfoque, se espera encontrar como regla para esos partidos la delegación al
líder del partido del Gobierno o al propio Gobierno la función de hacer el formato de las
políticas públicas.

2. Marcos Teóricos:
Argelia Figueiredo y Fernando Limongi, en la década de 1990, observaron que en Brasil
funciona un sistema político que permite al presidente de la República imponer su pauta
política al Legislativo. Este hecho sería posible debido a los enormes poderes legislativos y
recursos (como el control del presupuesto público de la Unión y de cargos de primer,
segundo, tercer escalón) deferidos al presidente mediante la Constitución de 1988 y reglas de
los regimientos las casas legislativas, centralizadoras de poder en manos de actores clave
(LIMONGI y FIGUEIREDO, 1999. 2002).

En este escenario, la actuación parlamentaria individual y atomizada es poco efectiva,

generando la necesidad de actuación conjunta dentro del parlamento, por medio de las
bancadas partidarias. La acción conjunta es racionalmente necesaria para poder hacer frente al
Ejecutivo preponderante. En consecuencia, a pesar de la poca ideología y de la débil
institucionalización partidista, en el Congreso Nacional se observan altas tasas de disciplina
partidista (PEREIRA y MUELLER, 2003). En ese sistema, la figura de los líderes gana
relevancia, pues es en él que se concentra el poder de negociar, en nombre de la bancada, con
el presidente de la República y recibir de dichos recursos, por ejemplo, los cargos en la
estructura del Ejecutivo y promesas de liberación de enmiendas presupuestarias
Parlamentarias.

Para obtener estos recursos, el líder partidista ofrece no sólo su fidelidad, sino la fidelidad de
toda su bancada, lograda debido al centralismo de reglas regimentales. Por lo tanto, la
disciplina partidista y el atractivo del Ejecutivo son los engranajes principales del mecanismo
que hace que el proceso legislativo quede preponderantemente condicionado por las
voluntades del presidente de la República (MENEGUELLO, 1998, PEREIRA y MUELLER,
2003; SANTOS 2003; AMORIM NETO, 2000, 2006).

Este mecanismo hace que los partidos, de acuerdo con los incentivos perseguidos y
alcanzados (y a pesar del sistema partidista fragmentado), se dividan en la arena electoral en
partidos principales, como el PT y el PSDB, que buscan ocupar el puesto principal de la
política nacional (o sea, la Presidencia de la República) y en partidos satélites, que desean
vincularse a uno de esos partidos principales para aunar su tiempo de propaganda electoral al
de ellos, beneficiarse de la imagen de campaña del postulante principal y, si son electos poder
ser destinatarios de las bondades distribuidas a la base partidaria en el marco del modelo de
presidencialismo de coalición (MENEGUELLO, 1999). Esta división de anhelos (y de
funciones) se asemeja al comportamiento partidista teórico imaginado por Strøm y Müller
(1999), donde los partidos pueden ser divididos, de acuerdo con sus estrategias, en office
seeking, vote seeking y policy seeking.

En el Congreso, invariablemente estos partidos van a posicionarse en dos polos principales en

relación al gobierno: por un lado, los partidos de la coalición gubernamental, compuesta por
el partido ganador de las elecciones presidenciales y de sus satélites. En el otro lado,
encontramos el partido derrotado en las elecciones presidenciales y sus coligados, cuyo rol en
la arena legislativa es el de oposición (LIMONGI y FIGUEIREDO, 1999, 2002; RENNÓ,
2006; MOISÉS, 2011; FERRARI, 2011; LIMONGI y GUARNIERI, 2014, 2015 ).

Distinta a esa división entre partidos de la base y oposición, surge una tercera vertiente que
constituye un tercer grupo de partidos, denominados de independientes o de tercera vía, que si
no se adecuan momentáneamente a uno de los dos grupos anteriores optan por buscar una
posición alternativa intermedia que les posibiliten ocupar roles o posiciones centrales de
situación u oposición (LIMONGI y GUARNIERI, 2014). Cabe resaltar, por último, que
muchos de los partidos componentes de la coalición perdedora de las elecciones buscan
integrar la base gubernamental durante la legislatura. Este pensamiento se refleja en el cuadro
01, a continuación.

Cuadro 1: Tipología para partidos en el presidencialismo de coalición brasileña

Arenas Estrategia o situación principal del Partido Clasificación
Conquistar la Presidencia de la República Principal
Electoral
Hacer parte de la coligación Satélite

Partido del Presidente

Partido de la Base
Partido de la coalición
Legislativa Partido de oposición Oposición
Partidos que no se identifican con la situación ni Independiente
con la oposición
Elaboración propia

En la arena legislativa, para cualquiera de los tipos de partidos, el líder partidista es el actor
dominante que tiene, en sus manos, prerrogativas regimentales que condicionan la actuación
de toda la bancada. Fernando Limongi y Argelina Figueiredo (1999, 2006, 2007) afirman,
incluso, que a partir de la opinión del líder sobre determinada proposición, planteada en los
plenarios sobre la orientación de votación, es posible predecir el resultado de la votación de
tal proposición.

Los regimientos de las casas legislativas confieren a ese actor poder de agenda dentro del
Congreso Nacional mediante algunas prerrogativas, como el poder de sustituir la voluntad de
toda la bancada parlamentaria en requerimientos durante el proceso legislativo, el poder de
indicar o retirar miembros de las varias comisiones parlamentarias en cualquier momento y,
principalmente, el poder de influir en la definición de la agenda deliberativa en el plenario de
las casas legislativas, mediante la participación en el colegio de líderes.

Parte de la literatura considera la centralización de esos poderes en manos del líder partidista
una especie de delegación, con miras a posibilitar la disminución de costos de transacción,
tanto en el proceso decisorio realizado en la arena parlamentaria, como en el proceso de
interacción política entre el Legislativo y el Ejecutivo. En este sentido, las instituciones
formales, delineadas en los regimientos de las casas legislativas, que le confieren a ese actor
central prerrogativas y competencias en la conducción política de la bancada, forman parte del
abanico de elecciones racionales que los parlamentarios realizan en el sentido de disminuir los
conflictos provenientes de la acción colectiva (MIRANDA, 2010).

Sin embargo, el cuantitativo de prerrogativas regimentales deferidas a los líderes no es igual

en todos los partidos, y si una consecuencia del tamaño de la bancada. De esta forma, algunos
partidos, debido al tamaño diminuto de su bancada, no pueden indicar uno de sus miembros
como líder y no disponen de estructura burocrática de apoyo, constituida en el liderazgo
partidista. Para las bancadas que disponen de liderazgo partidista, la estructura burocrática
que poseen es más grande y más compleja ya que también es mayor el número de
parlamentarios del partido.

3. Diseño de la investigación y análisis de datos:

A partir de la comprensión de que cada líder dispone de plena autonomía para distribuir los
recursos de acuerdo a las prioridades establecidas por él o por su partido, y considerando que
esa estructura debe reflejar la estrategia partidista en las arenas electoral y legislativa, se
buscó comprender cómo los líderes partidistas se organizan dentro de la Cámara de
Diputados.

Inicialmente, se observó que en octubre de 2015 estaban representados en la Cámara de

Diputados 26 partidos políticos. De éstos, según el criterio regimental, 20 disponían de
liderazgos partidistas. Estos 20 partidos albergaban 490 diputados (el 95,5% de los miembros
de la Casa) y sus estructuras burocráticas contaban formalmente con 1200 empleados
públicos.

En virtud de la Resolución nº 9, de 2005, de la Cámara de Diputados, esos 1200 empleados

pueden ser designados para trabajar en el propio liderazgo o en gabinetes parlamentarios y no
refleja, por lo tanto, el efectivo destinado a las estructuras de asesoría. Para profundizar al
temática de investigación (cómo los partidos estructuran sus liderazgos y designan
atribuciones a sus asesores de acuerdo con el rol que desempeñan en el presidencialismo de
coalición), se llevaron a cabo, en octubre de 2015, entrevistas semiestructuradas (Vieira,
2009) con Jefes de gabinetes y/o jefes de asesorías jurídicas, legislativas y regimentales de 19
de los 20 partidos de la Cámara (el PCdoB fue el único partido donde no se logró obtener
datos para el estudio). En este inicio de investigación, se buscó verificar la cantidad de
asesores efectivamente dedicados a asesorar a los parlamentarios en el proceso político y
legislativo.
Se presentaron preguntas cerradas a los entrevistados sobre el cuantitativo de recursos
humanos destinados para el asesoramiento de carácter temático (con énfasis jurídico y

técnico) y para el asesoramiento regimental. El resultado fue la existencia de 255 asesores que
actúan directamente en el asesoramiento al proceso de toma de decisiones políticas en los 19
partidos analizados (debido a que el Liderazgo del PCdoB, el único no entrevistado, es una de
las menores estructuras, se estimó el número en 270 como el total máximo de asesores en
octubre de 2015).

En las entrevistas, se percibieron tres puntos relevantes. El primero es que la distribución de

los asesores por los liderazgos varía de acuerdo con el tamaño de la representación del partido
en la Cámara de los Diputados (cuanto mayor, más asesores). El segundo es que los asesores
se dividen en dos grupos básicos: asesores de índole regimental, que auxilian en el diseño
estratégico de la actuación del partido en las arenas decisorias; y asesores técnicos, que
auxilian en la creación de información para la toma de decisiones políticas. El tercero, y el
que más caracteriza la distribución de asesores, es que el rol del partido en las arenas electoral
y legislativa es fundamental en el equilibrio distributivo de los puestos disponibles para
asesores técnicos y asesores regimentales, revelando la prevalencia de criterio cualitativo en la
estructuración de los liderazgos.

Sin embargo, el criterio cuantitativo también importa. Para el análisis del carácter cuantitativo
de la distribución de asesores por liderazgos, se creó el Índice de Apoyo al Parlamentar (IAP)
para correlacionar el número de asesores con el tamaño de la bancada y verificar cuántos de
los recursos humanos disponibles son proporcionalmente dirigidos a la producción de
información y asesoramiento técnico en el proceso decisorio (Jefatura de gabinete y asesoría
técnica de cada liderazgo). El IAP está condicionado al tamaño de la bancada (una bancada
mayor tiende a destinar más asesores para el área técnica) y según el criterio político, que
determina el uso de la estructura del liderazgo partidista, de sus cargos y de sus funciones.

De esta manera, el cuadro 2, a continuación, presenta el cuantitativo de asesores destinado al

asesoramiento del proceso legislativo, correlacionado con el número de diputados del partido
y su posición en las arenas legislativa y electoral. Esta correlación está representada por el
IAP.

Cuadro 2: Estructura de los liderazgos partidistas en la Cámara de Diputados brasileña

N. Asesores Asesores Clasificación del

Partido IAP
Diputados Técnicos Regimentales partido
PMDB 66 0 15 0.223 Gobierno/satélite
PT 62 18 16 0,55 Partido del Presidente
PSDB 54 16 8 0,44 Oposición/Principal
PP 39 0 12 0,3 Gobierno/satélite
PR 34 0 12 0,35 Gobierno/satélite
PSB 33 0 15 0,45 Gobierno/satélite
PSD 33 23 13 1,09 Gobierno/satélite
PTB 25 0 9 0,36 Gobierno/satélite
DEM 21 18 6 1,14 Gobierno/satélite
PRB 20 0 7 0,35 Gobierno/satélite
PDT 19 0 12 0,63 Gobierno/satélite
SD 17 0 5 0,29 Gobierno/satélite
PSC 13 0 4 0,84 Gobierno/satélite
PROS 12 0 8 0,66 Gobierno/satélite
PCdoB 11 - - - Gobierno/satélite
PPS 10 20 1 2,1 Oposición/satélite
PV 8 0 9 1,125 Gobierno/satélite
PHS 5 0 5 1 Gobierno/satélite
PSOL 5 4 1 1 Independiente
PMN 3 0 4 1.33 Gobierno/satélite
Total 490 83 160

Elaboración propia (el PCdoB no fue entrevistado).

Los datos nos muestran la percepción que, por un lado, los partidos que sistemáticamente se ubican
como satélites en la arena electoral y como partidos de composición de la base en la arena legislativa
presentan tendencia de IAP menor y ausencia de asesores de cuño más técnico.

Entre ellos, el PMDB fue el partido que presentó datos muy extremos para tal observación: a pesar de
ser la mayor bancada de la Casa en octubre de 2015, presentaba el menor IAP y ausencia de asesores
de mérito. Otras leyendas también presentaron bajo IAP y ausencia de asesores técnicos: PP, PR, PSB,
PTB, PRB y SD. El fenómeno se puede caracterizar por delegación de esos partidos y sus
parlamentarios de la prerrogativa para pensar las políticas públicas al partido del Gobierno o al
Ejecutivo, lo que corrobora los índices de éxito del Gobierno en votaciones nominales en el Pleno de
la Cámara de Diputados, encontrado por Figueiredo y Limongi (1995) y representaría agresiva
delegación del poder de decisión al partido principal y/o al Ejecutivo.

Estos partidos también, satélites en la arena electoral, desempeñan un papel de coadyuvante en la

arena legislativa (partidos de la base) y presentan una estructura burocrática de liderazgo menos
especializada. Para asesorar directamente a los líderes y diputados en las arenas decisorias, como regla
general, sólo cuentan con asesores regimentales. Cabe resaltar que aunque el PSB y el PV han
disputado elecciones recientes, en la arena legislativa no buscaron el rol de protagonistas y en la
tipología dibujada se clasifican como satélites.

De otra manera, el análisis de los datos demuestra que partidos principales en la arena electoral
(coincidentemente, el partido del presidente y los partidos que realizan oposición sistemática en la
arena legislativa) disponen de asesoría más bien estructurada, cuantitativa y cualitativamente. Estos
líderes mantienen en sus cuadros asesores regimentales y asesores técnicos/temáticos, con la
predominancia de asesores de mérito.

Un tercer tipo de partido es el autodenominado independiente, que no se alía de forma definitiva ni a

la oposición, ni a la situación. El PSOL era la única leyenda que así se autodenominaba, en la época de
las entrevistas. Debido a sus pequeñas proporciones, no le es posible tener muchos asesores, de
cualquier uno de los tipos, lo que impide digresiones profundas acerca del uso de la estructura del
liderazgo.

Estos hallazgos se explican mejor por medio de la creación de dos índices derivados del IAP, el Índice
de Apoyo Parlamentar de Carácter Técnico (IAPt) y el Índice de Apoyo Parlamentar de Carácter
Regimental y Estratégico (IAPr), presentados en el cuadro 03, a continuación. Mediante estos índices,
se nota que la tendencia de los liderazgos de partidos satélites en la arena electoral y componentes de
la base de coalición en la arena parlamentaria es abandonar la producción de información para la toma
de decisión.
Cuadro 3: Estructura de los Liderazgos en la Cámara de Diputados con énfasis en el contraste
entre asesorías técnicas y regimentales
Partido Tipo de partido N. Asesores Asesores
Deputados Técnicos Regimentales IAPt IAPr
PMDB satélite 66 0 15 0 0.223
PP satélite 39 0 12 0 0,3
PR satélite 34 0 12 0 0,35
PSB satélite 33 0 15 0 0,45
PTB satélite 25 0 9 0 0,36
PRB satélite 20 0 7 0 0,35
PDT satélite 19 0 12 0 0,63
SD satélite 17 0 5 0 0,29
PSC satélite 13 0 4 0 0,84
PROS satélite 12 0 8 0 0,66
PV satélite 8 0 9 0 1,125
PHS satélite 5 0 5 0 1
PMN satélite 3 0 4 0 1.33
PT Gobierno/Principal 62 18 16 0,29 0,26
PSDB Oposición/Principal 54 16 8 0,3 0,15
PSD satélite 33 23 13 0,7 0,39
PSOL Independente 5 4 1 0,8 0,2
DEM Oposición /satélite 21 18 6 0,86 0,28
PPS Oposición /satélite 10 20 1 2 0,1
Elaboración propia (el PCdoB fue excluido en este cuadro).

Considerados todos estos parámetros, surgen puntos que carecen de mayor investigación en la
situación del Liderazgo del PSD (que a pesar de ser partido del tipo satélite y miembro de la coalición,
presenta alto IAPt) y del Liderazgo del PPS, que a pesar de contar con pocos parlamentarios, dispone
de asesoría voluminosa.

La asesoría del PPS (en 2015, un partido de oposición del tipo satélite) presenta cuantitativo de
asesores similar al de partidos grandes, como el PMDB, el PSDB, el PT, se puede explicar por de
alguna forma porque el PPS es un partido de oposición en la arena electoral. En lo que concierne al
PSD, su reciente creación como partido e instalación del liderazgo parecen ser las variables
explicativas, al menos parciales, de la cantidad superior de asesores cuando se compara con bancadas
de igual porte. En una entrevista realizada con asesores en el año 2016 para verificar tal punto ya se
percibió una reducción del IAP (y sus derivados) para ese liderazgo y tendencia de aproximación al
IAP de los partidos satélites.
4. Consideraciones finales:

La hipótesis inicial de investigación para el caso en estudio es que el tipo y la calidad del análisis de
los liderazgos partidarios se derivan o se correlacionen con el tipo de interacción del partido con el
Ejecutivo, esperando que partidos coadyuvantes en las arenas electorales deleguen a los partidos
principales la tarea de producir informaciones y defender el mérito de las políticas públicas al partido
principal del Gobierno, abandonando la producción de información y análisis.

En cuanto a la forma de estructuración de las asesorías de apoyo a las arenas deliberantes, traducidas
como el plenario y las comisiones, se percibe notablemente que el partido del Presidente en 2015 (PT)
y los partidos de oposición (PSDB, DEM, PPS) e, inexplicablemente, el PPS son los únicos partidos
que estructuran sus liderazgos para la producción masiva de información sobre políticas públicas
(asesorías de mérito). Las demás, se especializan en estructuras de apoyo regimental al proceso de
deliberación.
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SANTOS, Fabiano. O poder legislativo no presidencialismo de coalizão. Belo Horizonte:

Editora UFMG, 2003.
ANEXO: Partidos Brasileños representados en la Cámara de Diputados en 2015
Siglas Nombre del partido
DEM Democratas
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PDT Partido Democrático Trabalhista
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PMN Partido da Mobilização Nacional
PP Partido Progressista
PPS Partido Popular Socialista
PR Partido da República
PRB Partido Republicano Brasileiro
PROS Partido Republicano da Ordem Social
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristão
PSD Partido Social Democrático
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSOL Partido Socialismo e Liberdade
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PV Partido Verde
SD Solidariedade
 AJUSTE FISCAL E “PAUTA-BOMBA”:
Os limites do poder de decreto e a crise política brasileira

Rodrigo Ribeiro Bedritichuk

Senado Federal
bedritichuk@gmail.com

Área Temática 6: Estudos Legislativos

Trabalho preparado para apresentação no 9º Congresso Latino Americano de Ciência Política,

organizado pela Associação Latino Americana de Ciência Política (ALACIP). Montevidéu,
Uruguai, 26 a 28 de julho de 2017.

Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política,

organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Montevidéu,
Uruguai, Lima, 26 al 28 de julio de 2017.

Montevidéu, Uruguai
2017
 AJUSTE FISCAL E “PAUTA-BOMBA”:
Os limites do poder de decreto e a crise política brasileira

Rodrigo Ribeiro Bedritichuk

Resumo

Diante da crise que paira sobre a política brasileira desde 2015, cabe a reavaliação dos institutos
do presidencialismo de coalizão no Brasil. A presente pesquisa se insere nesse esforço,
investigando um dos principais instrumentos conferidos ao presidente: a medida provisória.
Grande parte da literatura especializada sobre o caso brasileiro afirma que os fortes poderes
constitucionais do presidente, entre os quais o poder de editar medidas provisórias, são recursos
suficientes para garantir a governabilidade em um ambiente político fragmentado. A crise
política observada no governo Dilma, no entanto, coloca em dúvida a efetividade desses
instrumentos. A pesquisa investiga a utilização das medidas provisórias no governo Dilma,
tendo como objetivo avaliar se mudanças na feição do instituto – como a proibição de reedição
promovida pela Emenda Constitucional 32/2001 e inclusão das comissões mistas no rito de
tramitação promovida por decisão do STF em 2012 – impactaram a relação Executivo-
Legislativo. Utilizou-se a metodologia do estudo de caso, e a ferramenta do rastreamento de
processo, enfatizando-se a sequência e o encadeamento de eventos. Analisando o começo do
segundo mandato de Dilma, a pesquisa abordou os eventos relacionados às medidas provisórias
do ajuste fiscal. A impossibilidade de reedição levou à responsabilização política dos
parlamentares por matérias impopulares, o que gerou desconforto no parlamento e contribuiu
para a crise de governabilidade. Conclui-se que a medida provisória se apresentou como
instrumento limitado, potencializando conflitos na base e contribuindo para a aprovação de
agenda paralela do Congresso, muitas vezes em forma de “pauta-bomba”, gerando um quadro
de paralisia decisória.

Palavras-chave: Presidencialismo de Coalizão; Medidas Provisórias; Dilma.

I. Introdução

Em mais um caso que parece confirmar o diagnóstico de alguns analistas sobre a

instabilidade latino-americana, a crise brasileira desperta a atenção dos estudiosos. O Brasil foi
novamente colocado na vitrine dos estudos políticos pela crise política e institucional vivida
desde 2015, com impeachment, manifestações populares, uma elite política acuada e protestos
pedindo desde antecipação das eleições de 2018, passando por nova constituinte e até
intervenção militar.
Aparentemente, o país vivia momento de euforia, com crescimento econômico e relativa
tranquilidade política. A impressão de alguns analistas era de que os atores políticos haviam
aprendido a lidar com os institutos do “presidencialismo de coalizão” brasileiro (Power 2010).
O impeachment de Dilma Rousseff em agosto de 2016, todavia, levantou perguntas sobre a
funcionalidade do sistema político no Brasil, especialmente por mostrar de forma escancarada
o drama do desmanche de uma coalizão ora majoritária tanto na Câmara quanto no Senado.
O caso do Brasil trouxe importante lição para os analisas, segundo Pereira (2015). A
eleição de Eduardo Cunha para a presidência da Câmara, ator não alinhado totalmente com o
Executivo, mostrou os limites dos instrumentos presidenciais, os quais, segundo se supunha,
seriam suficientes para garantir a governabilidade.
Entrando por essa seara dos poderes constitucionais do presidente, pode-se investigar a
crise brasileira tendo como norte a capacidade dos instrumentos presidenciais em garantir a
estabilidade de uma coalizão de governo. Nesse campo, pode-se avaliar a efetividade das
medidas provisórias enquanto instrumentos cruciais do sistema político brasileiro.
Uma das vantagens da medida provisória para os parlamentares, segundo a teoria da
delegação, era evitar a responsabilização por matérias impopulares (Figueiredo & Limongi
1997). Ocorre que após aprovação de Emenda Constitucional em 2001, não é mais permitida a
reedição sucessiva de MPs, prática comum entre os presidentes brasileiros até então (Power
1998; Figueiredo & Limongi 1997). Desde 2001, então, passou a ser obrigatória a manifestação
do Congresso sobre qualquer medida provisória, sob pena da perda de eficácia por decurso de
prazo. É sob esse arcabouço institucional que se travou a crise política e econômica brasileira.
Em vista disso, a presente pesquisa faz um estudo de caso do ano de 2015 no Brasil, o
primeiro ano do segundo mandato da presidente Dilma Rousseff, tendo como foco as medidas
provisórias. A principal agenda legislativa do ano foi a pauta do ajuste fiscal, levada adiante
por diversas medidas provisórias. O Congresso, por sua vez, aprovou uma série de emendas e
projetos que ficaram conhecidos como “pauta-bomba”, conjunto de proposições que não apenas

3
inviabilizariam o ajuste das contas públicas, mas fariam aumentar as despesas do governo.
Diante dessa aparente paralisia decisória, o ano de 2015 foi marcado pela conjugação da crise
política e econômica, culminando com a abertura do processo de impeachment em dezembro.
Nesse cenário, é especialmente útil investigar a relação entre medidas provisórias,
pauta-bomba e sua relação com a crise política. A hipótese de pesquisa é a seguinte: com a
proibição de reedição de medidas provisórias e a consequente manifestação obrigatória dos
parlamentares a partir de 2001, a aprovação de uma agenda paralela pelo Congresso seria reação
natural e racional de um parlamento que, em tempos de crise econômica e polarização política,
é chamado a aprovar um ajuste fiscal por intermédio de medidas provisórias. Haveria uma
relação, portanto, entre as MPs do ajuste fiscal, a pauta bomba e a crise política.
A pesquisa vale-se da metodologia do estudo de caso, analisando, como já mencionado,
o ano de 2015. Utilizou-se a técnica do rastreamento de processo de modo a mapear eventos,
mecanismos causais e processos. O objetivo principal do rastreamento de processo, ou process-
tracing, é desvendar a caixa-preta da causalidade, sendo, por isso, uma ferramenta que vai além
dos testes estatísticos que apontam a mera correlação entre variáveis, já que pode mostrar a
fundo a natureza dessa conexão. Há, portanto, ganho de validade interna com a ferramenta
(Beach & Pedersen 2013; Schimmelfennig 2015).
Barzelay e Velarde (2004) propõem um modelo para se proceder ao rastreamento,
recomendando que eventos relacionados ao evento principal sejam reunidos em um
mapeamento esquemático, de maneira a identificar eventos anteriores, contemporâneos,
relacionados e posteriores ao evento principal, numa estrutura narrativa organizada. Os
rastreamentos de eventos da presente pesquisa utilizaram o modelo narrativo de Barzelay e
Velarde com pequena adaptação. A sequência cronológica e o encadeamento lógico de eventos
permitiram a visualização de relações de causalidade.
O trabalho está dividido em quatro partes. Na seção seguinte, serão expostas as visões
teóricas sobre o tema das medidas provisórias. Na seção III, será feita uma narrativa resumida
e cronológica dos principais acontecimentos políticos do ano de 2015, com base em análise
diária do jornal Estadão. Na seção IV, serão rastreados dois eventos relacionados à tramitação
de matérias do ajuste fiscal, mostrando sua relação com a pauta-bomba e com a paralisia
decisória. Por fim, a seção V contém as considerações finais sobre o trabalho.

4
II. Medidas Provisórias

Característica geral dos países latino-americanos é a conjugação de sistemas

presidencialistas com parlamentos fragmentados. Segundo alguns analistas, essa seria a receita
para a sucessão de crises políticas que dominam a região. A partir de estudos desenvolvidos por
Juan Linz, o sistema presidencialista passou a ser visto, em si, como modelo gerador de
conflitos. A grande ascensão do presidente em relação ao parlamento, a personalização do
poder, a legitimidade dual dos dois atores políticos e o engessamento formal em períodos de
crise são fatores que levariam à instabilidade inerente do presidencialismo (Linz 1990).
Como garantir a governabilidade em cenários onde presidente e parlamento dispõem de
legitimidade popular, onde ambos possuem mandatos fixos e não dependem do sucesso um do
outro para se manterem no poder?
Segundo Cox e Morgenstern (2001), a engenharia institucional adotada pelos países
latino-americanos foi conceder amplo leque de poderes ao presidente, a fim de que ele tenha
instrumentos para governar, e, se preciso, sobrepor-se aos interesses fragmentados das
assembleias. Os decretos presidenciais seriam exemplos claros dessa ação unilateral dos
presidentes, que impõem uma legislação ao parlamento. Essa abordagem que ressalta o conflito
entre presidente e parlamento no tocante aos decretos executivos é conhecida como teoria da
ação unilateral.
Afastando-se dessa visão conflitiva, Shugart e Carey (2009) enxergam a relação entre
presidente e parlamento sob um viés de cooperação entre os atores. Antevendo os problemas
de ação coletiva comuns em assembleias fragmentadas, os parlamentares delegariam ao
Executivo parcela importante do poder legiferante. Dotado de vários instrumentos, a
presidência seria fortalecida, mas isso não permitiria a ação unilateral, já que os parlamentos
teriam poderes para reverter medidas presidenciais que contrariassem seus interesses. No caso
dos decretos executivos, esses seriam muito mais instrumentos de coordenação horizontal de
preferências do que de imposição vertical, já que também trariam benefícios aos parlamentares,
como a resolução de problemas de ação coletiva (Shugart & Carey 2009) e a não
responsabilização por medidas econômicas impopulares (Figueiredo & Limongi 1997). Tal
visão é conhecida com teoria da delegação.
No Brasil, o debate sobre cooperação ou conflito entre presidente e Congresso também
existe, e se torna bastante rico na discussão sobre os decretos executivos, no Brasil conhecidos
como medidas provisórias (MPs). As MPs são instrumentos legislativos que podem ser editados

5
pelo presidente em caso de relevância e urgência, têm força de lei e prazo de vigência de 120
dias, devendo ser convertidas em lei pelo Congresso nesse período.
Entre o meio jurídico, vigora a ideia de que a medida provisória seria uma anomalia do
sistema presidencialista, que retira poder do parlamento e fortalece um Executivo quase
imperial. Grande parte dos juristas a enxerga como um instrumento que traduz violação ao
princípio da separação dos poderes, onde o Executivo usurpa parcela significativa da atividade
típica do Legislativo (Nicolau 2009). Enquadra-se a medida provisória, nessa ótica, dentro da
teoria da ação unilateral.
Grande parte dos estudos em ciência política, no entanto, enxergam as MPs pelas lentes
da teoria da delegação. Em investigação sobre o processo constituinte brasileiro, Power (1998)
mostra evidências de que a Assembleia Constituinte delegou ao Executivo a prerrogativa de
editar MPs por entender que o processo legislativo ordinário no Congresso era lento e custoso.
Diversos autores encampam a teoria da delegação em suas várias vertentes: Figueiredo e
Limongi (1997; 1999) enxergam a MP como um instrumento de governabilidade que atenua os
efeitos descentralizadores do sistema eleitoral e permite a agregação de uma maioria de
governo; para Figueiredo et al. (2012), as MPs seriam instrumento de “solução de barganhas
horizontais”; Amorim Neto e Tafner (2002) ressaltam os mecanismos de controle dos
parlamentares para evitar as perdas da delegação; e Almeida (2014) visualiza a delegação sob
o ponto de vista informacional.
Em seu texto original, a medida provisória tinha prazo de validade de apenas 30 dias.
Firmou-se ainda em 1989 o entendimento de que a não votação pelo Congresso abria ao
Executivo a possibilidade de reedição da medida provisória, entendimento esse chancelado pela
Suprema Corte. Não tardou para que o Executivo agisse no sentido inverso, mobilizando sua
base parlamentar não para aprovar as medidas provisórias dentro do prazo, mas apenas para
negar quórum às sessões plenárias, evitando assim que a oposição conseguisse rejeitar as
matérias. A inação do Congresso virou a norma, e o Executivo podia reeditar várias vezes uma
mesma medida provisória.
Amorim Neto e Tafner (2002) afirmam que a prática da reedição não dava ao Executivo
carta branca para legislar unilateralmente. Alinhando-se à teoria da delegação, os autores
afirmam que os parlamentares monitorariam os efeitos políticos das MPs mediante mecanismos
de alarme de incêndio1, e fariam valer suas preferências quando da reedição das matérias.
Haveria assim acordo tácito de delegação de poderes. O Executivo teria incentivos para

1
“Alarmes de incêndio” são informações emitidas por terceiros com relação às ações do agente, e que servem ao
monitoramento do exercício correto da delegação (Lupia & Mccubbins 1994).
6
favorecer a maioria parlamentar na edição das MPs, permitindo o ajuste de texto pelos partidos
nas reedições subsequentes, a fim de que a coalizão multipartidária não tivesse de recorrer à
obstrução ou ao conflito para garantir suas preferências.
Analisando os anos de 1988 a 1995, Figueiredo e Limongi (1997) afirmam que, uma
vez que a maioria das MPs do período versou sobre planos de estabilização econômica, os
parlamentares teriam interesse em delegar funções impopulares ao Executivo e se resguardar
da responsabilização de possíveis fracassos. Logo, além de resolver problemas de ação coletiva,
a delegação ao Executivo também teria a vantagem de evitar a responsabilização política dos
parlamentares por medidas impopulares.
Esse é um ponto crucial para avaliar o poder do instituto das medidas provisórias e sua
capacidade de gerar apoio dentro da base governista, especialmente diante de matérias
impopulares. Isso porque em 2001 esse cenário mudou radicalmente.
A falta de limites materiais das medidas provisórias, a inação do Congresso e as
constantes reedições apontavam para uma necessidade de reformular o instituto das MPs, mas
atingir o consenso para a aprovação de alguma reforma envolvia complexa engenharia política,
o que só foi possível em 2001, com a aprovação da Emenda Constitucional (EC) 32.
A EC 32 mudou o rito de tramitação, estabelecendo, entre outros pontos: apreciação
prévia por comissão mista; apreciação separada em cada uma das Casas; proibição de reedição;
e previsão de trancamento de pauta após o período de 45 dias.
O fim da prática das reedições das MPs, apesar de garantir maior segurança jurídica,
pode gerar efeitos colaterais em situações de crise fiscal e econômica. Além disso, a inclusão
de novas arenas decisórias, as comissões mistas2, aumentou os custos de aprovação das MPs
(Bedritichuk 2016), tornando esse um instrumento menos eficaz no arsenal do Presidente. Essas
duas mudanças no instituto das MPs foram decisivas para o quadro de crise observada no ano
de 2015, conforme se verá na cronologia na seção seguinte.

2 Embora constassem no texto original da EC 32/2001, as comissões mistas só passaram a funcionar após decisão
do STF em março de 2012, quando a Suprema Corte brasileira obrigou o Congresso a cumprir a Constituição e
considerar, no rito das MPs, a análise prévia das comissões mistas.
7
III. Paralisia decisória e o ano de 2015

O ano de 2015 no Brasil foi marcado pelo avanço da operação Lava-Jato3, pelo
agravamento da crise econômica e pela instabilidade política. Não por acaso, o ano chegou ao
fim com o líder do governo no Senado preso, com um déficit de mais de cem bilhões nas contas
públicas e com a abertura do processo de impeachment.
Dilma foi reeleita em 2014 em uma campanha bastante polarizada, vencendo Aécio
Neves (PSDB) no segundo turno por apenas 3,28% dos votos válidos. A vitória apertada e o
crescimento da oposição indicavam que a nova legislatura seria mais complicada para o
governo. Além disso, a frustração das promessas de campanha e a reversão da política
econômica4 a partir do segundo mandato de Dilma encontraram grande resistência no próprio
PT5, em particular, e na base, em geral.
Ainda em janeiro, o deputado Eduardo Cunha articulou a formação de grande bloco
partidário para tonificar sua candidatura à presidência. O governo entrou na disputa apoiando
Arlindo Chinaglia (PT-SP); não obstante o esforço do Planalto, Cunha foi eleito em primeiro
turno. A entrada do governo na disputa da presidência da Câmara mostrou-se desastrosa: o PT
ficou sem cargo na mesa diretora e na presidência das principais comissões. As derrotas do
governo vieram logo, como a instalação de nova CPI da Petrobrás; a aprovação da PEC do
Orçamento Impositivo e o convite para ouvir 39 ministros.
O começo de ano conturbado foi acompanhado pela piora significativa do quadro
econômico. O dólar teve uma forte escalada, a inflação atingiu o maior nível em dez anos e a
Petrobrás teve troca de comando ainda em fevereiro. A crise fiscal fez o governo abandonar o
subsídio às empresas de energia, resultando num aumento substancial da tarifa de energia, de
até 50%6. A insatisfação popular com o governo, impulsionada também pela economia,
extravasou em manifestações como o “panelaço” e o protesto de 15 de março7.
Também no início do ano o Congresso ficou paralisado em função da Lava-Jato. Houve
grande apreensão quanto à “lista Janot”, a relação de parlamentares contra quem o Procurador-
Geral da República, Rodrigo Janot, pediu abertura de inquérito no STF. A lista foi divulgada
em março e envolvia 45 parlamentares, entre eles os presidentes da Câmara e do Senado,
Eduardo Cunha e Renan Calheiros respectivamente.

3
Operação policial que investiga corrupção na Petrobrás e, através de delações premiadas, passou a indiciar e
condenar uma série de políticos.
4
Por ajuste, Dilma desmonta pilares do 1º mandato. Estadão. São Paulo, p. B5, 18 jan. 2015.
5
Medidas impopulares colocam PT em ebulição. Estadão. São Paulo, p. A7, 25 jan. 2015.
6
Conta de luz da indústria deve subir até 53% em março. Estadão. São Paulo, p. A1, 18 fev. 2015.
7
Protesto contra Dilma é maior manifestação desde as “Diretas-Já”. Estadão. São Paulo, p. A1, 16 mar. 2015.
8
 A inclusão dos presidentes da Câmara e do Senado na lista aguçou a crise política. Se
Dilma estava acuada pela economia e pelo descontrole político, o Congresso se via emparedado
pela justiça, e os dois Poderes travavam guerra por poder. A Lava-Jato seguiu produzindo
estragos no mundo político durante o primeiro semestre de 2015. João Vaccari Neto, tesoureiro
do PT, foi preso em abril8, ao passo que dirigentes da Odebrecht e da Andrade Gutierrez, duas
das maiores empreiteiras do Brasil, foram presos em junho9. Uma avalanche de delações
premiadas envolvia, a cada semana, novos atores nos esquemas de corrupção.
Nesse cenário já tumultuado, o governo dava uma guinada na política econômica e
tentava promover um ajuste das contas públicas. No penúltimo dia do ano de 2014, Dilma
editou as MPs 664 e 665, alterando regras do auxílio-doença, da pensão por morte, do seguro-
desemprego e abono salarial. Um episódio simbolizou a recepção do Congresso em relação a
essas medidas: em 3 de março, Renan Calheiros devolveu a MP 669, que revogava diversas
desonerações feitas no ano anterior. Dilma estava tão fragilizada que aceitou o ato de Renan e
revogou ela própria a MP, apresentando um projeto de lei no lugar.
O que se seguiu foi uma grave descoordenação política. Os partidos da base, entre os
quais PMDB e PT, foram se distanciando da pauta do governo, e o Legislativo como um todo
afirmou sua independência. Cunha lançou uma agenda paralela, impingindo uma série de
derrotas ao governo, como na redução da maioridade penal, no projeto da terceirização e na
reforma política. Calheiros foi mais modesto, apesar de ser um forte opositor do ajuste. Na
contramão do governo, o Congresso armou uma “pauta-bomba”, aprovando o fim do fator
previdenciário (vetado), o reajuste das aposentadorias (vetado), mudança no indexador das
dívidas estaduais e o reajuste do Judiciário (vetado).
Sem controle de sua base, a cartada final de Dilma foi passar a articulação política ao
PMDB, com o convite do vice Michel Temer10 para o cargo em abril.
Com o governo fragilizado, o Legislativo teve maior número de votações em pelo menos
vinte anos11. Além disso, apenas no primeiro semestre foram abertas dez CPIs, recorde em 22
anos, mostrando a fraqueza do governo12. O fatídico semestre terminou com o rompimento de
Cunha com o governo, em 17 de julho13, após série de desgastes.

8
Tesoureiro do PT é preso na Lava Jato e se afasta da direção do partido. Estadão. São Paulo, p. A4, 16 abr. 2015.
9
Lava Jato prende presidentes da Odebrecht e Andrade Gutierrez e. Estadão. São Paulo, p. A1, 20 jun. 2015.
10
Dilma entrega comando de articulação política a Temer. Estadão. São Paulo, p. A1, 8 abr. 2015.
11
Com fragilidade do governo, Câmara tem recorde de votações. Estadão. São Paulo, p. A1, 7 jun. 2015.
12
Congresso abre número recorde de CPIs em 22 anos. Estadão. São Paulo, p. A5, 9 jul. 2015.
13
Cunha já vinha defendendo o fim da aliança com o PT e a saída de Temer da articulação política, pois dizia que
o vice era sabotado pelo PT nas negociações, especialmente por Mercadante. A gota d’água foi a denúncia de
delator afirmando que ele recebera cinco milhões em propina, o que segundo Cunha seria uma retaliação do
Planalto para enfraquecê-lo.
9
 O segundo semestre avançou rapidamente carregando a sombra do impeachment após
o rompimento de Cunha. A primeira fase do ajuste fiscal passou a muito custo e com muitas
alterações, muitas delas vetadas. Para manter os vetos, o governo consumiu grande esforço
político ao longo do semestre. A pauta-bomba prosseguiu com a aprovação, na Câmara, da PEC
da AGU em primeiro turno, e da mudança na correção do FGTS. De forma mais moderada, o
Senado apresentava agenda positiva como alternativa ao ajuste fiscal. Em agosto Renan lançou
a “Agenda Brasil”, conjunto de propostas para aquecer a economia e destravar investimentos14.
Era mais um sinal da descoordenação entre Executivo e Legislativo.
Após a primeira fase do ajuste, Temer deixou a articulação política e iniciou um
processo de afastamento do governo15, dando declarações ambíguas16. Sem uma figura de peso
na coordenação política, agravou-se a crise de governabilidade, e o governo teve grande
dificuldade para fazer avançar a segunda etapa do ajuste17, que incluía projetos como a recriação
da CPMF e a prorrogação da DRU.
A crise política aprofundou-se com a evolução da Lava-Jato: José Dirceu foi preso em
agosto, enquanto Vaccari, Renato Duque e André Vargas foram condenados em setembro. Lula
foi alvo de investigações em diversas frentes, e seu enfraquecimento prejudicava o governo.
Para consagrar a péssima relação Executivo-Legislativo, Dilma encaminhou ao
Congresso o projeto de orçamento prevendo déficit nominal, pedindo que os parlamentares
efetuassem os cortes necessários. Além de expor divergências na área econômica, o gesto de
Dilma foi recebido pelos parlamentares como tentativa de empurrar a responsabilidade18 do
governo ao Congresso. Após idas e vindas, o governo reviu alguns pontos de sua estratégia19,
mas o episódio levou o Brasil a perder o grau de investimento pela agência Standard & Poor’s20.
A crise política alimentava a crise econômica num círculo vicioso que parecia não ter fim.
Na tentativa de recompor sua base e dar sinal de austeridade, Dilma promoveu reforma
ministerial em outubro, cortando oito ministérios21. A rejeição das contas presidenciais de 2014
pelo TCU, no entanto, indicavam que a crise política tinha novos epicentros a cada semana.
No fim de novembro o senador Delcídio Amaral, líder do governo no Congresso, foi
preso pela Polícia Federal. Ao longo de todo o período, Eduardo Cunha travava sua batalha

14
Renan tenta impor agenda anticrise. Estadão. São Paulo, p. A7, 11 ago. 2015.
15
Temer decide deixar articulação política do governo. Estadão. São Paulo, p. A1, 22 ago. 2015.
16
Temer: ‘É preciso alguém para reunificar o país’. Estadão. São Paulo, p. A1, 6 ago. 2015.
17
Proposta de ajuste fiscal avança pouco no Congresso. Estadão. São Paulo, p. A1, 26 out. 2015.
18
Congresso rejeita pedido de Dilma para salvar orçamento. Estadão. São Paulo, p. A1, 2 set. 2015.
19
Dilma prepara novo tributo e promete rever Orçamento. Estadão. São Paulo, p. A1, 3 set. 2015.
20
Brasil perde grau de investimento; agência cita déficit no Orçamento. Estadão. São Paulo, p. A1, 10 set. 2015.
21
Dilma corta 8 ministérios e PMDB já apoia nova CPMF. Estadão. São Paulo, p. A1, 3 out. 2015.
10
pessoal defendendo-se de acusações de corrupção. Cunha foi denunciado por Janot em agosto
e teve pedido de cassação protocolado no Conselho de Ética em setembro. A partir desse ponto,
o impeachment passou a ser usado como escudo em sua defesa.
O ano explosivo chegou ao clímax quando, em 2 de dezembro, Cunha aceitou a abertura
do processo de impeachment contra Dilma. O pedido, protocolado por três juristas, tinha como
foco as pedaladas fiscais e a edição de créditos suplementares em desacordo com a meta fiscal.
Deflagrava-se ali o processo que tiraria Dilma Rousseff do poder em 31 de agosto de 2016.

IV. MPs e ajuste fiscal

A análise em retrospecto permite afirmar que o ano de 2015 pode ser referido como o
que os cientistas políticos costumam chamar de “paralisia decisória” (Limongi 2015; Melo
2016). Paralisia não se confunde com inação, até porque o volume de trabalho do Congresso
no ano foi bastante intenso. Entretanto, o flagrante descolamento das agendas do Executivo e
do Legislativo fez com que o país ficasse paralisado tanto em âmbito político quanto
econômico, sem fazer avançar soluções para dar conta dos problemas vividos. O resultado foi
a entrada num redemoinho negativo, um círculo vicioso no qual a piora no quadro econômico
desestabilizava o mundo político e vice-versa.
O cenário de paralisia decisória no caso de uma presidente recém-eleita e com maioria
no Congresso coloca em questionamento alguns instrumentos do presidencialismo de coalizão.
Afinal, se os poderes constitucionais do presidente são, como se diz no caso brasileiro,
garantidores da governabilidade, como entender o que se passou em 2015?
Quanto às medidas provisórias, é evidente a vantagem que esse instrumento legislativo
confere ao presidente, mesmo em situação de crise econômica. A vigência imediata da MP
altera desde logo o mundo jurídico e econômico, criando um fato consumado cuja
desconstituição pelo Congresso tem custo elevado.
No entanto, apesar de as MPs continuarem sendo ferramentas úteis ao presidente em
cenário de crise econômica, pode-se observar mudança na recepção, pelo Legislativo, dessas
medidas. Frente a uma pauta impopular e diante de um Executivo em baixa popularidade, os
parlamentares não teriam interesse em participar da agenda do governo, frustrando a
possibilidade de o Executivo veicular seus projetos pela via ordinária. A única saída para o
governo acaba sendo a edição das medidas provisórias, mas agora em postura de conflito e
enfrentamento com o Congresso, e não mais de delegação.
Em momentos de crise econômica ou fiscal, as MPs afiguram-se como instrumentos de
alcance reduzido dentro do toolbox do Executivo. Não havendo a possibilidade de reedição a
11
partir da EC 32/2001, o presidente divide a responsabilização de medidas impopulares com o
Congresso. Esse fato pode criar conflitos na relação Executivo-Legislativo, não sendo difícil
imaginar que os parlamentares possam criar uma agenda legislativa paralela e, com isso,
distorcer o ajuste promovido pelo governo. Se o presidente tem o poder de decisão e pode
contornar momentos de crise econômica editando MPs para ter vantagem na negociação de sua
agenda, também é natural esperar que os parlamentares procurem alternativas ou se recusem a
aprovar tal agenda legislativa de ajuste.
Em 2015 observou-se justamente esse comportamento. O governo lançou mão de seu
principal instrumento legislativo e editou uma série de MPs dentro do escopo do ajuste fiscal.
As medidas, porém, desencadearam grande insatisfação entre os parlamentares, a qual foi se
extravasando ao longo do ano em aprovação de emendas ou projetos que iam na contramão do
ajuste pretendido.
O Quadro 1 mostra as medidas provisórias do ajuste fiscal, editadas seja para reduzir
despesas seja para aumentar receitas. Foram nove medidas provisórias editadas no primeiro
momento do ajuste, até setembro de 2015, com tramitação iniciada ainda nesse ano. Das nove
MPs do ajuste, seis foram aprovadas com emendas, uma foi devolvida e posteriormente
revogada, e outras duas perderam eficácia por decurso de prazo. As MPs aprovadas foram
bastante alteradas pelo Congresso, com a inclusão de mudanças que distorciam a proposta de
ajuste e concediam benefícios fiscais com renúncia de receita.

12
 Quadro 1
MPs do Ajuste Fiscal em 2015

MP Assunto Resultado Emendas vetadas

Altera valores, prazos e
condições de elegibilidade da Aprovada a) Extinção da aplicação do fator previdenciário
664
pensão por morte; e valores e com emendas nos casos 85/95 e para pessoas com deficiência
pagamento do auxílio-doença
Altera elegibilidade e duração do
Aprovada
665 seguro desemprego, bem como
com emendas
-
do abono salarial
a) Inclusão de diversos municípios na região da
SUDENE
b) Parcelamento de débitos com a União de
Eleva alíquotas do PIS e Cofins
Aprovada empresas em recuperação judicial
668 incidentes sobre importação de
com emendas c) Remissão de créditos tributários da Terracap
bens e também sobre cosméticos
com a União
d) Subvenção econômica a empresas industriais
exportadoras
Reduz a desoneração da folha de
pagamento das empresas de Devolvida /
669
vários setores e altera tributação Revogada
-
sobre bebidas frias
a) Isenção do Adicional de Frete da Marinha
Aumenta de 15% para 20% a Mercante no Nordeste e Amazônia
Contribuição Social sobre o b) Isenção de PIS e Cofins para sociedades
Aprovada
675 Lucro Líquido - CSLL incidente cooperativas de crédito
com emendas
sobre bancos e instituições c) Benefícios fiscais a empresas inativas ou em
financeiras recuperação
d) Isenção de PIS e Cofins de diversos produtos
Institui Programa de Redução de
Litígios Tributários -
Aprovada
685 PRORELIT, facilitando o
com emendas
-
pagamento de dívidas com o
Fisco
Exige o pagamento de
contribuição previdenciária do Perda de
689
servidor afastado por licença de eficácia
-
interesse particular
a) Descontos de PIS e Cofins para empresas do
Aumenta o IPI sobre bebidas
setor
quentes e revoga benefícios Aprovada
690 b) Restituição de tributos pagos a maior por fatos
fiscais do Programa de Inclusão com emendas
geradores ocorridos em dezembro de 2015
Digital
c) Prorrogação da produção de efeitos da Lei
Suspende benefícios fiscais da
indústria química, de inovação Perda de
694
tecnológica e aumenta IR dos eficácia
-
juros sobre capital próprio
Fonte: Presidência da República

Análise detalhada da tramitação de algumas dessas medidas provisórias permite

visualizar melhor o constrangimento do Congresso frente à pauta do ajuste fiscal e também a
reação dos parlamentares com a inclusão de emendas que desfiguraram o ajuste.

13
a) Evento 1: MPs 664 e 665

As MPs 664 e 665 foram editadas no dia 30 de dezembro de 2014, e tiveram tramitação
similar. Foram certamente as medidas mais polêmicas do ajuste, posto que tocaram em questões
trabalhistas pouco mais de dois meses após o segundo turno das eleições, quando as promessas
de campanha ainda estavam vivas na memória popular.
Começar o ajuste fiscal sem um conjunto mais elaborado de ações e pelo lado dos
trabalhadores mostrou-se erro de estratégia. Os parlamentares cobraram com veemência que as
medidas também atingissem as empresas, as instituições financeiras e o próprio governo. O
ajuste de fato contemplou esses setores – com as MPs 668 e 669 (reoneração de empresas), MP
675 (aumento da tributação de instituições financeiras) e MP 696 (reforma ministerial) –, mas
de forma tardia e reativa.
Por essa razão, as MPs 664 e 665 foram alvo de duras críticas no Congresso. A
participação intensa dos parlamentares no emendamento revela a polêmica das matérias: a MP
664 recebeu 517 emendas; a MP 665, 233 emendas. As respectivas comissões mistas foram
instaladas em 19 de março de 2015.
Para a MP 664, foi designado relator o deputado Eduardo da Fonte (PP-PE), o qual
renunciou ao cargo. Em seu lugar foi nomeado o deputado José Guimarães (PT-CE), que foi
posteriormente retirado da comissão. O deputado Carlos Zarattini (PT-SP), vice-presidente da
comissão, afinal assumiu a relatoria da matéria. Na MP 665 não houve troca de cargos, mas
presidência e relatoria estavam nas mãos do PT. Percebe-se o desinteresse dos parlamentares
na relatoria dessas medidas provisórias.
Era evidente o constrangimento dos parlamentares em dividir a responsabilização por
MPs que afetavam os trabalhadores. Partidos da coalizão reclamavam da falta de diálogo e da
dureza das MPs22, enquanto a oposição acusava quebra das promessas da campanha de 201423.
As duas matérias foram aprovadas nas respectivas comissões, a MP 665 no final de abril,
e a MP 664 em maio. Como os relatores eram petistas, as matérias foram alteradas, mas dentro
do limite acertado com o governo. Foi em plenário que a insatisfação dos parlamentares se
expressou na aprovação de emendas que distorceriam o ajuste fiscal.

22
Deputado Daniel Almeida (PCdoB-BA): “Eu queria dizer que faço parte da base do Governo Dilma. Sou parte
de um projeto político que governa o Brasil há 12. No entanto, o PCdoB, a Bancada do PCdoB, não pode votar a
favor da Medida Provisória nº 665” (Diário da Câmara de 19/05/2015, p. 62).
23
Deputado Pauderney Avelino (DEM-AM): “É lamentável que o povo brasileiro, ao votar em outubro e novembro
do ano passado, tenha sofrido um estelionato eleitoral. Como uma Presidente de um partido dito dos trabalhadores
entra em um processo de retirar direitos desses trabalhadores? Não podemos, de forma nenhuma, aceitar que essa
medida provisória venha a suprimir tais direitos” (Diário da Câmara de 02/07/2015, p. 23).
14
 A MP 665 foi a primeira a ser votada na Câmara, em 5 de maio. Diante da ausência de
grande parte do PT na sessão, o mal-estar na coalizão governista foi bastante intenso. Os
partidos da base não queriam assumir o ônus da aprovação de matéria impopular enquanto os
deputados petistas não se manifestassem publicamente a favor da MP 665:

O SR. MAURO PEREIRA (PMDB-RS) – E agora, num momento como este, em

que nós estamos votando a Medida Provisória n° 665, que foi encaminhada para esta
Casa pela Presidente Dilma Rousseff, eu gostaria que todos os Ministros da
Presidente Dilma soubessem: a bancada do Partido dos Trabalhadores – a maioria,
quase 90% – e a bancada do PCdoB não estão aqui no plenário. O Deputado
Vicentinho precisa vir a esta tribuna e dizer para o Brasil o que pensa desse pacote.
O SR. MARCO TEBALDI (PSDB-SC) – Nós estamos hoje aqui para fazer a análise
da Medida Provisória nº 665. E eu pergunto: onde está o PT? Onde está o Deputado
Padre Luiz Couto, que fala muito? Onde está o Deputado Vicentinho? Onde está o
Deputado José Guimarães? Onde está o Depuado Sibá Machado? Onde estão as
Deputadas Maria do Rosário e Jandira Feghali?”
O SR. DARCÍSIO PERONDI (PMDB-RS) – Que os Deputados do PT venham daqui
a pouco ao plenário e votem com a sua Presidenta! Que votem com o Brasil! O
PMDB tem consciência da importância do ajuste fiscal. Então, que o PT venha aqui
e vote! O PMDB vai votar se o PT vier votar também. 24

Afinal, o deputado Sibá Machado, líder do PT, apareceu em plenário para informar que
o partido havia decidido apoiar a MP, mas sem fechamento de questão, ou seja, o partido não
iria aplicar sanções aos deputados infiéis, apenas orientar o voto de forma favorável. A medida
causou profundo desagrado na base, levando Eduardo Cunha a adiar a votação da matéria25.
A MP 665 voltou a ser apreciada no dia seguinte. Dessa vez, o PT fechou questão sobre
a matéria, mas a fragilidade da base era clara. A MP passou por pequena margem: 252 a 227.
O governo também venceu na votação dos destaques por poucos votos. No Senado, a votação
também foi marcada pelo desconforto da coalizão governista na votação. O governo venceu a
votação da MP por apenas sete votos.
Depois foi a vez da MP 664. A Câmara realizou sessão no dia 13 de maio para votar a
medida, e, após alguns embates, a MP foi aprovada. Mas na votação dos destaques, o governo
sofreu grave derrota, tendo sido incorporado ao texto emenda que previa o fim do fator
previdenciário26 nos casos 85/95. Líderes da base, como do PDT e PCdoB, encaminharam votos

24
Diário da Câmara dos Deputados de 06/05/2015, p. 79, 82 e 76.
25
Planalto enquadra PT por ajuste, mas votação é adiada. Estadão. São Paulo, p. A1, 6 mai. 2015.
26
A emenda foi apresentada pelo deputado Arnaldo Faria de Sá (PTB-SP), e acabava com a correção das pensões
pelo fator previdenciário caso a soma do tempo de contribuição e da idade fosse de 85 para as mulheres e 95 para
os homens. O curioso é que a proposta foi apresentada por Pepe Vargas, do PT, e sempre foi uma bandeira do
Partido dos Trabalhadores.
15
a favor da emenda e contra o governo. A emenda foi aprovada por 232 a 210. Além da
unanimidade das bancadas do PDT e PCdoB a favor da emenda, houve grandes defecções no
PMDB, PP e PSD. O próprio PT registrou nove votos favoráveis à emenda.
O governo ainda sofreu outra derrota em plenário, no destaque sobre auxílio-doença27,
ponto fulcral do ajuste. Em todos os discursos, o mesmo posicionamento a favor dos
trabalhadores, pensionistas e aposentados, e contra o ajuste fiscal do governo atingir essa classe
e preservar recursos para outros setores. A MP 664 passou no Senado com as alterações feitas
pela Câmara. Dilma vetou o dispositivo relativo ao fator previdenciário, editando no lugar a
MP 676, com regras mais rígidas.
Principais medidas do ajuste fiscal, as MPs 664 e 665 foram aprovadas em maio, a
despeito das pesadas críticas. A vigência imediata das MPs deu vantagem ao governo na
negociação, mas não evitou que a atuação descontente do parlamento se transformasse em
“pauta-bomba”, expressa tanto na apreciação dessas MPs quanto em outros momentos.

b) Evento 2: MP 669 e PL 863

Após assumir o Ministério da Fazenda, Joaquim Levy deu início a uma série de
reversões da política econômica do primeiro mandato de Dilma, principalmente em relação à
política de desonerações tributárias, a qual Levy chamou de “grosseira”28. Diante da nova
orientação econômica, Dilma editou a MP 669 em fevereiro de 2015, reduzindo a desoneração
da folha de pagamento de vários setores.
Na semana seguinte, na leitura da MP em plenário, o senador Renan Calheiros
surpreendentemente ordenou a devolução da medida ao Executivo. Renan argumentou que,
apesar da eficácia da MP ser imediata, ela só produziria efeitos a partir do quarto mês de
vigência, e que, portanto, não era urgente. Além disso, Renan Calheiros atacou frontalmente o
ajuste do Executivo. Renan ainda se manifestou contrário às MPs 664 e 665, lamentando não
ter devolvido as medidas porquanto elas foram editadas no período do recesso do Congresso.
O tom mais duro e a gravidade do ato repercutiram prontamente na coalizão. A medida
de Renan contribuiu para agravar a crise de governabilidade do início do ano e enfraquecer
ainda mais o governo. Dilma saiu enfraquecida, e revogou ela própria a MP 669, encaminhando
ao Congresso o PL 863, com o mesmo teor da medida provisória.

27
A MP 664 previa que o empregado afastado por doença só receberia auxílio-doença a partir do 31º dia, e não
mais do 16º, como era anteriormente. Até esse prazo, o empregador teria o ônus de pagar o salário. O dispositivo
foi retirado.
28
Levy vê desoneração ‘grosseira’ e eleva imposto sobre folha. Estadão. São Paulo, p. A1, 28 fev. 2015.
16
 O PL 863 foi relatado na Câmara pelo deputado Leonardo Picciani (PMDB-RJ), e teve
longa tramitação. Após idas e vindas, acordos e confrontos com o governo29, o projeto foi
aprovado no final de junho. No Senado, a matéria foi aprovada no dia 19 de agosto. O
Congresso alterou muito a proposta original, e ainda aprovou emenda que diminuía tributos
sobre o setor de vestuário, vetada por Dilma.
O episódio mostra o conflito Executivo-Legislativo desencadeado pela edição de uma
MP. A ferramenta que pode servir para resolver problemas de barganha horizontal acabou sendo
elemento de conflito entre os Poderes. A atitude de Renan Calheiros contra a pauta do ajuste
fiscal por medidas provisórias potencializou a divisão de base e deu força à formulação de uma
agenda legislativa paralela por parte do parlamento.
A devolução da MP mostrou também como o governo perdeu vantagem no processo
legislativo sem seu principal instrumento. Se a MP 669 não fosse devolvida, ela teria validade
desde fevereiro e deveria ser votada até meados de junho. Pela via ordinária, com o PL 863, o
governo só conseguiu reverter as desonerações da folha de pagamento em agosto, com a sanção
da Lei 13.161. A demora certamente repercutiu na crise econômica e na confiança dos agentes
com relação à solidez fiscal do Brasil.

c) Pauta-bomba e paralisia decisória

A despeito da baixíssima popularidade da presidente ou da impopularidade do ajuste

fiscal, Dilma não se furtou a fazer uso das medidas provisórias. Foram editadas 43 medidas
provisórias em 2015, média de 3,6 por mês – número bastante alto para os padrões do governo
Dilma. Apenas em 2012 a presidente editou mais MPs, num total de 45.
Todavia, como a agenda legislativa do governo versou em sua maioria sobre matérias
impopulares, especialmente do ajuste fiscal, encontrou fortes resistências no Congresso. O caso,
portanto, se aproxima da teoria da ação unilateral, quando um presidente fraco passa por cima
do desejo do Congresso valendo-se dos poderes em editar medidas provisórias.
Considerando que após a EC 32/2001 os parlamentares têm a necessidade de colocar
suas digitais nas MPs, e no caso concreto no ajuste fiscal, o conflito entre os Poderes se
observou na aprovação de uma “pauta-bomba” e de uma agenda paralela do parlamento.
Assim, uma das causas da paralisia decisória de 2015 foi a descoordenação de agendas
entre Executivo e Legislativo, fato que guarda relação com o poder reduzido das medidas
provisórias em momentos de crise fiscal.

29
Planalto tenta adiar votação da desoneração. Estadão. São Paulo, p. A6, 10 jun. 2015.
17
 O comportamento do Congresso não pode ser encarado sob o viés de “sabotagem” à
ação presidencial, como muitos querem crer. O desconforto em aprovar medidas impopulares
e a tentativa de apresentar uma pauta positiva, beneficiando grupos e setores diversos, são
comportamentos previsíveis de atores racionais. Como expresso pelo deputado Arthur Oliveira
Maia (SD-BA) na votação da MP 664:

Não vamos permitir que nós, nesta Legislatura, sejamos taxados como o Congresso
Nacional e como a Câmara dos Deputados que atuaram contra o trabalhador e contra
o aposentado. 30

O Quadro 2 mostra a lista das principais matérias da pauta-bomba, projetos que teriam
impactos significativos nas contas públicas caso aprovados31. À exceção da PEC do Orçamento
Impositivo, aprovada em fevereiro e promulgada em março de 2015, o governo conseguiu
barrar todas as outras matérias. Mas o esforço nas tratativas consumiu o já escasso capital
político do governo, levando à deterioração da coordenação política e à nomeação de Temer
como o articulador do governo, criando impasses constantes entre Executivo e Congresso.

30
Diário da Câmara dos Deputados de 14/05/2015, p. 196.
31
Impacto da pauta-bomba é estimado em R$ 284 bi. Estadão. São Paulo, p. A5, 14 set. 2015.
18
 Quadro 2
Matérias da Pauta-bomba de 2015

Matéria Providência do Governo

Veto à correção da tabela do IR
(emenda à MP 656/2014)
PEC do Orçamento Impositivo
(PEC 358/2013)
Mudança no indexador da dívida dos estados
(PLP 37/2015)
Reajuste das aposentadorias igual ao salário mínimo
(emenda à MP 672)
Vinculação do salário da AGU ao STF
(PEC 443/2009)
Correção do saldo do FGTS
(PL 4566/2008)
Fim do fator previdenciário nos casos 85/95
(emenda à MP 664)
Reajuste do Judiciário
(PL 7920/2014)
Isenção de PIS/Cofins para óleo diesel
(emenda à MP 670)
Veto ao reajuste do Judiciário
(VET 26/2015)
Veto ao fim do fator previdenciário
(VET 19/2015)
Veto à isenção de PIS/Cofins para óleo diesel
(VET 25/2015)
Veto ao reajuste das aposentadorias
(VET 29/2015)
Fonte: Presidência da República, Senado Federal e Câmara dos Deputados
Fez acordo para manter o veto e editou a MP 670,
mais restrita
Derrotado
Tentou por diversas vezes adiar a votação na matéria,
cedeu, mas fez acordo no Senado
Dispositivo vetado
Atuou para barrar a votação na Câmara
Atuou sem sucesso para barrar a votação na Câmara,
mas conseguiu segurar a votação no Senado
Dispositivo vetado; editada a MP 676, com regras
mais rígidas
Projeto vetado totalmente
Dispositivo vetado
Mantido após diversos adiamentos das sessões do
Congresso
Mantido após diversos adiamentos das sessões do
Congresso
Mantido após diversos adiamentos das sessões do
Congresso
Mantido após diversos adiamentos das sessões do
Congresso

Além da “pauta-bomba”, pode-se falar da agenda paralela do Congresso, composta por

projetos que contrariam os interesses do Executivo, embora não acarretem prejuízos fiscais:
regulamentação da terceirização; redução da maioridade penal; PEC da Bengala; PEC limitando
o número de ministérios a vinte; e Agenda Brasil lançada por Renan Calheiros. As derrotas do
governo nessas matérias dão ideia do descompasso de agendas entre Executivo e Legislativo.
Recorrer ao encadeamento temporal dos eventos permite visualizar relações de
causalidade entre esses elementos da análise – ajuste fiscal, medidas provisórias, pauta-bomba
e paralisia decisória. A Figura 1 demonstra a sequência de eventos relacionados à votação das
MPs 664 e 665, mostrando como o desconforto em aprovar o ajuste fiscal levou os
parlamentares a uma postura de enfrentamento, fragilizando a coalizão e fazendo com que o
Congresso aprovasse uma pauta-bomba e formasse uma agenda paralela.

19
 Eventos Anteriores Eventos Contemporâneos

 Dilma diz na campanha  Oposição acusa governo de estelionato

que não mexerá em eleitoral e pede impeachment Eventos Posteriores
direitos trabalhistas
 Base e principalmente PT desconfortáveis  Crise de governabilidade: Dilma
 Oposição sai fortalecida com a pauta do ajuste fiscal convida Temer para a articulação
das eleições política
 Governo sofre derrotas em outros temas e
CPIs são abertas
 Mudança na política  Conflitos no interior da
econômica do governo coalizão
MPs 664 e 665
 Eduardo Cunha derrota  Aprovação de “pauta-bomba”
governo e é eleito  Parlamentares têm de dividir a
responsabilidade das medidas com o governo e agenda paralela do Congresso
presidente da Câmara
 Base dividida e grande desconforto entre
 Lava-Jato avança no parlamentares na votação das matérias
Congresso
 Partidos da base exigem posição firme do PT
na votação das MPs
Paralisia decisória
 Matérias são aprovadas após grande desgaste

Figura 1 – Sequência de eventos relacionados às MPs 664 e 665

Elaboração própria

V. Conclusão

Dentro do conturbado ano de 2015, o período de maior conflito entre Executivo e

Legislativo se dá entre abril e julho, meses onde se observa maior aprovação da pauta-bomba.
Já no segundo semestre, o grande risco para o governo se deu quanto a derrubada de vetos
importantes, o que levou o Executivo a lutar para postergar as sessões do Congresso em que
não havia segurança de vitória.
Mas de abril a julho a atuação do Congresso foi mais efetiva no tocante à pauta-bomba.
Não à toa, foi nesse momento que Dilma se deu conta da ineficácia da coordenação política do
governo e delegou a Temer a tarefa. Também foi nesses meses que se deu a discussão das MPs
664 e 665. Essa é uma evidência importante que sugere que matérias sensíveis – reajuste do
Judiciário, reajuste dos aposentados, isenção fiscal para o diesel e a mudança no cálculo das
dívidas estaduais –, todas aprovadas em junho, teriam sido reação dos parlamentares à
aprovação da pauta impopular das MPs 664 e 665.
Além da coincidência temporal, também a análise dos discursos parlamentares na
apreciação dessas matérias indica a mesma direção, sugerindo relação causal entre o
desconforto do Congresso no processo legislativo do ajuste fiscal e o surgimento e a aprovação
da pauta-bomba.

20
 Outra evidência que aponta a relação entre medidas provisórias e pauta-bomba pode ser
encontrada no tipo das matérias. Ora, das matérias aprovadas pelo Congresso e vetadas por
Dilma, todas foram inseridas como emendas em outras medidas provisórias, à exceção do
reajuste do Judiciário. O fim do fator previdenciário veio como emenda na MP 664; o reajuste
anual das aposentadorias foi inserido como emenda na MP 672; e a isenção fiscal do diesel
como emenda na MP 670. Todas elas foram aprovadas entre maio e junho de 2015. Apesar de
ser instrumento que confere vantagem de barganha ao presidente, a MP pode se voltar contra
ele, seja aumentando o conflito no interior da base pela necessidade de aprovar matérias
impopulares, seja dando velocidade e urgência às emendas distributivistas que pegam “carona”
na tramitação das MPs.
Desse modo, evidências importantes se congregam para indicar relação entre
desconforto parlamentar com as MPs do ajuste fiscal e o surgimento da pauta-bomba: i) a
natureza de unilateralidade da ação presidencial, editando MPs impopulares a despeito da baixa
popularidade de Dilma, criando relação de conflito com o Congresso; ii) a má estratégia do
governo no tocante ao ajuste, sem plano coordenado, começando por MPs que afetam os
trabalhadores e gerando enorme insatisfação no parlamento; iii) o período crítico da relação
Executivo-Legislativo e da aprovação da pauta-bomba coincidindo com a apreciação das MPs
664 e 665; iv) os discursos parlamentares na aprovação da pauta-bomba, sugerindo reação direta
ao ajuste como forma de compensação; e v) a aprovação de “emendas-bomba” no bojo de
medidas provisórias.
Algumas hipóteses alternativas podem ser utilizadas para explicar o surgimento da
pauta-bomba. Uma delas é que a oposição sabotou as ações do governo imbuída de um
revanchismo pós-eleições de 2014. Tal hipótese não prospera porquanto a oposição continuou
a ser minoritária no segundo governo Dilma. Embora tivesse maior legitimidade popular e força
no parlamento, isso não seria suficiente para minar as ações do governo e propor agenda
paralela. Na verdade, o problema se operou dentro da coalizão. O PDT apresentou baixíssimos
índices de fidelidade nas matérias do ajuste, e a divisão das bancadas também se observou em
outros partidos da coalizão, como PMDB, PP, PSD e até mesmo o PT.
Outra hipótese é que Eduardo Cunha, desafeto de Dilma, tenha conduzido sozinho a
agenda paralela do Congresso, levando à aprovação de matérias contrárias ao interesse do
Executivo. De fato, diversos projetos avançaram na Câmara à revelia do governo, como a
terceirização e a redução da maioridade penal. Mas todos os itens da pauta-bomba aprovados
pela Câmara foram referendados pelo Senado. Episódio sintomático foi a aprovação do reajuste
do Judiciário em 30 de junho na Câmara Alta: a despeito da intensa movimentação do governo
21
contrariamente ao reajuste, o projeto foi aprovado pela unanimidade dos senadores. Além disso,
o rompimento de Cunha com o governo em meados de julho não significou maior intensidade
da pauta-bomba; importou, sim, em maior número de CPIs. Não se pode falar, portanto, de
atuação isolada de Cunha no avanço da pauta-bomba.
As evidências reunidas e o descarte de outras hipóteses sugerem que a pauta-bomba foi
reação racional dos parlamentares à apreciação das medidas provisórias do ajuste fiscal. Não
obstante, as MPs continuaram a ser instrumentos importantes na estratégia presidencial, tanto
que a maioria delas foi aprovada.
O principal achado da pesquisa, portanto, é que a eficácia das medidas provisórias se
mostrou limitada em momentos de crise econômica e fiscal, tendo tais instrumentos o potencial
de desorganizar a coalizão pela necessidade de coparticipação dos parlamentares na agenda de
ajuste. O fato de os parlamentares terem de assumir a responsabilidade na votação das MPs do
ajuste fiscal funcionou como catalisador de conflitos, que levou à atuação independente do
Congresso e ao quadro de crise política.
Afinal, a materialização de todo o esgarçamento político deu-se em 2 de dezembro de
2015, quando Cunha aceitou a abertura do processo de impeachment que tiraria Dilma Rousseff
do poder em 31 de agosto de 2016.

22
Referências

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23
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24
A representação de interesses e o legislativo brasileiro:
aproximações teóricas à luz das teorias democráticas

AUTORA:

MILENA MARTINS DE OLIVEIRA

(martinsoliveiramilena@gmail.com)

Instituto de Relações Governamentais - IrelGov

Área temática n. 06. Estudos Legislativos

Trabajo preparado para su presentación en el 9º Congreso Latinoamericano de

Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia
Política.

Montevideo, 26 a 28 de julho de 2017.

A representação de interesses e o legislativo brasileiro: aproximações teóricas
à luz das teorias democráticas

Milena Martins de Oliveira

INTRODUÇÃO

Democracia e representação de interesse são praticamente inseparáveis quando se

pensa em sociedades que adotam o sistema democrático contemporâneamente,
quer se discuta a democracia a partir de modelos procedimentalistas, quer nos
modelos mais participativos. Afinal, em ambas as vertentes, o que se pretende é que
os anseios dos cidadãos (na vertente participacionista) ou a vontade do grupo
vencedor das eleições (para os procedimentalistas) sejam considerados na esfera
pública, mais especificamente para este artigo, no âmbito do Poder Legislativo.

Nos modelos de contornos mais procedimentais, tem-se que a realização de

eleições livres, diretas e periódicas promovem a representação de interesses por um
representante designado pelo povo, que tomam decisões em nome dos eleitores nas
discussões e votações dentro das instâncias deliberativas dos Parlamentos. No meio
dessa relação existe outro participante, os partidos políticos. Eles são os
intermediários, responsáveis por canalizar e expressar a vontade dos eleitores
dentro do parlamento.

Conforme o pensamento de Downs (1999), os políticos e seus partidos oferecem no

mercado eleitoral programas políticos a fim de recrutar votos alinhados ao ideal
apresentado. Questiona-se, então, se realmente há necessidade de partidos
políticos, uma vez que por um lado estes não representam necessariamente os
interesses da sociedade porque, em verdade, apenas pensam em alcançar e manter
o poder. Por outro lado, os eleitores não escolhem de fato os representantes, afinal
resta-lhes apenas aceitar ou não aqueles que se colocam como candidatos
disponíveis no mercado eleitoral.

No entanto, a regra de eleições periódicas, um dos fundamentos da democracia

procedimentalista, exige que o aval depositado nas urnas seja renovado de tempos
em tempos. Por essa ferramenta, consegue-se que os incumbentes em exercício
busquem realizar um governo ótimo (no sentido que lhe dá a teoria da escolha
racional) para ser recompensado com a reeleição dos próprios incumbentes ou de
sua legenda. Assim as pessoas exercem suas e escolhem os que irão exercer a
atividade de representação no Parlamento e os reelegem, se for realizado um bom
mandato.

Schumpeter apresenta posição crítica aos partidos enquanto instituição democrática

hábil a concretizar o bem comum. Para ele, partido não pode ser compreendido em
termos de princípios, pois “trata-se de um grupo cujos membros se propõem a agir
combinadamente na luta competitiva pelo poder político”. (SCHUMPETER, 1984, p.
353). Ademais, os partidos políticos não são constituídos para expressar o interesse
comum, a vontade geral, o bem de todos, porque em verdade não existe um bem
comum, único, definido para todo a sociedade. Os cidadãos são, em sua maioria,
incapazes de avaliar o governo, em razão da incapacidade política de compreensão
de toda a complexidade social. A função do povo, então, é aprovar o governo,
reelegendo os bons incumbentes ou levando ao governo uma nova elite, em caso de
insucesso dos atuais governantes.

Como se nota, a teoria procedimentalista coloca a ênfase de seu enfoque na disputa

eleitoral, relegando pouca importância aos anseios dos cidadãos. Esses anseios
serão levados em consideração na tomada de decisão se o governante realizar que
o custo para o atendimento das demandas gerar como contrapartida a possibilidade
de reeleição do incumbente ou de seu grupo político.

Os modelos deliberacionistas e participacionistas de democracia compreendem a

consideração da vontade dos grupos de interesses da sociedade sob outro enfoque.
Nestas abordagens, que propõem uma maior participação dos cidadãos no processo
decisório, a relação entre representantes e representados extrapola os conceitos
minimalistas de igualdade perante a lei (denominada de igualdade formal) e de
liberdade como mera possibilidade de escolha do melhor candidato nas eleições.
Tempera-se, portanto, o processo decisório com conceitos alargados de participação
e debates; homenageiam-se a diversidade e o pluralismo e ressignificam-se os
conceitos de maioria, minoria e legitimidade; redefinem-se bem comum e vontade
geral e levam-se em conta no balanço do poder interesses coletivos e interesses
individuais. O constructo dessas e de várias outras chaves conceituais buscam
tornar possível a consideração de outras formas de representação de interesses,
como, por exemplo a defesa de interesses por meio do lobby.

É portanto, calcado nos ideais participacionistas que se defende neste trabalho a

defesa de interesses por meio do lobby, o que é feito em três etapas. A primeira
parte apresenta o debate teórico democrático no qual será exposta a posição de
autores centrais da democracia, destacando o que eles relatam sobre participação,
igualdade, objetivos da democracia, modelos para resolução dos conflitos em prol do
bem comum, entre outros temas, com destaque para a representação de interesses.

No segundo momento, foca-se em duas correntes democráticas: a dos teóricos

participacionistas e a da deliberação. O propósito é compreender como esses dois
modelos discutem formas de interação democráticas em esferas não-públicas e
públicas, revelando a forma pela qual prometem a capacitação para a participação
cidadã de qualidade dos atores envolvidos, ao possibilitar a reunião e o debate de
pessoas em torno interesses comuns. Além disso, como os espaços públicos (Poder
Legislativo e órgãos administrativos) devem se abrir cada vez mais para a
participação dos cidadãos, busca-se compreender como essas correntes enxergam
a possibilidade de influenciar a tomada de decisão política.

A partir desses modelos teóricos, questiona-se, ao final, qual o lugar da

representação de interesse via lobby (prioritariamente definido como atividade de
defesa de interesse para este artigo) e de grupos de interesse/grupos de pressão. A
localização dos espaços e dos limites da defesa de interesse se fará introduzindo os
conceitos de lobby com o intuito de se entender como eles se inserem nas
categorias teóricas sobre sistemas democráticos apresentados pelos autores dos
modelos discutidos.

DEBATE TEÓRICO DEMOCRÁTICO

A diversidade de opiniões, interesses, perspectivas (YOUNG, 2000) representa um

fato da condição humana. Não é esperado em nenhuma sociedade que todos os
integrantes concordem acerca de tudo durante o tempo todo, o que torna necessário
que todas as organizações sociais tenham algum instrumento, por mais básico que
seja, para solucionar conflitos sobre metas (DAHL, 1989).

Isto ocorre porque qualquer grupamento humano é necessariamente caracterizado

pela multiplicidade de condições, posições sociais, interpretações de seus atores.
Diante da diversidade natural da sociedade, fica difícil estabelecer os critérios para
igualdade política e participação na democracia. Robert Dahl (1989), a partir de dois
modelos de democracia (a Madisoniana e a Populista), propõe o que denomina de
democracia poliárquica, que se baseia em uma característica operacional
predominante (regra) de decisão pela maioria de escolha dos representantes entre
vários grupos que se colocam na corrida eleitoral, asseverando inicialmente que em
todas as ocasiões em que há opções políticas, a alternativa escolhida é aquela
preferida pelo maior número.

Contudo, em Dahl, diferentemente dos procedimentalistas puros, a decisão da regra

da maioria, considerada isoladamente, não garante necessariamente igualdade
entre os participantes, o que só ocorre se existir intercambialidade durante uma
decisão. É o que se dá nos mecanismos eleitorais ou mesmo na tomada de
decisões no legislativo, conforme aponta Dahl.

No mundo real da política pública nos Estados Unidos, o único estágio ao

qual se chega absolutamente a uma boa aproximação da Regra parece
ocorrer durante a contagem de votos nas eleições e nos corpos legislativos.
No estágio pré-votação, numerosas influências, incluindo as de riqueza
superior e controle de recursos organizacionais, exageram tão
absurdamente o poder de alguns em comparação com o de muitos, que os
processos sociais que culminam na votação poderiam ser chamados
corretamente de altamente não igualitários e antidemocráticos, embora
menos do que uma ditadura (Dahl, 1989, pg.70).

No modelo poliárquico, para se evitar essa tirania da maioria, a validade das

preferências manifestadas deve ser avaliada a partir da análise de uma série de
decisões anteriores ao processo final de tomada de posição definitiva, o que Dahl
denominou de atributos da poliarquia, quais sejam: a) a manifestação de
preferências dá-se pelo voto; b) o peso atribuído à escolha de cada um é idêntico; c)
a alternativa vencedora é a que obtiver o maior número de votos; d) qualquer
membro pode inserir uma nova alternativa entre aquelas já apresentadas para
votação; e) todos devem possuir informações iguais sobre as opções; g) as ordens
dos eleitos são executadas; h) as decisões tomadas no período entre eleições
podem ser pautadas conforme as condições anteriores ou são subordinadas àquelas
decididas no período da eleição.

O que há no pensamento dahlsiano são propriedades atribuídas ao regime

democrático de índole metodológica. Ou seja, uma sociedade reunida – delimitada
em certo território, com poderes estatais instituídos e reconhecidos externamente e
que orienta suas funções de acordo com os atributos da poliarquia – estabelece um
procedimento de funcionamento pelo qual escolhe seus representantes por regras
prévias, claras e baseadas em critérios de maioria. Dessa sorte, pode-se enxergar a
democracia poliárquica como tributária da visão procedimental, descrita antes em
Schumpeter:

A democracia é um método político, isto é, um certo tipo de arranjo

institucional para chegar a uma decisão política (legislativa ou
administrativa) e, por isso mesmo, incapaz de ser um fim em si mesmo, sem
relação com as decisões que produzirá em determinadas condições
históricas (SCHUMPETER, 1961, pg. 295).

Método, aqui compreendido como procedimento, técnica ou meio de fazer alguma

coisa, de acordo com um plano, baseia-se em regras claras de participação,
colocadas anteriormente ao momento de escolha e amplamente divulgadas e
asseguradas. Esse método, assim como o sufrágio universal, é o garantidor da
liberdade e da igualdade. Liberdade de se candidatar e de votar no candidato que
desejar, igualdade de oportunidades para se candidatar e no peso do voto individual.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA E DEMOCRACIA DELIBERATIVA

Os estudos dos modelos de democracia podem ser contrapostos em duas grandes

arenas (NOBRE, 2004): uma que abrange as macroestruturas do quadro
institucional de um regime democrático e se identifica com as teorias
procedimentalistas – eleições periódicas e livres, sufrágio universal, separação dos
poderes e garantia às liberdades e respeito aos direitos individuais – outra que diz
respeito aos novos espaços de participação e de deliberação responsáveis por
desafiar tanto a capacidade da democracia de dar guarida a eles quanto a lógica do
quadro macroestrutural.
Para o autor, a questão central na disputa em torno do sentido da democracia
encontra-se justamente na da natureza e da posição que podem e/ou devem ocupar
a participação e a deliberação de cidadãos e cidadãs no Estado Democrático de
Direito. Tal debate se fará aqui apresentando-se alguns estudiosos de dois outros
modelos de democracia, a participativa e a deliberativa, que identificaremos, quando
referidos em conjuntos, como estudos participacionistas.

A arena participacionista contesta alguns pressupostos da teoria procedimental ou

os reelabora. Por exemplo, o princípio da igualdade formal da vertente
procedimentalista é acusado de não superar as desigualdades de fato existentes no
tecido social. Essa crítica, relembram os teóricos de cunho mais participacionista, é
feita ainda em Rousseau, que embora seja árduo defensor do respeito à igualdade,
alerta que o progresso histórico da desigualdade gera o perigo do seu avanço sem
volta, ao que chamou de estado de natureza sem desigualdades. Se não há volta
para o estado de natureza, se as desigualdades são insuperáveis, deve-se buscar
alternativas para afastar as desigualdades, por ele definidas como os diferentes
privilégios que alguns usufruem em prejuízo dos outros e classificada como
desigualdade moral ou política, e refundar a sociedade em bases mais igualitárias
(ROUSSEAU, 1999).

J. Stuart Mill, outro teórico que está na base teórica das vertentes participacionistas,
não coloca o centro da discussão na existência ou não de desigualdades, mas na
possibilidade garantida a todos da participação. A oportunidade de defesa de
interesses (privados) por todos, como extensão imparcial dos benefícios da
liberdade, chave de seu pensamento, supera a discussão de existência de
desigualdades. Nesse sentido ele afirma:

Na medida em que alguém, não importa quem, seja excluído de tal governo,
os seus interesses não serão garantidos como aos demais e tal pessoa terá
um campo de ação e um estímulo menor do que poderia ter para aplicar
suas energias em seu próprio bem e ao da comunidade, para a qual a
prosperidade geral será sempre proporcionada. (MILL, 2006, pg.57)

O reconhecimento do perigo da evolução das desigualdades em Rousseau,

portanto, pode representar um passo para se sair da democracia procedimental no
caminho para formas participativas no sistema democrático. Os teóricos
participacionistas concordam que alguma participação é melhor que nenhuma, pois
desenvolve o efeito psicológico de integração aos assuntos coletivos nas pessoas e
proporciona aos cidadãos contato direto com as estruturas decisórias
governamentais. Esse processo, tem o condão de gerar mais anseio por
participação, em um ciclo virtuoso que tende a forçar a expansão do quantum
participativo, propósito primeiro dos defensores dessa corrente.

O modelo da democracia participativa

Partindo-se da teoria da democracia participativa, temos que sua grande

contribuição é o realce de duas funções primordiais da participação dos cidadãos
nos processos decisórios: a educativa e a psicológica, tão imprescindíveis ou atuais
quanto eram nos séculos XIX ou XX. Os defensores desse modelo partem da
constatação de que historicamente, as pessoas apresentam pouco ou nenhum
interesse pelos assuntos da política e acham que não lhes interessam porque não
lhes afetam. Qualquer indivíduo, contudo, é impactado por decisões políticas das
quais não tenha tomado parte direta ou indiretamente da sua formação.

O desinteresse em participar pode ser superado, nessa teoria, justamente pela

prática do incentivo à participação, primeiro em núcleos menores e mais familiares
(como a própria família, o condomínio, a escola dos filhos, a igreja, a comunidade
local, o espaço laboral empresarial/industrial); avançando-se para núcleos maiores e
de decisões mais complexas. Essa é a função da perspectiva educativa da
participação na democracia, que traz o caráter instrutivo ao permitir ao cidadão
aprender a interagir em sociedade. Para essa vertente, são esses ambientes
familiares que proporcionam às pessoas a vivência com modelos de organização
hierárquica e de discussão sobre os interesses coletivos desses órgãos em
detrimento dos interesses individuais, o que se denomina de educação para a
cidadania (PATEMAN, 1992).

Pela teoria participativa, portanto, infere-se que se pode aprender a opinar em

discussões de assuntos estatais em nível regional ou federal por meio da
participação em discussões no núcleo familiar e comunitário. O poder educacional
da participação democrática é algo que atinge a moral das pessoas, porque elas se
desprendem das suas preocupações individuais e entendem que há questões
maiores inerentes a todos. Ou seja, quanto mais um indivíduo participa, melhor
capacitado ele se torna para fazê-lo (PATEMAN, 1992). Essa defesa da função
educativa é inspirada em Rousseau (1999), que compreende que o cidadão precisa
entender que os interesses privados e coletivos andam juntos na medida em que se
é importante praticar o senso de justiça.

Além da função pedagógica, de ensinar o cidadão a participar, participando, a teoria

participativa apresenta uma segunda função da participação: o efeito psicológico que
ela provoca nos atores que, desenvolvendo o sentimento de pertinência em relação
à comunidade e de maior legitimidade e aceitação das decisões que ajuda a
construir. Esse efeito integrativo foi identificado por Mill como papel da instrução
moral proporcionada pela participação: quando ele é chamado a ponderar acerca de
interesses que não são seus, e isso é estímulo para seus sentimentos em relação ao
interesse geral. “Isto faz com que ele se sinta parte do público e tudo o que for para
o benefício do público, também será para o seu próprio”. (MILL, 2006, p. 65).

Percebe-se, portanto, que para a teoria da democracia participativa, os grupos

organizados são os primeiros espaços de convivência democrática coletiva, logo não
faz sentido ignorá-los quando se trata de participação.

A existência de instituições representativas a nível nacional não basta para

a democracia; pois o máximo de participação de todas as pessoas, a
socialização ou ‘treinamento funcional’, precisa ocorrer em outras esferas,
de modo que as atitudes e qualidades psicológicas necessárias possam se
desenvolver. Esse desenvolvimento ocorre por meio do próprio processo de
participação (PATEMAN, 1992, pg. 60).

Democracia Deliberacionista

A teoria da democracia participativa de Pateman inclui o argumento de que os

indivíduos deveriam receber alguma espécie de treinamento em democracia, não
limitado ao processo político nacional, o que só é resolvido por outro modelo
participacionista: A democracia deliberacionista. Essa vertente propõe
operacionalizar o treinamento participativo como forma de justificar e dar concretude
ao ideal remoto da soberania popular, ou seja, às tarefas de discutir, deliberar,
participar, argumentar, etc. Para tanto, os deliberacionistas propõem um modelo,
ainda abstrato e não tão factível no mundo real, no qual o processo de decisão do
governo tem de ser sustentado por meio da deliberação dos indivíduos racionais em
fóruns amplos de debate e negociação (FARIA, 2000). Afinal, inserir os cidadãos nas
tomadas de decisão política pode ser uma forma de colocar as questões nas
ponderações dos tomadores de decisão. Esse pensamento, inclusive, é encontrado
também na reelaboração, proposta pelo próprio Dahl, da sua teoria poliárquica:

Para se adquirir uma compreensão esclarecida de possíveis atos e políticas

de governo, também é preciso a liberdade de expressão. Para adquirir a
competência cívica, os cidadãos precisam de oportunidades para expressar
seus pontos de vista, aprender uns com os outros, discutir e deliberar, ler,
escutar e questionar especialistas, candidatos políticos e pessoas em cujas
opiniões confiem – e aprender de outras maneiras que dependem da
liberdade de expressão (DAHL, 2001, pg. 110).

A democracia deliberativa procura, de forma geral, recapturar o ideal democrático de

que o governo deveria incorporar a vontade do povo formada através da
argumentação dos cidadãos. A democracia deliberativa acredita que o melhor
caminho para a democracia é que haja orientação pública organizada por um
sistema de cooperação social entre cidadãos que superaram os próprios interesses
em prol de uma tomada de decisão para as decisões políticas fruto do contraponto
de argumentos em arenas deliberativas. Ou seja, espera-se o consenso entre todos
os cidadãos a partir de sua participação nos processos deliberativos.

Segundo Faria, três são os autores que estão na base da teorização desse modelo.
O pensamento do primeiro deles, Habermas, explica os processos de comunicação
e de decisão do sistema político por uma imagem que retrata a relação centro-
periferia. No centro localiza-se a administração, o judiciário e a formação
democrática da opinião e da vontade (parlamento, eleições políticas, partidos) que
formam o núcleo do sistema político; na periferia, encontra-se a esfera pública
composta por associações formadoras de opinião, especializadas em temas e em
exercer influência pública (grupos de interesse, sindicatos, associações culturais,
igrejas, etc) (FARIA, 2000, pg. 49).

Os poderes de decidir e de atribuir responsabilidades políticas organizam os

procedimentos parlamentares, que fornecem os parâmetros de referência usados
pelas esferas públicas e elas determinam como os processos de negociação serão
estruturados em procedimentos democráticos focados em solucionar
cooperativamente questões práticas, incluindo compromissos justos, que se tornam
legítimos devido à oportunidade de conhecimento por todos e debate sobre eles nas
arenas deliberativas (FARIA, 2000).
O que Habermas oferece, portanto, é um modelo discursivo que prevê uma análise
da democracia a partir da relação entre dois polos. As decisões tomadas no sistema
político fundamentadas e justificadas no âmbito da sociedade. Noutras palavras,
propõe-se que o sistema político (polo 1) deve estar ligado às redes periféricas da
esfera pública política (polo 2) por meio de um fluxo de comunicação que parte de
redes informais dessa esfera pública, e se institucionaliza por meio dos corpos
parlamentares e atinge o sistema político influenciando as decisões.

A democracia deliberativa proposta por Habermas utiliza uma estratégia

dual, onde se apresentam fóruns institucionais e extra institucionais que se
apoiam nos sujeitos da sociedade civil, bem como em outros atores políticos
tais como os sindicatos, os partidos e os grupos de interesse (FARIA, 2000,
pg. 53).

Cohen, um outro importante nome para essa corrente, não concorda com a proposta
de Habermas por entender que os circuitos periféricos responsáveis por capturar os
problemas sociais e, posteriormente, influenciar as instâncias decisórias do governo,
não constituem um modelo suficiente de forma de participação. Valorizar as
condições extra institucionais de influência das associações, esferas públicas,
opinião pública baseadas em regras não formais do sistema é “uma dissolução
desencorajadora da soberania popular” (COHEN apud FARIA, 2000, pg. 54)

Para de fato haver governo legítimo, Cohen propõe outra forma de participação
baseada em três requisitos: a) haver condições para permitir e encorajar inputs que
refletem experiências e preocupações fundamentados na experiência local e na
informação e que podem não ocupar a agenda normal; b) haver oferecimento de
avaliações disciplinadas de propostas através da deliberação que envolvem valores
políticos fundamentais; c) haver oportunidades mais institucionalizadas e
regularizadas para a participação dos cidadãos na tomada de decisão coletiva – e,
talvez, ao fazer isso, aumentar a qualidade do discurso na esfera pública informal.

Assim, Cohen aposta em um modelo que denomina de poliarquia diretamente

deliberativa (PDD), o qual muda o local para solução dos problemas de ordem
coletiva. Habermas, por sua vez, separa as esferas, não integrando diretamente os
cidadãos nos espaços de poder institucionalizados, já Cohen quer uma mudança do
local para solução dos problemas.
O Legislativo na PDD deve facilitar a solução de problemas via arenas diretamente
deliberativas para os campos políticos por ele publicizados (saúde, educação,
segurança, etc). Ou seja, as pessoas encarregam-se de realizar os objetivos gerais
determinados já pelo Legislativo, o qual deve disponibilizar recursos para a
promoção da ação poliárquica diretamente deliberativa responsável e também
verificar a alocação dos recursos e as responsabilidades das unidades.

Um terceiro e influente teórico deliberacionista, James Bohman, também discorda de

Habermas e aproxima-se de Cohen. Para ele, as instituições democráticas, a
burocracia, as agências administrativas precisam criar esferas públicas próprias com
objetivo de operacionalizar a deliberação. A deliberação para Bohman é “uma
atividade social incorporada na ação social do diálogo”. (BOHMAN apud FARIA,
2000, pg. 59)

Diálogo, aqui, é o ato de receber e oferecer razão num contexto social no qual os
atores enfrentam uma situação problemática. Eles deliberam exercendo a
cooperação, logo o sucesso do ato deliberativo é atingido quando os atores são
convencidos a manter as cooperações em andamento, “um resultado de uma
decisão real é aceitável quando as razões por trás dela são suficientes para motivar
a cooperação de todos.” (BOHMAN apud FARIA, 2000, pg. 59)

Resumindo, o “diálogo é livre e aberto a todos os cidadãos, cada ator ou grupo

cooperaria na deliberação porque espera, racionalmente, que sua visão seja
incorporada na decisão final que, por sua vez, será favorável ou pelo menos não
desfavorável para ele”. (FARIA, 2000, pg. 60). Assim, todos participam, todos
contribuem porque há estímulo intrínseco no exercício de posicionamento,
argumentação, expressão de ideias, numa determinada instância de deliberação
com participação coletiva.

Os três autores deliberacionistas, apesar de suas divergências pontuais, têm em

comum em todo o discurso da corrente deliberativa os princípios de igualdade e
liberdade. Igualdade é um pressuposto de alcance menos tangível diante de
organizações societárias em Estados cada vez mais heterogêneos e complexos.
Cohen (1997), por exemplo, diz a representação igualitária é factível na medida em
que há uma situação inicial de igualdade, na qual cada pessoa é devidamente
representada, pois existem princípios comuns e benefícios para todos.

Cohen argumenta que é um sistema abstrato (a democracia por deliberação), mas

que pode inspirar as nossas instituições políticas, entretanto de forma menos
idealizada, o autor conclui que “The pluralist conception of democratic politics as a
system of bargaining with fair representation for all groups seems an equally good
mirror of the ideal of fairness”. (COHEN, 1997, pg. 71).

Um segundo ponto de contato entre os deliberacionistas é a crença na ideia de fazer

do uso público da razão um instrumento decisório. Perceba-se que isso não se
equivale à busca do bem comum, mas representa a construção de soluções
cooperativas por meio de um processo dialógico. Para os deliberacionistas, a ideia
de bem comum rousseaniana, como algo acima da sociedade é diferente do
consenso deliberativo. Este é uma solução cooperativa, alcançada pelo uso público
da razão entre cidadãos. Mas como esse processo pode ser justo e razoável para
todos? Mais do que isso, os procedimentos democráticos têm prioridade sobre os
resultados ou resultados justos têm prioridade sobre os procedimentos
democráticos?

A resposta dos deliberacionistas é que os meios para realizar tal democracia

deliberativa é que devem ser questionados, ao invés da justiça inserida nas
condições ideais da deliberação. Tampouco há prevalência entre procedimentos
democráticos e resultados justos, o que existe é uma interação dinâmica entre eles.
Bohman (1998) entende que é preciso conciliar, de alguma forma, esses dois
elementos, e que a interação não pode ser dinâmica ao ponto de excluir valores
democráticos importantes, tampouco ignorar regras justas para o processo de
tomada de decisão:

The dilemmas of proceduralism are only resolvable by appealing to many

different principles in the justification of deliberative democracy, with
principles of reciprocity, publicity and accountability elaborating the
necessary conditions for deliberation and with principles of equality, liberty
and fair opportunity elaborating its substantive commitments and constrains
(BOHMAN, 1998, pg. 404).

Como se vê, o processo deliberacionista, portanto, não é apenas de identificação de

uma decisão; ao contrário, é um processo constitutivo que parece importar mais até
do que a decisão (e é isso que lhe confere o caráter democrático). É diferente de
identificar um bem comum “prévio”.

QUAL O LUGAR DO LOBBY NAS TEORIAS DEMOCRÁTICAS?

Os dois modelos de democracia de cunho participativo visto acima nos permite

afirmar que a representação de interesses consta tanto do debate da democracia
participativa quanto do da deliberativa. Para ver o seu interesse representado, é
preciso estar presente, dialogar com os outros, ou pelo menos, acompanhar e se
expressar seu argumento via voto, discussão ou deliberação. Os dois modelos são
valiosos por provocar a reflexão de qual sociedade e quais comportamentos
desejamos dentro do nosso mundo real de democracia, vivenciado dia após dia. O
que todos esperam é uma condução do debate público por pessoas que consideram
o bem comum e, mais, esperam resultados que o promovam.

É razoável assumir que desejamos procedimentos justos de deliberação, norteados

sempre pela equidade, liberdade e participação, pois viabilizariam a decisão mais
correta. Negá-los ou criticar a aplicabilidade dos modelos não acrescenta, apenas
desestimula enxergar alternativas aproximáveis. A despeito dos paradoxos
existentes no processo de deliberação possível na realidade atual, cabe às pessoas
buscar inspiração nas ideias democráticas apresentadas.

Uma opção possível, próxima dos esquemas teóricos discutidos, é a atividade de

representação de defesa de interesse via lobby. A legitimidade da atividade é
possível de defesa dentro das balizas da teoria participacionista. Nesta a atividade
de defesa de interesses surge como ferramenta apta a amenizar as desigualdades
de participação dos diversos setores da sociedade no processo de elaboração de
políticas públicas. Para tanto, vale adentrar um pouco no debate acerca de definição
de interesse dentro da teoria democrática. Inicialmente, ressalta-se que palavra
interesse, isolada, pode se referir a qualquer tipo de demanda. O que lhe dá valor é
o qualificador a ela atribuído, como “privado”, “público, “particular” ou “geral”. Mas
quando se tem a expressão representação de interesse, a palavra “interesse” não é
mais tomada no sentido genérico, mas no sentido específico de interesses parciais,
locais, corporativos, ou fracionais, em oposição aos interesses gerais, nacionais,
coletivos ou comuns (BOBBIO et alli, pg. 460). Ou seja, percebe-se que
representação de interesses pode entrar em conflito com outro princípio de alto valor
para a democracia: a igualdade.

A discussão aqui estabelecida terá por arena um lugar bem definido: o processo
deliberacionista participativo e a existência de representação de interesses no
âmbito do Poder Legislativo realizada por agentes não públicos (empresas, ONGs,
entidades, sindicatos e associações diversas) e por agentes públicos (assessorias
parlamentares dos órgãos públicos – Casa Civil, ministérios, agências reguladores,
órgãos do Poder Judiciário). Essa delimitação visa a evitar as ambiguidades em
torno do tema. Outra delimitação consiste no fato de que, para o presente artigo, não
se distingue a ação de lobby da de advocacy, considerando-as em conjunto, embora
elas não sejam equivalentes.

O intuito do artigo, portanto, é abordar possíveis pontos de intersecção das teorias

participacionistas com a atividade de lobby, bem como os limites desta atividade a
partir dos pressupostos teóricos levantados. Para tanto, primeiramente, é importante
delimitar o lobby dentro dos sistemas democráticos.

O lobby costuma ser utilizado em dois sentidos principais. O primeiro, restrito,

designa a prática de influenciar decisões estatais por meio de agentes responsáveis
por persuadir as autoridades a atender ou não os interesses encaminhados. O
segundo, amplo, reporta-se a qualquer tipo de esforço ou empenho usando meios
lícitos, até mesmo veículos midiáticos, com a finalidade de influenciar decisões
governamentais (FARHAT, 2007).

O primeiro conceito representa a definição mais tradicional de lobby, “é a ação de

influenciar sobre o tomador de decisão na esfera do poder público. A atuação
persuasora sobre o poder público” (LODI, 1986, pg. 3). Para esse autor, o lobby é o
direito de se fazer chegar demandas aos representantes e de obter deles respostas
favoráveis a essas demandas.

Os dois conceitos de lobby não são excludentes e a ideia aqui é, de certa forma,
misturar os dois sentidos, compreendendo lobby como uma atividade que visa
representar interesses por meio da participação em arenas lícitas e disponíveis com
o propósito de deliberar, usando método do oferecimento e recebimento de razões,
a fim de persuadir todos os interessados em determinada lei, norma ou política
pública, e, então, impactar e influenciar os tomadores de decisão na esfera
governamental. Nesse sentido, sentencia Farhat:

O ato de reivindicar, por diferentes grupos da sociedade, pressupõe

pluralidade de interesses econômicos, políticos, sociais, culturais e étnicos.
Em seguida, a legitimidade das diferenças neles implícitas. Inúmeras são as
formas e métodos, admitidos nos sistemas democráticos, para apresentar,
propor, debater, promover e reivindicar aspirações e direitos divisíveis de
determinado grupo social. As atividades de lobby são uma delas. (FARHAT,
2007, pg. 69).

Percebe-se nesta percepção mais alargada da atividade que o que o conceito de

lobby envolve pluralidade, diferenças e, ainda, inúmeras formas e métodos,
ressaltando os vários pesquisadores do tema que toda e qualquer abordagem de
lobby deve ser exercida dentro da lei e da ética.

No entanto, é preciso reconhecer que o lobby ilícito também existe, e apesar da

existência de instrumentos legais para combatê-lo, a inabilidade estrutural, ainda
que pontual, para coibir atos ilícitos impõe uma barreira ao exercício pleno da
atividade de representação de interesses dentro dos governos democráticos
representativos.

Entretanto, observa-se que os limites para a advocacia de interesses está nos

princípios estruturais inerentes a qualquer sociedade organizada em modelo
democrático. No caso brasileiro, por exemplo, vários desses princípios (princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) residem no art. 37
da Constituição Federal de 1988, pelos quais qualquer agente público, ocupante de
cargo eletivo, agente de poder ou qualquer servidor, deve nortear seu
comportamento, inclusive ao lidar com a atividade de lobby. Além disso, precisa-se
estabelecer que o lobby deve ser julgado pelo fim pretendido e pelos meios
empregados (LODI, 1986, pg. 146).

Um dos fins pretendidos pelo lobby é se atingir um fim social. Talvez esse fim seja
de mais fácil percepção quando realizado pelo próprio governo, no denominado
lobbying público, de acordo com a classificação da pesquisadora Andréa Cristina
Oliveira (2004). Assim, o lobby do governo sobre o governo, na busca dos meios de
implementação de políticas públicas desenhadas pelos próprios governantes, pode
ser assim considerado, visto que ações e programas do estado, geralmente, têm
abrangência geral, alguns voltados de fato para setores da população mais carentes
de assistência, como pretendem o Bolsa Família, Minha Casa, Minha Vida, entre
outros.

Contudo, a função social da atividade ou o fim social do lobby não é sempre

perceptível ou defensável. Por vezes, a atividade visa a defender interesses
privados de entes já empoderados. Argumentamos, contudo, que defender
interesses privados é um direito que assiste a qualquer cidadão ou grupo.

A arena, no caso a arena legislativa, é que tem o dever de ser permeável a todos os
interesses, no sentido de possibilitar a difusão de ideias, ideais e interesses
múltiplos, a fim de se estabelecer o processo dialógico. Assim, o fornecimento dos
meios para satisfazer necessidades de todos os interessados, entre eles, os
lobistas, pode constituir o fim social da arena legislativa ou o significado da produção
legislativa ou normativa (do Poder Executivo), que é o de ser responsivo aos
interesses cidadãos.

Neste contexto, pode-se configurar a função social do lobby como incidental à

função social dos legisladores, realizável dentro do espaço concreto, que é a campo
competitivo democrático, dentro do qual vence aquele que consegue a legislação
que mais lhe é favorável ou, até, menos prejudicial. Partindo-se desses
pressupostos, fica estranha a colocação de João Bosco Lodi (1986) de que o lobby é
o exercício de um legítimo direito de fazer chegar um pleito até um governante e de
obter uma resposta favorável, pois nenhum lobista, ninguém, tem certeza do
resultado do seu pleito, independentemente do tipo de grupo que solicitou.

Importante ressaltar a essa altura que lobista não vota, não é agente de poder, não
foi eleito, fatores que caracterizam a relatividade da atividade de representação de
interesse. Por vezes, defende direito de quem nem lhe conferiu mandato de
representante, no caso, por exemplo, de organização não-governamental (ONG) de
cunho ambiental atuante nas Casas do Congresso Nacional: essa instituição, no
mais das vezes, age sem perguntar às pessoas se elas queriam que o meio
ambiente fosse defendido no modelo proposto pela ONG.
O exemplo simplório é para ilustrar a complexidade em valorizar (bem ou mal) as
ações de lobby, por isso pode ser mais fácil reconhecer que existe um espaço
democrático, contudo, litigioso de atuação. A definição para espaço do lobby é o
tabuleiro de interesses composto por diversos jogadores virtuais defendendo
interesses de diferentes ordens junto às autoridades tomadoras de decisão, que são,
na verdade, os reais jogadores, visto que são os responsáveis legais e legítimos
pelo resultado do jogo.

Quanto à atividade de lobby, tem-se que qualquer pessoa física, pessoa jurídica,
grupo de pessoas, grupo de empresas, organização não-governamental, entes do
próprio governo podem realizá-la. Em resumo, o exercício da defesa de interesse
não é de competência exclusiva de qualquer grupo, setor ou parcela da sociedade.
Por fim, lobby não deve ser confundido com o poder econômico, pois pode ser
praticado por qualquer setor, grupo ou indivíduo da sociedade que objetiva
apresentar ideias para alterar, manter ou, até mesmo, inovar a legislação acerca de
qualquer temática, muito embora reconheçamos que o acesso a ou a detenção de
recursos facilita a atuação na defesa de interesses.

Dessa sorte, apesar do lobby poder ser exercido por qualquer indivíduo ou coletivo,
é inegável a discrepância entre os grupos de interesse no tocante à recursos
financeiros, ao corpo profissional especializado, e até, aos canais de acesso aos
deputados e senadores. Para se adequar às premissas do modelo deliberativo, cabe
aos governantes aplicar o princípio da igualdade intrínseca no momento de chegar à
definição das leis e políticas públicas: o governo deve dar igual peso ao bem e aos
interesses de todas as pessoas ligadas por essas decisões (DAHL, 2001, pg. 93).

Filiando-se a Rousseau e, mais contemporaneamente às teorias participativas,

observamos que qualquer grupo ou classe sente-se desencorajado quando não
participa de elaboração de leis que lhes atinge. Causa estranhamento que os
árbitros de seus destinos (os legisladores) tomem decisões sem consultá-los. A
consequência da exclusão pode afetar a todos, visto que se a um indivíduo ou ao
grupo lhe é suprimido o direito de defender seus próprios interesses, dificilmente,
esses se empenharão por causas coletivas. Logo, a legitimidade para postular e
fazer valer direitos pertence a todos, mas a legitimidade não decorre de quem faz
lobby, mas sim dos interesses em causa. (FARHAT, 2007).
Os parágrafos anteriores apontam um problema acerca da representação de
interesses destacado como imprescindíveis na abordagem de democracia de
deliberação. Estabelecer que os atores praticantes das atividades lobistas sejam
tratados como iguais na esfera pública onde ocorre ou deveria ocorrer as
deliberações. Mesmo o lobby lícito desencontra-se do princípio democrático de
igualdade política, pois há desequilíbrios entre os lobbies atuantes e privilégios
injustificáveis para certos interessados (MANCUSO; GOZETTO, 2011, pg. 120).

Compatibilizar o lobby com o princípio de deliberação entre iguais no modelo atual

de representação política não é possível. A participação de todos nas esferas
decisórias da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, locais menos
inalcançáveis ao público na burocracia brasileira, não é uma verdade. O ideal de
uma arena deliberativa, em espaços de decisões coletivas como estes, deveria
reconhecer que as partes não são destacadas por suas capacidades individuais,
mas por regras iguais de participação e que têm potencial para propor soluções,
colocar temas para agenda e de oferecer apoio ou crítica ao que está sendo
debatido. Esse é o procedimento deliberativo ideal em Cohen, que funciona como
modelo no qual as instituições deveriam se espelhar, em especial, aquelas que
promovem escolhas coletivas com resultados sociais publicamente justificados. Além
disso, as arenas decisórias devem observar que os resultados só são
democraticamente legítimos se, e somente se, tiverem sido objeto de um acordo
livre e fundamentado entre iguais (COHEN, 1997).

Alternativas aparentemente mais próximas da realidade também ainda são possíveis

na vida real. Robert Dahl (2001), por exemplo, sugere critérios simples de um
processo para se chegar a decisões em relação a regras e a leis:

 O processo garantiria que, antes da promulgação de uma lei, todos os

cidadãos tenham a oportunidade de apresentar seus pontos de vista;
 Todos tenham oportunidades para discutir, deliberar, negociar e procurar
soluções conciliatórias, de forma que o resultado final seja uma lei
considerada satisfatória por todos;
 Nos casos mais improváveis de se alcançar a unanimidade, aprova-se a
proposta pelo maior número, de acordo com a maioria.
A sugestão de Dahl é uma alternativa razoável à inaplicabilidade atual do modelo de
Cohen, pois é sabido que nem sempre deputados e senadores estão aptos para
tomar as melhores decisões. A proposta de Dahl, de um processo que garanta aos
cidadãos a apresentação de suas opiniões, de forma engajada, discutindo,
deliberando e negociando a fim de procurar soluções conciliatórias se coloca como
alternativa interessante. Para dar logicidade a essa participação, mais viável seria
que isso se desse por meio da defesa de interesses exercida por grupos
organizados, sejam eles privados, públicos, defendendo posicionamentos próprios
ou alheios (DAHL, 2001).

Dahl está na linha que é melhor participar, opinar do que esquivar-se. O lobby neste
caso exerce outra função social incidental quando compreendido dentro dos
parâmetros das funções da participação na teoria democrática: educativa e
psicológica. Quando um grupo de pessoas (trabalhadores, empresários,
ambientalistas, servidores públicos, bancários, etc) deliberam entre eles quais são
os interesses comuns, necessários e urgentes a serem levados aos legisladores.

Além disso, o lobby individual, promovido por agente isolado, uma empresa ou um
servidor público só, não tem respaldo junto aos agentes de tomada de decisão.
Geralmente, os representantes eleitos sentem-se mais confortáveis quando atendem
um setor econômico representada por sua associação, uma categoria de
trabalhadores reunida no sindicato (LODI, 1986).

Pateman e sua pedagógica da participação, entende a participação como necessária

nos sindicatos dos empregados, por exemplo. O empregado da indústria, ou
qualquer outro, é mais capaz de compreender a importância da participação e,
posteriormente, exercitando-a, desenvolver para o estágio mais crítico de inclusão
democrática.

Dahl (2001) é assertivo neste ponto, acredita que as associações são fonte de
educação cívica e esclarecimento cívico na medida em que possibilitam discussão,
deliberação e até aquisição de habilidades políticas. Ou seja, as pessoas passam a
interagir, a formar hierarquias, desenvolver modelos internos de processo decisório,
estabelecer regras e parâmetros para a escolha das melhores medidas coletivas
para aquele grupo. Momentos que têm efeito psicológico sobre elas e isso,
certamente, repercute para a esfera maior, os espaços democráticos dos estados.

Além da educação política, a participação gera outros subprodutos

importantes, pois integra o participante à própria comunidade e o leva a
aceitar as decisões coletivas mais facilmente, pois sente que seus pontos
de vista não foram ignorados no processo deliberativo (MANCUSO;
GOZETTO, 2011, pg. 123).

Dados essas premissas, tem-se que entender o lobista como fonte de informação é
positivo porque na democracia o livre trânsito de conhecimento é essencial e, ainda
mais, quando ocorre por meio do procedimento de interação ou de diálogo entre os
cidadãos e a esfera política decisória com o objetivo de influenciar o resultado de
leis e políticas públicas, pensamento das correntes da democracia deliberativa. Além
disso, percebe-se a liberdade de expressão por meio de argumentação técnica
disponível aos legisladores, qualificado como essencial para o governo
representativo, visto que o eleito está exercendo a atividade de representação de
interesses.

O debate dessa parte leva à conclusão de que o espaço do lobby se encontra bem
estabelecido, ainda que não exclusivamente, nos plenários de caráter político-
decisório presentes nos Poderes Legislativo e Executivo. Espaço ocupado por vários
grupos de atuação política que procuram de alguma maneira informar os tomadores
de decisão acerca das consequências das legislações para os interesses
representados.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A democracia, como qualquer outro método, não produz

sempre os mesmos resultados nem favorece os mesmos
interesses e os mesmo ideais” (J.Schumpeter, 1961, pg. 296)

As propostas de uma democracia de cunho participativo e deliberativo, como

postulado pelos autores estudados acima, embora extremamente desejável, é,
ainda, bem distante. No modelo de democracia vigente no mundo ocidental, de
cunho representativo e procedimental, a proposta da deliberação democrática que
pretende superar as votações por maioria para implementar instituições para as
deliberações consensuais, ou os projetos de instituições públicas permeáveis à
deliberação democrática com regras de participação e decisão pré-estabelecidas
pelos próprios cidadãos ainda são mera quimeras.

Da mesma forma, não é factível a ideia de que todos os interesses ou ideais serão
contemplados o tempo todo, bastando para tanto o cidadão, os grupos de interesse,
o lobista procurarem o agente responsável pela decisão para ter suas ponderações
consideradas no processo de tomada de decisão política. Contudo, se a realidade
de um governo mais responsivo e permeável ainda está distante, tem-se, no lobby,
um dos caminhos para o debate e a troca de opinião, reconhecida que a persuasão
não elimina barreiras burocráticas, mas estimula a reflexão, podendo ser a
responsável pelo alcance do objetivo inicial de se alterar determinada lei. A
finalidade da ação de lobby é informar, apresentar estudos, notas técnicas com
argumentos claros e qualificados aos legisladores ou agentes do Poder Executivo.

Muitos alegam que a defesa de interesse privilegia elites econômicas, visto que há
grupos mais organizados que são protagonistas no ambiente do lobby, o que é
verdade. É fácil compreender porque o lobby é associado aos grandes grupos
econômicos, ou, na verdade, tido como uma atividade oligárquica, afinal, desde o
tempo do Brasil colônia, quem se apresenta mais apto a ter acesso aos agentes com
poder decisório são os “amigos do rei”, aqueles com laços no poder. Infelizmente,
isso ainda existe e se apresenta sob formas ilícitas, como o tráfico de influência, a
corrupção.

O artigo, contudo, não defende esses desvios como ações desejáveis para se
democratizar a democracia, uma vez que entendemos que não deve haver espaço
para configurações escusas, não transparentes, imorais e antiéticas quando se trata
de participação democrática. Por isso, é importante que a compreensão desse
assunto esteja ligada à educação democrática do povo para uso dos instrumentos
de representação de interesses (LODI, 1986). Disponibilizar conhecimento
específico acerca de temas complexos aos tomadores de decisão, a elite política
que detêm em suas mãos o poder de decisões sobre leis e políticas as quais todos
deverão obedecer sem distinção econômica ou social.
Quanto as possibilidades viáveis para amenizar o desequilíbrio de participação,
igualdade e representação de interesses nos espaços públicos, Mancuso e Gozetto
apresentam duas formas:

1) por meio da atuação de empreendedores políticos dispostos a assumir,

por conta própria, a tarefa de organizar a defesa dos interesses com
dificuldade de ação coletiva (por exemplo, o Idec - Instituto Brasileiro de
Defesa do Consumidor). 2) por meio da atuação do próprio poder público,
com vistas a: (i) patrocinar a organização de segmentos sociais
desmobilizados; (ii) facilitar o acesso de segmentos marginalizados às
instâncias decisórias; ou (iii) decidir considerar os interesses de todas as
partes envolvidas em um processo decisório, mesmo quando as partes
estejam desigualmente organizadas e mobilizadas (MANCUSO; GOZETTO,
2011, pg. 124).

Contudo, não há como garantir que essas propostas de reequilíbrio estejam sempre
funcionando, e mais, consigam de fato elevar a participação dos cidadãos nos
assuntos deliberados no âmbito das Casas Legislativas ou dos órgãos
administrativos do Executivo. As experiências já existentes como o Idec e outras
organizações similares e casos de inclusão participativa como os Comitês e
Câmaras temáticas do Ministério da Agricultura podem ser casos de estudos futuros.

REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO

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Political Philosophy: Volume 6, Number 4, 1998, pp. 400-425.

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