A Autonomia Financeira Do Poder Judiciário.

José Maurício Conti
A AUTONOMIA FINANCEIRA
DO PODER JUDICIÁRIO
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4. O PODER JUDICIÁRIO E AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS
4 .1 . 0 o rç a m e n to p ú b lic o
A trib u i-s e à M ag na Carta inglesa, de l ( í l 7 ^ a o rig e m dos o rça m e n to s

públicos. 0 art. 12 previa q ue " n e n h u m trib u tc T o u a uxílio será in s titu íd o no
Reino, senão pelo seu con se lh o c o m u m , exceto com o fim de resgatar a pes
soa do Rei, fazer seu p rim o g ê n ito cavaleiro e casar sua filh a m ais velha uma
vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu m o n ta n te ".93
Nasee a c o n vicçã o de que os Estados precisam o rg a n iza r suas finanças,
estabelecendo a necessidade de leis para in s titu ir trib u to s e a u to riz a r as des
pesas do G overno. Com o d e c o rre r do te m p o e a e vo lu çã o na organização
dos Estados, esta c o n vicçã o c o n so lid o u -s e . Jesse B urkhead considera o ano
de 1822 o m arco do início do o rç a m e n to , da fo rm a co m o o conhecem os
hoje, pois fo i naquele ano q ue o C hanceler do Erário b ritâ n ic o passou a
a pre se ntar ao P a rla m e nto a exposição sobre a situ a çã o das fin a n ça s p ú b li
cas, te n d o em vista a necessidade de ju s tific a r as receitas e as despesas que
c o m p u n h a m o fu n d o geral c ria d o em 1787 (pelo C o n s o lid a te d Fund A c t)
para gerenciar as a tivid ad e s fin a n c e ira s do G o ve rno .94
In ic ia lm e n te , esses in c ip ie n te s o rç a m e n to s p ú b lico s eram d o c u m e n to s
q ue tin h a m o c a rá te r de peças contábeis, em que se fa zia m as previsões de
receitas e a uto riza çõ es de despesas para um d e te rm in a d o período - o exer
cício fin a n ce iro . Essa é, em síntese, o que se d e n o m in a concepção clássica
d o o rça m e n to .
As necessidades da A d m in is tra ç ã o Pública, aliadas ao d e s e n v o lv im e n
to das técnicas o rça m e n tá ria s, fo ra m aos poucos m o d ific a n d o a concepção
clássica do o rç a m e n to p úblico, fa z e n d o co m que assumisse um a fu n ç ã o im
p o rta n te na c o n d u ç ã o das p olítica s públicas. Vários fa to re s in flu íra m nessa
te n d ê n cia , d e sta ca nd o -se o in te n s o in te rv e n c io n is m o estatal nas atividades
econôm icas.
0 o r ç a m e n to to rn a - s e u m in s tr u m e n to fu n d a m e n ta l no p la n e ja
m e n to e na p ro g ra m a ç ã o da a tiv id a d e e c o n ô m ic a do G o ve rno , a d q u irin d o ,
93. A p u d BURKHEAD, O rça m e nto público, p. 4.

94. Idem, p. 5.
JOSÉ M A U R ÍC IO CONTI
com o bem ressalta G iuliani Fonrouge, um a co n d içã o d in âm ica, e to r n a n -

do-se "un in s tru m e n to m e d ia n te el cual el Estado a c tú a sobre la e co
nom ia".95
As técnicas e os conceitos o rça m e n tá rio s m odernos refletem essa nova
função dos orçam entos públicos, surg in do os conceitos de o rç a m e n to -p ro -
grama, orçam ento de desem penho (p e rfo rm a n c e b u d g e t) e PP BS (p la n n in g ,
p ro g ra m m in g a nd b u d g e tin g system ), que, embora não te n h a m distinção
nítida entre si, dem onstram que o o rça m e n to , inequivocam ente, abandona
sua concepção clássica para assumir a condição de in s tru m e n to da ação
governam ental.
A técnica de ' or programas, ou o rça m e n to -p ro g ra m a ,
hoje largam ente ade , e em um tip o de o rça m e n to vin cu la do ao
planejam ento das atividades governam entais, consubstanciando-se em um
d o cu m e n to "em que se designam os recursos de tra ba lh o e financeiros des
tinados à execução dos programas, subprogram as e projetos de execução da
ação governam ental, classificados por categorias econômicas, por fu n ç ã o e
por unidades orçamentárias".96
Por meio dessa técnica, que te m com o p o n to central a do ta r a clas
sificação das despesas públicas pelo c rité rio fu n c io n a l-p ro g ra m á tic o 97, os
recursos públicos passam a te r sua previsão o rçam entária destinada ao
c u m p rim e n to dos diversos program as de governo, o que vincula os valores à
realização dos referidos program as e das respectivas metas.
É difícil identificar a origem dessa técnica com precisão, uma vez que
resultou de aperfeiçoam entos de técnicas orçam entárias ao longo do te m
po; no entanto, alguns fatos, por serem relevantes em seu processo de de
senvolvim ento, devem ser destacados. 0 governo am ericano deu grandes
contribuições no período do pós-guerra com os trabalhos realizados pela
Comissão Hoover (C om m ission on O rg a n iz a tio n o f Exeeutive B ranch o fth e
G overnm ent) e pelo Bureau de O rçam en to [O ffice o f M a n a g e m e n t a nd B ud
get), tendo essa Comissão expedido re latório no qual constava com o p rim e i
ra recomendação a adoção de o rç a m e n to baseado em funções, atividades
e projetos. Em 1955, houve uma segunda Comissão Hoover, que exam inou
os avanços alcançados com as m odificações nas técnicas orçam entárias e
manteve a orientação no sentido de sua adoção por todas as esferas de
95. Derecho fínanciero, v. I, p. 145.

96. SILVA, José Afonso da. O rça m e nto-p ro gra m a no Brasil, p. 41.
97. Que será vista com mais detalhes no item 4.3.3.
58
A A U TO N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO
governo do país.98 Em m anual publicado em 1955, a técnica de o rça m e n to -

program a foi sistem atizada pela ONU.99
4.2. O o rç am en to público no Brasil e o Poder Judiciário
As norm as a respeito de contas públicas no Brasil rem o ntam a 1808,

com a criação do Tesouro Nacional. As prim eiras Constituições, de 1824 e
de 1891, pouco cuidaram de m atéria orçam entária, que era regulada in i
cialm ente por leis ordinárias, havendo referência apenas à com petência do
Poder Legislativo para "fixar a nu a lm e n te as despesas públicas e repartir a
c on trib u ição direta" (C onstituição de 1824, art. 15, X) e "orçar a receita,
fixar a despesa federal a nu a lm e n te e to m a r as contas da receita e despesa
de cada exercício financeiro" (Constituição de 1891, art. 34, 1o). Em 1831,
foi aprovada a prim eira lei o rça m e n tá ria .100 A C onstituição de 1934 tra to u
especificam ente do tema, dedicando a Seção IV do Capítulo II à elabora
ção do orçam ento, na qual a trib u i ao Presidente da República o dever de
enviar à Câmara dos Deputados a proposta de orçam ento, bem com o con
sagra os princípios o rça m e n tários da unidade e da exclusividade (art. 50). A
C onstituição de 1937, em seu art. 67, previa a criação de um departam ento
a d m in is tra tiv o ju n to à Presidência da República destinado a aperfeiçoar a
A dm inistração Pública e a organizar a proposta orçam entária, além de c o n
ter várias outras norm as de natureza o rçam entária nos arts. 68 a 72.
0 DASP - Departam ento A dm inistrativo do Serviço Público - foi criado
pelo Decreto-Lei n° 579, de 30.7.1938101, sendo o órgão que promoveu o desen
volvim ento da técnica orçamentária no Brasil, dando início à modernização da
Administração Pública Federal e transform ando o orçam ento em instrum ento
que permitisse o planejam ento das atividades governam entais futuras.102
Começaram a aparecer os prim eiros planos de in vestim e nto a longo
prazo. 0 Decreto-Lei n° 1.058, de 19.1.1939, in s titu iu o Plano Especial de
Obras Públicas e A p a re lh a m e n to da Defesa Nacional, e o Decreto n° 6.144,
98. BURKHEAD, O rçam ento público, p. 177-9.

99. G IAC 0M 0NI, O rçam ento público, p. 152.
100. PETREI, B udget a n d control, p. 233.
101. Sucedendo o Conselho Federal do Serviço Público Civil, criado pela Lei n° 284, de
28.10.1936.
102. BRASIL, M in istério do Planejam ento, O rçam ento e Gestão, Sistem a orçam entário:
histórico das atividades orçam entárias, p. 1.
59
de 29.12.1943, in s titu iu o Plano de Obras e E quipam entos.103 A C o n s titu i

ção de 1946 inovou em m atéria orça m e n tária ao eriar os planos setoriais e
regionais, que prevêem vineulações com a receita, gerando reflexos no o r
çam en to .104 Surgiram depois o Plano SALTE (Saúde, A lim en ta çã o, Transporte
e Energia - Lei n° 1.102, de 18.5.1950), o Programa de M etas (1956)105 e
outros que se seguiram 106, até que se iniciassem os planos plurianuais, com o
d eterm inado pela C onstituição de 1988.
Em 17.3.1964, fo i editada a Lei n° 4.320, que "estatui norm as gerais
de direito financeiro para elaboração e co n tro le dos o rça m e n to s e balanços
da União, dos Estados, dos M unicípios e do D istrito Federal", d ip lom a legal
ainda vigente para regular esse assunto.
Em 11.5.1964, por meio do Decreto n° 53.914, fo i criado o cargo de
M in istro do P lanejam ento (M in istro E xtra ord in ário do P lanejam ento e C oor
denação Econômica), com a fu n ç ã o de d irig ir e coo rde na r a revisão do
plano nacional de d e sen volvim e nto e co n ô m ic o ; coo rde na r e harm onizar,
em planos gerais, regionais e setoriais, os program as e projetos elaborados
por órgãos públicos; coordenar a elaboração e a execução do O rçam ento
Geral da União e dos o rça m e n tos dos órgãos e entidades subvencionadas
pela União, h a rm o n iz a n d o -o s com o plano nacional de d ese n vo lvim e n to
eco nô m ico.107
A técnica de o rç a m e n to -p ro g ra m a fo i expressamente acolhida pela
1 legislação brasileira no art. 1o da Lei n° 4.320/64, ao estabelecer que a "Lei de
i O rçam ento conterá a discrim inação da receita e despesa de fo rm a a eviden-
j ciar a política e co n ô m ico-fina nce ira e o program a de tra ba lh o do Governo,
! obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade", e ta m
bém no Decreto-Lei n° 200, de 25.2.19 6 7 108, ao prever, em seu art. 16, que
"em cada ano, será elaborado um o rça m e n to -p ro g ra m a , que porm enorizará
a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que
servirá de roteiro à execução coordenada do program a anual".
I
103. SILVA, José Afonso da. O rçam ento-program a..., p. 24-7.

104. BRASIL, M inistério do Planejam ento, O rçam ento e Gestão. Sistem a orçam entário,
p. 3.
105. SILVA, José Afonso da. O rçam ento-program a..., p. 28.
106. Veja em G IAC0M 0NI (O rçam ento público, p. 222-3) descrição dos planos de inves
tim e n to brasileiros.
107. BRASIL, M inistério do Planejam ento, O rçam ento e Gestão, Sistem a orçam entário,
p. 4.
108. Dispõe sobre a organização da A dm inistração Federal.
60
A tu alm ente, o Brasil adota três leis orçam entárias na organização de

suas finanças públicas - plano plurianual, lei de diretrizes orçam entárias
e a lei orçam entária as quais se v in cu la m de m odo a estabelecer uma
política de program ação da atividade financeira do Estado, sendo utilizados
critérios de classificação orça m e n tária que procuram vin cu la r as despesas
aos resultados, em atenção às diretrizes fixadas pela técnica do o rça m e n to -
program a.109
A adoção deste sistema foi objeto de intensas discussões por ocasião da
elaboração da Constituição de 1988. A Assembléia Nacional Constituinte, insta
lada em março de 1987, organizou seus trabalhos em três etapas: as Comissões
Temáticas, a Comissão de Sistematização e o Plenário. A principal Comissão
Temática que tratou dos orçam entos públicos foi a Comissão do Sistema Tri
butário, Orçamento e Finanças, em especial na sua subcomissão sobre Orça
m ento e Fiscalização Financeira. Durante as discussões nessa comissão, houve
divergências quanto à participação do Poder Legislativo na elaboração da lei
orçamentária, tendo surgido inicialm ente a idéia de um orçam ento bianual. A
idéia não foi acolhida, substituindo-se-a pela elaboração de uma lei com carac
terísticas de pré-orçamento. A evolução dessa idéia resultou na aprovação do
sistema hoje vigente, com as três leis de natureza orçam entária.110
Far-se-á uma breve explicação sobre esse m ecanism o de organização
das finanças para que, em seguida, situem os o Poder Judiciário neste co n
texto.
O p la n o p lu ria n u a l é lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, cuja
finalidade é estabelecer, de fo rm a regionalizada, as diretrizes, os objetivos
e as m etas da A dm inistração Pública Federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes, bem com o para as relativas aos programas de
duração c o n tin u a d a (CF, art. 1 6 5 ,1 e § 1o).
A le i de diretrizes o rça m e n tá ria s, prevista na legislação brasileira111,
ta m b é m é lei de iniciativa do chefe do Poder Executivo, te n d o a finalidade
109. Segundo Ricardo Lobo Torres, a "trip a rtiçã o do planejam ento orçam entário, ado
tada pela C onstituição brasileira, denota a influência recebida da C onstituição da
Alem anha, que prevê o plano plurianual [e ine m ehrjâhrige Finanzplanung - art.
í 109, 3), o plano orçam entário [H aushaltsplan - art. 110); e a lei orçam entária
[H aushaltsgesetz - art. 110)” [Tratado..., p. 60).
110. AFONSO, José Roberto R. M em ória da Assembléia C o n stitu tin te de 1987/88: as
finanças públicas.
111. Por inspiração das C onstituições alemã e francesa, com o nos inform a Ricardo Lobo
Torres [Tratado de d ireito c o n s titu c io n a l financeiro e tribu tário , p. 66).
61
de prever as metas e as prioridades da A d m inistração Pública, in c lu in d o as

despesas de capital para o exercício fin a n c e iro subseqüente, o rie n ta r a ela
boração da lei orçam entária anual e dispor sobre as alterações na legislação
trib u tá ria , bem com o estabelecer a política de aplicação das agências fin a n
ceiras oficiais de fo m e n to (CF, art. 165, II e § 2o).
A le i o rça m e n tá ria anual, com o as duas anteriores, é de iniciativa do
chefe do Poder Executivo e tem a fin a lid a de de d iscrim in a r a receita e des
pesa de fo rm a a evidenciar a política e c o n ô m ic o -fin a n c e ira e o program a de
trabalho do Governo (Lei n° 4.320/64, art. 2o).
Na esfera federal, a lei orçamentária anual compreende três orçamentos:
a) o o rça m e n to fiscal, referente aos poderes da União, seus fundos,
órgãos e entidades da A dm inistração direta e indireta, inclusive fu nd a çõ es
instituídas e m antidas pelo Poder Público;
b) o o rça m e n to de in v e s tim e n to das empresas em que a União, direta
ou indiretam ente, detenha a m aioria do capital social com d ireito a v o to ;
c) o o rçam ento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da adm inistração direta ou indireta, bem com o os
fu n d o s e fundações instituídos e m a n tid o s pelo Poder Público.
Com põem a lei o rç a m e n tá ria :112
a) o sum ário geral da receita, por fontes, e da despesa, por fu nçõ es de
Governo;
b) quadro d em on strativo da receita e da despesa segundo as ca te g o
rias econômicas;
c) quadro discrim inativo da receita, por fontes, e respectiva legislação;
d) quadro das dotações por órgãos do G overno e da A d m inistração ;
e) Anexo de M etas Fiscais;
f) d em on strativo da co m p a tib ilid a d e da program ação dos o rça m e n tos
com os objetivos e as metas constantes do Anexo de M etas Fiscais;
g) d em on strativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrentes da concessão de benefícios fiscais.
É im p o rta n te ressaltar que, entre os vários princípios orçam entários,
está o da unidade orçam entária, segundo o qual o o rça m e n to deve ser uno,
ou seja, todas as receitas e despesas devem constar de um ú nico d o c u m e n
to. Esse conceito, porém, fo i adaptado e m odernizado, para hoje e n te n d e r-
se que a concepção de unidade orçam entária a d m ite que o o rça m e n to se
desdobre em vários docum entos, que devem estar interligados, de m odo que
112. Lei n° 4.320/64, art. 2°, § I o; LC 101/00 (LRF), art. 5o, I e II.
62
cada um reflita um aspecto da A dm inistração Pública, sem que se perca a

noção do todo, sendo possível aferir a situação de equilíbrio, d é ficit ou su
perávit das contas públicas. A tu a lm e n te , ta m b é m se adm ite, em face da té c
nica de o rça m e n to -p ro g ra m a , haver uma pluralidade de leis orçam entárias
no tem po, destinadas a fazer do o rça m e n to um in s tru m e n to que evidencie a
política e c o n ô m ic o -fin a n c e ira e o program a de trabalho do governo.
C om patibiliza-se, dessa fo rm a , o princípio o rça m e n tário da unidade
com a existência das leis orçam entárias diferidas no te m p o - plano p lu -
rianual, lei de diretrizes orçam entárias e anexo de metas fiscais - e com
o c o n te ú d o da lei orça m e n tária que prevê a existência de vários quadros
d em onstrativos, evidenciando as contas públicas sob diversos aspectos.
Essas considerações são im p o rta n te s para que se tenha compreensão
exata da situação do Poder Judiciário dentro do o rça m e n to público.
0 Brasil adota a fo rm a federativa de organização do Estado e conta
com três esferas de governo: a federal, a estadual e a m unicipal. Todas ficam
sujeitas às norm as orçam entárias previstas na C onstituição e nas leis que ve i
culam norm as gerais de direito financeiro e orçam entário, com o é o caso da
Lei n° 4 .320/64 e da Lei C om plem entar n° 101, de 4.5.2000 (Lei de Responsa
bilidade Fiscal), devendo, por conseguinte, cada uma das esferas de governo
editar as três leis de natureza orçam entária ante rio rm e n te referidas.
No que ta ng e ao Poder Judiciário, o Brasil adota o sistema de justiça
dual, com órgãos integrantes deste Poder apenas nas esferas federal e esta
dual, não havendo Poder Judiciário na esfera m unicipal.
0 Poder Judiciário, na lei orçam entária federal, bem com o nas esta
duais, integra a A d m inistração Pública direta, e a previsão de despesas com
esse órgão consta do o rça m e n to fiscal.
As receitas do Poder Judiciário, na fo rm a de organização atua lm e nte
adotada, vão constar no o rça m e n to fiscal geral do Governo, não havendo
um o rça m e n to de receitas específico para o Poder Judiciário, até para que
não se desrespeite o princípio da unidade orçam entária.
Nas classificações adotadas para a elaboração da lei orçam entária, é
im p o rta n te ressaltar as classificações das despesas, pois a técnica de orça
m e n to -p ro g ra m a foca-se nelas para realizar o planejam ento e a prog ram a
ção e co n ô m ic o -fin a n c e ira da unidade considerada.
As despesas do Poder Judiciário vão aparecer sob diversas form as no
o rçam ento, c o n fo rm e o tip o de classificação da despesa adotada, expos
tas nos vários quadros previstos no art. 2o, § 1o da Lei n° 4.320/64, ficando
mais evidente na classificação institucional, em que a divisão inicial leva
63
em consideração ju s ta m e n te os três Poderes da República, para em seguida

espeeificarem-se os órgãos e as unidades orçam entárias.
4 .3 . Classificações o rç am en tária s da despesa pública: as despesas do

Poder Judiciário no o rçam en to
A atividade g overnam ental é realizada por meio de estruturas a d m i

nistrativas (que podem ser órgãos, unidades orçam entárias ou outras es
tabelecidas pela organização da A d m inistração Pública), que executam os
programas previstos legalm ente.
0 o rçam ento público deve ser fo rm u la d o de m od o a fa c ilita r a reali
zação desses programas, sendo fu n d a m e n ta l, neste processo, elaborar uma
classificação que atenda aos objetivos que o G overno pretende atingir. Jesse
Burkhead considera a classificação "a chave estrutural para a organização
consciente e racional do o rça m e n to do Governo", id e n tific a n d o q u a tro ob
je tivo s dessa classificação:
a) fa c ilita r a fo rm u la ç ã o de program as - as contas orçam entárias de
vem evidenciar claram ente os programas, as alterações a serem feitas ao
longo do te m p o e suas fo n te s de fin a n c ia m e n to ;
b) c o n trib u ir para a execução efetiva do o rça m e n to - as contas o r
çam entárias devem propiciar ao a d m in istra d o r as inform ações acerca do
m o n ta n te de recursos financeiros disponíveis, mecanism os de com paração e
demais meios para que possa gerir com eficiência;
c) fa c ilita r a prestação de contas - as contas devem ser organizadas de
m od o a p e rm itir que outras pessoas ve rifiq u e m a aplicação dos recursos; e
d) p e rm itir a análise dos efeitos econôm icos - q uando as atividades
governam entais tiverem responsabilidade pela estabilização econôm ica e/
ou o desenvolvim ento, as contas têm de p e rm itir que se avaliem os efeitos
por ela produzidos sobre a e co n o m ia .113
A tarefa de classificar as despesas públicas é bastante complexa, dada
a m ultip licid a de de critérios que se podem adotar para que seja satisfatória
e adequadam ente realizada, mas, ao mesmo tem po, é fu n d a m e n ta l para a
elaboração de um o rça m e n to que reflita com fidelidade as ações do Governo
e a situação das contas públicas. Os vários aspectos da ação g o v ern am e n
tal que devem ser evidenciados e analisados im pedem a utilização de uma
113. Orçam ento público, p. 145-8.
64
classificação ú n ic a 114, to rn a n d o necessária a adoção de várias classificações

sim ultaneam ente, bem com o inviabilizando que o orçam ento seja uma peça
simples de ser com preendida e analisada.
O M anual Técnico de O rçam ento Federal explicita de maneira bastante
didática o co n te ú d o das várias classificações adotadas pelo sistema orça
m entário brasileiro, em trecho que vale reproduzir:
As classificações o rça m en tárias perm ite m a visualização da despesa sob

diferentes enfoques ou abordagens, co n fo rm e o â ngulo que se pretende anali
sar. Cada um a delas possui um a fu n çã o ou finalidade específica e um objetivo
origin a l que ju s tific a m sua criação e pode ser associada a uma questão básica
que procura responder.
R esum idam ente, te m o s as seguintes associações:
E stru tu ra P ro g ra m á tic a - responde à indagação para que os recursos são
alocados? (finalidade)
C lassificação In s titu c io n a l - responde à indagação quem é o responsável
pela program ação?
C lassificação E conôm ica - a despesa por natureza, responde à indagação
o que será a d q u irid o e q u a l o e fe ito econôm ico da realização da despesa?
C lassificação F u n cio n a l - responde à indagação em que área de ação
g o vernam ental a despesa será realizada?
A aplicação adequada da e stru tu ra program ática e das classificações o r
çam entárias tem co m o resultado a co nfig ura ção de um orçam ento onde esta
riam evidenciados, separadam ente:
- o que será im ple m e n ta d o ,
- p a ra quê,
- q u a l o p ro d u to (finalidade, resultados esperados, serviços e bens a se
rem obtidos);
- quem na a d m in istra çã o federal é responsável pela program ação;
- q u a is os insum os u tiliza d o s ou ad quiridos na im plem entação;
- em que área de ação g o verna m e ntal a despesa será realizada.115
A seguir, serão feitas breves explicações sobre as diversas classificações

adotadas pela legislação brasileira, e ventualm ente enfocando-se os aspectos
114. BURKHEAD considera in fru tífe ro e enganoso o esforço para se tentar chegar a uma
classificação única (O rçam ento público, p. 145).
115. BRASIL, M inistério do Planejam ento. M a n u a l técnico de orçam ento, p. 38.
65
relacionados ao Poder Judiciário, na ordem em que são apresentadas pela Lei

n° 4.320/64.
Antes, porém, para a m elho r com preensão dos assuntos a serem abor
dados, cum pre esclarecer os conceitos de d otação orçam entária, créd ito o r
çam entário, célula orçam entária e unidade orçam entária.
D otação "deve ser a medida, ou q u a n tifica çã o m onetária do recurso
aportado a um programa, atividade, projeto, categoria econôm ica ou objeto
de despesa".116
C rédito o rç a m e n tá rio é "a auto riza çã o através de lei de o rça m e n to ou
de créditos adicionais, para a execução de program a, projeto ou atividade
ou para o desembolso de qua ntia a portada a objeto de despesa, vinculado
a uma categoria econôm ica, e, pois, a um program a. Assim, o créd ito orça
m entário seria p orta d or de uma d ota çã o e esta o lim ite autorizado, q u a n ti
ficado m onetariam ente".117
Célula o rç a m e n tá ria é um co n ce ito in fo rm a l, que vem se desenvol
vendo em razão dos m odernos sistemas de adm inistração financeira (SIAFI
e SIAFEM, por exemplo); é a classificação que vai desde o órgão, unidade
orçam entária, até a fo n te de recursos.118
U nidade o rç a m e n tá ria é "o a g ru p a m e n to de serviços subordinados ao
mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias" (Lei
4.320/64, art. 14). Este conceito será visto em mais detalhes no item 4.3.2.
4 .3.1. Classificação por categorias econômicas
A classificação econôm ica, ou classificação por categorias econômicas,

perm ite vislum brar in fo rm a çõe s úteis do p o n to de vista m acroeconôm ico,
evidenciando os efeitos das despesas públicas sobre a econom ia e sobre o
p roduto nacional.
A classificação por categorias econôm icas consta dos arts. 12 a 21
da Lei n° 4.320/64, que prevêem duas categorias e cinco subcategorias - e
116. MACHADO JÚNIOR; REIS, A Lei 4.320 com entada, p. 21. Ou, segundo José Afonso
da Silva, dotação é a "consignação de recursos no orçam ento para o atendim ento
de qualquer despesa e tam bém para as despesas totais dos órgãos do Governo
(legislativos, executivos e judiciários) e da adm inistração (M inistérios, organism os
autônom os, departam entos etc.)” (O rçam e nto-program a..., p. 314).
117. MACHADO JÚNIOR; REIS, 4 Lei 4.320..., p. 21.
118. SILVA; VASCONCELOS, M a n u a l de execução orçam entária e co ntabilidade pública,
p. 32.
66
estas, por sua vez, co n tê m a discrim inação por elementos. Esta lei exige que
a lei orçam entária discrim ine a despesa por elem entos (art. 15). Elementos
correspondem ao "desdobram ento da despesa com pessoal, material, ser
viços, obras e outro s meios de que se serve a adm inistração pública para
consecução dos seus fins" (Lei n° 4.320/64, art. 15, § 1o).
As duas categorias econôm icas são as despesas correntes e as despe
sas de capital.
As despesas correntes são "os gastos de natureza operacional realiza
dos pela adm inistração pública, para a m an uten çã o e fu n c io n a m e n to dos
seus órgãos".119
As despesas de capital são "os gastos realizados pela adm inistração
pública, cujo propósito é o de criar novos bens de capital ou mesmo a d q u i
rir bens de capital já em uso, com o é o caso dos investim entos e inversões
financeiras, respectivamente, e que con stitu irã o, em últim a análise, in c o r
porações ao p a trim ô n io público de fo rm a efetiva ou através de m utação
patrim onial".120
A classificação até o nível de elem entos obedece ao seguinte esquema,
nos term os do art. 13 da Lei n° 4 .32 0 /64 [CATEGORIA ECONÔMICA: Subca
te g o ria e co nô m ica (elem ento, elem ento)]:
DESPESAS CORRENTES: Despesas de custeio (pessoal civil, pessoal m i
litar, m aterial de consum o, serviços de terceiros, encargos diversos); Trans
ferências corre ntes (subvenções sociais, subvenções econômicas, inativos,
pensionistas, salário -fa m ília e abono fam iliar, ju ros da dívida pública, c o n tri
buições da previdência social, diversas transferências correntes).
DESPESAS DE CAPITAL: In v e s tim e n to s (obras públicas, serviços em re
gim e de program ação especial, e qu ip am en to s e instalações, m aterial per
m anente, participação em c o n stitu iç ã o ou a u m e n to de capital de empresas
ou entidades industriais ou agrícolas); Inversões fina nce iras (aquisição de
imóveis, participação em c o n stitu iç ã o ou a u m e n to de capital de empresas
ou entidades com erciais ou financeiras, aquisição de títu lo s representativos
de capital de empresas em fu n c io n a m e n to , con stitu içã o de fu nd o s rotativos,
concessão de em préstim os, diversas inversões financeiras); Transferência de
c a p ita l (am ortização da dívida pública, auxílios para obras públicas, auxílios
para equ ip am en to s e instalações, auxílios para inversões financeiras, outras
contribuições).
119. KOHAMA, C ontabilidade pública, p. 111.

120. Idem .p. 111.
67
Esse esquema de especificação da despesa deve ser observado em cada

unidade a dm inistrativa ou órgão de g overno (Lei n° 4.320/64, art. 13, caput),
abrangendo, p ortanto, o Poder Judiciário.
A classificação da despesa segundo as categorias econôm icas consta
expressamente da lei orçam entária, nos te rm o s do art. 2o, § 1o, II, e Anexo 1,
da Lei n° 4.320/64.
4 .3.2. Classificação institucional
A classificação in stitu cio na l leva em consideração a unidade respon

sável pela execução da despesa. Esta classificação apresenta especial rele
vância para o presente trabalho, pois é nela que se identifica claram ente o
Poder Judiciário no c o n te xto orçam entário. E consta o b rig a to ria m e n te da lei
orçam entária, co n fo rm e previsto pelo art. 2o, § 1o, IV, da Lei n° 4.320/64.
0 processo de elaboração e execução orçam entária, tem a que será
visto nos itens 4.4 e 4.5, tem com o agentes responsáveis o órgão central de
o rç a m e n to 121, os órgãos setoriais e as unidades orçam entárias, evidenciando
a im p ortâ n cia da classificação in stitu cio n a l para to d o o ciclo o rçam entário.
Nas esferas federal e estaduais, a classificação in s titu c io n a l é fe ita in i
cialm ente pela divisão nos três poderes: Legislativo, Judiciário e Executivo,
os quais podem ser divididos em órgãos, ou considerados com o tais. Os ó r
gãos, por sua vez, são subdivididos em unidades orçam entárias.
0 conceito de u nida de o rça m e n tá ria , ao qual já fo i fe ita breve refe
rência a nteriorm ente, é de fu n d a m e n ta l im p ortâ n cia. Segundo o art. 14 da
Lei n° 4.320/64, com o já m encionado, "co nstitu i unidade orça m e n tária o
a g ru p a m e n to de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a
que serão consignadas dotações próprias"; é "o órgão ou a g ru p a m e n to de
serviços com autoridade para m o v im e n ta r dotações", na apropriada síntese
de M achado Jr. e Costa Reis122; tra ta -se do "m e n o r nível da classificação
in stitu cio na l, agrupada em órgãos orçam entários, e nte n dido s estes com o
os de m aior nível da classificação in s titu c io n a l"123. A unidade orçam entária
é o centro de planejam ento, elaboração orçam entária, execução o rça m e n
tária, con tro le in te rn o e de verificação de custos e resultados, to rn a n d o -se
121. Na esfera federal, é a Secretaria de O rçam ento Federal do M in istério do Planeja

m ento, O rçam ento e Gestão (SOF).
122. A Lei 4.320..., p. 55.
123. Lei Federal n° 10.934, de 11.8.2004 (Lei de Diretrizes O rçam entárias para 2005), art.
4o, VI.
68
responsável pelo pla ne ja m e nto e pela execução de projetos e atividades,

sendo com pe te nte para a u to riza r e/ou em penhar despesas.124 A unidade o r
çam entária p erm ite m aior eficiência na descentralização das tarefas a serem
realizadas com as dotações a ela destinadas.
Na esfera federal, o Poder Judiciário brasileiro tem com o órgãos o Su
premo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça, a Justiça Federal, a
Justiça M ilitar, a Justiça Eleitoral, a Justiça do Trabalho e a Justiça do Distrito
Federal e Territórios.
Esses órgãos podem ser divididos em unidades orçam entárias, com o é
o caso, por exemplo, da Justiça Federal, que tem seis unidades o rça m e n tá
rias: Justiça Federal de prim eira instância, TRF da 1a Região, TRF da 2a Região,
TRF da 3a Região, TRF da 4a Região e TRF da 5a Região. O mesmo ocorre com
a Justiça do Trabalho, que te m 25 unidades orçam entárias: o Tribunal Su
perior do Trabalho (TST) e os 24 Tribunais Regionais do Trabalho. Há órgãos
com postos de apenas uma unidade orçam entária, com o o Suprem o Tribunal
Federal, o Superior Tribunal de Justiça e a Justiça M ilita r da União.
No caso do Estado de São Paulo, a Lei Estadual n° 11.816, de 30.12.2004
(orçam ento para o exercício de 2005), prevê, em seu o rça m e n to fiscal, o Poder
Judiciário (item 4.2 do orçam ento), que tem com o unidades orçam entárias o
Tribunal de Justiça (código 03000), o Primeiro Tribunal de Alçada Civil (código
04000), o Tribunal de Alçada Crim inal (código 05000), o Tribunal de Justiça
M ilita r (código 06000) e o Segundo Tribunal de Alçada Civil (código 22000).
Essa classificação fo i alterada no exercício financeiro de 2006, tendo em vista
a extinção dos Tribunais de Alçada, medida im plem entada em decorrência da
prom ulgação da Emenda C onstitucional 45, de 2004. A tu a lm e n te são apenas
duas as unidades orçam entárias: Tribunal de Justiça (03000) e Tribunal de
Justiça M ilita r (06000) (Lei 12.298/06 - orçam ento de 2006).
4.3.3. Classificação funcional e por programas
A adoção da técnica de o rça m e n to -p ro g ra m a tro u xe inovações e m o

dernizou a fo rm a de apresentação dos orçamentos, dando origem à classi
ficação fu n c io n a l e por programas, que enfatiza os objetivos do Governo,
v in cu la n d o os gastos públicos aos programas que se pretende desenvolver.
Confere m aior transparência às atividades governam entais, incen tiva nd o e
fa c ilita n d o a fiscalização dos atos e a cobrança de resultados.
124. MACHADO JÚNIOR; REIS. 4 Lei 4.320..., p. 55.
69
A Lei n° 4.320/64, ao estabelecer em seu art. 2o que a Lei de O rçam ento

deverá evidenciar a política e co n ô m ic o -fin a n c e ira e o program a de tra ba lh o
do Governo, c o n te n d o o sum ário da despesa por funções do G overno (art.
2o, § 1o, I) e estabelecendo a discrim inação da despesa pela classificação f u n
cional, nos term os do Anexo 5 (art. 8o, § 2o), a do to u claram ente a técnica de
o rça m e n to-p rog ra m a , fazendo da classificação fu n c io n a l e por program as a
mais relevante do orçam ento.
0 Anexo 5 da Lei n° 4.320/64, com a atualização dada pela Portaria 42
do M inistério do O rçam ento e Gestão125, de 1999, especifica o c o n te ú d o e a
fo rm a da classificação fu n c io n a l e por programas.
Nessa classificação, as ações g overn am e ntais passam a ser classifica
das e identificadas em term os de fu nçõ es e subfunções, programas, projetos,
atividades e operações especiais.
Função corresponde ao m aior nível de agregação das diversas áreas do
setor público (Portaria 42, art. 1o, § 1o). S u b fu n çã o é uma partição da fu n çã o
que agrega d ete rm in a d o s u b c o n ju n to do setor público (§ 3o).
P rogram a é o in s tru m e n to de organização da ação g o ve rn a m e n ta l v i
sando à concretização dos objetivos pretendidos (Portaria 42, art. 2o, o; Lei
n° 10.934/004, art. 4o, I).
Cada program a contém um ob jetivo , in d ica d o r que q u a n tific a a situação

que o program a tenha por fim m o d ifica r e os p ro du to s (bens e serviços) necessá
rios para a tin g ir o objetivo. A p a rtir do program a são id e n tifica d a s as ações, sob
a fo rm a de atividades, projetos ou operações especiais, especificando os respec
tivo s valores e m etas e as unidades orçam entárias responsáveis pela realização
da ação. A cada p ro je to ou ativid a d e só poderá estar associado um p roduto, que,
q u a n tific a d o por sua unidade de m edida, dará origem à m eta.126
0 Decreto n° 2.829, de 1998, ao estabelecer norm as para a elaboração

e execução das le is lfrç ã m é n tá ria s na esfera federal, d e te rm in a que toda
ação finalística do governo federal seja estruturada em fo rm a de program as
(art. 1o).
P rojeto é o in s tru m e n to de program ação destinado a alcançar o o b
je tiv o de um programa, que com preende um c o n ju n to de operações, em
um período d eterm inado, que resultam em um p rod uto v o lta d o à expansão
125. A tual M inistério do Planejam ento, O rçam ento e Gestão.

126. BRASIL, M inistério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçamento..., p. 8.
70
ou ao ape rfe içoa m e nto da ação de governo (Portaria 42, art. 2o, b; Lei n°
10.934/04, art. 4o, III).
Já a a tiv id a d e corresponde a um in stru m e n to de programação que visa
alcançar um objetivo de um programa, envolvendo um co n ju n to de opera
ções contínuas e permanentes, das quais resulta um produto necessário à
m anutenção do G overno (Portaria 42, art. 2o, c; Lei n° 10.934/04, art. 4o, II).
Operações especiais é um a categoria que engloba as despesas que não
con trib u em para a m a n u te n çã o das ações de governo, das quais não resulta
um produto, e não geram contraprestação sob a fo rm a de bem ou serviço
(Portaria 42, art. 2o, d ; Lei n° 10.934/04, art. 4o, IV).
Os program as poderão ser divididos em subprogramas. Esses, em cada
área de Governo, serão o b rig a to ria m e n te desdobrados em projetos e a tiv i
dades (Portaria SOF 9, de 28.1.1974). A Lei de Diretrizes O rçam entárias da
União para 2005 (n° 10.934/04) prevê ainda a categoria do sub título, que
corresponde ao m en or nível da categoria de programação, devendo ser u ti
lizado para especificar a localização física da ação.
No caso do Poder Judiciário, o Anexo 5, atualizado, prevê, entre as
funções, a categoria "judiciária", a trib u in d o -lh e o núm ero classificatório 02,
divid in d o -a n a s su b fu n ç õ e s "ação ju d iciária" (061) e "defesa do interesse pú
blico no processo ju d ic iá rio " (062). Há ainda funções tam b é m relacionadas à
atividade ju risdicion a l, c o m o a fu n ç ã o "essencial à justiça" (03), que se divide
nas subfunções "defesa da ordem jurídica" (091) e "representação judicial e
extrajudicial" (092).
No Estado de São Paulo, o o rça m e n to para o exercício de 2005 (Lei Es
tadual n° 11.816/04), em seu quadro VI (dem onstrativo da despesa por fu n
ção, subfunção e program a, c o n fo rm e o vínculo de recursos) prevê a função
"judiciária" (02), dividida nas subfunções "ação ju d iciária" (061), "represen
tação ju d icial e e xtra ju d icial" (092), "adm inistração geral" (122), "tecnologia
da in fo rm a ção " (126), "fo rm a çã o de recursos hum anos" (128), "previdência
do regime e sta tu tá rio " (272) e "outros encargos especiais" (846). Cada uma
dessas subfunções abrange um ou vários programas.
É im p o rta n te notar, a p a rtir desse exemplo, que não há uma corres
pondência absoluta entre a "fu n ç ã o ju d iciá ria " (classificação fu ncio n al e por
programas) e o "Poder Jud iciá rio " (classificação institucional), o que mostra
a independência das diversas classificações orçamentárias, indicando que
cada uma tem por fin a lid a d e evidenciar um aspecto da despesa pública.
No caso m encionado, do o rça m e n to do Estado de São Paulo, as
subfunções "representação ju d icia l e extrajudicial" (092) e "adm inistração
71
geral" (122), que integram a fu n çã o "ju diciária " (02), abrangem program as
vinculados ao órgão "Procuradoria do Estado" (40000), que integra o Poder
Executivo.
A subfunção "previdência do regim e e sta tu tá rio " (272), embora se
refira a despesas vinculadas a unidades orçam entárias do Poder Judiciário
(Tribunal de Justiça, Primeiro Tribunal de Alçada Civil, Tribunal de Alçada Cri
minal, Tribunal de Justiça M ilita r e Segundo Tribunal de Alçada Civil), integra
o programa "obrigações prevideneiárias" (0101).
Os programas podem variar a cada orça m e n to, te n d o em vista que as
demandas por bens e serviços, que a sociedade deseja ver atendidas, a lte
ra m-se ao longo do tem po.
Para citar um exemplo de program a, u tiliza n d o o mesmo o rça m e n to
do Estado de São Paulo para o exercício de 2005, existe, entre os vários pro
gramas relacionados ao Poder Judiciário, o program a "Processo Judiciário no
Tribunal de Justiça" (0303).127 É um program a v in cu la d o ao órgão Tribunal de
Justiça (03000), que tem com o o b je tivo "am pliar e m odernizar a prestação
jurisdieional em 1a e 2a instâncias às causas que tra ta m da capacidade e es
tado das pessoas", sendo seu p ú b lic o -a lvo "o cidadão que recorre à Justiça",
englobando cinco ações: "diligências judiciais" (4567), "criação e instalação
de seções do Tribunal de Justiça no in te rio r" (4825), "distribuição da Justiça"
(4826), "in form a tizaçã o" (4827) e "instalação de varas judiciais" (4828). Cada
uma dessas ações apresenta um p ro d u to , uma meta e o valor o rça m e n tá rio
correspondente. A ação "instalação de varas judiciais", por exemplo, tem
com o p rod uto "varas instaladas", m ensuradas em term os de unidades (cada
unidade corresponde a uma vara instalada). A meta prevista para esta ação
é 25, ou seja, pretende-se instalar 25 varas no exercício financeiro de 2005.
0 valor previsto para esta ação é de R$ 2.640.324,00, a qual viabiliza um
program a por meio de um projeto, por envolver um c o n ju n to de operações
lim itadas no tem po, das quais resultam prod utos - as varas instaladas, com o
tam bém ocorre com a ação "criação e instalação de seções do Tribunal de
Justiça no interior". Já a ação "distribu içã o da Justiça" tem com o in s tru m e n
to de program ação uma atividade, por envolver um c o n ju n to de operações
que se realizam de m odo c o n tín u o e perm anente.
Além desse, há outros program as vinculados ao Poder Judiciário no
orçam ento do Estado de São Paulo de 2005, tais com o: "processo ju d iciá rio
no Primeiro Tribunal de Alçada Civil" (0401), "processo ju d iciá rio no Tribunal
127. Quadro IV - dem onstrativo da despesa por programa.
72
A A U TO N O M IA FINANCEIRA 0 0 PODER JUDICIÁRIO
de Alçada C rim inal" (0501), "processo ju d iciá rio m ilita r" (0600) e "processo
ju d iciário no Segundo Tribunal de Alçada Civil" (2201).
Há casos em que despesas de interesse do Poder Judiciário integram
programas a ele não vinculados, considerada a classificação institucional,
o que suscita questões im p o rta n te s para a discussão acerca da auto n om ia
deste Poder.
Um exem plo que evidencia isso de maneira inequívoca pode ser ex
traído do mesmo o rça m e n to que vem sendo analisado (Lei Estadual de São
Paulo n° 11.816/04). Trata-se do program a "Construção, am pliação e re for
ma de edificações forenses do Judiciário" (1717), cujo objetivo é "dotar as
comarcas de edificações forenses adequadas à prestação de serviços com
qualidade", e tem com o ação "construção, am pliação e reform a de fóruns"
(1430). Este é um program a vin cu la d o ao órgão "Justiça" (17000), que, na
classificação in stitu cio na l, corresponde à Secretaria da Justiça e Defesa da
Cidadania, a qual é in te gra nte do Poder Executivo.
0 fa to de - ao m enos no Estado de São Paulo, em que essa fo rm a de
organização govern am e ntal é adotada - a trib u ir-se à Secretaria da Justiça
e Defesa da Cidadania a fu n ç ã o de construir, reform ar e conservar os edi
fícios dos fó ru n s gera algum as distorções na apresentação e conseqüente
interpretação do orçam ento. Isso porque, ao analisar-se o Poder Judiciário
no orçam ento, ver-se-á que p ra tica m en te não há despesas de capital, mas
tã o -s o m e n te despesas correntes (considerada a classificação por categorias
econômicas), o que pode fazer crer não estarem sendo feitos investim entos
na área do Poder Judiciário. Mas essa será uma impressão falsa, pois os
investim entos na área do Poder Judiciário, que se co n stitu iria m fu n d a m e n
ta lm e n te em construções de edificações para abrigar fó ru n s e varas, não vão
aparecer no o rça m e n to do Poder Judiciário (analisando-se a classificação
institucional), e sim no do Poder Executivo, por estarem na esfera de a tri
buição da Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania, órgão integrante do
Poder Executivo.
Esse fa to ta m b é m produz efeitos significativos na a u to n om ia a d m i
nistrativa e financeira do Poder Judiciário. Como foi visto, há a previsão o r
çam entária de recursos para o program a "Processo ju d iciá rio no Tribunal de
Justiça" (0303) destinados ao projeto "instalação de varas judiciais" (4828).
No e ntanto, m uitas dessas varas ju d icia is a serem instaladas dependem de
construção de edificações forenses nas quais serão abrigadas. Os recursos
para isso estão previstos no projeto "construção, am pliação e reforma de
fóruns" (1430), in te g ra n te do program a "Construção, am pliação e reform a
73
de edificações forenses do Judiciário" (1717), vin cu la d o ao órgão "Justiça"

(17000).128 C onseqüentem ente, parte do c u m p rim e n to do projeto de insta
lação de varas judiciais, sob o com an d o do Poder Judiciário, fica vin cu la do à
prévia realização de projetos gerenciados pelo Poder Executivo.
Nesse caso, a perda de a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e financeira do Po
der Judiciário resulta, em parte, da organização da A dm inistração Pública,
que atribuiu a órgão do Poder Executivo tarefa de interesse direto do Po
der Judiciário. Outra parte é responsabilidade da elaboração e organização
do o rçam ento público, que criou um program a in trinseca m e nte ligado ao
Poder Judiciário e o vin cu lo u ao Poder Executivo. A solução desta questão
envolve necessariamente uma decisão política a ser to m a d a no sentido de
serem feitas as alterações na A d m inistração Pública e no o rça m e n to com a
finalidade de corrig ir essa distorção. A m a n u te n çã o dessa situação é preju
dicial por várias razões. Primeiro, porque produz uma equivocada visão do
Poder Judiciário ao se analisar o o rçam ento, pois deixam de ser identificados
os investim entos realizados com a construção, am pliação e reform a de fó
runs nas despesas do Poder Judiciário. Segundo, porque reduz a auto n om ia
adm inistrativa e financeira do Poder Judiciário, que passa a depender do Po
der Executivo nas questões relacionadas à construção, am pliação e reforma
de edificações, o que está em desacordo com o p rincípio da separação de
poderes e com a a u to n o m ia a d m in istra tiva e financeira do Poder Judiciário,
previstas nos arts. 2o e 99 da CF. Terceiro, porque vincula o c u m p rim e n to de
um programa, sob a gerência do Poder Judiciário, à conclusão prévia de um
projeto adm inistrado por o u tro Poder, d im in u in d o a eficiência do programa,
dados os diversos problemas decorrentes dessa adm inistração c on ju nta e
dependente, por órgãos e sistemas a dm in is tra tiv o s diferentes.
0 mesmo não ocorre em outras adm inistrações. Na esfera federal,
por exemplo, havia a previsão, no o rça m e n to da União para 2 004 (Lei n°
10.837/04), do projeto "Construção do Edifíeio-Sede da Seção Judiciária em
Cuiabá-M T - no m unicípio de C uiabá-M T" (classificação fu n c io n a l progra
mática 0569 7241 0101), vinculada ao órgão "Justiça Federal" (12000) e à
unidade orçam entária "Tribunal Regional Federal da 1a Região" (12102), que
integram o Poder Judiciário. Essa previsão se m anteve no o rça m e n to da
União para 2005 (Lei n° 11.100/05).
128. Poder Executivo - Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania.
74
4 .4 . A elaboração do o rç am en to
A análise da a u to n o m ia financeira do Poder Judiciário requer um es

tu d o sobre as fases de elaboração das leis orçam entárias, uma vez que o
mecanism o pelo qual se operacionaliza este proced im en to é fu n d a m e n ta l
na avaliação do grau de a u to n o m ia que se confere ao Poder Judiciário, p rin
cipalm ente para a decisão a respeito de suas despesas.
O sistema de organização das contas públicas no Brasil prevê, com o já
m encionado, a existência de três leis de natureza orçam entária que se co o r
denam de fo rm a a assegurar o pla ne ja m e nto da ação g overnam ental.
O plano p lu ria n u a l (PPA) é elaborado no p rim e iro ano do m a n d a to do
chefe do Poder Executivo, d evendo o p ro je to ser e n c a m in h a d o por ele ao
Poder Legislativo até o dia 31 de agosto (q ua tro meses antes do encerra
m e n to do p rim e iro exercício fin a n c e iro ) e d evolvido por esse para sanção
até o e n c e rra m e n to da sessão legislativa. Uma vez p ro m u lg a d o , o plano
p lu ria n u a l é v á lid o por q u a tro anos (até o fina l do p rim e iro ano de m a n
d a to do sucessor), segundo as n orm as a tu a lm e n te em v ig o r (CF, arts. 82 e
165, I; ADCT, art. 35, § 2o, I; e Lei n° 4.320/64, art. 34). Nele constarão as
diretrizes, os o bjetivo s e as m etas da A d m in istra ç ã o Pública para o período
m encionado, no que se refere às despesas de capital e aos program as de
duração co n tin u a d a .
A lei de d iretrizes o rç a m e n tá ria s (LDO) é elaborada a n u a lm e n te , de
ven do o p ro je to ser e n c a m in h a d o pelo chefe do E xecutivo ao Poder Le
g is la tiv o até o dia 15 de abril (o ito meses e m eio antes do e nce rra m e n to
do exercício fin a n c e iro ) e d e v o lv id o por esse para sanção até o e ncerra
m e n to do p rim e iro p eríodo da sessão legislativa (CF, art. 165, II; ADCT,
art. 35, § 2o, II; e Lei n° 4 .32 0 /64 , art. 34). A LDO te m por fu n ç ã o o rie n ta r
a elaboração da lei o rç a m e n tá ria anual, estabelecendo, basicam ente, as
m etas e as p riorida d es da A d m in is tra ç ã o Pública para o exercício fin a n
ceiro seguinte.
A lei o rç a m e n tá ria (LOA) ta m b é m é anual, d even d o o chefe do Poder
Executivo e n c a m in h a r o p ro je to de lei ao Poder Legislativo até o dia 31
de a go sto (q u a tro meses antes do e n c e rra m e n to do p rim e iro exercício
fin a n c e iro ) e d e v o lv id o por esse para sanção até o e n c e rra m e n to da ses
são legislativa (CF, art. 165, § 5o; ADCT, art. 35, § 2o, III; e Lei n° 4.320/64,
art. 34).
A lei orçam entária deve ser preparada de acordo com o que foi estabe
lecido na lei de diretrizes orçam entárias e deve ser com patível com o plano
75
plurianual, coordenando-se, assim, o sistema de p la n e ja m e nto da ação g o

v ernam ental por meio das leis orçam entárias.129
D ciclo o rça m e n tário, que corresponde ao período em que se proees-
/ sam atividades peculiares ao processo o rça m e n tário, com o a preparação,
a votação e a execução130, com preende um processo de elaboração da lei
| orçam entária no sentido "de baixo para cima", ou seja, das unidades o rça
mentárias, que gerenciam os program as e as respectivas despesas, para os
órgãos setoriais, e desses para o órgão central, que vai consolidar as pro
postas apresentadas e d e finir o projeto de lei o rçam entária a ser enviado
I ao Poder Legislativo. Paralelamente, há um processo de elaboração da lei
í orçam entária no sentido "de cima para baixo", que se inicia com a fase da
definição de "macrodiretrizes", em que são analisados e estabelecidos os
parâmetros, as m etas e os riscos fiscais, bem com o os objetivos das políticas
governam entais nas áreas de moeda, crédito e câm bio, te nd o -se em vista o
disposto na lei de diretrizes orçam entárias.131
Far-se-á, inicialm ente, um estudo sobre o processo de elaboração da
lei orçam entária anual da União, por ser o mais com plexo e com pleto, e, ha
vendo relevância em algum aspecto, poderá ser feita referência às fases de
elaboração das leis orçam entárias estaduais e m unicipais. Pretende-se evitar
com isso repetição desnecessária de procedim entos que, no mais das vezes,
são sem elhantes e nada acrescentarão ao objeto central deste trabalho.
Também para evitar repetições da mesma natureza, p artir-se -á do
pressuposto, no processo de elaboração da lei orçam entária, da existência
do plano plurianual e da lei de diretrizes orçam entárias. Essas leis, embora
possam divergir da lei orçam entária q u a n to a prazos e mesmo q u a n to a
algum as etapas do sistema de elaboração, em sua m aior parte apresentam
m ecanism os semelhantes, sendo mais útil e m enos re dundante a m enção
eventual a aspectos que possam interessar do que a descrição dos processos
referentes a cada uma dessas leis.132
129. LC 101/00 (LRF), art. 5o. A C onstituição Federal, no art. 166, § 3o, im pede a aprova
ção de emendas à lei orçam entária incom patíveis com o plano plurianual e com a
lei de diretrizes orçam entárias.
130. SILVA, José Afonso da. O rçam ento-program a, p. 229-30.
131. BRASIL, M inistério do Planejamento, M a n u a l técnico de orçamento..., p. 51.
132. 0 processo de elaboração das leis orçam entárias encontra base legal em: CF, arts.
165 a 167; Lei de Responsabilidade Fiscal, arts. 3o a 5o; Lei n° 4.320/64, arts. 22 a
46; Decreto-Lei n° 200/67, arts. 15 e 16; Lei n° 10.180/01, arts. I o a8o; Decreto n°
2.829/98; Portaria MOG 42/99 e Portaria Interm inisterial 163/01.
76
O processo de elaboração das leis orçam entárias pode ser d ividido em

duas fases: a primeira, a qual d enom inarem os fase adm inistrativa, c o m
preende as etapas de elaboração e form alização das propostas, até que se
chegue ao p ro d u to final, que é o projeto de lei orçam entária a ser e ncam i
nhado ao Poder Legislativo; e a segunda, a fase legislativa, que corresponde
à tra m ita çã o do projeto enviado pelo chefe do Executivo d en tro do Poder
Legislativo, até a aprovação final, c u lm in a n d o com a prom ulgação da lei
orçam entária anual.
No Brasil, o ciclo orça m e n tário, abrangendo os processos de elabora
ção e de execução das leis orçam entárias, é realizado por meio de sistemas
inform atizados, que, na esfera federal, têm com o principal fe rram e nta o
SIAFI (Sistema In fo rm a tiza d o de A dm inistração Financeira do governo fe
deral). 0 SIAFI surgiu em 1986, com a criação da Secretaria do Tesouro Na
cional (STN), a qual, te n d o com o missão auxiliar o M inistério da Fazenda na
execução de um o rça m e n to unificado, desenvolveu e im p la n to u o sistema,
que passou a vig o ra r em ja n e iro do ano seguinte.133 Alguns países im p la n ta
ram sistema sem elhante, com o o SI Dl F (Sistem a In te g ra d o de In fo rm a c ió n
Financiera), na Argentina, e o SIC'2 (S istem a de In fo rm a c ió n C ontable y Pre-
supuestaria), na Espanha.134
4.4.1. Fase adm inistrativa
A elaboração do o rça m e n to federal, na fase adm inistrativa, envolve

agentes de três naturezas: o órgão central, os órgãos setoriais e as unidades
orçamentárias.
0 M in istério do Planejam ento, O rçam ento e Gestão, por meio da Se
cretaria de O rçam ento Federal (SOF), é responsável pela coordenação, c o n
solidação e elaboração da proposta orçam entária da União, exercendo a
fu nçã o de órgão central. Os órgãos setoriais têm a responsabilidade de fazer
o le va n ta m e n to das despesas necessárias em suas respectivas áreas, e as
unidades orçam entárias, já vistas a n te rio rm e n te no item 4.3.2, devem ava
liar os program as e respectivos custos sob sua gestão.135
Para fins orçam entários, o Poder Judiciário, na esfera federal, para o
exercício de 2004, te m sete órgãos (STF, STJ, Justiça Federal, Justiça M ilita r
133. Disponível em: w w w .stn.fazenda.gov.br/siafi. Acesso em: 11.9.2004.

134. PETREI, B u d ge t a n d Control.
135. BRASIL, M in istério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento, p. 15.
77
da União, Justiça Eleitoral, Justiça do Trabalho e Justiça do D istrito Federal

e dos Territórios), eom 65 unidades orçam entárias, distribuídas da seguinte
fo rm a (órgão - núm ero de unidades orçam entárias): STF - 1 ; STJ - 1 ; Justiça
Federal - 6; Justiça M ilita r da União - 1; Justiça Eleitoral - 28; Justiça do
Trabalho - 25; Justiça do D istrito Federal e dos Territórios - 2; e um fu n d o
(Fundo Partidário).136 Para ilustrar essa organização do Poder Judiciário na
esfera federal, utilizarem os o órgão setorial Justiça Federal, o qual é c o m
posto, com o m encionado, por seis unidades orçam entárias (TRF da 1a Re
gião, TRF da 2a Região, TRF da 3a Região, TRF da 4a Região, TRF da 5a Região
e a Justiça Federal de prim eiro grau), cabendo ao Conselho da Justiça Federal
coordenar a elaboração do o rça m e n to do setor.
As unidades orçam entárias podem te r unidades adm in istra tivas des
tinadas a m elhor organizar seus serviços. Essas unidades coordenam o p ro
cesso de elaboração da proposta o rça m e n tária no seu â m b ito de atuação,
integrando e a rticu la n d o o tra b a lh o das unidades adm in istra tivas c o m p o
nentes. São responsáveis pela apresentação da program ação orçam entária
detalhada da despesa por program a, ação orçam entária e sub título, deven
do estabelecer suas diretrizes, fix a r as prioridades, consolidar e fo rm a liz a r a
respectiva proposta o rça m e n tá ria .137
Identificam -se três etapas no processo de elaboração orçam entária,
em sua fase a d m in istra tiva: a etapa preliminar, a etapa in te rm e d iária e a
etapa final.
4 .4 .7.7. Etapa p re lim in a r

Na etapa preliminar, o órgão central de planejamento, que na esfera
federal corresponde ao M inistério do Planejamento, Orçam ento e Gestão (Lei
n° 10.180/01, art. 4o, I), elabora as diretrizes e fixa as normas gerais para a
elaboração do orçam ento federal. É fe ito um planejam ento do processo de
elaboração, com a definição das etapas, agentês7esponsáveís7cro^hõgTãrnã~e
instruções necessárias, para, em seguida, estabeleeererrï-sëlis prioridãdíês"7is
metas, bem com o elaborar-se a estrutura programãticãTFaz-se, então,cTcáleú-'
lo das receitas estimadas, o que perm ite passar à fase seguinte, de fixação dos
referenciais monetários, os quais serão enviados aos órgãos setoriais, para que,
com base neles, sejam elaboradas as respectivas propostas orçamentárias.
136. Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos, previsto nos arts. 38
e seguintes da Lei n° 9.096/95.
137. BRASIL, M inistério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento, p. 15-6.
78
A A U TO N O M IA FINANCEIRA DO FÜDER JUDICIÁRIO
A estim ativa da receita a ser arrecadada é uma questão complexa, pois

envolve previsões de arrecadação de trib u to s e ta m b é m receitas de outras
fontes, cujos valores estão sujeitos, na m aior parte dos casos, às variações do
c o m p o rta m e n to do m ercado nacional e internacional, além de conjunturas
políticas e outras circunstâncias difíceis de se prever com precisão, tais como
câmbio, juros, inflação, crescim ento da econom ia, nível de end ivid am en to e
outros. Dependem de in fo rm a çõe s de outro s órgãos, em especial daqueles
ligados à arrecadação trib u tá ria , com o o M in istério da Fazenda, bem como
todos os demais que te n h a m fo n te s próprias de arrecadação. Além disso, há
divergências q u a n to aos crité rio s a serem adotados em diversos aspectos da
elaboração desses cálculos. A estim ativa da receita pública, a par das d ific u l
dades enfrentadas, é de grande relevância para a elaboração orçam entária, !
pois os valores nela previstos servirão de base para a fixação das despesas j
públicas e, con seqüentem ente, para o cálculo das dotações a cada um dos j
program as existentes. — ■
A fixação dos referenciais m on etários para a apresentação das propos
tas orçam entárias setoriais, no caso do Poder Judiciário, obedece a diretrizes
estabelecidas previam ente na lei de diretrizes orçamentárias, nos term os do
§ 1o do art. 99 da CF.138
Para exemplificar, na lei de diretrizes orçam entárias (LDO) da União
para 2005 (Lei n° 10.934/04), que co n té m as diretrizes para a elaboração do
o rça m e n to de 2005, fo i estabelecido, no art. 17, que o Poder Judiciário terá
com o parâm etro para suas despesas139 o c o n ju n to das dotações fixadas na
lei orçam entária de 2004, com as alterações decorrentes dos créditos suple
m entares e especiais, aprovados até 30.6.2004. 0 que se observa, em regra,
é que as leis de diretrizes o rça m e n tárias da União vêm m an tendo redação
sem elhante neste p onto, estabelecendo este padrão de lim ite de despesas
para o Poder Judiciário. Ou seja: basicamente, o Poder Judiciário tem como
lim ite de despesas, fixa do pela lei de diretrizes orçamentárias, o mesmo valor
do ano anterior, com as alterações que ocorreram no decorrer do exercício
e eventuais acréscimos para despesas não ordinárias já previstas. 0 mesmo
art. 17 (LDO para 2005) já estabelece alguns acréscimos a esse m ontante,
138. "Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonom ia adm inistrativa e financeira. §
1o - Os trib u n a is elaborarão suas propostas orçam entárias dentro dos lim ites esti
pulados c o n ju n ta m e n te com os dem ais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias".
(g rifo nosso).
139. Despesas classificadas nos grupos de natureza de despesa: 3 - Outras Despesas
Correntes, 4 - Investim entos e 5 - Inversões Financeiras, em 2004.
79
com o a inclusão das despesas com m a n u te n çã o de im óveis cuja aquisição

ou conclusão esteja prevista para os exercícios de 2 004 e 2005, a im p la n
tação de novas varas e juizados especiais federais, bem com o as despesas
necessárias para a realização do referendo p op u la r sobre a proibição e a
comercialização de armas de fogo.
Cumpre n ota r que o m ecanism o para a elaboração do orçam ento, da
fo rm a com o vem sendo utilizado no Brasil, não adota a técnica do "orça
m en to base zero", que tem com o fu n d a m e n to a obrigatoriedade do a d m i
nistrador de ju s tific a r todos os recursos pleiteados.140 0 que se observa é
a m anutenção dos gastos que já v in h a m sendo fe ito s em exercícios a n te
riores, ju stifica n do -se tã o -s o m e n te os in crem en to s incorporados ao novo
orçam ento. É o que se pode d e n o m in a r de "sistema increm entalista'^ nas
palavras de José Joaquim Teixeira Ribeiro.141
4.4.1.2. Etapa in te rm e d iá ria

Com base nos parâm etros e referenciais m on etários fixados pela Se
cretaria de O rçam ento Federal do M in istério do Planejam ento, O rçam ento e
Gestão, os órgãos setoriais elaboram suas propostas orçam entárias. Essa ela
boração envolve a análise da adequação da estru tu ra program ática do setor
e das necessidades de alterações, com a fixação dos referenciais m onetários
a serem observados pelas unidades orçam entárias.
No â m b ito da Justiça Federal, cabe destaque, neste pon to , ao C on
selho da Justiça Federal, que é o órgão criado pela C o n stitu içã o para f u n
cio na r ju n to ao Superior Tribunal de Justiça, com a fin a lid a d e de exercer
a supervisão a dm in istra tiva e o rça m e n tá ria da Justiça Federal de p rim eiro
e segundo graus (CF, art. 105, p arágrafo único). Cabe a ele elaborar a p ro
posta orçam entária setorial das unidades o rça m e n tárias que com põem a
Justiça Federal.
As unidades orçamentárias, lim itadas pelos valores indicados pelo
órgão setorial, verificam as propostas das unidades adm inistrativas (onde
houver), a adequação da estrutura program ática, os gastos dos exercícios
140. 0 orçam ento base zero "é um processo operacional de planejam ento e orçam ento
que exige de cada adm inistrado a fund a m en tação da necessidade dos recursos
totais solicitados, e em detalhes lhe transfere o ônus da prova, a fim de que ele
ju stifiq u e a despesa" (KOHAMA, Contabilidade..., p. 81). Surgiu nos Estados Unidos,
e houve tentativa de im p la n tá -lo , na década de 1970, especialm ente durante o
Governo de Jim m y Carter.
141. Lições de finanças públicas, p. 107.
anteriores, as prioridades e as necessidades do setor, além de fo rm a liza r sua

proposta orçam entária.
A proposta da unidade orçamentária é encaminhada ao órgão setorial,
que desempenha o papel de artieulador em seu âm bito de atuação. Cabe aos
órgãos setoriais fixar, atendidas as prioridades de sua área, os referenciais m o
netários a serem seguidos pelas unidades orçamentárias, bem como coordenar
o processo de elaboração de sua proposta. Deve, por conseguinte, avaliar as pro
postas das unidades orçamentárias em função das necessidades a serem atendi
das e consolidá-las, form alizando a proposta orçamentária do órgão setorial.142
A proposta orçamentária setorial é, então, encaminhada ao órgão central.
No caso dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem com o do M inistério
Público da União, esses e ncam inharão suas propostas ao órgão central, por
m eio do Sistema Integrado de Dados O rçam entários (Sidor), até o dia 10 de
agosto (art. 14 da Lei n° 10.934/04 - LDO para 2005).
4.4.1.3. Etapa fin a l

C om pete à Secretaria de O rçam ento Federal consolidar e fo rm a liza r a
proposta orçam entária da União.
Ela recebe inform ações da Secretaria de Política Econômica do M in is
té rio da Fazenda sobre meta de inflação, taxa média de juros, taxa média
de câm bio, evolução da massa salarial, expectativa de crescim ento real do
PIB, repassando-as à Secretaria da Receita Federal, que faz as previsões de
arrecadação trib u tá ria .
Com esses dados, mais as inform ações relacionadas ao m o n ta n te de
re fin an ciam e nto da dívida, resultado p rim ário desejado e outras, a Secreta
ria de O rçam ento Federal passa ao processo decisório, em que são analisadas
as propostas setoriais e definidas as dotações, sendo então consolidadas as
propostas setoriais e finalizada a proposta orçam entária, a qual é encam i
nhada à Presidência da República, acom panhada de exposição de m otivos
do M in istro do Planejam ento, O rçam ento e Gestão.143
0 Presidente, concordando com a proposta, rem ete o projeto de lei
para o Congresso Nacional, por meio de M ensagem, até o dia 31 de agosto
(CF, art. 84, XXIII; ADCT, art. 35, § 2o, III).
142. BRASIL, M inistério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento, p. 15.

143. BRASIL, Senado Federal, C onsultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle, Siste
m a o rça m e n tá rio brasileiro, p. 1. Disponível em: w w w .senado.gov.br/sf/orcam ento/
sistema. Acesso em: 21.7.2004.
81
4.4.2. Fase legislativa
O papel do Poder Legislativo é fu n d a m e n ta l em m atéria o rç a m e n tá

ria, especialmente no sistema a do ta d o pela legislação brasileira. Em nosso
processo orçam entário, cabe ao Poder Legislativo aprovar o projeto de lei
orçam entária anual (bem com o os projetos das dem ais leis orçam entárias),
tendo o poder de alterar a proposta enviada pelo Presidente da R e p ú b lic a .^J
Além disso, o Poder Legislativo é responsável pela fiscalização financeira
e orçam entária de toda a A d m inistração Pública, assunto que será objeto
de referência no item 4.6. Cum pre ressaltar que o Poder Executivo sempre
teve papel p redom inante na elaboração e aprovaçãoAJa lei orçam entária, o
que continua ocorrendo até hoje em m u ito s países. No Brasil, a situação é
diferente, pois o Poder Legislativo desempenha papel relevante, p rin c ip a l
m ente após a C onstituição de 1988, decorrente não só dos poderes que tem
sobre a aprovação da lei o rçam entária, com o ta m b é m da fixação das metas
e prioridades na lei de diretrizes orçam entárias e da possibilidade de propor
e aprovar emendas ao texto.
0 processo de aprovação da lei orçam entária anual federal brasileira
inicia sua fase legislativa q uando a Mensagem do Presidente da República,
encam inhando o projeto de lei orçam entária, é entregue ao Presidente do
Senado, que a recebe e convoca sessão con ju nta, na qual a M ensagem é lida
(Resolução do Congresso Nacional 1, de 1970, art. 89). Em seguida, o projeto
é encam inhado à Comissão M ista de Planos, O rçam entos Públicos e Fisca
lização (CMO). Cabe à referida Comissão exam inar e e m itir parecer sobre o
projeto de lei orçam entária e os programas previstos, bem com o sobre as
emendas apresentadas (CF, art. 166, § 1o).
A Comissão Mista, com posta por m em bros de ambas as Casas do Con
gresso N acional145, analisa o projeto por meio de comissões tem áticas, sob o
com ando de Relatores-setoriais, nas quais são realizadas audiências p ú b li
cas e é elaborado um relatório setorial.
Esses relatórios, bem com o eventuais mensagens m od ifica tiva s enca
m inhadas pelo Presidente da República, são direcionados ao Relator-Geral
da Comissão Mista, a quem caberá apresentar parecer p relim ina r (RCN 1,
í 144. Em alguns sistemas, com o o inglês, o Parlam ento não pode in tro d u zir modificações,
som ente aprovar ou rejeitar o proje to com o um tod o (VILLEGAS, Curso de finanzas,
; derecho financiero y trib u tá rio , p. 802).
145. A Comissão com põe-se de 84 m em bros titulares, sendo 63 Deputados e 21 Sena
dores (RCN 1, de 2001, art. 3o).
82
w
; A A U TO N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO
!
de 2001, art. 18), podendo in c o rp o ra r ao projeto eventuais reestim ativas de
' 1 receita (RCN 1, de 2001, art. 18, § 4o). — -— ^
Uma vez encam in ha d o o projeto de lei orçam entária ao Poder Legisla
tivo, superada a fase de análise pelas comissões tem áticas e e m itid o o pare
cer prelim inar pelo Relator-Geral, as alterações só poderão ocorrer por meio
de emendas dos parlam entares e das Comissões Permanentes, observados os
requisitos do art. 166, § 3o, da CF e o art. 21 da RCN 1, de 2001.
Iniciada a votação, o Presidente da República não poderá mais propor
m odificações ao projeto (CF, art. 166, § 5o).
Assim, eventuais m odificações em que o Poder Judiciário possa ter
interesse, a p a rtir desta fase, som ente poderão ser feitas com intervenção
de parlamentares, por m eio de emendas.
As emendas ao proje to de lei orçam entária som ente podem ser apro
vadas caso (CF, art. 166, § 3o):
I - sejam co m pa tíveis com o plano plu ria n u a l e com a lei de diretrizes

orçam entárias;
II - in d iqu e m os recursos necessários, a d m itid o s apenas os provenientes
de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências trib u tá ria s co n stitu cio n a is para Estados, M unicípios e
D istrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
! b) com os d ispo sitivos do te x to do p roje to de lei
I E, ainda, “ não sejam con stitu íd as de várias ações que devam ser objeto
j de emendas distintas", nem c o n tra rie m as norm as da RCN 1, de 2001, bem
j com o as aprovadas previa m e nte pela Comissão (RCN 1, de 2001).
Nota-se haver restrições bastante significativas para a apresentação
de emendas, dadas as diversas lim itações impostas, ficando m u ito reduzida
a capacidade de atuação dos parlamentares.
, Analisadas as em endas e e m itid o o parecer final da Comissão Mista,
este deve ser e n ca m in h a d o ao Congresso Nacional para votação. Em segui
da, é feita a sistem atização das decisões e é gerado o A u tó gra fo .
Procede-se ao e n c a m in h a m e n to do d o cu m e n to para o chefe do Po
der Executivo (no caso, o Presidente da República, por se tra ta r da esfera
83
federal), que recebe o projeto e pode saneioná-lo ou v e tá -lo (total ou par

cialmente).
Se houver veto to ta l ou parcial, o Congresso Nacional delibera sobre a
decisão presidencial, podendo rejeitá-la ou não.
Rejeitado o veto, o projeto in icia lm e n te aprovado pelo Poder Legis
lativo é encam inhado ao Poder Executivo para a prom ulgação. M a n tid o o
veto, o projeto é p rom ulga do sem a parte vetada. Em seguida, procede-se
à publicação.
4.4.3. A estipulação dos lim ites orçam entários e a autonom ia financeira

do Poder Judiciário
0 art. 99 da CF estabelece:
A rt. 99. Ao Poder Ju d iciá rio é assegurada a u to n o m ia a d m in istra tiva e f i

nanceira.
§ 1o - Os trib u n a is elaborarão suas propostas orçam entárias d e n tro dos
lim ites estipulados c o n ju n ta m e n te com os dem ais Poderes na lei de diretrizes
orçam entárias.
§ 2° - 0 e n ca m in h a m e n to da proposta, ouvidos os o u tro s trib u n a is in te
ressados, com pete:
I - no â m b ito da União, aos Presidentes do Suprem o Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos trib u n a is;
II - no â m b ito dos Estados e no do D istrito Federal e Territórios, aos Presi
dentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
§ 3o - Se os órgãos referidos no § 2° não encam inharem as respectivas
propostas orçam entárias d e n tro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orça
m entárias, o Poder Executivo considerará, para fin s de consolidação da proposta
o rçam entária anual, os valores aprovados na lei orça m e ntá ria vige n te , ajustados
de acordo com os lim ite s estipulados na fo rm a do § 1o deste a rtigo .
§ 4o - Se as propostas orçam entárias de que tra ta este a rtig o forem en
cam inhadas em desacordo com os lim ite s estipulados na fo rm a do § 1o, o Poder
Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da pro
posta orçam entária anual.
§ 5o - D urante a execução o rçam entária do exercício, não poderá haver a
realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os lim ites
estabelecidos na lei de diretrizes orçam entárias, exceto se previam ente a u to riz a
das, m ediante a abertura de cré dito s suplem entares ou especiais.
84
O lim ite de despesas do Poder Judiciário, estipulado pela lei de d ire tri
zes orçam entárias, a ser observado por ocasião da elaboração da proposta
orçam entária, c o n fo rm e prevê o art. 99, § 1o, da CF, faz surgir uma das ques
tões mais relevantes na discussão acerca da a u to n o m ia financeira do Poder
Judiciário.
0 te x to c o n s titu c io n a l é claro ao dizer que os lim ites serão estipulados
c o n ju n ta m e n te com os dem ais poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
Disso se infere que, por ocasião da elaboração da lei de diretrizes o r
çamentárias, há necessidade de se observar mecanismos que garantam a
participação efetiva do Poder Judiciário no processo que leva à estipula
ção desses referenciais, sob pena de in con stitu cion a lid ad e do dispositivo
legal.146
0 Supremo Tribunal Federal já teve o p o rtu n id a d e de se m anifestar so
bre o assunto em decisões cautelares:
0 S uprem o Tribunal Federal, em duas o p ortu nida de s (ADIMC 468-9, Rei.

M in. Carlos Velloso, e ADIM C 810-2, Rei. M in. Francisco Rezek), deferiu a sus
pensão ca u te la r da vigência de disposições legais que fixaram lim ite percentual
de p a rticip a çã o do Poder Ju diciário no O rçam ento do Estado sem a intervenção
desse Poder. A hipótese dos autos ajusta-se aos precedentes referidos, tendo em
vista que se tra ta de im pugnação d irigida contra a Lei de Diretrizes O rçam en
tárias do Estado do Paraná para o exercício de 1999, que fixou o lim ite de 7°/o
(sete por cento) de p a rticip açã o do Poder Judiciário na receita geral do Estado
to ta lm e n te à sua revelia. C autelar d e fe rid a .147
Uma vez estipulados os lim ites pela lei de diretrizes orçamentárias, há

ainda outras questões relacionadas ao tem a que merecem reflexão.
146. No Estado de M inas Gerais, existe a Comissão de Com patibilização e Acom panha
m ento O rçam entário, prevista no art. 155, § 2o, da CE, e instituída pela Lei Estadual
n° 10.572/91, que tem com o função receber as propostas dos poderes e estabelecer,
em regim e de colaboração, a com patibilização delas, fixando ao final os lim ites de
despesas que constarão da LDO. 0 item 7.2.7 traz mais detalhes sobre o assunto.
147. Ac. un. do STF-Pleno, de ferindo pedido de medida cautelar, para suspender, com
eficácia .ex tunc, até a decisão final da ação direta, no art. 8o da Lei n° 12.214, de
10.7.1998, do Estado do Paraná, a expressão "Poder Judiciário - 7°/o” - ADIn 1.911-
7/PR, rel.JS/lin. lim a r Galvão, j. 19.11.1998. Reqte.: Procurador-Geral da República;
Rcdos.: G overnador do Estado do Paraná e outra - DJU 12.3.1999, p. 2 - Ementa
oficial. RJIOB 1/13447.
85
O Poder Judiciário, na esfera federal, te m sua a u to n o m ia financeira

lim itada pelos referenciais m onetários exatos fixados na Secretaria de Orça
m ento Federal, nos term os dos lim ites da LDO. Esses valores são calculados
com base nas inform ações prestadas pelos diversos órgãos da A dm inistração
Pública envolvidos com a arrecadação de recursos e previsão de c o m p o rta
m en to dos agentes econômicos, c o n fo rm e parâm etros estabelecidos pela lei
de diretrizes orçamentárias.
A partir desses valores que lhes são inform ados, os Tribunais elaboram
suas propostas orçamentárias, adequando seus gastos aos referidos limites.
Desse modo, nesta fase, a a u to n o m ia a d m in is tra tiv a e financeira do Poder
Judiciário restringe-se à organização de alguns program as e à previsão das
respectivas dotações, sem que possa reivindicar valores superiores aos es
tabelecidos, ainda que se m ostrem necessários. Cabe ressaltar ta m b é m que
outras limitações são impostas ao exercício da a u to n o m ia financeira nesta
fase, com o as despesas obrigatórias, cuja variação nas dotações é pequena
- exemplo dos recursos destinados ao p ag am en to com pessoal, restando
poucos itens sobre os quais o Poder Judiciário tenha condições de pleitear
valores maiores. Assim, o que se constata é que a a u to n o m ia financeira do
Poder Judiciário, na fase adm inistrativa de elaboração do o rçam ento, é m í
nima. E, na fase subseqüente, eventuais acréscimos nas dotações terão de
ser pleiteados ju n to ao Poder Legislativo, com o o bjetivo de fazer aprovar
emendas ao projeto que atendam às necessidades do Poder Judiciário.
O utro aspecto relevante é a inexistência de m ecanism os que p e rm i
tam ao Poder Judiciário aferir a correção dos cálculos elaborados u n ila te -
ralm ente pela Secretaria de O rçam ento Federal, não havendo previsão de
■participação, direta ou por meio de fiscalização, do Poder Judiciário nesse
procedim ento. É evidente que os com plexos cálculos elaborados pela Se
cretaria de O rçam ento Federal, bem com o pelos demais setores do Poder
Executivo envolvidos no processo, seja para fixa r os valores de previsão de
arrecadação, seja para estabelecer os referenciais m on etários previstos na
lei de diretrizes orçamentárias, estão sujeitos a um a série de decisões que
podem alterar sig nificativam en te o resultado final, sem que o Poder Judi
ciário nelas interfira, o que está em desacordo com o estabelecido na parte
fina l do § 1o do art. 99 da CF, segundo o qual a fixação dos lim ites deve
ser feita c o n ju n ta m e n te com os demais poderes. Os valores que lim ita m os
gastos do Poder Judiciário estão, dessa fo rm a , sob c o n tro le sig n ifica tivo do
Poder Executivo, pois, ainda que os lim ites te n h a m sido fixados em lei (LDO)
aprovada pelo Poder Legislativo, com o se nota, seus valores exatos ficam na
86
A A UTO N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO
dependência de atos do Poder Executivo, que tra n s fo rm a m os limites em

valores m onetários exatos. A d eterm inação constitucional, nesta hipótese,
não pode se restringir à fase de elaboração e aprovação da lei de d ire tri
zes orçam entárias, uma vez que esta se com pleta com a atuação do Poder
Executivo ao elaborar os cálculos. Assim, é tam bém imprescindível, para a
observância fiel do que estabelece a C onstituição, a participação do Poder
Judiciário neste procedim ento, sob pena de eivar de incon stitu cion a lid ad e o
ato a d m in is tra tiv o dele resultante.
4.4 .4 . O en cam inham ento da proposta orçam entária do Poder Judiciário
C onform e estabelece o § 2o do art. 99 da CF, a n te rio rm e n te transcrito,

com pete aos Tribunais, pelas autoridades mencionadas no referido disposi
tiv o legal, encam in ha r as respectivas propostas orçamentárias.
A lguns q ue stio na m e ntos surgem em relação a quem deva ser encam i
nhada a proposta: se ao Poder Executivo, para inclusão no projeto final de
lei orçam entária, ou se d ire ta m e n te ao Poder Legislativo, a quem com petirá
deliberar sobre o d ocum ento.
Clèmerson Clève faz referência à questão:
Não se sabe exatam en te se deve o Judiciário e n ca m in ha r a usa propos

ta d ire ta m e n te ao Poder Legislativo (a proposta co n s titu iria uma providência
assim ilável à in icia tiva legislativa) ou se, afinal, deve aquele Poder encam inhar
referida proposta ao Executivo, d e te n to r da in iciativa p riva tiva da lei orçam en
tá ria (art. 165 da CF). A verdade é que, com o p rim e iro ou com o segundo en
ca m in h a m e n to deve necessariam ente ser considerada a proposta do Judiciário
que, incluída no p ro je to de lei orçam entária (pelo Executivo ou já no â m bito do
Legislativo), su je ita r-se -á à aprovação dos parlam entares.148
0 assunto está previsto na legislação em m uitos casos. Na esfera fe - j

deral, por exemplo, a proposta deve ser encam inhada ao Poder Executivo, J
0 art. 14 da LDO da União para 2005 (Lei n° 10.934/04) determ ina que os / '
Poderes Legislativo e Judiciário, bem com o o M in istério Público da União, /
encam in he m suas propostas ao órgão central, por meio do Sistema Integra
do de Dados O rçam entários (Sidor), até o dia 10 de agosto.
O Estado de São Paulo ta m b é m utiliza esse p rocedim ento:
148. Poder Judiciário: auton om ia e justiça, p. 36.
87
D entro dos lim ite s estipulados co n ju n ta m e n te com os dem ais Poderes na

lei de diretrizes orçam entárias, o Tribunal de Justiça, pelo seu Órgão Especial,
elaborará proposta o rçam entária do Poder Judiciário, eneam inha nd o-a , por in
te rm é d io de seu Presidente, ao Poder Executivo, para inclusão no p ro je to de lei
orçam entária (C onstituição Estadual, art. 56).
Isso não ocorre em o u tro s Estados, c o m o no Rio de Jan eiro: " 0 e n

c a m in h a m e n to da proposta, depois de a provada pelo T ribu na l de Justiça,
será fe ito pelo seu Presidente, à Assem bléia Legislativa (CE, a rt. 152, §
2 °).
Também no Ceará o e n ca m in h a m e n to é fe ito d ire ta m e n te ao Poder
Legislativo:
0 T ribunal de Justiça e laborará proposta o rç a m e n tá ria re la tiva ao Poder

Ju d iciá rio , d e n tro dos lim ite s e s tip u la d o s na Lei de D iretrizes O rçam entárias,
depois de o u vid o s os trib u n a is de segunda in stâ n cia, os qu ais a p rese ntarã o
suas propostas parciais e, sendo aprovada pelo p le n á rio do T rib u n a l de Jus
tiça, será e n ca m in h a d a pelo P residente à Assem bléia Legislativa (CE, a rt. 99,
§ 1o).
A C onstituição prevê a iniciativa privativa da lei o rçam entária para

o Presidente da República (esfera federal), nos te rm o s do art. 165, III. No
entanto, a a u to n o m ia financeira, que dá aos tribunais com petência para
elaboração e e n c a m in h a m e n to da proposta orçam entária (art. 99, §§ 1o e
2o), torna necessária uma análise sistem ática do te x to con stitu c io n a l que
com patibilize os m encionados dispositivos, a fim de que se possa con cluir
qual é o p rocedim ento a ser adotado no e n ca m in h a m e n to da proposta o r
çam entária do Poder Judiciário.
0 STF já tem se m anifestado sobre questão d iretam e nte relacionada ao
tema em discussão, que traz subsídios im p o rta n te s para a com preensão e a
solução do problema posto.
Trata-se da possibilidade ou não de alteração, pelo Poder Executivo,
da proposta elaborada pelos tribunais, quando essa lhe é encam inhada para
inclusão no projeto final da lei orçam entária. E decidiu que:
[...] o Poder E xecutivo não dispõe de co m p e tên cia in s titu c io n a l para

in tro d u z ir co rte s u n ila te ra is na proposta o rça m e n tá ria que lhe fo i e n c a m i
nhada pelos Tribunais, eis que, nesse tem a, o ú n ico á rb itro da q u e stã o é o
88
A AU TO N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO
Poder Legislativo, a quem incum be , c o n s titu c io n a lm e n te , a apreciação fin a l

do p ro je to de lei o rç a m e n tá ria .149
Tal decisão a ju sta -se p e rfe ita m e n te ao o rd e n a m e n to ju ríd ic o em v i

gor, deixando claro que cabe ao Poder Legislativo a decisão fina l sobre as
receitas e as despesas em m a té ria o rç a m e n tá ria .150 Esta é a in te rp re ta çã o
c on so a nte o te x to c o n s titu c io n a l, não sendo fa c u lta d o ao Poder E xecuti
vo, por con se g u in te , a lte ra r a p roposta o rç a m e n tá ria e ncam in ha d a pelo
Poder Jud iciá rio . Tal a to im p o rta em vio la çã o à C o n stituiçã o, por a fro n ta
à a u to n o m ia fin a n c e ira do Poder Ju d iciá rio , nos te rm o s do art. 99, §§ 1o
e 2o.
Já houve m anifestação do Suprem o Tribunal Federal tam bém em ca
ráter adm inistrativo, consoante se depreende da Ata da 12a Sessão A d m in is
trativa, realizada em 2.8.1989, cujo trecho transcrevemos:
0 Tribunal, in terpretan do as norm as constantes dos arts. 99 e seus pará

grafos; 84, inciso XXIII; 165, inciso III e seus parágrafos 5o, I, e 6o; 166 e seus pará
grafos, bem assim as dem ais disposições, todas da Constituição Federal de 1988,
referentes à auto n o m ia adm in istra tiva e financeira do Poder Judiciário, à elabo
ração de sua proposta orçam entária e à iniciativa do projeto de lei orçam entária,
decidiu: a) as propostas orçam entárias dos Tribunais, a que alude o art. 99, § 2o,
I, da C onstituição, devem ser elaboradas, dentro dos lim ites estipulados pela lei
de diretrizes orçam entárias, com a aprovação dos respectivos Tribunais; b) o Pre
sidente de cada Tribunal encam inhará a proposta orçam entária respectiva, após
aprovada, ao Presidente da República, para ser integrada, nos mesmos term os de
sua form ulação, ao projeto de lei orçam entária, que o Chefe do Poder Executivo
enviará ao Congresso Nacional (Constituição, arts. 165, III; 166, § 6o e 84, XXIII).
Decisão unânim e (grifo nosso).
0 Poder Executivo som ente pode e fetua r cortes na proposta e ncam i

nhada pelo Poder Judiciário na hipótese do § 4o do art. 99 da CF, isto é, caso
essa seja apresentada em desacordo com os lim ites estipulados na lei de
diretrizes orçam entárias.
149. STF, MS 22.685/AL, rei. M in. Celso de Mello, j. 19.2.2002. No mesmo sentido: MS
23.783-MC/RS, rei. M in. M aurício Corrêa, j. 5.10.2000; MS 24.380/R0, rei. Min. Ellen
Gracie, j. 15.10.2002.
150. A C onstituição Federal, no art. 48, II, expressamente a tribui com petência ao Con
gresso Nacional para dispor sobre m atéria orçam entária.
89
Ainda que a lei de diretrizes orçam entárias não estipule o lim ite das
despesas do Poder Judiciário, com o te m oco rrid o no Estado de São Paulo151
e em outras Unidades da Federação, cabe ao Poder Executivo e n cam in ha r
a proposta, sem alterações, para o Poder Legislativo, e este se encarregará
de elaborar a lei orçam entária, na qual poderá ou não acolher a proposta,
m antendo ou não os valores nela con tid o s.152
Em virtude do exposto, torna-se pouco relevante d eterm inar se o en
c a m in h a m e n to da proposta orçam entária deve ser fe ito ao Poder Executivo,
Ipara inclusão no projeto final de lei orçam entária a ser encam inhado ao Poder
Legislativo, ou diretam ente ao Poder Legislativo. Isso porque, na primeira hi
pótese, não há dúvidas de que a proposta encam inhada pelo Poder Judiciá-
1 rio deverá ser integralm ente incorporada ao projeto de lei orçam entária, sem
qualquer alteração. Assim, se observado esse procedimento, o Poder Executivo,
uma vez receptor da proposta do Poder Judiciário, seria mero interm ediário na
burocracia de seu encam inham ento, cujo destino é o Poder Legislativo.
Os argum entos expostos m ostram ser mais adequada ao o rd e n a m e n to
jurídico, in te rp re ta n d o -o sistem aticam ente, a tese de que a proposta orça
m entária do Poder Judiciário deve ser encam inhada d ire ta m e n te ao Poder
Legislativo.
4.4.5. O Poder Judiciário e a iniciativa legislativa em matéria orçamentária
A C onstituição é clara no sentido de a trib u ir ao Poder Judiciário a

iniciativa legislativa no que se refere à elaboração de sua proposta o rça m e n
tária, em face do disposto no art. 99, § 1o, com o já fo i visto a n te rio rm e n te .
0 mesmo não se pode dizer com relação à iniciativa legislativa nas
demais questões de natureza orçam entária, com o os créditos adicionais e
a criação de fundos, to rn a n d o necessário um esforço de in terpretação para
que se possa extrair a conclusão correta.
0 art. 61 da C onstituição Federal, ao tra ta r da iniciativa legislativa,
a trib ui exclusividade ao Presidente da República para a iniciativa de leis em
151. A Lei Estadual n° 11.782/04 (LDO para 2005) não faz referência a esses lim ites.
152. Nos EUA, a proposta encam inhada pelo Poder Judiciário tam bém não pode sofrer
alterações por parte do Executivo: "The proposal is firs t reviewed by the Ju d icia l
Conference's B udget Com m ittee, then approved by the Judicial Conference and
su b m itte d d ire ctly to the Congress w ith detailed ju s tific a tio n s . By law, the Presi
d e n t m u st include in his bu dg et to Congress the ju d ic ia ry ’s bu d get proposal w ith
o u t change" (USA, The federal court..., p. 41).
90
A AUTO N O M IA FINANCEIRA DO PODER JUDICIÁRIO
vários temas, e neles não há expressa previsão para matéria financeira ou

orçam entária.
Há apenas m enção, no art. 61, § 1o, II, b, à "organização a d m in is
tra tiv a e ju d ic iá ria , m a té ria trib u tá r ia e o rç a m e n tá ria , serviços públicos e
pessoal da a d m in is tra ç ã o dos Territórios". No e n ta n to , vê-se claram ente
que, nessa hipótese, a re ferê n cia diz respeito ao caso específico dos Ter
ritórios, ou seja, há in ic ia tiv a p riv a tiva do Presidente da República em
m atéria o rç a m e n tá ria dos T e rritó rio s, não abra ng en d o os o u tro s entes da
Federação.
No e ntanto, o fa to de haver iniciativa privativa do Poder Executivo
para as leis orçam entárias (plano plurianual, lei de diretrizes orçam entárias
e orçam entos anuais), nos te rm o s do que dispõe o art. 165 da Constituição,
tem dado m argem à que o Poder Executivo considere tam bém ser sua a
iniciativa de leis que tra ta m das dem ais questões orçam entárias.153
Nesse ponto, é interessante proceder a uma interpretação histórica,
trazendo à colação a redação que constava da C onstituição anterior, de
1967, nos seguintes term os:
A rt. 60. É da co m p etên cia exclusiva do Presidente da República a inicia tiva

das leis que:
I - disponham sobre m atéria financeira; [...]
M anteve-se a redação após a alteração do texto constitucional pro

movida pela Emenda 1/1969, m u d a n d o apenas o núm ero do artigo, que
passou a ser o 57.
A redação da C on stituiçã o a n te rio rm e n te vigente era clara no sentido
de a trib u ir exclusividade ao Presidente da República para iniciar o processo
legislativo em todas as leis que tra te m de m atéria financeira.
Considerando que esse dispositivo não foi m antido, isso perm ite c o n
cluir não estar em v ig o r a iniciativa legislativa privativa do Presidente da
República em todas as questões orçamentárias, mas apenas naquelas ex
pressamente enum eradas pela C onstituição, quais sejam: plano plurianual,
lei de diretrizes o rça m e n tárias e lei orçam entária anual.
153. Essa posição é dem onstrada com clareza nas razões de veto total ao projeto de
Lei n° 108, de 2006, do Estado de São Paulo, expostas na mensagem n° 84, de 4
de m aio de 2006, encam inhadas pelo G overnador de Estado (Cláudio Lembo) à
Assembléia Legislativa (publicado no Diário Oficial do Estado de São Paulo - Poder
Legislativo, em 5 de m aio de 2006, p. 12).
91
JOSÊ M A U R ÍC IO CONTI
Há que se levar em consideração ainda que, no o rd e n a m e n to ju ríd ic o

nacional, o Poder Judiciário tem iniciativa legislativa para a elaboração de
sua proposta orçam entária (CF, art. 99, § 1o). Seria pouco razoável aceitar a
tese de que, tendo o Poder Judiciário iniciativa para elaborar sua proposta
orçam entária, não tenha iniciativa para solicita r eventuais alterações que se
façam necessárias após a aprovação do o rça m e n to, m ediante a abertura de
créditos adicionais.
E, consoante a lição de Clèmerson Clève, o "princíp io o rga niza tivo da
inicialidade legislativa", que com preende a iniciativa reservada de algum as
leis, integra o conceito de a u to n o m ia in stitu cio na l, fu n d a m e n ta l para asse
gurar a independência do Poder J ud iciá rio .154
Sendo assim, a única inte rpre ta çã o que se m ostra coerente com o sis
tema jurídico, analisando-se-o por m eio de in te rpre ta çã o histórica ou siste
mática, é a de que o Poder Judiciário te m iniciativa legislativa para projetos
de lei relativos a créditos adicionais nas questões de seu interesse in s titu
cional.
Não som ente nos créditos adicionais, mas ta m b é m em toda e qualquer
matéria financeira que seja d ire ta m e n te relacionada a seus interesses, com o
a criação de fu nd o s ou alteração da legislação a eles referente, por exemplo.
Os Tribunais têm iniciativa legislativa em questões com o a criação de varas
judiciárias (CF, art. 96, I, d), a organização de suas secretarias (CF, art. 96, I,
b) e outros, não havendo razão para que não sejam dotados de iniciativa
legislativa para dispor sobre os fu n d o s especiais orçam entários que estejam
sob sua administração.
Não é aceitável, em face do princípio da separação de poderes e da a u
to n o m ia financeira que a C on stituiçã o a trib u i ao Poder Judiciário, que este
Poder tenha de solicitar ao Poder Executivo que dê início ao processo legis
lativo em projetos de seu interesse, o que acabaria por co n fe rir ao Executivo
a faculdade de não atender a solicitação, em clara a fron ta ao princípio da
separação de poderes.
Somente o Poder Legislativo é que pode deliberar sobre o projeto en
cam inhado pelo Poder Judiciário, a tendendo ou não a solicitação, sem que
o Poder Executivo nele tenha q u a lq u e r interferência.
154. Poder Judiciário: autonom ia e justiça, p. 35.
92

A Autonomia Financeira Do Poder Judiciário.

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José Maurício Conti

A trib u i-s e à M ag na Carta inglesa, de l ( í l 7 ^ a o rig e m dos o rça m e n to s

93. A p u d BURKHEAD, O rça m e nto público, p. 4.

com o bem ressalta G iuliani Fonrouge, um a co n d içã o d in âm ica, e to r n a n -

95. Derecho fínanciero, v. I, p. 145.

governo do país.98 Em m anual publicado em 1955, a técnica de o rça m e n to -

4.2. O o rç am en to público no Brasil e o Poder Judiciário

As norm as a respeito de contas públicas no Brasil rem o ntam a 1808,

98. BURKHEAD, O rçam ento público, p. 177-9.

de 29.12.1943, in s titu iu o Plano de Obras e E quipam entos.103 A C o n s titu i­

103. SILVA, José Afonso da. O rçam ento-program a..., p. 24-7.

A tu alm ente, o Brasil adota três leis orçam entárias na organização de

de prever as metas e as prioridades da A d m inistração Pública, in c lu in d o as

cada um reflita um aspecto da A dm inistração Pública, sem que se perca a

em consideração ju s ta m e n te os três Poderes da República, para em seguida

4 .3 . Classificações o rç am en tária s da despesa pública: as despesas do

A atividade g overnam ental é realizada por meio de estruturas a d m i­

113. Orçam ento público, p. 145-8.

classificação ú n ic a 114, to rn a n d o necessária a adoção de várias classificações

As classificações o rça m en tárias perm ite m a visualização da despesa sob

A seguir, serão feitas breves explicações sobre as diversas classificações

relacionados ao Poder Judiciário, na ordem em que são apresentadas pela Lei

4 .3.1. Classificação por categorias econômicas

A classificação econôm ica, ou classificação por categorias econômicas,

119. KOHAMA, C ontabilidade pública, p. 111.

Esse esquema de especificação da despesa deve ser observado em cada

4 .3.2. Classificação institucional

A classificação in stitu cio na l leva em consideração a unidade respon­

121. Na esfera federal, é a Secretaria de O rçam ento Federal do M in istério do Planeja­

responsável pelo pla ne ja m e nto e pela execução de projetos e atividades,

4.3.3. Classificação funcional e por programas

A adoção da técnica de o rça m e n to -p ro g ra m a tro u xe inovações e m o ­

124. MACHADO JÚNIOR; REIS. 4 Lei 4.320..., p. 55.

A Lei n° 4.320/64, ao estabelecer em seu art. 2o que a Lei de O rçam ento

Cada program a contém um ob jetivo , in d ica d o r que q u a n tific a a situação

0 Decreto n° 2.829, de 1998, ao estabelecer norm as para a elaboração

125. A tual M inistério do Planejam ento, O rçam ento e Gestão.

127. Quadro IV - dem onstrativo da despesa por programa.

de edificações forenses do Judiciário" (1717), vin cu la d o ao órgão "Justiça"

128. Poder Executivo - Secretaria da Justiça e Defesa da Cidadania.

A análise da a u to n o m ia financeira do Poder Judiciário requer um es­

plurianual, coordenando-se, assim, o sistema de p la n e ja m e nto da ação g o ­

O processo de elaboração das leis orçam entárias pode ser d ividido em

4.4.1. Fase adm inistrativa

A elaboração do o rça m e n to federal, na fase adm inistrativa, envolve

133. Disponível em: w w w .stn.fazenda.gov.br/siafi. Acesso em: 11.9.2004.

da União, Justiça Eleitoral, Justiça do Trabalho e Justiça do D istrito Federal

4 .4 .7.7. Etapa p re lim in a r

A estim ativa da receita a ser arrecadada é uma questão complexa, pois

com o a inclusão das despesas com m a n u te n çã o de im óveis cuja aquisição

4.4.1.2. Etapa in te rm e d iá ria

anteriores, as prioridades e as necessidades do setor, além de fo rm a liza r sua

4.4.1.3. Etapa fin a l

142. BRASIL, M inistério do Planejam ento, M a n u a l técnico de orçam ento, p. 15.

4.4.2. Fase legislativa

O papel do Poder Legislativo é fu n d a m e n ta l em m atéria o rç a m e n tá ­

I - sejam co m pa tíveis com o plano plu ria n u a l e com a lei de diretrizes

federal), que recebe o projeto e pode saneioná-lo ou v e tá -lo (total ou par­

4.4.3. A estipulação dos lim ites orçam entários e a autonom ia financeira

A rt. 99. Ao Poder Ju d iciá rio é assegurada a u to n o m ia a d m in istra tiva e f i­

0 S uprem o Tribunal Federal, em duas o p ortu nida de s (ADIMC 468-9, Rei.

Uma vez estipulados os lim ites pela lei de diretrizes orçamentárias, há

O Poder Judiciário, na esfera federal, te m sua a u to n o m ia financeira

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