1.

INTRODUCCIÓN METODOLÓGICA Y CONCEPTUAL SOBRE EL ESTUDIO DE LOS

SISTEMAS POLÍTICOS SUBESTATALES
TEMA 1. EL ESTUDIO DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS SUBESTATALES Y LA
DEMOCRACIA EN EL NIVEL REGIONAL. “EL DISEÑO PARA EL ESTUDIO DE LOS
MODELOS DE DEMOCRACIA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS”. Blas Mendoza.
1. Estudios lijphartianos de modelos de democracia en el ámbito regional
El esquema de análisis de Lijphart fue pensado exclusivamente para el análisis de los modelos
de democracias en estados independientes o federaciones, pero desde el punto de vista
metodológico no hay ningún motivo por el que no pueda ser utilizado para distinguir entre
diferentes tipos de democracia en niveles inferiores al estatal (Mackie y Marsh). Así lo ha
reconocido el propio Lijphart aplaudiendo y poniendo en valor el trabajo que hace Adrián Vatter
al trasladar su esquema de análisis al nivel subestatal. A pesar de ello, hasta la fecha solo han
sido dos los estudios comparativos de carácter empírico que han buscado crearuna tipología
de las democracias subestatales. El primero fue el extenso trabajo de Vatter que exploró una
expansión alternativa del modelo empírico de Lijphart en los cantones suizos. Posteriormente,
De Winter presentó un paper en el European Consortium for Political Research celebrado en
Granada donde expuso los problemas teóricos, conceptuales y metodológicos que entrañaba
aplicar en la regiones autónomas europeas el diseño de Modelos de democracia de Lijphart. En
esta línea, parece obvio que es especialmente complicada a comparación entre regiones a
nivel europeo por los diferentes estatus y grados de autonomía de cada una de ellas. Esto se
traduce en dificultad para hallar variables que estén presentes en los diferentes casos, lo que
repercute en el grado de exhaustividad del análisis. De hecho, esto es lo que remarcan De
Winter, Sandri y Franssen (2008) en su comunicación presentada en el XXII Congreso de la
Societá Italiana di Scienza Política celebrado en Pavia. El paper era un borrador de una
investigación sobre el estudio comparativo de las estructuras institucionales de las regiones
autónomas europeas que partía del diseño de Lijphart. Los autores adelantaban la dificultad de
encontrar variables para poder distinguir entre democracias consensuales y mayoritarias en el
nivel regional europeo, y conscientes de esta limitación apuntaban que este era uno de los
objetivos del proyecto de investigación en el que estaban inmersos. Sin embargo, mientras los
estudios sobre los modelos democráticos de las regiones europeas se siguen gestando, las
investigaciones regionales acotadas a estados independientes siguen aportando más
información útil para la construcción de modelos generalizabas que transciendan las fronteras.
En este contexto, el segundo trabajo que hay que citar es la reciente publicación de Freitag y
Vatter sobre los modelos de democracia en los Lander alemanes. Además, com veremos, en
este caso el diseño es más cercano al de Lijphart que en el de los cantones suizos de Vatter.
Como ya se ha mencionado, el trabajo de Vatter fue pionero en la expansión alternativa de las
ideas de Lijphart y de su ámbito de aplicación empírico en el nivel subestatal. En su primera
versión hace un extenso y profundo análisis de los cantones suizos desde el siglo XIX que
incluye un análisis de inspiración lijphartiana de los modelos de democracia desarrollados en
estas entidades subestateles.

Tabla 14. Instituciones, variables y medición en el estudio de los modelos de democracia en 24

cantones suizos que estudia Vatter.
INSTITUCIÓN
Concentración del poder
ejecutivo 1
Concentración del poder
ejecutivo 2
Sistema electoral
Sistema de partidos
Democracia directa 1
Democracia directa 2
Descentralización 1
Descentralización 2
VARIABLE
Tamaño de la coalición de
gobierno cantonal
Opción de entrar en el gobierno
cantonal
Umbral definitivo en las
elecciones parlamentarias
cantonales
Numero efectivo de partidos
parlamentarios
Instituciones de democracia
directa
Uso de la democracia directa
Grado de descentralización
institucional
Grado de la descentralización
fiscal
MEDICIÓN
% de votos sobre el total de los
partidos de gobierno
Número de asientos en el
gobierno cantonal
Media de la magnitud del distrito
y el umbral legal
Índice de fragmentación Rae del
sistema de partidos
Índice aditivo de la democracia
directa (acceso formal)
Número de referéndums e
iniciativas opcionales
Conjunto de unidades locales
(municipalidades)
% de impuestos del total que
recogen los cantones y los
municipios
No obstante, el diseño original es modificado sustancialmente; así opta por descartar seis de
las variables de Modelos de democracia que están ausentes o no sirven para discriminar
diferentes comportamientos entre los cantontes, saber, el grado de independencia de los
bancos centrales, de corporatismo, de dominio del ejecutivo, de bicameralismo, de rigidez
constitucional de revisión judicial. Por el contrario, añade tres variables, dos referentes la
democracia directa y otra sobre el grado de descentralización fiscal índice que ya fue utilizado
en Democracias contemporánea y que Lijphart lo descartó para Modelos de democracia). A
estas habría que unir las otras cuatro variables del diseño de Lijphart que tienen algún tipo de
translación al estudio, aunque en la mayoría de los casos modificando sustancialmente la
concepción y medición para adaptarlas a los casos. Por ejemplo, para medir el tipo de gobierno
la propuesta de Lijphart no es útil porque todos los gabinetes cantonales son coaliciones
sobredimensionadas (Vatter). Como alternativa utiliza dos variables, por una parte está el
porcentaje de apoyo electoral que recabaron los miembros de la coalición gobierno. Y por otra
parte, el número de asientos en el gabinete para determinar la capacidad de inclusión de los
gobiernos. A menor número de asientos más difícil será la inclusión de partidos más pequeños.
Por lo tanto, son ocho las variables (Tabla 14) que estudia Vatter en 24 cantones suizos con el
objeto de poder discriminar si son modelos democráticos más próximos al consensual o al
mayoritario. Una vez realizado el análisis factorial de componentes principales surgen dos
dimensiones independientes entre sí. En el primer factor se agrupan el tamaño dela coalición
de gobierno cantonal, el número efectivo de partidos parlamentarios, el uso de la democracia
directa y el grado de la descentralización fiscal. En cambio, en el segundo está la opción de
entrar en el gobierno cantonal, el umbral efectivo en elecciones parlamentarias cantonales, las
instituciones de democracia directa y el grado de descentralización institucional. Esto nos
remite a una tinción básica entre reglas institucionales y prácticas. La primera dimensión se
corresponde exclusivamente con técnicas de regulación informal y la práctica que se ha
desarrollado en instituciones, mientras que la segunda es donde se incluyen las especialidades
constitucionales y las reglas legales. En coherencia, los números (saturación factorial) de las
variables en la segunda dimensión son más bajos que en la primera porque las correlaciones
entre las variables son más bajas. Esto tiene sentido ya que el segundo factor recoge las reglas
formales, y estas últimas son susceptibles de diseños independientes entre sí, mientras que las
reglas no formales y los usos suelen tener un comportamiento más armónico. A partir de ahí,
Vatter hace un análisis de cluster para confeccionar una tipología de modelos de democracia
en los cantones suizos. En su trabajo distingue cinco grupos de cantones. Al primero lo
denomina "Tipo centralizado de democracia directa" (muchos partidos, iniciativas y
referéndums; pequeñas coaliciones gubernamentales; centralizado; alto número de asientos de
gobierno; pocos municipios; y bajo umbral electoral); al segundo "Tipo descentralizado de
democracia directa" (muchos partidos, iniciativas y referéndums; pequeñas coaliciones
gubernamentales; descentralizada; alto número de asientos de gabinete; muchos municipios);
al tercero "tipo representativo-democrático" (pocos partidos, iniciativas y referéndums; amplias
coaliciones gubernamentales; bajo umbral electoral; acceso dificultoso a la democracia directa);
al cuarto "Tipo formal participativo" (muchos partidos; pocas iniciativas y referéndums; amplias
coaliciones gubernamentales; descentralizado; pocos asientos en el gabinete; umbral electoral
bajo; fácil acceso a la democracia directa; fácil); y al quinto "Tipo de poder ejecutivo
compartido" (pocos partidos, iniciativas y referéndums; amplias coaliciones de gobierno;
muchos asientos en el gabinete; pocos municipios; umbral electoral alto; y fácil acceso a la
democracia directa). Como se puede observar, la tipología construida a partir del análisis de
cluster es bastante complicada de explicar dentro de la lógica lijphartiana, ya que en cada tipo
son muchas las características de las dos dimensiones, tanto de las reglas institucionales como
de la práctica, que actúan en direcciones opuestas en el eje mayoritario-consensual. Por ello,
Vatter centra más su atención en el análisis del uso consensual o mayoritario de la democracia
directa y, coherentemente, en el trabajo, cuando aborda la evolución del desempeño de los
diferentes-tipos de cantones, lo hace basándose más o menos en las instituciones formales
como variables explicativas para así evitar la influencia espuria de las variables culturales. Sin
embargo, el análisis de los resultados obtenidos por cada tipo democrático cantonal también
resultó bastante difícil de argumentar. Por ello, Freitag y Vatter volvieron a hacer un nuevo
estudio al respecto para intentar arrojar un poco más de luz. En el artículo evalúan los efectos
de las instituciones políticas consensuales, descentralizadas y plebiscítarias en el desarrollo
económico de los 26 cantones suizos entre 1990 y 1999. La novedad más importante es que,
para facilitar el análisis y su interpretación, cada uno de estos tipos institucionales es medido
con una ola variable. Así, el grado consensual de una institución, siguiendo la propuesta de
Crepaz, lo miden a través del tamaño de la coalición gubernamental, es decir, con la suma del
porcentaje de votos que han recabado los partidos que forman el gabinete. Por otra parte, el
grado de descentralización lo evalúan con el porcentaje de impuestos que transfieren los
cantones a los municipios. Y finalmente, la democracia directa es cuantificada en cada cantón
en términos de derechos normales que garantizan el acceso a la participación en temas
fiscales. Esta última variable queda operacionalizada en un índice que agrega información
sobre el número (nominal y relativo) de firmas necesarias para poner en marcha el referéndum,
el período estipulado para recoger las firmas y el importe de los gastos (en términos per cápita)
que pueden ser impugnados por el referéndum financiero. Esta simplificación de los tipos
institucionales es peligrosa a la hora de sacar conclusiones respecto al rendimiento
institucional, especialmente en el caso de la democracia consensual, ya que su medición
queda reducida a una variable que, por lo demás, en el caso suizo tiene una variación
cualitativa poco significativa, toda vez que los gobiernos son coaliciones sobredimensionados
en todos los cantones. Pero el diseño de estudio tiene más puntos problemáticos, como por
ejemplo la medición de la variable dependiente, ésta la miden con el producto interior bruto real
per cápita de cada cantón) que es discutible porque a pesar de que los cantones suizos
representen casos de gran similitud, los puntos de partida de cada uno son diferentes y, en
este sentido, podría ser más adecuado tomar la evolución relativa del PIB real. De todas
maneras, el estudio seguiría necesitando de una serie de variables de control para poder aislar
el efecto institucional sobre el rendimiento económico. Freitag y Vatter contemplan algunas
como el capital humano (porcentaje de gasto en educación del gobierno), el capital físico
(inversión gubernamental en edificios y construcciones), la dotación de mano de obra
(empleados en todo el sector público), la presión fiscal, la composición ideológica del gobierno
y el grado de urbanización (porcentaje de habitantes viviendo en áreas urbanas). Siendo todas
ellas importantes, con excepción de la última variable, el resto son resultados (outcomes) de
comportamientos institucionales y en este sentido, puede parecer que están ausentes algunas
variables estructurales de más o menos importancia en los resultados económicos, como por
ejemplo el grado de industrialización, tipo de tejido económico etc. Desde luego controlar todas
estas características es una tarea difícil y, sobre todo, complicada a la hora de interpretar los
resultados y comunicarlos de una forma comprensible. Justificar y argumentar las relaciones
causa-efecto entre las instituciones políticas y los resultados económicos no es sencillo, y
quizás por ello, Freitag y Vatter advierten que los resultados que obtienen son explorativos. A
priori, estos resultados muestran que particularmente la democracia directa y la centralización
institucional son factores políticos determinantes a la hora de explicar los resultados
económicos, mientras que el tipo de democracia (consensual o mayoritaria) no está
sistemáticamente asociado con el grado de riqueza económica. Concretamente, el
comportamiento se explica como sigue: a menores dificultades/barreras para el uso de la
democracia directa en temas fiscales, mejor es el rendimiento económico del cantón. En
cambio, a menor autonomía municipal mayor será el PIB real per cápita. Además, parte de la
variación en el poder económico entre los cantones suizos en la década de 1990 se explica
también por las diferencias en el gasto educativo y la presión fiscal. Por una parte, a mayor
gasto en educación, mejores son los resultados económicos. Y por otra parte, a menor presión
fiscal, mayor es el PIB real per cápita. Hasta la fecha, este análisis de rendimientos no se ha
vuelto a desarrollar los cantones suizos, ni lo han aplicado en el nuevo caso de estudio que
Freitag yVatter han publicado recientemente. Este trata de explicar los diferentes modelos
democráticos en los lánder alemanes con un enfoque similar al de los cantones suizos, pero
con un diseño más ligado al original de Lijphart. Las variables que estudian son ocho, de las
cuales siete estaban presentes en Modelos de democracia y la octava, la democracia directa,
estaba presente en Democracias contemporánea. Respecto a la medición de las variables, los
autores utilizan los mismos índices de Lijphart o algunas reformulaciones próximas
adaptándolas al ámbito regional alemán. Las novedades más importantes ya han sido
comentadas en el análisis pormenorizado de las variables. En Modelos de democracia, no
obstante, se pueden volver a destacar la utilización del índice de dominio del ejecutivo de
Siaroff y el desarrollo de un índice de rigidez constitucional basado en Lijphart y Lorenz.
Tabla 15: Instituciones, variables y medición en el estudio de los modelos de democracia
directa en los 16 Lander alemanes que estudian Frietag y Vatter.
INSTITUCIÓN VARIABLE MEDICIÓN
Índice de proporcionalidad electoral (a
Grado de proporcionalidad
Sistema electoral partir de la crítica de Taagepera; fórmulas
del sistema electoral
electorales, umbrales)
Número efectivo de partidos Índice Laakso-Taagepera de fragmentación
Sistema de partidos
legislativos del sistema de partidos parlamentario
Porcentaje de tiempo con gobiernos
Distribución del poder
Gabinetes sobredimensionados y en minoría
ejecutivo
parlamentaria
Índice Institucional del dominio del poder
Relaciones Grado de dominio del
ejecutivo (poder de control sobre la
ejecutivo/legislativo ejecutivo
agenda, Índice de Siaroff)
Porcentaje de los ingresos municipales en
Grado de descentralización
Descentralización relación con los ingresos totales del Lander
fiscal
y los municipios
Grado de rigidez
Constituciones Índice de rigidez constitucional
constitucional
Fortaleza de la revisión
Revisión judicial Índice de la revisión judicial
judicial
Instituciones de democracia Índice aditivo de democracia directa
Democracia directa
directa (acceso formal)

Una vez que Freitag y Vatter hacen el análisis factorial de componentes principales, del análisis
surgen tres dimensiones. A la primera la denominan "consociacional-centralizada" porque
agrupa al tipo de gabinete, la desproporcionalidad electoral y el número efectivo de partidos,
tres variables próximas a las características que describen el sistema consociacional de
Lijphart, y, además, incluye también el grado de descentralización municipal. Las tres primeras
una relación positiva con el factor, mientras que esa relación es negativa para la
descentralización. Lo que significa que en los Lander alemanes cuando el poder del Estado
esta dispersado, no hay descentralización y, en cambio, cuando el poder central del Lander
está concentrado, hay un alto grado de autonomía municipal. Es decir, en la terminología de
Lijphart esta dimensión distingue escenarios en los que siempre hay poder compartido aunque
de diferente índole, ya que si hay poder conjunto no hay poder dividido y, viceversa, si hay
poder dividido no hay poder conjunto, lo que Freitag y Vatter identifican como un mecanismo
compensatorio de jugadores con veto. Avanzando un poco más, se puede observar que el
segundo factor lo denominan la dimensión "judicativa del poder compartido" porque aglomera a
la rigidez constitucional y la revisión judicial. Y, finalmente, el tercer factor incluye las relaciones
entre el ejecutivo-legislativo y el grado de desarrollo de los mecanismos de democracia directa;
por lo tanto, tratándose del control parlamentario y ciudadano del gobierno, Freitagy Vatter
determinan denominar a este factor como la dimensión "ejecutiva del poder compartido". Una
vez detectadas las tres dimensiones y asignadas las correspondientes puntuaciones a los 16
Lander, los autores pasan a elaborar un mapa bidimensional con la judicativa del poder
compartido y la dimensión consociacional centralizada, para a través de la técnica "bubble-plot"
situar a los casos en el mapa con puntos de tamaños diferentes que simbolizan los valores de
la dimensión ejecutiva del poder compartido. Lo primero que hay subrayar de los resultados es
que no existe un modelo democrático puramente mayoritario. Todos los Lander tienen algo de
poder compartido, tal y como confirma la primera dimensión, donde se puede observar que, en
general, los Lander de Alemania occidental y Sajonia se sitúan en el lado mayoritario en lo
referente al poder conjunto (número efectivo de partidos, proporcionalidad y tipo de gobierno),
con lo que son bastante consensuales respecto al poder dividido por su considerable
descentralización municipal. En lo referente a la segunda dimensión, los Lander alemanes en el
contexto internacional tienen constituciones bastante rigidez, destacando en este aspecto
Baviera. Por último, en la tercera dimensión Baden-Württemberg, Hesse y Renania del Norte-
Westfalia tienden a concentrar el poder en el ejecutivo, mientras que Baviera, la Baja Sajonia,
Renania-Palatinado y Schleswig-Holstein tienden a compartirlo con el legislativo y los
mecanismos de democracia directa. Finalmente, Freitag y Vatter concluyen el trabajo
analizando cinco posibles explicaciones para argumentar las diferencias entre los modelos de
democracia en los diferentes Lander: (1) la importancia de la proximidad geográfico-espacial;
(2) la traslación de los modelos institucionales del Oeste del país a los nuevos Lander del Este
a raíz de la reunificación; (3) el año en el que la constitución del Lander fue ratificada; (4) el
impacto histórico de las potencias de ocupación aliadas y sus tradiciones constitucionales; (5)
la hipótesis de las "coyunturas críticas". La primera de las hipótesis la descartan porque no se
aprecia un impacto real, aunque en la primera dimensión sí que se observa una clara distinción
entre los comportamientos de los Lander del Este y los del Oeste. Sin embargo, esta
circunstancia no tiene realmente una explicación geográfica, ya que el motivo de que los
Lander del Oeste tengan posiciones más mayoritarias en el gobierno es una consecuencia del
dominio de la CDU y del uso de la fórmula d'Hondt. Pasando a la segunda hipótesis, la
descartan porque hay pocas similitudes entre los nuevos Lander y los del Oeste. En la tercera
en cambio, ciñéndose a la dimensión judicativa del poder compartido, se observa cierta
influencia en los estados del Oeste entre las constituciones aprobadas antes de la Ley
Fundamental para la República Federal Alemana y el resto, y también entre las que fueron
aprobadas en general en la posguerra mundial y las aprobadas en épocas posteriores. No
obstante, las constituciones promulgadas durante las últimas décadas han sólido mimetizar un
tipo de alta rigidez constitucional y fuerte revisión judicial. Respecto a la idea del legado, cuarta
hipótesis, aventuran que en los Lander occidentales puede haber cierta influencia de la
potencia ocupadora (EEUU, Francia o Reino Unido) en el diseño del sistema institucional,
aunque no parece que sea suficientemente significativo para que pueda considerarse
determinante, ya que la tradición propia del territorio tiene más fuerza. Finalmente, la quinta
hipótesis parece que actúa en algún caso concreto como en Schleswig-Holstein.

2. El planteamiento de modelos de democracia en las CCAA

El razonamiento que va a guiar el estudio es el mismo de Lijphart. Se trata de discernir qué
modelos de democracia, de acuerdo con la distinción entre modelos próximos a la democracia
mayoritaria o la democracia consensual, se han desarrollado en las Comunidades Autónomas
(CCAA) españolas. El criterio principal para diferenciar entre ambos modelos será el grado de
dispersión del poder en diferentes dimensiones o el grado en el que el poder está
compartido/repartido dentro una agencia colectiva o en varias agencias colectivas. De acuerdo
con la distinción de Goodin, el modelo bidimensional atiende a "la distinción entre 'agencia
colectiva' y 'responsabilidad compartida' por un lado, y agencias y responsabilidades divididas
por el otro". Considera ambas, el poder conjunto y el poder dividido, como expresión de la
difusión del poder propio de la democracia consensual. De tal manera que el grado de difusión/
concentración del poder puede ser expresado por reglas formales y también por el
comportamiento de los actores. No obstante, atendiendo a algunas de las críticas del diseño de
Lijphart que he repasado, voy a proponer tres modificaciones o enmiendas. La primera será a
la topología, la segunda a las dimensiones de análisis y la tercera a las variables. Las dos
primeras son generalizables a cualquier estudio sobre modelos de democracia en
estados/federaciones o regiones, pero la tercera será una propuesta de variables adaptadas al
estudio de los modelos de democracia en las CCAA. La primera enmienda trata de construir
una clasificación teórica más exhaustiva de los tipos de democracia basándose en las dos
dimensiones de extracción empírica de Democracias contemporánea y Modelos de
democracia. El problema era que Lijphart, a pesar de obtener cuatro combinaciones posibles
para denominar tipos de democracia, insistió en explicar el mapa bidimensional en base a una
tipología de polos opuestos, combinando la dimensión ejecutivos-partidos y la dimensión
federal-unitaria para interpretarlas como una única dimensión entre democracia consensual y
democracia mayoritaria. Sin embargo, hemos visto que no existe una justificación teórica ni
empírica sólida para hacer una conexión sistemática de ambas dimensiones. Por ello, he
optado por construir una tipología con cuatro tipos teóricos independientes que surgen del
cruce de las dos dimensiones.
Tabla 16: Modelos de democracia: adaptación de la tipología de Lijphart con elementos de la teoría de
jugadores con veto.
Dimensión del poder conjunto (jugadores de
veto partidarios)
Poder concentrado Poder compartido
Democracia
Dimensión del poder Poder concentrado Democracia Pluralista
consensual
dividido (jugadores con
Democracia Democracia
veto institucionales) Poder dispersado
supermayoritaria consensual dividida

La dimensión del poder dividido distingue entre el poder dispersado en diferentes agencias y el
poder concentrado, mientras la dimensión del poder conjunto distingue entre poder compartido
(una forma de dispersión del poder) y poder concentrado. El análisis de Lijphart no sirve para
determinar si el poder es compartido o repartido en la dimensión del poder conjunto. Puede
haber gobiernos de coalición que trabajen de forma conjunta y compartan así el poder, y puede
haber otros que simplemente lo repartan subdividiendo la agencia y sus responsabilidades.
Ninguna de las variables que se ha estudiado aclara este punto. Lo que sí parece más o menos
claro es que el poder conjunto tiene una significación más de compartir porque se ejerce en
una agencia colectiva en comparación con el poder dividido que crea diferentes agencias y
responsabilidades. En ambos casos la repartición necesita de negociación, pero una vez más,
parece que este concepto está más asociado a la primera dimensión que a la segunda; ya que
en la primera la negociación es obligatoria para el funcionamiento de un ejecutivo compartido
entre diferentes actores, mientras que en la segunda la negociación no tiene por qué ser
habitual ni siquiera ocasional. Adentrándonos en la tipología, el primer modelo y más básico es
el de la democracia pluralista, este tiene el poder concentrado en la dimensión del poder
conjunto y del poder dividido. Su caracterización es simple, el ganador se lo lleva todo por los
procedimientos institucionales y de comportamiento que se utilizan (primera dimensión) y
porque el poder no está dividido en diferentes agencias. De tal suerte, que según los resultados
del estudio de Lijphart, el ejemplo paradigmático de este modelo era Nueva Zelanda (antes de
la reforma constitucional que introdujo el sistema proporcional), pero también estaban
próximos, entre otros, el Reino Unido, Grecia, y Francia. Por otro lado, si al poder concentrado
en la dimensión del poder conjunto se le une el poder dispersado en la dimensión del poder
dividido, estaríamos ante el modelo de democracia supermayoritaria en la que el ganador se
lo lleva todo en cada una de las diferentes agencias de poder, es decir, los jugadores con veto
institucionales pueden estar controlados por diferentes actores políticos. Esto, como explicaba
Robert E. Dahl, tiende a reforzar la estrategia cooperativa y coalescente, apuntando que la
dispersión de poderes y el federalismo "disminuyen la distinción de la oposición y las
oportunidades para un contexto competitivo entre el gobierno y las oposición". Sin embargo,
hay otros autores (Tsebelis, McGann, Ganghof) que identifican estos sistemas como estáticos y
poco flexibles. Entre los países que estarían cerca del modelo teórico, según los resultados de
Lijjphart, encontramos a Canadá, Australia y Estados Unidos. Este último, tal y como señala
Tsebelis, es un sistema de obtener supermayorías, ya que son varios los jugadores
institucionales; con capacidad de veto (Presidente, Senado, Cámara de Representantes) Para
superar los diferentes vetos suele ser habitual que se alcancen acuerdos de cambio muy
moderados o, excepcionalmente, que un partido obtenga el control en todos los jugadores con
veto institucionales. Pero aún en esta última opción, ese partido necesitará de supermayorías
parlamentarias para evitar, por ejemplo, que en el Senado la tramitación de una ley sea
retrasada de forma deliberada por la oposición, hecho de especial gravedad en el sistema
norteamericano porque cada dos años hay elecciones a la Cámara de representantes y el
Senado, lo que significa que en la tramitación pueden cambiar las mayorías. Todo esto justifica
que Tsebelis considere a EEUU como un sistema esencialmente inmovilista. En cuanto a la
democracia consensual, esta comparte el poder en la dimensión del poder conjunto y lo
concentra en la dimensión del poder dividido. Por lo tanto, está asociada con una estructura
institucional simple que no de manda supermayorías para la adopción de decisiones, pero que
sin embargo, a pesar de que haya competencia fuerte entre los partidos y los gobiernos no
sean sobredimensionados, tienen una cultura política tendente a favorecer la cooperación entre
jugadores con veto partidarios. La regla no escrita es la colaboración entre diferentes, lo que en
la línea señalada por McGann favorece la flexibilidad en la adopción, variación e
implementación de las políticas públicas. Entre los ejemplos más cercanos al modelo teórico,
según los datos del estudio de Lijphart, están países como Finlandia o Suecia. Normalmente, la
democracia consensual dividida, además de comparar el poder entre diferentes partidos,
también lo reparte entre diferentes actores con veto institucionales. La consecuencia es un
complicado tramado institucional como reflejo, generalmente, de la desconfianza previa entre
los partidos que representan a las diferentes identidades territoriales-culturales y/o a los
diferentes grupos de intereses ciudadanos. La consecuencia de ello es que para que el sistema
funcione puede ser cesaría la construcción de coaliciones amplias entre instituciones y/o entre
gobiernos. En este sentido, es habitual que en este modelo teórico haya gobiernos
sobredimensionados porque concurren e interaccionan las dos condiciones que señalaba
Ganghof: por una parte, hay un número activo de partidos alto (generalmente como mínimo
superior a 2,5) y al menos hay un jugador con veto institucional (federalismo, bicameralismo
más o menos equilibrado, democracia directa), lo que influye en la necesidad de construir
coaliciones que puedan superar los diferentes vetos, a veces, incluso, puede ocurrir que el
entramado institucional no tenga la multiplicidad de agencias y que encontremos coaliciones
sobredimensionadas importantes porque, como en el caso norirlandés, el jugador con veto
institucional no es propiamente una segunda cámara o la existencia de mecanismos de
democracia directa, sino la imposición por ley de que los cargos ministeriales del ejecutivo sean
asignados con el sistema D'Hondt a todos los partidos con representación parlamentaria. Es
decir, en Irlanda del Norte todos los partidos con representación parlamentaria tienen derecho
a participar en el gobierno pero no la obligación, ya que pueden rechazar la opción y quedarse
en la oposición. Sin embargo, si el rechazo de alguno de los dos primeros partidos
parlamentarios, el ejecutivo no podría formarse porque al primero le corresponde el Primer
Ministro y al segundo el Viceprimer Ministro. Lo que en la práctica implica que los dos partidos
con más representación parlamentaria tienen capacidad de veto. Así, en contraste con el
sistema consensual, el modelo teórico consensual dividido resulta más rígido a la hora de
favorecer cambios del estatus quo, impidiendo caer en el inmovilismo. No es casualidad que,
entre los casos que estudia Lijphart, solo sean dos los países que se pueden aproximar un
poco al modelo teórico; se trata por una parte de Alemania y por otra de Suiza. El primero con
un comportamiento cercano al mayoritario en la dimensión del poder conjunto y Suiza con una
posición intermedia en la dimensión del poder dividido. Pero a pesar de la moderación en el
grado consensual dividido, en ambos países es realmente difícil el cambio del estatus quo, tal y
como pueden ilustrar los escasos cambios constitucionales en Alemania o las dificultades para
introducir el sufragio femenino en Suiza (a nivel federal en 1971 y en algunos cantones más
tarde). En definitiva, como ya se ha visto en el apartado teórico, no parece que la mayoría de
este tipo de democracias sean capaces de perdurar mucho tiempo con un perfil acusado de
consenso o consociación. Normalmente, cuando se adopta este modelo democrático es para
encauzar los graves conflictos internos de un país, aunque con el tiempo y según el éxito que
haya obtenido, el tipo de democracia suele moverse hacia otros modelos más flexibles y/o
competitivos. En lo referente a la segunda enmienda, esta trata de acompasar la distinción
entre jugadores con veto partidarios e institucionales de Tsebelis con las dos dimensiones de
Lijphart. De esta manera, es más fácil comprender como funciona cada una de las
dimensiones, ya que tal y como hemos visto anteriormente, difieren sustancialmente en el
carácter y funcionamiento de cada una. La primera del poder conjunto está compuesta por
variables que están lógicamente relacionadas y son outputs institucionales, es decir, se trata de
jugadores partidarios con más o menos veto que actúan en un espacio de toma de decisiones.
En cambio, la segunda dimensión del poder dividido trata de diferentes agencias (jugadores
con veto institucionales) susceptibles de un diseño independiente entre sí, lo cual indica que la
cohesión de esta dimensión es baja y consecuentemente, problemática para tratarla con el
análisis factorial de componentes principales ya que puede favorecer que surjan más
dimensiones sin que tenga una conexión teórica con el planteamiento inicial. Un ejemplo es lo
que le ocurre en el análisis de Adrián Vatter: ha cambiado sustancialmente la distinción
bidimensional de Lijphart. Su aportación principal es la inclusión de la democracia directa como
una variable importante para la distinción entre el modelo consensual y el mayoritario. A partir
de ahí, sus estudios encuentran, con más o menos éxito, una tercera dimensión que agrupa a
la democracia directa con el tipo de gobierno en algunos casos, o, con las relaciones entre el
poder ejecutivo y el legislativo en otros. La argumentación principal en sus estudios de la
OCDE y la UE es que las dos dimensiones que más o menos se corresponderían con las de
Lijphart se explican de acuerdo a la hipótesis inicial de Lijphart, es decir, la primera dimensión
recoge el poder horizontal (instituciones operando en el nivel central del estado o la federación)
y la segunda dimensión el vertical (gobierno multinivel: las relaciones gubernamentales entre el
nivel local-regional-local). Esta argumentación tiene su lógica interna, pero resulta perjudicada
con la aparición de una tercera dimensión donde habitualmente se incluye a la democracia
directa y el tipo de gobierno, aunque a veces, según en que el contexto, puede ser el
predominio del ejecutivo la variable que comparte factor con la democracia directa. Al respecto
cabría preguntarse si desde el punto de vista teórico tiene sentido que el tipo de gobierno no
esté recogido en la dimensión horizontal. También ocurre algo parecido con la democracia
directa, al fin y al cabo podría ser parte de la dimensión vertical representando el poder de la
ciudadanía como un nivel más (relaciones centro-región-municipios-ciudadanía). Estas
cuestiones son parte de algunas de las que surgen a la hora de justificar teóricamente la
tercera dimensión. Entonces, ¿existe realmente una tercera dimensión? El problema de fondo
tiene al menos una doble vertiente. Por una parte la primera dimensión de Lijphart, con la
excepción de la variable corporatista, tenía unas conexiones lógicas que hacían que entre las
variables hubiera correlaciones altas. En cambio, en la segunda dimensión las conexiones
lógicas eran más débiles y, por ello, las correlaciones eran sensiblemente más bajas. La
cuestión es que nada impide que un país adopte una forma unitaria y centralizada de estado y
tenga una alta rigidez constitucional. En este sentido, también hemos visto que en diferentes
estudios cuando se ensancha el número de casos, las correlaciones se debilitan. Lo mismo le
ocurre a Vatter y Bernauer y, por ello, acaban excluyendo a los casos de Europa Central y
Oriental para poder hallar un modelo mínimamente comprensible, ciertamente más exhaustivo
que el de Lijphart pero menos generalizable. Por lo tanto, la experiencia de estos estudios
muestra que, a medida que aportemos nuevos elementos que sean relativamente
independientes del resto de características, será más probable que el análisis factorial de los
componentes principales arroje nuevas dimensiones. Además, esta tendencia se acentúa
cuando se añaden casos con culturas políticas diferentes que aumentan la variabilidad de los
índices. Esto es así porque la casuística puede ser muy amplia cuando la relación entre las
variables es relativamente independiente. Por ejemplo, la democracia directa es una de esas
variables que se puede diseñar de una manera independiente. Nada impide que un gobierno
más o menos mayoritario, o más o menos consensual, lo regule de una forma mayoritaria o
consensual. Ahora bien, eso no quiere decir que la democracia directa no pueda ser
interpretada en su diseño de forma consensual o mayoritaria, simplemente muestra los límites
de la extracción de una tipología en base al análisis factorial de componentes principales, es
decir, se puede describir tipos ideales que no tienen referentes empíricos perfectos. En ese
sentido, una mayor exhaustividad en las características que describen los tipos ideales dificulta
la posibilidad encontrar referentes empíricos que respondan al tipo ideal y, consecuentemente,
el análisis factorial de componentes principales será más difícil que mantenga las correlaciones
entre variables en el sentido esperado por la teoría. Un ejemplo sencillo podía ser el de un
grupo de países que, en el continuum teórico entre una democracia mayoritaria y una
consensual, intentan situarse en una posición moderadamente escorada hacia el lado
consensual. Eso puede significar que deciden impulsar un diseño consensual en la dimensión
del poder conjunto de Lijphart y un diseño mayoritario en la del poder dividido. Pero incluso, en
esta segunda dimensión, pueden decidir que quieren habilitar un jugador con veto institucional
(escorarse un poco más hacia el lado consensual). Las opciones para ello son múltiples: crear
una segunda cámara fuerte, dificultar las reformas constitucionales, facilitar la iniciativa
legislativa popular, etc. Cada país puede inclinarse por un jugador con veto diferente y, en
consecuencia, puede ocurrir que basándose en mecanismos de compensación la correlación
sea inversa entre las variables que conforman la segunda dimensión o que incluso, aparezcan
correlaciones significativas con variables que teóricamente deberían formar parte de la primera
dimensión, pero que al obtener correlaciones más altas con algún jugador con veto institucional
podrían conformar una nueva dimensión en el análisis factorial de componentes principales, es
decir, una consecuencia previsible es que una mayor inclusión de características que puedan
ser diseñadas institucionalmente de forma independiente afectará al análisis factorial de
componentes principales agrupando variables sin atender a las conexiones lógicas explicadas
en los modelos teóricos. Esto es un aspecto muy a tener en cuenta al elaborar un esquema de
análisis para las CCAA, ya que a su favor tiene que será un diseño de investigación de casos
similares, en su contra está la posibilidad de que exista un principio de homogeneidad
subyacente respecto al tipo de democracia que se ha construido en las CCAA. Veamos ambos
aspectos de forma más detallada. La principal ventaja del diseño de estudio que aporta un
diseño para diecisiete comunidades autónomas es que evita una serie de problemas propios de
los estudios comparativos internacionales. La comparación entre estados es dificultosa debido
a la amplia diversidad de particularidades que se pueden encontrar en el ámbito institucional,
político y legislativo. Esto suele generar diseños de investigación problemáticos en los que hay
muchas variables y pocos casos (Collier), mientras un buen diseño de estudio para esclarecer
las hipótesis rivales demanda más casos que variables (Anduiza, Crespo y Méndez) con una
lógica exponencial de crecimiento de casos por cada variable añadida al diseño. Para
solucionar el problema inherente en los estudios comparados de número limitado de casos,
Lijphart apuntaba cuatro soluciones posibles que ya han adquirido el estatus de "clásicas" en el
método comparado (el orden se ha alterado, tal y como propone Collier, para que haya una
conexión lógica más clara): (a) incrementar el número de casos tanto como sea posible; (b)
centrarse en casos comparables que reduzcan el número de características discriminantes; y(c)
reducir el número de variables, para lo cual hay dos opciones, por una parte combinar variables
diferentes (P. Ej. el análisis factorial es una forma de hacerlo), y por otra parte, emplear una
teoría más parsimoniosa. En el presente estudio, la investigación se hace dentro de un mismo
Estado donde el número de particularidades disminuye de forma drástica, siendo
potencialmente más viable una comparación sistemática que mantenga constante una serie de
características. Por lo tanto, las comunidades autónomas son unidades territoriales que actúan
en un mismo marco político y comparten una serie de características que pueden ser
controladas. La expresión de esto, desde el punto de vista normativo, está recogida en la
Constitución española (CE) a través de su artículo 152 donde establece la organización
institucional básica de las CCAA que acceden a la autonomía a través del artículo 151:
1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la
organización institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa elegida por
sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure,
además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con
funciones ejecutivas y administrativas, y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus
miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la
suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella. El
Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la
Asamblea. Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al
Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad
Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse los
supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones
judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Poder
Judicial y dentro de la unidad e independencia de este. Sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos
judiciales radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano
competente en primera instancia.
2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser
modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los
electores inscritos en los censos correspondientes.
3. Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer
circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica.
De tal manera que el artículo 152, y los posteriores dictámenes del Consejo de Estado y Leyes
aprobadas en el Parlamento español, consagran de forma explícita la existencia del principio
de homogeneidad entre la forma de gobierno y la estructura institucional del Estado y sus
correlativas en las CCAA (Albertos Carazo). Este principio lo han adoptado la mayoría de los
estados federales con la finalidad de lograr que los estados que componen la federación estén
inspirados en bases similares. En el caso español, el principio adquirió todo su sentido con los
Acuerdos Autonomías del 31 de julio de 198189 suscritos por el gobierno central y el partido
que lo sustentaba (Unión del Centro Democrático -UCD-), junto con los representantes del
Partido Socialista Obrero Español (PSOE). En ellos el Estado proyectó su pretensión
armonizadora, posteriormente confirmada y reforzada durante todo el proceso autonómico y en
el Pacto Autonómico entre el PSOE y el PP de 1992, a raíz del cual se aumenta el techo
competencial de las CCAA de vía lenta y se abre el camino a diferentes reformas de Estatuto
que buscan la equiparación con las de la vía reforzada. Incluso, algunas empiezan a
denominarse "nacionalidad" o "nacionalidad histórica"; es el caso de Aragón (1996), Canarias
(1996), Comunidad Valenciana (2006) y las Islas Baleares (2007) que vienen a unirse a la lista
de las que anteriormente se habían designado así: País Vasco (1979), Cataluña (1979 y 2006),
Galicia (1981) y Andalucía (1981 y 2006). La cuestión aquí es determinar cómo afecta el
principio de homogeneidad a la variabilidad de los tipos de democráticos en las CCAA. Es
evidente que existió y existe un límite a la libertad del diseño y organización autonómico de
cada CCAA. No obstante, a pesar de ello, no estamos ante instituciones miméticas sin
capacidad de discriminación. Las CCAA disponen de herramientas suficientes para poder
diferenciarse de las otras en su diseño, sin embargo, desconocemos cuál ha sido el uso de
estas, la voluntad subyacente respecto al tipo de democracia que se buscaba y, finalmente,
desconocemos hasta dónde han llegado esas diferencias y que capacidad explicativa tienen
respecto al modelo de democracia desarrollado. Una hipótesis probable es que la mayoría de
las CCAA españolas hayan optado por construir modelos democráticos similares en el
continuum teórico entre democracia consensual y mayoritaria. Esto implicaría que el principio
de homogeneidad podría estar subyacente en el diseño de cada caso, lo que implicaría que
ante realidades sociopolíticas y culturales diversas se haya optado por mecanismos de
compensación diferentes en cada CCAA con la finalidad de obtener un resultado similar en el
continuum teórico entre democracia mayoritaria y consensual. Si así fuera, dos posibles
consecuencias podrían ser, por una parte, que haya problemas para encontrar referentes
empíricos de los tipos teóricos y, por otra parte, que los resultados del análisis factorial de
componentes principales queden reducidos en su utilidad a un plano descriptivo-explicativo
dela realidad autonómica, sin que sea posible sacar consecuencias generalizabas respecto a
las dimensiones obtenidas. En definitiva, la dimensión del poder conjunto tiene sentido que sea
tratada de forma cohesionada, mientras que la segunda dimensión del poder dividido está
compuesta por elementos autónomos que necesitan de una lectura cualitativa para poder
argumentar sus conexiones lógicas y entender su explotación cuantitativa. Un país o región,
dependiendo de su comportamiento en la dimensión del poder conjunto, se situará más o
menos próximo a los modelos de democracia supermayoritario o consensual dividido en la
medida que tenga más o menos jugadores con veto institucionales y en la medida que estos
tengan una mayor o menor fortaleza de veto. En cambio, en el poder conjunto la gradación es
bastante más sencilla de explicar y está menos sujeta a interpretaciones cualitativas.

3. Las variables de modelos de democracia en las CCAA.

La tercera modificación importante en el diseño de investigación está estrechamente
relacionada con la necesaria adaptación de las características de estudio a la realidad de las
CCAA. De tal manera que de las diez variables que estudia Lijphart en Modelos de
democracia solo incluiré a cinco en el análisis: el número efectivo de partidos parlamentarios,
tipo de gobierno, índice de dominio del ejecutivo, grado de descentralización y rigidez de la
norma básica. Las otras cinco características que quedan fuera del estudio son el grado de
independencia de los bancos centrales, el sistema de grupos de interés, el grado de
concentración del poder legislativo, la revisión judicial y los sistemas electorales. Las dos
primeras variables han suscitado una serie de críticas que indican la necesidad de repensarlas,
pero además, estas dos junto al grado de concentración del poder legislativo, son
características que están básicamente presentes en el nivel central del Estado. El Banco
Central es una institución única para todo el Estado español, las CCAA solo tienen un
parlamento y el sistema de grupos de interés fundamentalmente está condicionado por el nivel
central del Estado, porque, por ejemplo, las relaciones laborales son competencia estatal, y por
ello, las diferencias que pudiera haber entre diferentes CCAA no son lo suficientemente fuertes
para discriminar, y si lo fueran, podrían desvirtuar el análisis por su escaso contenido
competencial. Finalmente, la revisión judicial y el sistema electoral adolecen de problemas
similares, no tienen capacidad de discriminar porque el sistema judicial está organizado de
igual manera en todo el Estado y, por lo tanto, todas las CCAA tienen el mismo grado de
revisión judicial. Algo parecido ocurre con el sistema electoral donde no hay diferencias
significativas en el índice de desproporcionalidad electoral, y las que hay, normalmente no tiene
apenas vinculación con el diseño del sistema. En parte, esto es así porque la Constitución y los
acuerdos autonómicos posteriores indican una serie de condiciones básicas para el desarrollo
de la regulación electoral en cada CCAA. Entre estas condiciones está la obligatoriedad de
utilizar un sistema proporcional de asignación de escaños. Ahora bien, los legisladores
autonómicos son libres a la hora de elegir la fórmula concreta, el tamaño de las
circunscripciones, la barrera electoral. Sin embargo, tal y como señala Miguel Ángel Presno,
hasta la fecha la creatividad electoral de los legisladores autonómicos ha sido escasa y, por
ello, el output no sirve para nuestro estudio, porque al no haber diseños sustancialmente
diferentes, es probable que el índice de desproporcionalidad no muestre relación alguna con
las variables del poder conjunto en las CCAA. En consecuencia, de las diez variables de
Lijphart aquí se utilizarán cinco a las que sumaré el análisis de otras tres características para
poder discernir qué modelos de democracia se están desarrollando en las CCAA y a poder
construir el mapa que conforman. El principio guía fundamental será la distinción entre la
concentración del poder y la dispersión. Toda característica que suponga dispersión será
consensual y viceversa, las que supongan concentración serán mayoritarias:

Características del poder conjunto. Jugadores con veto partidarios

1. Sistemas de partido: bipartidismo frente a sistemas multipartidistas (número efectivo de
partidos parlamentarios de Laakso y Taagepera).
2. Tipo de mayoría parlamentaria del gobierno: concentración del poder ejecutivo en gobiernos
de estricta mayoría absoluta frente a gobiernos en minoría y sobredimensionados (porcentaje
de tiempo con gobiernos de mayoría absoluta estricta).
3. Configuración partidista del gobierno: concentración del poder ejecutivo en un solo partido
político frente a gobiernos pluripartidistas (número efectivo de partidos en el gobierno).
4 Relación entre inclusión y exclusión ideológica del gobierno: concentración del poder
ejecutivo en un solo grupo ideológico frente a gobiernos que incluyen a todos los grupos
ideológicos (índice de dispersión ideológica del gobierno).
5. Relaciones entre el ejecutivo y el legislativo: índice de dominio del ejecutivo: duración
temporal de los gobiernos.

Características del poder dividido -Jugadores con veto institucionales

6. Organización territorial: centralización frente a descentralización (índice de división
administrativa).
7. Sobrerrepresentación de los territorios en el parlamento: parlamentos que representan a
territorios frente a parlamentos que representan a la ciudadanía.
8. Rigidez efectiva de los estatutos de autonomía: estatutos flexibles que cambian con
asiduidad frente a estatutos rígidos que no cambian.

La dimensión del poder conjunto -jugadores con veto partidarios

El funcionamiento en la primera dimensión es bastante lógico y, por tanto, es sencillo
argumentar y entender las diferentes gradaciones. Su objetivo fundamental es tratar de recoger
el grado en el que está compartido el poder en el legislativo, en el ejecutivo y entre ambos
poderes. A mayor grado de dispersión del poder, más escorada estará la democracia hacia
posiciones consensuales. No obstante, en el poder conjunto es importante identificar la
democracia como consensual solo en aquellos casos en el que las cinco características
propuestas muestran una dispersión considerable. Realmente con una única variable que
crearé, el índice de dispersión ideológica de gobierno, se podría determinar si en lo
concerniente al poder conjunto la democracia es consensual y más o menos en qué grado. Sin
embargo en aras de una mayor exhaustividad y para poder distinguir gradaciones inferiores al
modelo consensual, es necesario ampliar las características de estudio. Estas funcionan de
una manera gradual como se puede observar en las hipótesis que a continuación expongo:
• El sistema proporcional es una condición facilitadora (casi necesaria pero no suficiente) para
que haya un sistema de partidos multipartidista.
• El sistema multipartidista es una condición facilitadora (casi necesaria pero no suficiente)
para que los gobiernos que no sean ganadores mínimo puedan ser más habituales.
• El sistema multipartidista es una condición facilitadora (casi necesaria pero no suficiente)
para que los gobiernos estén compuestos por más de un partido.
• Un gobierno multipartito es una condición facilitadora (casi necesaria pero no suficiente)
para que los gobiernos estén dispersados/divididos ideológicamente.
• Un gobierno que no sea ganador mínimo y/o un gobierno multipartito y/o un gabinete
ideológicamente dispersado son condiciones facilitadoras para que haya ausencia de
predominio del ejecutivo sobre el legislativo.
Desde el punto de vista institucional y el diseño constitucional la variable más importante en
esta dimensión es el sistema electoral, tal y como, McGann o Gerring, Thackery Moreno han
determinado en sus estudios. Lijphart, en varias ocasiones, ha expresado la misma opinión, y
así lo explicaba en las conclusiones del libro: Si yo intentase medir la democracia consensual
para un amplio número de países, para los cuales sería demasiado difícil hacer todas las
complejas mediciones de los cinco componentes de la primera dimensión de la democracia
consensual, la combinación del gobierno parlamentario y el sistema electoral proporcional
podría servir como una muy buena y más fácil representación de la medición.
El sistema electoral es una variable importante porque puede suponer una limitación
institucional a la traducción en el sistema de partidos de una realidad sociopolítica plural; de
igual manera pero a la inversa, el número y la importancia de las dimensiones de tema de
conflicto suponen una limitación al efecto facilitador que tiene un sistema proporcional para
generar sistemas multipartidistas. En consecuencia, se puede afirmar que en un sistema
democrático cuando hay un sistema electoral de tipo proporcional es predecible que pueda
desembocar en un sistema multipartidista. No obstante, esto no tiene por qué ocurrir así
siempre. En el caso de las CCAA, como anteriormente se ha señalado, es predecible que el
papel que juegue el sistema electoral no sea relevante por carecer de suficiente variabilidad,
pero al analizarlo veremos que el número efectivo de partidos varía mucho por autonomías a
pesar de la coincidencia en los elementos básicos del sistema electoral. En este sentido, sin
negar el papel clave que juega el sistema electoral proporcional, me parece excesivamente
reduccionista la opción de los autores como McGann por restringir el análisis a esta
característica, entre otras cosas, porque imposibilitaría comparar estados o regiones que
comparten el sistema electoral pero que muestran rasgos diferentes en otra serie de variables.
Además, la existencia del método proporcional para asignar escaños no asegura que el
sistema democrático tenga una tendencia consensual en el sentido descrito por Blondely
Battegazzore o Boogards. Es más, tal y como se mostrará en el análisis empírico hay CCAA
que tienen un tipo democrático casi puramente mayoritario con sistemas proporcionales. Por
ello, tampoco puedo compartir la afirmación más cautelosa de Lijphart de que "la combinación
"del sistema proporcional y el gobierno parlamentario prácticamente garantizan que una
democracia se convierta en consensual (en la dimensión ejecutivos-partidos)". Al igualar todas
las variables en el análisis multivariante y actuar exclusivamente sobre la base de la diferencias
entre unos casos y otros, es decir, al trabajar con clasificaciones de extracción empíricas, las
conclusiones pueden resultar muy confusas. Un sistema democrático que tenga un sistema
electoral proporcional, un número efectivo de partidos grande, gobiernos de coalición y una
duración de los gobiernos relativamente pequeña, puede quedar clasificado como consensual,
cuando por ejemplo, sus coaliciones de gobierno son ganadoras mínimas y atienden a una
lógica entre bloques, como por ejemplo ocurre en Suecia. Las diferencias respecto al
funcionamiento comparándolas con el Reino Unido no son distantes, existe una política de
adversarios entre un bloque de varios partidos de izquierda y un bloque de varios partidos de
derecha que compiten de forma claramente unidimensional en un juego que, como en el
sistema mayoritario, produce oposiciones unilaterales. Confundir el consenso con cierta
dispersión del poder es confuso. De ahí, la importancia de volver a subrayar que la democracia
consensual es aquella en que muestra una dispersión considerable en las cinco características
que propongo para analizar. El índice de dispersión ideológica y el grado de equilibrio entre el
poder legislativo y ejecutivo son las variables claves para discernir si una democracia es
consensual en esta dimensión. Las otras tres describen la estructura necesaria, las condiciones
necesarias, para que se pueda dar un sistema consensual. En este sentido, en el continuum sí
que se acercan al modelo consensual en comparación con las democracias que en estas
variables tienen valores mayoritarios. No obstante, las condiciones y estructuras no conllevan
automáticamente un resultado consensual, no son condiciones suficientes, sino condiciones
facilitadoras (en el mejor de los casos necesarias) para que pueda haber una política
consensual. Es verdad que hay alguna excepción, como quizás el caso austríaco, en el que
básicamente con un sistema de dos partidos (como mucho dos y medio) el sistema ha sido
consensual durante años. Sin embargo, esta evolución del sistema podría explicarse en base a
una serie de consideraciones de tipo cualitativo como la incertidumbre creada en torno a
Austria en el final de la Segunda Guerra Mundial, el papel del país como no alineado y un cierto
aislamiento geoestratégico que favorecía fórmulas de consenso nacional. Pues bien, a medida
que esas condiciones especiales desaparecían el sistema gira hacia un tipo mayoritario, en
gran parte impulsado por partidos que explícitamente crecían en base a un discurso contra las
grandes coaliciones. En este contexto, la crítica que plantea Andeweg parece oportuna: la
despolitización relativa y la ausencia de competencia han facilitado el crecimiento de opciones
electorales contrarias al "consensualismo", en muchas ocasiones de extrema derecha y, en el
caso austríaco, paradójicamente, han dibujado un escenario multipartidista donde no lo había
con un tipo de competencia política más mayoritario.

La dimensión del poder dividido -jugadores con veto institucionales

La segunda dimensión, como anteriormente se ha adelantado, está compuesta por elementos
autónomos que necesitan de una lectura cualitativa para poder argumentar sus conexiones
lógicas y entender su explotación cuantitativa. Un país, dependiendo de su comportamiento en
la dimensión del poder conjunto se situará más o menos próximo a los modelos de democracia
supermayortario o consensual dividido en la medida que tenga más o menos jugadores con
veto institucionales y en la medida que estos tengan una mayor o menor fortaleza de veto. Los
jugadores con veto institucional más comunes son las segundas cámara legislativas, mayorías
cualificadas (p. ejemplo para cambios de normas básicas), presidentes, tribunales
constitucionales con alto grado de control judicial, acceso a mecanismos de democracia
directa. La mayoría de ellas, so competencia estatal o federal y es difícil que se den en los
niveles sub-estatales o sub-federales. Es por ello, y por el principio de homogeneización, que
es difícil detectar características del poder dividido que puedan discriminar entre las diferentes
CCAA. Me centraré en tres aspectos. Primero analizaré el grado de descentralización en las
CCAA, para lo cual elaboraré un índice de división administrativa que recogerá información
sobre la presencia o ausencia de instituciones intermedias entre la administración autonómica y
la local; seguidamente, el grado de autonomía y nivel de competencia de las instituciones
intermedias; y finalmente, el grado de autonomía financiera de las entidades locales. La
segunda variable tratará de discernir qué es lo que está representado en el Parlamento,
¿territorios o personas? Y si lo están ambos, cuál es el peso de cada uno. A mayor
sobrerrepresentación de los territorios mayor será la división del poder legislativo en el aspecto
territorial. Las CCAA no tienen segundas cámaras y, por ello, si quieren optar por ofrecer cierta
capacidad de veto a subdivisiones territoriales o simplemente si necesitan hacerlo para
vertebrar territorialmente la comunidad autónoma, una opción que podría asemejarse bastante
a la creación de un jugador con veto colectivo es el dividir en pocas circunscripciones el
territorio y asignarles escaños de base territorial sin atender a la variación poblacional. A mayor
número de diputados imputados al criterio territorial, mayor será la capacidad de veto de los
distritos electorales en el Parlamento, siempre y cuando sea baja la cantidad de distritos, y el
comportamiento electoral de los distritos sea sensiblemente diferente y/o la disciplina partidista
de los diputados sea de baja intensidad. El ejemplo teórico más claro sería un parlamento con
100 escaños y dos distritos electorales. A cada uno se le asigna 50 escaños,
independientemente del criterio poblacional. De esta manera, cada una de las
circunscripciones podría ser un jugador con veto colectivo en el Parlamento si sus diputados
muestran una estrecha ligazón con los intereses del distrito electoral, para lo cual es necesario
que tengan autonomía dentro de su partido o formen parte de uno o varios partidos que se
presenten exclusivamente en ese distrito. La última variable que analizaré en la dimensión del
poder dividido será la rigidez de los estatutos de autonomía. Esta característica se puede medir
dese dos ángulos. Por una parte, se puede optar por la rigidez normativa, es decir, el tipo de
mayorías que demanda la norma básica para su modificación. Esta perspectiva tiene en su
contra que no toma en cuenta la interrelación que surge entre la norma y la realidad
sociopolítica en la que se aplica. Así, en una sociedad "no plural" superar una petición de
mayoría de dos tercios puede ser viable y, en cambio, en una sociedad con profundas
divisiones sociales y varios segmentos puede que conseguir un acuerdo de mayoría absolulta
para un cambio de la norma básica sea una tarea muy difícil. Por ello, una alternativa de
medición es la posibilidad de medir la rigidez efectiva de las normas básicas contabilizando el
número de cambios que se ha realizado. Aterrizando en las CCAA, no he contemplado como
probable que exista una relación entre el grado de descentralización y la rigidez estatutaria
normativa, con la única excepción de las CCAA que tienen instituciones intermedias fuertes.
Por ello, si interpretamos el principio de homogeneidad de forma global y lo trasladamos a los
modelos de democracia que adopta cada una de las CCAA, podríamos pensar que puede
haber una orientación tácita para construir modelos de democracia en las CCAA que
comparten un denominador común. Sin embargo, para poder intervenir desde la ingeniería
constitucional las posibilidades no son demasiado amplias; el número efectivo de partidos, la
duración de los gobiernos o el índice de dominio del ejecutivo son variables dinámicas que en
gran parte reflejan la diversidad política de la sociedad, pero no pueden ser objeto de diseño
estatutario, más aún si tenemos en cuenta los límites que impone la constitución (p.e. el
sistema proporcional como sistema electoral para las CCAA). En cambio hay variables más
estáticas que son más susceptibles de ser diseñadas de forma diferente en cada CCAA y que
pueden servir como herramienta para equilibrar en el plano político-institucional (de modelo de
democracia) las diferencias sociopolíticas existentes entre las diferentes CCAA. Una de estas
variables podría ser la rigidez normativa de los estatutos. La hipótesis principal, respecto a los
modelos de democracia en las CCAA, es que existe un principio de homogeneidad que,
además de tener sustento normativo, también goza de un compromiso tácito que lo impulsa. El
acuerdo tiene un carácter consensual en concordancia con el espíritu de la transición. Por ello,
es de esperar que las CCAA poco descentralizadas con pocos partidos representados en el
parlamento tengan estatutos de autonomía con una rigidez normativa fuerte para compensar su
estructura mayoritaria de actores. En cambio, como regla general, es de esperar que aquellas
CCAA con una amplia descentralización y con un alto número de partidos políticos
representados tengan una baja rigidez normativa porque en esos parámetros el alcanzar
acuerdos ya implicaría el compromiso de varios actores. Pero además, siempre queda el
control final ejercido por las Cortes Generales cuando tengan que aprobar la reforma
estatutaria como Ley Orgánica, sobre todo, si la propuesta de cambio de la norma básica viene
impulsada por un partido nacionalista, ya que en este caso el último control será una mayoría
de diputados con predominio identitario español (estatal) en las Cortes Generales.
Simplificando un poco se podría decir que las CCAA políticamente e institucionalmente más
plurales tienen más dificultades objetivas para lograr acuerdos internos y externos de reformas
estatutarias. Los internos son aquellos que se gestan entre los actores de la CCAA y los
externos los que se acuerdan con las Cortes Generales, pero más en concreto con el partido
mayoritario en el Parlamento español. Esta doble arena de negociación no es aplicable a las
autonomías que tienen un porcentaje importante de representantes correspondientes a partidos
de Ámbito No Estatal (PANE). En cambio, en las autonomías con una baja o inexistente
representación de este tipo de partidos, la arena autonómica y la estatal tienden a comportarse
como una única arena y, consecuentemente, la reforma estatutaria pasa a ser mucho más
sencilla. Creo que estas razones son suficientes para descartar el grado de rigidez normativa
de los Estatutos de autonomía como variable para medir la rigidez de estas normas básicas, ya
que desde el punto de vista comparado no presenta el grado de dificultad que comporta el
cambio de la norma. De esta manera, que si bien analizaremos este input (rigidez normativa),
para el análisis global de los modelos de democracia en las CCAA utilizaré el output: la rigidez
efectiva de los estatutos de autonomía entendidos como el número de modificaciones que han
necesitado de Leyes Orgánicas. Es evidente que no es del todo satisfactorio pero, a pesar de
sus imperfecciones, sirve para evidenciar qué normas básicas son más modificables en
comparación con otras, lo que relaciona la rigidez normativa con la realidad sociopolítica en la
que se despliega. Por último, quisiera advertir que he descartado la posibilidad de identificar
una variable sobre la democracia directa o democracia participativa. Ha habido algunos
gobiernos autonómicos, Cataluña, País Vasco, Andalucía, Aragón, Baleares y la Comunidad
Valenciana que han intentado desarrollar como mínimo la dimensión simbólica de la
democracia participativa en algún momento.
TEMA 2. BREVE HISTORIA DEL SISTEMA AUTONÓMICO: EL LLAMADO PROCESO AUTONÓMICO.
LA «CUESTIÓN REGIONAL» EN ESPAÑA Y LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO
AUTONÓMICO. JAVIER CORCUERA ATIENZA

I. DEMOCRACIA Y DESCENTRALIZACIÓN EN LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA

1. Regionalismo y nacionalismo en la Transición. Los movimientos regionalistas o
nacionalistas que van tomando cuerpo en España desde los años finales del siglo XIX
responden a causas específicas que se dan en sus respectivos territorios, plantean objetivos
igualmente diversos y su trascendencia política es extraordinariamente desigual. Por encima de
las demandas particulares que cada uno de ellos formula, será el catalanismo quien aproveche
su fuerza política en vísperas de la II República para impulsar una propuesta que no sólo
permite a Cataluña alcanzar los niveles de autogobierno que desea, sino que nace como vía
abierta al reconocimiento de la autonomía regional de todos los territorios que lo soliciten. La
fórmula adoptada por el constituyente republicano permite, en un momento en que España
quiere dotarse de una Constitución democrática que garantizara los derechos y permitiera
reducir las desigualdades sociales, vincular estos objetivos con los de la descentralización
política. Los primeros procesos para conseguir la autonomía corresponden a-territorios en que
existe una presencia de partidos nacionalistas, pero no se reduce a ellos el movimiento
estatutario, finalmente interrumpido por el triunfo de la sublevación militar que comienza el 18
de julio de 1936. La derrota del orden democrático en 1936-1939 había significado la
desaparición de «un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las
Regiones», pero la opción regional de la Constitución republicana se mantiene como referente
de la mayor parte de los partidos de oposición al franquismo, que aceptan que la alternativa
democrática a aquél había de ser un Estado con descentralización política. Son nuevamente
Cataluña y el País Vasco los territorios donde se subraya con más intensidad esa exigencia,
que adquiere mayor urgencia de resultas de la aparición y creciente protagonismo de ETA
desde los años finales de la década de los sesenta. La necesidad de respetar los derechos de
las nacionalidades hispanas se convierte en elemento central de la política de la oposición
democrática durante los últimos años del franquismo y, al hilo de esos planteamientos, se
generaliza en todas las regiones españolas la exigencia autonómica: aparecen múltiples
partidos nacionalistas y regionalistas, se descentralizan (de modo más o menos formal) los
partidos históricos, y adquiere nueva importancia la defensa de las respectivas peculiaridades
culturales y de la simbología de nacionalidades y regiones. En los comienzos de la Transición,
la voluntad de construir una integración democrática respetuosa con la personalidad de las
diversas nacionalidades se convierte en elemento central de la vida política. La importancia de
la afirmación nacionalista, agravada en Euskadi por la intensificación del terrorismo a partir de
la recuperación de la democracia, unida a los procesos de emulación nacionalista o regionalista
que se plantean por toda España están en la base de un lenguaje político que habla de España
como nación de naciones, de las propuestas de una articulación federal del Estado, o de la
defensa del derecho de autodeterminación para dichas naciones o nacionalidades. El
reconocimiento del carácter multinacional de España se generaliza, y sus consecuencias son
asumidas por los partidos democráticos. Por encima de la complejidad de unas formulaciones
muchas veces contradictorias, se afirma la voluntad de construir un Estado descentralizado
políticamente. Así lo demuestra el Documento sobre «nacionalidades y regiones» suscrito por
la oposición democrática en 1977, que concluía afirmando: «La justicia y la estabilidad
democrática pasan por una solución adecuada al grave problema de la construcción de un
Estado que asuma la pluralidad nacional y regional de España, que es una realidad histórica
que las fuerzas democráticas se comprometen a mantener y defender».

2. La cuestión regional antes de la aprobación de la Constitución: las preautonomías. El

lema que, posiblemente, resume mejor las demandas de transformación que se presentan con
mayor urgencia tras la muer te del General Franco es «Libertad, amnistía, Estatuto de
Autonomía». Con ello no sólo se quería indicar la voluntad de que se reconociera
constitucionalmente un Estado compuesto sino pedir que, mientras tanto, se volvieran a poner
en vigor los Estatutos aprobados durante la II República. La reclamación tiene especial
importancia en Cataluña, donde la oposición democrática defiende la inmediata puesta en
marcha de alguna formalización de la realidad catalana por encima de las provincias (no es el
caso del País Vasco, en el que no existe una integración unitaria de la oposición y falta un
acuerdo mínimo sobre el modelo de articulación autonómica que se desea). Tras las primeras
elecciones democráticas, se acelera el proceso: el Gobierno de UCD dictaba el RDL 41/1977
de 29 de septiembre que establece provisionalmente la Generalidad de Cataluña. Su
presidencia sería ocupada por el hasta entonces presidente de la Generalitat en el exilio, Josep
Tarradellas, quien asumía igualmente la presidencia de la Diputación de Barcelona. El Decreto
reconoce la capacidad de autoorganización del nuevo sujeto preautonómico, y define sus
competencias, que serán fundamentalmente las transferidas por la Administración del Estado o
las Diputaciones. Tempranamente se ponen en marcha sendas Comisiones mixtas de
transferencias del Estado y de las Diputaciones a la Generalidad para concretar el ámbito de
autonomía administrativa del nuevo ente. La preautonomía catalana presentará peculiaridades
que no se repetirían en las siguientes: la significación histórica de Tarradellas y la relación de
confianza existente entre el Poder central y el Presidente de la Generalidad explican la
importancia que tiene en Cataluña el elemento presidencialista, que se manifiesta en la
designación por el Presidente de sus consejeros, hasta un máximo de doce. Los así
nombrados, junto con un representante de cada una de las Diputaciones, forman el Consejo
Ejecutivo, que integraba a significa dos representantes de las fuerzas políticas catalanas y cuya
actividad tuvo una notable trascendencia política. El R.D.L. 1/1978, de 4 de enero aprobaba el
régimen preautonómico para el País Vasco, al que se llega tras una intensa fase de
negociaciones abierta a partir del establecimiento provisional de la Generalidad, entre la
Asamblea de Parlamentarios Vascos y el Gobierno Suárez. El acuerdo se había atrasado por
los especiales problemas que entonces planteaba la autonomía vasca (la integración o no de
Navarra junto con las otras tres provincias, la eventual restauración del sistema de concierto
económico y la definición de sus características). El Decreto-Ley prefigura ya la componente
confederal que luego tendría el sistema autonómico: el Consejo General Vasco, «órgano
común de gobierno de las provincias que, pudiendo formar parte de él, decidieran su
incorporación» (redacción que dejaba abierto el posible ingreso de Navarra), estaría integrado
por un número igual de representantes de cada Territorio Histórico, que pueden inter poner
veto sobre cualquier decisión que afecte a su provincia (posibilidad que no se plantea en
ninguno de los restantes sistemas preautonómicos). Progresivamente, se van aprobando
nuevos Decretos-Leyes que generalizan la preautonomía a prácticamente todo el territorio
español: Galicia (RDL 7/1978), Aragón, Canarias y Valencia (RRDDLL 8, 9 y 10/1978),
Andalucía (RDL 11/1978), Extremadura y Castilla y León (RRDDLL 19 y 20/1978), Asturias y
Murcia (RRDD LL 29 y 30/1978) y Castilla-La Mancha (RDL 32/1978). En ellos se manifiestan
algunas de las cuestiones que aconsejaron, luego, la modificación del mapa autonómico: la
puesta en marcha del Consejo General de Castilla y León, que integraba a las entonces
provincias de Santander y Logroño, «no prejuzga la futura organización de las once provincias
bajo alguna de las modalidades que la Constitución establezca»; Madrid, excluida de la otra
Castilla, hubiera podido integrarse en su estructura preautonómica de haberlo decidido sus
parlamentarios, lo que no se produjo. Sólo Navarra permanecía al margen de este proceso,
pero recuérdese que disponía de una autonomía foral muy superior a la que se derivaba de los
nuevos Decretos-Leyes. La escasa trascendencia de las competencias transferidas, y el
carácter provisional con que se planea la preautonomía, hacen que el debate sobre su
naturaleza jurídica no despierte especial interés Algunos autores consideran que se trata de
entes de naturaleza local, cercanos a la figura de las Mancomunidades provinciales: sus
competencias proceden básicamente de las transferencias recibidas de las diputaciones, y las
que pudieran derivar de la Administración central no son muy distintas a las transferidles a
aquellas mancomunidades. En el otro extremo se sitúan quienes subrayan la singularidad de la
nueva organización que, si no está dotada de una autonomía regional, de carácter político, si
permite hablar de la existencia de unas regiones autárquicas (siguiendo la distinción de
Ambrosini entre autonomía y autarquía) y no faltan, por supuesto, posturas que definen la
naturaleza de os entes preautonómicos como tertium genus no asimilable a los anteriores,
como entidades locales sui generis. En todo caso, la virtualidad del sistema fue muy limitada
desde el punto de vista de la autonomía de los nuevos entes. Mayor fue el alcance de los
aspectos simbólicos de afirmación colectiva, aunque los resultados en este terreno tampoco
fueron homogéneos: la Generalitat provisional de Cataluña jugó un importante papel de
integración política, además de contribuir a impulsar los trabajos que culminaron en la
redacción del anteproyecto de Estatuto, y, como ha puesto de manifiesto Rmz Robledo,
igualmente importante fue la capacidad del preautonómico andaluz para integrar a los partidos
políticos en la labor preparatoria de la autonomía. No fue ese el caso del País Vasco, donde los
nacionalistas no disuelven el Gobierno Vasco en el exilio, negando así legitimidad a un Consejo
General Vasco cuya presidencia no controlaban. Al margen de la mayor o menor trascendencia
política que tiene la preautonomía en cada territorio, su importancia fundamental radica en el
hecho de expresar la voluntad política de emprender una total regionalización de España a
partir de las vías que abriera la Constitución: generalizar las preautonomías parecía querer
decir que existía la voluntad política de optar por un modelo constitucional de autonomía más o
menos inspirado en el republicano, y que se deseaba no reducir la autonomía a dos o tres
Comunidades «históricas».

II. EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO AUTONÓMICO. LOS PACTOS

AUTONÓMICOS.
1. El principio dispositivo y las diferencias que permite el modelo constitucional. Una de
las características básicas del sistema autonómico español es la gran flexibilidad permitida por
la Constitución a la hora de establecer el régimen de cada Comunidad Autónoma. Esta «no
uniformidad» del sistema manifiesta, como señaló Tomás y Valiente, una situación de
«diversidad en la diversidad» en que a la pluralidad propia de un Estado autonómico integrado
por varias Comunidades Autónomas se añade la existencia de muy significativas diferencias
entre éstas. Frente a la situación de «homogeneidad en la pluralidad» propia de los Estados
Federales, en que es idéntica la posición, estructura y competencias de los Estados Miembros,
la Constitución española prevé distintas vías de acceso a la autonomía, distinto esquema de
organización institucional y distinto contenido de competencias asumibles por cada Comunidad
en su Estatuto. Los Estatutos de Autonomía son normas negociadas, discutidas y aprobadas
una a una, y ello permite la existencia de notables diferencias entre ellos. Tales diferencias
tienen una particularidad especial en el momento inicial del sistema autonómico. La inmediata
puesta en marcha de una descentralización general e igual para todas las Comunidades
hubiera implicado unas transformaciones imposibles de realizar sin fuertes traumas para el
Estado (y para algunos territorios sin vocación autonómica excesivamente clara ni sobrados
recursos para poner en marcha la nueva administración). Sin embargo, la demanda de
autonomía plena realizada por algunas nacionalidades era uno de los problemas políticos
urgentes que tenía que abordar la naciente democracia española. Ello obligaba a contemplar
dos tipos de autonomía en el momento fundacional, aunque no supuso consagrar un sistema
basado permanentemente en aquella dualidad: sin perjuicio de la existencia de instrumentos
que establecen o permiten establecer diferencias entre ellas, el artículo 148.2 CE prevé que las
Comunidades que no accedieron inicialmente a la autonomía plena pudieran hacerlo, mediante
la reforma de sus Estatutos, una vez transcurridos cinco años de autonomía «transitoria». Una
lectura ingenua de la Constitución parece, pues, indicar, que el constituyente piensa en un
modelo de autonomía sustancialmente igual entre las diferentes Comunidades, aunque relega
su realización al momento en que, tras un período de «rodaje», las Comunidades que
inicialmente tenían menos vocación autonómica pudieran equipararse a las que alcanzaron
desde el principio la autonomía plena. En cualquier caso, dicha posibilidad homogeneizadora
no afecta al principio dispositivo, y nada existe en la Constitución que impida la consolidación
de un modelo diferencial o asimétrico, en que unas Comunidades mantuvieran una posición
sustancialmente diferente a otras. A dichas diferencias estatutarias han de unirse las
eventuales desigualdades derivadas de la actividad del legislador estatal, particularmente
mediante la atribución de transferencias o delegación de competencias estatales a
Comunidades Autónomas de modo singular por la vía del artículo 150.2 CE.

2. La puesta en marcha de la autonomía. Los Acuerdos Autonómicos de 1981. La

Constitución establece, sobre todo, una serie de procedimientos para acceder a la autonomía,
señalando requisitos y límites. De su lectura parecía deducirse que Cataluña, País Vasco y
Galicia accederían inmediatamente a la autonomía plena, por haber plebiscitado Estatutos de
Autonomía en la II República, e igualmente podrían alcanzarla quienes siguieran el proceso de
iniciativa autonómica definido en el artículo 151CE. No se señalan en la Constitución mapa ni
calendario autonómicos, aunque las disposiciones transitorias primera y séptima permitían
pensar que, a diferencia de 1931, se emprendería una regionalización con carácter general: las
funciones que la DT Ia CE daba a los órganos preautonómicos para sustituir a las Provincias
en el ejercicio de la iniciativa del artículo 143.2 CE facilitaban el ejercicio de ésta, y la previsión
de que tales organismos se considerarían disueltos si no ejercieran tal iniciativa en el plazo de
tres años parecía indicar que existía voluntad política para emprender dicha regionalización. La
voluntad de atender a las diversas demandas de autonomía se enfrentaba, en el momento de
llevar el modelo a la práctica, a no pocas dificultades: la inercia centralista de una
Administración heredada de la etapa anterior, las desigualdades en la sensibilidad autonómica
de los distintos territorios hispanos y las reticencias existentes en muchos sectores que
identificaban autonomía con privilegio y con innecesaria multiplicación de gastos, suponían
obstáculos reales para la puesta en marcha de la regionalización del Estado. Sin embargo, el
proceso autonómico comienza muy tempranamente: el mismo día en que el BOE publicaba el
texto de la Constitución, diciembre de 1978, se presentaban en la Secretaría General del
Congreso de los Diputados los proyectos de Estatutos vasco y catalán. La simultánea
disolución de las Cortes dilató unos meses su tramitación, que culmina con las Leyes
Orgánicas 3 y 4/1979 que aprueban, respectivamente, los Estatutos de Autonomía del País
Vasco y de Cataluña. Con la puesta en marcha de la autonomía se manifiesta una situación de
conflictividad posiblemente inevitable entre unas Comunidades tendentes a identificar
autonomía con competencia exclusiva y un Gobierno central que seguía sin definir su modelo
autonómico. En aquellos momentos iniciales, no fue extraño que primaran los elementos de
autonomismo «dual», empeñado en definir y delimitar claramente los respectivos ámbitos
competenciales. Las tensiones aumentan con la multiplicación de demandas de autonomía
plena, cuya aceptación hubiera supuesto una excesiva proliferación de referéndums y
elecciones en las nuevas Comunidades. En tal situación, el Gobierno de UCD decidió limitar el
acceso a la autonomía plena a las Comunidades de la disposición transitoria segunda, y retirar
el apoyo a las restantes iniciativas encaminadas a conseguirla. Ello afectó incluso al proyecto
de Estatuto gallego que, aprobado con los solos votos de UCD por la Comisión Constitucional
del Congreso y por la delegación de la Asamblea de Parlamentarios de Galicia en 1979, no
alcanzaba el nivel autonómico garantizado para Euskadi y Cataluña. Los problemas políticos
planteados por esta discriminación obligaron a acordar la revisión del texto, que cumplía con
todos los requisitos del artículo 151 CE, y cuya nueva redacción fue finalmente aprobada por
unanimidad en la Comisión Constitucional del Congreso en 1980. En aplicación de la nueva
política del Gobierno, se reconducen los procesos autonómicos de Valencia y Aragón, pero
fracasa el intento de conseguirlo en Andalucía donde, tras un referéndum de iniciativa en el que
se plantearon no pocos problemas, se constituye en la cuarta y última Comunidad formada por
la vía del artículo 151 CE. La complejidad de los problemas presentados aconsejaba abordar
cuanto antes la racionalización del proceso. Para conseguirlo, el Gobierno y el principal partido
de la oposición apoyan la creación de sendas comisiones de expertos en autonomías y en
financiación de las Comunidades Autónomas, presididas ambas por el Profesor García de
Enterría, cuyos respectivos informes están en la base de los Acuerdos Autonómicos firmados
en 1981 entre UCD y el PSOE. Los pactos de 1981 deciden la generalización de la autonomía
a todo el territorio nacional, establecen el mapa autonómico, acuerdan que salvo las cuatro
Comunidades citadas las demás accederían a la autonomía por la vía del artículo 143 CE, fijan
el calendario para la tramitación y puesta-en vigor de los Estatutos y concretan otras
cuestiones relativas a las competencias asumibles, la estructura de sus órganos de gobierno y
el proceso de transferencias. Siguiendo la propuesta del Informe de los Expertos, los firmantes
del Pacto deciden que la estructura institucional de las nuevas Comunidades Autónomas se
basara, como las del artículo 151 CE, en un Parlamento y un Consejo de Gobierno cuyo
Presidente es elegido por aquél y responde ante él. Ello suponía afirmar el carácter político de
su autonomía, extremo que no garantizaba la Constitución, y que había llevado a algún sector
de la doctrina a afirmar que las Comunidades Autónomas del artículo 143 habrían de tener una
autonomía meramente administrativa. Sin perjuicio de lo anterior, el diseño del Parlamento se
acompaña de elementos que intentaban mitigar aquel carácter: las respectivas elecciones
autonómicas se realizarían en una misma fecha, los Parlamentos ven limitadas sus reuniones,
los parlamentarios no reciben sueldos como tales, sino dietas de asistencia, el Presidente del
Consejo de Gobierno carece de capacidad de disolución de la Cámara. En el proceso de
elaboración de los Estatutos, las Cortes actúan como efectivo instrumento de homogeneización
de los proyectos presentados por los diversos territorios, culminando la aprobación de todos los
Estatutos, tras un período realmente intenso y breve, en 1983 (el 30 de diciembre de 1981 las
Leyes Orgánicas 6,7 y 8/1981 aprueban los Estatutos de Autonomía de Andalucía, Asturias y
Cantabria; las LLOO 3 y 4 /l982, de 9 de junio, los de La Rioja y Murcia, la LO 5/1982, de 1 de
julio, el de Valencia; las LLOO 8, 9, 10 y 13/1982, de 10 de agosto, los de Aragón, Castilla-La
Mancha, Canarias y la LO de Reforma y Amejoramiento del Fuero de Navarra. Finalmente, las
Leyes Orgánicas 1 a 4 /1983, de 25 de febrero, aprobaron los de Extremadura, Baleares,
Madrid y Castilla-León). La uniformización, sin embargo, no sería completa: hay diferencias en
la enumeración de las competencias recogidas en los diversos Estatutos, en el nivel en que
éstas quedan asumidas por cada una de las Comunidades Autónomas, y en las concretas
formulaciones que se recogen en aquéllos. Y se producen desigualdades más sustantivas:
pese a que sus Estatutos no difieran básicamente de los demás aprobados por la vía del
artículo 143 CE, Valencia y Canarias consiguen la autonomía plena mediante la aprobación de
sendas Leyes Orgánicas de transferencias en materias de titularidad estatal (Leyes Orgánicas
11 y 12 /1982), gracias a las cuales definen sus competencias en el mismo nivel que las
Comunidades que accedieron a la autonomía por el artículo 151 CE. En virtud de los Acuerdos
Autonómicos, que señalan que en Navarra «se procederá por la vía del Amejoramiento del
Fuero y se respetarán las previsiones de la Constitución», también Navarra define sus
competencias en los límites del artículo 149 CE, al basar su autonomía en la disposición
adicional primera de la Constitución, que reconoce los derechos históricos de los Territorios
Forales. Gracias a ello, no se aprueba una norma que reciba formalmente el nombre de
Estatuto de Autonomía de Navarra, sino una Ley Orgánica de Reforma y Amejoramiento del
Fuero de Navarra, elaborada por un procedimiento especial, que actualiza sus peculiaridades
forales y, particularmente, el procedimiento histórico de financiación basado en el Convenio
Económico. La vigencia que, en virtud de la disposición derogatoria 2ª CE, mantiene la Ley de
25 de octubre de 1839 en Navarra, permitirá justificar este peculiar procedimiento de acceso a
la autonomía. En aplicación de aquella norma, confirmadora de los fueros vasconavarros, se
aprobó la Ley de Modificación de los Fueros de Navarra, de 1841, vigente en el momento de
aprobarse" nuestra Constitución. Ello permitirá que dicho territorio defina su autonomía a través
de un procedimiento, que presenta como reforma de la Ley de 1841. La peculiaridad de la vía
de acceso no permite hablar de una autonomía situada al margen del sistema general: el
Tribunal Constitucional entiende muy tempranamente que, pese a sus peculiaridades forales,
«La Comunidad Foral Navarra se configura, pues, dentro de ese marco constitucional, como
una Comunidad Autónoma con denominación y régimen específicos, que no excluyen su
sometimiento, como las restantes Comunidades Autónomas, a los preceptos constitucionales
que regulan el proceso autonómico». Todo ello supone que, al margen de diferencias de mayor
o menor significación, son siete las Comunidades Autónomas que acceden inicialmente a la
autonomía plena. Junto a estos acuerdos político-administrativos, en 1981 se firmaron
igualmente otros relativos a materias económico-financieras, así como los anteproyectos de
una Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) y de la Ley del Fondo de
Compensación Interterritorial. El Informe de los Expertos en Autonomías había aconsejado
elaborar «una posible Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico». Entendía la
Comisión que, «la Constitución no permite interponer entre ella y los Estatutos de autonomía
una Ley general que condicione éstos, pero indiscutiblemente no prohíbe la previsión de
normas que, dejando a salvo la libertad dispositiva de aquéllos, ordene el imprescindible
proceso de ajuste de las estructuras del Estado». El proyecto de LOAPA pretendía armonizar
con carácter previo determinadas materias y, particularmente, suponía un intento de definir el
sistema de delimitación de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas
estableciendo en la Ley la interpretación que habría de darse a la Constitución en tal tarea.
Resolviendo varios recursos presentados con carácter previo contra dicho proyecto de ley el
Tribunal Constitucional niega el carácter orgánico y armonizador de la ley, reivindicaba su
papel de intérprete supremo de la Constitución y declaró parcialmente inconstitucional el
proyecto de LOAPA en sentencia 76/1983. La sentencia del Tribunal Constitucional parecía
poner fin a un eventual y temido intento uniformizador, y permite pacificar el proceso de
construcción autonómica. Los Acuerdos Autonómicos, la definitiva regionalización del Estado y
tras las primeras elecciones autonómicas en las Comunidades del artículo 143 CE (1983),
además de la propia sentencia de la LOAPA, definen el inicio de una nueva etapa en la
construcción del Estado autonómico. El hecho de que los socialistas consiguieran formar
gobiernos mayoritarios en la mayor parte de las Comunidades constituidas en 1983 iba a
favorecer la búsqueda de fórmulas de colaboración entre las nuevas Administraciones
autonómicas y la central, pero las relaciones entre el Estado y las «nacionalidades históricas»,
(particularmente Euskadi y Cataluña) se siguen basando en relaciones bilaterales, que
permiten a éstas disponer de una mayor capacidad de presión, lo que el rechazo de la
multilateralidad, presentada como intento de recorte de la autonomía. En este marco se
entiende la escasa significación de las fórmulas doradoras definidas en la Ley 12/1983, del
Proceso Autonómico, aprobada tras la declaración de constitucionalidad del proyecto de
LOAPA. La previsión de mecanismos de relación vertical, las Conferencias Sectoriales,
coherente modelo cooperativo de autonomía que parece querer implantarse, apenas tendrá
resultado. La práctica abierta a partir de Sfley no contribuye a generalizar unos eficaces
mecanismos de cooperación multilateral: la mayor parte de las Conferencias Secciones
creadas lo son en el marco de la legislación sectorial, o se prevén en los decretos de traspasos
de servicios. Su nacimiento se produce de forma parcial y fragmentaria y en muchos casos
como señalan los autores del Informe sobre las Autonomías (1987), el recurso que a ellas se
hace en tal legislación sectorial se convierte en mera cláusula de estilo.

3. Los Acuerdos Autonómicos de 1992. La conflictividad que acompaña a la puesta en

marcha del Estado autonómico no cesa. Pese a que el Tribunal Constitucional había definido
ya las bases del sistema autonómico, su jurisprudencia no fue capaz de hacer disminuir los
conflictos y continuaron presentándose ante él numerosísimos conflictos de competencias. Ello
implicaba el riesgo evidente de que el Tribunal adoptara un papel de definidor político de lo que
fuera el interés general, lo que en absoluto le correspondía. Tal problema obligaba a definir
mecanismos estables de participación de las Comunidades Autónomas en la definición del
interés general, no sólo mediante acuerdos de cooperación voluntaria, sino estableciendo vías
para participar en las decisiones de los órganos de soberanía. Éstas eran las propuestas
básicas avanzadas en 1987 en el Informe de las Autonomías, elaborado por un grupo de
profesores catalanes, que plantea la necesidad de reordenar los mecanismos de colaboración
existentes, sustituir los que se manifiesten poco eficaces, y crear los que resultaran necesarios.
Todo ello había de hacerse con las máximas generalidad y transparencia, de modo que pudiera
irse sustituyendo un modelo basado en las relaciones bilaterales Estado-Comunidad Autónoma
por otro en que existieran instancias que permitieran el establecimiento de contactos estables
entre el Estado y el conjunto de las Comunidades Autónomas. A ello se sumaba la cuestión
pendiente de la ampliación competencial de las CCAA del artículo 143 CE. La Constitución
preveía (art. 148.2) que «transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos»
aquéllas pudieran «ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en
el artículo 149» y, transcurrido holgadamente dicho plazo, habían comenzado las demandas de
reforma. Aunque no faltaron los recelos desde perspectivas más centralistas, pesaron más las
razones favorables a una redefinición competencial que posibilitaba abordar con alguna
seriedad el irresuelto problema de la definición del modelo de Estado autonómico y la
culminación de su puesta en marcha. La igualación competencial de las diecisiete
Comunidades permitía racionalizar el modelo y homogeneizar también las competencias
estatales, que serían básicamente iguales en todo el territorio del Estado. Dos sendas se
abrían para realizar la referida ampliación: la reforma estatutaria prevista en el artículo 148.2
CE, o la transferencia de materias de competencia estatal por una LO del 150.2 CE. La primera
vía, que permitía modificaciones no sólo competenciales y dotaba a la reforma de mayor rigidez
y solemnidad, era preferida por las Comunidades Autónomas, mientras que el Gobierno central
defendía el recurso al 150.2 CE. Finalmente, los Acuerdos Autonómicos de 1992, firmados por
el Gobierno, el PSOE y el PP, decidieron efectuar la ampliación mediante la aplicación
sucesiva de ambos caminos: la LO 9/1992, «de Transferencias de competencias a las
Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143», da el primer paso,
que sería confirmado por la reforma de los Estatutos, aprobadas 1994 (Leyes Orgánicas 1 a
11/1994 que reforman, respectivamente, los Estatutos de Autonomía de Asturias, Cantabria, la
Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Islas
Baleares, Madrid y Castilla-León). El complejo procedimiento garantizaba que la modificación
sería igual, y que distintos procesos de revisión estatutaria no establecerían nuevas
diferencias. El último paso, que cierra por fin el mapa autonómico, es la aprobación de los
Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, por Leyes Orgánicas 1 y 2 /1995. Junto a la
igualación competencial, los Pactos Autonómicos de 1992 intentan (como lo había hecho la
LPA) una regulación coherente y completa de los mecanismos de colaboración y cooperación
entre las Comunidades Autónomas y el Estado, mediante órganos tanto multilaterales como
bilaterales. Entre aquéllos, vuelven a definirse las Conferencias Sectoriales como el «medio
habitual y normal, en términos de relación institucional, para articular las relaciones de las
diversas Administraciones Públicas». Las Conferencias habrían de dotarse de una estructura y
principios de funcionamiento que garantizaran la participación, la adopción de acuerdos y su
cumplimiento, y su funcionamiento dependería de la aceptación libre y voluntaria de las partes.
En consecuencia, sus acuerdos habrían de adoptarse, como regla general, por unanimidad,
pudiendo tomarse por mayorías «en aquellos supuestos de interés común que, siendo
considerados por las partes como actuaciones imprescindibles o de eficacia u operatividad
necesaria, así se establezca en sus normas de funcionamiento». En los casos en que las
Conferencias Sectoriales afecten a materias donde figure de forma explícita la coordinación
entre las competencias estatales, el texto señala, acogiendo la doctrina fijada por el Tribunal
Constitucional, que el alcance de los acuerdos en este punto no estará sometido a las
mayorías anteriores, sino que será el que se derive del ejercicio de la correspondiente
competencia. La trascendencia que los Acuerdos Autonómicos otorgan a las conferencias
Sectoriales como lugares de encuentro multilateral no supone eliminar las relaciones bilaterales
de cooperación, que deberían continuar en asuntos que afecten en exclusiva a una Comunidad
o que tengan para ésta una vertiente singular en función de su especificidad autonómica. Los
planteamientos anteriores son recogidos en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuya regulación de los
mecanismos de coordinación y colaboración parecían augurar la puesta en marcha de modo
estable de la lógica cooperativa en nuestro sistema autonómico. Ello no fue así. Faltó en
ocasiones la capacidad de impulso por parte de la Administración central y, también, se
mantenían las razones de los nacionalistas (particularmente vascos) para rechazar las sedes
multilaterales, tanto por la mayor rentabilidad de las relaciones bilaterales como por el deseo de
subrayar la existencia de diferencias cualitativas entre la autonomía de las nacionalidades (o de
la derivada de los derechos históricos) y la de las demás comunidades.

4. Las reformas estatutarias posteriores a 1994. Tras las reformas de marzo de 1994
prácticamente termina el proceso de igualación competencial de las Comunidades Autónomas
del artículo 143 CE con las que habían accedido inicialmente a la autonomía plena: sólo se
mantenían diferencias transitorias en enseñanza no universitaria (en tanto no culminara la
reforma educativa establecida por la LOGSE) y en Sanidad (materia final mente transferida en
2001 a las diez Comunidades que seguían sin disponer de ella). Pero, si habían desaparecido
prácticamente las diferencias competenciales, seguían existiendo diferencias institucionales,
dado que la mayoría de las Comunidades del 143 CE mantenía el esquema de
parlamentarismo limitado de sus primeros Estatutos, con reducida actividad de los Parlamentos
regionales, retribución de los parlamentarios por dietas de asistencia y prohibición de disolución
anticipada de las Cámaras regionales (lo que impedía que, como en las Comunidades del 151,
tal posibilidad fuera acogida por Ley de la Comunidad). A partir de 1996, se van aprobando
reformas estatutarias en casi todas las Comunidades Autónomas (Canarias reforma su
Estatuto por LO 4/1996; Aragón por LO 5/1996; Castilla-La Mancha por LO 3/1997; Murcia, por
LO 1/1998; Madrid, por LO 5/1998; Cantabria, por LO 11/1998; Asturias, por LO 1/1999; Rioja,
por LO 2/1999; Islas Baleares, por LO 3/1999; y Extremadura, por LO 12/1999). En ellas se
perfilan las competencias y se sistematiza la regulación de las instituciones autonómicas, a las
que se suelen incorporar otras como la Diputación Permanente de la Asamblea, el Consejo
Consultivo. Los nuevos Estatutos realizan la regulación básica de las instituciones, de sus
competencias y de sus relaciones mutuas, otorgando normalmente al Presidente del Consejo
de Gobierno la posibilidad de disolución anticipada del Parlamento autonómico. Esta
eventualidad suele acogerse con limitaciones (el Estatuto de Autonomía de Murcia, por
ejemplo, prohíbe la disolución duran te el primer período de sesiones de la legislatura, cuando
reste menos de un año para su terminación, cuando se encuentre en tramitación una moción
de censura o antes de que transcurra el plazo de un año desde la última disolución). En todo
caso, el nuevo Parlamento elegido tendrá un mandato limitado al término de la legislatura
originaria: todas las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del 143 (a las que
se añade Navarra) celebran sus elecciones autonómicas coincidiendo con las locales, en la
fecha que señala la LO del Régimen Electoral General. Además de las reformas afectantes a
competencias e instituciones, no faltan inclusiones tocantes a cuestiones más simbólicas o
ideológicas, relativas al nombre de la Comunidad (la CA de Asturias pasa a denominarse
«Principado de Asturias» y la CA de las Islas Baleares, «Ules Balears»), a determinadas
competencias (como la lengua o la mención a los originarios de la Comunidad que residan
fuera de ésta), a su calificación como nacionalidad o al subrayado de su singularidad histórica
(Canarias se constituye en CA «como expresión de su identidad singular, y en el ejercicio del
derecho al autogobierno que la Constitución reconoce a toda nacionalidad»; Aragón, «en
expresión de su unidad e identidad históricas como nacionalidad»; en el Preámbulo del EA de
Cantabria se la califica de «comunidad histórica perfectamente definida dentro de España»; La
Rioja se refiere a su «identidad histórica», expresión igual mente recogida en el Estatuto de las
Ules Balears, que se constituyen en CA «como expresión de su identidad histórica y de su
singularidad, en el ejercicio del derecho al autogobierno que la Constitución reconoce a las
nacionalidades y regiones»). Al margen de las diferencias existentes en la redacción de
algunas competencias, o en la acogida o no de determinadas instituciones, la posición de las
diferentes Comunidades es básicamente igual desde un punto de vistas jurídico (con las más
significativas diferencias derivadas de la foralidad vasca y navarra, o del reconocimiento de las
derivadas de la distancia geográfica y de las peculiaridades fiscales canarias), aunque
subsisten disparidades relativas a la relación Gobierno-Parlamento, que en las cuatro
Comunidades del artículo 151 CE se basa en un parlamentarismo clásico semejante al que la
Constitución define para las relaciones Cortes-Gobierno.

5. Otras reformas y algunas cuestiones pendientes: financiación autonómica, reforma

del Senado, Europa. El período que se abre tras las elecciones generales de 1993 (y sigue
tras las de 1996) implica un fortalecimiento de la posición política de los partidos nacionalistas,
cuyos votos son necesarios para garantizar la estabilidad parlamentaria del gobierno de los
socialistas (que en 1993 perdieron la mayoría absoluta) o del de los populares (que no la
alcanzaron en 1996). Ello se reflejaría en el citado difuminado de las relaciones cooperativas
multilaterales e, igualmente, en la puesta en marcha de reformas vinculadas (al menos
parcialmente) con demandas nacionalistas, lo que contribuye a reabrir el debate sobre el
modelo de Estado. Se trata de temas que afectan a cuestiones centrales para las
Comunidades Autónomas, por razones obvias: la financiación, la participación en los órganos
de decisión del Estado (particularmente en el Senado) y la participación en las instituciones
europeas. Su explicación corresponde a otros capítulos de este manual, por lo que se
mencionarán aquí muy someramente. La primera reforma significativa en materia de
financiación autonómica se produce en 1993. Los incrementos competenciales de las CCAA
del 143 CE, y el frecuente recurso a la Deuda Pública de alguna de las Comunidades de inicial
autonomía plena, obligaban a revisar el modelo de financiación para intentar ajustar de modo
estable los gastos y los ingresos de las Administraciones autonómicas. La reforma de 1993,
realizada a instancia de CiU, permitió la participación de las CCAA en el 15% de la recaudación
del IRPF en su territorio. Sucesivas modificaciones en 1996 y 2001 amplían ese porcentaje,
abren la posibilidad de ceder a las Comunidades Autónomas nuevos tributos estatales, y
permiten a éstas asumir competencias normativas en los tributos ya cedidos o en los que
puedan serlo en el futuro. La participación del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las
Comunidades Autónomas en la adopción de estos acuerdos ha permitido, al menos en 2001,
establecer un sistema de financiación aceptado por todas las Comunidades. Igualmente
dilatado es el debate sobre la necesidad o conveniencia de fortalecer las vías de participación
de las CCAA en el legislativo estatal. El constituyente español no quiso aventurarse al diseñar
el Senado, supuesta la imposibilidad de prever lo que había de ser el Estado autonómico, y se
limitó a configurarlo como una Cámara de segunda lectura, subordinada al Congreso y dotada
de escasa influencia. Nuestra segunda Cámara no tiene una especialización funcional en
materia autonómica, su composición no responde fundamentalmente al criterio territorial
autonómico, ni actúa como sede de coordinación horizontal de las Comunidades entre sí o de
éstas con el Estado. Es verdad que tales funciones sólo teóricamente son atribuibles a los
Senados federales y que, en Europa, únicamente el Bundesrat es la excepción que actúa
eficazmente con tal carácter, pero la inadecuación del Senado a su definición constitucional
como Cámara de representación territorial suscitó tempranamente diversas reflexiones y
propuestas de reforma. Como ha señalado el profesor Portero, la propia reiteración de tales
propuestas invita a pensar que no existe realmente deseo de transformar el Senado. Su
redefinición como Cámara realmente autonómica exigiría, en primer lugar, un acuerdo sobre la
conveniencia de realizar dicha transformación, y ello no parece estar claro para los partidos de
ámbito nacional (que no parecen ver razones para disminuir el poder del Congreso), ni para los
nacionalistas, poco favorables a los foros en que las distintas Comunidades comparecieran en
posición de igualdad. A falta de tal acuerdo, se intentó adecuar el Senado a su teórico papel de
Cámara territorial mediante la modificación de su reglamento, lo que se realiza en 1994
creando, como innovación básica, una «Comisión general de las Comunidades Autónomas».
La actividad de la Comisión ha sido importante, pero no suficiente para transformar la
naturaleza del Senado, cuyo carácter de Cámara de representación territorial sigue
resintiéndose de las características de su primer diseño. No parece previsible que se modifique
en un próximo futuro. El tercero de los grandes temas a los que hemos de referirnos es el de
las reformas en la posición de las Comunidades Autónomas derivadas del ingreso de España
en las Comunidades Europeas (hoy UE). Buena parte de las materias que son de competencia
autonómica han pasado a regularse por instancias europeas, ámbito en que la única voz
española es la del Gobierno de la Nación. Ello aconsejaba buscar vías de acuerdo entre las
Comunidades y el Estado para escuchar a aquéllas a la hora de definir la posición española en
el Consejo o para participar en la fase descendente de aplicación del Derecho comunitario (al
margen de ese otro problema que es la búsqueda de instrumentos que permitan la presencia
de las Comunidades en las instituciones europeas). Tras diversas iniciativas que no pasan de
la fase de proyecto, el punto de partida de la colaboración entre Estado y CCAA en estas
materias es la puesta en marcha, a finales de 1988, de la Conferencia para Asuntos
Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE), Conferencia Sectorial que reúne a
representantes del Ministerio de Administraciones Públicas y del de Asuntos Exteriores con las
consejerías de las CCAA dedicadas a las cuestiones europeas. Después de unos primeros e
importantes acuerdos adoptados en noviembre de 1990, su actividad fue un tanto errática
hasta su institucionalización de 1992, tras los Acuerdos Autonómicos de aquel año. Dos años
después, la Conferencia aprueba un «Acuerdo sobre la participación de las CCAA en los
asuntos comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales», cuyo contenido es
incluido en la Ley 2/1997 que regula la Conferencia. Se consolida así la CARCE como lugar en
que se han de canalizar las relaciones entre Estado y Comunidades Autónomas en asuntos
comunitarios europeos, comprometiéndose las Administraciones central y autonómicas a
residenciar en la respectiva Conferencia Sectorial los asuntos de mutuo interés en la fase
descendente de aplicación del Derecho comunitario. También a partir de 1996 se dan los
primeros pasos para facilitar la participación de las CCAA en las instituciones europeas. Ello les
ha permitido, hasta el momento, estar presentes en los 55 comités de la Comisión Europea
abiertos por el Estado a la participación autonómica. El procedimiento para asignar a una u otra
Comunidad la representación en los distintos comités se hace según los criterios aprobados en
febrero de 1997 por las propias CCAA. La experiencia de esta participación, que es valorada
globalmente de forma positiva, no ha cerrado el debate sobre otras formas de presencia de las
Comunidades en otras instancias comunitarias. Las posibilidades que permite Maastricht, así
como las prácticas existentes en Alemania, Austria o Bélgica han abierto sobremanera las
posibilidades en esta materia.

III. UNIFORMIDAD Y DIFERENCIALIDAD AUTONÓMICAS EN LA CONSTITUCIÓN

1. Los hechos diferenciales. El proceso de homogeneización competencial entre las
Comunidades da paso a varios intentos de redefinir las diferencias, impulsados ahora por los
partidos nacionalistas que, entre 1993 y 2000, aumentan su capacidad de presión, dada la
inexistencia de mayoría absoluta en el Congreso. En tal circunstancia, se suscita un debate,
más político que jurídico, en el que se plantea si el modelo autonómico definido en la
Constitución es, o no, necesariamente asimétrico, es decir, si permite (o, en su caso, exige) la
existencia de diferencias significativas entre las distintas Comunidades Autónomas. El carácter
primordialmente político del debate entra en un terreno más jurídico cuando la asimetría se
identifica con las particularidades que la Constitución atribuye a alguna o algunas
Comunidades, y que no son generalizables a las demás. En palabras de Tomás y Valiente, se
intenta «encontrar "lo permanente diferencial" de algunas comunidades en la legislación
estatal, diferencias que tienen su premisa justificativa en algún precepto constitucional». Se
trata, obviamente, de diferencias de alguna entidad, que puedan tener particular trascendencia:
de la condición de territorio costero puede deducirse la titularidad de competencias que no son
asumibles por las Comunidades del interior, pero escasa relevancia tiene el hecho, y no parece
susceptible de ser interpretado como expresión de asimetría autonómica. La tarea que, desde
tal perspectiva, se abría era la de rastrear en la Constitución particularidades no generalizables
y relevantes. Este último carácter complica de modo significativo el resultado de la búsqueda, y
explica la falta de acuerdo entre los autores sobre el listado de tales materias. Entre las que se
han citado menciono la lengua propia, el Derecho civil foral, la foralidad de Derecho público
amparada por la disposición adicional primera de la Constitución, el régimen fiscal canario, la
insularidad, y las diferencias existentes en materia de reforma estatutaria. Basta esta mención
para dejar claro que la Constitución establece algunas diferencias, de entidad variable, entre
las competencias asumibles por las Comunidades Autónomas, y que los Estatutos, al concretar
las posibilidades constitucionales, dan una especial rigidez a las soluciones adoptadas. Esta
serie de diferencias expresan el reconocimiento que la Constitución realiza de situaciones
culturales, geográficas o jurídicas preexistentes y cuyo principio de conservación garantiza. Eso
es, en definitiva, moverse en el terreno en que el artículo 137 CE reconoce la autonomía a las
Comunidades Autónomas «para la gestión de sus respectivos intereses», intereses que obligan
a reconocer competencias específicas a aquellas que dispongan de lengua propia, que estén
alejadas, como Canarias, del resto de los territorios del Estado o que dispongan de
peculiaridades jurídicas históricas que se desee mantener y desarrollar. La precedente
consideración se limita a explicar las diferencias existentes, sin habilitar vías para atender a las
nuevas demandas nacidas de la evolución de las necesidades o de los problemas. Por eso, la
invocación que normalmente se hace a la asimetría busca, más que conseguir nuevas
concretas competencias, afirmar que existen títulos constitucionales que permiten a unas
Comunidades poseer una autonomía diferente a la de las demás. Dos han sido los principales
argumentos utilizados para justificarlo: la distinción constitucional de unas nacionalidades
diferentes a las regiones y el reconocimiento de los derechos históricos de los Territorios
Forales. Veamos cuál es la virtualidad de esos títulos diferenciales presentes en la Constitución
a la hora de definir una asimetría autonómica, y cuál es el límite de tal asimetría.

2. La distinción constitucional entre nacionalidades y regiones. La Constitución parecía

reconocer ya en su artículo 2, que distingue entre «nacionalidades» y «regiones», la existencia
de diferencias entre los territorios que podían aspirar a la autonomía, y el principio dispositivo
permitía que aquellas peculiaridades se plasmaran en los Estatutos. Veamos cuál es el
significado y cuál puede ser el alcance de aquella diferenciación, que se incluye ya en el
anteproyecto constitucional de 1978, cuyo segundo artículo señalaba que «La Constitución se
fundamenta en la unidad de España y la solidaridad entre sus pueblos, y reconoce el derecho a
la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran». No es fácil sistematizar los
términos de un debate en que la polisemia que caracteriza a casi todas las palabras utilizadas
se multiplica al ponerlas en relación entre sí. La mención a la nacionalidad implica introducir un
término que, en el Imperio Austrohúngaro, primero, y, luego, en la Unión Soviética, se
planteaba el problema de los derechos de colectividades definidas culturalmente cuyos
miembros aspiraban a un reconocimiento político de su personalidad. Pero la imagen que la
expresión ofrece (afirmación colectiva compatible con la existencia de una unidad política
multinacional) se complica, dentro de la propia tradición centroeuropea, con la afirmación del
llamado Principio de las Nacionalidades, en virtud del cual cada nacionalidad así definida
culturalmente tendría derecho a constituirse en Estado. En el debate constituyente se
plantearon, por supuesto, todas las posturas teóricas y matizaciones posibles sobre analogías
y diferencias entre naciones, nacionalidades y pueblos, pero el término de «nacionalidades»
acaba definiéndose en el terreno de aquellas naciones «histórico-culturales» distintas a la
«nación-Estado». Reconocido explícitamente o no, existe un cierto consenso en entender que
las nacionalidades de que se habla son Cataluña, Euskadi y Galicia aunque, con relativa
frecuencia, se sostenga que se trata de un concepto abierto, cuya concreción, en definitiva, se
deja al proceso estatutario. Como señaló Roca Junyent, parece aceptarse que «en la
Constitución, al hablarse de las nacionalidades y regiones que integran España, no se hace
alusión en absoluto a cuáles van a ser aquellas nacionalidades que se sienten con conciencia
de tal y van a identificarse con esta expresión, ni aquellas otras que quedarán satisfechas con
la expresión 'región', sino que se establece para unos y para otros un mismo tratamiento en el
Título correspondiente». Han sido, de hecho, los Estatutos de Autonomía quienes al definir a
los titulares de la autonomía respectiva han hablado de Cataluña y del País Vasco como
«nacionalidad» o de Galicia como «nacionalidad histórica» o han vinculado la autonomía de
Andalucía, Valencia y Canarias con «el ejercicio del derecho al autogobierno que la
Constitución reconoce a toda nacionalidad» o, en Aragón, con «su unidad e identidad históricas
como nacionalidad». La Constitución no vuelve a utilizar la distinción entre nacionalidades y
regiones, ni vincula ninguna de las peculiaridades que puede tener la autonomía de alguna
Comunidad Autónoma con su carácter de nacionalidad. Tampoco los Estatutos derivan la
asunción de competencias concretas de tal circunstancia: la diferente denominación ha servido
como manifestación de la riqueza de situaciones en que se encuentran los diversos pueblos de
España, cuya autonomía se ha regulado en el título VIII de la Constitución, donde no se
menciona la distinción entre nacionalidades y regiones. En consecuencia, nacionalidades y
regiones, así consideradas como sujetos preconstitucionales, se constituyen en Comunidades
Autónomas, de modo que no hay ni puede haber relación de antagonismo entre sus
respectivas identidades colectivas y la nación española, cuya indisoluble unidad menciona el
artículo 2 de la Constitución (Tomás y Valiente). La diversidad de situaciones expresada por la
existencia de nacionalidades y regiones llevó a adoptar un modelo autonómico que, en base al
juego del principio dispositivo, y a las posibilidades abiertas en el título VIII, permitía muy
significativas diferencias entre los diversos Estatutos de Autonomía. En palabras de Tomás y
Valiente, «la fórmula implícita podría sintetizarse así: en España hay nacionalidades y hay
regiones; que las provincias de unas y otras se constituyan en Comunidad Autónoma; y que
cada una de éstas, en su norma institucional básica, se autodefina como nacionalidad, como
región, como entidad foral o de alguna otra forma; definiciones que, por lo demás, carecerán de
relevancia constitucional». En resumen, la Constitución permite que existan disparidades entre
las Comunidades Autónomas, pero de la distinción entre nacionalidades y regiones no se
deriva necesariamente la existencia de diferencias, ni éstas pueden proceder de la sola
invocación a aquel carácter nacionalitario.

3. La disposición adicional primera de la Constitución como fuente de asimetría. La

Constitución «ampara y respeta», en virtud de su disposición adicional primera, «los derechos
históricos de los territorios forales» y establece que «la actualización general de dicho régimen
foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de
Autonomía». La norma pretendía facilitar la incorporación de los nacionalistas vascos al
consenso constitucional, intentando evitar las negativas consecuencias de su no aceptación de
la Norma Fundamental. Tal aceptación, sin embargo, no se produjo: los nacionalistas
rechazaron la mención que la adicional realizaba al marco constitucional, y recomendaron la
abstención en el referéndum. No era fácil conocer las consecuencias de esta
constitucionalización de los «derechos históricos», cuya concreción quedaba pendiente hasta
que, «en su caso», el Estatuto emprendiera la actualización del régimen foral. El Estatuto de
Autonomía del País Vasco apela a la disposición adicional en varias materias: al regular la
financiación autonómica, que se realizará a través del «sistema foral tradicional» del concierto
económico, al asumir competencias exclusivas en materia de educación y policía autonómica, y
al definir la posición institucional y competencias de las Provincias o «Territorios Históricos».
De ellas, es el Concierto la que plantea más dificultades de generalización. Gracias a él, las
haciendas de los Territorios Históricos disponen de la capacidad de definir el sistema fiscal:
establecen los impuestos, los recaudan y entregan luego al Estado una cantidad, el Cupo,
como pago de las competencias no asumidas por la Comunidad Autónoma y realizadas por el
Estado. Semejante es la situación de la Comunidad Foral de Navarra, que disfruta de un
sistema de Convenio Económico, similar al que acaba de señalarse y que, como él, permite
que la financiación autonómica dependa de los impuestos percibidos por y en los territorios
forales. Si las otras competencias obtenidas apelando a la foralidad son susceptibles de ser
asumidas por las demás Comunidades, la particularidad del Concierto vasco o del Convenio
navarro los hacen imposibles de generalización (so pena de producir el vaciamiento de la
Hacienda estatal). Otro es el problema que se ha suscitado sobre la potencialidad de la
disposición adicional primera de la Constitución para ampliar las competencias de tales
territorios forales. Frente a la tesis mayoritaria de que las competencias asumidas en virtud de
la adicional primera han de hacerse a través del instrumento legal en ella definida (Estatuto y
Ley habilitada por el Estatuto) y tienen como límite a la Constitución, Herrero de Miñón ha
defendido que la mención al «marco de la Constitución» implica que el límite para la
actualización de los Derechos Históricos no es la literalidad del articulado constitucional, sino la
Constitución «sustancial», es decir, lo que pudiera considerarse el «núcleo» de la misma. Junto
a ello, Herrero considera Comunidades dotadas de derechos históricos a aquellas que
manifiestan una personalidad histórica y cultural diferenciada (básicamente, las de la
disposición transitoria segunda, además de Navarra). Este planteamiento, se dice, permite un
constitucionalismo «útil», capaz de aportar una vía de arreglo a los problemas que sufre en la
actualidad el País Vasco, solución que no puede alcanzarse mediante una interpretación
convencional de nuestra Norma Fundamental. No parece defendible afirmar que en la
Constitución existe un núcleo esencial, el marco, y un contenido accesorio que podría
soslayarse: al margen de las dificultades para definir qué sea lo nuclear y qué lo accesorio, esa
tesis supondría negar el carácter normativo de la Constitución. Si realmente la Norma
Fundamental fuera obstáculo para solucionar alguno de los problemas existentes, la vía sería,
en un Estado de Derecho, la reforma constitucional. En consecuencia, de la disposición
adicional primera no se derivan más elementos diferenciales que los que se establecen en el
Estatuto o los que, invocando éste, se ha establecido o puedan establecerse en la legislación
estatal o autonómica. No cabe considerarla como una fuente de diferencias que permitiera
ignorar los preceptos constitucionales o estatutarios.

4. Simetría y asimetrías autonómicas. Resumiendo lo hasta ahora dicho, constatamos que:

1. La Constitución permite una inicial asimetría, al definir un procedimiento rápido de alcanzar
una autonomía «plena», a la que sólo podrían acceder algunos territorios.
2. A tal diferencia inicial se añade la que puede derivarse del principio dispositivo, gracias al
cual es posible que los Estatutos acojan especificidades de cada Comunidad. Ello adquiere una
especial utilidad y significación cuando éstas poseen características que requieren o aconsejan
un tratamiento diferenciado (existencia de lengua o cultura propias, insularidad, otros
elementos geográficos).
3. El proceso de elaboración de los Estatutos ha implicado en ocasiones la consagración
especial de determinadas particularidades que, con anclaje constitucional más o menos
explícito, están protegidas por una especial garantía y, por otra parte, resultan de imposible
generalización (sistemas fiscales vasco y navarro, además del canario).
4. Con la salvedad derivada de este último apartado, y supuesta la necesidad de atender de
modo distinto a aquellos territorios que dispongan de peculiaridades, fueran culturales,
geográficas o jurídicas, nada impide que el modelo autonómico se fundamente en la
homogeneidad básica de las Comunidades Autónomas.
5. Igualmente, la distinción entre «nacionalidades» y «regiones», y el propio principio
dispositivo, permiten establecer diferencias más o menos significativas entre unas
Comunidades Autónomas y otras, construyendo un sistema autonómico realmente asimétrico
en que se fuera sensiblemente diferente la posición de algunas Comunidades en materia
competencial, de financiación o de posición en o ante algunas instituciones del Estado o
comunitarias europeas.
6. La eventual asimetría que pudiera plantearse se reconoce, en todo caso, en el marco de la
Constitución, y tiene los límites en ella definidos (particularmente los mencionados en el
capítulo primero del título VIII).

IV. CONCLUSIÓN: LA HOMOGENEIZACIÓN AUTONÓMICA Y SUS LÍMITES. UNA BREVE

REFLEXIÓN SOBRE EL MODELO DE ESTADO AUTONÓMICO
La igualación competencial y las subsiguientes reformas estatutarias de las Comunidades que
habían accedido a la autonomía por la vía del artículo 143 CE no ha culminado el proceso de
definición del sistema autonómico, sino que ha reabierto las tensiones orientadas a modificarlo.
Antes de comentarlas es preciso recordar algunos aspectos derivados del peculiar proceso de
construcción de nuestro sistema autonómico. Es conocida la inteligente, aunque quizás
exagerada, apreciación del profesor Cruz Villalón de que nuestra Norma Fundamental
desconstitucionalizó la forma de Estado, pues permite la existencia de un Estado unitario, y de
un Estado dotado de una regionalización parcial o total, amplia o reducida, igual o desigual. La
razón de tal vaguedad es clara: el constituyente desea dejar amplios márgenes al acuerdo
posterior para permitir la solución de los diferentes y complejos problemas que lleva consigo la
puesta en marcha de la autonomía. La voluntad de no condicionar el futuro en un momento en
que no están claros los proyectos de casi nadie define algunas atipicidades de nuestro modelo
de descentralización política, que carece de instrumentos de coordinación o cooperación (tanto
horizontales como verticales) o de participación de las Comunidades en la toma de decisiones
del Estado, y que tiene una definición abierta cuya concreción depende necesariamente de la
capacidad de presión que tengan los distintos actores políticos. La definición de la autonomía
de las dos Comunidades que abren el proceso de descentralización del Estado descansa
básicamente en la negociación bilateral entre ellas y el Gobierno central. La bilateralidad sigue
caracterizando las relaciones de Euskadi y Cataluña con la Administración central cuando son
diecisiete las CCAA españolas, y también en el momento en que todas ellas han alcanzado la
autonomía plena. Ello se explica, entre otras razones, por la trascendencia política y
consiguiente capacidad de presión que, por diversas causas, tienen aquellas dos Comunidades
(las dos gobernadas ininterrumpidamente, desde 1980, por gobiernos nacionalistas). La
voluntad política de incrementar los niveles de autogobierno se manifiesta en textos como los
Documentos de Barcelona, Vitoria-Gasteiz y Santiago suscritos por CiU, PNV y CG en 1998,
que definen reclamaciones de naturaleza muy diversa, cuya constitucionalidad no siempre
parece clara. La diversidad y variabilidad de las reclamaciones impide analizarlas una a una, y
sólo nos es posible, aquí, recordar que de la distinción entre nacionalidades y regiones o de la
disposición adicional primera de la Constitución no se deducen más diferencias necesarias que
aquellas que se han establecido en los respectivos Estatutos de Autonomía. Ello no supone
afirmar que sea incompatible con la Constitución un modelo en el que algunas Comunidades
pudieran tener un tratamiento diferenciado, aunque sí obliga a señalar que no cualquier
diferencia es posible: la afirmación de la flexibilidad del modelo autonómico implica reconocer
que existen elementos permanentes en la Constitución, que definen aquel modelo. Hablamos
de un sistema constitucional, dotado de una determinada lógica interna y, por lo tanto,
hablamos de la existencia de límites vinculados con el principio de unidad, que impiden algún
tipo de medidas. Los elementos de permanencia son imprecisos, y habrán de ser los jueces, y
particularmente los del Tribunal Constitucional, quienes los delimiten en cada caso. Para ello
habrán de analizar la compatibilidad de las medidas de que se trate con, entre otros, los
artículos 138 y 139 CE que hablan de principio de solidaridad, equilibrio económico adecuado y
justo entre las diversas partes del territorio español. Pero tal cotejo sólo podrá hacerse en
concreto sobre cuestiones determinadas. Ha de señalarse, en todo caso, que la dinámica de
intentar redefinir continuamente las diferencias tiene el riesgo de multiplicar la emulación
interterritorial, poniendo en riesgo la «lealtad constitucional autonómica», de cuya ausencia
sólo se seguirían perjuicios para todos. Por otro lado, el reconocimiento de las diferencias no
tiene por qué implicar formalización jurídica desigual: en los países federales, en los que se
produce un reconocimiento igual de la diversidad, no es análoga la importancia económica ni
política de los distintos territorios, ni tiene iguales consecuencias en todos la aplicación de la
común regulación federal (en materia de financiación, por ejemplo), pues los criterios seguidos
para definirla benefician más a unos que a otros. El sistema autonómico español está, por
supuesto, sometido a tensiones que, necesariamente, implicarán redefiniciones. La
fundamental fuente de cambio tiene que ver con la construcción europea, y con los efectos que
ha de tener en la participación de las Comunidades Autónomas en la creación y aplicación del
Derecho europeo. Tal ámbito de participación vuelve a manifestar las diferencias de hecho
entre unas Comunidades más interesadas que otras en participar en tales escenarios, pero
todas lo hacen a través de reglas iguales en que aceptan que la representación común, en
cada caso, corresponda a una. Parece probable que la actual participación en los comités de la
Comisión se amplíe a otras instancias, y ello habrá de fortalecer la cooperación horizontal entre
las diversas CCAA, y la vertical de todas con el Estado: la existencia de mecanismos que
permita a las Comunidades elegir a su representante en instancias europeas en que todas
tienen intereses podría ser la mejor vía para consolidar eficaces instrumentos multilaterales de
colaboración y fortalecer, así, la lealtad constitucional y el Estado autonómico.
TEMA 3 LA DIVERSIDAD SOCIAL Y DE LAS CULTURAS POLÍTICAS AUTONÓMICAS.
DIECINUEVE AUTONOMIAS: DIECISIETE COMUNIDADES Y DOS CIUDADES. BLAS
MENDOZA.

Desde que en 1979, con la aprobación de los estatutos vasco y Catalán, se inició el proceso de
descentralización política y administrativa de España. Finalmente, la configuración territorial del
Estado ha quedado establecida con diecinueve autonomías. Por una parte, diecisiete
Comunidades Autónomas que aprobaron sus normas básicas entre 1979 y 1983 y, por otra,
dos ciudades autónomas que accedieron a este estatus con la aprobación de sus
correspondientes estatutos en 1995. Entre todas ellas, las competencias se han ido igualando,
no obstante aún subsisten diferencias importantes respecto al grado y el tipo de competencias
que tiene cada territorio. Joan Subirats aclara que son siete las CCAA más avanzadas en el
autogobierno: Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía, Navarra, Comunidad Valenciana e
Islas Canarias. Entre todas ellas, destacan el País Vasco y Navarra por la amplia autonomía
financiera de la que disponen. Esta peculiaridad es la base sobre la que sustentan una mayor
capacidad autónoma de planificación e implementación de políticas públicas. Por otra parte, los
diecinueve territorios tienen un sinfín de características diferentes que van desde las
geográficas hasta las lingüísticas, pasando por institucionales, demográficas, sociales,
culturales y económicas. Sin embargo, antes de describir de una forma más pausada las
diferencias de pertenencia nacional y las linguisticoculturales, repasare brevemente una serie
de indicadores de tipo geografico-demografico y socioeconómico. La extensión territorial media
de las diecinueve autonomías es de 23.740 km² y la mediana de 22.559 km2. Sin embargo, se
puede observar que la diferencia entre autonomías es bastante grande, el mínimo es para
Melilla con 12,30 km2 y el máximo para Castilla y León con 94.223 km2. Entre las CCAA con
mayor extensión habría que destacar a Andalucía y Castilla-La Mancha, mientras que entre las
de menor extensión, además de las ciudades autónomas, están La Rioja, Baleares y Cantabria.
En lo referente a la población, los desequilibrios son igualmente importantes. La media es de
2.471.490 de habitantes, pero el arco de variedad abarca desde poblaciones inferiores a los
cien mil habitantes, como es el caso de las ciudades autónomas, hasta los más de ocho
millones de Andalucía, más de siete en Cataluña y más de seis en Madrid. En cuanto a la
densidad, dejando aparte las ciudades autónomas que lógicamente la tienen muy alta, Madrid y
el País Vasco destacan por su alto grado. En cambio, Castilla-La Mancha, Extremadura,
Castilla y León y Aragón destacan por una densidad inferior a los 30 habitantes por km2.
En los aspectos socioeconómicos, destacare cinco indicadores. El primero es el Producto
Interior Bruto per cápita; su media para las diecinueve autonomías se sitúa en 23.740 euros la
mediana en 22.559. El valor más bajo es de Extremadura con 16.820 euros y el más alto el de
Euskadi con 32.133 euros. Esta diferencia la resume muy bien el segundo indicador, el
porcentaje del PIB per cápita español que representa el PIB per cápita de cada autonomía. En
el caso del País Vasco su PIB per cápita es el 133% de la media española y en el caso de
Extremadura es del 70,1%. La relación es prácticamente de 1 a 1,9. A partir de ahí, el resto de
diferencias disminuyen constantemente. En general, las que tienen un porcentaje superior al de
la media estatal son las del tercio norte, escorado hacia el este: Navarra, Cataluña, Aragón,
Baleares, La Rioja, Cantabria y Castilla y León. La excepción es Madrid que como capital del
Reino tiene un potencial económico grande que le sitúa como la segunda autonomía por PIB
per cápita. En cambio, en términos relativos las más pobres están situadas en el oeste y, muy
especialmente, en el sur de la península: Extremadura, Castilla-La Mancha, Andalucía, Murcia,
Galicia, Canarias, Comunidad Valenciana. Las diferencias económicas que acabo de repasar
también se pueden observar con una distribución muy parecida en otros tres indicadores de
ámbito socioeconómico. El primero muestra el índice de bienestar basándose para ello en el
PIB per cápita deflactado por el índice de desigualdad de distribución de gini. El orden es muy
similar a lo que he expuesto hasta ahora. Lo mismo ocurre con el Índice de Desarrollo Humano
donde a la cabeza está el País Vasco y a la cola Extremadura. Finalmente, el comportamiento
en el Índice de Desarrollo ajustado por Género se reproduce más o menos el orden de la
clasificación que hemos visto, intercambiando el primer y segundo puesto Euskadi y Madrid.
Por lo demás, todas estas relaciones estrechas quedan confirmadas con el análisis bilateral de
correlaciones de Pearson. Todos los coeficientes son superiores al 0,90 y significativos al 0,00.
EI único que no llega a estos niveles es el Índice de Desarrollo Humano que ligeramente baja
sus correlaciones bilaterales, aunque las mantiene por encima del 0,82 y con una significación
del 0,00. Esta pequeña disminución en la intensidad de la correlación es fruto de la posición
sensiblemente más baja que tiene Cataluña en el IDH en comparación con su posicionamiento
en el resto de indicadores.
Si la pluralidad en las dimensiones geografico-demografica y socioeconómica es considerable,
en el aspecto más político del sentimiento identitario no lo es menos. Este es el aspecto
principal que analiza Lijphart en sus trabajos para considerar a un país plural, semiplural o no
plural. Sin embargo, no es el único criterio. Su forma de medición está influenciada por aquellas
que abogan por representar el número y los tamaños relativos de los grupos étnicos, los grupos
religiosos, etc. Pero no cree que sea de mucha ayuda la elaboración de un índice complejo de
carácter cuantitativo que refleje exclusivamente esas realidades. Desde su punto de vista, es
determinante conocer el grado de las divisiones sociales, es decir, la profundidad que tienen.
Por ello, Lijphart apuesta por una escala ordinal sencilla que es "más subjetiva y más
aproximativa" y que, básicamente, aunque no exclusivamente, se basa en las divisiones
linguisticas, religiosas e ideológicas (izquierda Vs. derecha). En este caso, toda vez que en las
autonomías el contexto es más o menos similar respecto a la lucha izquierda-derecha y la
diversidad religiosa, me centrare en la distinción lingüística como elemento objetivo y,
sobretodo, en las diferentes percepciones de sentimiento identitario que podemos encontrar en
las CCAA como elemento subjetivo. Una primera clasificación sencilla es aquella que distingue
entre las CCAA originalmente denominadas como nacionalidades históricas, Cataluña, Euskadi
y Galicia, y el resto. Estas tres fueron las únicas que llegaron a aprobar sus estatutos en la IP
Republica y, con la llegada de la democracia, también fueron las primeras en impulsar sus
procesos autonómicos de vía reforzada de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución
española (CE).A estas tres se unió Andalucía con la aprobación de su Estatuto de autonomía
por la misma vía. Posteriormente, las CCAA que accedieron a la autonomía por la vía lenta
señalada en el artículo 143 de la CE, gracias al proceso de homogeneización, han ido
igualando sus competencias a las otras cuatro hasta prácticamente diluir los diferentes ritmos
que había en un principio. Incluso, desde el punto de vista simbólico, algunas CCAA han
pasado a denominarse "nacionalidad" o "nacionalidad histórica", tal y como lo hacían Euskadi
(1979), Cataluña (1979, en el Estatuto de 2006 con la fórmula de "nación") y Galicia (1981). La
primera en unirse a este grupo fue Andalucía en su estatuto de 1981 (después en el estatuto
de 2006 se definió como "realidad nacional"). Quince años más tarde, Aragón (1996) y
Canarias (1996) hicieron lo mismo y, ya más recientemente, la Comunidad Valenciana (2006) y
las Islas Baleares (2007) así lo han consignado en sus nuevos estatutos de autonomía. No
obstante, aún hay una serie de elementos importantes que ayudan a distinguir el grado de
pluralidad de las CCAA. Una sencilla clasificación distingue, por una parte, la diversidad
lingüística autóctona de las autonomías" y, por otra, el grado de pluralidad asociado al
sentimiento identitario. El primero de los criterios clasifica a las autonomías a través de cuatro
categorías. La primera es para definir a las CCAA lingüísticamente homogéneas (puntuada con
0,5), entre las que encontramos a Murcia, Castilla-La Mancha, Madrid, La Rioja y también,
Andalucía y Canarias, aunque estas dos últimas tienen dialectos del castellano con
particularidades considerablemente importantes. La segunda categoría (puntuada con 1,0)
recoge a las CCAA que tienen una amenazada heterogeneidad lingüística en parte del territorio
y que no tiene un reconocimiento de oficialidad: Castilla y León, Extremadura, Aragón y
Cantabria. En la primera, en parte de las provincias de León y Zamora se habla asturleonés en
su variante leonesa; pero además, en la comarca del Bierzo (León) y en unos pocos municipios
de Zamora, junto al asturleonés, se habla gallego. Entre algunos de los problemas que tiene el
asturleonés se pueden mencionar su bajo grado de reconocimiento lingüístico, la carencia de
oficialidad y la escasa regulación del uso y promotion101. Estos factores, en parte, explican por
qué está amenazada la diversidad lingüística de Castilla y León. A pesar del relativo
florecimiento de los últimos anos, la alta intensidad del retroceso sufrido en el siglo XX aun deja
a esta lengua en una situación de clara vulnerabilidad y peligro de extinción según la UNESCO.
Escenario que se repite en el caso del extremeño, una variante del asturleonés hablada en el
noroeste de Cáceres y en una pequeña parte de Salamanca (Castilla y León). Algo parecido
ocurre en Cantabria donde el cántabro o montañés es la variante asturleonesa, aunque
sustancialmente castellanizada y en claro y acentuado retroceso durante todo el siglo XX. Por
otra parte, hay que subrayar que en el valle de Jalama se habla la fala, una lengua romance del
subgrupo del galaico-portugués que está en peligro de extinción (los hablantes están entre
6.000 y 10.000 personas), a pesar de que porcentualmente su conocimiento e incluso uso es
bastante alto. El problema es que, además de las dificultades que han sufrido lenguas como el
asturleonés, la fala tiene otros añadidos de carácter específico. Por ejemplo, nunca tuvo
muchos parlantes por estar restringida a un ámbito territorial pequeño y, además, por estar
situada en una zona que históricamente ha sufrido de subdesarrollo económico, lo que ha
producido que muchos habitantes hayan emigrado. Otra lengua que también está muy
debilitada es el aragonés o la fabla aragonesa. Básicamente la hablan alrededor de 10.000
personas en algunas comarcas pirenaicas del norte de Aragón. Sin embargo, en los últimos
años se han dado bastantes pasos en su regulación y en su estatus legal. Aun sin ser lengua
cooficial, recientemente se ha legislado su uso y denominado lengua propia a traves de la Ley
autonómica 10/2009 de 22 de diciembre donde se regula el uso, protección y promoción de las
lenguas propias de Aragón". Según esta ley la única lengua oficial es el castellano, pero se
admite que el aragonés y el Catalán (hablado en la franja oriental fronteriza con Cataluña) son
lenguas propias y, consecuentemente, se regula el aprendizaje, escolarización y uso en la
administración en cuatro zonas. Una primera dc habla aragonesa; una segunda de habla
catalana; una tercera de habla aragonesa y catalana; y una última exclusivamente castellana
en la que se hace referencia a sus dialecticos y hablas locales. No obstante, la ley ha avanzado
muy poco en su implantación y su futuro está en discusión. Por una parte, en 2010 once
municipios (ocho del PP y tres del PAR) presentaron un recurso de inconstitucionalidad; y por
otra parte, el PP avanzo que si alcanzaba el gobierno tras las elecciones del 2011 derogaría la
ley. La tercera categoría recoge a las autonomías que son lingüísticamente heterogéneas (1,5
puntos), que tienen más o menos problemas de reconocimiento y que la lengua autóctona
(regional) tiene una presencia en todo el territorio (con altibajos). La situación mas critica desde
el punto de vista del reconocimiento legal es la que se vive en Ceuta y Melilla. En la primera,
cerca de la mitad dela población autóctona es de origen musulmán y/o habla árabe. En Melilla
la situación es parecida, pero en este caso el idioma propio es el tamazig, la lengua de los
bereberes. En ambos casos, algunas organizaciones políticas y sociales que representan a los
musulmanes, recientemente han comenzado a impulsar reivindicaciones para obtener el
reconocimiento de las lenguas como primer paso en el camino a la cooficialidad. En Asturias, el
asturleonés en su variante asturiana, es sin duda alguna la lengua no cooficial más pujante en
número de hablantes, extensión territorial, presencia en los núcleos urbanos y capacidad
organizativa para reivindicar su oficialidad. El idioma está regulado por la Real Academia de la
Lengua Asturiana y su uso y promoción es impulsado por la Ley 1/1998. Esta norma reconoce
al asturiano como lengua a proteger, promover y difundir en los medios de comunicación y en
la enseñanza. En esta línea, fue un paso adelante el Plan de Normalización Social del
Asturiano 2005-2007para potenciar el uso y promoción del asturiano y del gallego-asturiano
(forma de gallego hablada en la parte occidental de la CCAA). A pesar de ello, el informe del
UNESCO también sitúa al asturiano, al igual que al aragonés, como una lengua en peligro de
extinción. El último caso de la tercera categoría es Navarra. Aquí el retroceso del euskera en
los últimos siglos y, muy especialmente en el siglo XX, fue muy fuerte, afectando
especialmente a la zona central y la parte septentrional del sur. No obstante, la parte norte de
la Comunidad Foral sigue siendo una de las zonas más vascófonas de España, y Pamplona,
tras San Sebastián, era la segunda capital con mayor porcentaje relativo de vascoparlantes en
la década de 1980. Al contrario, la Ribera navarra es prácticamente ajena al euskera, toda vez
que perdió la lengua hace más de mil años. Esta realidad multiforme fue traducida con la Ley
del Vascuence aprobada en 1986 que organizo el territorio en tres zonas; la primera es la zona
vascófona que está reservada para el norte de la Comunidad Foral, aquí el euskera es
cooficial. La segunda zona, la que mayor número de vascoparlantes tiene, es denominada
como mixta (zona central en la que se incluye la cuenca de Pamplona) y, por lo tanto, el
euskera no es cooficial pero si es objeto de cierta preservación y promoción, para lo cual se le
otorga el derecho a ser lengua vehicular en los estudios, así como se asegura el derecho a
dirigirse en esta lengua a la administración, aunque no se garantiza la respuesta en la misma.
Finalmente, la tercera zona, denominada como "no vascófona", engloba al sur de Navarra en la
que el euskera no tiene reconocimiento alguno. Las regulaciones que se han hecho de la Ley
del Vascuence, especialmente desde 1996 que ha gobernado de forma ininterrumpida UPN,
han sido muy criticadas por los sectores defensores del euskera, pero también por la Real
Academia de la Lengua Vasca y el Consejo de Europa. Por ejemplo, en el informe del comité
de expertos del Consejo de Europa sobre la aplicación en Navarra de la Carta Europea de las
Lenguas Minoritarias de 2005, se investigó la situación del euskera en la zona vascófona
(donde es cooficial) y, a pesar de ello, el Informe señalaba que muchos de los compromisos
adquiridos por el España con la firma de la Carta no son cumplidos en Navarra. En lo referente
a la zona mixta, el Decreto Foral 372/2000 sobre el uso del euskera en las Administraciones
Publicas en la práctica equiparaba la zona mixta con la no vascófona, lo que, por ejemplo,
significaba la desaparición de la rotulación eusquerica. En 2006, el Tribunal Supremo confirmó
la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra que anulo el mencionado decreto
foral. Por otra parte, cabe destacar que en Navarra no hay una sola licencia para la emisión de
radio o televisión en euskera y que los tribunales han sentenciado en más de una ocasión que
la concesión de licencias ha sido irregular. Por último, habría que señalar que en la zona no
vascófona los niños que quieren estudiar en euskera se les trasladan a centros escolares de la
zona mixta o se escolarizan en Ikastolas, centros que no pertenecen a la red pública. Esta
última posibilidad es la única que existe en la Ribera navarra para aquellos padres y madres
que quieren que sus hijos estudien con el euskera como lengua vehicular. A pesar de ello, los
modelos lingüísticos que priorizan el euskera como lengua de transmisión de conocimientos
han tenido un relativo éxito, logrando que hasta uno de cada tres alumnos de toda la
Comunidad Foral estén matriculados en estos. En este contexto, el Gobierno de Navarra en el
2008 decidió ofertar en todo el territorio foral modelos lingüísticos con el inglés o el francés
como lenguas vehiculares, mientras seguía siendo imposible tener el euskera como lengua
vehicular en la zona no vascófona. La última categoría ordinal de la variable lingüística agrupa
a las CCAA que son heterogéneas y en las que hay dos lenguas cooficiales reconocidas en
todo el territorio (2,5 puntos). La más débil entre todas ellas es el euskera, lengua cooficial en
el País Vasco pero que aún es calificada como vulnerable en el Atlas Interactivo UNESCO de
las Lenguas en Peligro. Fuera de esta clasificación están el gallego, cooficial en Galicia y el
Catalán, cooficial en Cataluña, en la Comunidad Valenciana (en su variante valenciana) y en
las Islas Baleares (en su variante insular). El catalán es la lengua más fuerte de todas y una de
las más habladas en Europa. Sin embargo, no está ausente de polémica su recuperación y
promoción, sobre todo en la Comunidad Valenciana. Por una parte, los intentos de diferenciarlo
del Catalán y castellanizarlo tan sido relativamente habituales. Y por otra parte, las zonas
urbanas están muy castellanizadas y la escolarización con el catalán-valenciano como lengua
vehicular principal no es predominante.
La segunda variable es el grado de pluralidad política en la sociedad. Su medición es
aproximativa y subjetiva, tal y como Lijphart hace en su estudio de 36 democracias. No
obstante, he considerado oportuno sostenerla en datos empíricos y, por ello, he manejado la
respuesta a la pregunta "¿con cuál de las siguientes frases se identifica Ud. en mayor medida?"
que formulaba el CIS en su Barómetro Autonómico de 2005 para discernir el sentimiento
identitario. Las frecuencias se recogen en cinco categorías, además del "no sabe" o "no
contesta": "me siento únicamente español”; “me siento más español que de la Comunidad
autónoma"; "me siento tan español como de la Comunidad autónoma"; "me siento más de la
Comunidad autónoma que español"; y "me siento únicamente de la Comunidad autónoma". De
estas categorías, las dos últimas muestran el predominio de la identidad autonómica, por ello,
sus frecuencias las he sumado en cada autonomía para así obtener el grado de predominio del
sentimiento autonómico. Los datos del predominio del sentimiento autonómico están en orden
descendente, mostrando el porcentaje de sentimiento identitario predominante en cada
autonomía. La media para todas ellas es de 16,71% y la mediana de 11,20%. La gama es muy
amplia: desde el 2,5% de Castilla y León, hasta el 45,80% del País Vasco. Junto a esta última,
Cataluña, Navarra y las Islas Canarias son las que tienen unos sentimientos identitario
autonómico predominante superior al 30%, motivo por el que son considerados como
sociedades plurales (2,5 puntos). Galicia, Baleares, Andalucía y Asturias superan la barrera del
15%, por lo que son consideradas como sociedades semiplurales (1,5 puntos). Además,
también ha sido considerada como tal Aragón con un 13,20% de predominio de la identificación
autonómica porque así lo aconsejaba la presencia de otras características como la
proclamación como nacionalidad histórica, la presencia de dos partidos regionalistas y el
reconocimiento de lenguas autóctonas. En el caso de Ceuta y Melilla, la consideración de
sociedades semiplurales se sostiene en una característica que solo discrimina en estas dos
ciudades autónomas. Se trata de la confesión religiosa. En la misma encuesta del CIS, en
Melilla el 21,9% y en Ceuta el 22% se confiesa como creyente de una religión distinta a la
católica. Por último, el resto de CCAA han sido consideradas como sociedades "no plurales"
(0,5 puntos) en el sentido que describe Lijphart, es decir, no se afirma que sean homogéneas
pero al menos se considera que sus divisiones sociales no son profundas. El índice de
pluralismo en diecinueve autonomías es el resumen de los dos indicadores que he utilizado:
uno de carácter más objetivo como el de la pluralidad lingüística y el estatus legal de las
lenguas, y el otro de carácter más subjetivo como el sentimiento identitario. Las CCAA menos
plurales son Murcia, Madrid, La Rioja y Castilla-La Mancha, mientras que las más plurales, en
orden descendente, son el País Vasco, Cataluña, Navarra, Baleares, Galicia y la Comunidad
Valenciana. Ahora bien, la diversidad se puede expresar de formas diferentes. Por ejemplo, el
País Vasco y Cataluña tienen la misma calificación de diversidad, pero la forma que adopta en
Euskadi es desigual territorialmente y, en cambio, en Cataluña es más uniforme y menos
segmentada geográficamente. En Euskadi la pluralidad se expresa de formas muy diferentes
en los tres territorios históricos y las comarcas que la componen. Las razones son muy
diversas, desde históricas e institucionales hasta culturales y lingüísticas. Estas podrían
resumirse con dos características de alto valor simbólico: por una parte, la presencia histórica
de las Diputaciones Forales y, por otra, la existencia de una realidad sociolingüística
extremadamente divergente por provincias y comarcas. La consecuencia es una suerte de
diferentes realidades segmentadas territorialmente que tienen una traducción en un
comportamiento electoral igualmente diferenciado. En este sentido, una hipótesis verosímil es
que en la dimensión del poder horizontal/conjunto Euskadi se muestre consensual, al menos en
las variables como el número efectivo de partidos. Sin embargo, esto no significa que tenga un
reflejo automático en la consecución de gobiernos de estilo más consensual. Es más, podría
pensarse que la solución a la diversidad, al estar territorializada, se intente vehiculizar a través
de la segunda dimensión de la democracia autonómica vasca. De tal manera que un grado
considerable de división del poder vertical pueda actuar como un sustituto de políticas
consociacionales en el poder horizontal. Parte de esta lógica podría también ser esperable en
los casos de Canarias o Baleares que como CCAA insulares tienen unas delimitaciones
geográficas que en principio se puede pensar que necesitan de división del poder en sentido
vertical. Otro ejemplo claro de una diversidad territorial grande es Navarra. Hemos visto que
incluso la Ley del Vascuence la divide como tal. Sin embargo, al ser una única provincia es
más que probable que el poder se muestre poco dispersado en la dimensión del poder vertical,
porque los ganadores en la dimensión del poder conjunto podrían perder espacios de poder si
lo dividen verticalmente. Un ejemplo contrario es el de Cataluña. En esta CCAA, al no estar la
diversidad significativamente territorializada, es esperable que el grado de división del poder
vertical sea más bajo que en Euskadi. En cambio, estaría por ver si en el poder conjunto el
pluralismo dela sociedad se ha vehiculizado a través de fórmulas de consenso o si se ha
tendido a soluciones mayoritarias.
TEMA 4. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS Y LAS REFORMAS ESTATUTARIAS.

“ACERCA DE LA CARACTERIZACIÓN DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA EN UNA PERSPECTIVA

FEDERAL”, ALBERTO LÓPEZ BASAGUREN

I. INTRODUCCIÓN. La cuestión relativa al contenido constitucionalmente legítimo del Estatuto

de Autonomía en el ordenamiento español no es una cuestión nueva. Pero la apertura del
proceso de reformas estatutarias, que ha dado lugar a los denominados Estatutos de "segunda
generación", ha planteado el problema con una profundidad desconocida hasta ahora.
Ciertamente, ya desde los primeros Estatutos de autonomía se planteó la existencia
(especialmente, en los Estatutos del País Vasco y de Cataluña), de disposiciones que parecían
superar los límites del contenido constitucionalmente reservado a ellos. Con carácter general,
las incursiones de los Estatutos por terrenos que podían sobrepasar los límites constitucionales
se resolvieron, especialmente en el trámite de la negociación de los respectivos textos en la
Comisión Constitucional del Congreso, mediante el recurso a la cláusula "sin perjuicio" que
remitía a la disposición constitucional que correspondiese. La proliferación de esta cláusula en
los Estatutos, especialmente en los dos Estatutos fundacionales (País Vasco y Cataluña), pone
de relieve la amplitud con la que se trató de apurar el territorio de frontera de las competencias
reservadas al Estado en la Constitución. Este recurso no eliminó, sin embargo, todos los
supuestos de hipotético conflicto. El problema fundamental procedía de la incorporación a los
estatutos de disposiciones relativas a cuestiones en las que la Constitución establecía una
expresa reserva de ley orgánica 'ordinaria', si vale la expresión. Con ello, los Estatutos
pretendían condicionar la regulación que correspondía establecer en la Ley Orgánica
expresamente requerida en la Constitución. Los problemas que podían plantear estas
disposiciones se fueron afrontando, en general, con una gran flexibilidad, de forma que, hasta
el presente, se había logrado eludir, sustancialmente, la confrontación jurídica entre
Constitución y Estatutos de Autonomía. Por una parte, todos los operadores jurídicos trataron
de eludir la declaración de inconstitucionalidad de disposiciones estatutarias, que hubiera
supuesto un enfrentamiento frontal, muy comprometido políticamente, recurriendo a la
"interpretación conforme" de aquellas disposiciones con la Constitución, lo que permitía evitar,
al mismo tiempo, la erosión de la supremacía normativa de la Constitución. Y por otra parte,
también el legislador hizo un gran esfuerzo, al aprobar muchas de las sucesivas leyes
orgánicas, para eludir la confrontación directa con las previsiones estatutarias. En algunas
ocasiones, el problema se eludía a través de la incorporación a la Ley Orgánica, por el
legislador estatal, de lo predeterminado en la disposición estatutaria, cuando menos en lo
sustancial. A veces, como regulación general para todas las Comunidades Autónomas; y otras
como excepción para algunas de ellas. Pero en la actualidad plantea dos tipos de problemas,
de muy distinta naturaleza entre sí. Por una parte, las grandes virtudes que esta vía ha tenido
en el plano jurídico no siempre han tenido pleno reflejo en el plano político. Las críticas más
acerbas, las descalificaciones del sistema autonómico realizadas por los nacionalismos,
principalmente vasco y catalán, han encontrado siempre fundamento en lo que consideran
incumplimiento del "pacto estatutario". Incumplimiento que se habría producido por no haber
transferido el Estado a las Comunidades Autónomas todas las competencias previstas en el
Estatuto (la cuestión de las "transferencias pendientes"), y, sobre todo, por haber contrariado el
legislador, principalmente a través de las leyes orgánicas, muchas previsiones estatutarias,
ratificadas por el Tribunal Constitucional a través de una interpretación de las cláusulas "sin
perjuicio" que desnaturalizaba la disposición estatutaria, cuando menos en la interpretación del
acuerdo estatutario que realizan aquellas fuerzas políticas. Es una experiencia que no se
debiera olvidar cuando se trate de encontrar soluciones idóneas a la necesidad de encajar en
la Constitución la voluntad autonomista de determinadas fuerzas políticas, determinantes en
algunas Comunidades Autónomas, plasmándolas en los respectivos Estatutos de autonomía;
especialmente, cuando esas fuerzas políticas materializan en el Estatuto de autonomía una
suerte de pacto político que, en su concepción, se autonomiza de la Constitución y que solo
puede ser interpretado en los términos que ellas le atribuyen. En la actualidad se presenta un
segundo problema, derivado de lo que se ha denominado el "abandono de la esencialidad" del
Estatuto de autonomía. La combinación entre "aliento nacional" y "aliento dogmático
constitucional" que animó la elaboración del nuevo Estatuto de autonomía de Cataluña (y que
contagió, por simpatía, al Estatuto andaluz, cuyos redactores consideraron necesaria la
emulación del texto catalán), ha dado lugar a Estatutos de gran extensión, profundidad y
pormenorización, que, además, se mueven muy a menudo en terrenos de frontera, en los
límites de la Constitución. Estas características de los 'nuevos' Estatutos estaban llamadas a
hacer prácticamente imposible el mantenimiento de la pretensión de constitucionalidad de los
Estatutos en los términos que se había mantenido con los Estatutos de "primera generación".
En estas condiciones, en consecuencia, los Estatutos de "segunda generación" parecían
abocados, antes o después, por recurso directo o de forma indirecta, a tener que afrontar el
examen de constitucionalidad, con grandes probabilidades de sufrir alguna declaración de
inconstitucionalidad. La confrontación territorial, especialmente por cuestiones como el agua de
las cuencas fluviales, y, sobre todo, la confrontación política extrema en que se elaboró,
especialmente, el Estatuto de Cataluña, quedando el mayor partido de la oposición en las
Cortes Generales no solo fuera del consenso sino frontalmente enfrentado al nuevo texto,
hacía que aquella hipótesis se convirtiese en riesgo manifiesto en un proceso de
inconstitucionalidad directo contra el nuevo texto estatutario. La actitud de self-restraint del
Tribunal Constitucional y el recurso a la "interpretación conforme" no podían ser capaces de
solventar el expediente de forma inocua. El Tribunal Constitucional ha tenido que enfrentarse
ya a la constitucionalidad de disposiciones contenidas no solo en los Estatutos de la
Comunidad Valenciana y de Cataluña, sino, también, en los de Andalucía y Castilla-León,
Dictando distintas Sentencias, en las que ha tenido que afrontar de forma directa la cuestión
relativa al contenido constitucionalmente legítimo del Estatuto de Autonomía; y, aunque el
Tribunal ha pretendido eludir en la medida de lo posible la confrontación entre Estatuto y
Constitución, la declaración de inconstitucionalidad de distintas disposiciones estatutarias ha
sido inevitable. En el proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía que se abrió a partir
de la iniciativa catalana (aun siendo un proceso incompleto, al no haber afectado a la totalidad
de los Estatutos de autonomía), se ha tratado, en mayor o menor medida según los casos, de
establecer una nueva comprensión del Estado autonómico. Esta pretensión tiene una gran
virtud, en la medida en que, sobre la base delos problemas planteados en el desarrollo del
sistema autonómico, trata de abrir vías de desarrollo en una perspectiva que nos acercaría a
una autonomía territorial en los parámetros de los sistemas federales más solventes. Pero
plantea un problema: la falta de idoneidad del Estatuto de autonomía como instrumento para
realizar esa operación, en la medida en que era necesario flexibilizar los límites
constitucionales del Estado autonómico". En este contexto, resulta indispensable precisar la
función del Estatuto de autonomía en nuestro sistema constitucional; lo que debe hacerse en
una perspectiva federal. Es decir, tratando de situar la configuración constitucional del Estatuto
de autonomía en la perspectiva en que las Constituciones federales sitúan las Constituciones
internas de los Estados o territorios autónomos. Lo que obliga a precisar el significado de las
peculiaridades con que la Constitución española configura el Estatuto de autonomía; es decir, a
analizar en qué medida esas peculiares características son o no son incompatibles con una
comprensión del Estatuto en el sentido indicado. Una perspectiva de este tipo tiene dos
consecuencias simultáneas; por una parte, supone configurar el Estatuto de Autonomía en
unos términos de mayor amplitud sobre su contenido constitucionalmente legítimo y, por otra,
asumir la limitada capacidad del Estatuto para integrar la Constitución, como consecuencia del
principio dispositivo, renunciando a esa función "constitucional" del Estatuto de Autonomía en la
que tanto se ha pretendido avanzar, especialmente, durante el proceso de elaboración de la
reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. A mi juicio, una evolución saludable del
Estado autonómico exige sacar provecho de las mejores experiencias foráneas, sin renunciar a
las singularidades de nuestro sistema, en la medida en que se debe dar respuesta a problemas
específicos. Para ello, debemos situarnos en la perspectiva de los sistemas federales más
solventes, eludiendo una interpretación desproporcionada de las peculiaridades de nuestro
sistema, como elementos constitutivos de un modelo diferenciado hasta lo incompatible, en
cuyas redes quede enmarañada su capacidad de evolución, de desarrollo.

II.EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA COMO "CONSTITUCIÓN INTERNA" DE LA

COMUNIDAD AUTÓNOMA Y SU CONTENIDO. El artículo 147.1 de la Constitución define el
Estatuto de autonomía como la "norma institucional básica" de la Comunidad Autónoma,
"dentro de los términos de la Constitución", siendo reconocido y amparado por el Estado como
parte integrante de su ordenamiento jurídico. Esta naturaleza de "norma institucional básica" de
la Comunidad Autónoma debe constituir el cimiento de la construcción interpretativa sobre el
contenido constitucionalmente legítimo del Estatuto de Autonomía. Sobre estas bases, el
Estatuto, en su condición de "norma institucional básica" de la Comunidad Autónoma, es la
norma reguladora de su sistema político interno. En esta función, el Estatuto solo tiene un límite
general, establecido en el artículo 147.1 de la Constitución: debe ser dictado "dentro de los
límites de la presente Constitución". Esto significa, obviamente, que el Estatuto no puede incluir
nada que contradiga las disposiciones contenidas en la Constitución. Además de ausencia de
contradicción directa con la Constitución, sea de forma expresa o tácita, el límite establecido en
el artículo 147.1 de la Constitución debe significar coherencia con el sistema jurídico-
institucional establecido en la Constitución. El constituyente realizó opciones estructurales,
excluyendo o limitando distintas posibilidades, que, aunque concretadas en el texto
constitucional exclusivamente en relación con la organización institucional del Estado
(Federación), representan un límite de todo el sistema constitucional. De acuerdo con el
artículo 147.1, por tanto, el Estatuto de Autonomía es una norma con plena capacidad para
incorporar todas las regulaciones que considere necesarias en relación con la configuración
jurídico-institucional de la Comunidad Autónoma; sin más límites que los señalados. El Estatuto
de Autonomía, por tanto, tiene capacidad para regular el sistema político y jurídico interno de la
Comunidad Autónoma de la forma y con la extensión que considere oportuna, siempre que lo
haga en coherencia con el sistema establecido en la Constitución; es decir, que, además de no
contradecir sus expresas disposiciones, no contradiga la lógica política, jurídica e institucional
establecida en ella. Y que conecte con su naturaleza de "norma institucional básica" de la
Comunidad Autónoma. La Constitución española caracteriza el Estatuto de Autonomía con
unas peculiaridades que lo diferencian de forma notable de las Constituciones internas de los
territorios que integran las distintas Federaciones. Pero estas peculiaridades se refieren al
proceso de aprobación formal del Estatuto ya la forma jurídica que finalmente adopta, sobre lo
que se tratará más adelante. Sin embargo, en lo que se refiere a la función del Estatuto de
Autonomía en el interior del ordenamiento jurídico del Estado, así como a su contenido, como
"norma institucional básica" de la Comunidad Autónoma, la Constitución española no difiere de
la forma en que aquellas Constituciones federales configuran la función y el contenido de las
respectivas Constituciones internas de los territorios que integran la Federación. Y es en esta
perspectiva en la que deben ser interpretados la función y el contenido del Estatuto de
Autonomía en nuestro sistema constitucional. El Estatuto de Autonomía, respecto a su función
jurídico-política, no es otra cosa que la "Constitución interna" de cada Comunidad Autónoma, si
utilizamos la terminología más habitual en los sistemas federales. Adoptar esta perspectiva
puede ayudar a delimitar de forma más clara la función y el con tenido del Estatuto de
Autonomía, eludiendo algunos de los problemas, y las confusiones, que han sido bastante
comunes en la interpretación de nuestro sistema constitucional. Se ha acabado considerando
el Estatuto como una norma subordinada a la Constitución en positivo y en negativo. Es decir,
el Estatuto de Autonomía tendría que contener la regulación sobre las cuestiones que la
Constitución expresamente le reserva, y solo sobre ellas, y tendría vedada la capacidad de
incorporar al sistema jurídico-institucional de la Comunidad Autónoma cualquier instituto
jurídico que la Constitución no prevea de forma expresa para las Comunidades Autónomas. El
desarrollo del Estado autonómico en España ha superado radicalmente los límites del
paradigma del Estado regional. Ciertamente, contiene regulaciones procedentes de aquel
modelo; pero deben ser interpretadas en la lógica del sistema finalmente establecido. Y, en
este sistema, el Estatuto, como "norma institucional básica" de la Comunidad Autónoma,
cumple la función de "Constitución interna" de la Comunidad Autónoma. De forma que su
contenido constitucionalmente legítimo no puede quedar restringido, de forma negativa, a la
regulación de las cuestiones que, necesariamente, exige la propia Constitución, sino que puede
alcanzar todo aquello que se considere necesario para la regulación del sistema jurídico-
político de la Comunidad Autónoma, coherentemente con el sistema establecido en la
Constitución, y que sean manifestación de su naturaleza de "norma institucional básica". El
desarrollo del Estado autonómico en España ha superado radicalmente los límites del
paradigma del Estado regional. Ciertamente, contiene regulaciones procedentes de aquel
modelo; pero deben ser interpretadas en la lógica del sistema finalmente establecido. Y, en
este sistema, el Estatuto, como "norma institucional básica" de la Comunidad Autónoma,
cumple la función de "Constitución interna" de la Comunidad Autónoma. De forma que su
contenido constitucionalmente legítimo no puede quedar restringido, de forma negativa, a la
regulación de las cuestiones que, necesariamente, exige la propia Constitución, sino que puede
alcanzar todo aquello que se considere necesario para la regulación del sistema jurídico-
político de la Comunidad Autónoma, coherentemente con el sistema establecido en la
Constitución, y que sean manifestación de su naturaleza de "norma institucional básica". el TC
concluye que "el contenido constitucionalmente lícito de los Estatutos de Autonomía incluye
tanto el que la Constitución prevé de forma expresa (el contenido mínimo o necesario previsto
en el art. 147 al que se refieren las restantes remisiones expresas que la Constitución realiza a
los Estatutos), como el contenido que, aun no estando expresamente señalado por la
Constitución, es complemento adecuado por su conexión con las aludidas previsiones
constitucionales, adecuación que ha de entenderse referida a la función que en sentido estricto
la Constitución encomienda a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de
llevar a cabo la regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad
Autónoma". El argumento determinante respecto a la extensión del contenido
constitucionalmente legítimo del Estatuto de Autonomía reside en el hecho de que la
Constitución solo de forma ocasional y limitada establece disposiciones relativas a la
organización institucional (jurídico-política, en el más amplio sentido) interna de las
Comunidades Autónomas. Porque la Constitución, salvo excepción, deja su regulación al
Estatuto como "norma institucional básica" de la Comunidad Autónoma. Esto quiere decir que
cuando la Constitución no prevé expresamente para las Comunidades Autónomas una
determinada institución no significa que esté manifestando una voluntad de veto para ellas,
como se ha interpretado por algunos. Sencillamente, la Constitución guarda silencio porque no
pretende regular el sistema jurídico-político de las Comunidades Autónomas, para lo que ha
previsto una norma específica, el Estatuto de Autonomía. Y la Constitución no impone a esta
norma más límite en su función reguladora del sistema jurídico-político de la Comunidad
Autónoma que el ya analizado de mantenerse "dentro de los términos" de la Constitución. Hay
tres cuestiones, al margen de la relativa a los derechos, deberes y principios incorporados a los
Estatutos: la cuestión relativa a las normas reglamentarias con fuerza de ley en las
Comunidades Autónomas, la relativa a la inclusión de un deber de conocimiento de la lengua
distintiva de la Comunidad Autónoma y la relativa a la capacidad de establecimiento del
referéndum consultivo en las Comunidades Autónomas. La capacidad del Estatuto de
Autonomía para incorporar al régimen jurídico-político de la Comunidad Autónoma de la figura
de las normas reglamentarias con fuerza de Ley (Decreto-Ley y Decreto Legislativo) no
encuentra ningún límite en la Constitución. Cuando la Constitución regula estos tipos
normativos lo hace en la regulación de la materia que es su objeto: la regulación del sistema
jurídico-político del Estado central. Lo que nos obliga a extraer dos consecuencias. En primer
lugar, la regulación de una institución jurídica respecto al Estado no puede significar, por sí
misma, sin otra indicación que el silencio constitucional respecto a las Comunidades
Autónomas, la reserva de la misma al ordenamiento del Estado central; en segundo lugar, la
exigencia de que el Estatuto sea la "norma institucional básica" de la Comunidad Autónoma
"dentro de los límites" de la Constitución, impone coherencia con la lógica que la Constitución
establece respecto a aquel instituto, lo que impediría incorporar un instituto que respondiese a
características diferentes al modelo establecido en la Constitución, en la medida en que el
constituyente realizó determinadas opciones al regular el instituto en la organización jurídico-
política del Estado que condicionan la capacidad estatutaria. La inclusión de las normas
reglamentarías con fuerza de ley es, por tanto, posible, porque es coherente con el sistema de
fuentes del Derecho y de relaciones entre Gobierno y Parlamento establecido en la
Constitución, siempre y cuando responda a la misma lógica que, en el ámbito del Estado, en
sentido estricto, establece la Constitución. La evolución del Estado autonómico ha clarificado
esta cuestión, hasta el punto de que si en los Estatutos de Autonomía de "primera generación"
el trámite de negociación en el Congreso de los Diputados supuso la desaparición de la figura
del Decreto-Ley en los textos cuyo Proyecto lo incluía, no es el caso de los Estatutos de
"segunda generación", en los que se ha incorporado de forma generalizada y sin polémica.
Evolución que pone de manifiesto que la negativa a la incorporación de las normas
reglamentarias con fuerza de Ley (el Decreto-Ley) en los Estatutos de Autonomía no residía en
que se tratase de un contenido constitucionalmente ilegítimo del Estatuto de Autonomía, sino
de una cuestión de falta de oportunidad política a juicio de las fuerzas políticas mayoritarias en
el Congreso de los Diputados, vinculada al trámite de establecimiento de la "formulación
definitiva" del texto del Estatuto de Autonomía en la Comisión Constitucional del Congreso de
los Diputados, de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución. La Constitución no prevé el
referéndum consultivo en relación con las Comunidades Autónomas, sino solamente en el
sistema institucional del Estado central. Por lo que su silencio no puede nunca ser, por sí
mismo, un argumento a contrario, interpretado como rechazo de la posibilidad de su
incorporación al ordenamiento de las Comunidades Autónomas. Es cierto que la Constitución
afronta los institutos de democracia directa con extraordinaria desconfianza, lo que no puede
ser indiferente para la determinación del contenido constitucionalmente posible del Estatuto de
Autonomía. Pero el resultado final de la posición del constituyente reside en la incorporación
del referéndum consultivo, en el seno del procedimiento de elaboración de las leyes, como una
institución ordinaria del sistema constitucional español En consecuencia, una incorporación
muy limitada del instituto del referéndum, pero ordinaria en los términos en que se realiza. Por
lo tanto, su incorporación al sistema jurídico-político de las Comunidades Autónomas no puede
ser, nunca, un elemento de ruptura de la coherencia del sistema institucional establecido en la
Constitución, siempre que se haga respetando la lógica de la institución tal y como se incorpora
en la Constitución. En este sentido, sería contrario a la coherencia del sistema constitucional la
introducción de figuras de democracia directa que fueron rechazadas por el constituyente o la
regulación del referéndum con unas características o unos efectos que no concuerden con la
regulación constitucional del instituto. Las recientes reformas estatutarias no se han adentrado
por este camino a pesar de que lo merodean, a través de la incorporación de la capacidad de
los sistemas institucionales respectivos de realizar "consultas populares" que sin embargo,
eluden de forma ostentosa hacer expresa referencia al referéndum consultivo. Aunque, con
posterioridad, se ha incorporado expresamente en vía legislativa.
Finalmente, una cuestión igualmente controvertida ha sido la relativa a la capacidad estatutaria
de establecimiento de un deber de los ciudadanos de conocimiento de la lengua oficial
distintiva en aquellas Comunidades Autónomas con otra lengua oficial, junto con el castellano.
La Constitución regula el régimen jurídico del castellano como lengua oficial del Estado y
establece que "las demás lenguas españolas" serán también oficiales en las respectivas
Comunidades Autónomas "de acuerdo con sus Estatutos". Al regular el régimen jurídico del
castellano como lengua oficial del Estado la Constitución establece el deber de conocerlo de
todos los españoles Y sin embargo, nada dice de un similar deber de conocimiento de "las
demás lenguas españolas" oficiales en sus respectivas Comunidades Autónomas. De ahí, una
importante corriente ha deducido la imposibilidad del establecimiento de un similar deber de
conocimiento de la lengua oficial distintiva de la Comunidad Autónoma, por ser contrario a la
Constitución. Sin embargo, al igual que en las cuestiones tratadas previamente, el silencio de la
Constitución no puede ser interpretado, a contrario, como rechazo constitucional a la
posibilidad de establecimiento de un deber de conocimiento de la lengua oficial distintiva de la
Comunidad Autónoma pues la Constitución no tiene ninguna pretensión de regular su régimen
jurídico como lengua oficial, junto con el castellano, en el territorio de la Comunidad Autónoma.
Porque la propia Constitución establece que la condición oficial de esas lenguas lo será "de
acuerdo con sus Estatutos". En consecuencia, la propia Constitución establece que será otra
norma jurídica, el Estatuto de Autonomía, la que concrete el régimen jurídico de la lengua
distintiva de la Comunidad Autónoma como lengua oficial en su territorio. Si no se encuentran
en la Constitución otros motivos que excluyan la posibilidad de establecimiento, en el régimen
jurídico de la lengua distintiva de la Comunidad Autónoma como lengua oficial, de un deber de
conocimiento de esa lengua, habrá que concluir que el Estatuto de Autonomía puede hacerlo,
de la misma forma que el constituyente lo ha establecido como un elemento del régimen
jurídico del castellano como lengua oficial del Estado. El TC, en la Sentencia sobre el Estatuto
de Cataluña, acepta que es constitucionalmente legítimo establecer un deber de conocimiento
de la lengua distintiva de la Comunidad Autónoma como elemento de su régimen jurídico como
lengua oficial, siempre que se interprete en el sentido de que no permite una capacidad de
opción lingüística de los poderes públicos, limitando el derecho de uso de cualquier lengua
oficial por los ciudadanos. En este contexto, el Estatuto de Autonomía puede vincular al
régimen jurídico como lengua oficial de la lengua distintiva de la Comunidad Autónoma la
existencia de un deber de conocimiento de la misma. Existencia de un deber que, por una
parte, permite imponer su aprendizaje obligatorio en la enseñanza; pero, por otra, no impide el
derecho de uso del castellano por parte de cualquier ciudadano de la Comunidad autónoma;
derecho que se deriva del deber de su conocimiento establecido en la Constitución.

III. ESTATUTO DE AUTONOMÍA Y SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN: SIGNIFICADO Y

LÍMITES DEL "PRINCIPIO DISPOSITIVO". La apertura del proceso de reformas estatutarias,
que ha tenido como resultado lo que se conocen como Estatutos de "segunda generación", ha
planteado el problema del contenido constitucional del Estatuto de autonomía con una
profundidad desconocida hasta ahora. En lugar de tratar de proteger la capacidad del Estatuto
para regular, dentro del marco de la Constitución, el sistema jurídico-político interno de la
Comunidad Autónoma, se ha tratado de centrar la función del Estatuto en la ordenación del
Estado autonómico, aún con efectos limitados a una determinada Comunidad Autónoma. Se ha
producido una transformación cualitativa en la comprensión del Estatuto de Autonomía, de su
función y de su contenido, hasta desvirtuar la propia naturaleza del Estatuto de Autonomía y su
relación de subordinación con la Constitución, alterando el significado de las disposiciones
constitucionales sobré el Estado autonómico. Esta operación venía exigida por la pretensión de
afrontar una profunda reforma del Estado autonómico a través de la reforma de los Estatutos
de autonomía, sin reformar la Constitución. Se trata de una pretensión que no se asienta en la
convicción de que la reforma que se pretendía no requiriese la reforma de la Constitución; muy
al contrario, existía el convencimiento de que solo a través de la reforma constitucional se
podía realizar cabalmente. Sin embargo, las circunstancias políticas hacían inviable, a todas
luces, la reforma constitucional en una perspectiva temporal de largo alcance, que superaba,
con mucho, cuestiones de coyuntura política. De la necesidad se hizo virtud y se descubrió la
potencialidad del Estatuto de Autonomía como instrumento para realizar la reforma del sistema
autonómico sin necesidad de reformar la Constitución. La opción adoptada obligaba,
necesariamente, a ahondar en la condición del Estatuto de Autonomía como parte integrante
del bloque de constitucionalidad, forzando hasta el extremo su naturaleza materialmente
"constitucional". Y entrañaba importantes riesgos para el proceso de reforma. Hacía depender
su éxito de la aceptación de una interpretación sobre la función del Estatuto de Autonomía y su
contenido y, en definitiva, de las relaciones entre Constitución y Estatuto, que estaba muy lejos
de ser pacíficamente aceptada por la doctrina y que no se correspondía con la jurisprudencia
constitucional dictada hasta el momento. Exigía, por una parte, la aceptación de una
interpretación abierta de la reserva de competencias al Estado contenida en el artículo 149 de
la Constitución, en el sentido de que el Estatuto, al determinar la extensión, tanto material como
funcional, de la competencia atribuida a la Comunidad Autónoma, podía delimitar el significado
de la reserva de competencia al Estado contenida en la Constitución. Esto es especialmente
importante en lo que se refiere a la especificación de los ámbitos materiales que contiene la
competencia atribuida a la Comunidad Autónoma (especialmente en relación con la incidencia
de los títulos horizontales) y a la determinación de los límites de la competencia del Estado
sobre las bases. Es decir, lo que se ha denominado (de forma desacertada, como ha
subrayado el propio Caries Viver) el "blindaje" de las competencias de la Comunidad
Autónoma. Y exigía, por otra parte, acoger la doctrina que considera que el Estatuto de
Autonomía, en cuanto Ley Orgánica del Estado, tiene capacidad para regula, o para
condicionar, en lo que afecta a la propia Comunidad Autónoma, las cuestiones en las que la
Constitución establece una reserva de Ley Orgánica. Ya se ha dicho que se trata de una
posición doctrinal que había planteado importantes problemas prácticos, sin que nunca haya
sido aceptada formalmente (aunque se hayan buscado, en muchas ocasiones, subterfugios o
vías de escape para eludir su rechazo formal expreso). En las nuevas reformas estatutarias
esta pretensión tenía efectos de gran trascendencia, que acababan afectando, de una u otra
forma, a la posición de las demás Comunidades Autónomas (como en las cuestiones relativas
a la financiación) o afectaban al diseño del modelo general cuya regulación corresponde al
legislador estatal (sistema de gobierno del Poder Judicial, participación de las Comunidades
Autónomas en los órganos del Estado o sistema de relaciones intergubernamentales de
carácter vertical). La cuestión relativa a la relación entre Estatuto de Autonomía y Ley Orgánica
se ha ido resolviendo por el TC en los supuestos en que se han planteado conflictos (muy
destacadamente, en el ámbito de la regulación del Poder Judicial), estableciendo una doctrina
que podemos considerar consolidada en este sentido, y que se reafirma en la STC 31/2010,
sobre la reforma del Estatuto de Cataluña. La operación de expansión de la naturaleza
"constitucional" del Estatuto de Autonomía se ha realizado sobre la base de una radical
transformación de la comprensión del "principio dispositivo" y de la "desconstitucionalización"
del Estado autonómico. Se ha pasado de considerar el principio dispositivo como necesidad a
descubrir las grandes virtudes del principio dispositivo como instrumento de la transformación
del Estado autonómico sin necesidad de reformar la Constitución. Se ha pensado que, si el
diseño constitucional del sistema autonómico gira en torno al principio dispositivo y a la
desconstitucionalización de la concreción de la autonomía en cada Comunidad Autónoma, el
Estatuto de Autonomía podía asumir la función de transformar el sistema autonómico sin
reformar la Constitución. Papel del Estatuto de autonomía que se vería reforzado por su
condición de Ley Orgánica del Estado. Frente a lo que ocurre, en general, con las
Constituciones internas de los territorios o Estados federados en los sistemas federales, que
tienen una naturaleza autónoma, de carácter unilateral, por decirlo de alguna forma, los
Estatutos de autonomía tienen una naturaleza mixta, compleja (podríamos decir "paccionada",
recurriendo a esa categoría tan querida al foralismo navarro): son, al mismo tiempo, propuesta
del territorio autónomo y se formalizan como Ley del Estado, asumiendo, por lo demás, una
naturaleza especial. Ello le otorgaría la virtud de vincular al Estado, y no solo al territorio en el
que está llamada a desplegar sus efectos, como norma institucional básica; por lo que podría
incorporar la regulación de cuestiones que, de acuerdo con la Constitución, corresponde
regular al legislador estatal. Principio dispositivo y "desconstitucionalización" del Estado
autonómico fueron una necesidad impuesta por las circunstancias históricas, por la
incertidumbre que existía en el momento de elaborar la Constitución sobre los derroteros que
pudiera tomar el Estado autonómico en España, llegando a una solución abierta que venía, por
lo demás, avalada por el precedente de la regulación contenida en la Constitución de 1931. Su
función, en consecuencia, consiste en permitir el establecimiento en la Constitución de un
nuevo modelo de Estado pudiendo eludir, sin embargo, en el momento constituyente,
determinadas decisiones que no estaban suficientemente claras o maduras políticamente. La
indeterminación constitucional del sistema autonómico afecta a cuestiones de gran
trascendencia; y está provocada por cuestiones que venimos arrastrando, cuando menos,
desde el proceso constituyente de la 2ª República: centralidad de la "cuestión catalana" e
indeterminación respecto a la generalización, o no, de la autonomía al conjunto de los
territorios y, en su caso, indeterminación sobre la disyuntiva entre homogeneidad o
diferenciación en la autonomía de los diferentes territorios dotados de autonomía. El resultado
es, siguiendo el precedente republicano, que la Constitución deja a las propias Comunidades
Autónomas ya sus respectivos Estatutos la concreción de algunas cuestiones que la
Constitución no cierra. Esta opción permitió incorporar a la Constitución el diseño del Estado
autonómico, sin necesidad de resolver cuestiones como los territorios que accedían a la
autonomía (todos o solo algunos) o el nivel de autonomía que cada uno asumía (todos igual, en
el techo máximo permitido por la Constitución, o diferentes niveles de autonomía, según la
voluntad autonomista de cada uno), que hubiesen empantanado, muy probablemente, la
elaboración de la Constitución misma), cuando menos, el diseño constitucional del sistema
autonómico, en el supuesto de que esto último no acarrease, necesariamente, aquello. En este
sentido asumen los Estatutos una función "materialmente" constitucional. Pero la clave para la
correcta comprensión del papel del principio dispositivo en la Constitución y de la
"desconstitucionalización" en la concreción del sistema autonómico reside en no olvidar los
estrictos límites en que la Constitución deja al Estatuto de Autonomía el cumplimiento de esa
función materialmente "constitucional". Es decir, es necesario precisar qué es lo que deja la
Constitución a la determinación de los Estatutos, a través del despliegue del principio
dispositivo. El principio dispositivo no supone un modelo de Estado autonómico
constitucionalmente abierto, indeterminado en sus límites; ni se establece una
"desconstitucionalización" general de éste. La Constitución deja sin determinar si los distintos
territorios van a hacer uso, o no, de la posibilidad que la Constitución establece de constituirse
como Comunidad Autónoma y, en este supuesto, qué competencias asume cada uno, en
concreto, de entre las que la constitución permite que asuma. Es decir, la Constitución no deja
indeterminados los límites del Estado Autonómico, sino solo la concreción dentro de los límites
establecidos en la Constitución, de la posición concreta que asume una Comunidad Autónoma,
a través de su Estatuto, dentro de un marco cuyos límites están determinados en la
Constitución. El Estatuto no puede precisar el significado de las competencias reservadas al
Estado en la Constitución, sino solo determinar las competencias que, respetada esa reserva
constitucional, asume (o, por efecto de la cláusula residual, no asume) la Comunidad
Autónoma. En descargo de quienes han sostenido la legitimidad del Estatuto de autonomía
para incidir en la reserva estatal de competencias, hay que decir que el propio sistema
constitucional, al requerir la concreción de las competencias de la Comunidad Autónoma por
parte del Estatuto de autonomía, abre la vía a un terreno de confusión. En esa tarea, el
Estatuto, al tratar de concretar las competencias de la Comunidad Autónoma, especialmente
en la medida en que intente agotar el terreno que deja libre la cláusula constitucional de
reserva de competencias al Estado, recorrerá terrenos de frontera, con el riesgo de adentrarse
en ámbitos que corresponden a la competencia del Estado; lo que ocurrirá, especialmente, si el
sistema de determinación de competencias responde a esquemas diferentes de referencia
delos títulos de competencia. Por ello, no habría que dramatizar sobre este hecho, pues, dado
nuestro simultáneo juego de distintas cláusulas de atribución de competencias, el hipotético
conflicto entre la delimitación de competencias en la Constitución (del Estado) y en el Estatuto
(de la Comunidad Autónoma) tendría que ser aceptado como normal, cuando menos desde un
punto de vista lógico. Lo que es rechazable es la pretensión de que la delimitación de las
competencias realizada en el Estatuto deba ser aceptada como vinculante para el legislador
esta tal y, aún más, para el intérprete de la Constitución, como si, en su condición de norma del
bloque de constitucionalidad, fuese una norma de concreción de una cuestión que, dejada
abierta por la Constitución, su concreción correspondiese al Estatuto. En lo que se refiere a la
pretensión de determinar en el Estatuto de Autonomía el significado y límites de la competencia
estatal para el establecimiento de las bases, se ha tratado, de acuerdo con la corriente
doctrinal que ha defendido la capacidad del Estatuto de Autonomía para ello, de dar solución al
problema de la expansión incontrolada de la competencia estatal sobre las bases. Considera
esta corriente doctrinal que el problema viene provocado, en gran medida, por el hecho de que,
a1juzgar la constitucionalidad del ejercicio por el Estado de las competencias sobre las bases,
el TC carece de "un parámetro constitucional jurídicamente seguro para rechazar, salvo en
supuestos extremos, las decisiones adoptadas". Y se trataría de que el Estatuto de autonomía
proporcionase al TC ese parámetro seguro del que ahora carece. En la medida en que el
Estado está ejerciendo una competencia que le reserva directamente la Constitución, cuya
concreción no ha sido dejada por la Constitución al juego del principio dispositivo, el conflicto
entre norma estatutaria de delimitación dela competencia estatal y disposición estatal de
ejercicio de esa misma competencia configura un conflicto entre dos normas dictadas sobre la
base de una diferente interpretación de la Constitución, cuya idoneidad corresponde controlar
al TC. Y la determinación de la adecuación de la disposición estatal a la distribución de
competencias establecida en la Constitución (y solo, en segundo plano, en el Estatuto, a los
solos efectos de la aplicación de la cláusula residual contenida en el artículo 149) es una labor
de directa interpretación de la norma suprema, en cuya operación la reforma estatutaria no
puede pretender estar dotada de una mayor presunción de adecuación a la Constitución y, aún
menos, constituir un nuevo parámetro que vincule inexcusablemente al TC como parámetro de
constitucionalidad, incontrolable por el propio juez de constitucionalidad. En nuestra
Constitución, lo mismo que en las Constituciones federales, los problemas relativos a los límites
(materiales y funcionales) de las competencias reservadas al Estado en la Constitución son, en
última instancia, un problema de interpretación de la Constitución que, en caso de conflicto,
corresponderá dilucidar al TC, sin más parámetro indisponible que la propia Constitución, sin
que queden condicionadas en su determinación por otras normas (el Estatuto). La STC
31/2010, sobre la reforma del Estatuto de Cataluña, ha expresado esta idea señalando que la
función del Estatuto de atribución competencial a la Comunidad Autónoma, ciertamente,
"contribuye a perfilar el ámbito de normación y poder propio del Estado". Pero solo en la
medida en que las competencias del Estado "dependen mediatamente en su contenido y
alcance de la existencia y extensión de las competencias asumidas por las Comunidades
Autónomas en el marco extraordinariamente flexible" de la Constitución.
Se ha pretendido realizar una reforma del Estado autonómico sobre la base de la reforma de
los Estatutos, sin reforma de la Constitución. Esta operación exigía que los Estatutos
cumpliesen una función de determinación de las previsiones constitucionales reguladoras de
nuestro modelo de Estado. Se ha considerado que la existencia del principio dispositivo, que
hace jugar al Estatuto de Autonomía una función materialmente constitucional, constituía el
instrumento que hacía factible aquella operación. Pero exigía que se traspasasen los límites
constitucionales de despliegue del principio dispositivo, haciendo aparecer como elementos
disponibles por el Estatuto de Autonomía cuestiones que la Constitución, sin embargo, no
dejaba al juego del principio dispositivo, como es el caso de la cláusula de reserva estatal de
competencias; o remarcando el carácter del Estatuto de Autonomía como Ley Orgánica del
Estado, por encima de su condición de norma institucional básica de la Comunidad Autónoma,
para permitir el condicionamiento desde el Estatuto de regulaciones que la Constitución reserva
al legislador estatal, especialmente, a través de Ley Orgánica. Con ello se ha desnaturalizado
el enfoque necesario sobre el contenido y función del Estatuto de Autonomía, tan necesitado
entre nosotros de una delimitación autónoma como norma institucional básica de la Comunidad
Autónoma, se ha focalizado esa reconstrucción sobre su condición de Ley Orgánica del
Estado, y se ha abierto una vía de frustración sobre la reforma del Estado autonómico.

IV. ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA DE LAS PECULIARIDADES DEL ESTATUTO

DE AUTONOMÍA COMO NORMA JURÍDICA EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL. En la
doctrina española existe una importante tendencia a remarcar las peculiaridades del
procedimiento formal de aprobación del Estatuto de Autonomía, y de la forma de Ley del
Estado (como Ley Orgánica) que adopta. Se sostiene que esas diferencias impiden situar el
sistema español en la categoría general de los sistemas federales, a pesar de que se ha venido
considerando el sistema español como un caso particular de sistema federal innominado. No
solo se trata de tener en cuenta que hay muchas variedades de federalismo, por lo que el
sistema español sería una más, lo que podría tener como consecuencia la pérdida de
significado de la referencia federal. Se trata de sostener, como hace Ronald Watts, que, por
encima de las singularidades de cada sistema, existe un fundamento común en la distribución
del poder político entre Federación y territorios que es lo que define sustancialmente a los
sistemas federales. Las peculiaridades del procedimiento de elaboración y aprobación del
Estatuto de Autonomía no se establecieron en la Constitución como vía para hacer jugar al
Estatuto un papel "constitucional". Fueron incorporadas como una forma de control político
sobre los Estatutos de Autonomía; control político que se materializaba en dos planos
diferentes. En primer lugar, como forma de control político sobre los territorios que se
constituirían como Comunidades Autónomas y las competencias que asumirían, dentro del
marco Constitucional. Y, en segundo lugar, como una forma de control político sobre la
"constitucionalidad" de los Estatutos. Es decir, tanto un control político sobre la idoneidad
constitucional de los Estatutos, en general, como, salvaguardada ésta, en todo caso, sobre el
concreto nivel de autonomía conveniente, políticamente, en cada caso. El trámite de fijación del
texto definitivo del Estatuto es la Comisión Constitucional del Congreso y su aprobación como
Ley Orgánica, es un trámite de control de oportunidad política. Siendo las cosas así, no se
puede transformar el significado de las peculiaridades de elaboración y aprobación del Estatuto
de Autonomía para atribuirle efectos que no son propios de su condición de "Constitución
interna" de la Comunidad Autónoma. En relación con las peculiaridades procedimentales de
elaboración y aprobación del Estatuto de Autonomía y sus efectos, con ocasión de las reformas
que han dado lugar a los Estatutos de "segunda generación", ha surgido una cuestión ulterior,
que hasta el momento no se había planteado en términos de los efectos del "pacto"
materializado en la Comisión Constitucional del Congreso entre ésta y la representación
territorial y su posterior aprobación en referéndum por el cuerpo electoral de la Comunidad
Autónoma, antes de su ratificación como Ley Orgánica por las Cortes Generales. En este
sentido, durante el debate acerca de la constitucionalidad dela reforma del Estatuto de
Cataluña, se ha sostenido la imposibilidad de someter el Estatuto de Autonomía al control de
constitucionalidad. Esta imposibilidad de control por parte del Tribunal Constitucional se
fundamentaría en que, por una parte, el Estatuto de Autonomía es resultado de un pacto
político entre la representación parlamentaria de la soberanía popular y los representantes de
un territorio, y, por otra, por haber sido ratificado en referéndum por el electorado de la
Comunidad Autónoma. Y el TC no tendría capacidad para controlar la constitucionalidad de
semejante pacto político. El TC solo podría controlar el desarrollo legislativo que la Comunidad
Autónoma hiciera de las disposiciones estatutarias. Además, se plantean contradicciones
formales difíciles de superar. Las Cortes Generales, como legislador del Estado, están
sometidas a la Constitución; también cuando aprueban leyes orgánicas. Pero la Comisión
Constitucional del Congreso quedaría inmune en el pacto que realiza con la representación de
la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en la determinación del texto del Estatuto
de Autonomía. Habría, por tanto, un ámbito de desarrollo normativo de la Constitución en el
que el legislador del Estado tendría plena disponibilidad política, sin quedar sometido al control
de constitucionalidad. Por otra parte, en lo que hace referencia a la participación del electorado
de la Comunidad Autónoma a través del referéndum, es evidente que no se trata de un
ejercicio de la soberanía popular, titular del poder constituyente, en la medida en que reside en
el conjunto del pueblo español, que sería el único límite infranqueable para el TC.
Desde el punto de vista jurídico parece difícil de materializar esta pretensión, en el estado
actual de las cosas, de acuerdo con la Constitución. Sin embargo, aquellas consideraciones
ponen plenamente de relieve la profundidad y complejidad del problema político que provoca
un supuesto como el planteado, al someter al control del TC un Estatuto de Autonomía en el
que concurren, efectivamente, todas y cada una de las características que se señalaban, con la
trascendencia política que señalaba Pérez Royo. La reforma del Estatuto de Cataluña ha sido
la expresión más nítida de todo ello, concentrando una carga política extrema durante todo el
proceso de elaboración. Tensión política que no hizo sino acrecentarse en el trámite de
acuerdo en la Comisión Constitucional del Congreso y que ha conocido sucesivos crescendo
en los momentos de presentación de los recursos de inconstitucionalidad y, finalmente, en su
resolución por el TC y que aún continúa viva. La propuesta de Pérez Royo plantea la
existencia, en torno a esta cuestión de problemas políticos de gran calado que sería necesario
resolver. Pero exige ir acompañada de una radical transformación del proceso de elaboración y
aprobación (formalización) del Estatuto de Autonomía en la dirección que aquí se va a defender
y en ningún caso puede eludir su necesidad última de ser compatible con la Constitución. Lo
que, necesariamente, aboca a la posibilidad del control de constitucionalidad. La idea de la
exclusión de las Constituciones territoriales del directo control de constitucionalidad hunde sus
raíces en la autonomía constitucional de los territorios autónomos, de los que aquellas son
actos normativos unilaterales Pero las Constituciones federales incorporan la exigencia de que
las Constituciones territoriales sean coherentes con ella como presupuesto de su
reconocimiento y amparo como parte integrante del ordenamiento jurídico de la Federación, por
lo que sus disposiciones no pueden ser contrarias a la Constitución federal. Como lo previsto
en el artículo 28 de la Ley Fundamental de Bonn (GG), en el que se exige la coherencia de las
Constituciones de los Lander con los principios del Estado de Derecho republicano y
democrático en el sentido establecido en la Ley Fundamental, así como con el sistema de
derechos fundamentales y las disposiciones de este artículo, “la conformidad será garantizada
por la Federación”. Lo que significa que el control de constitucionalidad (federal) de las normas
institucionales de los Lander no está excluido. Es cierto que, en Alemania, se trata de eludir la
declaración de inconstitucionalidad (federal) de las disposiciones contenidas en las
Constituciones de los Lander. A éstas sólo se les exige el "mínimo de homogeneidad"
establecido; único ámbito en el que podrá tener efecto el principio de prevalencia provocando la
inaplicación de la norma constitucional del Lander por vulneración de la Constitución federal.
De esta forma, se trataría de mantener invioladas las Constituciones de los Lander, para que
no se les amputen alguna de sus partes o miembros, y queden reducidas a una suerte de
tronco constitucional. En los Estados federales, en consecuencia, si bien los territorios
disponen de autonomía constitucional, no se trata ni de una autonomía ilimitada ni, por tanto,
de una autonomía incontrolable por el juez de constitucionalidad (federal). Cuestión diferente
es la prudencia con la que, necesariamente, hay que gestionar esa capacidad de control;
prudencia que es la otra cara de la moneda de la prudencia con la que los territorios tienen que
gestionar su autonomía constitucional.

V. A MODO DE CONCLUSIÓN: HACIA LA CONFIGURACIÓN DEL ESTATUTO DE

AUTONOMÍA EN UNA PERSPECTIVA FEDERAL. En conclusión, la caracterización del
Estatuto de Autonomía en nuestro sistema constitucional gira sobre su condición de norma
institucional básica de la Comunidad Autónoma. Condición que, en un sistema de autonomías
territoriales, debe girar, necesariamente, sobre la plena autonomía normativa del propio
territorio en su determinación. Ciertamente, dentro de los límites establecidos en la
Constitución del Estado (federal). Sin embargo, la Constitución española determina la
concreción del Estatuto de Autonomía como producto de un pacto entre representación política
del territorio y representación política del Estado (Congreso de los Diputados), y su
formalización como Ley Orgánica del Estado. Una caracterización que si, por una parte, ha
limitado la libertad auto-reguladora del territorio; por otra se ha convertido, en relación con el
principio dispositivo, en la base para tratar de extralimitar la función del Estatuto de Autonomía
en el sistema jurídico. Subordinar la aprobación de la norma institucional básica de la
Comunidad Autónoma a un trámite de aceptación en el poder legislativo del Estado supone una
tutela que responde a unas circunstancias de limitado desarrollo de autonomía territorial y,
sobre todo, de indeterminación de los derroteros que debía tomar el sistema autonómico; de
minoría de edad, en sumare; del sistema autonómico. Una tutela y subordinación que se
explica en la indeterminación de la pretensión de articular un nuevo tipo de Estado (el Estado
regional), del que la Constitución española es deudora por las peculiares circunstancias
históricas del momento constituyente. El principio dispositivo ha perdido ya los dos sentidos
que la justificaban. En primer lugar, el acceso a la autonomía, dado que todos los territorios se
han constituido como Comunidad Autónoma. En segundo lugar la determinación del techo
competencial, en la medida en que las Comunidades Autónomas han seguido inexorablemente
la dinámica de intentar tener todo el espacio que dejaba disponible el techo constitucional. La
caracterización del Estatuto de Autonomía en una perspectiva federal, en todo caso, requeriría
una reforma constitucional que configurase el Estatuto de Autonomía como manifestación de la
capacidad autónoma del territorio dentro de los límites del modelo democrático establecido en
la Constitución. La aprobación del Estatuto debiera quedar al margen de cualquier participación
de los órganos del poder del Estado, debiera de perder su condición de Ley Orgánica del
Estado. Solo de esta forma se reconocería la plena mayoría de edad de las Comunidades
Autónomas, y se recuperaría la plenitud de la idea de la autosuficiencia de la Constitución y de
los límites del Estado Autonómico, en los parámetros del paradigma federal. Ello requiere
consolidar como punto de partida lo que, hasta ahora, solo es el resultado del proceso histórico
de construcción del Estado Autonómico: la constitución de las Comunidades Autónomas y la
plenitud del ámbito de competencias no reservado al Estado. El ejercicio de la autonomía de
cada una de ellas permitirá las diferenciaciones o asimetrías que sean necesarias.
TEMA 5. DEMOCRACIA Y REPRESENTACIÓN A NIVEL REGIONAL. SISTEMAS ELECTORALES Y
FUNCIONAMIENTO DE LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS. BLAS MENDOZA.

Los sistemas electorales son el conjunto de métodos y procedimientos reglados para traducir
los votos de los ciudadanos en escaños de representantes. En el sistema electoral entran las
preferencias ciudadanas expresadas en forma de votos, y se convierten (transforman) en
representantes (escaños). Por lo tanto, hay que admitir la relación causa-efecto que describe
Duverger entre el tipo de sistemas electoral y el número de partidos representados en el
Parlamento.

1. Los elementos de los sistemas electorales. Un sistema electoral tiene una serie de
elementos que lo definen, entre los cuales son cuatro los componentes principales: la fórmula
electoral, la magnitud de la circunscripción electoral, el umbral electoral y el tipo de
candidatura. Estas propiedades, especialmente las dos primeras, influencian de una manera
importante en la conformación del sistema de partidos. Uno de los elementos más importantes
para distribuir los escaños es la fórmula electoral, la característica más comúnmente utilizada
para clasificar de forma dicotómica a los sistemas electorales entre los de representación
proporcional y los mayoritarios. Estos últimos sistemas pueden ser de mayoría absoluta o
relativa en distritos uninominales (se puede utilizar en circunscripciones plurinominales aunque
no es lo habitual). En el análisis que hace Lijphart de los sistemas electorales, se puede
observar que las fórmulas de mayoría relativa son comunes en los países anglosajones o
excolonias británicas. En cambio, las fórmulas mayoritarias que requieren de una mayoría
absoluta no son tan populares, a menudo afrontan un panorama en el que ningún candidato
consigue la mayoría estipulada en la primera vuelta; ante esta circunstancia, el método más
utilizado para asignar la representación es celebrar una segunda vuelta entre los dos
candidatos que han obtenido más votos. En el Estado francés, existe un modelo híbrido de
mayoría absoluta y relativa, por el que en la primera vuelta de las elecciones a la Asamblea
Nacional es elegida la candidatura que logra la mayoría absoluta, y si no ocurriese así, se
celebra una segunda vuelta en la que participan todas las candidaturas que hayan superado el
12,5% de los votos. Resulta vencedora aquella que logra la mayoría absoluta o relativa. Este
tipo de fórmulas electorales mayoritarias puede provocar enormes distorsiones ya que un
partido con una distribución electoral bastante homogénea en todas las circunscripciones
electorales puede quedar muy infrarrepresentado si no logra vencer en los distritos que
compite, mientras que un partido con un porcentaje de voto menor, pero con una distribución
electoral concentrada en algunos distritos electorales, puede alcanzar numerosos escaños. En
cuanto a las fórmulas de representación proporcional, las más utilizadas en los diferentes
sistemas democráticos tienen diseños muy variados, aunque los modelos más extendidos son
aquellos en los que los partidos presentan listas de candidatas y candidatos en distritos
plurinominales, y los votantes optan por una u otra lista (a veces se permite dividir el voto entre
varias listas). Respecto a las fórmulas matemáticas, las más comunes se pueden agrupar en
dos conjuntos: las de resto mayor y las de la media más elevada. En el primer grupo están
aquellas fórmulas que calculan una cuota para obtener un escaño, por lo tanto un partido logra
tantos escaños como cuotas haya obtenido en su total de votos. Después del reparto, suelen
sobrar escaños que aún no han sido repartidos por no haberse alcanzado igual número de
cuotas que escaños a repartir, es entonces cuando los votos sobrantes (una vez apartados los
que alcanzaron la cuota y se tradujeron a escaño), se ordenan de mayor a menor procediendo
su repartición entre los restos mayores hasta finalizar la asignación de escaños. De todas
maneras, hoy en día las fórmulas más utilizadas son las de la media más elevada, y en
concreto, la fórmula D'Hondt. Genéricamente, estas fórmulas de divisor común dividen el
número de votos que ha obtenido cada lista electoral por la correspondiente serie sucesiva de
números, hasta alcanzar la cifra de escaños correspondiente a la circunscripción. Los
coeficientes obtenidos de las divisiones se ordenan de forma decreciente, y se distribuyen los
escaños a repartir entre las medias más elevadas hasta que se agoten. En el caso de fórmula
D'Hondt, la serie de número que se utiliza es una natural (1, 2, 3, 4, 5...), pero otras fórmulas
como la de Sainte-Lagué divide los votos por los números enteros impares (1, 3, 5, 7...). Esta
última no obstaculiza la representación de los partidos pequeños y medianos; en cambio, el
efecto es bastante diferente en el caso de D'Hondt, pues favorece sistemáticamente a los
partidos que obtienen la victoria en la circunscripción y castiga a los más pequeños. Tanto es
así que en los distritos electorales con pocos escaños puede tener un efecto muy próximo al
que tienen los sistemas electorales mayoritarios. De ahí la importancia de la magnitud de la
circunscripción electoral.
La magnitud de la circunscripción electoral (también denominada distrito electoral) es el
número de representantes que se elige por circunscripción. Cada distrito delimitado
geográficamente tiene un conjunto de electores variable que a través de los votos emitidos en
las elecciones eligen a un número variable de representantes. La clasificación básica entre
tipos de magnitudes electorales es la distinción entre circunscripciones uninominales y
plurinominales. Las primeras son aquellas que solo eligen un/a representante, mientras que las
segundas eligen a más de uno/a. La tendencia natural de las circunscripciones uninominales es
mayoritaria, ya que la opción electoral que gana se lleva toda la representación del distrito. A
su favor se argumenta que ello genera una relación más estrecha entre representados y
representante; en su contra se señala que fomenta el clientelismo y localismo, a la vez que
impide la representación de las minorías. En cambio, a favor de las plurinominales, en el caso
de tener una magnitud grande (alto número de escaños a repartir), se indica que tienen
capacidad de representar a la sociedad en su conjunto, incluyendo a las minorías; y se le
crítica que precisamente esta ventaja puede suponer una mayor fragmentación de la
representación y, por lo tanto, una menor capacidad de crear mayorías estables. Por lo tanto, la
magnitud del distrito, junto a la fórmula electoral de reparto, es uno de los elementos clave para
poder medir la proporcionalidad del sistema electoral. Así, en los sistemas uninominales, al
aumentar la magnitud del distrito crece la desproporcionalidad y crecen las ventajas para los
grandes partidos. En cambio, en los plurinominales, este aumento de magnitud deviene en una
mayor proporcionalidad y en unas condiciones más favorables para los partidos pequeños y, en
consecuencia, para las minorías organizadas. Una manera de atemperar la proporcionalidad en
los distritos plurinominales para evitar la "excesiva" fragmentación parlamentaria es establecer
un umbral electoral legal (también denominado barrera legal) para acceder al reparto de
escaños, es decir, especificando el apoyo mínimo que un partido necesita obtener para verse
representado. Cuando la ley prevé una barrera legal, ésta puede referirse a su aplicación en
uno o varios niveles territoriales (estatales, regionales, de distrito) y puede ser definida con un
número mínimo de votos, un porcentaje u otras fórmulas. A veces, la barrera electoral también
es utilizada en los sistemas electorales que asignan la representación con la fórmula de
mayoría absoluta. En estos casos es un escaño el que se disputa por cada distrito electoral y
su elección es por mayoría absoluta en la primera vuelta. Si nadie consiguiera la mayoría
estipulada, la ley electoral define una barrera electoral para poder participar en la segunda
vuelta, por ejemplo en el Estado francés está situada en el 12,5%. No todos los sistemas
electorales poseen umbrales legales, pero ello no presupone que el sistema electoral respete
especialmente la proporcionalidad. Las magnitudes bajas tienen un efecto similar a los
umbrales legales altos porque limitan la proporcionalidad y las oportunidades de las minorías.
Un ejemplo extremo es un distrito electoral en el que se eligen dos diputados; en este caso, si
una candidatura consigue un 30%de los votos emitido podría quedarse sin escaño. Finalmente,
hay que distinguir entre los diferentes tipos de candidaturas. Las candidaturas pueden ser
unipersonales (solo figura una persona) o de lista. En este último caso hay una amplia tipología
que podría resumirse en tres. En primer lugar, encontramos las listas cerradas y bloqueadas,
es decir, cada candidatura presenta una lista de candidatos ordenada, y el votante emite su
sufragio para esa lista y en ese orden, sin poder modificarla. En segundo lugar, encontramos
las listas cerradas pero no bloqueadas, en las que el electorado tiene la oportunidad de
modificar la lista reordenándola completamente mostrando su preferencia (voto preferencial) u
hostilidad (tachar de la lista) por algunos/as candidatos/as. Y por último, estarían las listas
abiertas que facilitan la confección de una lista por parte del votante.

2. El índice de Gallagher para resumir los efectos de los sistemas electorales

autonómicos. Lijphart optó por utilizar el índice de desproporcionalidad de Gallagher para
mostrar la oposición entre sistemas mayoritarios y desproporciónales frente a los
proporcionales. Sin embargo, Taagepera subrayó que esta característica es un output del
sistema, en lugar de un input sobre el que sí puede intervenir a través del diseño institucional.
No negaba las relaciones entre ambos y la validez del indicador, pero a la vista de las
recomendaciones de ingeniería constitucional que hacía Lijphart, pensaba que era más útil
centrar la atención en las reglas electorales como el umbral explícito (barrera electoral) o el
umbral implícito de acceso al reparto de escaños. La recomendación no ha tenido mucho éxito.
Uno de los pocos trabajos que más o menos se ha hecho eco de ella es el de Freitag y Vatter
sobre los modelos de democracia en los Lander alemanes. Estos autores crean un índice de
proporcionalidad en el que promedian el valor de tres características valoradas de cero (mínimo
de proporcionalidad) a uno (máximo de proporcionalidad). La primera característica es la
fórmula electoral donde distinguen la mayoritaria (0 puntos), la proporcional de representación
personalizada (0,1 puntos), la proporcional de representación personalizada con compensación
de asignación de escaños a listas (0,75) y la proporcional de representación de listas (1,0
puntos). El segundo elemento es la fórmula de asignación de escaños la aplicación de la ley de
d'Hondt es puntuada con cero y la Hare-Niemeyei y Sainte-Lague con uno. Finalmente, la
tercera característica se refiere a la barrera electoral, en la que se valora con cero una barrera
superior al 5% y con uno la ausencia de barrera electoral. Sin embargo, el ejercicio que
realizan Freitag yVatter no es posible hacerlo en las CCAA. Los primeros procesos electorales
autonómicos se desarrollaron de acuerdo con la normativa que regulaba las elecciones al
Congreso de los Diputados (Decreto Ley de 18 de marzo de 1977) y que han asumido como
propios en sus posteriores leyes electorales: a) un mapa electoral que asegura un mínimo de
diputados por circunscripción; b) una distribución proporcional de escaños, que "asegure,
además, la representación de las distintas zonas del territorio"; c) las candidaturas de listas
cerradas y bloqueadas; d) la fórmula electoral "D'Hondt"; e) la barrera electoral, y f) la voluntad
decidida de corregir el "excesivo fraccionamiento de las representaciones parlamentarias"
(Fresno Linera). Para la celebración de las elecciones de las Asambleas de las Comunidades
Autónomas se acuerda lo siguiente: l. Ha de estudiarse una solución constitucional que
posibilite que las elecciones para las Asambleas de todas las Comunidades Autónomas se
celebren el mismo día. 2. Sin perjuicio de lo señalado en el punto 1, en relación con los
Estatutos de Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía, en los Estatutos de las demás
comunidades se establecerán mecanismos que posibiliten la celebración de sus elecciones en
una misma fecha. Dicha fecha se situará para las primeras elecciones entre el 1 de febrero y el
31 de mayo de 1983. 5. Con carácter general, a menos que las fuerzas políticas firmantes
propongan de común acuerdo otra fórmula en su proyecto de Estatuto, la corrección territorial
entre las circunscripciones con menor y mayor censo electoral oscilará entre 1 a1 y 1 a 2,75. 6.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, la provincia será la circunscripción electoral
única, a menos que sus fuerzas políticas con representación en las Cortes Generales
convengan otra cosa por unanimidad. En las Comunidades Autónomas pluriprovinciales la
circunscripción electoral será la provincia. 7. "En el caso de Canarias y Baleares, los Partidos
firmantes tratarán de llegar a un acuerdo, y caso de no conseguirlo, la circunscripción electoral
será la isla (Presno Linera).
Los legisladores autonómicos han desarrollado escasamente su creatividad respecto a la
elaboración del sistema electoral. Los motivos son diversos; por una parte, el predominio de los
dos principales partidos de ámbito estatal en la mayoría de las CCAA que generan acuerdos
homogenizadores respecto a los sistemas electorales y, por otra parte, la exigencia de
mayorías cualificadas amplias para la aprobación de las leyes electorales autonómicas. Así,
algunas CCAA como Canarias, Comunidad Valenciana, Baleares o Cataluña demandan una
mayoría de dos tercios para que sea aprobada la ley electoral autonómica. Al respecto, como
señala Presno Linera, es curioso "que sea más complicado en términos procedimentales
aprobar o reformar una ley electoral autonómica, de escaso contenido por exigencias del guion
estatutario y 'básico', que la propia Ley Orgánica del Régimen Electoral General", de donde
emana buena parte del procedimiento electoral autonómico. Es verdad que las Cortes
Generales tienen reservada una parte de la competencia legislativa en materia electoral
autonómica; no obstante, las CCAA tienen un margen no desdeñable de actuación para regular
aspectos muy relevantes del sistema electoral. La Constitución les encomienda la elección de
"una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de
representación proporcional que asegure, además, la “representación de las diversas zonas del
territorio". Pero a partir de ahí, las CCAA tienen la competencia de legislar mediante ley
electoral la estructuración de las listas, la forma de ejercicio del voto, la elección concreta del
tipo de fórmula proporcional y el porcentaje de la barrera electoral. Por lo tanto, el legislador
autonómico tiene que diseñar un sistema electoral proporcional, pero nada le impide utilizar
diferentes fórmulas proporcionales o un sistema de listas cerradas pero no bloqueadas. Sin
embargo, al contrario que en los Lander alemanes, todas las CCAA tienen listas cerradas y
bloqueadas y utilizan la fórmula de escrutinio proporcional de media más elevada según la
variante D'Hondt, la que obtiene resultados más mayoritarios entre las fórmulas proporcionales
(especialmente si las circunscripciones tienen un magnitudes pequeñas). De tal manera que las
diferencias básicamente se limitan a tres elementos: el número de circunscripciones en el que
se divide cada CCAA, la barrera electoral que se demanda para el acceso de reparto de
escaños y la magnitud de las circunscripciones electorales, entendido como el número de
escaños que se eligen en cada distrito electoral. Así, queda claro que para este estudio no
sirve el índice de proporcionalidad del sistema electoral de Freitag y Vatter. El sistema electoral
y la fórmula de asignación de escaños son iguales en todas las CCAA, lo que reduce las
diferencias a un único elemento, la barrera electoral. En este sentido, se puede hacer una
lectura de las diferencias entre CCAA basándose exclusivamente en la barrera. Pero no parece
oportuno, toda vez que Freitag y Vatter cometen un error al no incluir en su índice la magnitud
de las circunscripciones porque, por un lado, la ley d'Hondt aumenta sus efectos mayoritarios
en la medida que las circunscripciones son más pequeñas y, por otro, la función de la barrera
electoral está condicionada por la magnitud de las circunscripciones. Una barrera electoral del
3% no es efectiva en circunscripciones de gran magnitud, más o menos a partir de 25
diputados y, en cambio, una del 5% puede actuar dejando fuera del parlamento a formaciones
que sin ese listón hubieran conseguido representación parlamentaria con la estricta aplicación
de la fórmula de asignación de escaños. Lo mismo ocurre, pero amplificado, en las
circunscripciones pequeñas. Si en un distrito electoral se eligen cuatro diputados, de poco sirve
que la barrera electoral esté situada en el 3, 5, 7 o 10%; el acceso efectivo al reparto de
escaños demandará obtener un porcentaje de votos superior. En resumen, la barrera electoral
es un mínimo explícito que a veces puede enmascarar una situación implícita en la que el
partido que quiera conseguir representación en realidad tiene que lograr un porcentaje de votos
superior si en la circunscripción que se presenta hay pocos diputados en juego. Para reconocer
el umbral implícito, Lijphart propone la siguiente fórmula, donde M sería la magnitud media del

distrito de la democracia que analizamos, y U el umbral implícito. De esta manera,

podemos observar que umbrales explícitos pueden ser inferiores a los implícitos que son los
que a la postre marcan la realidad. En las elecciones al Congreso español el umbral explícito
(barrera electoral) está en el 3% para el distrito electoral; sin embargo, con 6,73 escaños de
magnitud media de las circunscripciones electorales, existe un umbral implícito de 9,70% de
votos necesarios para lograr un escaño. Por lo tanto, el umbral efectivo en las elecciones al
Congreso español es de 9,70%, el dato más alto entre el umbral explícito y el implícito. De
todas maneras, trabajar con las medias del umbral implícito electoral puede producir
problemas. Su visión general es acertada, pero en el detalle se nos pierde bastante información
en lo referente a la desproporcionalidad que genera el sistema electoral en un contexto político
concreto y con una estructuración de competencia partidista concreta. En esta línea, considero
que la opción de Lijphart es la adecuada, es decir, es suficiente el uso del índice de
desproporcionalidad de Gallagher como indicador de los sistemas electorales. La medición dela
desproporcionalidad electoral ha sido fuente de diferentes discusiones académicas. Si lo que
queremos es medir la de un partido en una elección particular, la respuesta la obtendremos de
calcular la diferencia entre su porcentaje de votos y su porcentaje de escaños. La cuestión más
compleja surge cuando se pretende agregar las desviaciones entre votos y escaños para el
conjunto de los partidos. "La suma de diferencias absolutas no resulta satisfactorio, ya que ello
no hace distinción entre unas pocas desviaciones graves y amplias y un montón de otras
desviaciones pequeñas y relativamente insignificantes" (Lijphart). Para solventar este
problema, el índice de desproporcionalidad de cuadrados mínimos de Gallagher pondera las
desviaciones por sus propios valores, lo que hace que las desviaciones amplias cuenten
mucho más que las pequeñas del índice. Su cálculo se realiza elevando al cuadrado las
diferencias entre los porcentajes de votos (Vi) y los porcentajes de escaños (Ei) de cada
partido; se suman y el total se divide por dos, y se extrae la raíz cuadrada.

3. Sistemas electorales en diecinueve autonomías. La magnitud media de las

circunscripciones electorales en las CCAA varían entre el 8,57 de las Islas Canarias hasta el
103,85 de Madrid. La media de todas las autonomías entre 1980 y 2010 se sitúa en los 27,20
escaños por distrito electoral, mientras que la mediana es de 24,88. Si lo comparamos con la
media del 6,73 para el Congreso de los diputados de España y, en general, con las magnitudes
de los diferentes sistemas electorales (Lijphart), se puede afirmar que la media expresa una
magnitud grande y, por lo tanto, favorecedora de la proporcionalidad. No obstante, la dispersión
de los datos, como ya indicaba la diferencia entre el más bajo y el más alto, es amplia sin
paliativos. Otro indicador de ello es la desviación típica de 21,82. La expresión de estas
diferencias es multinivel. Hay una primera gran diferenciación entre las autonomías que tienen
más de 15 escaños de media por circunscripción electoral y las que están por debajo de esta
cifra. Las primeras favorecen claramente la representación proporcional atendiendo al
elemento de la magnitud del distrito electoral; las segundas, en cambio, aunque la casuística es
amplia, perjudican en general la proporcionalidad. Por ello, es importante diferenciar otros
niveles de distinción intragrupo. En el primer conjunto están Aragón (22,28), Cantabria (38,42),
Cataluña (33,75), Ceuta (25,00), Comunidad Valenciana (30,14), Extremadura (32,50), Galicia
(18,50),La Rioja (33,28),Madrid (103,85),Melilla (25,00), Navarra (50,00)y País Vasco (24,88).
Básicamente, se trata de CCAA uniprovinciales y ciudades autónomas con circunscripción
única, en la que se concentran todos los escaños del parlamento autonómico. Además, hay
seis CCAA pluriprovinciales que tienen entre dos y cuatro circunscripciones; de todas ellas, la
más pequeña es Ourense con una media de 14,50 escaños para las ocho convocatorias
electorales y la más grande es Barcelona con 85 diputados en todas las elecciones catalanas
celebradas hasta 2010. En el segundo grupo están Andalucía (13,62), Asturias (15,00),
Baleares (14,57), Canarias (8,57), Castilla-La Mancha (9,31), Castilla y León (9,26) y Murcia
(8,94). Se trata de CCAA pluriprovinciales que tienen cuatro o más circunscripciones
electorales. En el caso de Castilla y León, Canarias y Andalucía, el número asciende a siete o
más circunscripciones electorales correspondientes al número de provincias o cabildos
insulares, lo que en las tres autonomías impulsa la desproporcionalidad en mayor o menor
grado dependiendo de la magnitud de las circunscripciones. En Andalucía los ocho distritos
electorales tienen un tamaño considerable sin que haya grandes diferencias entre ellos, lo que
favorece la proporcionalidad. La circunscripción más pequeña es Almería con 11 o 12
diputados, dependiendo de la convocatoria electoral, y la más grande es Sevilla con 18 o 19
diputados. En cambio, Castilla y León es un ejemplo contrario, de las nueve provincias cinco
siempre han tenido siete o menos diputados (con la excepción de Zamora que ha llegado a
tener ocho); Burgos y Salamanca han tenido once, y León y Valladolid dependiendo dela
convocatoria electoral han elegido entre 14 y 15 escaños. Pero, sin duda, es Canarias la CCAA
que tiene unas magnitudes más pequeñas por circunscripción, lo que favorece la
desproporcionalidad. El Hierro y La Gomera tienen tres y cuatro diputados respectivamente;
Fuerteventura siete; La Palma y Lanzarote ocho cada una; y finalmente, Gran Canaria y
Tenerife tienen 15 escaños cada una. La fragmentación de Canarias tiene como explicación su
orografía y la presencia de los Cabildos Insulares como instituciones intermedias entre la
administración autonómica y la local. En este sentido, es probable que la única posibilidad de
mejorar la proporcionalidad a través de las magnitudes de los distritos electorales sea
aumentar el número de escaños de las circunscripciones y, consecuentemente, del Parlamento
autonómico. Algo parecido pasa en Castilla-La Mancha donde encontramos la circunscripción
más pequeña entre las más grandes de las CCAA. Toledo y Ciudad Real en ninguna
convocatoria electoral han superado los 11 escaños, lo que impide el acceso de formaciones
pequeñas al Parlamento autonómico. En el segundo grupo, Asturias, Baleares y Murcia
constituyen excepciones por ser CCAA uniprovinciales con más de una circunscripción
electoral. Sin embargo, la excepción de Baleares realmente no lo es tanto, ya que la
representación se canaliza a través de las cuatro islas principales que constituyen cuatro
consejos insulares y cuatro circunscripciones electorales. En cambio, Asturias y Murcia parece
que, con la división de la provincia en tres y cinco circunscripciones respectivamente,
realmente buscan favorecer a las opciones electorales más fuertes en detrimento dela
proporcionalidad. El caso más claro es la Región de Murcia donde de las cinco
circunscripciones dos tienen menos de cinco escaños (tres y cuatro respectivamente), otra
tiene siete y, finalmente, las dos con una magnitud mayor tienen, dependiendo de la
convocatoria electoral, alrededor de diez escaños la de Cartagena y alrededor de 20 la de
Murcia. Pero por si esto fuera poco, la barrera electoral no es de aplicación a las
circunscripciones sino al resultado en toda la región. Así, la exigencia de un 5% de votos en
toda la comunidad autónoma para poder entrar en el reparto de escaños, muestra una clara
intención de concentrar el voto en las formaciones políticas más fuertes. Recogen los datos del
umbral explícito para cada CCAA, es decir, el porcentaje de voto que necesita un partido para
acceder al reparto de escaños en una circunscripción. Este elemento es clave para poder
entender si la magnitud de un distrito electoral favorece realmente la proporcionalidad. Puede
ocurrir que una circunscripción esté representada por muchos escaños, por ejemplo 30, pero si
la barrera electoral para acceder al reparto está situada en el 15%, en la práctica el tamaño de
la magnitud no actuará como un elemento importante a la hora de impulsar la proporcionalidad.
La mayoría de las CCAA tienen una barrera electoral o umbral explícito del 3% o el 5%.
Algunas no lo han cambiado nunca y, por lo tanto, tienen asignados como valor del umbral
implícito el tres o el cinco, dependiendo de cuál sea la barrera que utilicen. En cambio, otras
autonomías han cambiado del tres al cinco por ciento, y viceversa; en consecuencia, el valor
del umbral implícito recogerá un promedio, tal y como le ocurre a Euskadi, que ha celebrado
cuatro convocatorias electorales con el 3% de barrera electoral y cinco con el 5%. En la
actualidad la CAPV tiene la más pequeña, igual que Navarra, que solo utilizó la del 5% en la
primera convocatoria de 1983. En cambio, Galicia y Extremadura en la mayoría de sus
convocatorias han empleado la barrera electoral del 5%, la misma' que actualmente tienen en
vigor. En Canarias, Comunidad Valenciana y Murcia, el esquema de las «barreras electorales
para las circunscripciones no se cumple en su totalidad o parcialmente. La Comunidad
Autónoma Canaria establece que, para participar en la adjudicación de escaños, un partido
necesitará un mínimo del 6% de votos en el conjunto de las Canarias, o ser la lista más votada
o alcanzar el 30% en una isla (en 1983 era suficiente el 3% en Canarias o el 15% en la isla).
Ambos datos son relevantes y deberían de ser trasladados como un único valor del umbral
explícito. La cuestión es, ¿cómo podemos combinarlas de la mejor manera posible? De
utilizarse el promedio aritmético, la barrera de la circunscripción se impondrá sobre la barrera
para el conjunto de Canarias. Por lo tanto, es mejor emplear la media geométrica que es
menos sensible que la media aritmética a los valores extremos. El resultado es que a Canarias
en el umbral explícito se le asigna un valor de 13,41. En el caso de la Región de Murcia, la
barrera electoral está situada en el 5% de votos del conjunto de la comunidad autónoma. La
cuestión es que este valor no es comparable con el cinco por ciento de barrera electoral en las
circunscripciones. Evidentemente, la dificultad de obtener representación es mayor cuando la
barrera electoral exige un mínimo de apoyo en toda la comunidad, en lugar de en un distrito
electoral. Por ello, para obtener el valor del umbral explícito en Murcia se ha multiplicado la
barrera (5%) por el número de circunscripciones (5). Así, se han logrado dos números: el cinco
de la barrera electoral para toda la Región de Murcia y el 25 resultante de multiplicar la barrera
por el número de circunscripciones. A continuación, se ha calculado la media geométrica de
ambos números (11,18) como el valor que pasa a definir el umbral explícito de Murcia. Por
último, en la Comunidad Valenciana las dos primeras convocatorias electorales la barrera
electoral estuvo situada en el 3% de votos del conjunto de la comunidad autónoma, y desde
1991, el listón paso a ser del 5%. Para el cálculo de su umbral explícito se ha procedido de
igual manera que con Murcia pero, calculando dos convocatorias electorales con el 3% (5,20) y
cinco con el 5% (6,71). De todas maneras, como ya hemos visto, la barrera electoral puede que
tenga más o menos sentido dependiendo del umbral implícito; el rango va del 0,72 de Madrid al
7,55 de Murcia. La media de todos los umbrales implícitos de las CCAA se sitúa en 3,86%, un
valor bajo y, por lo tanto, favorecedor de la proporcionalidad. Sin embargo, para saber
realmente cuál es el umbral efectivo hace falta tomar el dato más alto entre los umbrales
explícitos e implícitos. Por ejemplo, Madrid a pesar de tener un umbral implícito bajo, su umbral
efectivo es del 5%, el mismo que impone su umbral explícito. Lo mismo ocurre en otras doce
autonomías que tienen como umbral efectivo el explícito. En cambio, solo son seis las que
tienen como efectivo al implícito. La consecuencia es que la media de los umbrales efectivos
de las CCAA es de 5,53; un dato sensiblemente superior al del umbral implícito, pero también
al del explícito (4,64). Entre las CCAA con un umbral efectivo más alto destacan por este
orden: Canarias, Murcia, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Comunidad Valenciana. Todas
ellas, además de Ceuta, están también entre las que tienen una mayor desproporcionalidad
según el índice de Gallagher. Como era de esperar, con un coeficiente de Pearson del 0,67, el
umbral efectivo está correlacionado significativamente con el índice de desproporcionalidad de
Gallagher. A mayor umbral efectivo, mayor será las desproporcionalidad. Este tipo de relación
es igual también con el umbral explícito (r = 0,43) y el implícito (r = 0,74), si bien es verdad que
en el primer caso la significación es de 0,06 y, por lo tanto, no sería admisible estadísticamente
si situamos el listón en el 0,05. Este último problema no lo tiene la magnitud media de los
distritos, su correlación de Pearson con el índice Gallagher es de -0,69, significativa al 0,00.
Por lo tanto, a mayor magnitud de los distritos electorales, menor será la desproporcionalidad.
Por último, habría que señalar que existe una correlación de 0,528, significativa al 0,02, entre el
índice de desproporcionalidad de Gallagher y el número de circunscripciones que tiene cada
CCAA. A mayor número de distritos electorales, mayores el porcentaje de desproporcionalidad.
De todas maneras, en general, las diecinueve autonomías muestran un bajo grado de
desproporcionalidad en comparación con las 36 democracias que estudia Lijphart. La media
delas CCAA es de 4,72%. En cambio, calculado tal y como lo hace Lijphart, es decir, no
contabilizando los partidos que aparecen como "otros", el dato para las CCAA desciende hasta
más o menos el 4,50%, lo que a las autonomías españolas en su conjunto les situaría en el
estudio de Lijphart como la decimosexta democracia con menos desproporción electoral y con
una diferencia importante respecto al 9,70% de desproporción delas elecciones al Congreso
español. El porqué de esta diferencia es que las autonomías tienen circunscripciones
electorales de magnitudes mayores que las del Congreso; por ello, a pesar de compartir los
rasgos básicos del sistema electoral, los resultados son claramente más proporcionales en las
diecinueve autonomías. No obstante, existen diferencias apreciables, aunque no demasiado
importantes, entre las diferentes autonomías. El rango del índice de desproporcionalidad va
desde el mínimo de Madrid con un 2,36% de desproporcionalidad electoral, hasta el máximo de
6,74% para Ceuta132. Curiosamente, ambas autonomías tienen el mismo sistema electoral
con la única diferencia del número de escaños a repartir en el distrito único. Madrid con una
media de 103,85 diputados es capaz de garantizar una alta proporcionalidad para todas
aquellas opciones electorales que superen la barrera electoral del 5%, especialmente desde la
convocatoria electoral de 1995 en la que se ha afianzado la concentración del voto en pocas
opciones. Mientras que Ceuta con 25 escaños muestra una considerable desproporcionalidad
electoral. Esto ocurre porque hay algunos partidos que superan el umbral implícito del 2,88,
pero no obtienen escaños por no llegar al 5% de la barrera electoral. Finalmente, junto a
Madrid, entre las autonomías con una menor desproporcionalidad electoral hay que destacar al
País Vasco (2,94) y Navarra (3,33). La primera se beneficia de un sistema electoral que tiene
un umbral implícito (2,90) muy próximo a la barrera electoral (actualmente situada en el 3%); y
la segunda, de una barrera electoral pequeña (3%) combinada con una circunscripción
electoral de gran magnitud (50escaños). Sin embargo, tiene un poco más de
desproporcionalidad electoral porque la barrera del 3% es óptima para mejorar la
proporcionalidad de las circunscripciones con alrededor de 25 escaños, ya que prácticamente
queda igualada con el umbral implícito. En cambio, para lograr el mismo efecto con 50 escaños
se necesita una barrera de alrededor del 1,5%. Así, según se amplía la magnitud de la
circunscripción la barrera debería de bajar para favorecer la proporcionalidad. Por ello,
circunscripciones de gran magnitud como Barcelona (85 escaños) o Madrid son susceptibles
de generar bastante desproporcionalidad debido a que la diferencia entre el umbral explícito y
el implícito es apreciable, especialmente en el caso de Madrid que tiene un 5%, y no tanto en el
de Barcelona que tiene un 3%, aunque en este último caso la desproporcionalidad electoral se
explica en gran parte por la sobrerrepresentación de algunas circunscripciones sobre otras. El
mismo motivo que explica las desproporcionalidad del País Vasco, las Islas Baleares, Aragón o
Canarias. No obstante, es pertinente subrayar que esta explicación sirve solo para casos
concretos y que no es generalizable a todas las autonomías, tal y como muestra el coeficiente
de correlación de Pearson de 0,09 para la relación entre la sobre representación territorial y el
índice de desproporcionalidad de Gallagher.

4. Relaciones entre desproporcionalidad y número efectivo departidos. Tal y como he

analizado, las CCAA comparten los rasgos fundamentales de sus sistemas electorales, en gran
parte porque han rehusado utilizar la autonomía que disponen para crear sistemas electorales
más originales. La consecuencia de ello es que el índice de desproporcionalidad de Gallagher
no tiene una gran capacidad discriminadora entre los casos analizados. Las diferencias que
hay responden a la combinación de tres elementos: la magnitud de las circunscripciones, la
barrera electoral para acceder al reparto de escaños y el número de circunscripciones que
tiene cada autonomía. La consecuencia de todo lo analizado hasta el momento es que la
relación entre el grado de desproporcionalidad y el número efectivo de partidos no tiene
obligatoriamente que mostrarse intensa. La diferencia entre el dato de desproporcionalidad
más bajo y el alto es un escaso 4,5%, una distancia asumible por el sistema de partidos sin que
afecte demasiado para determinar un mayor o menor número efectivo de partidos. En esta
línea, podemos observar que la correlación de Pearson entre el índice de desproporcionalidad
de Gallagher y el número efectivo de partidos es de -0,41, algo baja, tal y como índica su
significación estadística del 0,08. Sin embargo, es suficiente para determinar que sí que hay
una influencia del sistema electoral sobre el número efectivo de partidos. Algunas CCAA, como
Canarias, Comunidad Valenciana, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Murcia destacan por
haber diseñado su sistema electoral para favorecer la concentración del voto en los partidos
mayoritarios y el objetivo parecen haberlo logrado. Hay dos casos excepcionales, motivo por el
que la relación entre ambos indicadores no llega a la significación del 0,05. Por una parte,
Madrid obtiene una alta proporcionalidad en sus resultados electorales, pero tiene un sistema
bipartidista imperfecto. Y por otra parte, Canarias con un sistema claramente multipartidista es
la segunda CCAA con una mayor desproporcionalidad. En este sentido, no es de extrañar que
el resultado del análisis estadístico manifieste una alta sensibilidad a estos dos valores
extremos, ya que el total de los casos suman solo diecinueve. Una prueba de lo explicado es
que si se excluye del análisis a Canarias y Madrid, la correlación de Pearson pasa a ser de
0,71, significativa al 0,00. De tal manera la relación inversa queda más clara. A mayor
desproporcionalidad electoral menor número departidos, o viceversa, a mayor proporcionalidad
electoral mayor número de partidos. Concluyendo, la hipótesis general se confirma, es decir, el
sistema proporcional es una condición facilitadora (casi necesaria pero no suficiente) para que
haya un sistema de partidos multipartidista. Sin embargo, la variabilidad del número efectivo de
partidos no encuentra una explicación lo suficientemente fuerte en el grado de
desproporcionalidad electoral de las 19 autonomías, porque no hay grandes diferencias en el
diseño del sistema electoral. Por lo tanto, es de esperar que las explicaciones sean más
consistentes con la variable de las dimensiones de tema de conflictos partidistas.
TEMA 6. PRESIDENTES AUTONÓMICOS, GOBIERNOS Y LIDERAZGO POLÍTICO.
GABINETES CONCENTRADOS FRENTE A DIVIDIDOS: NÚMERO DE PARTIDOS EN EL GOBIERNO,
TIPO DE MAYORÍAS Y FAMILIAS IDEOLÓGICAS REPRESENTADAS, Blas Mendoza.

Según Lijphart, "la diferencia entre gobiernos de mayoría absoluta de un partido y las amplias
coaliciones multipartidistas resume el contraste entre el principio mayoritario de concentrar el
poder en manos de la mayoría y el principio consensual de una amplia división del poder". Esta
afirmación no constituye ninguna novedad en su teoría general del poder compartido, ya que
en su tipo de democracia consociacional la forma del gabinete fue identificada como la más
significativa de las características. Por lo tanto, su conexión teórica viene de atrás, al igual que
su papel central. Lijphart admite que es "la más importante y típica diferencia entre los dos
modelos de democracia, puesto que compendia el contraste entre concentración y división del
poder". Además, Taagepera en su metanálisis y Lijphart en su análisis factorial demuestran que
esta variable ocupa un papel central en la dimensión del poder conjunto, ya que es la que "se
correlaciona más estrechamente con el 'factor' que resume la primera dimensión (ejecutivos-
partidos)”. Sin embargo, la medición de Lijphart ha sido considerablemente criticada por
McGann, Ganghof, Taagepera, Vatter. El problema fundamental es que su tratamiento de los
gobiernos minoritarios es pobre y ambiguo. Si son de un solo partido no contribuyen al modelo
mayoritario ni tampoco al consensual, a pesar de que un gabinete de estas características
podría recoger mejor que ningún otro (incluido el sobredimensionado) el espíritu consensual.
Sobre todo si el gabinete tiene que buscar pactos de geometría variable con diferentes grupos
parlamentarios. En este caso, dependiendo de la temática pactará con uno o con otros, lo que
reduce las ocasiones en la que toda o parte de la oposición sale perdedora o, expresado de
otra manera, aumenta el número de ocasiones en los que toda o parte de la oposición sale
vencedora. Pero además, el problema es que un gobierno en minoría también puede ser un
buen ejemplo de un gabinete mayoritario si en realidad tiene una coalición estableen el poder
legislativo. Un ejemplo de un gobierno mayoritario disfrazado de minoritario es el presidido por
el socialista Patxi López en la CAPV desde el año 2009. El gabinete únicamente está integrado
por los socialistas, la segunda fuerza parlamentaria, por lo tanto, es un gobierno en minoría que
nunca se podría haber constituido sin el apoyo de otro partido. En este caso, es el PP quien
alcanzó un acuerdo de legislatura con los socialistas para votar la investidura de Patxi López,
apoyar los presupuestos anuales del gobierno y actuar como "socio preferente" en toda la tarea
legislativa. A cambio, el PP obtuvo la Presidencia del Parlamento Vasco y la capacidad de
influenciar en las políticas públicas y las leyes que se aprueben, así como en la designación de
algunos puestos en organismo autónomos y en los niveles inferiores del gobierno. A todo esto,
hay que añadir la existencia de un acuerdo rubricado de carácter público, una comisión de
seguimiento del pacto, una mayoría formada exclusivamente por partidos que representan al
segmento no nacionalista de la sociedad y una mayoría absoluta estricta muy ajustada (entre
ambos llegan a 38 escaños donde está situada la frontera y como es más habitual en los
sistemas mayoritarios, estos diputados no representan la mayoría absoluta de los sufragios
emitidos ni tampoco de los válidos). No obstante, ahí no acaba la casuística, un gobierno
sobredimensionado puede ser un gobierno poco consensual. Por ejemplo, entre 1984y 1987 el
gobierno catalán estuvo conformado por una coalición sobredimensionada entre CiU y ERC. El
primer socio, con 72 escaños, tenía mayoría absoluta en el Parlamento catalán y, no obstante,
decidió incluir en el gabinete a un socio superfluo que solo tenía cinco escaños. Este caso,
desde el punto de vista del cumplimiento técnico de las características, es un ejemplo de un
gobierno consensual para Lijphart. La realidad, en cambio, es bien diferente: el poder en ese
gobierno estaba muy concentrado en el poder legislativo (la mayoría absoluta estaba en manos
de un único grupo parlamentario), en el poder ejecutivo (la coalición preelectoral CiU ostentaba
todas las consejerías menos una) y en el ámbito ideológico (era un gabinete de concentración
de las fuerzas nacionalistas catalanas representadas en el parlamento). Se van a analizar tres
variables para poder explicar en qué medida están concentrados o dispersados los poderes
ejecutivos autonómicos. Primero se abordará la cuestión del grado de división de los gabinetes
autonómicos a través del número efectivo de partidos en el gobierno. Se trata de contabilizar
los partidos que participan relativizando su peso en el gabinete. El segundo aspecto que se
estudiará es el grado de concentración/dispersión ideológica de los gabinetes, a tal efecto, se
ha creado un índice de representación de los principales grupos ideológicos al que denominaré
índice de dispersión ideológica del gobierno. Y finalmente, en el tercer apartado se examinará
el tipo de mayoría legislativa que tienen los gobiernos autonómicos. Para ello, el indicador que
manejaré será el porcentaje de tiempo que ha habido gobiernos de mayoría absoluta estricta,
es decir, gabinetes ganadores que no incluyen a socios superfluos.

1. Fragmentación de los gabinetes: la concentración del ejecutivo en un solo partido

frente a la división en muchos partidos. La primera variable trata de resumir el grado de
dispersión del poder ejecutivo relacionando el número de partidos representados en el gobierno
y la fuerza relativa de cada uno; utilizando el número efectivo de partidos en el gobierno de
acuerdo con la fórmula de Laakso y Taagepera: donde N es el número de partidos y Ei es la
proporción de escaños que tiene el partido i en el gobierno.
La lógica de interpretación es sencilla: a mayor número efectivo de partidos en el gobierno más
dispersado estará el poder en el ejecutivo y, viceversa, a menor número efectivo de partidos en
el gobierno mayor será la concentración del poder en el gabinete. Esta medida ha sido utilizada
por algunos autores, entre otros Jahn y Müller-Rommel, como sustituto de la variable tipo de
gabinetes. Sin embargo, el número efectivo de partidos en el gobierno (NEPG) no pretende
expresar lo mismo que el tipo de gabinete de Lijphart. Esta última variable trata de combinar el
número de partido en el gobierno con el tipo de mayoría que tienen. En cambio, el NEPG solo
se centra en explicar el grado de dispersión del poder dentro del gabinete. Tarea que la realiza
con mucha más precisión que la variable de Lijphart. En este sentido, no tiene importancia que
se muestre ineficaz para recoger la información de los gobiernos en minoría que tienen algún
tipo de acuerdo del legislativo con otras fuerzas parlamentarias. Lo oportuno es circunscribir su
función a reflejar el grado de dispersión interno del gobierno, desligándolo de su relación con el
tipo de mayoría que ostenta en el poder legislativo. Para esta última labor, como más adelante
se verá, utilizaré el tipo de gobierno centrándolo exclusivamente en la dimensión del tipo de
mayoría legislativa.
Las coaliciones preelectorales han sido tratadas como un único partido, al igual que ya se hizo
en el número efectivo de partidos parlamentarios. Por ejemplo, CiU, ICV-EUiA u otro tipo de
coaliciones preelectorales (PP + regionalistas) contabilizan como un único partido si en el
Parlamento constituyen un único grupo parlamentario. La media de las diecisiete CCAA se
sitúa en 1,20 partidos, la mediana en 1,07 y la desviación típica es de 0,2 El mínimo lo tienen
Madrid, Extremadura, Castilla-La Mancha, Murcia y la Comunidad Valenciana con un solo
partido efectivo en todo el período; mientras que el máximo lo tiene las Canarias con una media
de 1,62 partidos. De cerca le siguen el País Vasco (1,55), Cantabria (1,47) y Aragón (1,47). Por
último, hay que mencionar a Baleares (1,36) y Cataluña (1,34) entre las CCAA con valores
relativamente altos de número efectivo de partidos en el gobierno. El número efectivo de
partidos en el gobierno es bajo en la mayoría de las CCAA. Es verdad que las coaliciones
gubernamentales son más habituales en las autonomías que en el gobierno central, pero, a
pesar de ello no son lo habitual. Las excepciones importantes son seis, a saber, Canarias, País
Vasco, Cantabria, Aragón, Baleares y Cataluña, y quizás una séptima, Galicia (1,20). La
explicación del porqué de la excepción está asociada al número efectivo de partidos
parlamentarios, así se puede observar que el coeficiente de correlación de Pearson para esta
variable con el NEPG es de 0,732, significativo al 0,00. A mayor número efectivo de partidos
parlamentarios, más probabilidad de que haya gobierno con un número efectivo de partidos
superior a uno. Resultado que viene a confirmar la hipótesis general: el sistema multipartidista
es una condición facilitadora (casi necesaria pero no suficiente) para que los gobiernos estén
compuestos por más de un partido.

2. La representación de los principales grupos ideológicos en el gobierno: concentración

ideológica frente a dispersión ideológica en el ejecutivo. En el apartado anterior se ha
analizado el grado de división del poder ejecutivo atendiendo al criterio del número de partidos;
esta división puramente cuantitativa aporta muy poca información sobre el grado de división
ideológica del gabinete y, sobre el grado en el que el poder es compartido entre partidos que
representan a diferentes sensibilidades sociopolíticas. Como respuesta a esta carencia, he
creado un índice donde trato de recoger en qué nivel está representado cada grupo ideológico
principal en el gabinete, es decir, interesará reflejar qué porcentaje del total de los
representantes de cada segmento está en el gobierno. De tal manera, primero explicaré como
se construye el índice y después, lo aplicaré al estudio de las CCAA.

El índice de dispersión ideológica en el gobierno (IDIG). El primer paso en la elaboración del

índice es identificar los principales ejes de conflicto en cada CCAA. Lo más común es que el
único relevante sea el clásico izquierda-derecha, a través del cual se organizan dos o más
partidos que se identifican con uno de los dos segmentos o grupos ideológicos: el de izquierda
o el de derecha. Por ejemplo, en Madrid hay tres partidos representados en el parlamento, el
PP es el partido de la derecha y el PSOE e IU son los de izquierda. En 1991 las elecciones las
ganó el PP con 47 escaños, la segunda fuerza fue el PSOE con 41 y, finalmente, la tercera fue
IU con 13 escaños. La lógica dela competencia entre grupos ideológicos se impuso y, por ello,
el gobierno fue a parar a manos socialistas, sin ni siquiera tener que formar un gabinete en
coalición con IU. Esta es una forma de actuar claramente mayoritaria; en cambio, en una lógica
consensual lo habitual sería la colaboración y acuerdos múltiples entre partidos que
representan a diferentes grupos ideológicos. Los acuerdos transversales suelen ser más fáciles
cuando el número de grupos es superior a dos. Este escenario es el que se da en algunas
CCAA con un conflicto centro-periferia expresado de forma más o menos significativa. Si la
expresión del regionalismo o el nacionalismo no es muy fuerte, lo normal es que se añada un
tercer grupo ideológico. En Galicia, además del PP o el PSOE, está el Bloque Nacionalista
Galego (BNG) que representa a un tercer grupo ideológico, el nacionalismo gallego. En algún
momento de la historia han coincidido partidos nacionalistas gallegos de izquierda y de derecha
en el Parlamento, pero su fuerza conjunta no era lo suficientemente grande para considerar a
cada uno como un grupo ideológico separado. De hecho, la desaparición parlamentaria del
nacionalismo de derechas está muy ligada al crecimiento del BNG. Estos escenarios de tres
subconjuntos favorecen los acuerdos entre diferentes, si bien es verdad que a menudo dos de
los tres grupos actúan como aliados reproduciendo escenarios similares al que hemos visto en
Madrid. Sin embargo, el compartir el poder entre diferentes sensibilidades ideológicas es en sí
mismo una forma de dispersar el poder y, además, es posible que en diferentes momentos las
alianzas entre grupos ideológicos cambien facilitando la interacción entre los tres. Este
escenario además de en Galicia, se da en Canarias, Baleares, Navarra, Aragón y Cantabria.
En todas estas CCAA existen grupos nacionalistas y/o regionalistas con partidos de claro
carácter identitario y autónomo que obtienen una representación parlamentaria media entre e
15% y el 35%. En cambio, no se puede considerar como un grupo ideológico significativo
aquellos partidos regionalistas o nacionalistas que lo representar con menos del 10% de
representación parlamentaria y/o de una forma intermitente. Puede ocurrir que
circunstancialmente surja un partido regionalista que obtenga en una o dos elecciones
representación parlamentaria, pero que no consiga estabilizarse y acabe desapareciendo. En
este caso, es muy posible que la irrupción de un grupo ideológico "nuevo" sea una fórmula
adoptada por una escisión de alguno de los partidos principales que se organizan en el eje
izquierda-derecha. Otro escenario, mucho menos habitual en el panorama autonómico, se da
cuando el eje de conflicto centro-periferia es de una intensidad considerable, lo que suele
provocar que los partidos nacionalistas y/o regionalistas superar la representación del 40% en
el parlamento. Este hecho facilita que las distinciones entre izquierda y derecha dentro de los
nacionalistas y/o regionalistas adopten la fuerza suficiente para sedimentarse como un grupo
ideológico fuerte y diferenciado. En consecuencia, los grupos ideológicos se desdoblan, por
una parte en una sensibilidad de izquierda-nacionalista y otra de derecha-nacionalista; y por
otra parte, en una de izquierda-estatal y otra de derecha-estatal. Precisamente, esta es la
situación que se da en Euskadi y Cataluña. En ambas CCAA, los partidos nacionalistas
obtienen una media superior al 50% de representación parlamentaria en las convocatorias
electorales celebradas entre 1980 y 2010; realidad que facilita el desarrollado de cuatro
sensibilidades ideológicas bien definidas, especialmente en el País Vasco.
Una vez se han definido los grupos ideológicos, el siguiente paso es proceder a la medición de
la proporción de escaños de cada grupo ideológico representado en el gobierno. Por ejemplo,
entre 1995 y 1998, el Gobierno Vasco fue presidido por Ardanza con una coalición entre el
PNV+PSE+EA. En este caso, estaban representadas tres de las cuatro sensibilidades
ideológicas del País Vasco. La sensibilidad nacionalista vasca de derechas lo estaba al
completo (1); la de izquierda de ámbito estatal lo estaba al 0,67 (doce escaños de
dieciocho144); la nacionalista de izquierdas lo estaba al 0,42 (ocho escaños de diecinueve140);
y por último, la de derecha de ámbito estatal no estaba representada. Mi propuesta será crear
un índice de dispersión ideológico del gobierno (IDIG) que funcione con la misma lógica que el
índice de consociación. El rango del índice va desde el cero, mínimo (ausencia) de dispersión
ideológica del gobierno, hasta el uno, máximo de dispersión ideológica. Así, si un gobierno
representa exclusivamente a un grupo ideológico, será un gobierno que obtendrá el valor cero.
En cambio, un gabinete en el que estén representados el cien por cien de los escaños de cada
sensibilidad ideológica y obtendrá el valor uno, es decir, el máximo grado de dispersión
ideológica.
1) Para un sistema con dos grupos ideológicos la fórmula sería: IDIGab=Ga*Gb; donde la que Ga
es la proporción de escaños del grupo a representado en el gabinete y Gb es la proporción de
escaños del grupo b representado en el gabinete. Por ejemplo, en Castilla-La Mancha todos los
gobiernos han sido socialistas y nunca ha participado en estos una fuerza de sensibilidad de
derecha. Por lo tanto, en el mejor de los casos el gobierno ha representado a todo el grupo
ideológico de izquierdas, 1(Ga), pero el valor para el grupo de derecha (Gb) siempre ha sido
cero. De tal manera que una vez aplicada la fórmula, obtenemos cero como resultados. Es
decir, los gobiernos en Castilla-La Mancha siempre han sido concentrados ideológicamente.
2) Para un sistema con tres grupos ideológicos la fórmula sería:
IDIGabc=(Ga*Gb)+(Ga*Gc)+(Gb*Gc)/3; en la que Ga es la proporción de escaños del grupo a
representado en el gabinete; Gb es la proporción de escaños del grupo b representado en el
gabinete; y Gc es la proporción de escaños del grupo c representado en el gabinete. Por
ejemplo, en la legislatura 2005-2009 en Galicia se conformó un gobierno de coalición
PSOE+BNG. Los socialistas representaban a la totalidad de escaños del grupo ideológico de
izquierda de ámbito estatal; y los del BNG eran la totalidad de escaños del nacionalismo
gallego. Por lo tanto, Ga y Gb tienen asignado uno. Sin embargo, el tercer grupo ideológico, la
derecha de ámbito estatal (PP), estaba fuera del gobierno y, consecuentemente, Gc tiene el
valor cero. Una vez aplicada la fórmula el resultado es 0,33.
3) Para un sistema con cuatro grupos ideológicos la fórmula sería la siguiente: IDIGabcd=
(Ga*Gb)+(Ga*Gb)+(Ga*Gc)+(Gb*Gc)+(Gb*Gd)+(Gc*Gd)/6. Como ejemplo, la coalición de
gobierno entre PNV+PSE+EA. Según las proporciones mencionadas, Ga tendría un valor uno,
Gb 0,67, Gc 0,42 y Gd 0. Una vez aplicada la fórmula, el resultado arroja un 0,23 en el índice
de dispersión ideológico en el gobierno.
4) Así, sucesivamente, según aumente el número de grupos, aumentarán las interacciones. La
fórmula para determinar el número de estas es: Num de interacciones= N/2 *(N-1).
El número de grupos influye en el funcionamiento de los valores del índice de dispersión
ideológica del gobierno. Así, a mayor número de grupos ideológicos representados en el
parlamento, más probable que haya algún tipo de coalición entre estos. De tal manera que será
más sencillo superar la valoración de cero en el índice. A su vez, en este contexto la exclusión
de un grupo de las tareas de gobierno no comportará una bajada tan radical en los valores del
índice, tal y como pasa si solo hay dos grupos ideológicos:
- Si hay dos grupos ideológicos y uno está excluido del gobierno, el índice siempre será cero.
- Si hay tres grupos ideológicos y uno está excluido del gobierno, el índice alcanzará como
máximo el 0,33 (en caso de estar representados los otros dos grupos al completo); silos
excluidos son dos, el valor siempre será cero.
- Si hay cuatro grupos ideológicos y uno está excluido del gobierno, el índice alcanzará como
máximo el 0,50; si los excluidos son dos, el máximo será 0,17; y si son tres, el valor siempre
será cero.
Por otra parte, en general, a mayor número de grupos, mayor será la probabilidad de que los
partidos que participen en el gabinete representen a toda su sensibilidad ideológica, lo que a su
vez, como se ha visto en el apartado teórico sobre la teoría consociacional, simplifica la
negociación y consecución de acuerdos entre diferentes por estar la representación de cada
grupo circunscrita a un único partido. Esto significa que si la volatilidad electoral entre grupos
ideológicos es pequeña, el partido que representa en exclusividad a ese grupo no tendrá
oposición respecto a las decisiones que adopte sobre coaliciones gubernamentales e, incluso,
sobre las políticas que pudiera implementar desde el gobierno. No obstante, si tal y como he
explicado la diversidad de grupos favorece el ascenso en los valores iniciales del índice, esto a
la vez supone una dificultad para poder alcanzar valores altos. Por ejemplo, en un panorama
de cuatro o cinco grupos ideológicos, es probable que al menos se necesiten acuerdos entre
partidos que representan parcial o totalmente a dos sensibilidades. Consecuentemente, ese
gabinete siempre puntuará más de cero en el índice de dispersión ideológica del gobierno. En
cambio, en un esquema de dos grupos lo habitual es que una sola sensibilidad ideológica
pueda gobernar sin apoyo de la otra, caso en el que la puntuación del índice será cero. Pero, a
nada que el gobierno logre incluir en el gabinete a las dos sensibilidades, será relativamente
sencillo que crezcan los valores del índice de una forma sustancial. Efecto que es más
complicado de lograr a medida que aumentan los grupos ideológicos porque será más difícil
incluir a todas las sensibilidades en el gobierno. ¿cómo podemos interpretar los valores del
índice de acuerdo a la dispersión ideológica del gobierno y la teoría del poder compartido? Si
los valores superan la barrera del 0,50 estará claro que se trata de un gobierno con una alta
dispersión ideológica y, por lo tanto, con un grado considerable de poder compartido entre
diferentes ideologías. Pero ¿cómo interpretar los valores inferiores a la barrera señalada?
Todos aquellos que superan la barrera del 0,33 serán gobiernos significativos de poder
compartido ideológico. De ahí para abajo, el grado de dispersión ideológica baja
cuantitativamente, aunque ello no excluye que pueda ser interesante hacer una interpretación
cualitativa del caso para mejorar la interpretación. Finalmente, todo gobierno que esté por
debajo del 0,10 será un gobierno con algo de dispersión ideológica pero que atiende a una
lógica adversativa y competitiva.

El IDIG en las CCAA. El IDIG para las diecinueve autonomías recoge la media aritmética de
los valores de los gobiernos autonómicos ponderado por el tiempo en el que desplegaron su
acción. Respecto a los gobiernos en minoría pero con acuerdos de legislatura con otros
partidos, el tratamiento ha sido el siguiente. Si hay un partido que apoya la elección del
Presidente y la aprobación de los presupuestos, entonces, aunque ese partido formalmente no
forme parte del gobierno, se contabilizará como representado en este con una ponderación de
0,25. Por ejemplo, cuando los socialistas vascos abandonaron el gobierno de coalición con el
PNV y EA en junio de 1998, HB paso a sostener el gobierno desde fuera en los asuntos más
importantes y, por ello, en ese último medio año que duro el gabinete Ardanza queda
contabilizado HB como representado con una ponderación de 0,25. Otro escenario algo
diferente se da cuando el apoyo externo al gobierno está más formalizado. En este caso,
además de votar la investidura y los presupuestos, incluye un pacto público (normalmente por
escrito). En este esquema, los partidos que estén fuera del gobierno pero que lo apoyan serán
contabilizados con una ponderación de 0,50. Por ejemplo, el primer gobierno Ibarretxe en
Euskadi, desde la investidura a finales de 1998y hasta la ruptura de la tregua por parte de ETA
(enero de 2000), fue un gabinete entre PNV y EA. Sin embargo, Euskal Herritarrok (EH) tenía
un acuerdo de legislatura para apoyar la investidura, los presupuestos y los proyectos más
importantes del ejecutivo. De tal manera que en mi contabilización ese año de gobierno incluye
a EH como representado en el gobierno con una ponderación de 0,50. Finalmente, si hay una
comisión de seguimiento del pacto y el partido que está fuera del gobierno tiene capacidad de
influenciar en la designación de cargos en organismos autónomos y en el gobierno, se
contabilizará a todos los efectos como un partido que está representado en el gabinete. El
ejemplo más claro es el gobierno en minoría del PSE con apoyo del PP. Tal y como se ha
explicado anteriormente, en el 2009 el PP se erigió en el partido imprescindible para posibilitar
la elección de un Lehendakari socialista. Como pieza clave cerró un acuerdo por escrito con el
PSE que ha supuesto: un programa de gobierno de mínimos, una relación prioritaria para el
trabajo legislativo, un intercambio de apoyos en el parlamento para obtener una serie de
puestos (entre otros, asegurar la investidura de un Lehendakari socialista y una Presidenta del
Parlamento del PP), apoyo del PP a los presupuestos de Euskadi y capacidad por parte del PP
de influenciar la elección de algunos cargos de organismos autónomos y del Gobierno Vasco.
Además, para garantizar el cumplimiento de estos acuerdos existe una comisión de
seguimiento del Pacto que se reúne con cierta asiduidad. Por lo tanto, en este gobierno se han
contabilizado como representados al PSE y el PP.
La concentración ideológica de los gobiernos autonómicos es alta. La media del grado de
dispersión ideológica en los ejecutivos de las diecisiete CCAA se sitúa en el 0,06 y la mediana
en el 0,01. Es decir, a pesar de que el rango abarca desde el valor cero hasta el más alto de
0,28, solo son cinco las CCAA que superan el 0,10 del índice. Se trata de Canarias (0,28),
Cantabria (0,19), Aragón (0,18), Baleares (0,12) y Euskadi (0,11). Estas CCAA, junto a
Cataluña (0,09), Galicia (0,06) y Navarra (0,06), son las que tienen más grupos ideológicos
diferenciados. No es casualidad que sean también las únicas que consiguen superar el listón
de cero en el índice. El resto de CCAA, con la minúscula excepción de La Rioja (0,006), tienen
dos sensibilidades y gobiernos ideológicamente concentrados al máximo, aunque en lo
esencial esta tendencia no difiere de la que muestran el resto de CCAA. A mayor número de
grupos ideológicos más probable que haya diversidad ideológica en el gobierno. No obstante,
para que esta diversidad sea lo suficientemente indicadora de un alto grado de inclusión de
diferentes grupos ideológicos, he señalado que al menos el valor debería de superar la barrera
del 0,33. En este caso, ninguna CCAA lo supera, la que más cerca queda es Canarias que con
un esquema de tres grupos ha logrado generar diversos gobiernos que incluían a dos de las
tres sensibilidades con un alto grado de representación. A su favor tiene que la combinación de
la coalición de subconjuntos ha variado y, por lo tanto, esto se puede considerar como un
comportamiento bastante inclusivo. Algo parecido ocurre en Aragón, y en menor medida en
Cantabria y Baleares. En estas dos últimas CCAA ha sido más habitual la alianza entre dos
segmentos para competir contra otro. Por último, llaman la atención que los casos del País
Vasco y Cataluña tengan una baja dispersión ideológica en el gobierno, toda vez que la
correlación de Pearson del índice IDIG es de un 0,67 (significativa al 0,01 con el número de
grupos ideológicos y de 0,945 (significativa al 0,00) con el número efectivo de partidos en el
gobierno. En este sentido, Cataluña y Euskadi constituyen excepciones ya que ambas son las
CCAA con un mayor número de grupos y están entre las que tienen un número más alto de
partidos efectivos en el gobierno, especialmente la CAPV. Sin embargo, los valores que
obtienen en el índice son bajos debido a que el poder ejecutivo normalmente se ha
concentrado en uno o dos grupos ideológicos. La excepción más importante fue el gobierno de
coalición entre PNV, PSE y EA presidido por Ardanza entre 1995 y 1998, en un contexto en el
que tanto el PSE como EA mostraban claros signos de debilidad. En resumen, ha quedado
verificada la hipótesis general: el gobierno multipartito es una condición facilitadora (casi
necesaria) para que le gobiernos estén dispersados/divididos ideológicamente. No obstante, al
no constituir una condición suficiente, el resultado en las CCAA es bastante pobre desde el
punto de vista del grado en el que comparten el poder los diferentes grupos ideológicos.

3. Tipos de gobierno: gabinetes ganadores mínimos frente a gabinetes en minoría y

sobredimensionados. Es difícil argumentar, tal y como hace Lijphart, que los gobiernos
ganadores mínimos de un solo partido son más mayoritarios que los de coalición, hay sistemas
electorales y sociedades que tienen un bajo número efectivo de partidos en los que la
agregación de intereses se suele vehiculizar dentro de los grandes partidos. En cambio, en las
sociedades que tienen un número efectivo de partidos más o menos alto, a menudo la
agregación de intereses toma forma de coaliciones gubernamentales. Por ejemplo, en Suecia
gobierna la coalición Alianza por Suecia en la que participan todos los partidos del centro-
derecha, mientras que en la oposición está lo que se denomina el bloque roji-verde de
izquierdas (Socialdemócratas, el Partido de la Izquierda y el Partido Verde). Este gobierno
recoge muy bien el espíritu mayoritario ya que, como la mayoría de los gobiernos de centro-
derecha, es de coalición ganadora mínima. Pero su contribución al valor de la variable de
Lijphart sería solo del 50% de su peso real. A la vista de las diferentes críticas, Freitag y Vatter
para el estudio de los lander alemanes, Vatter para los países de la OCDE yVatter yBernauer
para laUnión Europea de 25 países, reelaboran la medición de los gabinetes de la siguiente
manera. Calculan la proporción de tiempo en el que los gobiernos fueron consensuales,
definidos como coaliciones sobredimensionadas y gobiernos en minoría de un solo partido
ocoalición. Estos dos últimos son los más problemáticos a la hora de distinguir a qué tipo de
democracia representan. Lijphart explica que en principio existen dos tipos de gobiernos en
minoría. Por una parte, están los gobiernos en minoría genuinos que se aproximan al
significado de las coaliciones sobredimensionadas porque tienen que negociar constantemente
con uno o más partidos que no forman parte del gobierno para poder permanecer en el poder y
sacar adelante sus propuestas legislativas. En cambio, si un gabinete en minoría tiene el
compromiso de apoyo firme de uno o más partidos del parlamento, aunque estos no estén
representados en el gobierno, estaríamos ante un "gobierno de mayoría disfrazada" (Strom)
que actúa como un gobierno de mayoría absoluta estricta. Respecto a estos, Kaare Strom en
su estudio solo encontró que el 11% delos gobiernos que analizó podían considerarse de
mayoría disfrazada. Apoyando el estudio de Strom, se puede decir que la flexibilidad misma
respecto a la configuración "real" de los gobiernos minoritarios es una característica propia de
la ausencia de mayoría absoluta. Por ello, antes o después suelen aflorar las tensiones y
envidias entre partidos aliados. Los motivos pueden ser desde que el gobierno puede tratar de
apoyarse en otros partidos, hasta que el gobierno rechaza propuestas de los partidos que lo
apoyan desde fuera. Así pues, lo habitual es que los acuerdos de legislatura en su desarrollo
estén rodeados de tensiones y momentos de crisis bastante sostenidos. Si no fuera así, lo
normal sería que la colaboración iniciada como pacto de legislatura acabara con el ingreso en
el gobierno, aunque puede haber casos excepcionales, como el pacto entre PSE y PP en
Euskadi. Este no ha acabado formalizándose como una coalición por la adversariedad que
tienen a nivel estatal y porque el candidato socialista prometió en campaña que no pactaría con
los populares. No obstante, casos tan evidentes de gobiernos mayoritarios disfrazados de
minoritario son poco habituales en las CCAA, igual que son también poco habituales las
mayorías sobredimensionadas que esconden un gobierno de mayoría absoluta estricta, como
se podría considerar a la coalición PNV+PSE+EE. Sin embargo, a pesar de las imperfecciones
que pueden generar los gobiernos disfrazados, calcularé en cada CCAA el porcentaje de
tiempo que ha habido gobiernos de mayoría absoluta estricta, es decir, gabinetes ganadores de
un único partido o de coalición (sin socios superfluos). De esta manera, manten dré la medición
conectada con la de otros autores (Vatter; Freitag y Vatter; Vatter y Beranuer) que contraponen
los gobiernos de mayoría absoluta estricta a los minoritarios y sobredimensionados. Los datos
que recogió Lijphart para su estudio de 36 democracias se comparan con los resultados
obtenidos por las diecisiete CCAA españolas. En general, los gobiernos ganadores mínimos
(=de mayoría absoluta estricta) ocuparon un 61,2% del tiempo estudiado por Lijphart y un
63,85% en las CCAA. Por lo tanto, los resultados son muy similares, aunque en el caso de las
CCAA tienen más peso los gobiernos ganadores mínimos de un solo partido. En el resto de
categorías, llama la atención que en las CCAA el 25,46% del tiempo lo han ocupado gobiernos
de un solo partido en minoría, mientras que en el estudio de Lijphart el porcentaje es del
11,4%. Por último, hay que destacar el escaso uno por ciento de gobiernos
sobredimensionados en las CCAA contra el veintiuno por ciento que registra Lijphart en 36
democracias.
Pasando a analizar globalmente los datos de todas las CCAA, hay que señalar que la media
del porcentaje de gabinetes ganadores mínimos en todas ellas se sitúa en el 65,25%, la
mediana en el 71,44% y la desviación típica en el 25,15%. El rango es realmente amplio, el
valor mínimo lo tiene Navarra con 15,11% de gobiernos ganadores mínimos y el máximo lo
tienen con el 100% Castilla-La Mancha y Murcia (además de Ceuta y Melilla). Entre los que
han tenido poco tiempo gobiernos de estas características destacan el País Vasco, Canarias,
Asturias, Cataluña y Aragón; en cambio, entre los que han tenido gobiernos de mayoría estricta
durante mucho tiempo están La Rioja, Andalucía, Extremadura y Castilla y León. La explicación
de las diferencias entre autonomías parece que habría que buscarla en el número efectivo de
partidos parlamentarios. Esta variable está estrechamente relacionada con el porcentaje de
tiempo en el que ha habido gabinetes ganadores mínimos. Exactamente, el coeficiente de
correlación de Pearson para ambas variables es de -0,851 (significativo al 0,00). Por lo tanto, a
mayor número efectivo de partidos menor será el porcentaje de tiempo que estará una CCAA
gobernada por gabinetes ganadores mínimos, lo que confirma la hipótesis general: El sistema
multipartidista es una condición facilitadora (casi necesaria pero no suficiente) para que los
gobiernos que no sean ganadores mínimos puedan ser más habituales.
TEMA 7. EL SUBSISTEMA ADMINISTRATIVO AUTONÓMICO. ESTRUCTURAS Y FUNCIÓN
PÚBLICA.
LA ADMINISTRACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS. Nieves Saniger Martínez.

Las verdaderas protagonistas en el diseño del nuevo modelo de organización territorial que
pone en marcha la Constitución de 1978 fueron las Comunidades Autónomas (a partir de ahora
CCAA). Y hoy, transcurridos más de veinte años, éstas siguen condicionando el debate
público, ya que las circunstancias políticas del momento aconsejaron estructurar el Estado en
base a la unión dialéctica de dos principios: el de unidad y el de autonomía, lo que no permitió
cerrar el modelo de organización territorial del poder. Este hecho, que singulariza a nuestro
ordenamiento constitucional, ha hecho posible que el proceso autonómico se desarrolle de
forma gradual, a través de la progresiva asunción de competencias, lo que ha estado
directamente ligado con la puesta en marcha o la reforma de servicios públicos que pretenden
mejorar y modernizar la gestión, además de hacer una Administración más transparente y
cercana al ciudadano. La capacidad de autogobiemo ha permitido, pues, a las CCAA impulsar
su desarrollo económico y social, diseñando políticas públicas propias y acordes a sus
necesidades, e ir superando así las deficiencias y los desequilibrios que cada una de ellas
venía padeciendo, consolidando su posición no sólo como la dimensión organizativa óptima
para prestar ciertos servicios, sino también como un nivel de gobierno que refleja y, en
ocasiones, anticipa los problemas políticos generales. Este proceso descentralizador ha
recibido un importante impulso en los últimos años, como consecuencia de los Pactos
Autonómicos de 1992, y, en particular, en las últimas legislaturas, con las transferencias en
materia de enseñanza no universitaria y en materia de sanidad, gestionando actualmente las
CCAA algo más de 51.000 millones de euros (alrededor de 8'5 billones de pesetas), lo que
representa cerca del 40% del gasto público, por lo que parece difícil poder seguir
descentralizando mucho más y quizá, como se plantea desde algunos sectores, ha llegado el
momento de dotar de cierta estabilidad al sistema. Lo cierto es que nos encontramos en un
momento en el que se debate el futuro del Estado autonómico, por lo que resulta necesario
más que nunca articular un nuevo sistema, o mejorar el vigente, que satisfaga no sólo los
intereses políticos y nacionalistas, sino también, y sobre todo, los intereses generales de la
organización administrativa que debe de estar al servicio de los ciudadanos' Pero cualquier
estudio sobre Administraciones públicas debe plantear el contexto general del Estado en el que
esas Administraciones están encuadradas, ya que la Administración Pública constituye un
elemento esencial del Estado y, a su vez, refleja las características generales del mismo
(Baena). En este sentido, el llamado Estado de las Autonomías que configura la Constitución
de 1978 no responde a ninguno de los dos sistemas de organización del poder en la práctica
constitucional, el centralista y el federal, y ello se debe a diversas causas, entre las que cabe
destacar la reacción frente al centralismo franquista, los argumentos técnico-funcionales que
insisten en la exigencia de una redistribución territorial del poder y los argumentos nacionalistas
que provienen fundamentalmente de las Comunidades históricas vasca y catalana, y, por otra
parte, el rechazo hacia el modelo federal de amplios espectros de la sociedad española, la
desigualdad del sentimiento autonomista en España y, desde el punto de vista funcional, el
desconocimiento de cualquier otro modelo organizativo que no fuera el centralizado.
Las breves consideraciones hasta el momento apuntadas ponen de manifiesto, por un lado, la
consolidación de las CCAA como segundo nivel de organización administrativa y, por otro, la
complejidad que implica analizar esta administración al incidir en su desarrollo factores tanto
históricos como políticos, jurídicos y técnicos. Complejidad que se incrementa al tener que
hacerlo en unas breves páginas. Por ello, se ha decidido realizar una aproximación, de manera
clara y sencilla, a través de algunos aspectos que consideramos claves: en primer lugar, la
evolución del proceso autonómico, hecho sumamente importante, ya que, como se ha dicho, el
proceso aún no ha finalizado y este conocimiento ayuda a comprender y valorar muchas de las
cuestiones que hoy son objeto de debate y polémica. Seguidamente se abordará el estudio de
la organización institucional autonómica, desarrollando con profundidad la estructura
administrativa y los problemas básicos que en ella se han detectado. En tercer lugar se ha
considerado oportuno incluir un apartado sobre la situación actual de la Administración de las
CCAA y los grandes retos que hoy tiene pendientes el Estado autonómico. Para terminar, se
expondrán sucintamente algunas reflexiones y conclusiones. Se va a considerar a las
Administraciones autonómicas no solamente como un producto del sistema político, sino
también como un proceso en virtud del cual se realizan en la práctica las tareas políticas y se
prestan servicios a los ciudadanos. Es un hecho que las políticas públicas autonómicas no se
pueden desarrollar sin una organización administrativa y que la dirección de ésta corresponde
al poder político. Partimos de la concepción de que la Administración es una resultante de la
interacción entre el sistema político, el social, el económico-tecnológico y el de los valores, es
decir, que como el Estado mismo, es un producto histórico y está en función de las pautas
culturales y del grado de desarrollo de una sociedad.

El proceso de construcción y desarrollo del Estado de las Autonomías. Cualquier

planteamiento sobre la Administración de las CCAA debe partir necesariamente del nuevo
modelo de organización territorial del Estado que configura la Constitución de 1978, y la
primera observación que al respecto cabría hacer es el singular tratamiento, en el sentido de
indefinición teórica, que éste recibe. Hecho, por otra parte, que responde a la nueva ordenación
territorial del Estado que, con carácter general, se recoge en el artículo 2.", al proclamar la
unidad de la nación española y el derecho a la autonomía de las regiones y nacionalidades, y
que de manera específica establece el artículo 131 al afirmar que “el Estado se organiza
territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se
constituyan”, añadiendo que “todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
propios intereses”. Con ello, pues, se está permitiendo y garantizando el pluralismo
administrativo, de manera que, según la Constitución, no existe un solo centro de poder, sino
una multiplicidad de centros, cada uno de los cuales tiene su propia Administración pública.
Consecuencia, sin duda, de las singulares circunstancias históricas y políticas. Como se ha
dicho en repetidas ocasiones, el Estado de las Autonomías no responde a criterios de
racionalidad administrativa, sino a criterios políticos e históricos de búsqueda de consenso, y lo
que lo singulariza respecto del federal y regional es que la Constitución no enumera las CCAA
que lo componen, ni establece un reparto igualitario de las competencias, ni todas las CCAA se
constituyen simultáneamente (Parada Vazquez). Resultado de lo cual se produce una evidente
asimetría política y administrativa y hoy, desarrollado y consolidado prácticamente el modelo
del Estado de las Autonomías, se afirma que la indeterminación del sistema ha conducido a la
federalización de España (Moreno), ya que el Estado autonómico comparte los rasgos
esenciales de los federalismos (Aja). En última instancia, la organización territorial del Estado
español, al igual que la que se está produciendo en otros Estados, hay que encuadrarla dentro
del fenómeno de la descentralización como aplicación del principio de subsidiariedad.

Las Preautonomías. Desde los primeros momentos de la transición se intentó demostrar buena
voluntad hacia el hecho regional, ya que el restablecimiento de un sistema político democrático
parecía llevar implícito un nuevo modelo de organización territorial descentralizado. La
transición política española contenía una doble transición: del autoritarismo a la democracia y
del centralismo a la descentralización (Linz y Montero). Situación que sólo respondía a una
corriente histórica de fondo, sino que también era consecuencia de una actitud política nueva:
la adopción por los partidos de izquierda de las reivindicaciones autonómicas que planteaban
los nacionalismos regionales. Esta disposición favorable a la autonomía se asume formalmente
por el propio sistema y el gobierno tras la celebración de las primeras elecciones democráticas
en 1977. El clima político era muy favorable a los planteamientos autonomistas, especialmente
entre las nuevas élites políticas. Como medio para contrarrestar las iniciativas de la asamblea
de parlamentarios catalanes (en la que la izquierda y los nacionalistas disponían de amplia
mayoría), Suárez comenzó de inmediato una negociación con el presidente de la Generalitat en
el exilio (Tarradellas) para el restablecimiento provisional de la institución autonómica que
culminó con un Decreto-Ley aprobado por el Gobierno y votado por unanimidad por el
Congreso de los Diputados; y al que siguió otro, creando el Consejo General del País Vasco.
El proceso autonómico comenzó pues antes de que se promulgara la Constitución, a través del
restablecimiento con carácter provisional de la Generalitat de Cataluña, iniciándose la fase de
las preautonomías, que consistió en extender, también por Decreto-Ley, el régimen aprobado
para Cataluña a prácticamente el resto del territorio nacional, a excepción de Madrid, Cantabria
y La Rioja, cuya organización como entidades uniprovinciales se estaba discutiendo,
configurándose así el actual modelo de organización territorial. La organización de los entes
preautonómicos consistió en la creación de un órgano colegiado llamado Junta, Consejo o
Diputación, del que forman parte los diputados y senadores elegidos a Cortes a nivel provincial,
que asumía los máximos poderes, y un órgano unipersonal, el Presidente, nombrado por las
Cortes, que a su vez formaba gobierno, nombrando a los consejeros. Se les asigna
personalidad jurídica, tienen un ámbito de supraprovincial, y se les aplica subsidiariamente la
legislación de régimen local. Respecto a las competencias negociadas a través de la creación
de Comisiones Mixtas, sólo cabe mencionar que éstas fueron traspasadas de forma diferente
según las regiones y que, en general, fueron más bien modestas, resultando claramente más
numerosas en los casos de Cataluña y el País Vasco. No obstante, sólo consistieron en la
atribución de funciones ejecutivas, incluidas las reglamentarias, pero en ningún caso
legislativas. En opinión del profesor Baena “los entes preautonómicos son un resultado de la
descentralización, ya que éstos fueron creados por la voluntad del poder central, sin consulta
ninguna a las entidades locales ni a la población”. En definitiva, la necesidad de legitimación
política llevó al gobierno de Suárez a aceptar, en primer lugar, el liderazgo y el reconocimiento
público de los representantes de la Generalidad de Cataluña y del Gobierno vasco y, en
segundo lugar, a sentar las bases de la normalización democrática que condujera
pacíficamente al cambio (Paniagua y Alvarado), ya que la autonomía se había convertido en
una exigencia esencial de la democracia en España. La formación de las preautonomías tuvo
entre otras importantes consecuencias: la clarificación del “mapa” de las futuras CCAA; la
generalización del sistema autonómico a todo el territorio, que se produce, por tanto,
esencialmente por voluntad de los diputados y senadores de las diferentes provincias; la
contribución a un proceso pacífico de descentralización política, y, por último, prefigurar el
sistema institucional que acabaría imponiendo y el sistema de traspasos del Estado, mediante
Comisiones Mixtas (Aja).

Vías de acceso y clases de Comunidades Autónomas. Las CCAA, según la constitución, son
provincias o agrupaciones de provincias que acceden a su autogobiemo mediante la
aprobación de los respectivos Estatutos. Por tanto, la unidad básica, desde el punto de vista
del territorio, es la provincia y el artículo l43 parte siempre de ella, bien admitiendo que se
agrupen las provincias limítrofes, bien refiriéndose a las provincias con entidad regional
histórica. La desigualdad que establece la Constitución respecto a las vías de acceso para
convertirse en Comunidad Autónoma responde a la idea de consenso con la que ésta se
elaboró, siendo precisamente la organización territorial uno de los aspectos más difíciles por
una doble causa: por un lado, las grandes diferencias en la voluntad de autogobierno existente
entre las diversas partes de España y, por otro, las divergencias radicales entre los partidos
políticos sobre el modelo de autonomía que se debía implantar (Aja). En consecuencia, se
establecen varios niveles de acceso que determinan dos clases de autonomía: la plena o
máxima, y la gradual, que lógicamente dan lugar a diversos niveles competenciales. Al
respecto también se ha considerado que en el sistema constitucional (que puede no coincidir
estrictamente con la práctica política) existe un solo tipo de comunidad Autónoma, aunque se
puede acceder a él por procedimientos diferentes, ya que se prevé que todas las comunidades
tengan las mismas competencias, aunque para un grupo de ellas se demore la plenitud de su
ejercicio hasta que pasen cinco años desde su creación (Baena).
Dependiendo de las excepciones que se tengan en cuenta se pueden establecer distintos
procedimientos. Baena distingue tres: el especial (art.151) que siguen Cataluña, País Vasco,
Galicia y Andalucía; el excepcional (art.144) que sigue Madrid; y el común (art.143) para el
resto. Cotarelo enumera cinco, añadiendo a las tres anteriores: el supuesto de la Disposición
Transitoria que dispensaba parte del procedimiento previsto en el artículo 151 a las
reconocidas nacionalidades históricas (Cataluña, País Vasco y Galicia) que durante la II
República habían plebiscitado su Estatuto; y el de la Disposición Adicional, que prevé la
actualización de los derechos históricos de los territorios forales, a partir del cual Navarra
consigue las máximas competencias. Parada Vázquez también distingue cinco, pero
considerando como otra forma de acceso (en vez del art.144) el proceso que denomina “mixto
de autonomía gradual”, proceso que extiende hasta niveles plenos las competencias que
corresponderían de seguir el procedimiento del artículo 143 y sin esperar los cinco años
previstos en el artículo 148, caso de las Comunidades de Valencia y Canarias. Dejando aparte
las excepciones, puede afirmarse que la Constitución establece dos grandes procedimientos de
acceso al autogobierno: uno especial o rápido (art.151) y otro común o lento (art.143). Son dos
las diferencias fundamentales. En primer lugar, el hecho de que el protagonismo de las futuras
CCAA es mucho mayor en la elaboración de los Estatutos tramitados por el procedimiento
especial que cuando se sigue el procedimiento común, puesto que en éste se limitan a una
función de iniciativa, mientras que en el primero se debía superar un referéndum con el voto
favorable de la mitad del censo. En segundo lugar, el volumen competencial, ya que las que
acceden mediante el procedimiento especial pueden adoptar de entrada el techo máximo de
autonomía reconocido por la Constitución, reservándose todas las competencias que no se
atribuyen al Estado; y en cambio, las que acceden por la vía común deben esperar cinco años
para poder alcanzar este techo, asumiendo entretanto que la Constitución atribuye
explícitamente a las CCAA como contenido mínimo de la autonomía. Al elaborarse la
Constitución, se pensaba que el procedimiento establecido en el art.143 sería la vía general de
creación de las CCAA, a excepción de Cataluña, País Vasco y Galicia; sin embargo, el proceso
fue mucho más complejo y el detonante fue, entre otros, la decisión del gobierno
preautonómico andaluz de iniciar el procedimiento del 151 cuando el gobierno de la UCD había
decidido frenar el proceso autonómico, y que la aprobación del resto de los Estatutos se llevara
a cabo por el procedimiento ordinario, buscando el que las futuras CCAA tuvieran un nivel
inferior de competencias. El referéndum de iniciativa autonómica de 1980 en Andalucía tuvo
una trascendental importancia dentro del proceso de desarrollo, significando una auténtica
prueba de fuego del proceso político español en el tema de la nueva configuración territorial del
Estado poniendo en crisis una concepción que limitaba el ámbito de las autonomías
“auténticas” a los territorios nacionales “históricos” (Porras Nadales). De manera que la
aprobación del Estatuto andaluz significó la extensión del máximo nivel competencial a una
Comunidad diferente de las incluidas en la Disposición Transitoria 2ª (Aja). De ser la
Comunidad que se utilizó para frenar el proceso autonómico de las no históricas, se convirtió
en la puerta abierta para que las demás accedieran rápidamente a la autonomía por la vía del
artículo 143. Es decir, obligó a revisar la estrategia de definición de la estructura del Estado.
Resuelto el problema andaluz comenzaron las negociaciones para la ordenación y
racionalización del proceso autonómico, que cristalizaron en 1981 con el nuevo Gobierno de
Calvo Sotelo. Asesorado por una Comisión de Expertos, el Gobierno de la UCD y el PSOE
suscribieron los primeros Pactos Autonómicos, que comprendían, entre otros aspectos, un
Anteproyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), la definición
de todas las CCAA como Comunidades de naturaleza política con una estructura organizativa
idéntica basada en lo previsto en el artículo 152 de la Constitución para las Comunidades del
artículo 151, y la finalización del mapa autonómico. Con la aprobación en 1983 de los Estatutos
de Baleares, Extremadura, Castilla y León y Madrid, España queda dividida territorialmente en
diecisiete CCAA, de las cuales siete son de autonomía plena, ya que por distintos
procedimientos cuentan con un amplio nivel competencial (Cataluña, País Vasco, Galicia,
Andalucía, Navarra, Valencia y Canarias) y diez de autonomía gradual. Esta división en la
actualidad ha quedado obsoleta. Desde otro punto de vista, se han constituido siete
comunidades uniprovinciales, incluyendo Baleares, y diez pluriprovinciales, más las Ciudades
Autónomas de Ceuta y Melilla.

Las competencias. Una de las características fundamentales que puede destacarse del Estado
autonómico es su carácter dinámico, siendo las decisiones políticas posteriores y el talante con el
que ha sido interpretado este modelo por el Tribunal Constitucional uno de sus principales
instrumentos, lo que ha permitido un desarrollo importante. Dinamismo que se ha manifestado
esencialmente durante estos años a través del continuo y progresivo traspaso de competencias
de la Administración General del Estado a las CCAA, lo que ha dado lugar a que España sea
hoy uno de los países más descentralizados de Europa, y ello gracias de nuevo a la
indefinición del sistema, es decir, el no haber resuelto, mediante las oportunas listas, cuáles
son las competencias del Estado, cuáles las de las CCAA y cuáles las compartidas. Ni se
siguió el modelo de los Estados federales (lista de competencia de la Federación
correspondiendo las restantes a los Estados miembros), ni el sistema de los Estados
regionalistas (lista de competencias de las regiones, entendiéndose las restantes como propias
del Estado), sino el original camino de hacer de los Estatutos la pieza básica de la distribución
de competencias (Parada Vázquez), ya que si la Constitución establece por un lado las
competencias que pueden asumir las comunidades (143) y, por otro, se refiere a las
competencias exclusivas de la Administración General del Estado (149), las Comunidades
pueden asumir competencias del Estado en el marco de lo dispuesto en el artículo I49, y
además pueden recibir cualquier otra competencia no atribuida expresamente al Estado en la
Constitución. Pero, además de las reconocidas en los Estatutos, el Estado puede transferir o
delegar otras competencias estatales a las Comunidades, siendo éste, como advierte Baena,
“el único papel que juega en el sistema la descentralización territorial”. Posibilidad que se ha
utilizado, como se sabe, para nivelar las competencias de dos Comunidades, Comunidad
Valenciana y Canarias, y, con carácter parcial, para incrementar las competencias del resto de
las Comunidades. La complicación aumenta aún más debido a que la complejidad de algunos
servicios aconseja la distribución de las competencias entre ambas administraciones, es decir,
la intervención del Estado y de la Comunidad Autónoma en la misma materia, lo que da lugar a
las denominadas competencias concurrentes y compartidas. La competencia es concurrente
cuando el Estado puede aprobar una ley básica o de líneas generales y las CCAA pueden
aprobar leyes de desarrollo y tienen además la potestad reglamentaria y la ejecución; por el
contrario, la competencia es compartida cuando la legislación corresponde al Estado la
ejecución a las Comunidades. En España, como en los federalismos más modernos, las
competencias más importantes no son las exclusivas, ni del Estado ni de las CCAA, sino las
concurrentes como economía, educación y sanidad, que permiten la formación de políticas
públicas distintas que se ajusten a las necesidades y orientaciones de cada Comunidad
Autónoma, con un peso además muy notable no sólo por la importancia que adquieren en el
Estado social, sino porque comportan un traspaso decisivo de medios personales, materiales y
financieros (Aja). La existencia de estas competencias hace necesario cierto nivel de
colaboración que es uno de los grandes retos del sistema autonómico español. A pesar de este
panorama, la dinámica política reduce desde los primeros momentos el sistema a dos modelos.
Uno el de las de amplio techo competencial, ya que éstas van asumiendo las competencias
que en un principio se fijaron en el Estatuto de autonomía de Cataluña, y otro, las del nivel
inferior. El inicio de los años noventa marca una nueva etapa en el proceso de
homogeneización. La igualación de las competencias de las Comunidades de autonomía
limitada con las de autonomía plena se llevó a cabo en 1992 tras los pactos autonómicos
suscritos por el PSOE y el PP. Dichos pactos se formalizaron en la Ley Orgánica de
Transferencias, y se trasladaron a los Estatutos de autonomía, reformados en 1994. El doble
procedimiento pretendía responder positivamente al deseo de ampliación que habían
manifestado las CCAA y garantizar al mismo tiempo, que la reforma sería igual en todas y no
aparecerían nuevos desniveles, lo que podría haber sucedido si cada Comunidad procedía de
manera independiente a la reforma (Aja). Este doble procedimiento nace, como señala Morata,
de una conjunción de variables políticas e institucionales. En primer lugar, porque el proceso de
institucionalización de tas CCAA parecía prácticamente acabado y consolidado y, en segundo
lugar, porque el retroceso electoral del PSOE en las elecciones generales de 1989 facilitó un
proceso de aproximación entre los grupos nacionalistas vasco y catalán y el gobierno central,
por lo que paralelamente el Ejecutivo se vio obligado a responder a las demandas crecientes
de las CCAA de autonomía limitada, deseosas de equiparar su nivel de competencias al de las
del primer grupo. También en este momento se dieron los primeros pasos para la necesaria
reforma del Senado. Reivindicación no sólo de las autonomías nacionalistas sino, en general,
de todas las Comunidades que piden que se convirtiera en una verdadera Cámara de
representación territorial. Así, a principios de 1994 se creó la Comisión General de las
Autonomías, órgano en el que se integran, además de 62 senadores representantes de los
gobiernos central y autonómico (a excepción del vasco, por voluntad propia) con voz y sin voto,
y que tiene como objeto principal introducir la perspectiva de las CCAA en el proceso legislativo
y constituye el foro del debate anual sobre el “Estado de las Autonomías”. Este proceso de
igualación se ha acelerado de forma significativa tras el cambio de gobierno en 1996. La
política autonómica del Partido Popular ha culminado los acuerdos, condicionado también por
los partidos nacionalistas que le apoyaron en la investidura (CiU, PNV y CC), destacando el
traspaso de la educación no universitaria, el traspaso de las políticas activas del INEM, y el
traspaso de los medios materiales y personales de la administración de Justicia. En su
segunda legislatura se traspasó la sanidad a las diez CCAA que faltaban. Ello constituye un
dato especialmente relevante, pues las Administraciones Territoriales van a gestionar más
recursos que la propia Administración General del Estado. Se abre a partir de aquí, desde
nuestro punto de vista, una nueva etapa en las relaciones entre el Gobierno y las CCAA que se
debe caracterizar por la cooperación, ya que con la transferencia sanitaria se culminan
prácticamente los acuerdos de traspasos aprobados en 1992. Se ha desarrollado también otra
nueva oleada de reforma de los Estatutos, aunque, en esta ocasión, no se ha producido un
acuerdo previo entre el PSOE y el PP. Las reformas son parecidas en todas las CCAA y se han
ido consensuando en los Parlamentos autonómicos antes de llegar a las Cortes. Así ha
sucedido en la reforma del Estatuto de Canarias y Aragón (1996), Castilla-La Mancha (1991),
Murcia, Cantabria y Madrid (1998) y Asturias, La Rioja, Baleares, Castilla y León y Extremadura
(1999). Con ellas se consigue un reforzamiento de las instituciones autonómicas, eliminando
restricciones en aspectos como el número máximo de Consejerías o la limitación de reuniones
del Parlamento. Tanto en Canarias como en Aragón la reforma incorpora también la
autodenominación de “nacionalidad”. La dinámica política, pues, nos ha llevado a un sistema
más o menos generalizado del nivel competencial. No obstante, las singularidades de las
Comunidades históricas se mantienen tanto en el plano cultural y lingüístico, precisamente
aquel que con mayor fuerza se reivindicaba ante la opresión uniformadora del centralismo,
como en los privilegios forales, y esto ha llevado a los Gobiernos de las Comunidades
históricas a plantear la necesidad de fijar sistemas de diferenciación entre las Comunidades
con hechos diferenciales y aquellas otras que responden simplemente a formas organizativas
de descentralización política (Paniagua y Alvarado).

La organización de las Comunidades Autónomas. El rasgo característico del desarrollo

autonómico durante los ochenta fue la configuración institucional de las CCAA. Todas ellas,
independientemente del color ideológico de sus gobiernos, centraron su actividad en la
elaboración de las leyes institucionales, en la recepción de los traspasos de servicios y, en
general, en la construcción de su propia administración. Hoy se puede afirmar, con carácter
general, que existe un total asentamiento de las Administraciones autonómicas, ya que las
grandes opciones organizativas no sufren variaciones significativas, si bien en algunas CCAA
todavía quedan por establecer algunas de las instituciones estatutarias. Estabilidad institucional
que si cabe es más notable después de la última reforma de los Estatutos. Dichas
Comunidades tienen un auténtico Gobierno, ejercen un protagonismo político y diseñan
políticas propias, siendo también una cuestión básica el equilibrio entre política y
administración en las Comunidades; deben apoyar con los medios administrativos oportunos la
elaboración y formulación de sus políticas públicas y, sobre todo, deben ejecutarlas,
disponiendo y dirigiendo una Administración pública.

La organización institucional autonómica. La Constitución tampoco determina con precisión

cuál ha de ser el modelo de organización de las instituciones de autogobiemo de las CCAA,
limitándose a establecer cuáles son los órganos en que debe basarse la organización
institucional de las regiones que accedan a la autonomía por la vía rápida del artículo 151. Se
puede afirmas que la organización institucional básica de todas las CCAA se estructura en una
Asamblea legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de
representación proporcional, que debe asegurar la representación de las distintas zonas del
territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente
elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que corresponde la
dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la
ordinaria del Estado en aquella. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán
políticamente responsables ante la Asamblea. La organización responde al modelo de gobierno
parlamentario y las instituciones principales (Presidente, Parlamento y Gobierno) tienen
carácter político representativo, tiene su origen y legitimidad en las elecciones de la
Comunidad, y están configuradas básicamente por cada Estatuto de Autonomía. No obstante,
en la figura del Presidente, como órgano distinto del Consejo de Gobierno, se acumula tal frado
de poder que, según Solé Tura, “ni política, ni jurídicamente se puede sostener sin más que el
sistema institucional de las CCAA sea un sistema parlamentario, ni siquiera con las
matizaciones del parlamentarismo racionalizado”, ya que en la práctica política se manifiestan
múltiples rasgos semipresidencialistas (Montero y Morales). La conexión entre Gobiernos
Autonómicos y Administración de las Comunidades se realiza a través de la doble condición de
los Consejeros como miembros de dicho Gobierno y jefes de las distintas ramas
administrativas. El Consejo de Gobierno reproduce normalmente el esquema del Consejo de
Ministros, como consecuencia del carácter político de la autonomía, y se le asignan las
funciones propias de éste a nivel autonómico, como las de iniciativa legislativa, ejercicio de la
potestad reglamentaria, dirección política, control de la Administración, etc. Está presidido por
el Presidente de la Comunidad e integrado por los Consejeros que son nombrados y cesados a
propuesta del Presidente, cuyo número se fija normalmente en las Leyes de Gobierno y
Administración. En cuanto a la estructura y el funcionamiento, los Gobiernos autónomos
pueden funcionar como el Gobierno central en Pleno o en Comisiones Delegadas, presididas
por el Presidente, que puede delegar esta competencia en el Vicepresidente o algún
Consejero. En cuanto a los demás cargos que integran dichos Gobiernos hay que referirse, en
primer lugar, a los Vicepresidentes. Contemplando la regulación distintas posibilidades, ya que
en algunos casos se limita a su existencia a un solo Vicepresidente (Castilla y León), mientras
que en otros se admiten como posibles pero no se regulan. También pueden existir Consejeros
sin cartera (Baleares) y la figura del Portavoz del Gobierno autónomo (Comunidad Valenciana).

La estructura político-administrativa. La Constitución menciona pero no regula la Administración

propia de las CCAA, limitándose a garantizar la competencia para que éstas puedan crear y
regular sus propias instituciones de autogobierno y a determinar que el control se llevara cabo
por la Jurisdicción contencioso-administrativa. Por su parte, los Estatutos de Autonomía se
limitan a incluir en la enumeración de sus competencias la potestad de autoorganización
fijando, en algunos casos excepcionales (Murcia), los principios generales de organización que
establece la Constitución, a los que añaden algún otro como el de personalidad jurídica única,
siendo posteriormente, las leyes reguladoras de sus Administraciones Públicas las que
establecen y desarrollan el modelo y la estructura de la organización administrativa. Sin
embargo, la Administración es un elemento esencial de la Comunidad Autónoma,
cuantitativamente el más importante, e incluso cualitativamente decisivo, de acuerdo con las
funciones que le corresponde (Aja) siendo absolutamente necesario no sólo articular su
organización administrativa sino también crear la función pública de la misma y dotarla de los
medios patrimoniales y económicos indispensables. Los factores administrativos (diseño
orgánico, recursos humanos, medios financieros, procedimiento de gestión e información) se
encuentran estrechamente relacionados. La gestión administrativa correcta no se obtiene sino
por un cumplimiento adecuado y ordenado de las funciones, utilizando de modo tal los recursos
administrativos que las previsiones respecto a ellos y su uso encajen unas con otras y se
coordinen debidamente (Baena).
La implantación y la institucionalización de las organizaciones administrativas no se ha hecho
de forma racionalizada ni planificada, sino más bien de forma precipitada e improvisada. Las
organizaciones administrativas autonómicas han copiado el modelo estatal con todos sus
defectos estructurales y, con independencia de que existan unas bases mínimas y de
aplicación generalizada, lo cierto es que en general no han sido originales, no se han atrevido a
implantar organizaciones administrativas modernas y novedosas adaptadas a sus
peculiaridades y necesidades cuando desde el punto de vista jurídico poseían potestad de
autoorganización y desde el punto de vista político hubiera supuesto una gran novedad. No se
ha relacionado el diseño orgánico con el resto de los factores administrativos y es que, como
se ha afirmado, del diseño orgánico sólo nos acordamos cuando hay que formar un gobierno,
modificarlo, ampliarlo para dar entrada a un grupo político coaligado o hay que reducirlo por
imperativo del programa electoral o de la escasez presupuestaria. Al margen de estos
momentos, lo que existe es la conciencia de una estructura, un organigrama que sirve como
referencia, cuando no de estorbo, para la gestión diaria. Por ello, de los tres criterios -político,
económico y racional- que se señalan como posibles responsables de la dimensión y de la
división de una organización administrativa (Arenilla) el que suele primar es el criterio político.
Así, el único intento que se puede mencionar que buscaba dotar de cierta racionalidad al
modelo administrativo de las CCAA fue la LOAPA, que apostaba por reducir al máximo la
creación de una estructura organizativa propia utilizando la organización ya existente de las
entidades locales, en especial la de las Diputaciones, actuando éstas como Administración
indirecta, e incorporándose de hecho esta opción en algunos Estatutos de Autonomía, como el
de Andalucía. Sin embargo, nunca se llevó a la práctica y el modelo desarrollado ha creado
unos servicios centrales fuertes con una Administración periférica autonómica (delegaciones
territoriales en cada provincia, como el caso de las CCAA pluriprovinciales) y en tomo a ella
una Administración Instrumental propia (Organismos Autónomos y Empresas Públicas) y, por
último, una Administración corporativa y consultiva. Las CCAA han seguido el prototipo
tradicional de la Administración estatal implantando un modelo burocrático y jerarquizado y
estructurando su Administración en Consejerías o Departamentos como órganos paralelos a
los Ministerios.
Las Consejerías son, por tanto, las ramas básicas en las que se estructura la Administración de
una Comunidad. Estas se crean y se suprimen. con carácter general, por ley de las respectivas
Asambleas, aunque si la modificación no supone alteración del gasto público puede hacerse
por el Gobierno autónomo o por Decreto del Presidente. La clasificación sigue también en
líneas generales la división ministerial convencional, y aunque en los primeros momentos no
existían ciertos Departamentos por estar algunos servicios reservados al Estado (como, por
ejemplo, los de Justicia, Asuntos Exteriores o Defensa) en la actualidad, debido al aumento de
las competencias, algunas Comunidades cuentan ya con Consejerías de Justicia (Cataluña,
País Vasco, Galicia, Andalucía, Comunidad Valenciana y Navarra) e incluso en la Comunidad
de Asturias se ha creado una Consejería que agrupa la actividad de Administraciones Públicas
con los Asuntos Europeos, consecuencia, sin duda, del nuevo papel que están jugando las
CCAA en la Unión Europa, aunque en la mayoría esta materia se acopla o bien en una
Dirección General (en Andalucía, la Dirección General de Asuntos Europeos en la Consejería
de Presidencia; en Cataluña, la Dirección General de Relaciones Exteriores en el
Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales) o bien en una Secretaría General
(en Galicia, la Secretaría General de las Relaciones con la Unión Europea y Acción Exterior; en
La Rioja, Secretaría General para la Unión Europea y de Acción en el Exterior, y en el País
Vasco, Secretaría General de Acción Exterior, en todos estos casos dependiendo de
Presidencia). Puede destacarse en Andalucía la proyección organizativa de la coalición entre
PSOE y partido Andalucista, que se traduce no sólo en la titularidad de dos Consejerías para el
partido minoritario, sino también atribuyéndole representación en otros órganos de cierta
relevancia como la propia Comisión mixta de transferencias. En cuanto a la dimensión
estructural, debe reseñarse el aumento de una Consejería, pasando de l3 a 14. También el
Gobierno de coalición de CiU en Cataluña, de acuerdo con el papel más relevante que quiere
asumir Unió Democrática desde las elecciones de 1999, da lugar a cambios y a
reorganizaciones más complejas. En Aragón se produce una remodelación departamental, con
refuerzo notable de la Consejería de Economía, aunque acusando una cierta inestabilidad
organizativa. Por su parte, en Castilla-La Mancha es visible el refuerzo de la Presidencia y la
Vicepresidencia, y en Murcia tiene lugar una reorganización bastante general de la
Administración autonómica, con cambios en varias Consejerías que expresan más bien una
rotación de consejeros, y destacando también la creación de varias Comisiones Delegadas del
Gobierno para cuestiones de alcance interdepartamental, como la inmigración o la protección
colectiva de la salud, que en algún caso llegan incluso a duplicar al propio Consejo de
Gobierno. Las CCAA con más consejerías son Cataluña (15), Andalucía (14) y Baleares y
Galicia (13). Las que tienen menos son La Rioja (7) y Castilla y León (8). Las Consejerías
sufren modificaciones no sólo cuando se inicia una nueva legislatura, sino también en el
transcurso de la misma. Así desde 2000, según Ballart y Ramió, hasta el momento actual, ocho
CCAA han modificado el diseño de su estructura administrativa. En algunos casos
disminuyendo el número de Departamentos, como en Canarias, Castilla y León, Castilla-La
Mancha y Baleares, y en otros aumentándolo, como Madrid, Galicia, País Vasco y Murcia, y
sólo dos de ellas, el País Vasco y Galicia, han celebrado posteriormente elecciones
autonómicas. Las Consejerías agrupan en sus denominaciones entre una y cuatro grandes
competencias distintas (por ejemplo, un departamento que en la mayoría de las CCAA tiene
adscrita una sola competencia es Medio Ambiente, en cambio hay departamentos que agrupan
dos o tres materias, como el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca). La división en
materias por Consejerías puede aproximamos a la orientación de las políticas públicas que se
están desarrollando en cada Comunidad, aunque sólo mediante el análisis de la distribución
presupuestaria se podrá valorar en su justa medida.
Dentro de la estructura interna de las Consejerías cabe distinguir entre órganos superiores e
inferiores, al igual que en la Administración estatal. Se entiende por órganos superiores los
provistos según criterios de confianza política, a propuesta del titular del Departamento. Las
personas que los ocupan cesan del mismo modo y por el mismo procedimiento que se utilizó
para nombrarlos. Por el contrario, los órganos inferiores son aquellos al frente de los cuales se
sitúan funcionarios profesionales.
Respecto a los primeros, cabe diferenciar principalmente tres: Secretaría General Técnica
(SGT), Secretaría General (SG) y Dirección General (DG). En las CCAA, la SGT es un
organismo más cercano a las subsecretarías ministeriales que a sus homólogas en la
Administración central del Estado. Son, por tanto, los titulares de los servicios comunes de las
Consejerías, las responsables del mantenimiento de las Direcciones Generales (DDGG). Por
su parte, la SG es una unidad que agrupa a varias DDGG con competencia sobre materias
conexas e interrelacionadas, con suficiente volumen orgánico o relevancia política, por lo tanto,
con un sentido similar al manejado por su homónima en la Administración central. Como señala
Arenilla, en ocasiones parece conveniente que existan figuras que se interpongan entre el
Consejero y el DG, con el fin de que la zona política quede más nítidamente separada de la
administrativa, y su papel cambia radicalmente si se entienden como sustitutas de la SGT, ya
que en este caso su función sería descargar de las funciones administrativas al Consejero y
apoyarle en la toma de decisiones. Por último, la DG es la unidad orgánica sobre la que hay
que construir la Administración autonómica. Una unidad compacta autosuficiente, en la medida
de lo posible, en su gestión diferenciada, destinada a implementar y ejecutar las decisiones
adoptadas en los órganos de Gobierno.
Existe diversidad de denominaciones y de combinaciones diferentes a la hora de diseñar la
franja que muestra la relación entre la cúspide política de la organización y el nivel
administrativo. Así, en el estudio de Adela Mesa citado, que distinguía entre siete grupos
diferentes, la combinación de altos cargos más extendida era de Secretario General Técnico y
Director General (ambos en el mismo nivel o rango jerárquico) ya que presentaban este modelo
cinco CCAA: Aragón, Baleares, Cantabria, Extremadura y La Rioja. Por su parte, Ballart y
Ramió clasifican la estructura en seis modelos, denominando al primero de ellos modelo
mayoritario, por ser el que siguen mayor número de Administraciones autonómicas (en este
caso: Cataluña, Galicia, Comunidad Valenciana, Castilla y León, Murcia y Cantabria), donde
además del Consejero y las Direcciones Generales hay una Secretaría General por Consejería
que se encarga de la gestión de los servicios comunes y que ocupa una posición intermedia
entre el Consejero y las Direcciones Generales. Existiendo la posibilidad de que se creen
unidades con la misma denominación que se encarguen de coordinar ámbitos de gestión
sectoriales.
En el momento actual, se podrían establecer ocho modelos o grupos siendo los dos primeros
los más significativos, ya que representan a 9 CCAA. En el primer caso, la Consejería se
estructura jerárquicamente en Secretaría General y Dirección General, mientras que en el
segundo además de éstos se encuentra la figura de Secretario General Técnico. Este grupo,
actualmente tan numeroso, es relativamente reciente, ya que en estas Comunidades no se
encontraba la figura de Secretario General que se ha añadido con posterioridad, siendo todavía
su número escaso, pero creemos que muy significativo, ya que pone de manifiesto la tendencia
en las Administraciones autonómicas a incrementar el volumen orgánico, como ya se ha
advertido, no siempre por causas técnico-organizativas, y a plantear la más que posible
politización de las Administraciones Públicas autonómicas. Otros órganos a destacar serían las
Viceconsejerías y las Subsecretarías. Las primeras ejercen la jefatura superior por debajo del
Consejero, por lo tanto, le corresponde la representación y la delegación del mismo y además
es un órgano de comunicación con los demás Departamentos a través de la Comisión General
de Viceconsejeros que se ha creado. Respecto a las segundas, las Subsecretarías, la Ley del
Gobierno Valenciano las define como órgano directivo, junto con la Secretaría General y la
Dirección General y le atribuye la inspección de todos los servicios de la Consejería y ostentar
la jefatura de todo el personal. Se puede afirmar que se detecta una inflación en las estructuras
directivas de las Administraciones autonómicas, multiplicándose los niveles entre el Consejero
y los funcionarios de carrera. Al mismo tiempo, ha proliferado la figura de Ios asesores y la
institucionalización de los Gabinetes.
Respecto a los órganos inferiores, éstos integran, por regla general, las siguientes unidades:
Subdirectores Generales, Jefes de Servicio, Jefes de Sección y Jefes de Negociado. Son
ocupados por personal profesional atendiendo a criterios de libre designación (confianza
política) para las Subdirecciones Generales y, en algunos casos, para los Servicios, ya que la
mayoría de las Jefaturas de Servicios, Secciones y Negociados son ocupadas por funcionarios
atendiendo a criterios de mérito profesional. Este nivel, al igual que el anterior, presenta una
importante inflación orgánica debido, según Ballart y Ramió, por un lado, a que las Jefaturas
inferiores absorben la presión de la promoción profesional y la búsqueda de un equilibrio
remunerativo y, por otro, porque es el espacio en el que se manifiestan toda clase de presiones
derivadas de las ambiciones y objetivos profesionales. De todo lo anterior se deduce que uno
de los problemas principales de la organización administrativa de las CCAA es la inestabilidad
orgánica, consecuencia de las reorganizaciones continuas tanto del número de Consejerías
como de la organización interna de éstas. Reorganizaciones que traducen las relaciones entre
los problemas políticos estrictos y la concepción que se mantiene de las competencias de las
Comunidades Autónomas. Ni que decir tiene que esta dimensión estructural está, lógicamente,
en relación con el número de empleados públicos.

La Administración periférica, Instrumentar y Medial de las CCAA. Prácticamente todas las

CCAA van a ir desarrollando los diferentes tipos de Administración pública; con carácter
general, se puede afirmar que se limitan a reproducir el modelo del Estado. Respecto a la
Administración periférica, es importante señalar que su dimensión varía en cada Comunidad
dependiendo de su territorio. Así, mientras que en las CCAA uniprovinciales prácticamente ha
desaparecido,' en las pluriprovinciales y, sobre todo en las de mayor extensión, ha alcanzado
un desarrollo importante, como en el caso de Andalucía. Gestionan numerosos asuntos
provinciales, desde los relacionados con el personal de las mismas, pasando por la concesión
de subvenciones hasta determinada cuantía, la imposición de sanciones o la gestión
económica y presupuestaria, bajo las infracciones de los Servicios Centrales.
Al frente de la Administración periférica de cada provincia, hay un Delegado por Consejería,
una persona vinculada política o personalmente con el propio Consejero o con la estructura en
la provincia del partido al frente del Gobierno. Esta forma de nombramiento empaña, en
ocasiones, el adecuado funcionamiento de la Administración autonómica. Sus competencias
incluyen funciones administrativas y políticas y, en su ámbito territorial, asume la
representación de la Consejería. Sobre estos representantes sectoriales se alza, en ocasiones,
un Delegado Territorial del Gobierno Autonómico en la provincia o circunscripción, con
funciones representativas y de coordinación del resto de figuras.
En relación con la Administración Instrumental, hay que comenzar afirmando que se ha
producido un crecimiento desmesurado de este tipo de Administración en las CCAA. Pérez
Moreno señala como principales causas: la centrifugación de estructuras como alternativa de
celeridad y eficacia, el traspaso de funciones estatales realizadas anteriormente por
Organismos Autónomos, el interés por eludir los controles políticos, financieros y jurídicos, y el
cumplimiento de estrategias al servicio de los postulados del “Estado Social”. Este tipo de
Administración alcanza una gran importancia tanto desde el punto de vista cualitativo, al estar
servicios públicos esenciales, como la salud, encomendados a Organismos autónomos y
desarrollando una parte importante de las Empresas públicas actividades de servicio público o
semipúblico, como las actividades culturales, turísticas, los servicios de Radio y Televisión, y
las actividades urbanísticas; y desde el punto de vista cuantitativo, ya que su volumen de gasto
representa en todas las CCAA una parte importante del presupuesto. Curiosamente, de forma
paralela al proceso de privatización de Empresas Públicas acometido por el Gobierno central,
las CCAA han actuado en sentido contrario, creando empresas a un ritmo de tres regionales
nuevas por cada una estatal que desaparece. Así, entre 1990 y 1998, las Comunidades con
mayor crecimiento del sector público fueron el País Vasco, con 40 nuevos órganos; Andalucía,
con 34 más, y Cataluña, con 32, mientras que en términos relativos, las que más crecieron
fueron Extremadura, que pasó de una sociedad mercantil a 18; Galicia, donde el sector público
se triplicó, y Aragón, donde se duplicó. En definitiva, el sector público empresarial creció casi
un 100% y el número total de organismos pasó de 247 a 493. Los dos problemas principales
que se derivan de esta situación son, por un lado, la falta de control que puede provocar
fenómenos de clientelismo y de discriminación y, por otro, un fuerte y progresivo
endeudamiento. Al respecto, cabe mencionar que en la Comunidad Autónoma de Andalucía
desde 1995 a 2000 las subvenciones a Empresas Públicas se han duplicado. En definitiva, la
creación de un Organismo Autónomo, en sus diversas modalidades, o de una sociedad
mercantil pública, debe responder a criterios instrumentales y, por tanto, establecerse los
mecanismos de control necesarios que aseguren claramente la vinculación directa entre el
Consejero y la dirección administrativa del ente.
Por último, la Administración Medial también ha experimentado un fuerte crecimiento en las
CCAA como consecuencia de la complejidad y la diversificación de la Administración actual, y
así en la mayoría de ellas encontramos órganos de competencias análogas o paralelas en el
territorio de la Comunidad Autónoma al Consejo de Estado, el Tribunal de Cuentas o el
Defensor del Pueblo, cuya principal función es informar y emitir dictámenes sobre la legalidad y
en ocasiones sobre la oportunidad de sus actuaciones.

Los grandes retos pendientes en el Estado Autonómico. Transcurridos más de veinte años
de funcionamiento, desde la aprobación de los primeros Estatutos de Autonomía, se ha
cumplido ya lo que podríamos denominar la primera etapa del Estado Autonómico,
caracterizada esencialmente por el traspaso de competencias. De hecho, hoy los servicios
públicos propios del Estado del Bienestar están, en la mayoría de los casos, en manos de las
CCAA y se espera que durante el presente 2002 se concluya el traspaso de las funciones de
provisión de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia a las
diez CCAA que aún no tienen asumidas estas funciones, así como el traspaso de las políticas
activas de empleo a las escasas Comunidades que aún no lo han recibido. Etapa que se ha
visto reforzada con la aprobación por el Consejo de Política iscal y Financiera en 2001 de un
nuevo sistema de financiación de las CCAA de régimen común, que ha contado con el apoyo
unánime de todas ellas (por primera vez en diez años), convirtiéndose así en el instrumento
que va a articular con carácter más o menos estable el desarrollo económico-financiero de las
CCAA. El nuevo sistema tiene como objeto garantizar los principios de suficiencia y estabilidad
financiera, así como el de solidaridad entre las CCAA; para ello incrementa los recursos
disponibles para las mismas y los recursos propios, mediante la cesión de nuevos tributos, la
atribución de mayores facultades normativas sobre los propios tributos cedidos y la significativa
ampliación de las figuras tributarias compartidas. Por último, el nuevo sistema pretende
avanzar y consolidar el principio de corresponsabilidad fiscal, al hacer responsables a las
CCAA no sólo de sus gastos, sino también de la gestión eficaz de sus propios ingresos, lo que
permite que los ciudadanos puedan ejercer un control más directo de la actuación de su
Administración Autonómica. Nos encontramos pues en un nivel de autonomía que iguala e
incluso supera el propio de un sistema federal, por lo que se entiende que ha llegado el
momento de redefinir las coordenadas del modelo, ya que se ha establecido una estructura
muy descentralizada del poder pero no se han articulado las relaciones entre los diversos
niveles territoriales. El horizonte se desvela impreciso ya que el Partido Popular, actualmente
en el gobierno, ha dado por cerrado el proceso de construcción autonómico, en lo que respecta
a la capacidad de autogobierno de las Comunidades, tras la transferencia de la sanidad y la
aprobación el nuevo modelo de financiación autonómico. Sin embargo, mientras los
nacionalistas catalanes proponen un Pacto de Estado para aumentar el autogobierno, desde
Galicia se retoma la propuesta de implantar el llamado modelo de “Administración única”.
Serán los intereses políticos en juego, la fuerza de las tensiones nacionalistas y los resultados
de los procesos electorales los que terminen dibujando el futuro del sistema de organización
territorial autonómico. Futuro que esencialmente se mueve entre dos alternativas, o bien un
modelo federal de Estado que necesariamente partiría de una reforma constitucional y que
definiría el modelo constitucional de distribución territorial del poder, o bien un modelo federal
que tras el traspaso de las competencias pendientes y la necesaria adaptación del sistema
institucional cerraría de forma más o menos definitiva el proceso, sin perjuicio de los cambios
que pudieran sobrevenir como consecuencia del modelo abierto de construcción europea. Es
decir, mantener en cierta manera la indeterminación. Pero como se ha manifestado, la
aspiración a un cierre definitivo del Estado de las Autonomías y del modelo de relaciones
intergubernamentales en España no parece realista. A lo más que se podía llegar es a una más
completa división formal-legal de las competencias de cada actor y de una regulación también
formal de ciertos mecanismos de relación entre ellos, aunque sufriría inevitables modificaciones
como consecuencia de las interacciones en el desarrollo de las políticas públicas, en primer
término, y por las legítimas aspiraciones políticas de las futuras generaciones (Bañón, Ramos y
Tamayo). En primer lugar, y en relación directa con el rendimiento de la gestión de las
Administraciones autonómicas, es necesario que éstas se sometan a un importante proceso de
reforma y modernización. El esfuerzo político y administrativo de las CCAA se centró hasta
principios de los 90 en consolidar su marco competencial con el fin de legitimarse ante los
ciudadanos y convertirse en un referente en la prestación de importantes políticas públicas, no
contemplándose en ninguna de ellas sustantivos procesos de reforma administrativa. Sin
embargo, en la última década, cuando el techo competencial está prácticamente conseguido,
éstas han sentido la necesidad de modificar sus estructuras y adecuar sus recursos. El proceso
no está siendo fácil, ya que si las resistencias al cambio son fuertes en todas las
organizaciones mucho más 1o son en la Administración pública. Así, la modernización
autonómica ha tenido que luchar contra un hecho en el que pocas veces se piensa: se ha
tenido que hacer sin un referente definido, ya que la Administración General del Estado no
podía serlo, puesto que ha ido paulatinamente perdiendo competencias de gestión. De ahí que
algunas experiencias modernizadoras hayan tenido que plantearse ex novo mediante el
método de prueba y error, asumiendo inicialmente altos costes administrativos y políticos al no
poder disminuirlos con el efecto imitador de otras Administraciones. Este es el caso claro de la
Xunta de Galicia, auténtica pionera en 1989 en una concepción global de la modernización
administrativa (Arenilla). Durante los 90, la mayoría de las CCAA han aprobado planes de
Modernización Administrativa, pero éstos fueron de contenido, alcance y finalidades
insuficientes y, sobre todo, sin suficientes perspectivas de futuro y de anticipación (Canales).
En los últimos años, sin embargo, parece que la situación está cambiando y se ha entrado en
una fase de compartir los logros y las inquietudes sobre los procesos de reforma o innovación.
Se puede decir que estamos viviendo una época importante en España desde el punto de vista
de las relaciones intergubernamentales en los procesos modernizadores. A todos ellos les son
comunes una serie de notas: tienen como objeto cambiar el modo de relacionarse con el
ciudadano; implican reformas sustanciales en las tecnologías de información; hacen hincapié
especial en la formación; se plantean de una forma abierta al afectar a varios o a todos los
factores administrativos; se producen en medio o a consecuencia de un intenso intercambio de
lo que se denomina “buenas prácticas” o benchmarking. El auténtico reto es que estos
procesos sean reales, adecuados a las necesidades, capaces de desenvolverse en el entorno
europeo en el que van a participar y, sobre todo, que los ciudadanos lleguemos no sólo a
detectarlos sino a recibir directamente el beneficio de su puesta en práctica a través de la
prestación cada vez mejor de los servicios públicos. De gran interés son los análisis acerca de
las percepciones sociales sobre el desarrollo institucional de las CCAA que nos ponen de
manifiesto como a lo largo de estos más de veinte años las CCAA han conseguido una clara
legitimación a nivel político y social, pero no a nivel administrativo (Ballart y Ramió).
En segundo lugar, y en relación con la financiación autonómica, nos encontramos con el
problema del déficit público de las CCAA. Al respecto, la aprobación de 2001 de la llamada Ley
de Estabilidad Presupuestaria o déficit cero, por la que se establecen las normas legales para
poder cumplir con el Plan de Estabilidad Europeo y garantizar el equilibrio presupuestario a
largo plazo, complica la política autonómica, ya que obliga a todo el sector público, tanto estatal
como autonómico y local, a igualar ingresos y gastos y sólo permite el déficit si se producen
situaciones excepcionales. Teóricamente, la finalidad perseguida está llena de racionalidad, ya
que son muchos los riesgos que para la estabilidad económica se derivan de la existencia de
déficits públicos elevados. Sin embargo, el esfuerzo que tienen que realizar las
Administraciones va a ser muy desigual, ya que no es lo mismo superar un endeudamiento del
10% como es el caso del Estado, que un endeudamiento del 85%, como es el caso medio de
las Autonomías, que además sigue en alza. La polémica está servida, ya que aunque en
realidad no es un sistema que prohíba el déficit, sí lo penaliza, de tal manera que incentiva su
cumplimiento y puede decirse que, a partir de aquí, se inicia una nueva forma de política
presupuestaria. Forma que deberá respetar los principios constitucionales de autonomía e
igualdad.
En tercer lugar, otra cuestión pendiente importantísima son las relaciones con la Administración
Central del Estado y con los Entes Locales, o lo que es lo mismo, las relaciones
intergubernamentales e interadministrativas, debido a que cada vez las actuaciones son más
interdependientes entre los distintos niveles territoriales. La consolidación de las CCAA
requiere, por un lado, una redefinición de la Administración Central del Estado en el sentido no
de recuperar competencias, pero sí iniciativas y responsabilidades (Arenilla) y, por otro, el
establecimiento del llamado “Pacto Local”, reequilibrando el poder entre las CCAA y las
Entidades Locales, pues no hay que olvidar que la Constitución garantiza la autonomía
institucional de las provincias y municipios. En este marco, cobra sentido la propuesta de
Administración única que se lanza en 1992 y que ha ido perdiendo protagonismo en los últimos
años en el discurso político gubernamental. Ésta consiste en afirmar que la Administración de
cada Comunidad sea la única encargada de ejecutar las funciones administrativas que le
corresponden como propias, así como las que en su territorio pudieran corresponder a la
Administración del Estado. Su puesta en práctica supondría un fortalecimiento del nivel
autonómico pero, como ha analizado brillantemente Jiménez Asensio, esta propuesta engloba
una noción compleja que aglutina en su seno diferentes cuestiones, ya que constitucionalmente
es un objetivo irrealizable, pues se diseñan tres (o, incluso, cuatro) niveles de gobierno que
disponen de sus correspondientes aparatos administrativos.
De esto se deduce que el gran reto para las CCAA es conseguir articular mecanismos de
cooperación y coordinación entre ellas y entre ellas y el Estado, lo que se conoce como
mecanismos de colaboración verticales y horizontales, como base de un funcionamiento
armónico entre las Administraciones. Mecanismos que deberán ser previamente
consensuados, ya que a través de ellos se pueden resolver o encauzar asuntos pendientes tan
importantes como la reforma del Senado, la participación de las CCAA en Europa y la
descentralización municipal. Hasta el momento, la cooperación se ha concretado en
instrumentos como las conferencias sectoriales, formadas al máximo nivel por el Ministro y los
Consejeros de las CCAA en una determinada materia, y los convenios, cuyo objeto suele ser
formalizar las líneas de actuación abiertas por los entes superiores; pero ni uno ni otro han
conseguido resolver los problemas planteados. Al respecto, la aparición recientemente del
denominado proyecto de ley de Cooperación autonómica presentado por el PP ha reavivado la
polémica y las tensiones al considerarse que está pensado para servir de corolario, y no de
desarrollo, del modelo autonómico, siendo rechazado por la mayoría de las Comunidades,
incluso antes de comenzar el trámite parlamentario. La lógica constitucional sugiere que tal
coordinación debe tener su sede en el Senado, por lo que debería consensuarse su reforma y
convertirlo en una verdadera Cámara de representación territorial. Las CCAA han aumentado
su presencia en los comités de apoyo de la UE, pero el debate está centrado en la elección de
la fórmula de participación autonómica en los Consejos de Ministros de la Unión. El PP prefiere
que sea un organismo multilateral, como la Conferencia para Asuntos Relacionados con las
Comunidades Europeas (CARCE), donde se fije la voluntad autonómica y sea el Gobierno
central quien la traslade a Bruselas. Los socialistas apuestan porque sus representantes
participen en las delegaciones españolas que acudan a las instituciones de Bruselas sin que
ello signifique que decidan o puedan condicionar negativamente el papel del Estado.
TEMA 8. ELECCIONES Y SUBSISTEMAS DE PARTIDOS REGIONALES Y COMPETENCIA
POLÍTICA.
ESPAÑA EN LAS URNAS: TERRITORIALIZACIÓN DEL VOTO E IDENTIDAD NACIONAL
EN LAS ELECCIONES DE 2008. Eduard Bonet, Santiago Pérez-Nievas y Mª José Hierro.

La legislatura que transcurrió entre 2004 y2008 conoció un incremento desmesurado de las
referencias a España en el discurso político. La relevancia alcanzada entonces por el
nacionalismo español se debió tanto al protagonismo de las políticas de reforma territorial y
antiterrorista del Gobierno como, sobre todo, a la estrategia de movilización de la identidad
española protagonizada por el Partido Popular (PP). La introducción de la dimensión identitaria
española en la competición electoral tuvo consecuencias dispares en distintos tipos de
comunidades autónomas y para diferentes electorados.

Las elecciones del 9 de marzo: algunas interpretaciones. Los resultados de las elecciones
de 2008 fueron continuistas con respecto a las de 2004 en tres aspectos: el nivel de
participación electoral fue muy similar, el PSOE renovó su victoria e IU continuó su
ininterrumpido declive electoral des de 1996. Pero hubo también algunos elementos
novedosos. En primer lugar, los dos partidos mayoritarios crecieron simultáneamente, aunque
el PP lo hizo algo más que el PSOE (1,4 puntos porcentuales). En segundo lugar, un nuevo
partido de ámbito nacional, Unión Progreso y Democracia (UPyD), consiguió un escaño, pese a
que solo obtuvo un 1,20% del voto en el conjunto de España. En tercer lugar, en las elecciones
de 2008 muchos partidos nacionalistas o regionalistas, como Esquerra Republicana de
Catalunya (ERC), Partido Nacionalista Vasco (PNV), Coalición Canaria (CC), Chunta
Aragonesista (ChA) y Eusko Alkartasuna (EA) experimentaron pérdidas relevantes, que fueron
algo más moderadas en el caso de Convergencia i Unió (CiU); y no resultaron afectados ni el
Bloque Nacionalista Galego (BNG) ni Nafarroa Bai (Na-Bai), que mantuvieron niveles de apoyo
muy similares a los de 2004. Otro rasgo específico de las elecciones de 2008 consistió en la
territorialización de los niveles de participación electoral y de la distribución del voto. Aunque
las diferencias en la participación siempre han existido, en 2008 las oscilaciones entre
comunidades autónomas fueron mayores. De esta forma, a pesar del descenso conjunto de
dos puntos, la participación aumentó en algunas comunidades y descendió en otras muy por
encima de esta media. La participación aumentó en Murcia, la Comunidad Valenciana y
Madrid, mientras que descendió notablemente en el País Vasco, Cataluña y Navarra. Junto a la
participación, hubo un segundo elemento destacable en la territorialización del voto a los dos
partidos mayoritarios. Si en las elecciones de 2004 las oscilaciones de ambos partidos
estuvieron en consonancia con la tendencia nacional, de modo que el PSOE subió y el PP bajó
en todas las comunidades, en 2008 las pautas de crecimiento y descenso de ambos partidos
han presentado un perfil muy heterogéneo. Ocurrió que, aunque la distancia entre los dos
partidos mayoritarios se acortó en un punto para el conjunto de España, su promedio aumentó
para las distintas comunidades. En relación a 2004, la distancia entre los dos partidos creció en
once comunidades y se redujo solo en seis. Los resultados de 2008 dejaron la distancia más
amplia entre el PSOE y el PP en Cataluña: casi 29 puntos en relación a los 24 en 2004. En el
extremo opuesto, el PP obtuvo en Murcia una ventaja de 28,4 puntos sobre el PSOE: 6 puntos
más que en 2004. Además, la brecha entre los dos partidos mayoritarios aumentó en otras
muchas comunidades. En definitiva, en 2008 no se produjo solo una territorialización en las
pautas de participación y en la orientación del voto, sino que la distribución del voto a los dos
partidos mayoritarios fue más desigual territorialmente que en elecciones anteriores. Diversos
trabajos sobre las elecciones de 2008 han coincidido en señalar que la victoria del PSOE se
explicaría porque los votos que perdió a favor del PP y de UPyD quedaron compensados por
las transferencias que recibió desde IU/Iniciativa per Catalunya-Verds (ICV) y de los partidos
nacionalistas, así como por la contribución de los nuevos votantes. Aunque con matices, la
interpretación dominante en los trabajos mencionados es que la territorialización del voto se
explica por el papel que jugaron la política autonómica y la política antiterrorista durante la
legislatura 2004-2008. Respecto a su actuación contra el partido socialista, destaca sobre todo
a la «estrategia de la crispación» impulsada por el PP. Dado que en España hay más votantes
situados en la izquierda de la escala ideológica que en la derecha (Barreiro y Urquizu-Sancho),
el PP habría intentado paliar así su debilidad estructural en la competición con el PSOE fijando
en la agenda política dimensiones y cuestiones que, como la política autonómica y
antiterrorista, cortaban transversalmente el eje ideológico y a los partidos mayoritarios
(Fundación Alternativas). La conclusión es que la estrategia del PP no fracasó del todo, puesto
que compitió eficazmente en el centro de la escala ideológica, obteniendo el apoyo de
electores centristas que en 2004 habían optado por el PSOE.
El argumento que defendemos en este capítulo es que la estrategia del PP no se limitó
únicamente a alentar una valoración crítica de la gestión socialista en la política autonómica y
antiterrorista, sino que estuvo además acompañada de la movilización del nacionalismo
español. El PP confiaba en que ello le reportara más ganancias que pérdidas. Mediante esa
movilización se trataba de convertir la identidad nacional española en una dimensión de
competición entre el PSOE y el PP, especialmente en aquellas regiones en las que la identidad
española no convive con identidades nacionales alternativas. Sin embargo, el PP perdió las
elecciones. Y las perdió fundamentalmente porque el avance electoral del PP en comunidades
como Madrid, Valencia, Murcia, Castilla-La Mancha o Andalucía estuvo compensado por los
avances del PSOE en otras comunidades. Las mismas políticas por las que el Gobierno fue
penalizado en algunas comunidades pudieron servir, paradójicamente, para ganar las
elecciones en otras, sobre todo en Cataluña y en el País Vasco (Santamaría y Criado).
Examinaremos si el hecho de que el PSOE perdiera en algunas comunidades y ganara en
otras es atribuible a una misma causa (la movilización identitaria y las valoraciones de las
políticas autonómica y antiterrorista asociadas a la misma) o puede responder a factores
explicativos distintos, como (agestión gubernamental en otros ámbitos de competición. En
Cataluña, por ejemplo, y después de la reforma del Estatuto, en las elecciones autonómicas de
2006, el Partit deis Socialistes de Catalunya (PSC-PSOE) perdió 4,34 puntos porcentuales con
respecto a las autonómicas de 2003; y, sin embargo, en las generales de 2008 ganó 6,02
puntos porcentuales con respecto a las generales de 2004.

La identidad nacional española en la izquierda y en la derecha. En España existe una rica

tradición de investigación empírica sobre los ámbitos de identificación de los ciudadanos en
torno al eje centro-periferia, así como sobre el papel de las identidades en el comportamiento
electoral en el País Vasco y, especialmente, en Cataluña". Por contraste, el análisis de la
identidad nacional española ha quedado en un plano más secundario. En los últimos años han
surgido algunos trabajos que afrontan la cuestión desde el punto de vista de las concepciones
de las élites políticas (Muro y Quiroga; Núñez Seixas), de los discursos parlamentarios (Grad y
Martín Rojo), de la monarquía (Maddens y Berghe), de la Constitución y de los debates que
condujeron a su aprobación (Bastida) o de la evolución temporal de los contenidos de esta
identidad (Muñoz). Sin embargo, los trabajos que abordan esta cuestión desde el punto de
vista de las actitudes de los ciudadanos son escasos (Bollen y Diez Medrano, Ruiz Jiménez,
Muñoz), y ninguno, hasta donde sabemos, ha examinado el papel del nacionalismo español en
el comportamiento electoral y en la competición entre los dos principales partidos.
La competición entre el PP y el PSOE no puede entenderse sin referirnos a la posición que la
izquierda y la derecha españolas han mantenido históricamente con respecto a la cuestión
nacional. Desde los años de la transición, las élites de la izquierda han mantenido una relación
incómoda con el concepto de la nación española (Balfour y Quiroga) y su posición ha sido,
habitualmente, más plural que la de la derecha. En el caso del PSOE, desde los años ochenta
se ha ido configurando un continuo con dos posiciones extremas y una amplia gama de puntos
intermedios. En un extremo del continuo estarían los dirigentes socialistas que consideran que
sus comunidades autónomas son naciones y definen a España como una «nación de
naciones» o como un Estado multinacional. Para este primer grupo, representado por el PSC la
defensa de carácter nacional de sus comunidades autónomas les aproxima a una defensa del
federalismo asimétrico. En el extremo opuesto estarían los dirigentes que rechazan la idea de
una España multinacional y que, sobre la base de la aceptación del Estado autonómico,
anteponen el principio de solidaridad nacional (interregional) al de autogobierno; su mejor
representación estaría en líderes autonómicos como Juan Carlos Rodríguez Ibarra (en
Extremadura) o José Bono (en Castilla-La Mancha). Entre ambos extremos se ha ido
definiendo un tercer grupo de élites socialistas que fomentan las identidades regionales de
modo compatible con la identidad española. Este tercer grupo, que con un perfil similar puede
encontrarse también entre las élites del PP, emplea dichas identidades para legitimar su
reivindicación de alcanzar un mismo nivel competencial que el de las comunidades históricas
(Balfour yQuiroga). Esta pluralidad en torno a la cuestión nacional, con claros matices
territoriales, se manifiesta también en las actitudes de sus votantes, y coloca al PSOE en una
posición de desventaja frente a una estrategia de movilización concebida con criterios
uniformes de la identidad española. Adicionalmente, el PSOE afrontaba una segunda
desventaja frente al PP en relación a la utilización de los símbolos nacionales. El «pacto de
silencio» sobre el que se fundamentó la transición permitió que muchos de los símbolos
franquistas sobrevivieran a la transición democrática. Como resultado, las celebraciones
patrióticas de la nueva democracia han tenido más elementos de continuidad con el periodo
franquista que con la II República (Aguilar y Humlebaek; Balfour y Quiroga), lo que ha hecho
aún más compleja la relación de la izquierda con los símbolos nacionales.
El PP ha tenido también una relación compleja con la identidad nacional española, pero su
gama de definiciones es menos amplia que la existente en el PSOE. La transición obligó a
Alianza Popular (AP) a revisar el nacionalismo español tradicional defendido por el franquismo,
y las reminiscencias franquistas llevaron a hacer un uso limitado de la simbología nacional en
los primeros momentos de la democracia. En los 90 los conservadores mostraron dos
tendencias hasta cierto punto contradictorias. Por un lado, buscaron modernizar y redefinir la
identidad española enlazándola con la tradición liberal; y surgieron destacados líderes, su
ejemplo más representativo es, sin duda, José María Aznar. Por añadidura, y al igual que en el
caso del PSOE, en el del PP surgieron también élites neorregionalistas vinculadas al desarrollo
del Estado autonómico. Y aunque no mantengan una concepción de la identidad nacional
significativamente distinta de la de los dirigentes nacionales, sus estrategias en el nivel
autonómico han sido a veces contradictorias con el discurso del PP nacional. En la pasada
legislatura, por ejemplo, estas contradicciones se pusieron de manifiesto durante los debates
de reforma del Estatuto andaluz, cuando los criterios del PP regional entraron en conflicto con
lo que había sido el discurso de la dirección nacional hasta ese momento. Pese a todo, la
visión de la nación española entre las élites del PP tiene una mayor coherencia interna que la
de las élites socialistas, y, como veremos a continuación, ello se refleja también en una
distribución más homogénea de las actitudes de los votantes conservadores hacia España. En
la siguiente sección, examinaremos cómo el PP se benefició de esta relativa homogeneidad y
apuntaremos los cálculos que pudieron haber llevado al PP a desplegar una estrategia de
movilización del nacionalismo español.

¿Por qué movilizar el nacionalismo español?: transversalidad ideológica y territorialidad

de la identidad española. Los primeros meses de Gobierno del PSOE en la pasada legislatura
estuvieron marcados por los atentados cometidos por Al Qaeda el 11 de marzo de 2004, en
vísperas de las elecciones generales. La deslegitimación de la victoria del PSOE y la
investigación sobre los atentados ocupó una gran parte del discurso del PP en esos primeros
meses. Sin embargo, el inicio de las negociaciones para elaborar un nuevo Estatut en Cataluña
y, meses después, la declaración pública del establecimiento de conversaciones entre el
Gobierno y ETA abrieron una nueva coyuntura política. Fue entonces cuando el PP diseñó una
estrategia de oposición que le permitiera recabar suficientes apoyos de cara a las siguientes
elecciones generales. La estrategia herestética, asumiendo la terminología de William Riker,
consistió en la introducción de una nueva dimensión en la competición política. Para ello el PP
articuló un nuevo discurso, centrado en la identidad española, y que se solapó con la posición
del partido frente al proceso de negociación del Estatuto de Cataluña y la política antiterrorista
del Gobierno. Entre 2005 y 2007, el PP y distintas organizaciones afines organizaron hasta un
total de quince manifestaciones y actos masivos en los que se cuestionó frontalmente la
política antiterrorista del PSOE y se ensalzó, al mismo tiempo, la unidad de España y la
Constitución española frente a las reformas estatutarias". Además, el PP lanzó una campaña,
que recibió un apoyo considerable, para recabar firmas en un intento de forzar la celebración
de un referéndum en toda España sobre el Estatuto catalán (Balfour y Quiroga). Estos actos
movilizaron a un número importante de ciudadanos, que se manifestaron en las calles en
contra de las políticas autonómica y antiterrorista del Gobierno y dieron una mayor visibilidad y
relevancia política a estos temas, dejando clara la posición del PP al respecto. En principio, el
desplazamiento de la competición de la dimensión de izquierda/derecha a la dimensión
identitaria española podía reportarle al PP distintas ventajas. Para empezar, el número de
potenciales votantes que se identifica con España es mayor que quienes no lo hacen. El grado
de españolismo de los ciudadanos por comunidades autónomas: la media se sitúa en 6,7 y
solo es inferior en Baleares (6,5), Cataluña (5), Navarra (4,8) y País Vasco (4), cuatro
comunidades que reúnen solo al 24% de la población española y, lo que es más importante, al
22% de los escaños del Congreso. En segundo lugar, el PP tenía un incentivo adicional para
centrar la competición en el nacionalismo español: la identidad española es compartida por los
ciudadanos, independientemente de su posición en la escala ideológica de izquierda-derecha.
Aunque existe una relación positiva entre el españolismo y la ideología, el españolismo es un
sentimiento mayoritario también entre el electorado centrista e incluso entre el de la izquierda.
Alrededor del 75% de los ciudadanos que se sitúan en el centro de la escala ideológica
(posición 5de la escala 0-10) se ubican entre el 5 y el 10 en la escala de españolismo; y el 50%
del electorado de centro se ubica entre los valores 7 y 10 de la escala de españolismo. La
estrategia de movilización de la identidad española parecía, así, una estrategia eficaz para
competir con el PSOE por los electores que se ubican en el centro ideológico, precisamente el
espacio en el que, según sabemos por el trabajo de Santamaría y Criado, el PP consiguió
arrebatar votos al PSOE. Por otra parte, la mitad de los ciudadanos ubicados en posiciones
izquierdistas (posiciones 2, 3 y 4de la escala ideológica) se siente claramente española al
preferir los valores incluidos entre el 6 y el 10 de esta escala. Solo entre los ciudadanos más
izquierdistas, los que se ubican en el 0 y 1 de la escala ideológica, la media se sitúa claramente
por debajo del centro de la escala españolista. El sentimiento españolista está presente, pues,
en la casi totalidad del electorado conservador; en el de centro y en buena parte del
izquierdista, lo que sin duda incentivo al PP a desplegar su estrategia de movilización
identitaria. En tercer lugar y este quizá sea el aspecto más determinante, el electorado del PP
no solo es más españolista que el del PSOE, sino que su españolismo está también distribuido
con mayor homogeneidad territorial. En casi todas las comunidades (con la excepción más
notable de Navarra), los votantes del PP se distribuyen entre los valores 5 y 10 de la escala de
españolismo. Por contraste, la heterogeneidad territorial de los votantes del PSOE se
manifiesta tanto al comparar las distintas comunidades como al observar la dispersión de su
electorado dentro de cada comunidad. Así, el electorado socialista ocupa todas las posiciones
de la escala de españolismo (de 0a10) en cinco comunidades: Cananas, Castilla y León
Cataluña, Comunidad Valenciana y Madrid. Y sus diferencias son notables entre comunidades:
los votantes de Asturias, Extremadura y en menor medida Aragón tienen un perfil mucho más
españolista (similar, de hecho, al de los del PP), mientras que en el extremo opuesto estarían
los votantes de Canarias, Cataluña, País Vasco, Navarra y La Rioja.

Identidad nacional española, política autonómica y política antiterrorista. En el pasado, la

política autonómica y la antiterrorista no han sido issues de competición entre los dos grandes
partidos, salvo en las elecciones de 2004 (Montero y Lago). Pero el propósito del PP de
convertir al nacionalismo español en un factor de competición le llevó a centrar la agenda
política también en las políticas autonómica y antiterrorista, de modo que ambas políticas
dejaran de ser valence issues, si es que la antiterrorista no había dejado de serlo ya en 2004.
La relación entre la intensidad de la adhesión a la identidad española y esas políticas en torno
a las cuales el PP centró su labor de oposición política en la pasada legislatura, otorgó al
discurso del PP la coherencia suficiente como para terminar convirtiéndose en su única
estrategia. De hecho, cuando el PP tuvo dificultades para articular su estrategia en el frente
autonómico, debido al proceso de reformas estatutarias que se estaba desarrollando en las
comunidades donde gobernaba, desplazó la atención a la política antiterrorista del Gobierno,
aunque sin abandonar del todo su crítica a la política autonómica y, en particular, al nuevo
Estatuto Catalán. Para demostrar esta relación hemos explorado primero la correlación entre
las preferencias hacia la organización territorial del Estado y la escala españolista. Los datos
indican que, a mayor intensidad en la reivindicación de autogobierno para las Comunidades
Autónomas, menor es la adhesión a la identidad española, y viceversa. De otra parte, la
relación existente entre la identidad española y las preferencias de los españoles con respecto
a la política antiterrorista es también considerable. A mayor “orgullo de ser español”, mayor es
la tendencia a creer que la única manera de acabar con ETA es la “vía policial”; y a menor
orgullo, mayor es la tendencia a creer que para acabar con ETA también hace falta el diálogo.
Así pues, los esfuerzos llevados a cabo por el PP durante la legislatura 2004-2008 para situar
estos dos temas en la agenda política fueron coherentes con su estrategia de la movilización
de la identidad española.

Obstáculos en la estrategia del PP. No obstante, esta estrategia no estuvo exenta de

problemas. Podemos destacar tres, uno de carácter interno y dos de carácter externo. El
obstáculo interno tuvo que ver con el debate estatutario. Aunque la aprobación del nuevo
Estatuto catalán centró buena parte de la polémica durante la legislatura, no fue la única
reforma estatutaria. El Estatut estuvo precedido por la reforma y aprobación del Estatuto de la
Comunidad Valenciana, y le sucedieron los de Andalucía, Castilla-La Mancha y Aragón; y se
iniciaron aun otros procesos de reforma que en 2008 no habían concluido. Pese a que la
dirección nacional del PP intentó fijar los límites de la posición del partido en el modelo del
Estatuto de la Comunidad
Valenciana (que mencionaba de forma explícita la unidad de la nación española), lo cierto es
que la división dentro del PP en torno al alcance de la reforma de los estatutos autonómicos se
fue acrecentando desde la segunda mitad de 2006 (Balfour y Quiroga). El PP andaluz, por
ejemplo, apoyó la inclusión de determinados aspectos a los que la dirección del partido se
había opuesto en el caso del Estatut. Estas contradicciones hicieron que la movilización del PP
en contra de la reforma catalana perdiera fuerza conforme se acercaban las elecciones
municipales y autonómicas de 2007, aunque la posición crítica con respecto a la reforma del
texto catalán no se abandonó del todo (Fundación Alternativas). El segundo obstáculo radicó
en la aparición de un nuevo partido, UPyD, que se especializó precisamente en el factor
identitario alimentado por la estrategia del PP. El surgimiento de UPyD podía hacer perder
votos adicionales al PSOE pero al mismo tiempo, mermaba la capacidad del PP de movilizar a
votantes de izquierdas que no vieran representada en el PSOE su posición identitaria.
Finalmente el tercer obstáculo provino de la propia reacción del PSOE, que diseñó distintas
estrategias para contrarrestar la del PP. Así, adoptó una posición firme en contra del
denominado Plan Ibarretxe en el País Vasco, y su Ejecutiva Federal se opuso a una posible
coalición del Partido Socialista Navarro (PSN-PSOE) con Na-Bai en el Gobierno foral. Su
firmeza en el País Vasco y en Navarra le permitió mejorar su imagen como un partido de
carácter nacional. Por otro lado, el Gobierno acusó al PP de apropiarse de los símbolos
nacionales y puso en marcha, en la segunda mitad de la legislatura, una campaña en RTVE
para reforzar su imagen como «Gobierno de España».

Transferencias de votos entre 2004 y 2008. Si la movilización del nacionalismo español

podía ser una estrategia óptima para el PP, ¿por qué no terminó siendo una estrategia
ganadora? Como ya sabemos, la mayor parte de los análisis electorales coincide en atribuir la
victoria socialista a las transferencias que recibió de IU/ICV y de los partidos nacionalistas, así
como de los nuevos votantes, que fueron superiores a las pérdidas que tuvo hacia UPyD y el
PP. Las transferencias de votos en las comunidades ordinarias (es decir, Andalucía, Asturias,
Baleares, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Comunidad Valenciana,
Extremadura, Madrid, Murcia y La Rioja). En ellas, un 5% de los votantes del PSOE en 2004 se
desplazó al PP, mientras que las pérdidas del PP en beneficio del PSOE alcanzaron solo el
3%. Sin embargo, las pérdidas del PSOE se compensaron en gran medida por los votantes
procedentes de IU y por los nuevos votantes, un 43% de los cuales optó por el PSOE frente al
31%, que lo hizo por el PP. El PSOE cedió más votantes a UPyD de los que cedió el PP, pero
en ambos casos en la misma proporción. Yambos partidos movilizaron a un volumen similar de
antiguos abstencionistas, un 17%. El balance final es solo algo más favorable al PP que al
PSOE. No obstante, hay que recordar que la muestra recogida combina comunidades
autónomas en las que el PP avanzó sustancialmente en relación al PSOE con otras en las que
ocurrió lo contrario. Si examinamos ahora las comunidades singulares (esto es, Aragón,
Canarias, Cataluña, Galicia, Navarra y País Vasco), las transferencias de votantes del PSOE a
favor del PP y de UPyD fueron muy inferiores; y fue el PP, y no el PSOE, el que perdió más
votos hacia UPyD. Las restantes transferencias permitieron al PSOE desmarcarse muy
claramente de los conservadores. La proporción de votantes de IU/ICV en 2004 que
transfirieron en 2008 su voto al PSOE (un 24%) es incluso mayor que en el anterior bloque de
comunidades autónomas. Entre los votantes de partidos nacionalistas y regionalistas de 2004,
el porcentaje de quienes cambiaron su voto en 2008 al PSOE (11%) casi triplica al de quienes
votaron al PP (4%). Los abstencionistas que en 2008 votaron al PSOE (un 18%) suponen el
doble de quienes lo hicieron al PP (9%). Y los nuevos votantes eligieron al PSOE en una
medida muy superior que al PP (34 frente a 12%). El análisis de las transferencias de voto en
cada una de estas comunidades revela algunas diferencias significativas. En Cataluña, los
votos recibidos por el PSOE, provenientes de ICV, CiU y ERC, de los abstencionistas y de los
nuevos votantes, fueron incluso mayores; y no hubo además trasvases significativos entre
PSOE y PP, ni tampoco de estos hacia UPyD. En Aragón, las dos principales fluctuaciones de
voto se produjeron entre ChA y los nuevos votantes y el PSOE. En Canarias, el PP recogió un
mayor porcentaje de voto procedente del PSOE, aunque aquí los nuevos votantes también
optaron mayoritariamente por los socialistas. En Galicia, el BNG perdió algunos de sus
antiguos votantes en favor del PSOE, aunque este cedió votos al PP y no recabó ningún voto
de la dirección opuesta. Finalmente, en Navarra y en el País Vasco el PSOE consiguió votos
del abstencionismo, y, en el País Vasco, también desde Ezquer Batua Berdeak (Izquierda
Unida-Verdes). En definitiva, el avance del PSOE en estas comunidades se debió tanto o más
a la aportación de nuevos votantes y de la abstención en 2004 que a la transferencia de votos
procedentes de partidos nacionalistas o regionalistas. Los resultados se explican mejor por una
fuerte movilización a favor del PSOE y una desmovilización congruente con los descensos en
la participación en todas las comunidades autónomas singulares (y que fueron especialmente
marcados en los casos de Cataluña y el País Vasco).
¿Hubo entonces alguna relación entre los resultados de las elecciones y la estrategia
1
herestética del PP? El PSOE obtuvo sus mejores resultados en las comunidades donde la
identidad nacional española competía con otras identidades. Pero estas eran comunidades, al
menos Cataluña y País Vasco, en las que el PP no sólo era un partido minoritario sino en las
que tampoco esperaba mejorar sus bajos niveles cuando inició su estrategia. Por el contrario,
en las comunidades ordinarias, en las que las transferencias recibidas por el PSOE desde IU,
de antiguos abstencionistas y de los nuevos votantes no compensaron sus pérdidas de votos,
la estrategia del PP pudo haber dado sus frutos. En las comunidades singulares, la victoria del
PSOE se debió más a las aportaciones de votantes procedentes de IU, de los nuevos votantes
y de los antiguos abstencionistas que a la de antiguos votantes de los partidos nacionalistas y
regionalistas, aunque ésta fuera también importante. Este resultado sugiere que, detrás de los
mecanismos de compensación que favorecieron al PSOE, pudieron tener importancia otros
factores, además de los identitarios.

Los determinantes individuales del voto. ¿Hasta qué punto la movilización del nacionalismo
español, junto con la valoración de la política antiterrorista y autonómica, fueron factores de
competición entre el PP y el PSOE en ambos tipos de comunidades autónomas? Esta pregunta
es quizás más relevante para las comunidades ordinarias, pues es en ellas donde el PP
consiguió arrebatar votos al PSOE y donde el PP pretendía rentabilizar su estrategia de
movilización del nacionalismo español. Ahora nos interesa comprobar si la movilización
identitaria tuvo un efecto independiente de la valoración de la política autonómica y
antiterrorista. Y una segunda pregunta que nos planteamos es si otros aspectos, especialmente
las valoraciones de las políticas económica y social, sirvieron para contrarrestar la movilización
identitaria y contribuyeron a la victoria socialista. En los análisis empíricos que presentamos a
continuación examinaremos los determinantes del voto en ambos tipos de comunidades
autónomas. La encuesta del CIS de 2007 muestra que la escala de españolismo y la pregunta
sobre el orgullo de ser español muestran una correlación alta y que, por lo tanto, está
justificada la utilización de esta última como una buena aproximación al contenido de la
identidad española. Nuestra variable dependiente es el voto al PSOE, PP e IU en las once
comunidades ordinarias y el voto a cada uno de estos partidos y a los nacionalistas y
regionalistas en las seis singulares. Como variables independientes hemos incluido la escala
ideológica, el orgullo de ser español y las evaluaciones de las políticas antiterrorista,
autonómica, económica y social. La estimación de los modelos de regresión logística
multinominal se ha llevado a cabo por máxima verosimilitud. Los coeficientes de la variable
relativa al orgullo de ser español indican que en ambas comunidades hubo una movilización del
voto nacionalista español en el sentido buscado por el PP: cuanto más fuerte el orgullo de ser
español, mayor es la probabilidad de votar al PP con respecto al PSOE. Sin embargo, el orgullo
de ser español fue también un factor relevante en la competición del PSOE con IU/ICV y con
partidos nacionalistas y regionalistas. La relevancia del efecto movilizador del nacionalismo
español se hace todavía más patente si tenemos en cuenta que los modelos estiman también
el efecto de las valoraciones de distintos tipos de políticas, y entre ellas, desde luego, la
autonómica y la antiterrorista. En la submuestra de las comunidades ordinarias, el orgullo de
ser español hace aumentar significativamente la probabilidad de votar al PP, pero apenas hace
disminuir la probabilidad de votar al PSOE. Ello parece apuntar que el PP no consiguió en
estas comunidades atraer el voto de todos los que se sentían bastante o muy orgullosos. En la
segunda submuestra, la de las comunidades singulares, resulta llamativo que tanto el PSOE
como el PP fueron capaces de movilizar a votantes que se sentían orgullosos de ser
españoles. Aunque la probabilidad de votar al PP aumenta significativamente para aquellos
votantes que se sienten muy orgullosos, no hace disminuir la probabilidad del voto al PSOE. De
esta forma, en estas comunidades, son los partidos nacionalistas y regionalistas los que atraen
el voto de quienes se sienten poco o nada orgullosos de ser españoles. Estos resultados ponen
de manifiesto que el PP no consiguió convertir la identidad española en un factor exitoso de
competición que le reportara una clara ventaja respecto al PSOE en ninguno de los dos tipos
1
Herestética: El arte de manipular políticamente una cuestión a través de la definición de los actores, sus posiciones,
las agendas y los marcos de tratamiento.
de comunidades. En las comunidades ordinarias el PSOE siguió siendo un referente identitario
español para muchos votantes. En cambio, en las comunidades singulares, la identidad
española se convirtió en un claro factor de competición entre el PSOE y los partidos
nacionalistas y regionalistas: en ellas hubo una asociación positiva entre la identidad española
(en sentido positivo) y el voto socialista. No parece pues que la movilización en contra del
nacionalismo español fuera un factor que movilizase el voto a favor del PSOE en las
comunidades singulares. Los resultados muestran que las valoraciones de las políticas
autonómica y antiterrorista surtieron también efectos en ambos tipos de comunidades
autónomas. Esas valoraciones constituyen por sí mismas y al margen de la estrategia de
movilización nacionalista española del PP, una parte de la explicación de las pautas de
territorialización del voto. Mientras que en la submuestra de comunidades ordinarias la variable
de la política autonómica fue relevante tanto en la competición PSOE-PP como en la
competición PSOE-IU, en las singulares sólo lo fue en la competición del PSOE con IU y con
los partidos nacionalistas y regionalistas. La evaluación de la política antiterrorista sin embargo
fue relevante en la competición entre PP y PSOE en ambos tipos de comunidades. Pero en la
competición del PSOE con IU y con los partidos nacionalistas, esta política careció de un efecto
diferenciador. Es decir, la evaluación de ambas políticas estructuró la competición entre PSOE
y PP en las comunidades ordinarias, y adicionalmente, la política antiterrorista fue también un
factor de competición sólo en las comunidades singulares.
Es difícil extraer conclusiones definitivas de estos resultados. Da la impresión que la valoración
de la política antiterrorista está más relacionada con la distribución territorial del voto de los dos
partidos mayoritarios que la de la política autonómica. Ello podría deberse a la introducción de
la variable de la identidad española. En la legislatura 2004-2008 se iniciaron y aprobaron
reformas estatutarias en muchas otras comunidades autónomas. Es posible que en algunas de
ellas la aprobación de los nuevos Estatutos desactivara la saliency de esta cuestión o que al
menos la desvinculara de la movilización identitaria española. No parece que la valoración de
la política autonómica haya actuado como un mecanismo de compensación favorable al PSOE
en comunidades como Cataluña y País Vasco. Si en ellas la valoración de la política
autonómica siguió siendo un factor de competición importante entre socialistas y nacionalistas
(pero no entre socialistas y populares), la valoración de la política autonómica quedó por
debajo de la valoración media de esta política en el conjunto de España. Por el contra, los
datos sobre la valoración de la política antiterrorista parecen mantener una relación más
estrecha con las pautas de territorialización en la distribución del voto a los dos partidos
mayoritarios. Dicha valoración parece explicar mucho mejor la competición entre PP y PSOE
en ambos tipos de comunidades. Los resultados sugieren además que el Gobierno conectó en
este campo igual o mejor con los votantes de IU y de los partidos nacionalistas y regionalistas
que con su propio electorado. En las comunidades singulares, los votantes de IU valoraban
mejor la política antiterrorista que los propios votantes socialistas. La política antiterrorista dejó
de ser un factor de competición del PSOE con su flanco izquierdo y con los partidos
subnacionales y permitió las transferencias de votos hacia el PSOE. Esto es congruente con
las medias agregadas de la valoración de la política antiterrorista: en todas las comunidades en
las que el PP avanzó sustancialmente, la valoración media de la política antiterrorista está por
debajo de la media, mientras que en la mayoría de las comunidades en las que lo hizo el
PSOE, especialmente en Cataluña, Aragón, Galicia, Asturias y Cantabria, esa valoración quedo
muy por encima de la media del conjunto español. Parece que fue la política antiterrorista, más
que la política autonómica o la movilización de la identidad española, el principal determinante
a la vez de las ganancias y pérdidas del PSOE en los distintos tipos de comunidades. Con
respecto a la política antiterrorista tenemos evidencia suficiente para afirmar que lo que el
PSOE perdió en algunas comunidades por una mala valoración de su gestión política, lo
compensó en otras con una buena valoración de la misma. La estrategia de articulación del
nacionalismo español del PP debe ser valorada no solo por su efectividad en la movilización
del voto frente al PSOE, sino también por su capacidad de influencia en el voto frente a otros
factores. Los modelos muestran que la evaluación de la gestión del Gobierno en otros ámbitos
fue también importante, y que la movilización del nacionalismo español del PP no fue suficiente
para compensarla. Las valoraciones de la política social y de la gestión económica del
Gobierno tuvieron un papel relevante en los mecanismos de compensación de voto al PSOE
frente al PP; el efecto es significativo en los dos tipos de comunidades autónomas. De este
modo, las buenas valoraciones de la política social y económica impulsaron el voto socialista
frente al voto conservador.
Para completar este boceto podemos comparar el efecto marginal que la valoración de las
distintas políticas examinadas y el orgullo de ser español tuvieron sobre el voto al PSOE en
ambos tipos de comunidades autónomas. En las ordinarias el efecto marginal de la valoración
de la política autonómica (0,46) y de la antiterrorista (0,42) en el voto al PSOE fue mayor que el
efecto de la política económica (0,36), y esta, a su vez, mayor que el de las políticas sociales
(0,28) y que el orgullo de ser español (-0,16). En cambio, en las comunidades singulares,
resulta llamativo que el efecto marginal del orgullo de ser español (0,44) fuera el elemento con
mayor peso en la decisión del voto al PSOE, seguido de la valoración de la política autonómica
(0,37), de la social (0,31) y, por último, de la antiterrorista (0,18) y de la gestión económica
(0,18). Los mecanismos que explican las perdidas v las ganancias del PSOE frente al PP
fueron significativamente diferentes en cada uno de los tipos de comunidades autónomas. La
movilización del nacionalismo español no consiguió, como buscaba el PP, protagonizar la
competición electoral en ninguna de ellas. No lo hizo en las comunidades ordinarias porque el
efecto marginal de esta variable sobre el voto fue menor que el de otras variables; y tampoco
en las singulares porque el PSOE continuó siendo un referente positivo de la identidad nacional
española. Dado el comportamiento diferencial de los distintos tipos de electores que hemos
observado, puede ser interesante examinar también las motivaciones de los abstencionistas en
2004 ahora movilizados y de los nuevos votantes, frente a las de los votantes regulares en
2004 y 2008. La relación entre el orgullo de ser español y el voto al PSOE y al PP fue diferente
según el tipo de electorado y el de comunidad autónoma. En las ordinarias, la estrategia del PP
funcionó perfectamente entre los antiguos abstencionistas y los nuevos votantes: a medida que
aumenta el orgullo de ser español, aumenta la probabilidad de votar al PP y disminuye la de
votar al PSOE. Para el resto de los votantes, dicho orgullo incrementa ligeramente la
probabilidad de votar al PP, pero apenas reduce la del voto al PSOE. Yen las comunidades
singulares, el orgullo de ser español aumenta la probabilidad de optar por el PSOE entre los
votantes habituales. Pero entre los abstencionistas movilizados y los nuevos votantes, es decir,
entre aquellos que favorecieron en buena medida la victoria socialista en estas comunidades,
el orgullo de ser español mostraba una relación positiva con el voto al PP, pero solo reduce la
probabilidad de votar al PSOE entre quienes se sienten muy orgullosos de ser españoles.
La probabilidad de votar al PSOE en función de la evaluación de las políticas sociales de los
electores habituales es similar en ambos tipos de comunidades, aunque la mayor pendiente en
las singulares indica un mayor efecto. Así, en este electorado, la evaluación positiva de las
políticas sociales del Gobierno incrementa la probabilidad de voto al PSOE y disminuye la del
PP. Ello otorgó una ventaja comparada al PSOE respecto al PP, puesto que el orgullo de ser
español no redujo la probabilidad de votar al PSOE entre estos votantes. Pero entre los
antiguos abstencionistas y los nuevos electores, sin embargo, la valoración de la política social
no tuvo ningún efecto en el voto al PSOE y al PP. Este resultado nos hace pensar que, en las
comunidades ordinarias, el nacionalismo español logró movilizar el voto de los abstencionistas
y de los nuevos votantes, mientras que las políticas sociales, con las que el PSOE trató de
atraer votos, no lo consiguieron. Por su parte, los resultados muestran además que las
evaluaciones de las políticas antiterrorista y territorial tuvieron un efecto diferente en los
distintos tipos de electorado. Mientras que influyeron significativamente en la decisión de voto
de los votantes habituales en las comunidades ordinarias, no afectaron la decisión de los
nuevos votantes ni la de los abstencionistas movilizados. En las comunidades singulares, en
cambio, la valoración de la gestión de la política antiterrorista discriminó el voto entre PP y
PSOE, pero solo entre los votantes habituales; la valoración de estas políticas careció de
efecto entre los nuevos votantes y los antiguos abstencionistas. Es decir, la estrategia de
movilización del nacionalismo español del PP tuvo éxito entre los nuevos votantes y los ex
abstencionistas mientras que las valoraciones de distintas políticas no pudieron compensar
este efecto entre esos votantes.
TEMA 9. PARTIDOS DE ÁMBITO AUTONÓMICO Y ORGANIZACIONES AUTONÓMICAS DE
LOS PARTIDOS DE ÁMBITO ESTATAL. ESTRATEGIAS Y PROGRAMAS.
PARTIDOS DE ÁMBITO NO ESTATAL Y GOBERNABILIDAD MULTINIVEL: EL CASO DE
ESPAÑA (1977-2008). Barrio, Rodríguez, Baras, Barberá.

Una de las características más singulares del sistema político español es la existencia de
Partidos de Ámbito No Estatal (PANE). Sin embargo, éste no es un fenómeno nuevo ya que en
España siempre ha habido partidos regionales. La fuerza de estos partidos, en especial en
Cataluña y el País Vasco, acabó por hacer indisociable la lucha por la democracia de las
reivindicaciones nacionales durante la transición. El peso electoral y parlamentario alcanzado
por nacionalistas vascos y catalanes en las primeras elecciones democráticas tuvo su reflejo en
el Título VIII de la Constitución Española, que dio lugar al desarrollo del Estado autonómico. De
todos modos, sería un error circunscribir el fenómeno de los PANE a los territorios históricos o
con hechos diferenciales ya que las condiciones institucionales y las características de la
competencia política española que han acompañado a la consolidación del Estado de las
Autonomías han actuado como fuente de pluralismo político en la arena regional. En este
sentido, el Estado de las Autonomías no sólo ha tendido a reforzar la presencia de PANE allí
donde ya existían, sino que también han favorecido la emergencia de nuevos partidos de este
tipo. El objetivo de este paper es doble. En primer lugar, tratará de contribuir a la discusión
conceptual en torno a los PANE para tratar de diferenciar a los PANE de los partidos de
implantación estatal. Esta clasificación mostrará, a su vez, la diversidad existente entre los
primeros en función de su implantación territorial y su posición institucional en el sistema
político multinivel español. En segundo lugar, se tratará de elaborar una clasificación de los
PANE a partir de su fuerza en las arenas nacional y autonómica.

El análisis de los PANE en un sistema multinivel: precisiones conceptuales, teóricas y

metodológicas.
La compleja distinción entre Partidos de Ámbito Estatal y Partidos de Ámbito No Estatal. Los
partidos implantados únicamente en una parte limitada del territorio estatal suelen ser, en
términos generales, partidos surgidos como consecuencia del cleavage centro-periferia (Seiler).
Una de las propuestas más aceptadas para superar esta controversia terminológica es la
denominación Partidos de Ámbito no Estatal (PANE), propuesta por Molas. Según su
definición, los PANE son aquellos partidos “cuyo ámbito de solidaridad comunitaria básica es
territorialmente distinta (inferior) a la del Estado”. La definición se basa, pues, en una variable a
medio camino entre la geografía y la ideología: el ámbito territorial en que se sitúa la
solidaridad comunitaria del partido. Pese a que Molas no concretó más su definición, si que se
refirió a las dos grandes opciones estratégicas que podían adoptar este tipo de partidos. Por un
lado la voluntad de mantenimiento de un particularismo político cuyo origen y persistencia
histórica no pone en duda la existencia de una nación más amplia. Por el otro, la existencia de
comunidades que niegan a través de algunos o de todos sus partidos el carácter nacional del
conjunto del territorio estatal. Todo ello ayuda a diferenciar a los PANE de los partidos
estrictamente locales y, sobre todo, permite esquivar la siempre conflictiva definición del
proyecto político y la ideología de este tipo de partidos (Pallarés, Montero y Llera). Sin
embargo, el concepto no está exento de problemas, sobre todo en el momento de definir el
ámbito territorial de solidaridad comunitaria (Seiler). La alternativa utilizada por la mayoría de
especialistas ha consistido en fijarse en la implantación electoral de los partidos. En este
sentido se asume que, a diferencia de los partidos de ámbito estatal (PAE), los PANE son
aquellos partidos que no están implantados en todo el territorio de un Estado. Pero lo cierto es
que este criterio también presenta problemas, puesto que, como se verá, ninguno de los
grandes partidos españoles cumple estrictamente con él. Para intentar superar éste problema
se adaptará la tipología elaborada por Deschouwer para clasificar los partidos en sistemas
multinivel a partir de dos variables: la primera es el grado de penetración territorial, que permite
distinguir entre aquellos partidos que están implantados en una sola región, los que lo están en
algunas y los que lo están en todas. La segunda distingue el tipo de elecciones al que se
presentan los distintos partidos políticos (estatales, subestatales que no locales, o ambas). A
diferencia de Deschouwer, nuestra adaptación medirá la implantación a través de la
presentación de candidaturas, como un indicador de la voluntad de estar presente. Además,
para considerar un partido como PAE no será necesaria la presentación de candidaturas en
todo el territorio nacional sino en casi todo. Por otro lado, sólo se clasificarán aquellos partidos
que hayan obtenido representación parlamentaria en algún momento, sea en las elecciones
estatales sea en las autonómicas. Así, según lo establecido, entran dentro de la categoría de
PANE todos los partidos que presentan candidaturas sólo en alguna región y obtienen
representación en alguna de las mencionadas arenas. No obstante, algunos partidos defienden
un ámbito territorial de solidaridad comunitaria que no coincide con las fronteras oficial es de
una o varias regiones oficiales, sino que tiene fronteras transversales (este es un fenómeno
común no sólo en España, también en Bélgica o Italia). Para tener en cuenta estos casos,
también extenderemos la definición de PANE a aquellos partidos que presenten candidatura y
hayan obtenido representación parlamentaria en más de una región, partidos a los que nos
referiremos como diaterritoriales. La adaptación de la tipología elaborada por Deschouwer
permite superar el problema conceptual de Molas respecto a los partidos no implantados en
todas las regiones. Además, al añadir la segunda variable sobre la participación en elecciones,
permite definir mucho mejor la variedad de partidos existentes en los sistemas multinivel. El
único inconveniente importante que se plantea es el relativo a las alianzas territoriales entre un
PAE y un PANE. En estos casos, el verdadero problema consiste en dilucidar si estamos ante
partidos distintos y, por tanto, ante un caso de alianzas territoriales de partidos distintos o, por
el contrario, si estamos ante secciones territoriales (más o menos autónomas) de un mismo
partido. A fin de superar este obstáculo, se sostendrá que estos partidos son PANE de una
naturaleza diferente al resto por sus relaciones estables y privilegiadas con PAE. En todos los
casos, se trata de formaciones soberanas con libertad de acción en la arena regional, pero no
independientes del PAE de referencia en la arena estatal. El resto de los PANE actúa de modo
independiente de los PAE en todas las arenas. Esta distinción tiene importantes implicaciones
para determinar el papel de estos partidos.

La fuerza de los PANE en un sistema multinivel. La importancia de los partidos dentro del
sistema político ha tendido a determinarse tomando como unidad de análisis el ámbito estatal.
Por otro lado, la mayor parte de estudios comparados sobre los partidos de ámbito no estatal
han fijado su atención prioritaria en los partidos que consiguen representación en el ámbito
nacional, una criba que suele dejar fuera de los análisis a numerosos PANE. Nos proponemos
superar estas limitaciones estableciendo una clasificación de los PANE en función de su fuerza
política en dos arenas: en las instituciones centrales y en las instituciones autonómicas. Un
esquema de este tipo puede, sin duda, mejorar la comprensión del papel que juega este tipo de
partidos en sistemas multinivel. La clasificación se inspira en los criterios propuestos por Sartori
para determinar si los partidos cuentan (Sartori). A partir de ellos podemos deducir la existencia
de distintos umbrales determinados por el nivel de fuerza alcanzado de los partidos: el umbral
de representación, el umbral de relevancia y el umbral de gobierno. Esto permite saber qué
partidos cuentan y cómo lo hacen. Tanto el umbral de representación como el umbral de
gobierno están definidos por la posición institucional de los partidos: tener escaños en el
parlamento (de cada nivel) para el primer caso y tener presencia en el ejecutivo (de cada nivel)
para el segundo. Con todo, definir la presencia en el gobierno también tiene inconvenientes.
Por un lado, como han puesto de manifiesto los trabajos sobre party government, la influencia
de los partidos en su funcionamiento distorsiona las ideas clásicas sobre lo que constituye o no
el gobierno según la teoría constitucional clásica. Nuestra posición será mantener la definición
de gobierno en tanto que órgano ejecutivo, siguiendo el criterio más comúnmente aceptado
dentro de la academia y por el propio Sartori, a pesar de que puede presentar limitaciones al
abordar el papel de los partidos en la gobernación. Por otro lado, está el problema de cómo
considerar las relaciones entre PANE y los partidos nacionales cuando estos últimos están en
el ejecutivo. Laver y Shofield trataron esta cuestión al considerar la naturaleza del pacto entre
la CDU-CSU y mostraron la diversidad de pareceres entre los académicos. Como ya señaló
Sartori, el umbral más difícil de definir es el de la relevancia, pues éste no está definido sólo a
partir de la posición institucional. Según su criterio, lo que importa para determinar la relevancia
de un partido es su potencial para hacer coaliciones, no todas las matemáticamente posibles,
sino sólo aquellas ideológicamente viables. Ello permite tener en cuenta a pequeños partidos
susceptibles de formar parte de las mayorías parlamentarias, independientemente de: a) si
ocupan una posición en el ejecutivo; b) si forman parte de la mayoría parlamentaria; c) o de si
se limitan a proporcionar apoyos ocasionales. Por tanto, en este trabajo se considerará que los
PANE cuentan siempre que puedan cumplir alguna de estas tres condiciones y se considerará
que no cuentan aquellos que únicamente hayan accedido a la representación y no estén en
disposición de cumplir ninguna de las condiciones. La clasificación de los distintos PANE en
cada uno de estos umbrales, tanto para el nivel nacional como para el regional, permitirá
mostrar la fuerza que cada uno de ellos tiene en el sistema político multinivel español. La
clasificación distinguirá distintos tipos de PANE de acuerdo con si han estado en el gobierno y
han sido relevantes o no en las dos arenas, en sólo de una de ellas, o en ninguna.

Los PANE en España: una clasificación a partir de su presencia territorial e institucional.

Los PANE en la arena política española. En el actual período democrático, el sistema de
partidos español se ha caracterizado por una tendencia a la concentración de la representación
nacional en los dos grandes partidos de ámbito estatal (Ocaña y Oñate). Sin embargo, esta
aparente hegemonía de los grandes partidos ha sido compatible con la presencia de
numerosos PANE. Desde las primeras elecciones celebradas en 1977, los PANE siempre han
tenido representación en ambas cámaras de las Cortes Generales. El peso de los PANE en
esas elecciones resultó muy significativo poniendo de manifiesto que una de las características
constitutivas del sistema político español es la constante y numerosa representación de este
tipo de partidos en las instituciones centrales (Montero, Gunther y Botella). En su conjunto hubo
8 candidaturas formadas por PANE que obtuvieron representación en el Congreso de los
Diputados, sumando 47 de los 350 escaños en juego. Se formaron tres grupos parlamentarios
con diputados procedentes de PANE: el grupo vasco (PNV), el grupo Minoría Catalana (con los
diputados de PDC y UDC-CC, que un año después convergerían en CiU) y el grupo socialista
catalán, poniendo de manifiesto el grado de autonomía que le otorgaba el pacto preelectoral
con el PSOE. El resto de diputados de PANE se integraron en el grupo mixto. Los PANE en la
legislatura constituyente tenían una fuerza y una implantación muy desiguales. Algunos de
ellos articulados a través de coaliciones transitorias, eran muy importantes en Cataluña y en el
País Vasco. En términos generales, los partidos que consiguieron obtener representación en
estas primeras elecciones la han mantenido hasta la actualidad, a excepción de ERC, EE o
PAR, cuya representación en el Congreso ha sido más discontinua. Si la legislatura
constituyente puso de manifiesto la fuerza de los PANE de Cataluña y del País Vasco (dos de
los territorios que ya habían contado con autonomía durante la II República), la primera
legislatura constitucional abrió las puertas a la presencia de nuevos partidos de otras
comunidades. Es el caso del Partido Socialista de Andalucía (PSA) o de la Unión del Pueblo
Canario (UPC). En Navarra, la UPN consiguió la representación gracias a un pacto tácito con
Alianza Popular (AP). A todos estos partidos se unió la recientemente creada Herri Batasuna
(HB), vinculada al grupo terrorista ETA. Ello condujo a que en estas elecciones ascendiese a
11 el número de PANE con representación, que sumaban un total de 53 diputados. Además de
los anteriores grupos parlamentarios se añadió el de los andalucistas, al tiempo que los
socialistas vascos y navarros también formaron también grupo propio, siguiendo la estela del
PSC. Pese a la abrumadora mayoría absoluta obtenida por el PSOE en 1982, la presencia de
los PANE no se redujo substancialmente en términos de representación total. Hubo un total de
8 PANE que obtuvieron representación sumando 52 escaños. Ahora bien, esta cifra esconde
circunstancias muy diversas que deben subrayarse. Así, mientras algunos partidos como el
PSC, CiU, PNV o UPN aumentaron su representación, otros la vieron drásticamente reducida
(PSUC) o la perdieron (PSA, UPC). Paralelamente, el nuevo reglamento parlamentario disolvió
los grupos socialistas vasco y catalán. La III y IV Legislaturas estuvieron marcadas por el
ascenso de los PANE, que pudieron beneficiarse del estancamiento electoral de AP y el
desgaste electoral del PSOE. En las elecciones generales de 1986, un total de 11 PANE
obtuvieron representación con un total de 59 escaños. En estas elecciones por primera vez
obtuvieron representación las Agrupaciones Independientes de Canarias (AIC), Unió
Valenciana (UV) y Coalicion Galega (CG) mientras que el PAR volvió a obtener representación
tras una legislatura ausente del Congreso. En cambio, ERC despareció de la cámara durante
dos legislaturas debido a la crisis que padeció en la segunda mitad de los años ochenta. Por el
contrario, la estrategia de impulso al Partido Reformista (1986) permitió a CiU un notable
incremento de votos en Cataluña, pasando de 12 a 16 diputados entre 1982 y 1986. En 1989
se constituyó el Congreso no sólo con más número de PANE sino también con más diputados
procedentes de estas formaciones. Un total de 12 PANE obtuvo representación sumando un
total de 63 escaños, la cifra más alta hasta el momento.
Durante la primera mitad de los años 90, la consolidación del PP como alternativa y la
movilización electoral del PSOE ante la expectativa de un cambio de gobierno incrementaron la
competitividad de las elecciones. Ello produjo una reducción de la presencia de PANE en el
Congreso y de su número de escaños que descendió a 56 en las elecciones de 1993 y de
1996. No obstante algunos partidos se beneficiaron de la fuerte polarización existente entre PP
y PSOE. En las elecciones de 1993, ERC recuperó la representación perdida durante los años
ochenta y, en 1996, el BNG consiguió por primera vez su escaño en el Congreso. Por su parte,
CC formó por primera vez grupo parlamentario propio gracias a dos diputados de UPN que el
PP le facilitó a cambio de su apoyo a la estabilidad parlamentaria del gobierno, opción que se
reeditó en 2000. La otra cara de la moneda fueron EE y el PAR que perdieron su
representación en 1993. La crisis interna de EE condujo a su integración en el PSOE vasco.
Por su parte, el PAR cerró una coalición con el PP en 1996, que le permitió mantener su
diputado y conseguir tres senadores. En el año 2000, la mayoría absoluta del PP estuvo
acompañada por algunos cambios en la representación de los PANE. De entrada, HB renunció
a presentarse a las elecciones, después de la ruptura de la tregua por parte de ETA, y perdió
así su presencia ininterrumpida en el Congreso desde 1979. El crecimiento electoral del PP
también acabó con la representación que UV mantenía desde 1986. Por el contrario, Chunta
Aragonesista (CHA) consiguió obtener representación en el Congreso, ocupando la presencia
aragonesista que tradicionalmente había pertenecido al PAR, que esta vez se quedó sin
escaño. En las elecciones de 2004, se mantuvo el número de partidos presentes, aunque su
peso en escaños experimentó un ligero incremento. La explicación está en el avance de los
PANE en Cataluña y, en particular, el ascenso fulgurante de ERC, que pasó de un diputado a
8, y la recuperación del PSC, que ganó cuatro nuevos diputados. El principal perjudicado de
este avance de los PANE de izquierda catalanes fue CiU, que perdió cinco escaños y se quedó
con 10 diputados, su representación más baja hasta la fecha. Finalmente, también irrumpió un
nuevo PANE en Navarra, Nafarroa Bai (NaBai), una coalición nacionalista que se hizo con el
escaño navarro que ya habían tenido HB en 1986 e IU en 1996. Sin embargo, en 2008, la
concentración del voto en torno a PSOE y PP provocó una reducción de los PANE presentes
en el Congreso y un descenso del número de diputados, circunstancia que afectó a todos los
PANE, con la única excepción del PSC y de CiU. La presencia de PANE se redujo a 9 partidos,
ya que EA y CHA perdieron su presencia en el Congreso.

Los PANE en las Comunidades Autónomas. La presencia de los PANE en las distintas
Comunidades Autónomas es muy variable y depende de múltiples factores. La primera
distinción es entre aquellas comunidades que siempre han tenido PANE en sus parlamentos
autonómicos y aquellas en las que la presencia de PANE ha sido discontinua. Sin embargo,
entre las primeras no hay homogeneidad, ya que hay PANE que siempre han sido partidos
mayoritarios y PANE que ocupan posiciones marginales. El primer grupo es el de aquellas
comunidades en cuyos parlamentos siempre ha habido PANE. El caso más destacado es el de
Cataluña, cuya primera fuerza electoral y parlamentaria siempre ha sido un PANE. El
parlamento catalán representa un caso bastante excepcional, ya que el peso de los PAE es
escaso y sólo han conseguido situarse en tercera posición en algunas ocasiones. Esta es la
consecuencia de la existencia de la alianza del PSC con el PSOE, y de la fuerza electoral de
CiU, que siempre ha sido el partido con más escaños. Además de CiU y PSC, otros PANE
menores siempre han estado presentes en el Parlament, ocupando con frecuencia la tercera
posición. También se han dado otras particularidades en estos años. En la primera legislatura
obtuvo representación el PSA, un PANE andaluz que se puede considerar un partido
diaterritorial en ese momento. Si bien no consideraba a Cataluña parte de su territorio de
solidaridad comunitaria, en los primeros años de la autonomía aspiró a captar el voto de los
numerosos andaluces residentes en Cataluña, a la que se refería como la novena provincia de
Andalucía. También debe destacarse la existencia de Ciutadans-Partido de la Ciudadanía
(C’s), que en 2008 accedió al Parlament pocos meses después de su creación. Ciutadans
aspiraba a actuar como PAE, porque presentó candidaturas en todas las circunscripciones
españolas en las elecciones de 2004, sin obtener ningún escaño. Al igual que en Cataluña, en
el País Vasco siempre ha habido PANE en el Parlamento y la primera fuerza electoral también
ha sido un PANE (el PNV). Por el contrario, los PAE han tenido mayor peso, de manera que
siempre ha habido un PAE en segundo lugar. Por detrás ha habido otros PANE con menor
peso, entre los que cabe destacar la presencia de HB, así como las organizaciones homólogas
aparecidas tras la ilegalización de HB, como Euskal Herritarrok (EH) o el Partido Comunista de
las Tierras Vascas (PCTV). HB, EH y PCTV han representado el espacio electoral favorable o
cercano a la actividad terrorista de ETA, por lo que han actuado como partidos antisistema.
Otros PANE han sido Eusko Alkartasuna (EA), surgida de una escisión del PNB en 1986, y
Euskadiko Ezkerra (EE), que mantuvo representación hasta 1993, cuando se fusionó con la
sección territorial vasca del PSOE. En la VIII legislatura accedió al parlamento Aralar, una
escisión de HB que representaba a antiguos electores de HB que rechazaban la violencia
política de ETA. Destaca por último la presencia parlamentaria en diversas ocasiones de
Unidad Alavesa (UA), un partido surgido de una escisión del PP. La consideración de UA como
PANE plantea dudas ya que su ámbito de solidaridad es la provincia de Álava, por lo que se
podría considerar un partido local. Como rasgo general, hay que destacar que todos los PANE
son diaterritoriales, ya que reivindican un ámbito territorial de solidaridad más extenso, Euskal
Herria, que incluye Euskadi, Navarra y los territorios vascofranceses. Aunque siempre ha
habido PANE en el parlamento foral de Navarra, en las dos primeras legislaturas autonómicas
los partidos con mayor número de votos y de escaños fueron PAE. El sistema de partidos
navarro se caracterizó por tres rasgos distintivos. En primer lugar, por la presencia de PANE
diaterritoriales, todos aquellos PANE que se presentan en el País y en Navarra, consideradas
partes integrantes de la misma nación (PNV, HB, EA, y Aralar); por otro, por la división inicial
de la derecha navarra que hizo propserar PANE efímeros como UDF; finalmente, su principal
PANE, la UPN, mantuvo una alianza con el PP entre 1991 y 2008, basada en el principio de
territorialidad, por la cual este partido dejaba de existir en esa comunidad. Esta situación
permitió que, a partir de 1991, UPN se convirtiera en el primer partido en el ámbito autonómico
y haya gobernado casi ininterrumpidamente la comunidad desde entonces. Aunque los PANE
siempre han tenido representación en las islas Canarias, su situación ha sufrido oscilaciones.
En las tres primeras legislaturas autonómicas, el PSOE fue el primer partido. Esta situación se
modificó a partir de 1991, cuando se formó la Coalición Canaria (CC), heredera de la coalición
AIC, convirtiéndose en el primer partido en el ámbito autonómico hasta 2007, cuando volvió a
ser superada por el PSOE. El resto de partidos, algunos de ellos únicamente implantados en
una isla, han tenido una presencia escasa, a excepción de AHI que sólo ha estado ausente del
parlamento en la VI legislatura. En Galicia también ha habido presencia continua de los PANE
en el parlamento autonómico, aunque los principales partidos han sido siempre PAE. Por su
lado, los PANE nunca han logrado pasar de tercera fuerza, con unos resultados bastante
oscilantes. El BNG, partido que ha ido integrando a otras formaciones menores, siempre ha
obtenido representación, mientras que PSG y EG obtuvieron presencia parlamentaria en las
primeras legislaturas y posteriormente confluyeron en el BNG. CG en cambio sólo obtuvo
representación de la II a lV legislatura. En Aragón, el primer partido ha sido siempre un PAE.
En términos generales, los PANE no han pasado de ser tercer partido, a pesar de su presencia
continua en el parlamento. Por otro lado, aunque el número de PANE presentes en el
parlamento ha variado, su peso electoral y parlamentario ha mantenido una pauta constante
desde 1987 hasta 2007, cuando experimentaron un importante retroceso. En Cantabria
siempre ha habido PANE en el parlamento, de entre los cuales ocupa un lugar destacado el
PRC, cuyo peso ha ido en aumento con el paso de los años. Hasta en 2003 consiguió la
presidencia del gobierno autonómico y en 2007 se convirtió en segunda fuerza política. En
cambio la presencia de la UPCA ha sido fugaz, a pesar de ser muy relevante en la tercera
legislatura, a partir de una escisión del PP cántabro. En las islas Baleares siempre ha habido
diversos PANE en el parlamento desde la primera legislatura, con un peso bastante estable a
lo largo de los años y siempre situados como tercera fuerza por detrás de los PAE. Algunos
han estado presentes en todas las legislaturas autonómicas, bien con candidatura propia o bien
a través de diversas coaliciones, mientras que otros han tenido una presencia más discontinua.
Destaca en Baleares la presencia de un PANE diaterritorial en el parlamento, ERC a partir de
2007, aunque siempre se ha presentado en coalición con otros PANE. En La Rioja el peso de
los PANE es muy marginal aunque estable, ya que desde la primera legislatura el PR siempre
han conseguido dos escaños y ha acabado convirtiéndose en tercera fuerza política desde
1991.
Un segundo grupo está formado por aquellas comunidades donde la presencia de los PANE en
los parlamentos autonómicos ha sido discontinua (Andalucía, Valencia, Asturias, Castilla-León
y Extremadura). En Andalucía, el PSA estuvo presente en el parlamento desde la primera
legislatura hasta 2007, cuando desapareció del parlamente andaluz. Su dimensión electoral y
parlamentaria fue baja y nunca pasó de ser cuarta fuerza política. En Valencia, la UV estuvo
presente de la II a la IV legislatura, mientras que ERC también se ha presentado en diversas
ocasiones, aunque nunca ha obtenido representación. En Asturias, el PAS y la URAS sólo
consiguieron representación entre la III y la VI legislatura. En Castilla-León la UPL ha tenido
presencia parlamentaria desde la IV legislatura y TC-PNC sólo durante la V legislatura. La UPL
también puede ser considerado un PANE diaterritorial, ya que también presentó candidaturas
en Asturias, aunque no consiguió representación. Por último, en Extremadura, EU obtuvo
representación en las dos primeras legislaturas, mientras que la coalición CREX-PREX
consiguió presencia parlamentaria en una ocasión. Posteriormente, ambas formaciones han
conseguido representación parlamentaria a través de las candidaturas de PP y PSOE
respectivamente. En último lugar, existe un grupo de Comunidades que constituyen una
auténtica excepción, en las que los PANE nunca han obtenido representación parlamentaria
(Madrid, Castilla-la Mancha y Murcia). Ello no significa que no existan partidos en estas
regiones. En el caso castellano y murciano, la hegemonía de los PAE (en Castilla-la Mancha) y
las condiciones marcadas por la ley electoral (en Murcia) han impedido la entrada a estas
formaciones, que han quedado relegadas a la representación local en algunos municipios. El
hecho de que en Madrid no exista ningún PANE puede obedecer, entre otras razones, al efecto
capital, por el cual la presencia de las sedes centrales de todos los partidos políticos de ámbito
nacional (los grandes, los pequeños y los residuales) monopoliza la representación política. Sin
embargo, también es este un fenómeno que refleja una singularidad en términos de cultura
política que cabría observar con más atención.

Clasificación de los partidos en España: PANE y PAES. A partir de la presencia de los partidos
españoles en las arenas estatal y autonómica, se pueden identificar los distintos tipos de
partidos existentes en España. Por un lado, un reducido número de partidos que se consideran
PAES, de acuerdo con la definición ofrecida en el punto anterior. Por otro lado, un nutrido y
variado grupo de PANE, caracterizado por la diversidad. La gran mayoría de estos presentan
candidaturas en una región y sólo obtienen representación en las elecciones autonómicas. Un
segundo grupo es el de aquellos partidos que obtienen representación tanto en las elecciones
nacionales como en las autonómicas. En esta categoría hallamos casi todos los grandes
PANE: CiU, CC, BNG, PAR-PSC o UPN. En tercer lugar, aparecen aquellos partidos que
presentan candidatura en más de una región y que, a su vez, obtienen o han obtenido
representación en elecciones autonómicas y generales. En esta categoría están algunos
partidos presentes en el País Vasco y Navarra (PNV, EA, EE y HB). También conviene
mencionar el caso de Aralar, que está presente en el País Vasco y Navarra, aunque no ha
obtenido representación en las elecciones generales. En cambio, resulta menos relevante la
presencia del PSA, que se presentó solamente en las primeras elecciones autonómicas en
Cataluña, y ERC, puesto que su presencia en Baleares y la Comunidad Valenciana es residual
y su existencia responde más a la voluntad de respetar un criterio ideológico pancatalanista por
parte del partido matriz que a una verdadera implantación social. Esta misma consideración se
puede tener con TC-ONC, UPL y PAS, que no aparecen en esta última categoría, porque
presentaron candidaturas en más de una comunidad, pero sólo obtuvieron representación en
una de ellas.

La fuerza de los PANE en un sistema de gobierno multinivel.

Los PANE y la gobernabilidad del Estado. Es habitual en los análisis sobre el sistema de
partidos en España considerar que en el actual período democrático sólo ha habido gobiernos
monocolores. Ello resulta cierto para el caso de los gobiernos de UCD, pero es más discutible
en los gobiernos del PSOE y, con algunos matices importantes, del PP. Efectivamente, en los
gobiernos del PSOE pueden considerarse de un solo partido si se considera a los ministros del
PSC como miembros de la misma fuerza que los ministros del PSOE, en virtud de la alianza
entre ambos partidos. En cambio, tal y como se sostiene aquí, el carácter de alianza estable
PAE-PANE entre PSOE y PSC convierte la mayoría parlamentaria y el ejecutivo resultante en
una mayoría formada por, al menos, dos partidos. Esta situación es especialmente relevante
para entender el funcionamiento de esta mayoría puesto que para conformar la mayoría
gubernamental socialista los escaños del PSC siempre han sido imprescindibles. En los
gobiernos del PP, nos encontramos ante un mismo tipo de alianza PAEPANE, por la cual los
diputados del PP y de UPN compartieron la misma mayoría gubernamental. Sin embargo, en
este caso existen dos matices que les diferencian de la alianza socialista. Por un lado, la
importancia cuantitativa de UPN no es la misma que la del PSC. Aunque se puede considerar
que la mayoría parlamentaria que sostuvo a los gobiernos del PP estuvo formada, desde 1996,
por al menos dos partidos, en el caso del UPN sus diputados nunca resultaron imprescindibles
para garantizar esa mayoría. En segundo lugar, la UPN nunca tuvo ministros en los gabinetes
del PP. En cuanto al resto de PANE, su contribución a la gobernabilidad de la política española
se ha limitado al ámbito parlamentario ya que nunca se han integrado en ningún gobierno, a
pesar de que algunos de estos PANE han gozado de potencial de coalición en más de la mitad
de legislaturas. Esto ha provocado la existencia de numerosos gobiernos minoritarios,
sostenidos en ocasiones sobre pactos de legislatura y, en otras, sobre acuerdos legislativos
puntuales. La participación de los PANE en la gobernabilidad y, en consecuencia, su relevancia
han estado condicionadas por su identidad ideológica. La mayoría de estos partidos se
encuentra situado en posiciones centrales en el cleavage izquierda-derecha, o mantienen una
actitud pragmática en el cleavage territorial-nacional (Pallaré; Pallarés, Montero y Llera). Esto
les ha permitido adoptar una estrategia de bisagra y prestar su apoyo tanto a PSOE como a PP
y, en su momento, a UCD. Este es el caso de los PANE más relevantes, como CiU, PNV o CC.
En cambio, existe un grupo de PANE más escorados hacia la izquierda y más radicalmente
nacionalistas, que sólo han alcanzado acuerdos con el PSOE. Un caso extremo es HB/EH,
cuyo carácter antisistema le invalida como socio parlamentario, aunque su ausencia durante
toda la legislatura 1989-1993 le permitió al PSOE una mayoría absoluta de facto (Reniu).
Obviamente, PSC y UPN han tenido en este apartado una restricción que forma parte esencial
de su vinculación con los partidos de ámbito nacional. Cabe decir que en la arena autonómica
el condicionante ideológico se diluye, confiriéndoles una función más clara de partidos bisagra,
lo que hace posible un juego de coaliciones más complejo.
Un segundo condicionante de la estrategia parlamentaria de los PANE ha estado determinado
por el contexto político y el tipo de mayoría parlamentaria. Durante los períodos de mayoría
absoluta (Legislaturas II, III, IV y VII), se ha producido un distanciamiento entre gobierno y
oposición, de manera que los PANE independientes han tendido a reducir su cooperación con
la mayoría parlamentaria. No obstante, en el caso de los PANE que han participado en el
gobierno autonómico durante una etapa de mayoría absoluta en el Congreso, esta relación ha
sido más matizada. La coalición entre PSOE y PNV en el gobierno vasco (1986-1990 y 1991-
1998) favoreció el diálogo entre socialistas y nacionalistas en la arena nacional, como también
sucedió entre CC y PP en la legislatura 2000-2004, que coincidió con una coalición entre
ambos en el gobierno canario. En contraste, la relación entre PSOE y CiU durante la mayoría
absoluta socialista estuvo marcada por diferentes enfrentamientos. En un contexto diferente, la
situación de minoría de CiU en el parlamento catalán favoreció una colaboración mucho más
cercana durante gran parte de la mayoría absoluta del PP, en la que el presidente Aznar
incluso llegó a ofrecer a los nacionalistas entrar en el gobierno (Rodríguez). Posteriormente, PP
y CiU se distanciaron a pocos meses de las elecciones autonómicas de 2003, porque CiU
quería evitar un eventual castigo electoral. El buen entendimiento con CiU, que votó
favorablemente la investidura en la VII legislatura, contrastó con el enfrentamiento político e
institucional que mantuvieron PP y PNV, motivado por la aproximación del PNV a EH y la
estrategia frentista del PP en el País Vasco. Cuando no ha habido situaciones de mayoría
absoluta por parte del partido de gobierno, la inviabilidad de coaliciones estables entre partidos
nacionales, debido a la falta de escaños suficientes o a la competencia política entre éstos, ha
convertido a los PANE en actores decisivos para la investidura del presidente y para el
mantenimiento y la estabilidad del gobierno.
En la legislatura constituyente, la ausencia de un sistema parlamentario constitucional y la
política de consenso permitieron que el gobierno de Suárez pudiera contar con la colaboración
de los principales partidos, con la elaboración de la Carta Magna como telón de fondo. El
entendimiento del PSOE con UCD facilitó la gobernabilidad, aunque no restó significado a la
presencia de los PANE en los acuerdos principales. El fin de la política de consenso en la I
legislatura implicó un distanciamiento entre la UCD y los PANE, aunque la investidura de
Suárez (UCD) fue apoyada por PSA, PAR y UPN, además de AP. Sin embargo, la desatención
de UCD a las reivindicaciones nacionalistas de CiU y PNV, inicialmente dispuestas a votar a
favor de Suárez, provocaron la abstención de CiU y el voto en contra de PNV (Reniu). Dos
años más tarde, las excepcionales circunstancias que rodearon la investidura de Calvo Sotelo
(UCD), tras el golpe de Estado, favorecieron el voto positivo de UPN y la abstención de CiU,
PAR y PSA. El desmembramiento progresivo del grupo parlamentario de UCD dio mayor peso
a los PANE en la gobernabilidad a medida que la legislatura fue avanzando, aunque ello no dio
lugar en ningún caso a pactos estables. Las mayorías del PSOE-PSC hicieron innecesario el
apoyo de terceros partidos, pero aun así tanto en 1982 como en 1989 González pudo contar en
su investidura con el apoyo de algunos PANE, EE en 1982 y AIC en 1989.
En ausencia de mayoría absoluta, en la V legislatura González afrontó el dilema de formar
coalición parlamentaria con IU-IC o bien con CiU. Finalmente, el PSOE-PSC opto por este
último. El acuerdo entre PSOE y CiU se basó en un pacto de investidura que después se
mantuvo a través de la negociación entre ambos partidos. Los principales resultados del pacto
de 1993 fueron una reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y el
traspaso de algunas competencias contempladas en el estatuto de autonomía catalán que aún
no se habían hecho efectivas. Políticamente, el acuerdo entre PSOE y CiU comportó
dificultades para el PSC en el parlamento catalán, que tuvo que reducir su papel como principal
partido de la oposición. CiU puso fin al apoyo al gobierno de González en otoño de 1995, ante
las elecciones autonómicas convocadas para noviembre de ese año, en las que se auguraba
un retroceso para la coalición nacionalista. El final pactado de la colaboración entre PSOE y
CiU obligó a prorrogar los presupuestos de 1995 y precipitó la disolución anticipada de las
Cortes. Además del apoyo del PP y de UPN, la investidura de Aznar tras las elecciones de
1996 fue posible gracias al apoyo de CiU, al que se sumó PNV y CC. La implicación de los
PANE en esta ocasión fue mucho más estable que en la anterior legislatura ya que PP y CiU
alcanzaron un pacto de legislatura que sin embargo no comportó su incorporación al gobierno.
Este acuerdo tuvo como principales contrapartidas el apoyo del PP a CiU en el parlamento
catalán, dónde los nacionalistas catalanes habían perdido la mayoría absoluta, y una nueva
reforma de la financiación, que levantó la oposición de algunas comunidades gobernadas por el
PSOE. En el año 2000, aunque la alianza PP-UPN obtuvo mayoría absoluta, contó con el voto
favorable de CiU en la investidura de Aznar, hecho que ponía de manifiesto nuevamente la
interdependencia de escenarios ya que los nacionalistas, nuevamente en minoría en el
parlamento catalán, precisaban del apoyo del PP para mantenerse en el gobierno. Tras las
elecciones generales de 2004, el PSOE-PSC pudo contar para la investidura de Rodríguez
Zapatero con el apoyo de ERC, CC, BNG, ICV y CHA, además de IU. Aunque la situación
parlamentaria era parecida a la de otras legislaturas sin mayoría absoluta monocolor, la
estrategia política para garantizar la estabilidad de la legislatura siguió un camino muy distinto a
los precedentes. La elevada polarización presente durante toda la legislatura impidió con
frecuencia a los PANE mantener posiciones intermedias en la política parlamentaria. Además,
la presencia de los socialistas en el gobierno de coalición con ERC e ICV en Cataluña, los
malos resultados de CiU (que ya no garantizaba por sí sola la mayoría socialista) y la estrategia
política del lehendakari Ibarretxe (que situaba al PNV en una posición incómoda para pactar
con el PSOE), favorecieron que Zapatero se sostuviese preferentemente sobre los grupos
nacionalistas y de izquierda el resto de legislatura sin necesidad de acuerdos estables. La dura
oposición que mantuvo el PP condujo a su aislamiento político, de manera que el PSOE se
encontró a menudo con el apoyo de los otros PANE sólo para evitar su alineamiento junto al
PP. No obstante, el desgaste político causado por el proceso de reforma estatutaria en
Cataluña deterioró las relaciones entre PSOE y ERC, de tal manera que, en la segunda mitad
de la legislatura, los socialistas comenzaron a virar en busca del apoyo de CiU, lo que a su vez
desestabilizó la coalición compartida por PSC y ERC en la Generalitat y acabó provocando el
adelanto de elecciones en Cataluña. En 2008, a pesar de la colaboración que había mantenido
el PSOE con algunos PANE durante la legislatura anterior, Zapatero fue investido en segunda
vuelta sólo con los votos de su partido y del PSC, que ya le otorgaban la mayoría simple
necesaria.

La fuerza de los PANE en la arena política autonómica. En la arena autonómica la fuerza de los
PANE ha sido muy variable, y ha fluctuado entre: a) partidos que sólo han accedido a la
representación y que, por tanto, no cuentan de acuerdo con el marco analítico propuesto; b)
partidos que cuentan porque han tenido potencial de gobierno; c) y partidos que casi siempre
han estado en el gobierno. Teniendo en cuenta el umbral máximo alcanzado por los distintos
PANE en las distintas legislaturas autonómicas, la principal conclusión que puede extraerse es
que los PANE tienden a experimentar un tránsito progresivo de ser partidos que no cuentan a
ser partidos que cuentan. Con el paso de los años, los PANE van alcanzando, cada vez con
más frecuencia, posiciones de influencia y de gobierno, lo que reduce el número de PANE que
no cuentan. Incluso, puede observarse que sólo se mantienen, con el tiempo, aquellos partidos
que han sido capaces de alcanzar el gobierno en algún momento. En realidad, ya durante las
dos primeras legislaturas existió un elevado número de partidos que se situaron en el umbral
de relevancia, aunque muchos de ellos no pudieron o supieron traducirla en puestos de
gobierno. En cambio, a partir de la tercera legislatura, la erosión electoral del PSOE en varias
Comunidades, facilitó la entrada de los PANE en coaliciones de gobierno. De los dos PANE
con presencia en un gobierno autónomo en 1983 se ha pasado a 13 en 2007. Del mismo
modo, los 11 partidos que en la primera legislatura autonómica sólo habían podido alcanzar el
umbral de representación se reducían a 5 en la VII legislatura. Esta evolución de los PANE
desde el umbral de representación al de gobierno es aún más significativa si tenemos en
cuenta la estabilidad colectiva en el número de PANE que han entrado en los parlamentos
autonómicos durante estos casi treinta años, que ha pasado de 24 a 22. Obviamente, tras esta
estabilidad existe una gran diversidad, puesto que varios partidos han desaparecido y otros se
han ido creando durante los años 90. Pero en general, se puede afirmar que la estabilidad de
los PANE ha ido vinculada a su capacidad de acceder al gobierno, y que aquellos que no
pudieron en ningún momento ir más allá de la de representación, acabaron entrando en crisis
internas que les acabaron expulsando de la representación parlamentaria. Si se tiene se
analiza el máximo grado de poder adquirido, se constata que en algunas comunidades como
Canarias, Cataluña y el País Vasco los PANE han estado siempre presentes en el gobierno
autonómico. Sin embargo, la pauta más común ha sido la presencia de PANE en el gobierno
durante algunas legislaturas. Como idea general, sin embargo, se constata una extensión de la
presencia gubernamental de PANE en la mayoría de comunidades. En pocos casos, los PANE
se limitan sólo a una posición de representación. Esto sólo sucedió en las primeras legislaturas,
cuando los partidos nacionales aspiraban a gobernar en solitario y los PANE aceptaban darles
apoyo desde la oposición. En cambio, a partir de los años 90, los PANE empezaron a traducir
su representación parlamentaria en participación gubernamental. Entre estas comunidades
destacan el caso de Navarra, Cantabria y Aragón donde esta presencia ha permanecido
estable hasta el momento (Pallarés y Keating; Wert). Sólo en Castilla-León y Extremadura la
presencia de los PANE no ha superado la representación parlamentaria intermitente, sin
capacidad para alcanzar la posición de influencia y de gobierno, lo que ha acabado poniendo
en dificultades la existencia de estos partidos.

Clasificación de PANE según su fuerza. A partir del cruce entre la fuerza de los PANE en las
arenas estatal y autonómica, podemos identificar la importancia de los distintos partidos en el
conjunto del sistema multinivel español y establecer una gradación. De mayor a menor fuerza
en primer lugar encontramos sólo dos PANE PSC y UPN, que han ocupado posiciones de
gobierno en sus respectivas Comunidades Autónomas y que a su vez forman parte de la
mayoría parlamentaria que sostiene al gobierno en el ámbito estatal y en el caso del PSC
incluso contando con presencia ministerial. Se da pues la circunstancia de que los únicos
PANE de gobierno en las dos arenas son PANE aliados de PAE cuya actuación en la arena
estatal no es autónoma sino que se encuentra vinculada a su PAE de referencia. En segundo
lugar encontramos un nutrido grupo de partidos que han ocupado posiciones de gobierno en la
arena autonómica y que han contado en la arena estatal. Entre estos se encuentran CiU, PNV,
CC, ERC, BNG e ICV, todos ellos PANE sin vínculos organizativos con PAE. En tercer término
se sitúan partidos de gobierno en el ámbito autonómico que no ha superado el umbral de
representación en el escalón estatal: AIC, PAR, CG, EA, UV y PA. También hay un grupo
destacado de partidos que ha ocupado posiciones de gobierno en el nivel autonómico que sin
embargo no ha sido capaz de acceder a la representación en el Congreso de los diputados. A
su vez hay algunos PANE que sólo han sido capaces de acceder a la representación en las
arenas estatal y de poseer potencial de coalición o de chantaje en la arena autonómica (EE,
PSUC, UPC, CHA, NABAI) y un grupo muy numeroso de formaciones que han contado en la
en el ámbito autonómico y que en cambio no han sido capaces de acceder a la representación
en el ámbito estatal. Finalmente se sitúan los PANE que sólo obtienen representación en la
arena autonómica.

Conclusiones. La definición del concepto PANE ha permitido identificar la variedad de partidos

existentes en España y elaborar una clasificación en función de su presencia territorial y
electoral. De esta clasificación se desprende la existencia de cuatro grandes conjuntos de
partidos en España: a) los partidos de ámbito estatal que, debido a la existencia de alianzas
territoriales con otros partidos (caso del PSOE-PSC, PP-UPN e IU-ICV) no están presentes en
todo el territorio; b) Los partidos que presentan candidaturas y sólo obtienen representación en
las elecciones regionales (los más numerosos); c) aquellos que presentan candidaturas en una
región pero obtienen representación tanto en las elecciones autonómicas como en las
generales; d) y, finalmente, aquellos partidos (que hemos llamado diaterritoriales) que
presentan y obtienen representación (en elecciones autonómicas o generales) en más de un
territorio.
En segundo lugar, se ha medido la fuerza de los distintos PANE en las arenas estatal y
autonómica distinguiendo entre distintos umbrales: el umbral de representación, el umbral de
relevancia y el umbral de gobierno. De acuerdo con estas categorías, sólo el PSC ha ocupado
posiciones de gobierno en sus respectivas comunidades autónomas y en el ámbito estatal. Más
numeroso es el influyente grupo de PANE que ha ocupado posiciones de gobierno en la arena
autonómica y que han sido relevantes en la arena estatal. También hay numerosos PANE que
siendo partidos de gobierno en el ámbito autonómico no han sido capaces de superar el umbral
de representación en el Congreso de los diputados. Por otro lado, algunos PANE han sido
capaces de acceder a la representación en la arena estatal y de ser relevantes en la arena
autonómica, junto a un grupo muy numeroso de formaciones que han sido relevantes en el
ámbito autonómico y que en cambio no han conseguido representación en el ámbito estatal. En
conjunto, esta clasificación muestra la creciente relevancia que los PANE han jugado, desde
sus inicios, en la gobernabilidad estatal y autonómica española. Las precisiones conceptuales
en torno a los PANE también han permitido mostrar un panorama de la gobernabilidad más
complejo de los que hasta el momento tendían a subrayar los estudios electorales.

Lista de siglas
AC-INC/ICAN: Asamblea Canaria-Izquierda Nacionalista Canaria, luego Iniciativa Canaria Nacionalista
AGI: Agrupación Gomera Independiente
AHI: Agrupación Herreña Independiente
AIC/CC: Agrupaciones Independientes de Canarias, después Coalición Canaria
AIPF: Agrupació Independent Popular de Formentera
AM: Asamblea Majorera
AP/PP: Alianza Popular, después Partido Popular
BNG: Bloque Nacionalista Galego
CAIC/PAR: Candidatura Aragonesista Independiente de Centro, después Partido Aragonés Regionalista
CDN: Convergencia de Demócratas de Navarra
CDS: Centro Democrático y Social
CDU: Unión Demócrata Cristiana (Alemania)
CG: Coalición Galega
CHA: Chunta Aragonesista
CIM: Candidatura Independiente de Menorca
CiU: Convergència i Unió
CNC: Convergencia Nacionalista Canaria
CREX: Coalición Regional Extremeña
C’s: Ciutadans-Ciudadanos - Partido de la ciudadanía
CSU: Unión Social Cristiana (Alemania)
EA: Eusko Alkartasuna
EE: Euskadiko Ezquerra
EG: Esquerda Galega
ERC: Esquerra Republicana de Catalunya
EU: Extremadura Unida
FIEF: Federación Independientes Ibiza y Formentera
FNC: Federación Nacionalista Canaria
HB: Herri Batasuna
HB/EH: Herri Batasuna, después Euskal Herritarrok
ICV: Iniciativa per Catalunya Verds
IU: Izquierda Unida
NaBai: Nafarroa Bai
PACTE: Pacte Progresista
PAR: Partido Aragonés Regionalista, después Partido Aragonés
PAS: Partíu Asturianista
PCN: Plataforma Canaria Nacionalista
PCE-IU: Partido Comunista de España, después Izquierda Unida
PCTV: Partido Comunista de las Tierras Vascas
PNV: Partido Nacionalista Vasco
PP: Partido Popular
PR: Partido Riojano Progresista, después Partido Riojano
PRC: Partido Regionalista de Cantabria
PREX: Partido Regionalista Extremeño
PSA/PA: Partido Socialista de Andalucía, después Partido Andalucista
PSC-PSOE: Partit dels Socialistes de Catalunya - PSOE
PSG- Partido Socialista Galego
PSM: Partit Socialista de Mallorca - Entesa Nacionalista
PSMen: Partit Socialista de Menoría
PSOE: Partido Socialista Obrero Español
PSUC: Partit Socialista Unificat de Catalunya
TC-PNC: Tierra Comunera - Partido Nacionalista de Castilla
UA: Unidad Alavesa
UCD: Unión del Centro Democrático
UC-DCC: Unió del Centre i la Democràcia Cristiana per Catalunya
UDF: Unión Democrática Foral
UIM: Unió Independent de Mallorca
UM: Unió Mallorquina
UPC: Unión del Pueblo Canario
UPCA: Unión para el Progreso de Cantabria
UPL: Unión del Pueblo Leonés
UPN: Unión del Pueblo Navarro
URAS: Unión Renovadora Asturiana
UV: Unión Valenciana
TEMA 10. RENDIMIENTO INSTITUCIONAL, RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES,
ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS Y LAS PATOLOGÍAS DEL SISTEMA.
ASOCIACIONISMO Y CAPITAL SOCIAL EN LAS CCAA. CORRUPCIÓN.
“¿HA SERVIDO PARA ALGO? MÁS DE VEINTICINCO AÑOS DE COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN
ESPAÑA: NOTAS PARA UN BALANCE”, Joan Subirats.

La pregunta que encabeza este capítulo no parece excesiva o simplista, si observa uno el
continuo goteo de noticias, debates y polémicas que sigue generando el llamado Estado de las
Autonomías en España, tras bastantes más de veinticinco años de pleno funcionamiento del
mismo. Los descontentos con la situación alcanzada hacen oír sus voces de manera constante,
pero, al mismo tiempo, la solidez e irreversibilidad de lo ya construido parece incontestable.
Tras este largo período, y a pesar de que bastante más de una tercera parte del gasto público
del país esté en manos de las Comunidades Autónomas, y que los Parlamentos autonómicos
hayan aprobado miles de leyes y sus Gobiernos dirijan aspectos clave de la vida de los
españoles, todo parece aún provisional y poco consolidado. Cada día pueden oírse voces que
apuntan los peligros existentes de desmembración del Estado, otras voces que consideran que
el actual modelo es demasiado alicorto y que no responde a las aspiraciones de autogobierno
territorial qué lo generaron, y en medio de todo ello, no es extraño oír de cuando en cuando a
algún alto dirigente político proponer que se debería cerrar «definitivamente» el mapa
autonómico. Por distintas razones, son muchos los inquietos con relación a cómo se ha ido
desplegando el Estado autonómico, y su aparente falta de respuesta frente a lo que serían los
retos planteados en el momento de su arranque en plena instauración democrática y
constitucional. Se apunta a que el Estado autonómico no habría sido del todo capaz de
«engarzar en el orden simbólico el referente español con los nacionalismos periféricos». Otros
siguen insistiendo en que los grandes partidos nacionales no han creído nunca ni creerán en
«una España plurinacional». En estos años hemos asistido a la creación de un sistema de
gobierno multinivel que no sólo es de los más descentralizados de Europa, sino que además
era históricamente inédito en España. Con diecisiete nuevos Gobiernos autonómicos creados
exnovo, que, como decíamos, son responsables de más de una tercera parte del gasto público
estatal, y que tienen una capacidad legislativa y ejecutiva sustancial, lo que a uno le debería
preocupar es hasta qué punto esas instituciones autonómicas, tan potentes y arraigadas,
logran responder a las necesidades ciudadanas, gestionar adecuadamente los recursos de que
dispone, y también hasta qué punto logran representar y satisfacer las demandas de
reconocimiento de la diversidad, que en algunos casos estaban en la base de la reivindicación
autonómica.
En los momentos iniciales del Estado de las Autonomías, parecería que la creación de las
Comunidades Autónomas pretendía, al mismo tiempo, contribuir a resolver o apaciguar el
contencioso histórico entre periferia nacionalista y administración centralista, y avanzar en una
forma de gobernar España más eficiente y cercana al ciudadano, y por tanto más
descentralizada. Desde nuestro punto de vista, y atendiendo a los trabajos ya realizados al
respecto, diríamos que los objetivos que impulsaron la creación del Estado de las Autonomías
sólo se han conseguido en parte. Y en esa evaluación influyen tanto las expectativas
generadas a finales de los 70, en plena Transición, como la propia evolución de la práctica
autonómica en estos años. Seguramente, los balances son tan diversos como diversas son las
Comunidades Autónomas, y diverso ha sido su proceso de autogobierno a lo largo de todos
estos años. Pero, a pesar de estas diferencias sigue en pie la pregunta de que hasta qué punto
el Estado de las Autonomías en España está plenamente consolidado. Si atendemos a lo que
la teoría sobre consolidación democrática afirma: «una democracia está consolidada cuando,
bajo ciertas condiciones políticas y económicas, un sistema determinado de instituciones
políticas se convierte en el único juego posible» (Przeworski). Evidentemente, por su propia
naturaleza, no podemos esperar que las Comunidades Autónomas sean hoy por hoy en
España «el único juego posible», cuando precisamente en estos últimos veinte años nuestro
país, al menos, ha duplicado su complejidad institucional. Como ha afirmado Merkel, el tema
clave es ver cuál es el grado de institucionalización alcanzado, su despliegue normativo, la
existencia de un juego de actores propio que interaccionen de manera autónoma en ese
escenario, e incluso la existencia de un capital social con características específicas.

Elementos de balance. La institucionalización autonómica en estos más de veinticinco años

ha sido claramente un éxito. Las 17 Autonomías, sus Parlamentos, Gobiernos y
Administraciones, han alcanzado un funcionamiento de crucero muy estable. Las variaciones
en cuanto al número de leyes aprobadas, a su carácter más o menos consensuado, o los
equilibrios entre capacidad de iniciativa legislativa de Parlamento o Gobierno, son los propios
de un sistema en el que, desde la matriz común de régimen parlamentario, las diferencias de
mayorías y minorías políticas juegan de manera sustancial. En todo caso, es interesante
observar que la tasa de renovación en los parlamentarios autonómicos es notablemente alta, y,
en este caso, sí difiere de las pautas habituales en los Parlamentos centrales, lo que puede
abrir ciertas dudas sobre la consolidación de un sistema de partidos y de intereses en cada
espacio autonómico. Por otro lado, los trabajos existentes sobre Administraciones públicas
autonómicas, apuntan a un claro mimetismo de las mismas en relación a la Administración
central. Ello es debido, tanto al hecho de que, en el momento de los traspasos, el modelo de la
Administración central era el más fiable, como de que, además, es de esa Administración de la
que han ido proviniendo el núcleo más numeroso del personal con que han ido funcionando las
Administraciones autonómicas (nos referimos a personal sanitario, maestros y profesores y, en
el caso de Cataluña, funcionarios de prisiones). Sin embargo, a pesar de esa aparente
homogeneidad de origen y de modelo de referencia, sigue existiendo una gran diversidad de
Administraciones autonómicas. Diversidad que se refleja tanto en la composición de los
órganos superiores de las Administraciones autonómicas, como en los muy diversos grados de
funcionarización/laboralización, y en otros aspectos significativos de su estructuración. Si
queremos hablar de rendimiento de las Comunidades Autónomas, o de para qué han servido,
sin duda deberemos referimos a lo que podríamos denominar los «productos de la autonomía»,
es decir sus leyes y sus políticas públicas.
Evidentemente, el balance de estos años no podemos hacerlo hablando sólo de si tenemos o
no unas instituciones más o menos sólidas, o si hemos sido o no capaces de organizar de
manera más o menos eficiente las Administraciones autonómicas El tema realmente
significativo y que estaba en las bases de la apuesta que condujo al modelo de Estado de las
Autonomías, era que, de esta manera, los ciudadanos de cada Comunidad recibirían un
servició más eficaz. Autonomía quería decir y sigue queriendo decir, gobierno más cercano y
gobierno más capaz de responder a las demandas ciudadanas. Desde esta perspectiva,
analizar los productos de la acción de gobierno de las Comunidades Autónomas en este largo
período resulta muy relevante. Y ello se expresa de muchas maneras, pero entendemos que se
refleja especialmente en la legislación autonómica y la producción de políticas públicas. En
este sentido, es evidente que las Comunidades Autónomas han hecho un uso muy significativo
de su capacidad normativa. Los análisis realizados sobre producción legislativa autonómica
indican ciertas matrices comunes. Así vemos como, después de una fase fundacional, sigue
una fase de modernización que acostumbra a concentrarse en temas como educación cultura o
medios de comunicación. Posteriormente asistimos a una fase de vertebración del espacio
material o físico de cada Comunidad, centradas en temas como transporte vivienda, obras
públicas, o la organización territorial. La fase siguiente prioriza los temas de desarrollo
económico y sectorial en cada Comunidad. Finalmente, en esta secuencia relativamente
homogénea en el conjunto de las 17 Comunidades Autónomas constatamos una concentración
en temas relativos a la asistencia, como sanidad o servicios sociales. Pero, al margen de esos
elementos comunes de proceso, lo cierto es que una vez más destaca la diversidad de
opciones legislativas de cada Comunidad, con variaciones temáticas significativas y prioridades
diferenciadas según la propia realidad territorial económica y social de cada Comunidad
Autónoma. Lo que indica, desde nuestro punto de vista, un afianzamiento y una notable
vertebración de la realidad de cada autonomía expresada en esa producción legislativa propia.
En el campo de las políticas públicas, y después de los últimos traspasos realizados en
educación y sanidad a las llamadas «comunidades de vía lenta», podemos afirmar con
rotundidad que la mayor parte de la gestión de las políticas más relevantes para la calidad de
vida de los ciudadanos españoles, están en manos de las CCAA. Evidentemente, las leyes
básicas, de carácter orgánico, en cada política sectorial, pretenden garantizar unos criterios
comunes para el conjunto del territorio del Estado. Pero han existido y existen suficientes
elementos de diversidad tanto en el momento histórico en que cada Autonomía ha asumido
cada competencia, como en el modo concreto en que cada Comunidad Autónoma ha plasmado
esa política atendiendo a sus propios recursos y realidad económica y social, que en el
resultado final nos vuelve a mostrar un panorama notablemente diferenciado. Nos atreveríamos
incluso a definir como regímenes de bienestar distintos los que se han ido configurando en las
17 Comunidades Autónomas. Ello es observable si trabajamos con dos criterios combinados,
protagonismo de la acción pública versus protagonismo de la iniciativa privada por un lado, y
por el otro el grado de emulación de las políticas estatales (lo que tendería a la homogeneidad)
versus innovación o diferenciación, lo que nos distribuiría las 17 CCAA en los distintos ejes, de
homogeneidad-diferenciación, protagonismo público-protagonismo privado.
Pero, como es bien sabido, el análisis de políticas públicas acostumbra a distinguir entre los
aspectos conceptuales, sustantivos y operativos de cada política pública. Si atendemos a los
distintos modos de gestión que se han ido conformando en las diecisiete Comunidades, se
constatan también en este caso las diferencias en los instrumentos de gestión y las redes de
actores que se configuran alrededor de cada una de las políticas públicas. En algunos trabajos
específicamente dedicados a las políticas sociales, se ha trabajado con dos criterios para poder
tipologizar a las distintas Comunidades Autónomas atendiendo a los modos de gestión
priorizados, y a las características de la red de actores. Una vez más, y en este caso en un
tema que, como hemos dicho, creemos que es especialmente significativo ya que dibuja
regímenes o modelos de bienestar no homogéneos el análisis nos muestra un mundo de
significativas diferencias entre Comunidades Autónomas en temas muy relevantes desde el
punto de vista de la ciudadanía. El ejercicio del autogobierno va decantando modelos
sanitarios, educativos o en otras políticas, distintos según la Comunidad que consideremos.
Faltaría ver ahora, con otros datos, hasta qué punto esos modelos generan una mayor o menor
capacidad de impacto y de eficiencia en cada política considerada. Por otro lado, la
estructuración de las Comunidades Autónomas, la expansión y despliegue de sus políticas ha
conducido asimismo a una estructuración administrativa significativa y diferenciada. Diferencias
que se observan tanto en el número de empleados públicos, como en sus vinculaciones
laborales o en su estructuración por grupos y niveles.
Uno de los conceptos en ciencias sociales que más difusión ha tenido en los últimos tiempos,
en parte gracias probablemente a su ambigüedad, y sobre todo por su capacidad para añadir
nueva capacidad explicativa a marcos analíticos ya muy trillados, ha sido el de capital social.
Uno de los autores que más ha contribuido a la difusión del concepto, junto con Coleman, ha
sido Robert Putnam, que precisamente basa buena parte de sus argumentaciones en su
estudio sobre el rendimiento de las regiones italianas. En los trabajos que se han realizado en
España, se ha tratado de medir el capital social de cada Comunidad Autónoma, para luego
tratar de relacionar rendimiento autonómico y capital social. Se observa que los diferentes
niveles de capital social de las Comunidades Autónomas están asociados con los diferentes
niveles difusos de apoyo a las mismas (es decir con los principios de autonomía y
descentralización, y con la percepción sobre el rendimiento del régimen). Es también
especialmente significativa la constatación de que los niveles de capital social en las
Comunidades Autónomas están asociados a sus niveles de desarrollo económico y a la
consistencia de sus diferentes tradiciones históricas de autogobierno, lo que acaba
probablemente explicando, también, en parte, los resultados en el ejercicio del autogobierno de
cada Comunidad. Los trabajos de carácter cualitativo se han ido realizando sobre la percepción
social en relación con la existencia de las Comunidades Autónomas y su funcionamiento,
permiten adentrarse en una gran variedad de discursos sobre cómo se percibe y se vive la
autonomía en cada caso, y cómo se percibe y se vive la diferencia con las demás
Comunidades. En general se hace una valoración positiva en relación con la estructura
territorial del Estado de las Autonomías y a las funciones que realizan las Comunidades. Se
considera que la existencia de las CCAA ha permitido despertar un sentimiento de identidad en
la gran mayoría de las Comunidades. Sin renunciar a obtener mayores cotas de autogobierno
para su Comunidad, los españoles se muestran en general satisfechos con la configuración
actual del Estado de las Autonomías y también preocupados por las tendencias centrífugas que
se han ido dando. Las Comunidades Autónomas son inequívocamente parte del paisaje
institucional español, aunque el grado de responsabilidad que se les otorga sobre lo que ocurre
es distinto, según sea también el nivel de expectativas generado y el grado de identificación
previo y el conseguido en estos años.

¿De dónde venimos? ¿Hacia dónde vamos? El debate autonómico sigue estando en el
centro de la agenda política española. Si tratamos de avanzar en elementos que nos permitan
realizar un cierto balance de lo conseguido y plantear los retos pendientes, no podemos eludir
un cierto contraste entre las previsiones y expectativas iniciales y lo que hasta ahora se ha
logrado. Las tesis más sólidas al respecto apuntan a que las razones del éxito inicial del
sistema autonómico, que permitió vertebrar mejor un Estado que en la historia con temporánea
del país se había visto atravesado por fuertes tensiones territoriales han acabado provocando
problemas institucionales que el sistema no parece capaz de resolver sin cambios
significativos. O dicho de otro modo, el vacío institucional a nivel de gobierno compartido o co-
gobierno (lógica de multilateralidad) deja la cooperación entre autonomías, y entre éstas y el
Gobierno central (lógica bilateral) a merced de las estrategias coyunturales de los partidos
políticos y sus líderes. Sigue manteniéndose la tensión entre asimetría y armonización, y esa
tensión no se vehicula a través de un marco institucional de co-gobierno. No existe un marco
en el que todas las Comunidades se sientan corresponsables del conjunto, no existen
mecanismos de autorrefuerzo del sistema autonómico. Y todo ello incentiva estrategias que no
sólo plantean incansable mente más demandas de más competencias y recursos, sino que
constantemente propicia la discusión y conflicto sobre las propias reglas del juego. A pesar de
todo, el proceso mismo de desarrollo autonómico, ha ido generando aspectos positivos más
allá de la bilateralidad. Nos referimos a las conferencias sectoriales, la planificación conjunta o
los convenios. Aspectos que han permitido en ocasiones la generalización de criterios comunes
y la integración de intereses de las Autonomías en los procesos de elaboración de políticas
estatales. Por otro lado, la construcción de nuevas instituciones (y de nuevos niveles de
gobierno) ha inducido a la creación de identidades nacionalistas y regionalistas duales
generalmente no excluyentes.
En este contexto, un tema clave es el que combina eficiencia económica, redistribución,
solidaridad y equilibrio interterritorial. Se constata cómo la progresiva descentralización del
gasto ha trasladado automáticamente el conflicto político al ámbito de la redistribución de
capacidades, pero gracias a la importante magnitud de la redistribución interpersonal de la
renta, la posición relativa de cada Comunidad Autónoma se ha mantenido sustancialmente
intacta, no tanto en capacidad de creación de riqueza, donde los desequilibrios incluso han
aumentado, como en renta per cápita disponible. La legitimidad de las Comunidades
Autónomas es un dato hoy positivo que debe tenerse en cuenta a la hora de valorar el grado de
consolidación del modelo, pero el futuro de esa legitimidad dependerá en buena parte de su
capacidad de mantener el pacto implícito entre descentralización y reconocimiento de las
diferencias que estaba inscrito en el proyecto constituyente. El Estado de las Autonomías
puesto en marcha en 1980, podría ser entendido como un intento de resolver un dilema que
está muchas veces presente en todo tipo de organizaciones sociales: «por un lado, el respeto a
la autonomía de cada unidad individual a la libertad de elección, al pluralismo y a la diversas
formas de actuar, y por el otro lado, la necesidad social de cooperar, de integrar, de armonizar,
y, en ciertos momentos de unir» (Cappeletti, Secombe, Weiler). La alternativa federal se ha
entendido, en ese contexto, como una forma de tratar de cuadrar el dilema. En un mundo con
creciente complejidad y donde la diversidad es más patente y más reivindicada se necesitan
alternativas de organización política que logren combinar o acomodar interrelación y
autonomía. Por eso, el tema del federalismo sigue estando presente en el escenario
autonómico. No puede sorprendernos que, de alguna manera u otra, esa visión federal haya
estado siempre presente en la articulación contemporánea del Estado democrático español y lo
esté también hoy transcurridos casi treinta años de la puesta en marcha de las Autonomías.
Como se ha dicho repetidamente, uno de los grandes aciertos del diseño constitucional en el
apartado de regulación territorial, fue su carácter abierto. Las propias constricciones históricas
y de coyuntura política sirvieron de base a un proyecto inédito en política comparada No era un
Estado unitario, no era un Estado regional, no era un Estado federal, era el Estado de las
Autonomías.

Los problemas pendientes. ¿Quién puede dudar hoy de la existencia de las Comunidades
Autónomas como instituciones representativas de sus respectivos territorios, dotadas de
numerosas competencias, fuertemente asentadas organizativamente, con un peso económico
notable (aunque con problemas de dependencia y de ilusión fiscal), y con modelos de diseño y
de gestión de políticas que han tendido a diferenciarse? Hacen leyes, gestionan políticas,
dirigen empleados públicos, gobiernan. Lo hacen con mayor o menor acierto. Pero, en los 17
casos la realidad del gobierno autonómico es incontestable. El objetivo descentralizador ha
sido largamente realizado. En estos años la descentralización institucional ha pasado de no
existir a formar parte (tanto por mecanismos identitarios, como por provisión de servicios) del
imaginario colectivo de la ciudadanía española. No hay duda de que las Comunidades
Autónomas en España están plenamente consolidadas, porque determinan buena parte del
bienestar económico de la ciudadanía respectiva, canalizan buena parte de los conflictos
sociales, han incrementado la diferenciación entre las regiones españolas y el reconocimiento
de sus identidades, y han generado multitud de mecanismos de colaboración y conexión
interinstitucional. Pero todo ello no es óbice para considerar que el balance sigue siendo
desigual, y además el grado de legitimidad y de nivel de acuerdo de las respectivas sociedades
con esa configuración autonómica es también distinta. En efecto, estos años de funcionamiento
del Estado de las Autonomías han puesto de manifiesto que la capacidad de aprovechar los
espacios de autogobierno no ha sido idéntica ni tan solo similar en las 17 Autonomías. Algunas
Comunidades han «usado» mucho más los nuevos recursos de que disponían. Han legislado
más, de manera más innovadora y exhaustiva. Han incrementado sus elementos de
diferenciación y en ciertos periodos han conseguido una percepción más favorable de su
rendimiento, tanto en el interior de su Comunidad como desde el exterior. Estas Comunidades
han tendido a coincidir en general con aquellas que ya desde su puesta en marcha partían de
una base natural más favorable, tanto en el sentido de identidad y voluntad de diferenciación
como en estructura, tejido social y base económica. Pero en otros casos, a pesar de sus
desventajas iniciales, la legitimidad mayor de algunas Autonomías deriva de la capacidad de
gobierno demostrada por sus élites políticas. Si por un lado, ha sido más fácil construir
comunidad cuando ya «histórica y socialmente» se sentía o se reclamaba una configuración
diferenciada, en otros casos la forma de ejercer el gobierno ha generado diferencias positivas
con relación a lo presumible. Sin duda, la España de las Autonomías es hoy al mismo tiempo
más distinta pero también más igual entre sí que cuando se inició la andadura autonómica. No
puede negarse que los desequilibrios económicos entre Comunidades han aumentado en estos
años, pero también es cierto que han disminuido las diferencias en calidad de vida y en renta
final disponible de las familias. Si pudiéramos atribuir las causas de esos fenómenos en
exclusiva al factor de autogobierno, podríamos decir que la autonomía ha multiplicado las
potencialidades de creación de riqueza de las Comunidades más desarrolladas, y ha hecho
quizá más dependientes alas menos desarrolladas, ya que gracias a los mecanismos de
solidaridad interterritorial creados, no se han profundizado las distancias en nivel y calidad de
vida, sino que esas diferencias han disminuido significativamente. A pesar de ello, sabemos
también que la sensación que predomina en buena parte de la opinión pública española es que
los desequilibrios y las diferencias han aumentado, y que hay Comunidades que pueden
resultar favorecidas en la nueva situación de descentralización territorial del poder (lo que sin
duda tiene que ver en la manera bilateral -Administración central/Autonomías específicas-
como se ha ido operando a lo largo de estos años, y que en los últimos tiempos no sólo no ha
variado sino incluso se ha reforzado). Por otro lado, estos casi treinta años nos han ido
demostrando que hemos entrado en una fase de gobierno multinivel, en el que predomina el
solapamiento de competencias y normativas, la concurrencia de poderes y recursos, y donde
los actores no gubernamentales se mueven con mucha mayor libertad y capacidad de
aprovechamiento de la fragmentación, que las instituciones representativas y de gobierno de
cada nivel. Hemos pasado de una aparentemente bien ordenada realidad de dos niveles
básicos de gobierno, central y local, con clara supremacía del primero sobre el segundo, a una
situación en la que existe una gran pluralidad de poderes, y donde las jerarquías, por sí solas,
no acostumbran a funcionar. Se han ido buscando, en las 24 conferencias sectoriales en
funcionamiento, fórmulas pragmáticas de gobernar el entrecruzamiento de competencias y
dinámicas políticas. El resultado es dispar. Hay conferencias sectoriales más activas o potentes
(sanidad, agricultura) y otras que no logran generar ni un funcionamiento demasiado regular ni
impactos demasiados sustantivos (infraestructuras, cultura, vivienda o investigación) (Bórzel).
El sistema de relaciones intergubernamentales funciona mejor en los sectores o en las políticas
en las que la Administración central ha aprendido a ejercer su influencia más a través del
entrecruzamiento de información y de mecanismos de intermediación y compromiso, que a
través del ejercían formal de su teórica superioridad jerárquica. Pero, hemos de recordar de
nuevo que en el proyecto original que la Constitución recogió con mejor o peor fortuna, lo que
se buscaba no era sólo descentralización del poder, sino también aceptación de un nuevo
crisol en el que España dejara de significar un estado-nación homogéneo y con una identidad
unitaria, para pasar a reconocer la diversidad territorial y sus identidades plurales. Las nuevas
instituciones autonómicas tenían que ser capaces de mejorar la capacidad de prestar servicios
a los ciudadanos, acercando la Administración a los problemas, pero también, favorecer el
reconocimiento común de identidades múltiples. Las Autonomías, y de manera más precisa,
sus órganos ejecutivos y sus administraciones se han convertido en verdaderos núcleos de
poder en ámbitos sectoriales muy precisos y determinantes en muchas de las «políticas» del
sistema.
La “cuasifederalización” del modelo presenta desajustes en el proceso de inordenación de
voluntades. Las CCAA, a pesar de su influencia en muchas de las políticas más determinantes,
presentan una baja capacidad de influencia estratégica, y su importancia en la determinación
de las reglas de juego simbólico y estratégico del sistema son aun claramente marginales,
sobre todo dada la permanencia de rutinas procedimentales que convergen en Madrid como
centro decisor por antonomasia. En el caso del llamado “federalismo cooperativo” se parte de
una fuerte dosis de homogeneidad, pero al mismo tiempo ello exige una fuerte dosis de
multilateralismo, que se canaliza a través de los llamados mecanismos de inordenación. Como
el caso de los Lander alemanes. En España no disponemos de las estructuras institucionales
propias de un Estado federal en lo referente a la toma de decisiones conjuntas, ni tampoco es
vista esa solución como auspiciable por parte de las nacionalidades que temen perder la
capacidad de encontrar salidas a sus diferencias si se va cerrando la puerta del bilateralismo
vigente. El propio Estado juega con esas desconfianzas cruzadas (la del conjunto de
Autonomías que recelan ante la capacidad de presión de los nacionalismos periféricos, como la
de estos últimos para con las soluciones federalizantes vistas homogeneizadoras) para
mantener una forma de operar que sigue manteniendo en los aparatos estatales una gran
capacidad de maniobra y de decisión estratégica. Por tanto, al margen de un balance
globalmente muy positivo de estos años de descentralización autonómica en España, se vive
una situación poco eficiente desde muchos puntos de vista. No se acaban de resolver de todo
ni los problemas de la descentralización, ni se resuelven tampoco los problemas de la
diferenciación y del reconocimiento diferencial.
Por otro lado, el entono ha cambiado rápidamente en estos años, por lo que no podemos
seguir hablando del funcionamiento del Estado de las Autonomías sin tener en cuenta que
estamos en una situación distinta de la de 1980: mundialización económica, dificultades
políticas para dar respuesta a los nuevos retos, procesos de cesión hacia organismos
supraestatales de ámbitos decisionales importantísimos, lógicas de partenariado público y
privado cada vez más presentes en muchísimos ámbitos. En un sistema de red, lo que
caracteriza precisamente su funcionamiento es su fuerte interdependencia, un significativo
grado de continuidad en las relaciones entre sus componentes, y la falta de un centro
jerárquico capaz de decidir en nombre de todos en cualquier circunstancia. Interdependencia,
continuidad y no-jerarquía son elementos centrales de ese sistema. Y en ese contexto es en el
que debería irse con tiento al tratar de poner en marcha nuevas fórmulas de coordinación o
cooperación, que sin duda pueden querer resolver problemas existentes, pero que pueden
derivar o ser vistas como viejas fórmulas de sumisión y de jerarquía. De hecho, las
capacidades reales de intervención de cada autoridad en un sector determinado llegan a
depender más que de sus competencias formales, de factores como las disponibilidades
presupuestarias, el acceso a información relevante o la magnitud de sus recursos técnicos.
Esto provoca que los sistemas de coordinación terminen siendo el resultado, más que de las
previsiones formales del Derecho constitucional, de complejos procesos de interacción y
negociación intergubernamental.

Nuevas maneras de entender las relaciones intergubernamentales. No es algo sólo

presente en España, en EEUU se ha hablado de “hiperintergubernamentalismo” para destacar
las patologías de este sistema de relaciones de ineficacia administrativa, con un laberinto
creciente de vínculos, horizontales, verticales y diagonales, que fragmentan la responsabilidad;
ineficacia fiscal con duplicación de programas y descontrol del gasto; e ineficacia política, con
la subordinación creciente a redes de intereses que diseñan las políticas públicas. La literatura
alemana también se caracteriza por una lectura crítica del sistema de relaciones
intergubernamentales, al que acusan de conducir al bloqueo, con su obsesión por evitar el
conflicto entre niveles de gobierno interdependientes, en lo que se ha llamado la «trampa de la
decisión conjunta» (Scharpf). El Estado autonómico español necesita, aprendiendo de otras
experiencias, como las de Alemania, Bélgica, Estados Unidos o Canadá, ajustes institucionales
basados en una teoría de la coordinación y control compatible con sus especificidades. Esto
supone, como en cualquier sistema de control que, de facto o de iure, debe operar con el
consenso de los sujetos controlados, que su principal problema es obtener su consentimiento y
adhesión. Las disfunciones en la distribución competencial y sus efectos sobre el gasto público
ni justifican, ni hacen factible, que el Estado reaccione poniéndose como baluarte de una
pretendida racionalidad general, generalizando mandatos normativos v por vía de normas
básicas, que ignoren los poderes discrecionales de las Comunidades Autónomas y
menosprecien la necesidad de suscitar su consentimiento previo. La experiencia tanto propia,
como de los casos ya mencionados, nos indican que las intervenciones centrales basadas en
la coerción normativa para lograr la subordinación de los Gobiernos subestatales a objetivos de
política general tienden a estar orientadas al fracaso, dada la capacidad de resistencia que
pueden encontrarse. Las relaciones intergubernamentales necesitan un doble proceso de
clarificación, tanto en el reparto de funciones entre niveles de gobierno, como en la aplicación
selectiva de instrumentos de coordinación y control. Todo sistema que desee conseguir una
asignación eficiente de recursos, necesita dotarse de un marco de planificación que, desde la
evaluación cabal de las necesidades y la anticipación de los recursos disponibles, pueda
identificar prioridades y objetivos que hay que cumplir, respaldados por compromisos efectivos
de actuación. Ahora bien, la planificación reviste características diferentes en un sistema
centralizado que en uno descentralizado. En el primero, la fuerza de la planificación viene del
principio jerárquico y su énfasis parece lógico que se sitúe en el contenido, es decir, en la
aplicación de técnicas de análisis que desde la racionalidad económica determinen los cursos
de acción idóneos para la asignación de recursos. Un sistema descentralizado, es básicamente
un sistema politizado, donde la ausencia de una autoridad jerárquica hace objeto de discusión
permanente las cuestiones y los criterios sobre los que aplicar las técnicas de la racionalización
planificados. La planificación sólo puede concebirse como la escenificación del consenso entre
autoridades dotadas de autonomía política que, en un juego de suma positiva se ponen de
acuerdo en definiciones comunes de sus necesidades, en la identificación de prioridades
superiores y en la asignación de recursos conforme a estas prioridades. Desde esta
perspectiva de coordinación no jerárquica, el actor que se sitúa en el centro combina, en
diverso grado, las funciones del experto, del árbitro y de la autoridad central a la que
corresponde la defensa del todo por encima de las partes. El grado en que cada una de estas
funciones se puede ejercer en la realidad, depende de las capacidades y recursos con los que
se encuentra dotado el actor central. Para destacarse en un papel más integrado de tipo
corporativo, donde predomina la función de autoridad, es imprescindible que disponga, más
allá de títulos formales, de capacidades y medios (especialmente recursos financieros) con los
que hacer posible la unión de las partes en compromisos comunes. En el sistema español, la
planificación debería concebirse como una tarea compartida por el Estado y las Comunidades
Autónomas. A éstas les correspondería la aprobación de sus respectivos planes de actuación,
en donde se establecen las áreas de intervención y los programas de actuación. El Estado, por
su parte, desarrollaría su función planteadora en el ámbito de sus propias competencias en los
planes estatales que establecen programas intersectoriales que han de desarrollarse por las
distintas administraciones y fijan áreas de actuación. En ambos casos nos encontramos ante
instrumentos de planificación de orden fundamentalmente jerárquico en la que cada
Administración programa sus actuaciones en sus respectivas jurisdicciones. La acción estatal
no puede ser concebida, por tanto, como una mera adición de las políticas y prioridades fijadas
en los planes autonómicos. Se trata, más bien, de complementar éstas dado su alcance parcial
y la limitación de recursos de cada autoridad. Sólo buscando una lógica de alcance supra-
autonómico, los planes conjuntos serían capaces de proporcionar valor añadido y dotar de una
mayor integración al conjunto del sistema. Sin flujos de información suficiente y veraz en todas
las direcciones, no es posible hacer viables las funciones de planteamiento y asignación de
recursos antes descrita. Al mismo tiempo, la cantidad y calidad de la información compartida es
una buena medida del capital de confianza depositado en el sistema, sin el que difícilmente
puede progresar la coordinación en un entorno descentralizado. En España, los problemas se
sitúan, tanto en la inexistencia de una infraestructura de información en red que permita la
circulación de los datos, como en la indefinición del modelo de datos supracomunitario y la
inexistencia de estándares de captura, procesamiento y almacenamiento de la información por
parte de los distintos operadores. Todo lo expuesto justifica la necesidad de superar la actual
fragmentación de la información en España, creando las bases para un mayor intercambio de
información entre las distintas partes del sistema. La disponibilidad de una información
transparente y fiable sobre las políticas y los servicios es imprescindible para garantizar la
confianza en el sistema. En su diseño institucional se ha de evitar la percepción de que todo
trasvase de información es una amenaza potencial para la autonomía de cada comunidad o
para su acceso a los recursos económicos.
Por otro lado, de otras experiencias descentralizadoras se extrae la idea de que las funciones
de inspección han de estar más caracterizadas como aquellas que anticipan problemas,
suministran información de posibles inequidades, detectan índices preocupantes sobre
determinada cuestión y evalúan los resultados obtenidos. Por tanto, estas funciones de
inspección se convierten en una fuente de emisión de información de alto valor añadido para
los órganos de coordinación y dirección conjunta de las políticas, y no en un organismos de
supervisión, tutela y control central sobre los entes subestatales, que acaban siendo vistos más
como «proveedores descentralizados de servicios» que como lo que son: órganos políticos
dotados de autogobierno. El modelo funcionará bien cuando se sea capaz de buscar eficiencia
en la provisión de servicios, y, al mismo tiempo, se acepte la plurinacionalidad implícita del
modelo y lo que ello significa en los procesos de toma de decisiones y en el ejercicio simbólico
y real de poder.

¿El futuro? Seguir dialogando en un contexto de gobierno multinivel. Estamos en un

nuevo contexto. Un contexto de europeización, y un contexto de irreversible mundialización. Y,
en ese nuevo contexto, debería aceptarse que las Comunidades Autónomas participasen en la
construcción de la polity común, es decir, que tuvieran capacidad de influir en las decisiones
estratégicas que les afecten como comunidad. Y ello es difícil si no cambian cosas muy
significativas en la forma de funcionar del sistema autonómico español, que, si bien ha
resultado globalmente muy operativo hasta hoy puede ir dejando de serlo y acentuando sus
tendencias centrífugas y conflictuales. En este sentido, si bien ha quedado claro que la
construcción del Estado autonómico en estos años ha tenido un desarrollo que sólo puede
calificarse como positivo, si recordamos sobre todo la España unitaria y centralista de la que
veníamos, siguen quedando en pie numerosos interrogantes y dilemas. En estos años se ha
impuesto la diversidad dentro de un sistema que ha tendido a igualar competencias y
posibilidades de las 17 Comunidades. Más allá de la asimetría permanente (y en parte el
agravio permanente) que representa la existencia de la institución del «concierto económico»
para el País Vasco y Navarra, las Comunidades Autónomas disponen de potencialidades
institucionales similares para desplegar su labor de autogobierno. Y lo que hemos comprobado
es que esas potencialidades se han utilizado de manera distinta, con prioridades distintas y con
matices notablemente distintos en el conjunto de Comunidades. Ello se debe a multitud de
factores. Algunos estructurales o culturales, otros históricos, y algunos fruto de la voluntad
política con que cada comunidad ha entendido plasmar sus capacidades y prioridades de
gobierno. Pero, lo cierto es que ahora un viaje por la España de las Autonomías descubre
notables disparidades en las políticas que se implementan y en la forma en que se plasma la
acción de gobierno. En España, se ha ido insistiendo en los peligros que ofrece para los
valores de igualdad que informan el despliegue de las políticas de bienestar, la diferente
plasmación que esas políticas acaban teniendo en la maraña de legislación y normativa
autonómica, que, se afirma, acaba provocando desigualdad entre los españoles y su acceso a
servicios y prestaciones de todo tipo. Parecería que igualdad y diversidad sean conceptos
contradictorios, cuando más bien la tensión se sitúa por un lado entre igualdad y desigualdad, y
por otro entre homogeneidad y diversidad. En España asistiremos a una creciente presencia de
éste tipo de debates sobre los efectos de fragmentación sobre el sistema de bienestar que
aparentemente provoca el despliegue autonómico. Pero deberíamos ser capaces de realizar
este debate entendiendo que los valores de la igualdad y de la diversidad no tienen por qué ser
contradictorios, siendo ambos claramente inspiradores del marco constitucional en el que nos
movemos desde hace ya casi treinta años. En definitiva nos estamos moviendo de un mundo
de Estados-nación soberanos hacia un orden en el que los Estados deben compartir sus
prerrogativas con actores que se escapan de su control y con sistemas e instituciones
supraestatales, subestatales y transestatales. En ese contexto el propio concepto de nación o
de nacionalidad precisa ser repensado, así como el de soberanía. Nos movemos hacia
contextos en los que la posibilidad de combinar y compartir identidades es mucho más amplia
que en el pasado. La propia construcción europea crea nuevas oportunidades para repensar
confines y espacios de Estados y naciones.
Simplificando, diríamos que la esfera estatal en Europa está ante un dilema. Por una parte,
puede reproponer el camino ya conocido, tratando por tanto de asegurar el mantenimiento de
las características esenciales de la sociedad nacional y proteger su identidad ante los cambios
que se dibujan, y por tanto trabajar para reconstruir un universo cerrado. Por otro lado,
tenemos la alternativa de aceptar la complejidad de la vida social, tanto subjetivamente como
sistémicamente, infraestatalmente como supraestatalmente y, por tanto, repensar los mismos
fundamentos de la legitimidad del poder. Buscando nuevas formas de entender la identidad
nacional que en parte se cuestiona tanto desde la transestatalidad como desde la
subestatalidad.
TEMA 11. PODERES, PRESUPUESTOS Y ECONOMÍAS AUTONÓMICAS. CRISIS
ECONÓMICA Y TENSIÓN FISCAL EN LAS CCAA. Jesús Ruiz-Huerta, Carmen Vizán,
Myriam Benyakhlef.
Las consecuencias generadas por la persistencia de la crisis económica en España, en
términos de crecimiento del déficit y del endeudamiento de las CCAA, así como la aplicación de
políticas de recortes de servicios e incrementos impositivos, han provocado la reapertura del
debate sobre el grado de eficiencia del Estado autonómico. La comparación de los datos de las
encuestas de opinión lanzadas por el CIS en los años 2005 y 2010, parece mostrar, en
términos agregados, una creciente pérdida de confianza en el Estado autonómico español por
parte de la ciudadanía, aunque aún sea claramente mayoritaria la preferencia por este modelo
de Estado respecto a otras alternativas. Así, en un lustro crece el número de ciudadanos
partidarios de un Estado con menor grado de autonomía (11%) e incluso de los que dicen
preferir un Estado con un único gobierno sin autonomías (15%)2. En el mismo sentido,
disminuye de forma significativa el porcentaje de encuestados que acepta la situación actual
(del 51 al 42% entre los dos años), y el de los que consideran preferible un Estado con mayor
autonomía (del 26 al 17%); por su parte, los datos no parecen indicar el crecimiento de los
partidarios de introducir opciones independentistas (7% en los dos años). Otros datos
recogidos en las encuestas mencionadas, con diferencias entre Comunidades, ponen de
manifiesto opiniones crecientemente críticas con el funcionamiento del Estado de las
autonomías y en conjunto, según los datos de 2010, una mayoría de encuestados señala que
el grado de descentralización percibido es mayor que el deseado, aunque cuatro Comunidades
(Baleares, Navarra, Cataluña y el País Vasco) se desmarcan de esta valoración, mostrando un
deseo de mayor autonomía. La asimetría observada, que se mantiene a lo largo del tiempo,
parece indicar la existencia de un mayor “sentimiento de pertenencia” en las Comunidades más
favorables a la autonomía, junto con un grado de desarrollo más elevado y, tal vez, la demanda
implícita (no en el caso de los territorios forales) de limitar el sistema de nivelación de los
servicios públicos para destinar más recursos a atender las necesidades internas. El creciente
desapego con el Estado de las autonomías, desde nuestro punto de vista, se explica
esencialmente por la propia crisis económica, que ha afectado a todas las Comunidades,
aunque con grados distintos de intensidad, provocando el estancamiento de la actividad
económica, el incremento de las cifras de desempleo y la generación de un marco de
incertidumbre sobre el futuro. No obstante, como se está viviendo en el escenario europeo,
todo parece indicar que en un marco global tan complejo como el que vivimos, y no hay que
olvidar que la misma crisis es el ejemplo más evidente del grado de globalización de la
economía, las estrategias de coordinación y colaboración parecen las únicas posibles para
afrontar las graves dimensiones de la crisis y los procesos futuros de recuperación económica.
Desde nuestro punto de vista, el fortalecimiento del Estado autonómico es perfectamente
compatible con las estrategias de articulación y coordinación mencionadas, aunque para ello
deban ponerse en marcha los cambios necesarios que pongan límite a los problemas
principales.

Efectos regionales de la crisis económica. La crisis económica, iniciada en el ámbito

financiero a finales de 2007 y con impacto en la economía real desde 2008, ha supuesto un
deterioro generalizado de la actividad de las CCAA y, especialmente, de aquellas que durante
la etapa expansiva estuvieron más expuestas a la burbuja inmobiliaria. Las regiones con una
mayor propensión a exportar son las que hasta el momento han sorteado con menores
dificultades la adversa situación económica, mientras que, por el contrario, el impacto de la
crisis está siendo mayor en aquellas con una mayor dependencia de la demanda interna. En la
medida que el ajuste de la economía española se está produciendo sobre la demanda interna,
las divergencias regionales se explican fundamentalmente por el diferente impacto que sobre el
consumo y la inversión están teniendo una serie de factores; en concreto, aquellos
relacionados con la corrección de los desequilibrios acumulados durante la fase de crecimiento,
fundamentalmente del peso adquirido por la actividad inmobiliaria y del nivel de endeudamiento
alcanzado por empresas y familias, así como otros surgidos a raíz de la propia crisis, como el
aumento de la tasa de paro, o las políticas de ajuste emprendidas por las CCAA para dar
cumplimiento a los objetivos de déficit público. Todas las CCAA muestran una caída de su
actividad en términos acumulados, con especial intensidad en el caso de Andalucía, C.
Valenciana, Canarias, Aragón, Cataluña y Castilla-La Mancha. Por el contrario, la actividad
crece en este periodo en Navarra y se mantiene en Extremadura. En País Vasco, Galicia y
Castilla y León, aunque el PIB se reduce, lo hace menos que la media. Con los niveles de
ocupación, se aprecia una destrucción de empleo generalizada en todas las regiones, aunque
con tasas de variación muy dispares, que van desde caídas del entorno del 15% en Canarias y
la C. Valenciana, hasta retrocesos menores al 8% en País Vasco, Navarra y Madrid. Por el lado
de la oferta, la evolución descrita responde en gran parte a la especialización productiva
regional y, principalmente, a la participación del sector de la construcción, en cuanto que se
trata de la actividad económica que más está acusando el ajuste, tanto en términos de
actividad como de empleo, y dado además el efecto arrastre que tiene sobre el resto de
actividades económicas, especialmente en determinados servicios e industrias asociados a la
actividad inmobiliaria. Respecto al boom inmobiliario, la mejor posición que están manteniendo
regiones como Navarra y el País Vasco se explica en buena parte por su menor exposición a la
burbuja inmobiliaria y, en consecuencia, por su menor nivel de endeudamiento privado, como
se verá más adelante. Además, estas regiones se caracterizan por un elevado nivel de
desarrollo industrial. El impacto de la crisis en las regiones especializadas en el sector servicios
está siendo muy dispar. Por un lado, se encuentran Canarias y Baleares, dada la relevancia del
sector turístico y, relacionado con éste, de las actividades inmobiliarias, la hostelería y el
comercio. Ambos archipiélagos, acusaron durante los primeros años de la crisis de manera
importante el ajuste de la construcción, si bien en 2011 se han visto especialmente benefi-
ciadas por el dinamismo mostrado por la actividad turística. No obstante Canarias sigue
mostrando una de las tasas de desempleo más altas de España. Por otro lado, ha habido otras
regiones cuya especialización en el sector servicios ha permitido que el impacto inicial de la
crisis fuera inferior, dada la resistencia que exhibieron los servicios al deterioro global. Así,
destaca Madrid, con un peso de esta actividad superior el 70% de su PIB, en donde la
concentración del sistema financiero y de la actividad administrativa asociada a la capitalidad,
explica en buena parte su dinamismo. Otra región que ha mostrado un mejor comportamiento
que la media es Extremadura, por la significación que tiene el sector público en esta región
(con un peso de los servicios de no mercado del 24% del PIB), que ha amortiguado en cierta
medida la caída de la demanda interna. Sin embargo, en Castilla-La Mancha, donde los
servicios de no mercado ocupan también un peso muy relevante (el 20% del PIB), el deterioro
económico ha sido mucho más acusado, en parte por los desequilibrios relacionados con la
construcción. Desde el punto de vista de la demanda interna, dado el peso que representa el
gasto en consumo de los hogares sobre la economía española (en torno al 60% del PIB), los
factores que más están incidiendo en su deterioro, fundamentalmente a través de la reducción
de la renta disponible, son los que mejor contribuyen a explicar las diferencias regionales. Se
trata fundamentalmente de la tasa de paro, por ser el indicador que mejor explica la merma de
ingresos de las familias derivada tanto de la pérdida del empleo como, según se va prolon-
gando la crisis, de la finalización de la prestación por desempleo; y el nivel de endeudamiento
privado, en la medida en que el proceso de desapalancamiento está suponiendo un freno muy
importante para el consumo. Del mismo modo, el endeudamiento empresarial está incidiendo
negativamente en la evolución de la inversión, ya de por sí muy deteriorada como
consecuencia de la caída de la demanda, los procesos de reestructuración empresarial y la
escasez de liquidez crediticia en el mercado financiero.Desde que comenzara la crisis, el fuerte
deterioro del mercado laboral ha llevado a que la tasa de paro en España haya aumentado en
más de 14 puntos porcentuales entre los años 2007 y 2011, hasta situarse en media anual en
el 22,9% de la población activa. Siete CCAA superan este nivel: Andalucía, Canarias,
Extremadura, Murcia, C. Valenciana, Baleares y Castilla-La Mancha; regiones, no obstante,
que ya destacaban en la fase expansiva por tener los porcentajes más elevados de desempleo.
Llama la atención el fuerte aumento registrado por la tasa de paro en Cataluña, en la medida
en que ha pasado de situarse entre las más bajas de España en 2007 (el 6,6%), a superar el
20% de la población activa en 2011. A medida que va prolongándose la crisis, la situación se
agrava especialmente para estas regiones, dado que el aumento del paro de larga duración
implica una reducción de la tasa de cobertura y, por tanto, una caída de ingresos procedentes
de las prestaciones por desempleo, con el consiguiente impacto sobre el gasto en consumo de
los hogares. En lo que respecta al endeudamiento privado, el elevado nivel alcanzado durante
la fase de expansión responde fundamentalmente al auge de la actividad inmobiliaria y,
concretamente, al aumento del crédito de los hogares destinado a la adquisición de viviendas,
y el correspondiente a las constructoras y promotoras inmobiliarias, en un contexto
caracterizado por unas condiciones de financiación muy favorables. En 2009 no había ni una
sola Comunidad Autónoma que no registrara cierto nivel de apalancamiento, aunque con
diferencias muy notables de unas regiones a otras. A partir de entonces, la financiación del
sector privado se ha ido reduciendo paulatinamente tanto por las estrategias de saneamiento
realizadas por hogares y empresas, como por las dificultades de acceso al crédito en un
contexto de elevadas tensiones en los mercados financieros y de profunda reestructuración del
sistema bancario. En 2011 tres regiones mantenían más del doble de créditos sobre sus
depósitos: Canarias, Andalucía y Baleares, y, muy próximas a ellas, Murcia, C. Valenciana y
Cataluña; regiones todas ellas, excepto Baleares, con caídas acumuladas de su actividad entre
2007 y 2011 superior al promedio. Por el contrario las regiones que mostraban menores niveles
de endeudamiento, como Asturias, Castilla y León, País Vasco, Navarra o Extremadura,
registran variaciones del PIB más favorables que la media. En términos generales se aprecian
procesos más lentos de desapalancamiento en las regiones más endeudadas, lo que responde
en gran medida a la mayor rigidez de los créditos hipotecarios de los hogares, frente a los
correspondientes a empresas.

El sector público autonómico ante la crisis. En términos de los indicadores de

descentralización al uso, en 2010 las Autonomías eran responsables ya del 34,6% del gasto
público y del 19,1% de los ingresos públicos, concentraban más de la mitad del empleo público,
así como el 16,4% de la deuda pública. El aumento de la autonomía tributaria y financiera de
las CCAA mediante sucesivas reformas del sistema de financiación común, junto con la
descentralización plena de las competencias sanitarias, explican el aumento pronunciado de
estos indicadores en los últimos 10 años, y permite afirmar que España se encuentra en la
actualidad entre los países desarrollados más descentralizados. Otro de los rasgos distintivos
del sector público autonómico es su especialización en políticas sociales, muy intensivas en
empleo. De este modo, y según los últimos datos disponibles de gasto consolidado liquidado
por funciones correspondiente al año 2009, el gasto social absorbe el 74% de los presupuestos
autonómicos, con un claro protagonismo del gasto sanitario (34,3% del gasto total), educativo
(23,5%) y en servicios sociales (6,9%). Por otra parte, si ponemos en relación la dimensión de
sectores públicos autonómicos con la economía regional respectiva se observan notables
diferencias entre Comunidades. En conjunto, el volumen de gasto que gestionan las Autono-
mías equivale aproximadamente al 16,5% del PIB nacional, pero ese porcentaje varía mucho
considerando aisladamente cada Comunidad. Así, mientras que en Extremadura, Castilla-La
Mancha, Navarra y Andalucía supera ampliamente el 20%6, en Madrid, Baleares, C.
Valenciana, Cataluña y País Vasco apenas llega al 15%. Por su parte, el peso del empleo
público (incluyendo en este caso a todas las Administraciones) sobre el empleo asalariado total
también varía mucho por territorios, desde el 15,4% en Cataluña, hasta el 33% de
Extremadura. Dejando a un lado a las Comunidades forales, que cuentan con un sistema de
financiación que les proporciona más recursos relativos que al resto7, los datos muestran que
en las regiones menos prósperas, como Extremadura, Andalucía, Castilla-La Mancha y Galicia,
el sector público autonómico tiene una importancia económica, en términos de gasto,
producción y empleo, sensiblemente mayor que en las regiones ricas, como Madrid, Cataluña,
C. Valenciana y Baleares. Este resultado, que es fundamentalmente reflejo de un sistema de
financiación común que incorpora potentes mecanismos de nivelación para garantizar
volúmenes equivalentes de recursos presupuestarios a todas las Administraciones
autonómicas, a fin de que puedan prestar los servicios públicos en las mismas condiciones,
implica que la influencia de las políticas presupuestarias autonómicas, ya sean expansivas o
contractivas, sobre el nivel de actividad económica y de empleo de la región es mucho mayor
en las regiones pobres, donde el sector público juega un papel muy importante en el
sostenimiento de la demanda agregada. En relación con la evolución de las cuentas de las
Administraciones públicas españolas durante los cuatro años que dura ya la crisis, pueden
distinguirse dos etapas: la que transcurre de 2008 hasta mayo de 2010 y la que se inicia en la
segunda mitad de 2010. La primera se caracterizó por la notable expansión del gasto, la
drástica contracción de ingresos y la progresiva generación de déficit públicos abultados, unas
dinámicas que se explican por la activación de los estabilizadores automáticos del presupuesto
(factor cíclico), por el pinchazo de la burbuja inmobiliaria que provocó el estrechamiento brusco
y duradero de las bases fiscales de buena parte de los tributos (factor estructural) y por la
articulación de políticas fiscales expansivas de impulso de la actividad (factor discrecional). La
segunda etapa, coincidente con el cambio del discurso económico dominante y los crecientes
problemas de financiación de los sectores públicos europeos, está marcada por la articulación
generalizada de políticas fiscales contractivas, tanto de reducción del gasto como de aumento
de los impuestos, en un contexto económico de estancamiento tendente a la recesión, es decir,
que a partir de mayo de 2010 se produce el despliegue generalizado de políticas fiscales
discrecionales de carácter procíclico.
Primera etapa: la expansión fiscal anticíclica. Con el presupuesto de 2010, se observa que
el gasto consolidado de las Comunidades aumentó un 26,5%, y que los ingresos se contrajeron
levemente, de modo que el saldo no financiero superavitario que registraban todas las
Comunidades en 2007 (1,4% del PIB en conjunto) pasó a ser deficitario en todas ellas en 2010
(2,3% del PIB considerándolas de manera agregada). En comparación con el Estado, los
gastos de las Comunidades aumentaron de forma algo más pronunciada mientras que los
ingresos se contrajeron sensiblemente menos. A diferencia de lo ocurrido en la Administración
central que vio reducirse sus ingresos un 26% durante los tres primeros años de la crisis, las
Comunidades o redujeron muy levemente sus ingresos o los vieron aumentar, a pesar del
desplome de la recaudación de los tributos cedidos, y ello debido fundamentalmente a dos
razones: 1) la sobrevaloración de los ingresos a cuenta del sistema de financiación de los años
2008 y 2009, que se calculó con una previsión de ingresos muy optimista y cuya devolución se
viene aplazando y 2) el trasvase de recursos adicionales desde el Estado derivado de la
aplicación de la reforma del sistema de financiación autonómica aprobada en 2009. La
expansión fiscal autonómica y estatal desarrollada durante este primer periodo de crisis, tuvo
un reflejo directo en la actividad económica y el empleo regional. Así, el empleo asalariado en
el sector público aumentó en todas las Comunidades, excepto en Aragón y La Rioja,
registrando un aumento medio en España del 8,8%, mientras que los asalariados del sector
privado vieron reducir su número a tasas muy elevadas en casi todas ellas. En el mismo
sentido, los servicios de no mercado, en los que la sanidad y la educación tienen un peso
elevado, aumentaron sensiblemente en todos los territorios (7,7% de media) en contraste con
la caída generalizada del PIB regional (-3% de media).
Segunda etapa: la contracción fiscal procíclica. El ajuste fiscal aprobado por el Gobierno de la
Nación en mayo de 2010, al que se vio forzado ante la virulencia de la crisis de la deuda
soberana griega, marca el inicio de una segunda etapa en las cuentas públicas, marcada por el
objetivo de consolidación fiscal intensificada en todos los niveles de la Administración, que va a
hacer más difícil la incipiente recuperación económica. De las medidas adoptadas desde
entonces por el Estado, las que han tenido mayor incidencia en las cuentas de las
Comunidades son, por el lado del gasto, la reducción de las retribuciones de los empleados
públicos y la drástica limitación de la cobertura de vacantes (recordemos que más de la mitad
del empleo público es autonómico), y, por el lado de los ingresos, la subida del IVA hasta el
18%, cedido al 50% a las Comunidades, la subida del tipo de las rentas de capital en el IRPF,
cedido al 50%, y la subida de los Impuestos especiales, cedidos al 58%. Además, las reformas
de tributos o tramos o estatales, también repercuten en las cuentas autonómicas porque la
evolución de los ingresos del Estado se tiene en cuenta para asignarles la financiación anual.
Con todo, el ajuste fiscal derivado de las medidas estatales se ha mostrado insuficiente para
reducir el déficit de las CCAA, que han visto disminuir sensiblemente sus ingresos, una vez que
la financiación se ha calculado con previsiones de ingresos más realistas. De este modo, las
propias Comunidades comenzaron en 2011 a desplegar asimismo políticas fiscales
contractivas, basadas, por el lado del ingreso, en privatizaciones, en el aumento de tasas y
precios públicos y en subidas de impuestos sobre los que tienen competencias normativas. Por
el lado de los gastos, el ajuste se concretó en la reducción drástica de los gastos de capital, la
reestructuración del sector público empresarial y fundacional y, en algunos casos, como en
Cataluña, Valencia y Madrid, en la rebaja adicional, directa o indirecta, de las retribuciones de
los empleados públicos autonómicos. Con todo, comparados con los presupuestos de 2010, los
ingresos sufren una merma del 2%, a pesar de la subida del IVA y del importante aumento de
los ingresos de capital provenientes de la venta de patrimonio y participaciones en empresas
públicas, mientras que se produce un recorte del gasto del 7,2%, con una disminución de todas
las partidas, salvo de los gastos financieros que aumentan en todas las Comunidades (un
22,7% de media), reflejo del creciente endeudamiento de todas ellas. Los últimos datos de la
EPA muestran que en 2011, a diferencia de lo ocurrido en la etapa anterior, se ha producido
una reducción del empleo público del 1% de media. Por Comunidades, sólo se siguió creando
empleo en la C. Valenciana, Aragón y Castilla y León. Todas estas medidas de ajuste fiscal,
tanto estatales como autonómicas, suponen un alivio a corto plazo para las cuentas
autonómicas, pero, paralelamente, están generando efectos negativos sobre la actividad y el
empleo regional (todavía más si sumamos el efecto de la drástica reducción de la inversión del
Estado), sobre todo en los territorios donde el sector público autonómico tiene más peso
económico, provocando el aumento de las tensiones presupuestarias al impedir la recuperación
de las bases fiscales (salarios y consumo, fundamentalmente). A pesar del importante ajuste
fiscal realizado en 2011, sólo seis de las 17 CCAA lograron reducir su saldo deficitario:
Baleares, Canarias, Cataluña, Galicia, Murcia, y Navarra, y cerraron en conjunto con un déficit
del 2,9%, similar al del año anterior y 1,6 puntos de PIB por encima del objetivo fijado en el
Programa de Estabilidad.

El problema del endeudamiento y la coordinación de la política presupuestaria. Una de

las consecuencias más preocupantes de la crisis fiscal de las CCAA ha sido el aumento
pronunciado de su endeudamiento. En términos del PIB, la deuda autonómica ha crecido
agregadamente del 5,7 al 12,6%. La situación de las cuatro Comunidades más endeudadas, C.
Valenciana, Cataluña, Castilla-La Mancha y Baleares, contrasta con la más holgada del País
Vasco o Madrid, en este último caso, además, con un crecimiento muy poco pronunciado en
comparación con el resto. Conviene apuntar que el aumento del endeudamiento de las
Comunidades no responde sólo a la necesidad de financiación resultante del déficit de la Ad-
ministración autonómica, sino que incluye, además, la deuda contraída por el sector público
empresarial dependiente de la misma. En este sentido, se constata que en las Comunidades
con mayor endeudamiento, el peso de la deuda de las empresas públicas sobre el total es
sensiblemente mayor que en el resto y representa alrededor de una quinta parte del mismo.
Por otro lado, la holgura fiscal que muestra Madrid podría no estar reflejando el endeudamiento
real de esta Comunidad dado que en la construcción de infraestructuras y en la provisión de
servicios, singularmente los sanitarios, ha optado ampliamente por fórmulas de colaboración
público-privada que entrañan obligaciones de pago futuras pero que no computan, no ya como
déficit, sino tampoco como deuda consolidable de la Administración autonómica. En cualquier
caso, y a pesar de que ni las Comunidades ni la Administración central presentan niveles de
endeudamiento exagerados en comparación con los países de nuestro entorno, a partir de la
segunda mitad de 2010, y a diferencia de lo que ocurría hasta entonces, todas las
Administraciones han encontrado enormes dificultades para captar financiación en los
mercados a un coste razonable, igual que el resto de los países periféricos de la Eurozona.
Esta situación y el propósito de recuperar la confianza de los inversores llevaron al Gobierno,
no sólo a poner en marcha una estrategia coordinada de consolidación presupuestaria
acelerada, sino a reforzar la legislación de estabilidad presupuestaria. Esta situación llevó a la
reforma acelerada al final de 2011 del art. 135 de la Constitución española, con el apoyo de los
dos partidos mayoritarios y la oposición del resto de los grupos del arco parlamentario.
Además, en desarrollo de la previsión constitucional, se ha aprobado el Proyecto de Ley de
reforma de la legislación de estabilidad presupuestaria, que extrema las exigencias de
disciplina presupuestaria, estableciendo un déficit estructural nulo para todas las
Administraciones Públicas, aunque aceptando la posibilidad de déficit cíclicos en caso de
situaciones extraordinarias de crisis o grave estancamiento de la economía. Adicionalmente, se
establece un límite al crecimiento del gasto, así como criterios para reforzar los mecanismos de
prevención y de sanción en caso de incumplimiento, en línea con los planteamientos de la
Unión Europea. Los límites de déficit y deuda marcados para las Comunidades en el marco de
la estrategia de consolidación fiscal establecida por el Gobierno (-1,5% del PIB en 2012)
parecen en algunos casos difíciles de alcanzar, teniendo en cuenta las situaciones de partida
de algunas Comunidades. En este sentido, y si bien es verdad que el ajuste programado para
la Administración central es mayor, la mayor holgura de que dispone este nivel para limitar el
déficit y reducir la deuda, sobre todo tras la flexibilización del objetivo de 2012, van a exigir un
mayor compromiso del Estado con las Comunidades para atender los graves problemas
actuales. En este sentido, la reciente articulación de una línea de crédito privilegiado para
atender los pagos pendientes a proveedores, fundamentalmente de productos farmacéuticos y
tecnología sanitaria, constituye una medida positiva. Además, debería articularse un apoyo
más claro y decidido del Gobierno central a las políticas de endeudamiento de las
Comunidades, ampliando su estrategia de defensa de la economía española para incluir a los
gobiernos territoriales a efectos de facilitar la colocación de sus títulos de deuda y captar
inversores. En todo caso, además de atender a las exigencias europeas de consolidación, es
necesaria una mayor coordinación presupuestaria, pero no sólo para lograr unas cifras de
déficit o deuda acordes con los objetivos programados, sino para mejorar la eficiencia y la
eficacia de la actuación de todas las administraciones públicas y, en última instancia, para
perfeccionar el funcionamiento del Estado autonómico. En este sentido, la crisis fiscal por la
que atravesamos debería servir de acicate para abordar las reformas pendientes en relación
con la modernización de la gestión presupuestaria, la mejora de los sistemas de información
contable y estadística de los sectores públicos autonómicos, la implantación de una cultura de
evaluación de las políticas públicas y, en general, el aumento de la transparencia en la
actuación de los poderes públicos.

Reflexiones finales. La crisis económica se ha manifestado con gran intensidad en todas las
CCAA, aunque se observan elementos diferenciales entre las mismas. Las diferencias en
términos de crecimiento económico y tasas de paro se explican por diversos factores, como el
peso previo del sector inmobiliario, la capacidad industrial y exportadora de las Comunidades,
el nivel de endeudamiento de las empresas y las familias, y el tamaño relativo de la
administración pública. La conexión entre los sectores públicos autonómicos y la crisis
económica es bidireccional. Por un lado, la crisis económica, fundamentalmente en forma de
crisis financiera e inmobiliaria, se ha trasladado a las cuentas públicas originando déficit
abultados y aumento del endeudamiento público, debido al desplome brusco de ingresos, que
estaban muy ligados a la actividad inmobiliaria, y al desarrollo de políticas discrecionales de
impulso de la actividad y el empleo desarrolladas en los dos primeros años de crisis. Las
políticas fiscales expansivas desplegadas entonces por las Comunidades en paralelo a las del
Estado explican en buena medida la leve recuperación económica experimentada en 2010 y
primera parte de 2011. Sin embargo, el ajuste fiscal brusco y generalizado, en forma de recorte
de gasto y aumento de impuestos, que comienza a instrumentarse en la segunda mitad de
2010 (en las CCAA ya entrado el año 2011), explica en buena medida el significativo deterioro
de la actividad económica en el último trimestre de 2011, el agravamiento de las tensiones
fiscales y, lo que es peor, el empeoramiento de las perspectivas de crecimiento a medio plazo.
Por una parte, el gasto social (sanidad, educación, protección social…) es intensivo en factor
trabajo, lo que implica que las políticas de recorte acaban manifestándose en aumentos del
desempleo, agravando la situación actual. Además, aunque existan problemas de deficiente o
ineficiente gestión de los servicios, o distintos casos de corrupción, no debe extenderse su
alcance para poner en cuestión el funcionamiento de los gobiernos autonómicos,
especializados en la gestión de los servicios mencionados, que son objeto de una demanda
creciente (en cantidad y calidad) por parte de los ciudadanos. Las ineficiencias y los problemas
de gestión de las Comunidades no difieren demasiado, en todo caso, de lo que ocurre en otros
niveles de administración y, como se pone de manifiesto en las encuestas de opinión
mencionadas, los argumentos a favor de la descentralización (cercanía de instituciones y
personas, autogobierno y defensa de intereses autonómicos o aspectos culturales e
identitarios) mantienen en la actualidad plena vigencia.
No parece que se pueda poner en cuestión el modelo autonómico español, ni que tenga
sentido la centralización de servicios, aunque sea necesario reconocer los problemas
principales del modelo y comenzar a proponer alternativas que puedan ser asumidas con
carácter general en una línea de coordinación y articulación institucional acorde con el
momento que vivimos en el contexto global. En este sentido, por ejemplo, sería un buen
momento para abordar las reformas compartidas ampliamente por las diferentes instancias
concernidas, tendentes a mejorar la eficiencia en la provisión descentralizada de servicios
sanitarios sin menoscabo de la calidad y equidad del servicio. Por el lado de los ingresos, y
dada la importancia de los servicios que prestan las Comunidades, podría ser interesante que
el Estado articulara algunas transferencias finalistas, de carácter temporal, por ejemplo
reforzando el Fondo de Cohesión Sanitaria, sobre todo si consigue allegar fondos europeos
adicionales para impulsar el crecimiento. Por su parte, parece oportuno reconsiderar la re-
cuperación de la imposición sobre la riqueza, cedida a las Comunidades, en su doble
manifestación, Patrimonio y Sucesiones y Donaciones. En un contexto recesivo como el actual,
el aumento coordinado de la presión fiscal sobre la riqueza, se muestra como una de las
medidas autonómicas de ajuste con menos efecto sobre la demanda agregada, dado que
recae en los ciudadanos que tienen más propensión al ahorro. En todo caso, la colaboración
entre los diversos niveles de Administración y el apoyo decidido a las Comunidades desde el
Gobierno central en el período más duro de la crisis parece indispensable para cumplir con los
objetivos de estabilización marcados y sin hipotecar los servicios sociales básicos que hoy
gestionan las CCAA.
TEMA 12. LOS ESTADOS DE BIENESTAR AUTONÓMICOS Y POLÍTICAS SOCIALES.
CONCLUSIONES POLÍTICAS SOCIALES Y GOBIERNO MULTINIVEL EN ESPAÑA. Raquel
Gallego, Ricard Goma y Joan Subirats.

La creación de un Estado de bienestar en España de estándares cercanos a los europeos ha

sido un proceso complejo y aún inacabado. En gran parte, su complejidad deriva de que la
elaboración y el desarrollo de las políticas de bienestar han ido indisociablemente unidos a la
descentralización política y administrativa del Estado. Se trata de dos procesos distintos pero
interrelacionados que han llevado a la configuración de una estructura de gobierno multinivel.
En esta estructura, la distribución de competencias y de recursos entre los gobiernos central,
autonómicos y locales se ha ido desarrollando a lo largo de las dos últimas décadas y no está
aún consolidada. Es un proceso dinámico en su diseño y laborioso en su implementación, y su
orientación está sujeta a negociaciones y pactos entre las fuerzas políticas dominantes en cada
momento. En este contexto, la agenda de los poderes públicos ha pasado por profundas
transformaciones estructurales. No sólo se han ampliado los ámbitos de intervención pública y
la extensión e intensidad de la misma, sino que sobre ellos convergen y se solapan las
intervenciones de los diferentes niveles de gobierno. Más aún, aunque el protagonismo
creciente del nivel autonómico de gobierno ha sido desigual en el ritmo y el grado de
autonomía alcanzado, las Comunidades Autónomas han tendido a convertirse en las
principales instancias definidoras e implementadoras de las políticas sociales que les han sido
transferidas. Así, además del gobierno central, existen ahora diecisiete gobiernos autonómicos
con amplios poderes para configurar sus propias agendas y con capacidad de intervención en
ámbitos sectoriales muy diversos. Como el análisis sectorial no ha cubierto las mismas
Comunidades Autónomas debido a la desigual distribución de competencias, las clasificaciones
que aquí proponemos se limitarán a las siete autonomías con un mayor nivel competencial.
Para ello utilizamos dos aproximaciones distintas: las dimensiones de las políticas públicas y el
régimen de bienestar. En primer lugar, abordamos la ubicación tendencial a lo largo de los
últimos veinte años de las Comunidades Autónomas y de los ámbitos de intervención, según la
dimensión sustantiva de las políticas analizadas. En segundo lugar, volvemos a identificar la
ubicación de Comunidades y sectores, pero esta vez en relación con la dimensión operativa.
Finalmente, sugerimos una interpretación integrada de las opciones desarrolladas por las
autonomías según el concepto de régimen (en este caso «autonómico») de bienestar
desarrollado por la literatura especializada.

La dimensión sustantiva de las políticas autonómicas. Hace referencia al contenido de las

intervenciones gubernamentales sobre la realidad social. Desde la perspectiva de las
instituciones, la dimensión sustantiva es la que responde, concretamente, a la pregunta de
¿qué hacer?, esto es, ¿qué necesidades cubrir? y ¿con qué intensidad y extensión?

Intervención pública y diferenciación por Comunidades Autónomas. Las diferencias en el

contenido de las políticas públicas desarrolladas por las Comunidades con mayor nivel
competencial, en los ámbitos de intervención estudiados, pueden identificarse basándose en la
consideración cruzada de dos criterios. Un primer criterio se refiere a si las opciones de
intervención de estos gobiernos autonómicos han tendido a fortalecer el papel del Estado
(modelo público) o el del mercado (modelo privado). Un segundo criterio se centra en si estas
Comunidades han desarrollado sus políticas públicas en la línea propuesta por el gobierno
central (modelo homogéneo), o si han optado por emprender líneas de actuación o distintas o
pioneras ya sea en la misma línea o no (modelo diferencial). A pesar de que cada ámbito de
políticas públicas presenta algunos matices distintos en cada Comunidad Autónoma,
interpretando conjuntamente esos dos criterios, puede inferirse la siguiente clasificación
respecto a las Comunidades: ninguna Comunidad de las estudiadas se sitúa claramente en el
modelo que podríamos llamar homogéneo/público, aunque Andalucía podría ser la más
cercana. El País Vasco, Navarra y Canarias combinan en un alto grado políticas diferenciales
(en ejercicio de su nivel competencial) con una orientación pública; pudiéndose identificar con
un modelo diferencial/público. A su vez, Cataluña y Galicia se sitúan en el cuadrante
diferencial/privado; o sea, se distinguen por un componente diferencial en sus opciones
autonomistas muy alto, pero en la dirección de fortalecer el mercado en detrimento de la acción
pública en el contenido de sus políticas. La Comunidad Valenciana tiene un componente más
homogéneo que diferencial y más privado que público, pero no en valores extremos; así,
genérica mente pertenecerían a un modelo homogéneo/privado. A pesar de que los servicios
sociales y las políticas activas de ocupación se sitúan en el cuadrante diferencial/privado para
las siete Comunidades analizadas, pueden distinguirse ciertos rasgos a partir del resto de
políticas: Andalucía presenta un predominio de la acción
pública en tres de las políticas públicas analizadas
(sanidad, educación y vivienda) o, lo que es lo mismo, un
decantamiento hacia la acción privada-únicamente en tres
ámbitos (servicios sociales, renta mínimas y empleo).
Canarias tiene una orientación hacia la acción pública tan
importante como Andalucía (en sanidad, educación y
vivienda); pero combinado con un mayor grado de
diferencialidad, que afecta a todos los sectores de
políticas estudiados, excepto a educación. El País Vasco
y Navarra se identifican claramente con un modelo
diferencial/público. Han puesto en marcha políticas
pioneras en los seis ámbitos de intervención analizados;
la orientación es predominantemente pública excepto en los ámbitos de servicios sociales y
empleo; con un elevado gasto público per capita en educación. Cataluña es el caso más claro
de orientación diferencial/privada; ha puesto en marcha opciones diferentes tanto a las del
gobierno central como a las del resto de Comunidades en todos los sectores de políticas
estudiadas, excepto en vivienda, y en todos ellos desde una orientación sensiblemente
orientada al fortalecimiento del ámbito privado. La Comunidad Valenciana tiene un grado de
homogeneidad importante (en educación, sanidad y vivienda), en otras palabras, muestra
diferencialidad únicamente en tres ámbitos; pero al mismo tiempo, muestra una vocación
predominantemente privada en empleo, servicios sociales, rentas mínimas y vivienda, pero con
una posición intermedia público-privada en dos ámbitos (sanidad y educación). Galicia muestra
un predominio de la diferencialidad (en sanidad, empleo y servicios sociales), combinado con
una orientación clara hacia el mercado (sanidad, servicios sociales, vivienda, empleo y rentas
mínimas).

Intervención pública y diferenciación por sectores de políticas públicas.

Las opciones de tipo sustantivo desarrolladas por las siete
Comunidades con más capacidad de autogobierno no responden a
una misma lógica en el uso de las competencias en los seis
ámbitos de políticas públicas estudiados, pues una misma
Comunidad puede haber desarrollado estrategias distintas para
cada sector tanto respecto a dimensión público/privado como a
homogeneidad/diferenciación. En la política educativa parece que
el factor más relevante en términos sustantivos encuentra en la
doble red de centros (públicos y privados concertados). Andalucía,
Canarias y Galicia tienen los porcentajes más bajos de matriculación de alumnos en centros
privados, mientras que Cataluña, Navarra y País Vasco tienen los porcentajes más elevados,
quedando la Comunidad Valenciana en una posición intermedia. Esta agrupación viene
reforzada por otro indicador: el porcentaje más elevado de gasto educativo público sobre el
gasto educativo total se da en Canarias, Andalucía y Comunidad Valenciana. El punto de
equilibrio que, en términos de público y privado, caracteriza la oferta educativa varía entre
Comunidades y, al mismo tiempo, se convierte en la variable que mejor explica las
características, dinámicas y resultados del sistema educativo. Así, las diferencias entre CCAA
dependen de cómo en cada una de ellas se concrete la doble red de centros públicos y
privados. Por otro lado, estas diferencias se explican por sus particularidades históricas,
aunque también parece claro que se ven reforzadas o debilitadas por sus opciones políticas
más recientes. Unas historias y unas opciones que se materializan en sistemas educativos
diferenciados y que generan resultados diferentes en términos de eficacia y equidad. Tres
autonomías optaron por la diferenciación, y tres por mayor grado de mercantilización (en
ambos casos se trata de las mismas: Cataluña, Navarra y País Vasco).
El análisis de la política sanitaria ofrece coincidencias y diferencias con la clasificación
resultante de la política educativa. Así, Navarra y el País Vasco aparecen como comunidades
pioneras en iniciativas que, si bien desarrollan el modelo de sistema sanitario aprobado por la
normativa básica del Estado, sirvieron de ejemplo tanto al Gobierno central como al resto de
Comunidades. En el marco del Sistema Nacional de Salud, ofrecieron un modelo diferencial por
su pronto y explícito compromiso no sólo en la universalización de la cobertura sino también
con el diagnóstico de necesidades y la correspondiente planificación de la política sanitaria.
Ambas comunidades, precedidas por Andalucía, fueron pioneras en la implementación de la
reforma de la atención primaria, llegando Navarra a superar la media de cobertura de la
atención primaria reforzada del territorio (INSALUD). Andalucía es también un caso de
compromiso con el modelo sanitario de provisión directa, siendo la Comunidad en la que las
urgencias de atención primaria asumen mayor actividad, con lo que ello implica de equidad en
el acceso a los servicios. El caso de Canarias presenta un compromiso con el modelo público,
pero altamente diferencial por su heterogeneidad y fragmentación. Los casos de Cataluña y
Galicia se definen bajo el modelo privado y diferencial, pero por motivos distintos. Han sido las
Comunidades en las que la reforma de la atención primaria, uno de los pilares del Sistema
Nacional de Salud, ha evolucionado más lentamente. En Cataluña se atribuye a su grado de
urbanización; en Galicia a su grado de ruralidad; y en ambas la connivencia entre la provisión
médica y la élite política. Al igual que en el ámbito de la educación, la C.Valenciana aparece
como un caso intermedio que no destaca ni por su compromiso por el modelo sanitario público
ni por ofrecer algún modelo alternativo o pionero. La localización del ámbito sanitario refleja
que cinco de las CCAA estudiadas (Cataluña, Canarias, Navarra, País Vasco y Galicia) han
mostrado capacidad de diferenciación por distintos motivos, mientras que dos han destacado
por su tendencia hacia la mercantilización (Cataluña y Galicia).
La política de servicios sociales se diferencia de las anteriores en la débil definición del derecho
subjetivo a su cobertura y en el papel residual que ocupa en la configuración del Estado de
Bienestar. Esta debilidad es más acentuada que en el resto de Europa. La oferta de los
servicios social y mercantil cubre sólo parte de las deficiencias de la provisión pública, que es
fragmentada entre niveles de gobierno regional y central, y operativamente muy débil. Mientras
que la oferta mercantil se orienta a los servicios con demanda solvente, la oferta social prioriza
aquellos servicios de baja rentabilidad económica y que a menudo no están cubiertos por el
sector público. Cabe destacar que las autonomías con mayores niveles de renta per cápita
suelen contar con un mayor porcentaje de servicios sociales públicos. Así, Cataluña, Canarias,
C.Valenciana y País Vasco presentan mayor presencia pública de servicios sociales, mientras
que Andalucía y Galicia son las que tienen una dotación menor. Precisamente en estas dos
CCAA, que se hallan entre las que concentran mayores índices de pobreza en España, Cáritas
y Cruz Roja tienen una presencia mayor que en las primeras.
Las rentas mínimas, como última red de seguridad económica o de asistencia social, han sido
reguladas por todas las Comunidades Autónomas. Esta regulación es heterogénea y presenta
en todos los casos niveles muy inferiores a los europeos, en términos de suficiencia de la
prestación, cobertura, financiación y definición del derecho subjetivo a ella. De hecho,
únicamente el País Vasco cuenta con una «renta mínima de inserción», en la que los
componentes de prestación económica e inserción laboral y social están plenamente
integrados. Cataluña y Madrid son los siguientes más cercanos a este modelo, pero los niveles
de suficiencia, cobertura y financiación se hallan entre los niveles inferiores de las diecisiete
autonomías. Cabe destacar el caso de Navarra, que sin cumplir los criterios de una renta
mínima de inserción, sino los de un programa de empleo social protegido, alcanza niveles de
suficiencia, cobertura y financiación iguales y en algún caso superior a los del País Vasco. En
general no existe una asociación directa, sino tendencialmente inversa, entre los índices de
pobreza de las Comunidades Autónomas y los niveles de suficiencia, cobertura y financiación
de los programas de rentas mínimas. En la figura se refleja que todas las Comunidades han
optado por actuaciones diferenciales, mientras que todas, excepto el País Vasco, han optado
por un modelo con poco peso de la intervención pública.
La política de vivienda es también una faceta de gran debilidad en la configuración del Estado
de bienestar y, como en el caso de los servicios sociales, lo es de manera más acentuada en
España que en el resto de Europa. A pesar dela tendencia general hacia crisis de accesibilidad
por la subida de los precios, la desregulación del mercado y el predominio de la vivienda de
precio libre, existen diferencias en las opciones de política pública tomadas por las
Comunidades. El promedio de gasto público en este ámbito del País Vasco, Navarra y
Andalucía casi duplica el de Cataluña, Comunidad Valenciana y Galicia. En esta línea, el País
Vasco y Andalucía se decantan por instrumentos de protección más intensos, mientras las tres
últimas lo hacen por instrumentos de protección débil. Sin embargo, el desarrollo de una
política de vivienda activa no implica siempre el predominio de precios bajos en el mercado
(como muestra el caso del País Vasco), ni una política débil implica precios altos (como
muestra el caso de Galicia). En otras Comunidades, como en Cataluña o en Navarra, sí se da
una correlación directa entre intensidad alta o baja de la política y capacidad de incidencia alta
o baja en los precios. Cuatro de las Comunidades optan en este ámbito por la diferenciación
(Canarias, Cataluña, Navarra y País Vasco) y tres por la mercantilización (Cataluña, Galicia y
Comunidad Valenciana).
Las políticas activas de empleo constituyen tal vez el ámbito de política de bienestar en el que
existe una mayor carencia de información y análisis de su impacto. Resulta difícil, por tanto,
establecer un mapa de estas intervenciones por Comunidad debido a la reciente irrupción de
estas políticas desde una visión integral del conjunto de acciones para crear y mantener el
empleo. Por tanto, ha predominado una elevada fragmentación no sólo institucional, sino
también de las propias políticas activas. Al mismo tiempo, el proceso descentralizador hacia las
Comunidades se ha producido en los últimos años de la década de los noventa, si bien algunas
autonomías ya habían recibido competencias del ámbito laboral. Por último, la presencia de
múltiples esferas de gobiernos en las políticas activas es fuerte, abarcando desde la Unión
Europea hasta la esfera local, con una actividad propia relevante. Parece claro, sin embargo,
que las políticas activas de empleo no han sido políticas de primer nivel en las Comunidades
estudiadas, una situación que cambia parcialmente en la década de los noventa ante los
elevados índices de desocupación y el impulso que reciben desde la Unión Europea. Los
gobiernos autonómicos expresan voluntad de impulsar políticas activas desde la concertación
con los agentes sociales como fuente de legitimación, voluntad que se concreta en la firma de
pactos de empleo en todas las Comunidades. Estos acuerdos, con diferentes estructuras y
niveles de concreción, presentan un conjunto de iniciativas por el empleo bastante homogéneo
y similar a las líneas de intervención que se llevaban a cabo desde el Estado. Por otra parte,
hay un intento en algunas autonomías de diseñar políticas activas de empleo en consonancia
con otras esferas de intervención relacionadas con la promoción económica. Sin embargo, el
grado de desarrollo de los Pactos de Empleo autonómicos se muestra limitado y lento.

La dimensión operativa de las políticas públicas. Se centra en los instrumentos de

intervención utilizados por las instituciones para su implementación. Si la dimensión sustantiva
responde a la pregunta de ¿qué hacer?, la dimensión operativa responde a la de ¿cómo
hacerlo? Aquí se incluyen varios aspectos, como la gestión en sentido genérico (las formas de
provisión, organización y gestión de los servicios), y las pautas de interacción entre actores
diversos, públicos y privados, que se derivan de tales instrumentos. La información recogida en
este estudio nos permite identificar las opciones que las Comunidades Autónomas han tomado
en estas cuestiones y, como en la dimensión sustantiva, identificar tendencias tanto por
Comunidades Autónomas como por ámbitos de intervención.

Instrumentos de intervención y redes de actores por Comunidades Autónomas. El análisis

realizado en los capítulos sectoriales pone de manifiesto, en
primer lugar, que las opciones de tipo operativo desarrolladas
por las siete Comunidades Autónomas con mayor capacidad de
autogobierno no responden a un mismo modelo en todos los
sectores de políticas públicas analizados. Una misma
Comunidad puede haber tomado opciones distintas en cada
sector. En segundo lugar, de este estudio pueden inferirse dos
componentes principales que caracterizan la dimensión
operativa de las políticas públicas: los instrumentos de gestión y
las redes de actores. Los instrumentos de gestión (régimen
organizativo, relaciones laborales, contratación) pueden ser característicos del sector público
(modelo público) o del sector privado (modelo privado). Las redes de actores pueden incluir
actores procedentes en su mayoría de un mismo sector (público o privado) (modelo simple), o
pueden incluir actores públicos y privados (modelo complejo).
Globalmente, observamos que Cataluña, la Comunidad Valenciana y Galicia son las
Comunidades que en mayor medida tienden a utilizar instrumentos de gestión propios del
sector privado, mientras que en Canarias y Andalucía predominarían los instrumentos de
gestión propios del sector público. Navarra y el País Vasco quedarían en una posición
intermedia. Respecto a los modelos de redes de actores, Canarias y Cataluña destacan por
presentar principalmente modelos complejos, Galicia y Andalucía modelos relativamente más
simples, y Navarra, País Vasco y Comunidad Valenciana combinarían ambos, quedando en
una posición intermedia. La clasificación de las Comunidades resulta de desagregar cada
Comunidad en seis casos distintos que se corresponden con cada ámbito de política pública.
Cataluña presenta un predominio de instrumentos de gestión propios del sector privado (eje
horizontal) en cinco de los seis ámbitos de políticas públicas analizados, y un predominio de
redes de actores complejas (eje vertical) en los seis ámbitos. Andalucía sólo presenta un
predominio de instrumentos de gestión del sector privado en dos sectores (servicios sociales y
empleo) con predominio de instrumentos de gestión del sector público en los otros cuatro
(sanidad, educación, vivienda y rentas mínimas). Respecto a la red de actores, cuenta con un
modelo complejo en cuatro ámbitos (educación, servicios sociales, rentas mínimas y empleo) y
con un modelo simple en otros dos (sanidad y vivienda). Canarias presenta modelos complejos
de redes de actores en los seis ámbitos de políticas analizados. En dos de ellos predominan
instrumentos de gestión del sector privado (servicios sociales y empleo) y en cuatro de ellos
predominan instrumentos de gestión del sector público (educación, sanidad, rentas mínimas y
vivienda). Galicia tiende a utilizar de manera destacada instrumentos de gestión del sector
privado en cuatro ámbitos (sanidad, vivienda, servicios sociales y empleo) y del sector público
en dos (educación y rentas mínimas). Los modelos de redes de actores son
predominantemente complejos en cuatro casos (educación, servicios sociales, rentas mínimas
y empleo) y simples en los dos restantes (sanidad y vivienda). Navarra y el País Vasco resultan
modelos coincidentes. En ambas Comunidades tienen un peso importante los instrumentos de
gestión del sector privado en tres casos (educación, servicios sociales y empleo) y del sector
público en los otros tres (sanidad, vivienda y rentas mínimas). También en ambas
Comunidades predomina un modelo complejo de red de actores en cinco casos (vivienda,
educación, servicios sociales, rentas básicas y políticas de empleo) y un modelo simple en uno
(sanidad). La Comunidad Valenciana presenta una utilización importante de instrumentos del
sector privado en cuatro de los ámbitos de políticas estudiados (sanidad, vivienda, servicios
sociales y empleo) y un predominio de instrumentos del sector público en dos (educación y
rentas mínimas). En cuanto a las redes de actores que se han ido conjurando, son de tipo
complejo en cinco casos (educación, vivienda, servicios sociales, rentas mínimas y empleo) y
de tipo simple en un caso (sanidad).

Instrumentos de intervención y redes de actores por sectores de políticas públicas. En una

clasificación por sectores de políticas públicas se observan
tendencias que varían en su grado de diferenciación entre las
siete Comunidades estudiadas. La política educativa presenta
una problemática y unos instrumentos de gestión similares en las
siete comunidades estudiadas. El proceso de modernización del
sistema educativo ha incluido también instrumentos para mejorar
la autonomía decisional de los centros y al mismo tiempo facilitar
la participación de los profesores que forman la comunidad
educativa. De nuevo, las dificultades encontradas en la
implementación de estas medidas son genéricas a todas las
Comunidades. Durante los 90, y en parte como respuesta a estas dificultades, se tendió a
desregular el sector, flexibilizando los criterios de admisión de los alumnos y diversificando la
financiación de las escuelas. Estas medidas han contribuido a profundizar la dualización de la
red escolar. Este grado de dualización continúa siendo el criterio más claro para clasificar las
Comunidades, compartiendo todas ellas el modelo complejo de red de actores propio del
sistema educativo. En el ámbito de la educación se observa que en todas las Comunidades
Autónomas analizadas predomina un modelo de red de actores complejo. Sin embargo, en este
sector se distingue un mayor predominio de instrumentos de gestión propios del sector privado
en tres Comunidades (Cataluña, Navarra y País Vasco), mientras que en el resto (Andalucía,
Canarias, Comunidad Valenciana y Galicia) predomina la utilización de instrumentos propios
del ámbito público.
En el ámbito de la política sanitaria la dimensión operativa ha concentrado gran parte de los
debates y las opciones desarrolladas tanto por el gobierno central como por los gobiernos
autonómicos con la sanidad transferida. De hecho, el sistema sanitario definido por la
normativa básica del Estado incluía entre sus características definitorias unos instrumentos de
intervención concretos. Éstos comprendían un modelo integrado y de provisión directa y con
una regulación totalmente pública en todos sus aspectos organizativos y de gestión. El País
Vasco, Navarra y Andalucía destacaron por su énfasis en la funcionarización o en la
estatutorización del personal y por el rol que en estos procesos vieron los sindicatos. Galicia,
Canarias y la Comunidad Valenciana han presentado mayores dificultades en la
implementación del modelo, aunque por motivos distintos. El caso de Cataluña es el caso
diferencial más claro. Esta Comunidad desarrolló instrumentos de intervención que
fundamentaban un modelo de provisión indirecta y con implicación de una compleja red de
actores públicos, semi-públicos y privados. Únicamente dos Comunidades (Cataluña y Caarias)
presentan modelos de redes de actores complejos, mientras que el resto cuentan con modelos
simples. Finalmente, las tres Comunidades que más han experimentado con instrumentos de
gestión del sector privado son Cataluña, Galicia y la Comunidad Valenciana.
La política de vivienda no se ha configurado como un pilar significativo del Estado de Bienestar,
llegando a representar un esfuerzo presupuestario muy reducido en comparación con el resto
de sectores. Además, la política de vivienda no ha gozado de un ámbito autonómico con unas
capacidades de actuación similares a las de los sectores educativo y sanitario. Contrariamente
a éstos, la política de vivienda se caracteriza por un notable centralismo sobre los principales
instrumentos de intervención: sobre todo, la regulación del acceso a la vivienda protegida, con
su correlato financiero, y la regulación del mercado de alquileres. La excepción la presenta el
País Vasco, que sí tiene normativamente reconocida plena capacidad de actuación sobre el
acceso y el crédito a la vivienda protegida. Todas las Comunidades han optado por un modelo
de gestión fuertemente agencializado, con operadores públicos o mixtos, autónomos de las
estructuras departamentales. La diversidad de escenarios, en cambio, vuelve a estar presente
cuando se analizan las redes de actores públicos y sociales implicados en la promoción pública
de viviendas. Desde Comunidades con baja implicación de la iniciativa social de los gobiernos
municipales (Galicia), hasta otras de fuerte componente cooperativo (Canarias o País Vasco),
pasando por múltiples combinaciones intermedias. La clasificación surge dela constatación de
que en tres Comunidades dominan los instrumentos de gestión propios del sector privado
(Galicia, Cataluña y Comunidad Valenciana), y en cinco de ellas predominan los modelos de
redes de actores complejos (Canarias, Navarra, País Vasco, Cataluña y Comunidad
Valenciana).
Tanto en el ámbito de servicios sociales como en el de políticas activas de empleo predominan
los modelos de redes de actores complejos y los instrumentos de gestión propios del sector
privado. La política de servicios sociales presenta una debilidad en las formas de intervención
que denota un grado importante de descompromiso público. Esta debilidad se refleja a nivel
estructural, tanto en su financiación como en su estructura de provisión. A una financiación
escasa y en su mayoría proveniente del gobierno central, las Comunidades han realizado
aportaciones complementarias minoritarias. La estructura de provisión de servicios sociales es
fragmentada, tanto entre diferentes niveles de gobierno, como entre distintos departamentos en
cada uno d ellos, y entre oferta pública, privada y social. En este sentido, resulta difícil
establecer distinciones entre Comunidades en función de las acciones diferenciadas llevadas a
cabo por los gobiernos respectivos. Todas las autonomías comparten no solo esta
fragmentación, sino también el burocratismo derivado de la regulación autonómica, la falta de
coordinación en la provisión y el bajo perfil municipal concedido en este ámbito de intervención.
Las Comunidades más ricas cuentan con más servicios sociales de todo tipo y proveedores, y
registran mayores niveles de utilización pero no existen evidencias de que ello se deba a una
mayor utilización de su capacidad de autogobierno.
Las políticas activas de empleo son de asunción muy reciente por parte de las autonomías: las
primeras en recibirlas fueron Galicia y Cataluña en 1998. Se observa una dependencia
importante de las Comunidades respecto a los instrumentos de intervención desarrollados por
el gobierno central en los ámbitos de formación ocupacional, de orientación laboral y de
intermediación laboral. Las intervenciones en materia de política laboral carecen de
mecanismos de diagnóstico de su situación, control de gestión y evaluación de impactos que
permitan su seguimiento y su actualización. Los mecanismos de intermediación laboral han
tendido a duplicarse y solaparse (INEM y los correspondientes servicios autonómicos de
empleo) sin una base de coordinación entre ellos (como tampoco se han creado vínculos
operativos con los ayuntamientos que intervienen en este ámbito). Una tendencia general es la
participación creciente de actores sociales y organizaciones externas a la administración en la
gestión de las políticas activas de empleo. En este sentido, los Planes de Empleo contribuyen a
crear arenas de concertación relativamente plurales. Algunas diferenciaciones han comenzado
ya a vislumbrarse, como el mayor número de iniciativas en Andalucía y Navarra en
comparación con el resto de Comunidades, o la no participación del gobierno vasco en los
Pactos, cuando el resto de gobierno sí han participado.
En el ámbito de las rentas mínimas, los instrumentos de gestión son públicos en todas las
CCAA, por el motivo de que lo que se ha ido definiendo como el principal componente de las
mismas (transferencias económicas) es gestionado por las autoridades públicas
correspondientes. Sin embargo, en la medida en que los mecanismos de inserción se vinculan
al componente de la transferencia económica, la red de actores implicados es potencialmente
muy compleja. Siguiendo las tendencias observadas en servicios sociales y políticas activas de
empleo, los mecanismos de inserción social y laboral pueden llegar a implicar a actores
comunitarios diversos, con y sin ánimo de lucro.
Las reformas de la dimensión operativa de las principales políticas públicas que conforman el
Estado de Bienestar han sido una tendencia común en numerosos países de la OCDE. Sin
embargo, estas reformas han provocado críticas importantes. Destaca la dificultad de la
autoridad pública para prevenir, detectar y controlar comportamientos discriminatorios por parte
de los proveedores de servicios frente a los ciudadanos. Esta posibilidad surge de los
incentivos que los proveedores pueden tener para actuar no únicamente en función de criterios
públicos, como pueden ser la equidad y la igualdad en el traro, sino también privados como
puede ser la obtención de beneficios. El resultado se refleja en una profundización de las
pautas de desigualdad socioeconómica entre los ciudadanos. En segundo lugar, se han
cuestionado estos nuevos instrumentos de intervención puedan conseguir su principal objetivo:
un funcionamiento más eficiente y de mayor calidad de las prestaciones y servicios del Estado
de bienestar. En la medida en que proveedores y compradores suelen ser mutuamente
dependientes, la connivencia entre ambos puede llevar a un funcionamiento del sistema similar
al anterior, sin presiones reales para conseguir esos objetivos.

Regímenes autonómicos de bienestar. Los regímenes de

bienestar son la configuración específica que surge de la
distribución de responsabilidades y funciones sobre el bienestar
(individual y colectivo) entre las esferas estatal, mercantil, familiar y
comunitaria (las redes sociales). Del análisis se desprende que,
desde finales de los años setenta, el peso de los poderes públicos,
en cuanto a capacidad de intervención y responsabilidades
asumidas, ha experimentado un crecimiento sin precedentes en
España. Este crecimiento refleja la creación y consolidación de un
Estado de bienestar que en poco tiempo ha alcanzado niveles próximos (aunque por debajo) a
la media europea, asumiendo funciones y amabilidades que antes recaían en las esferas
familiar, mercantil o comunitaria. Sin embargo, esta expansión del intervencionismo estatal vía
políticas sociales corrió paralelo al cuestionamiento creciente del Estado de bienestar en los
países más avanzados; el Estado ha tendido a perder peso en la asignación de recursos en
beneficio del mercado (para las clases medias) y en perjuicio de la familia y la comunidad (para
las clases trabajadoras). Existe cierto consenso a la hora de interpretar que, si bien las
principales políticas del bienestar se desarrollaron en España durante la década de los
ochenta, en la década siguiente se comenzó a replantear la necesidad de su reforma, en la
línea de las propuestas formuladas a nivel internacional. En este sentido, las Comunidades
Autónomas han seguido pautas imperantes tanto a nivel del gobierno central, como de otros
países europeos. Y, no obstante, las Comunidades Autónomas con mayor nivel competencial
tienen una capacidad legislativa y reguladora importante, que les permite adaptar sus
invenciones a la realidad política y socioeconómica de sus territorios. Requiere en la gran
mayoría de sectores de políticas públicas dinámicas de intervención propias del gobierno
multinivel. Esto es, requiere que varios niveles de gobierno negocien y coordinen sus funciones
para la resolución de los problemas de los ciudadanos. Y en ese escenario es donde se
dirimen y concretan las opciones ideológicas de fondo y los impactos de las políticas sociales.
En este contexto podemos ubicar los diferentes ámbitos de
intervención según las responsabilidades asumidas a nivel
estatal, familiar, mercantil y comunitario. Una interpretación
global de las opciones desarrolladas por las siete
Comunidades con un techo competencial más elevado nos
lleva a concluir que en los ámbitos se servicios sociales,
rentas mínimas y vivienda, la resolución de necesidades cae
bajo la responsabilidad e influencia predominante de las
esferas familiar y mercantil. La debilidad de la intervención de
la esfera pública o estatal en estos tres sectores desvía hacia
el mercado o hacia las familias la asunción de estas
funciones y de sus costes directos e indirectos. En el caso de las políticas activas de empleo, la
debilidad de la intervención pública (esfera estatal) y la dificultad de la esfera familiar llevan a
ubicar estas políticas en el ámbito de influencia de la esfera mercantil y de la esfera
comunitaria. Aun así, la influencia de la esfera mercantil es mayor que la de las redes sociales,
dada la debilidad de éstas y de los actores que la forman en comparación con países de
nuestro entorno. Los ámbitos de educación y sanidad son los que registran una intervención
pública más importante, principalmente debido al proceso de universalización de ambos
servicios. Sin embargo, el grado de intervención pública en relación con el mercado (grado de
desmercantilización) es más importante en sanidad que en educación, por la doble red público-
privada en diversas autonomías del ámbito educativo. Finalmente, en el terreno de la salud, la
esfera familiar no deja de ser importante (de hecho España es uno de los países con una tasa
de camas hospitalarias por habitante más bajas de Europa), mientras que en educación, la
desfamiliarización es mayor pero las redes sociales desempeñan un papel más relevante.
La evidencia recogida también nos permite ubicar las CCAA estudiadas en un espacio que
relaciona las esferas estatal, mercantil, familiar y comunitaria. Esto nos lleva a identificar los
regímenes de bienestar autonómicos: las tendencias predominantes que estas Comunidades
han seguido en la asignación de responsabilidades sobre el bienestar de las personas a las
diferentes esferas sociales. Andalucía y Canarias quedan ubicadas en el cuadrante definido por
la esfera estatal y la familiar. Andalucía potencia más la presencia y actividad pública. En
ambas comunidades el tejido familiar tiene un peso relativamente fuerte a la hora de asumir
funciones y responsabilidades no ofertadas por el sector público. Cataluña en cambio ha
tendido a ubicarse en el eje mercantil-comunitario; si bien la intervención pública ha
experimentado un gran crecimiento en los últimos años, las esferas mercantil y comunitaria se
han visto potenciadas tanto desde las propias instituciones como desde la sociedad civil;
Cataluña cuenta con un tejido asociativo especialmente denso y dinámico en el terreno
socioeducativo y sanitario. Esta característica es compartida por el País vasco y Navarra, con
la diferencia de que en ellas se ha potenciado la esfera pública sobre las otras. Galicia y la
Comunidad Valenciana han tendido a ubicarse en el espacio familiar-mercantil. Sus opciones
en los diferentes ámbitos de políticas han mostrado cierta debilidad en la capacidad de
potenciación de la intervención pública, sin que la esfera comunitaria haya sido muy dinámica y
con capacidad para asumir funciones de bienestar no cubiertas públicamente. En Galicia, la
esfera familiar ha tendido a mostrar mayor relevancia por su estructura social más rural;
mientras que en la C.Valenciana, el mercado ha tendido a tener un protagonismo creciente.
En definitiva, tras 20 años de autonomías hay evidencias de que el proceso de
descentralización política y administrativa ha llevado a la aparición de opciones y agendas de
políticas sociales diferenciadas. La consecuencia más inmediata es la aparición de tendencias
distintas en la configuración de regímenes autonómicos de bienestar. La perspectiva
comparada nos da pie a pensar que la articulación de roles públicos de bienestar potentes, con
redes de capital social densas y dinámicas, genera niveles de calidad de vida por encima de
otros posibles escenarios con más peso de elementos mercantiles o familiaristas. De igual
forma, en el campo de las variables explicativas, el color político del ejecutivo autonómico (y de
sus respectivas áreas de gobierno) seguramente es relevante aunque debería ponerse en
diálogo con factores más estructurales y de trazo histórico de largo alcance. Todo ello queda
ahora necesariamente abierto.