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Previdência social no Brasil:

o que foi feito, o que falta fazer

Meiriane Nunes Amaro e Fernando


Boarato Meneguin

Sumário
1. Introdução: o problema da previdência
social. 2. O processo de reformulação da previ-
dência social brasileira. 2.1. Reforma constitu-
cional da previdência social: o que o poder exe-
cutivo queria e o que conseguiu efetivar. 2.2.
Principais mudanças empreendidas (ajustes
paramétricos). 2.2.1. Regime previdenciário
dos servidores públicos. 2.2.2. Regime geral de
previdência social (rgps). 2.2.3. Regime de pre-
vidência privada. 2.3. Regulamentação da re-
forma da previdência social. 2.3.1. Mudanças
na previdência privada. 2.3.2. Instituição do
fator previdenciário. 3. Principais resultados
da reforma e perspectivas. 3.1. Previdência pú-
blica. 3.2. Previdência privada. 4. Considera-
ções finais.

1. Introdução: o problema da
previdência social

Os sistemas previdenciários podem ope-


rar, basicamente, na forma de dois regimes:
capitalização e repartição. No regime de
capitalização, os benefícios de cada indiví-
duo são custeados pela capitalização pré-
via dos recursos das próprias contribuições
feitas ao longo da vida ativa. Já no regime
de repartição, as aposentadorias dos inati-
Meiriane Nunes Amaro é Mestre em Eco- vos e demais benefícios são financiados por
nomia pela Universidade de Brasília e Consul-
quem está contribuindo naquele momento,
tora Legislativa do Senado Federal.
Fernando Boarato Meneguin é Mestre em e os atuais contribuintes terão suas aposen-
Economia do Setor Público e Doutorando em tadorias financiadas pelos ativos da gera-
Economia pela Universidade de Brasília. Con- ção seguinte. Na prática, na maioria dos
sultor Legislativo do Senado Federal. países, os sistemas são híbridos, isto é, há
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mecanismos de capitalização que convivem tasse antes dos 50 anos, expondo distorções
com outros de repartição. no sistema que contribuíram para a sua des-
A Constituição de 1988 foi elaborada sob legitimação como instrumento de justiça
uma herança cultural do regime de reparti- social.
ção, fruto, de um lado, da dilapidação das Diante dos maiores gastos associados à
reservas capitalizadas pelas antigas caixas conjugação do envelhecimento gradativo da
e institutos, além da tradição paternalista, população com a generosidade da legisla-
em que cabe ao Estado fornecer aos indiví- ção previdenciária, os sucessivos governos
duos os meios de subsistência. No que se foram-se acomodando a essa situação atra-
refere aos servidores públicos, a Constitui- vés do aumento das alíquotas contributivas.
ção ampliou o rol de direitos, introduzindo Ao final dos anos 1990, a alíquota atingiu o
o princípio de reajustes iguais para ativos e montante de 20% para o empregador e de 8
inativos. A Carta Magna foi escrita com a a 11% para o empregado, dependendo do
preocupação muito mais de assegurar o aces- nível salarial. No âmbito dos regimes de
so de diferentes grupos e categorias aos re- previdência de servidores públicos, apenas
cursos transferidos pelo governo, do que de em 1993 foi introduzida na Constituição
viabilizar as fontes de financiamento que regra que permitia a cobrança de contribui-
permitissem atingir esse objetivo. Uma ilus- ção do servidor para o custeio de sua apo-
tração desse fato reside na área rural, em sentadoria – até então, a alíquota de contri-
que a Constituição de 1988 ampliou os be- buição dos servidores federais civis era de
nefícios de meio para um salário mínimo, 4%, e destinada apenas ao custeio das pen-
reduziu em cinco anos a idade e tempo de sões. Desde então, as alíquotas médias se
serviço para efeito de aposentadoria e in- situam em 11%.
corporou milhares de trabalhadores que Um dos inconvenientes associados ao
nunca haviam contribuído para o sistema. aumento das alíquotas é a dificuldade cres-
O resultado disso foi que a previdência cente de elevar a arrecadação através desse
social (até então atuarialmente deficiente, expediente, pois aumenta a propensão à
mas superavitária em termos de caixa, por evasão fiscal. Além disso, a alíquota mais
arrecadar um volume de recursos superior alta onera o custo da mão-de-obra e promo-
ao pagamento de aposentadorias e pensões), ve um incremento no trabalho informal.
tendo que arcar com um volume crescente A queda da relação entre o número de
de gastos, deixou paulatinamente de finan- contribuintes e de beneficiários da previdên-
ciar a saúde, que até então era em boa parte cia social é um fenômeno mundial, que de-
custeada pelo repasse da diferença entre as corre do envelhecimento gradativo das so-
receitas e despesas da previdência oficial (o ciedades, resultante da queda do crescimen-
art. 198 da Constituição Federal previa o fi- to da população. Essa situação é bem retra-
nanciamento do Sistema Único de Saúde tada no gráfico 1 a seguir.
pelo orçamento da seguridade social das três No Brasil, o mesmo fenômeno foi mais
esferas de poder). Essa diferença foi gradu- intenso, já que foi agravado pela possibili-
almente desaparecendo, o que provocou dade de as pessoas se aposentarem bem mais
uma crise do sistema de saúde pública na cedo que em muitos outros países, embora
primeira metade dos anos 1990. os valores médios das aposentadorias fossem
O Brasil era um dos poucos países do comparativamente bastante baixos, refletin-
mundo que adotavam a figura da aposenta- do a própria distribuição de renda no país.
doria por tempo de serviço. Essa figura, com- O Regime Geral da Previdência Social
binada com a possibilidade de aposentado- (RGPS) é gerido pelo Instituto Nacional do
ria proporcional, permitiu que um contin- Seguro Social (INSS) e alcança basicamente
gente não-desprezível de pessoas se aposen- os empregados regidos pela Consolidação

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Gráfico 1

Distribuição da População por Faixa


Etária no Brasil

2020 *
2010 *
1995
Ano

1980
1960
1940

0 10 20 30 40 50 60 70
Pontos percentuais

* Projeção 0 a 19 20 a 59 60 ou mais

Fonte: Ornélas (1998, pág. 3)

das Leis do Trabalho (CLT), sendo custea- a partir de junho de 2002, é de R$ 1.561,56.
do por contribuições dos empregados e dos O gráfico a seguir mostra a evolução das
empregadores. Para os segurados, o piso despesas com benefícios do INSS, cujo va-
atual dos beneficiários é de um salário mí- lor, nos 13 anos seguintes à aprovação da
nimo e, conforme o Boletim Estatístico da Constituição de 1988, subiu de 2,5% do PIB
Previdência Social, vol. 7, nº 7, o teto efetivo, em 1988, para 6,4% do PIB em 2001.

Gráfico 2

D espesas com benefícios do IN SS: 1980/2001


(% PIB )

6,4
6,0 5,8 6,0
5,3 5,4
4,9 4,9 5,0
4,2 4,2 4,3
3,9 3,7
3,5
3,2 3,4 3,4 3,4
2,6 2,5 2,7
1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Ano

Fonte: G iam biagi & Além , 1999, pág 229.


Boletim Estatístico da Previdência Social – vol. 5 nº 12, vol. 6 nº 10 e vol. 7 nº 6.

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É fácil perceber que o agravamento do de, que afetam negativamente a receita do
desequilíbrio ocorreu nos anos 90. Tal situ- sistema.
ação foi resultado da combinação de três fa- A partir de 1995, observa-se o apareci-
tores: significativa expansão da despesa mento e um contínuo crescimento do saldo
previdenciária, menor crescimento do PIB e negativo entre arrecadação e pagamento do
aumento do desemprego e da informalida- RGPS, conforme tabela e gráfico a seguir:

Tabela 1
Evolução do Saldo Previdenciário - INSS
(Valores em bilhões R$ de Dez/2001 - Deflator: INPC)
Pagamento de
Arrecadação Saldo
Ano Benefícios
Líquida Previdenciário
Previdenciários
1990 39,4 24,4 15,0
1991 35,4 25,6 9,8
1992 34,9 27,8 7,1
1993 39,7 37,4 2,3
1994 42,3 41,3 1,0
1995 50,8 51,2 -0,4
1996 55,4 55,8 -0,4
1997 57,3 61,3 -4,0
1998 58,4 67,3 -8,9
1999 58,5 69,7 -11,2
2000 62,5 73,8 -11,3
2001 65,2 78,5 -13,3
Fonte: SPS/MPAS

Gráfico 3

Evolução da Arrecadação Líquida e dos


Gastos com Benefícios
1990 - 2001
(Valores em bilhões R$ de Dez/2001 - Deflator:
INPC)
80,0
70,0
Arrecadação
60,0 Líquida
50,0
40,0 Pagamento de
30,0 Benefícios
Previdenciários
20,0
10,0
1990 1992 1994 1996 1998 2000

Fonte: SPS/MPAS
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Com relação ao regime de previdência um grande contingente de servidores cuja
do funcionalismo público, este tem seme- relação de trabalho era regida pela CLT. Os
lhanças com o regime de repartição simples servidores estatutários, por sua vez, não
do INSS, mas existem diferenças básicas. contribuíam para a aposentadoria, mas ape-
Uma delas se refere à gestão do próprio sis- nas para a cobertura de pensões e, ainda
tema, que é feita conjuntamente com a do assim, com alíquotas insuficientes.
pessoal ativo, como se não houvesse qual- Após a promulgação da Constituição de
quer diferença entre ativos e inativos. Nesse 1988, a maior parte dos celetistas foi con-
sentido, o governo deixa de explicitar qual- vertida em estatutários com a instituição do
quer recolhimento de contribuição para apo- Regime Jurídico Único, que previa também
sentadorias e pensões. Paga, simplesmente, a possibilidade da existência de regimes
o valor corrente desses benefícios, incorpo- próprios de previdência no âmbito da
rando, na sua receita geral, quaisquer con- União, Estados e Municípios. Os Estados e
tribuições cobradas dos funcionários ativos. grande parte dos Municípios adotaram esta
Sobre os valores dos benefícios, verifica- política, assumindo a responsabilidade
se que estes são maiores do que a última pelo passivo previdenciário desses servido-
remuneração líquida do servidor quando em res que, anteriormente, haviam contribuído
atividade, na medida em que corresponde à para o RGPS.
remuneração bruta sem incidência de con- Houve, inicialmente, uma ilusão de equi-
tribuição previdenciária. Ademais, é sem- líbrio financeiro, uma vez que o número de
pre reajustado na mesma proporção do au- aposentados era pequeno, não ocasionan-
mento da remuneração do cargo que gerou do gastos com benefícios, enquanto que, pelo
a aposentadoria/pensão. Como resultado, lado da receita, havia um fluxo de novos
os valores pagos aos inativos do serviço recebimentos. No entanto, o alívio inicial foi
público são, em média, bem mais elevados corroído pelos encargos com benefícios de
do que os efetuados no regime geral da pre- funcionários que começavam a constituir o
vidência. Como ilustração, o valor médio da estoque de aposentados e agravado pela
aposentadoria por tempo de contribuição no inexistência de fundos de reserva nos regi-
RGPS foi, no exercício de 2001, R$ 678,90. mes próprios de previdência. Em 1998, o
Em contrapartida, os inativos do setor pú- déficit previdenciário de Estados (inclusive
blico federal (administração direta, autár- DF) e Municípios foi, respectivamente, de
quica e fundacional) perceberam em 2001 o R$ 12,8 e R$ 2,5 bilhões. Mantida a tendên-
valor médio de R$ 2.005,00. cia atual, os gastos com inativos tendem a
A redução da força de trabalho no servi- ultrapassar a folha de pagamento de ativos,
ço público, nos últimos anos, agravou o des- afetando inclusive a disponibilidade de re-
compasso entre a receita das contribuições cursos para as políticas públicas locais.
dos servidores na ativa e os benefícios rece- Outro tema diretamente relacionado com
bidos por inativos e pensionistas. Como o déficit previdenciário é o reajuste do salá-
exemplo, em 1999, o governo central pagou rio mínimo. Como se sabe, desde a promul-
R$ 23,06 bilhões aos aposentados e pensio- gação da Constituição Federal de 1988, o
nistas enquanto recolheu contribuições no salário mínimo tornou-se o piso para os be-
montante de R$ 3,14 bilhões. nefícios da seguridade social. Isso significa
Essa situação deve-se, em grande parte, que, a todo aumento do salário mínimo, os
à forma como foi estruturada a seguridade benefícios previdenciários que se encontram
dos servidores públicos na Constituição de entre o valor antigo e o novo piso nacional
1988. Até os anos 80, além dos servidores recebem um incremento.
estatutários, a administração pública fede- Para se avaliar o aumento dos gastos
ral, estadual e municipal era composta por previdenciários a cada elevação do salário

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mínimo, temos que considerar seu reflexo sobre remunerações superiores a esse valor,
tanto na receita, em função da expansão da as quais não são aumentadas em decorrên-
base tributável em termos de valor, como na cia da elevação do piso salarial da econo-
despesa, em decorrência dos maiores bene- mia.
fícios pagos. O problema é que a despesa Com o intuito de ilustrar essas informa-
aumenta muito mais que a receita. Essa dis- ções, apresentamos os dados a seguir, que
paridade acontece porque grande parte dos dão uma dimensão do ocorrido face ao últi-
benefícios pagos corresponde ao valor do mo aumento do salário mínimo de R$ 180,00
salário mínimo, enquanto a maior parte da para R$ 200,00 (variação de 11,11%) em
receita advém das contribuições incidentes abril/2002.

Tabela 2

Impacto do aumento do salário mínimo


(Valores em milhões R$ de mai/2002 - INPC)
abr/02 mai/02 diferença
Arrecadação
Líquida 5.376 5.537 160
Benefícios
Previdenciários 6.420 6.609 189
Déficit
Previdenciário 1.043 1.072 29
Fonte: Informe da Previdência Social. Vol. 14 nº 06 - Jun/2002

Assim, percebe-se que o aumento de tos considerados fundamentais pelo Poder


11,11% do salário mínimo em abril de 2002 Executivo.
gerou um incremento na arrecadação de Durante esse período, persistiu como
R$160 milhões, porém também aumentou pano de fundo o paulatino e crescente dese-
os gastos em R$ 189 milhões, o que agravou quilíbrio financeiro do sistema previdenciá-
o déficit mensal do regime geral de previ- rio brasileiro versus o imprescindível con-
dência em R$ 29 milhões. trole dos gastos públicos. Isso posicionou a
aprovação da reforma da previdência social
2. O processo de reformulação da como ponto primordial da agenda política
previdência social brasileira nacional, o que continua a ocorrer no proces-
so de regulamentação.
Uma retrospectiva do processo de refor- Apresenta-se, a seguir, um panorama
mulação da previdência social brasileira global da reforma da previdência social, com
nos conduz a março de 1995, quando o texto destaque nas principais mudanças empre-
inicial da reforma da previdência foi enca- endidas no texto constitucional como resul-
minhado pelo Poder Executivo ao Congres- tado da promulgação da Emenda 20. Tal
so Nacional. Em novembro de 1998, a pro- panorama é complementado pela análise do
posição foi aprovada e consubstanciada na recente, e ainda em curso, processo de regu-
Emenda Constitucional nº 20, de 1998, em- lamentação da matéria, bem como por al-
bora com desfavoráveis alterações em pon- guns comentários acerca do impacto das

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mudanças nas contas previdenciárias e so- Tal configuração deveria abranger todos
bre as principais perspectivas a longo prazo. os trabalhadores, o que implicava o fim do
De modo a fornecer um quadro geral das regime de previdência dos servidores pú-
modificações empreendidas, apresenta-se, blicos.
inicialmente, uma visão abrangente da Todavia, ao longo do processo de análi-
emenda constitucional aprovada pelo Con- se e discussão da matéria, tal coordenada
gresso Nacional. A seguir, as mudanças provou ser implausível, seja do ponto de
mais relevantes são abordadas, subdividi- vista político, seja do financeiro. No primei-
das nas três distintas áreas contempladas ro caso, havia o poder de influência dos lo-
pela reforma: o regime previdenciário dos bbies corporativos. No segundo, o elevado
servidores públicos, principal alvo das al- custo financeiro da transição entre o sistema
terações; o regime geral de previdência soci- previdenciário vigente e o novo, em especial
al (RGPS); e o regime de previdência privada. num ambiente de sérias restrições fiscais.
Assim, pressionado pela perspectiva
2.1. Reforma constitucional da previdência concreta de déficits orçamentários crescen-
social: o que o poder executivo queria e o que tes, o Poder Executivo encaminhou ao Con-
conseguiu efetivar gresso, em março de 1995, uma proposta de
Inicialmente, a coordenada central das reforma da previdência social que buscou o
propostas acerca da reformulação da previ- caminho mais factível para sua aprovação:
dência brasileira era a unificação dos regi- manutenção dos três principais regimes –
mes previdenciários dos servidores públi- dos trabalhadores da iniciativa privada, dos
cos e dos trabalhadores da iniciativa priva- servidores públicos civis e dos servidores
da e a criação de dois sistemas gerais: um militares – mas sujeitos a regras uniformes
básico e unificado, com benefícios limitados (embora com importantes exceções). Isso sig-
a valor inferior ao atual teto dos benefícios nificou a continuidade do modelo de dois
previdenciários (cerca de dez salários míni- pilares: o primeiro representado pelos regi-
mos), e outro complementar, destinado a mes obrigatórios (RGPS e os regimes pró-
atender àqueles com remuneração superior prios dos servidores públicos); o segundo,
ao valor máximo estabelecido no regime pelos voluntários (previdência privada).
básico. Ademais, a proposta governamental re-
Tal concepção baseava-se em estudos e tirava da Constituição os detalhamentos
indicações de técnicos e instituições inter- dos regimes existentes (“desconstituciona-
nacionais, que aconselhavam para o Brasil lização”), restringia os planos de benefícios
uma mudança estrutural de seu sistema pre- e exigia contribuições de aposentados e pen-
videnciário, que deveria passar a se pautar sionistas. Vale mencionar que a “desconsti-
em um sistema de três pilares: tucionalização” de grande parte da maté-
(a) um básico e obrigatório, de limite pró- ria, ou seja, a transferência de várias nor-
ximo a três salários mínimos e baseado no mas para legislação infraconstitucional,
regime de repartição; buscava facilitar sua futura adaptação às
(b) um complementar, mas também obri- necessidades de natureza fiscal, tendo em
gatório, que contemplaria os segurados com vista o menor quorum exigido para aprova-
renda de até dez salários mínimos, calcado ção de leis. É exemplo a exclusão do texto
no regime de capitalização; constitucional das regras de concessão dos
(c) um terceiro, voluntário, também ba- benefícios do RGPS (um dos poucos itens
seado na capitalização de contas individu- eliminados da Constituição e que, confor-
ais, destinado a cobrir os trabalhadores com me será analisado adiante, abriu caminho
remunerações mais elevadas (fundos de pen- para importantíssimo avanço no processo
são que, na realidade, já existem no Brasil). de regulamentação da reforma).

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Em grandes linhas, a proposição do Po- vidores com renda inferior ao teto de benefí-
der Executivo buscava tornar o sistema pre- cios do RGPS.
videnciário financeira e atuarialmente viá- Abrangendo tanto o regime dos servido-
vel a longo prazo. Nesse contexto, muitas res quanto o RGPS, pode-se mencionar a
restrições eram impostas aos regimes de pre- extinção da aposentadoria proporcional por
vidência. tempo de serviço e a redução do elenco de
Após o longo processo de tramitação da professores a ser contemplado com aposen-
matéria na Câmara e no Senado Federal, tadoria especial.
muitos pontos da proposta do Poder Execu- Cabe sublinhar que a substituição da
tivo não conseguiram ser aprovados, não se aposentadoria por tempo de serviço pela
concretizando, inclusive, a intenção de “des- aposentadoria por tempo de contribuição
constitucionalizar” a matéria. Com efeito, o resultou quase inócua, já que foram ressal-
texto final da emenda constitucional ficou vados vários casos em que, mesmo sem a
ainda mais detalhado do que o da Constitui- comprovação de contribuição, o tempo de
ção de 1988. serviço deve ser considerado como tal.
A emenda, promulgada em dezembro de Do lado do financiamento do sistema
1998, manteve os regimes de previdência previdenciário, ficou estabelecida a vincu-
existentes, igualando algumas regras váli- lação da receita decorrente da contribuição dos
das para o RGPS e para os regimes próprios segurados e dos empregadores incidente so-
de previdência dos servidores públicos. O re- bre a folha de pagamentos exclusivamente
gime das forças armadas, entretanto, foi man- para pagamento de benefícios do RGPS.
tido intacto. Outro aspecto da maior importância foi
Não obstante, vários avanços foram al- a abertura do seguro de acidentes do traba-
cançados. Dentre os principais, pode-se lho para o setor privado.
destacar a introdução na Constituição de No que concerne à previdência privada,
dispositivos direcionados a reduzir, no mé- novas exigências e diretrizes para funcio-
dio e longo prazos, os gastos do Tesouro Na- namento foram incorporadas. Contudo as
cional com a folha de pagamento de servido- principais inovações se deram no âmbito
res inativos e pensionistas, valendo citar: dos fundos de pensão patrocinados por en-
a) imposição de dez anos de serviço pú- tes públicos, sendo exemplos a manutenção
blico para habilitação a aposentadorias pro- da proposta inicial do Poder Executivo de
gramáveis e de cinco anos no cargo ocupado; paridade entre a contribuição da patrocina-
b) fim da acumulação de aposentadori- dora e a contribuição do segurado e a exi-
as, bem como impossibilidade de aumento gência de ajustes destinados a garantir o
de renda quando da passagem do servidor equilíbrio atuarial desses fundos.
para a inatividade; É importante destacar que a Emenda 20
c) restrições à acumulação de aposenta- preservou os direitos adquiridos daqueles
doria e salário e imposição de teto a qualquer que, até a data de sua publicação, tivessem
rendimento oriundo dos cofres públicos; cumprido os requisitos para obter aposen-
d) imposição de idade mínima para apo- tadoria e pensão. Além disso, estabeleceu
sentadoria integral por tempo de contribui- que a concessão desses benefícios deveria
ção. basear-se na legislação em vigor na época
A possibilidade de criação de fundos de da aquisição do direito.
pensão federal, estaduais e municipais re- Por fim, sublinhe-se que o texto final da
presentou outra inovação fundamental. Em emenda deixou de contemplar pontos im-
tais casos, as regras especiais e mais favorá- portantes, os dois primeiros incluídos no
veis dos regimes de previdência dos servi- substitutivo do Senado Federal e rejeitados
dores públicos aplicar-se-ão apenas aos ser- pela Câmara dos Deputados:

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(a) limites de idade nas regras da apo- – aposentadoria por tempo de serviço;
sentadoria por tempo de contribuição dos – restrições à acumulação de remunera-
trabalhadores da iniciativa privada; ções e proventos de aposentadoria;
(b) incidência de contribuição previden- – fixação do valor das aposentadorias e
ciária sobre aposentadorias e pensões no pensões e contribuições dos servidores ina-
âmbito do setor público e a aplicação de um tivos e pensionistas;
redutor (de até 30%) sobre as aposentadori- – regime de previdência complementar
as e pensões dos servidores com maior re- para servidores públicos.
muneração; É importante lembrar que a previdência
(c) desvinculação entre os reajustes sa- dos militares não foi alterada, não se apli-
lariais dos servidores ativos e os reajusta- cando a eles as novas regras relativas aos
mentos das aposentadorias e pensões no servidores civis. Ademais, após a aprova-
âmbito do setor público. ção da Emenda Constitucional nº 18, de
1998, os militares – membros das Forças
2.2. Principais mudanças empreendidas Armadas e das polícias militares e corpos
(ajustes paramétricos) de bombeiros militares – passaram a ser con-
Apresentado o panorama global da siderados tão-somente militares da União,
Emenda 20, cabe analisar os tópicos mais dos estados, do Distrito Federal e dos terri-
relevantes no contexto das alterações em- tórios, deixando de ser enquadrados como
preendidas, quais sejam: servidores públicos.
– mudanças no regime previdenciário A aposentadoria por tempo de serviço,
dos servidores públicos; inexistente em quase todos os países do
– mudanças no Regime Geral de Previ- mundo, foi, sem dúvida, o benefício mais vi-
dência Social (RGPS); sado na reforma previdenciária. Não só de-
– novos dispositivos sobre o regime de vido ao custo elevado, decorrente da amplia-
previdência privada, em especial alterações ção do tempo de gozo do benefício, como tam-
nos fundos de pensão vinculados a entes bém porque favorece basicamente os traba-
públicos. lhadores melhor situados no mercado de tra-
Sobre cada tema, procura-se realçar as balho, com empregos formais e duradouros
principais diferenças entre as regras até en- o suficiente para permitir a comprovação do
tão vigentes e os novos dispositivos cons- tempo de serviço exigido.
tantes da emenda constitucional, apresen- A reforma da previdência não extinguiu
tando quadros que sintetizam as alterações esse benefício, mas o restringiu, eliminando
empreendidas, seguidos dos comentários a aposentadoria proporcional, ou seja, com
pertinentes. menor tempo de serviço, e impondo, para a
integral, limite de idade e comprovação de
2.2.1. Regime previdenciário dos tempo de contribuição, ao invés de tempo
servidores públicos de serviço. Tais mudanças irão refletir-se na
A maioria dos dispositivos constitucio- redução das despesas previdenciárias a
nais modificados na área do serviço públi- médio e longo prazos, tendo em vista que for-
co seguiu a premissa básica de redução de çam o adiamento do pedido de aposentado-
despesas, embora tenham cumprido, aces- ria, diminuindo o tempo de seu usufruto.
soriamente, o objetivo de aproximar os re- A exigência da carência de dez anos no
quisitos e critérios vigentes para o regime serviço público para a concessão de apo-
de previdência dos servidores públicos ci- sentadoria representou outro importante
vis e para o RGPS. aperfeiçoamento do sistema. Isso, porque
As principais mudanças são agrupadas passou a impedir que pessoas que sempre
nos quadros relativos aos seguintes temas: tivessem trabalhado no setor privado, ten-

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Tabela 3
Aposentadoria por tempo de serviço

CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20 /1998


Servidores em geral: Servidores em geral:
– integral: aos 35 anos de serviço, – integral: aos 35 anos de contribuição e 60 de idade, se
se homem, e aos 30, se mulher; homem, e aos 30 anos de contribuição e 55 de idade, se
mulher, desde que o servidor tenha cumprido tempo mínimo de
10 anos de efetivo exercício no serviço público e de 5 anos no
cargo em que se der a aposentadoria.
Nas regras transitórias: acréscimo no tempo de contribuição
equivalente a 20% do tempo ainda por cumprir para atingir 35
anos de contribuição, se homem, ou 30, se mulher.
Cumulativamente, idade mínima de 53 anos, se homem, e 48,
se mulher, e 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se der
a aposentadoria.
Observada a proibição de contagem fictícia, o tempo de serviço
cumprido até que a lei discipline a matéria deve ser
considerado tempo de contribuição.
– proporcional: aos 30 anos de – proporcional: eliminada das regras permanentes.
serviço, se homem, e aos 25, se Nas regras transitórias: acréscimo no tempo de contribuição
mulher. equivalente a 40% do tempo ainda por cumprir para atingir 30
anos de contribuição, se homem, ou 25, se mulher.
Cumulativamente, idade mínima de 53 anos, se homem, e 48,
se mulher, e 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se der
a aposentadoria.
Professores: Professores:
– integral após 30 anos de efetivo – ficou mantido o benefício, somente para professores que
exercício de função de exerçam funções de magistério na educação infantil e no
magistério, se professor, e após ensino fundamental e médio. Deles, exige-se, além do tempo
25, se professora. de contribuição, idade de 53 anos, se professor, e 48, se
professora.
Na transição, todos os professores podem optar pelas regras
estabelecidas para os demais trabalhadores, sendo que o seu
tempo de magistério até a publicação da Emenda deve ser
contado com acréscimo de 17%, se professor, e de 20%, se
professora.
Magistrados e membros do Magistrados e membros do Ministério Público e Tribunal de
Ministério Público e Tribunal de Contas:
Contas: – aplicam-se as mesmas regras definidas para os servidores
– integral aos 30 anos de serviço públicos civis, sendo que, no caso de aposentadoria pelas
e 5 anos de efetivo exercício da regras transitórias, se homem, o seu tempo de serviço exercido
judicatura. até a data da publicação da Emenda, deve ser contado com
acréscimo de 17%.

do, portanto, contribuído para a previdên- à contagem recíproca de tempo de contri-


cia social com base em salário de contribui- buição. Nesses casos, em especial quando o
ção de valor limitado (em torno de dez salá- cargo público ocupado proporciona eleva-
rios mínimos), ingressassem no serviço pú- da remuneração, é totalmente inadmissível,
blico, nos últimos anos de atividade, reque- sob o ponto de vista da coletividade, a dis-
rendo aposentadoria, pouco depois, graças paridade entre as contribuições realizadas,

18 Revista de Informação Legislativa


necessariamente limitadas devido às regras ção imediata de contagem de tempo de ser-
da previdência social, e o montante recebi- viço fictício (como a licença-prêmio em do-
do de aposentadoria e pensão, cujo cálculo bro) para fins de aposentadoria e pensão.
do valor toma por base a remuneração inte- A proibição explícita de acumulação de
gral do servidor. Assim, a carência de dez proventos também se insere no contexto de
anos cumpre o objetivo de aproximar o flu- contenção de gastos públicos. Contudo o
xo de receita oriunda de contribuições e o de mesmo não é verdade no que concerne à
gasto com pagamento de benefícios. vedação de acumulação de proventos com
Essa lógica aplica-se também à exigên- remuneração de cargo. Isso, porque o cargo
cia de cinco anos no cargo em que se dará a que deixar de ser ocupado por um servidor
aposentadoria. Sendo o benefício definido aposentado possivelmente passará a sê-lo
com base na remuneração do servidor no úl- por outro servidor que ingresse no serviço
timo cargo ocupado, e não em toda sua vida público. Assim, em termos de redução de
contributiva, garante-se que, pelo menos du- gastos, o impacto tende a ser mínimo.
rante cinco anos, as contribuições sejam mais Convém também destacar que, ao se ex-
compatíveis com o valor do benefício. cetuarem da vedação de percepção simultâ-
Por fim, vale mencionar que também fa- nea de proventos e remuneração os inativos
vorece uma maior correlação entre contri- que, até a publicação da emenda, tivessem
buições e pagamento de benefícios a proibi- ingressado novamente no serviço público,

Tabela 4
Restrições à acumulação de remunerações
e proventos de aposentadoria
CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/1998
Existência de teto para o valor de Aplicação do teto à soma total dos proventos, inclusive quando
cada remuneração e provento, decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos e
considerado individualmente. de atividades sujeitas a contribuição para a Previdência, bem
como ao montante resultante da adição de proventos com
remuneração de cargo acumulável na forma da Constituição,
cargo em comissão e de cargo eletivo.
Obs: O teto também ficou estabelecido na reforma
administrativa. Além disso, nas duas reformas, além de não
haver regra de transição, não se reconheceu, em princípio,
direito adquirido nesse aspecto.
De acordo com o STF, era Proibição de acumulação de proventos (incluindo-se os
inconstitucional a percepção proventos dos militares) e remuneração de cargo, emprego ou
simultânea de proventos de função pública, ressalvando-se os cargos acumuláveis na forma
aposentadoria com a remuneração da Constituição, os cargos em comissão declarados em lei de
de cargo, emprego ou função livre nomeação e exoneração e os cargos eletivos.
pública, ressalvados os Obs: A vedação não se aplicou àqueles que, até a publicação da
acumuláveis na forma da emenda, tivessem ingressado novamente no serviço público,
Constituição. embora seus rendimentos totais sujeitem-se a teto.
De acordo com o STF, é Proibição de percepção de mais de uma aposentadoria à conta
inconstitucional a percepção de do regime de previdência do servidor público (ressalvados os
proventos de aposentadoria cargos acumuláveis na forma da Constituição), bem como de
referentes a mais de um cargo, inscrição de servidor no RGPS.
emprego ou função pública, Obs: Não houve regra de transição para os direitos em processo
ressalvados os acumuláveis na de aquisição, mas foram respeitados os direitos adquiridos,
forma da Constituição. embora com rendimentos totais sujeitos a teto.

Brasília a. 40 n. 157 jan./mar. 2003 19


assegurou-se a esses servidores um direito pelo STF. Assim, inúmeros são os casos em
até então considerado inconstitucional pelo que tal limite é ultrapassado. De qualquer
Supremo Tribunal Federal (STF). forma, a reforma administrativa (Emenda
Por fim, ressalte-se que a imposição de Constitucional nº 19, de 1998) tende a resol-
teto de rendimentos é uma questão bastante ver tal questão, embora ainda dependa de
complicada. Atualmente, todas as vanta- legislação complementar, para que os no-
gens pessoais estão fora desse limite máxi- vos dispositivos relacionados à matéria en-
mo, de acordo com jurisprudência firmada trem em vigor.

Tabela 5
Fixação do valor das aposentadorias e pensões e
contribuições dos servidores inativos e pensionistas

CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/1998


Fixação das Aposentadorias e Fixação das Aposentadorias e Pensões:
Pensões: As aposentadorias e as pensões, por ocasião de sua concessão,
Nenhuma restrição. não podem exceder a remuneração do servidor no cargo efetivo
em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para
a concessão da pensão.
Contribuições de Aposentados e Contribuições de Aposentados e Pensionistas:
Pensionistas: Não é permitida a incidência. Assim, servidores inativos e
Havia controvérsia acerca da pensionistas continuam sem contribuir para seus regimes de
constitucionalidade da incidência previdência. Agora a vedação é constitucional, de acordo com
de contribuições previdenciárias o STF.
por parte de servidores inativos e
pensionistas.

Com relação à fixação do valor das apo- que aquele valor. Contudo o redutor foi su-
sentadorias e pensões, vale mencionar que primido pela Câmara dos Deputados.
o Senado havia aprovado a instituição de De qualquer forma, cabe sublinhar que
um redutor de até 30%, que seria aplicado tal redutor havia sido fixado pelos senado-
sobre a remuneração que serve de base para res, por pressão do Poder Executivo, para
o cálculo dos proventos de aposentadoria e compensar a permanência, no texto consti-
pensão do servidor e seus dependentes. Esse tucional, da paridade entre os reajustes dos
redutor, no entanto, só atingiria os servido- rendimentos dos servidores ativos e dos ina-
res com remuneração acima do valor máxi- tivos e pensionistas, que não teve condições
mo dos benefícios da previdência social, fi- políticas de ser eliminada, embora fosse uma
xado em R$ 1.200,00 (valor equivalente, na das principais metas iniciais do Executivo.
época, a dez salários mínimos). Dessa for- De acordo com o Poder Executivo, tal eli-
ma, e tendo em vista o objetivo central de minação era importante em vista da expres-
conter gastos com inativos e pensionistas, siva repercussão financeira desse disposi-
com destaque para os oriundos de proven- tivo. Isso, porque implica que qualquer revi-
tos e pensões de maior valor, buscava-se são na remuneração dos ativos, inclusive
assegurar aos servidores de menor remune- aumento real decorrente de transformação
ração um tratamento mais próximo do dis- ou reclassificação de cargo, tem que ser re-
pensado aos trabalhadores do setor priva- passada aos correspondentes servidores
do, que não estariam sujeitos a esse redutor, inativos e aos pensionistas. Assim, além de
mas também não poderiam receber mais do desestimular a melhoria de carreiras espe-

20 Revista de Informação Legislativa


cíficas, a mencionada paridade tem feito com continuaria isenta, além de, mais uma vez,
que os gastos com a folha de pagamento dos conferir-se tratamento equânime entre eles
aposentados e pensionistas cresça substan- e os trabalhadores da iniciativa privada, que
cialmente, sendo praticamente idêntica aos não contribuem para a previdência social e
dos servidores ativos. estão sujeitos ao mesmo limite. Todavia a
Assim, o único dispositivo aprovado no proposta foi rejeitada pela Câmara dos
contexto da fixação dos proventos e pensões Deputados.
foi o que veda que o valor desses benefícios, A importância da questão fez com que o
por ocasião de sua concessão, ultrapasse a Poder Executivo não desistisse e enviasse
remuneração do servidor quando em ativi- ao Congresso Nacional, no ano seguinte,
dade, situação bastante onerosa para os co- estas proposições:
fres públicos e que era realidade até então. – primeiro, um projeto de lei sobre o as-
Sublinhe-se que tal dispositivo ainda vige sunto, que, transformado em lei, foi posteri-
para os militares. ormente julgado inconstitucional;
Outra proposta do Poder Executivo que – a seguir, nova proposta de emenda
não passou pelo crivo do Congresso Nacio- constitucional, explicitando claramente
nal foi a obrigatoriedade de recolhimento como devidas às contribuições previdenci-
de contribuições previdenciárias por parte árias dos servidores e militares inativos, bem
de servidores aposentados e pensionistas. como de seus pensionistas, a incidirem so-
Aqui, o objetivo governamental era, mais bre a parcela do provento ou da pensão su-
uma vez, aumentar a arrecadação do Tesou- perior a R$ 600,00, que se encontra em tra-
ro Nacional. O argumento era o seguinte: mitação na Câmara dos Deputados (Projeto
não é justo, do ponto de vista social, nem de Emenda Constitucional nº 136, de 1999).
financeiramente sustentável, que a aposen- O Poder Executivo insiste na matéria por
tadoria e a pensão, ao se basearem na remu- considerar a contribuição previdenciária
neração integral do servidor ativo e não se- dos servidores públicos aposentados e pen-
rem objeto de recolhimento previdenciário, sionistas fundamental para a redução do
superem, em termos líquidos, essa remune- déficit público, além de representar um dos
ração. Além disso, o regime financeiro que poucos itens de ajuste com repercussão no
vige, no âmbito da previdência do setor pú- curto prazo.
blico, é o de repartição simples, onde os ser- Vale sublinhar que, entre 1987 e 1999,
vidores ativos contribuem para pagar as enquanto a despesa com servidores ativos
aposentadorias e pensões dos inativos e praticamente duplicou, o gasto com servi-
pensionistas, e não o da capitalização, que dores inativos e pensionistas passou a ser
implicaria na formação de poupança indi- 4,5 vezes maior, com tendência ascendente.
vidual para usufruto posterior. Assim, não Nos doze meses anteriores a junho de 1999,
cabe argumentar que haveria uma apropri- por exemplo, os gastos acumulados com
ação indevida das contribuições, porque elas inativos e pensionistas consumiram 44% da
não dariam direito a um novo benefício. Na despesa total com pessoal, ou seja, quase o
realidade, os inativos e pensionistas estari- mesmo montante gasto com o custeio dos
am contribuindo para custear seus própri- servidores ativos.
os benefícios correntes. Para os servidores que ingressem na
No Senado, na tentativa de aprovar a Administração Pública após a publicação
medida, decidiu-se que as contribuições in- da emenda constitucional, as mudanças ten-
cidiriam apenas sobre aposentadoria e pen- dem a ser muito mais significativas do que
são de valor igual ou superior ao teto de be- as até aqui mencionadas. Isso, porque, no
nefícios da previdência social. Desse modo, processo de discussão e votação da maté-
a maior parte dos servidores e pensionistas ria, o Poder Executivo conseguiu introduzir

Brasília a. 40 n. 157 jan./mar. 2003 21


Tabela 6
Regime de previdência complementar
para servidores públicos
CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/1998
Nenhuma referência sobre o assunto. A União, os estados, o DF e os municípios, desde que
instituam regime de previdência complementar para seus
servidores, poderão fixar, para as aposentadorias e pensões a
serem concedidas, o mesmo limite máximo estabelecido para
os benefícios da previdência social. Ou seja, desde que criem
o regime complementar, podem eliminar a aposentadoria e
pensão integrais.
Obs: Essa situação só se aplica ao servidor que ingresse no
serviço público após a publicação do ato de instituição do
correspondente regime de previdência complementar, que,
por seu turno, só pode ser instituído depois da vigência da lei
complementar que disporá sobre o assunto. Para os demais
servidores, a aplicação da nova sistemática só pode ocorrer
mediante opção individual.

dispositivo que certamente significará mu- dez salários mínimos. Rendimentos adicio-
dança radical no escopo do regime de pre- nais, somente se oriundos da previdência
vidência do servidor público, embora a mí- complementar. Nesse último caso, cabe res-
dia e muitos observadores e analistas não saltar que os planos a serem instituídos di-
tenham a ele dispensado a atenção devida. ficilmente garantirão a percepção dos ren-
Trata-se do dispositivo que prevê que a dimentos médios auferidos pelo servidor
União, os estados, o Distrito Federal e os quando em atividade. Com efeito, os planos
municípios, desde que instituam regime de de previdência a serem criados certamente
previdência complementar para os seus ser- serão baseados no sistema de “contribuição
vidores, poderão fixar, para o valor das apo- definida”, onde benefícios futuros depen-
sentadorias e pensões a serem concedidas dem da capitalização das contribuições, ao
de acordo com as regras específicas para os invés de “benefício definido”, onde o valor
servidores públicos, o limite máximo esta- dos benefícios é garantido independente-
belecido para os benefícios do RGPS (fixa- mente do montante acumulado nas contas
do pela emenda em R$ 1.200,00, sujeito a individuais. Isso, porque o primeiro sistema
atualização monetária). é muito mais apropriado à garantia de equilí-
Tal possibilidade abriu caminho para o brio de longo prazo dos fundos de pensão.
fim da aposentadoria e pensão de valor per- Adicionalmente, cabe ressaltar que a re-
manentemente igual à remuneração perce- cente reforma administrativa (Emenda 18)
bida pelo servidor quando em atividade, no permitirá a contratação de servidores pú-
caso daqueles que perceberem mais de blicos pelo regime celetista, no caso de car-
R$ 1.200,00. Ou seja, para tais servidores, reiras não-típicas de governo. Com isso, o
representará o fim da principal vantagem do Estado contará com fator adicional de redu-
regime previdenciário do servidor público, a ção de gastos futuros com a folha de paga-
aposentadoria integral. mento de servidores inativos e pensionistas.
Em outras palavras, ficou previsto o es- Entretanto, na medida em que as novas
tabelecimento de um sistema semelhante ao sistemáticas só serão aplicadas, obrigatori-
vigente no âmbito do RGPS: benefícios su- amente, aos novos empregados que ingres-
jeitos a um teto, correspondente a menos de sem no serviço público depois da regula-

22 Revista de Informação Legislativa


mentação dos dispositivos constitucionais, cursos dos respectivos tesouros e recursos
bem como da instituição dos corresponden- provenientes de contribuições – destinados
tes planos de previdência complementar, a ao pagamento de aposentadorias e pensões
repercussão somente será verificada no lon- concedidas aos respectivos servidores.
go prazo.
Por fim, ressalte-se que a previsão de 2.2.2. Regime geral de previdência social (RGPS)
implementação da previdência complemen- As regras referentes à previdência social
tar no âmbito do setor público foi reforçada sofreram menores alterações do que as dos
por outro dispositivo: o que permite a cons- servidores públicos, embora possam ser
tituição, pela União, estados, DF e municí- identificados alguns pontos relevantes, dis-
pios, de fundos – integrados por ativos, re- criminados na tabela a seguir.

Tabela 7
Regime geral de previdência social

CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20 /1998


Financiamento da seguridade Financiamento da seguridade social:
social: Veda a utilização das contribuições dos segurados e das
Contribuições sobre a folha de empresas incidentes sobre a folha de salários e demais
salários direcionadas à Seguridade remunerações do trabalho para outro fim que não o
Social (previdência social, saúde e pagamento de benefícios previdenciários.
assistência social).
CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20 /1998
Aposentadoria por tempo de serviço: Aposentadoria por tempo de serviço:

Trabalhadores em geral: Trabalhadores em geral:


– integral(*): aos 35 anos de – integral(*): aos 35 anos de contribuição, se homem, e aos
trabalho, se homem, e aos 30, se 30 anos de contribuição, se mulher.
mulher; – proporcional: foi extinto.
– proporcional: aos 30 anos de
trabalho, se homem, e aos 25, se
mulher.

Professores: Professores:
– integral após 30 anos de efetivo – ficou mantido o benefício, somente para professores que
exercício de função de exerçam funções de magistério na educação infantil e no
magistério, se professor, e após ensino fundamental e médio.
25, se professora. Na transição, eles podem optar pelas regras estabelecidas
para os demais trabalhadores, sendo que o seu tempo de
magistério até a publicação da emenda será contado com um
acréscimo de 17%, se professor, e de 20%, se professora.
Acidentes do trabalho: Acidentes do trabalho:
É direito dos trabalhadores seguro Manteve o direito dos trabalhadores ao seguro contra
contra acidentes do trabalho, a acidentes do trabalho, a cargo do empregador, retirando a
cargo do empregador. menção à sua cobertura pela previdência social.
A previdência social deve atender a Novo dispositivo passou a determinar que a cobertura do
cobertura dos eventos de doença, risco de acidente do trabalho deverá ser atendida
invalidez e morte, incluídos os concorrentemente pela previdência e pelo setor privado.
resultantes de acidente do trabalho.
(*)
Na realidade, na previdência social, não há aposentadoria integral, no sentido de igual ao salário do trabalhador,
mas a correspondente a 100% do seu salário-de-benefício, ou seja, 100% da média dos seus últimos salários-de-
contribuição.

Brasília a. 40 n. 157 jan./mar. 2003 23


Com relação ao financiamento da previ- o tempo de serviço cumprido, maior o tem-
dência social, o aspecto mais relevante é a po adicional exigido na regra de transição.
vinculação da receita oriunda das contri- Assim, como são freqüentes as aposentado-
buições dos segurados e empresas sobre a rias proporcionais em idades inferiores aos
folha de salários ao pagamento de benefíci- limites estabelecidos, as regras de transição
os previdenciários. Não obstante, cabe res- deverão resultar em sensível redução nos
saltar que tal alteração não significou fol- pedidos de aposentadorias proporcionais
gas financeiras para a previdência, dado nos primeiros anos após a entrada em vigor
que esses pagamentos já consumiam todos da emenda previdenciária. Ou seja, impli-
os recursos provenientes de tal arrecadação. carão redução de gastos públicos.
Quanto à aposentadoria por tempo de Com relação aos benefícios decorrentes
serviço, o Poder Executivo deu grande ênfa- de acidentes de trabalho, cabe lembrar que,
se à necessidade de sua substituição pela embora há muitos anos o risco de acidentes
aposentadoria por tempo de contribuição laborais seja coberto com exclusividade pela
sujeita a limites de idade. Entretanto, os li- previdência social, nem sempre foi assim.
mites não foram aprovados. Na verdade, Com efeito, houve períodos em que a con-
eles só constam das regras transitórias para cessão de tal benefício era responsabilida-
a concessão da aposentadoria por tempo de de do setor privado.
contribuição, tendo sido eliminados das re- Desse modo, pode-se afirmar que as
gras permanentes. Assim, o efeito prático foi mudanças nessa área caminharam no sen-
a eliminação dos quesitos de idade mínima, tido de permitir a volta à privatização do
já que ninguém optará por regra transitória seguro de acidentes de trabalho. Nesse con-
mais desfavorável do que a estipulada na texto, o dispositivo mais significativo é o que
parte permanente da Constituição. estabelece que a cobertura deve ser atendi-
Além disso, conforme antes menciona- da concorrentemente pela previdência soci-
do, as exceções estabelecidas acabaram tor- al e pelo setor privado.
nando a mudança de tempo de serviço para Na medida em que não está mais explí-
tempo de contribuição praticamente inócua. cito no texto constitucional que a cobertura
Resultado: ficaram praticamente inalteradas de eventos resultantes de acidente do traba-
as condições para a percepção da aposen- lho seja responsabilidade da previdência
tadoria por tempo de contribuição para os social, corre-se o risco de que venha a ocor-
trabalhadores do setor privado. Com isso, rer a seguinte situação: a quem estiver com
introduziu-se uma diferenciação marcante cobertura acidentária junto ao setor priva-
em comparação com os servidores públicos, do, não mais serão concedidos benefícios
para os quais foi mantida a exigência de pela previdência social se a sua causa for
idades mínimas 1. um acidente do trabalho.
A aposentadoria proporcional, por seu Nesse caso, é oportuno lembrar que, na
turno, foi eliminada das regras permanen- época em que o seguro acidentário era ope-
tes, continuando válida apenas para aque- rado apenas pelo setor privado, era comum
les que já participavam do RGPS quando acidentados não receberem, de imediato, o
da promulgação da reforma. Para esses úl- benefício, principalmente os de valor mais
timos, regras de transição mais restritivas elevado, devido a questionamentos pela se-
foram estabelecidas. Assim, instituiu-se tra- guradora quanto à caracterização ou não
tamento diferenciado entre os trabalhado- do ocorrido como acidente do trabalho. As-
res que já eram segurados do sistema e aque- sim, é aconselhável que a regulamentação
les que passaram a integrar o mercado de futura da matéria seja amplamente discuti-
trabalho após a promulgação da emenda. da, a fim de que não se repitam erros do pas-
Observe-se, também, que, quanto menor sado.

24 Revista de Informação Legislativa


2.2.3. Regime de previdência privada (a) uma estabelecendo as regras gerais
do sistema, destinada a modernizar a pre-
Atualmente, existem 359 fundos de pen- vidência privada como um todo;
são no Brasil, com um estoque de recursos (b) outra direcionada a fixar regras es-
da ordem de 14% do Produto Interno Bruto pecíficas ao relacionamento entre empresas
(PIB) (R$ 171 bilhões, em maio de 2002, de estatais e seus fundos de pensão; e
acordo com dados da ABRAPP) e 2,26 mi- (c) outra dispondo sobre as normas ge-
lhões de participantes e dependentes. Cer- rais para instituição de regime de previdên-
ca de 70% desse estoque pertencem aos fun- cia complementar pela União, estados, DF e
dos de pensão patrocinados por empresas municípios.
públicas, e o relacionamento entre tais em- Tendo em vista a importância conferida
presas e seus respectivos fundos tem repre- aos fundos de pensão vinculados ao setor
sentado importante foco de crescimento do público, a tabela 8 a seguir enfoca, exclusi-
déficit público. vamente, os principais dispositivos a eles
Assim, não surpreende que as principais relacionados.
mudanças relacionadas à previdência pri-
vada, na Emenda 20, tenham objetivado a 2.3. Regulamentação da reforma da
redução de gastos públicos, nesse caso aque- previdência social
les representados pelos recursos públicos A Emenda 20, além de ter instituído
direcionados aos fundos de pensão patro- mudanças imediatas nos regimes de previ-
cinados por empresas estatais. dência existentes, abriu caminho para futu-
Nesse contexto, dois dispositivos funda- ras mudanças por intermédio de novas leis,
mentais devem ser ressaltados. O primeiro destinadas a regulamentar diversos dispo-
estabeleceu que os fundos de pensão patro- sitivos constitucionais.
cinados por entidades públicas deveriam Destaque deve ser conferido às três leis
rever, no prazo de dois anos (a contar da complementares no âmbito da previdência
promulgação da Emenda 20), seus planos privada prevista na emenda. Duas delas
de benefícios e serviços, de modo a ajustá- foram promulgadas em maio de 2001 – Leis
los atuarialmente a seus ativos. Ou seja, Complementares nº 108 e 109 – restando
impôs-se “disciplina financeira e atuarial” uma a ser aprovada pelo Congresso Nacio-
a esses fundos. O segundo, e mais impor- nal (Projeto de Lei nº 9, de 1999). Adicional-
tante, reiterou a proposta inicial do Poder mente, há que ressaltar a lei que modifica as
Executivo de estabelecer a paridade entre regras para aposentadorias no RGPS, apro-
as contribuições dos participantes e do pa- vada em fins de 1999. Analisa-se a seguir
trocinador público. esses instrumentos legais.
No caso do último dispositivo, era real-
mente fundamental que constasse da Cons- 2.3.1. Mudanças na previdência privada
tituição, já que esse era o único meio de con- Embora a Emenda 20 tenha conferido
seguir limitar os gastos públicos direciona- relevância aos fundos de pensão patrocina-
dos aos fundos de pensão em funcionamen- dos por empresas estatais, não se limitou a
to. Em tais fundos, as regras extremamente essa questão, avançando de forma a abrir
generosas de participação do patrocinador caminho para a modernização e revitaliza-
estatal estão estabelecidas em contratos en- ção do regime de previdência privada no
tre as partes e, como tais, não poderiam ser Brasil, por intermédio do processo de regu-
alteradas por legislação infraconstitucional. lamentação da matéria.
A Emenda 20 estabeleceu que três leis Nesse contexto, destacam-se as Leis
complementares deveriam passar a regular Complementares nº 108 e 109, ambas de 29
o regime de previdência privada no Brasil: de maio de 2001. A primeira regulamenta

Brasília a. 40 n. 157 jan./mar. 2003 25


Tabela 8
Entidades de previdência privada
patrocinadas por entes públicos
CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20/1998
Não há referência sobre o assunto. Previsão de lei complementar destinada a disciplinar a
relação entre a União, estados, DF ou municípios, inclusive
suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e
empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto
patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada,
e as respectivas entidades.
Obs.: Tal lei aplicar-se-á, no que couber, às empresas
privadas permissionárias ou concessionárias de prestação de
serviços públicos, quando patrocinadoras de entidades
fechadas de previdência privada.

Não há referência sobre o assunto. Mantida a proposta do Poder Executivo de instituir a


paridade entre as contribuições dos patrocinadores públicos e
dos participantes dos fundos de pensão.

Não há referência sobre o assunto. Exigência de que as entidades de previdência privada


patrocinadas por entes públicos procedam, em 2 anos, ao
ajuste atuarial de seus planos de benefícios/serviços a seus
ativos. Além disso, ficou prevista pena de intervenção, sendo
os dirigentes dos fundos e os de suas respectivas
patrocinadoras responsáveis, civil e criminalmente, pelo
descumprimento da obrigação.

as novas restrições impostas pela Emenda modernização do regime de previdência


20 ao relacionamento entre as empresas es- complementar no Brasil, conferindo-lhe
tatais, enquanto patrocinadoras de fundos maior flexibilidade, credibilidade e transpa-
de pensão, e suas respectivas entidades fe- rência, bem como fortalecendo a capacida-
chadas de previdência complementar. Cabe de de regulação e fiscalização por parte do
sublinhar que tais restrições são adicionais Estado.
às regras gerais a serem observadas por todo Embora a proposição preserve a organi-
o sistema de previdência complementar, seja zação básica do sistema em entidades de
na esfera de patrocinadores públicos seja previdência complementar fechadas (aces-
na de privados. Além de regulamentar os síveis apenas aos empregados de patroci-
itens destinados a reduzir a sobrecarga do nadoras ou associados de instituidores) e
Estado no custeio de entidades fechadas de abertas (acessíveis a qualquer pessoa físi-
previdência, a lei aprimora os meios de fis- ca), ela tem seu foco nos planos de benefí-
calização e impõe regras que visam a as- cios. Isso significa que confere relevância às
segurar o equilíbrio financeiro dessas en- entidades multipatrocinadas (aquelas que
tidades. congregam mais de um patrocinador ou ins-
A Lei Complementar nº 109, por seu tur- tituidor) e aos multiplanos (entidades que
no, dispõe sobre as regras gerais do regime administram planos para diversos grupos
de previdência privada complementar (an- de participantes, com independência patri-
tes dispostas na Lei nº 6.435, de 15 de julho monial).
de 1977) e traz substanciais mudanças no Essa sistemática tende a reduzir sobre-
sistema. Em termos genéricos, pode-se afir- maneira os custos administrativos, uma vez
mar que estabelece condições essenciais à que uma mesma estrutura gerencial admi-

26 Revista de Informação Legislativa


nistra uma diversidade de planos, além de uma entidade para outra, da poupança acu-
viabilizar ganhos de escala que possibili- mulada pelo participante. O vesting, a pos-
tam a patrocinadores ou instituidores de sibilidade de o participante receber a devo-
menor porte ofertarem previdência comple- lução de sua poupança na forma de benefí-
mentar para seus empregados ou associa- cio proporcional diferido. Dessa forma, o
dos. participante que saia de uma empresa pa-
É importante enfatizar que, ao contrário trocinadora poderá ou levar seus recursos
de outras experiências latino-americanas, a para outra entidade de previdência priva-
opção brasileira é pela preservação do cará- da ou optar por receber o benefício propor-
ter facultativo da previdência complemen- cional ao seu tempo de contribuição na data
tar. Tal opção é consistente com a manuten- em que se tornar elegível para obtê-lo.
ção do regime geral de previdência social – Também foram ampliadas as modalida-
obrigatório e solidário – como pilar central des de planos de benefícios disponíveis
do sistema previdenciário brasileiro. Ade- para as entidades de previdência comple-
mais, difere, por exemplo, do sistema norte- mentar, introduzindo, formalmente, além da
americano, onde o caráter do regime priva- modalidade de benefício definido, os pla-
do é básico e não, complementar, já que aque- nos de contribuição definida e de contribui-
les que não têm plano recebem um benefício ção variável. Além disso, confere-se ênfase
de assistência social extremamente peque- especial à instituição de instrumentos que
no, financiado por tributos cobrados de toda assegurem a solvência dos planos de bene-
a sociedade. fícios e sua sustentabilidade no futuro.
Inspirado em experiências bem sucedi- Seguindo a experiência internacional, as
das em países da União Européia e nos Es- novas regras incentivam a poupança previ-
tados Unidos, outra inovação do projeto é a denciária, mediante o diferimento da tribu-
criação da figura do “instituidor”, como for- tação na fase de contribuição. Prevê, assim,
ma de constituição de entidades fechadas a isenção do imposto de renda sobre as con-
de previdência complementar. O objetivo é tribuições, somente incidindo o imposto
permitir que as pessoas jurídicas de caráter quando do resgate ou do pagamento dos
profissional (associações, sindicatos, fede- respectivos benefícios.
rações) também possam instituir, para seus Encerrando a análise dos instrumentos
associados, planos de previdência comple- legais que regulamentam os dispositivos da
mentar. Assim, a tendência é que a figura Emenda 20 vinculados à previdência pri-
do “instituidor” democratize o acesso de vada, tem-se o Projeto de Lei nº 9, de 1999,
expressiva parcela da população à previ- que estabelece normas gerais para a insti-
dência fechada, até então restrito aos em- tuição de regimes de previdência comple-
pregados de empresas. mentar pela União, estados, Distrito Fede-
Ao mesmo tempo, a figura da patrocina- ral e municípios.
dora é mantida e ampliada, ao incluir nessa O projeto em questão visa a regulamen-
categoria a União e os entes federados, quan- tar o novo dispositivo constitucional que
do instituírem entidades de previdência prevê, para os novos servidores públicos e
complementar para seus servidores. para os atuais servidores que assim opta-
Outros dois aspectos de extrema relevân- rem, um sistema misto de previdência: uma
cia para a modernização da previdência parte da aposentadoria ou pensão (até o teto
complementar, em especial no que se refere de benefícios do RGPS) regida pelas regras
à flexibilização do sistema, é a introdução próprias da previdência do setor público e
da chamada “portabilidade” e do vesting a parcela acima desse valor, pela previdên-
(benefício diferido). A “portabilidade” sig- cia complementar a ser instituída pela União,
nifica a possibilidade de transferência, de estados, Distrito Federal e municípios.

Brasília a. 40 n. 157 jan./mar. 2003 27


Sublinhe-se que a instituição dessa dife- Assim, o Poder Executivo, pressionado
renciação propiciará, no médio e longo pra- pela imprescindível adoção de medidas que
zos, expressiva redução do impacto negativo permitissem o controle e contenção da ten-
das obrigações previdenciárias sobre o défi- dência ascendente dos gastos previdenciá-
cit público, na medida em que repassará para rios, enviou ao Congresso proposta de le-
um fundo de previdência a ser criado, a par- gislação ordinária que, dentre outros aspec-
tir de novas contribuições, o custeio das apo- tos, estabelecia o chamado “fator previden-
sentadorias e pensões de maior valor. ciário” no cálculo das aposentadorias. Tal
Além disso, cabe lembrar que a esse im- projeto de lei, tendo tramitado em regime de
pacto positivo somar-se-á o oriundo da pos- urgência, foi aprovado, com pequenas mo-
sibilidade de contratação de servidores pú- dificações, em novembro de 1999, transfor-
blicos pelo regime trabalhista privado, os mando-se na Lei nº 9.876, de 26 de novem-
quais, ao invés de segurados de regime pró- bro de 1999.
prio de previdência, o serão do RGPS. Vale ressaltar que essa lei não trata ape-
Destaquem-se outros dois pontos. Pri- nas da instituição do “fator previdenciário”,
meiro, respeitando o princípio federativo, tendo também implantado várias modifica-
apenas lei federal, estadual, distrital ou ções destinadas a ampliar a cobertura da
municipal poderá instituir entidade de pre- previdência social brasileira, que hoje equi-
vidência complementar para os respectivos vale a apenas 45% da população ocupada2.
servidores públicos. Segundo, tanto esse Todavia, não obstante sua amplitude, a pre-
projeto quanto a Lei Complementar nº 108 sente análise centra-se no “fator previden-
contêm um elemento que representa signifi- ciário”, que representou a grande “cartada”
cativo avanço no controle dos gastos públi- do Poder Executivo no jogo político envol-
cos: regulamentam a nova e fundamental vendo o processo de reforma da previdên-
paridade entre as contribuições das entida- cia social no Brasil.
des públicas e dos beneficiários dos regi- Embora não tendo incluído o limite de
mes de previdência complementar. Ou seja, idade para aposentadorias na esfera do se-
em ambos, as contribuições do órgão ou tor privado, a Emenda 20 abriu caminho
empresa pública não poderão, em hipótese para substancial inovação na metodologia
alguma, ser superiores às dos segurados de cálculo do salário-de-benefício dos segu-
(paridade de contribuições). rados do RGPS. Calcado no novo dispositi-
Por fim, é importante sublinhar que, ten- vo constitucional (art. 201), que explicita o
do em vista a fundamental importância da caráter contributivo da previdência social e
matéria para o ajuste fiscal de longo prazo, requer equilíbrio atuarial e financeiro do sis-
o Projeto de Lei nº 9 deverá figurar como um tema, bem como na “desconstitucionaliza-
dos principais temas da legislatura que se ção” da regra de cálculo do valor dos bene-
inicia em 2003. fícios3, o Governo implantou o chamado “fa-
tor previdenciário”.
2.3.2. Instituição do fator previdenciário Trata-se da inserção, na fórmula de cál-
Conforme mencionado anteriormente, a culo do salário-de-benefício, de um fator que
rejeição pelo Congresso Nacional da impo- inclui a expectativa de sobrevida, a idade e
sição de limites mínimos de idade para efei- o tempo de contribuição do segurado, ou
to de habilitação à aposentadoria por tem- seja, critérios atuariais que aumentam a cor-
po de contribuição pelo RGPS foi um duro relação entre contribuição e benefício. Ade-
golpe para o Poder Executivo, que conside- mais, ao invés de considerar apenas os últi-
rava essa a principal medida de contenção mos três anos de contribuição como base
de despesas, e mesmo de aperfeiçoamento para a fixação do valor da aposentadoria,
da eqüidade social, no âmbito do RGPS. como antes estabelecido na Constituição, o

28 Revista de Informação Legislativa


novo cálculo considera toda a vida laboral tiva de sobrevida desse segurado for 9,3
do trabalhador (a partir de julho de 1994). anos, a primeira parte do fator estará equili-
Com o novo método, cada segurado pas- brada e o resultado da divisão do tempo de
sou a ter direito a receber um benefício cal- contribuição vezes alíquota pela expectati-
culado de acordo com a estimativa do mon- va de sobrevida será 1.
tante de contribuições realizadas, capitaliza- Na segunda parte, está sendo pago um
das por uma taxa determinada pelo tempo de prêmio para os segurados que permanece-
contribuição e idade do segurado, bem como rem em atividade, o que, de certo modo, pode
pela expectativa de duração do benefício. estar associado a uma taxa de juros. Ou seja,
A equação de cálculo do benefício, que efetua-se aqui a capitalização dos recursos
ajusta a média de todos os salários de con- acumulados ao longo do período de contri-
tribuição dos segurados pelo fator previden- buição do segurado. Destaque-se que essas
ciário, é a seguinte: taxas são diferenciadas, ou seja, quem sair
Sb = M x f onde: mais cedo do RGPS receberá menor remu-
Sb = salário-de-benefício (valor da aposen- neração, uma vez que o prêmio cresce com a
tadoria); permanência em atividade.
M = média dos 80% maiores salários-de-con- É fundamental entender que a nova re-
tribuição (valor da remuneração até o teto gra representa passo significativo em dire-
do RGPS sobre o qual incide a alíquota de ção à construção de um sistema previdenciá-
contribuição) do segurado, apurados en- rio equilibrado. Isso, porque, além de embu-
tre julho de 1994 e o momento da aposen- tir em seu cálculo um fator atuarial – a ex-
tadoria, corrigidos monetariamente; pectativa de sobrevida por faixa etária – ten-
f = fator previdenciário, determinado pela de a equilibrar o fluxo de caixa do sistema
seguinte fórmula: previdenciário no curto e médio prazos. Tal
f = Tc x a x (1+ Id + Tc x a) onde: se dá porque o segurado que sair mais cedo,
Es 100 provocando um desembolso antecipado,
Tc = tempo de contribuição de cada segura- receberá, em contrapartida, uma aposenta-
do; doria de menor valor.
a = alíquota de contribuição do segurado = Ademais, tal critério é absolutamente jus-
0,31(20% da empresa mais 11% do segu- to. É razoável que aquele que opte por se
rado); aposentar por tempo de contribuição (35
Es = expectativa de sobrevida do segurado anos para homens e 30 para mulheres) em
na data da aposentadoria (fornecido pelo idade precoce faça jus a benefício inferior
IBGE, considerando-se a média única na- ao de outro que prefira se aposentar com
cional para ambos os sexos); idade mais elevada. Esse último, além de ter
Id = idade do segurado na data da aposen- contribuído por maior período, deverá rece-
tadoria. ber o benefício por menos tempo, sendo jus-
Na primeira parte do fator, onde o tem- to, pois, que aufira uma renda mensal mais
po de contribuição é multiplicado pela alí- elevada que o primeiro.
quota e dividido pelo período médio em que Na verdade, o fator introduz na previ-
o segurado irá receber seu benefício, está dência social brasileira uma espécie de sis-
sendo equalizado o período de contribui- tema de “capitalização escritural”, onde as
ção de cada segurado com o tempo médio contribuições dos trabalhadores ativos, em-
de recebimento do benefício (expectativa de bora continuem sendo direcionadas ao pa-
sobrevida). Por exemplo, supondo um se- gamento das rendas dos inativos e pensio-
gurado que trabalhou durante 30 anos, o nistas, passam a ser contabilizadas nas con-
tempo de contribuição efetivo à Previdência tas individuais de cada trabalhador. Desde
é 9,3 anos (30 x 0,31). Portanto, se a expecta- que o trabalhador cumpra o tempo mínimo

Brasília a. 40 n. 157 jan./mar. 2003 29


de contribuição ou a idade mínima requeri- sentadorias por tempo de contribuição no
da para se aposentar, poderá começar a sa- âmbito do RGPS.
car os recursos acumulados em sua conta
“virtual”. Tais recursos, por sua vez, cor- 3. Principais resultados da
responderão ao montante de contribuições reforma e perspectivas
por ele aportadas dividido pelo tempo es-
perado de percepção do benefício (expecta- 3.1. Previdência pública
tiva de sobrevida), capitalizadas por uma Nos quase quatro anos em que a propos-
espécie de taxa de juros implícita diretamen- ta de reforma da previdência social trami-
te proporcional à idade do segurado e ao seu tou no Congresso Nacional, o cenário das
tempo de contribuição. Tal trabalhador po- finanças públicas que levou o Poder Execu-
derá, então, optar por continuar trabalhando tivo a encaminhá-la agravou-se progressi-
e receber um benefício de valor superior ou vamente. Entre 1995 e 1998, o déficit entre a
aposentar-se e receber menor renda mensal. arrecadação líquida do INSS e os gastos com
Percebe-se, pois, que a nova metodolo- benefícios previdenciários passou de R$ 406
gia, embora não elimine o déficit existente, milhões para R$ 8,9 bilhões, ou seja, aumen-
nem altere direitos adquiridos de aposenta- tou cerca de 2.000 % (Tabela 1 e Gráfico 3).
dos, permite maior correlação entre salário- Nos três anos seguintes, o aumento do défi-
de-contribuição e salário-de-benefício para cit foi menos expressivo – 19%.
as novas aposentadorias. Ademais, repre- A Emenda 20 foi promulgada há menos
senta grande avanço no sistema de reparti- de quatro anos, sendo ainda cedo para com-
ção simples, profundamente afetado por provar seus efetivos resultados. Contudo
mudanças demográficas. Com o aumento da não há dúvida de que essa sensível redução
expectativa de sobrevida da população, por na taxa de crescimento do déficit do RGPS é
exemplo, é necessário que limites de idade reflexo, entre outros fatores, da reforma cons-
mínima sejam periodicamente repactuados titucional e de sua posterior regulamentação.
com a sociedade. No entanto, na medida em Outros dados ilustram o impacto da al-
que esta variável está presente no próprio teração da legislação. Em 1999, a idade mé-
cálculo do salário de benefício, os ajustes dia de concessão de aposentadoria urbana
necessários serão automaticamente interna- por tempo de contribuição era 48,9 anos. Em
lizados, de modo que o sistema se mante- 2001, a idade média dos segurados, que ti-
nha equilibrado. veram o valor de seus benefícios afetados
Assim, o que se conclui é que o Governo pela Lei nº 9.876/99, já apresentou consi-
conseguiu estabelecer uma sistemática que derável incremento, indo para 54,1 anos.
substitui, com vantagens, a não-imposição Também a queda na taxa de incremento
de limites de idade na concessão de apo- das aposentadorias emitidas demonstra os

Tabela 9
Evolução da quantidade média de aposentadorias emitidas
pela previdência social 1998/2002 (janeiro a junho)
Média de Janeiro a Junho (mil) Variação entre os Períodos (%)
1998 1999 2000 2001 2002 99/98 00/99 01/00 02/01
Aposentadorias 10.153 10.564 10.940 11.264 11.494 4,1 3,6 3,0 2,0
Idade 4.990 5.207 5.423 5.639 5.782 4,3 4,2 4,0 2,5
Invalidez 2.081 2.137 2.217 2.267 2.296 2,7 3,7 2,3 1,3
Tempo de 3.082 3.220 3.301 3.358 3.416 4,5 2,5 1,7 1,7
Contribuição
Fonte: SPS/MPAS.
30 Revista de Informação Legislativa
resultados do processo de reformulação da aplicação do fator previdenciário no cálcu-
previdência social em curso (Tabela 9). En- lo dessas aposentadorias.
tre 1998 e 1999, o número médio de aposen- Adicionalmente, destaque-se que proje-
tadorias pagas no primeiro semestre cres- ções atuariais da Secretaria de Previdência
ceu 4,1% ao ano. No ano seguinte, o aumen- Social (SPS) indicam que o déficit do RGPS
to foi de 3,6%, diminuindo para 3% e 2%, em relação ao PIB tende a se estabilizar em
em 2001 e 2002, respectivamente. No caso torno de 1,20%, como decorrência das me-
das aposentadorias por tempo de contribui- didas implementadas em função da refor-
ção, a tendência de queda na taxa anual de ma da previdência social. Situação bastan-
crescimento é ainda mais marcante – no te distinta da projeção da relação déficit/
mesmo período, essa taxa passou de 4,5% PIB quando se considera a inexistência da
para 1,7% – o que comprova a eficácia da Emenda 20 e leis posteriores (Gráfico 4).

Gráfico 4

Projeções de Déficit do RGPS

3
% PIB

Com reforma
2
Sem reforma
1

0
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020

Fonte: SPS/MPAS

Comprovam-se, assim, os resultados valor é corroído em R$ 19,6 bilhões (38,2%),


positivos das mudanças implementadas e correspondente ao valor do déficit estima-
a tendência de que sejam muito mais satis- do da previdência.
fatórios no longo prazo. Mesmo assim, não Não obstante, é importante analisar cor-
há como negar que a situação continua crí- retamente os dados concernentes a esse dé-
tica. Em 2001, o déficit do RGPS foi da or- ficit. Como se sabe, dentre as mudanças ad-
dem de R$ 12,8 bilhões, equivalente a 1,08% vindas da Constituição de 1988, destacam-
do PIB, o que representou aumento real de se as referentes aos trabalhadores rurais:
18% em relação ao ano anterior. ampliação dos benefícios de meio para um
A fim de ilustrar a gravidade do tema, salário mínimo, redução em cinco anos na
trazemos para discussão os dados constan- idade e tempo de serviço para efeito de apo-
tes da proposta orçamentária do governo sentadoria e incorporação de milhares de
federal para o exercício de 2003. Por esse trabalhadores que nunca haviam contribu-
documento, temos uma previsão de superá- ído para o sistema.
vit primário, sem considerar a seguridade Embora tais mudanças tenham represen-
social, de R$ 51,3 bilhões. No entanto, esse tado substancial avanço social, não foram

Brasília a. 40 n. 157 jan./mar. 2003 31


acompanhadas de correspondente fonte de tência social, a partir de contribuições ge-
receitas que viabilizasse o equilíbrio finan- rais, e não pela previdência.
ceiro de longo prazo do sistema. Com efeito, Tal percepção é essencial, na medida em
as contribuições oriundas da área rural que permite que se discuta de forma apro-
nunca ultrapassaram 13% dos dispêndios priada a questão vinculada ao montante
totais com benefícios rurais. real do déficit do RGPS. Isso é, que se saiba
Nesse contexto, o que se verifica é que a que ele embute expressivo montante de gas-
componente básica do déficit da previdên- tos que deveriam estar em outra rubrica, a
cia social encontra-se na área rural, onde da assistência social. Na verdade, a previ-
milhões de segurados recebem benefícios dência conduz o maior programa de assis-
sem terem aportado as respectivas contri- tência social do país, na medida em que,
buições ao sistema. Os dados da Tabela 10 segundo estimativa da Secretaria de Previ-
demonstram essa assertiva, possibilitando dência Social (SPS), retira 18 milhões de pes-
verificar que a previdência na área urbana é soas da linha de pobreza.
praticamente equilibrada. Na verdade, a Outro condicionante significativo do
maioria dos segurados da área rural não aumento do déficit do RGPS é a política de
configuram típicos participantes de um se- elevação gradual do valor real do salário
guro social como o previdenciário. Repre- mínimo – que representa o valor do benefí-
sentam, em realidade, beneficiários da as- cio da maior parte dos participantes da pre-
sistência social, onde não se exige contri- vidência social (13,4 milhões de pessoas) –
buição prévia para usufruto de benefício. que vem sendo implementada nos últimos
Como tais, deveriam, pois, ter o custeio de anos. Entre maio de 1997 e março de 2002,
suas aposentadorias custeados pela assis- enquanto a inflação foi 32,87%, o salário

Tabela 10
Evolução da arrecadação líquida, despesa com benefícios previdenciários e saldo
previdenciário, segundo a clientela urbana e rural – 1997/2000
(Valores em R$ milhões correntes)
ARRECADAÇÃO BENEFÍCIOS SALDO
ANO CLIENTELA LÍQUIDA PREVIDENCIÁRIOS (a – b)
(a) (b)
1997 TOTAL 44.148 47.249 -3.101
Urbana 42.670 38.182 4.488
Rural 1.478 9.067 -7.589
1998 TOTAL 46.641 53.743 -7.102
Urbana 45.301 43.872 1.429
Rural 1.340 9.870 -8.531
1999 TOTAL 49.128 58.540 -9.412
Urbana 47.801 47.886 -85
Rural 1.327 10.654 -9.328
2000 TOTAL 55.715 65.787 -10.072
Urbana 54.172 53.614 558
Rural 1.543 12.173 -10.630
2001 TOTAL 62.492 75.328 -12.836
Urbana 60.651 60.711 -60
Rural 1.841 14.617 -12.776
Fonte: SPS/MPAS.

32 Revista de Informação Legislativa


mínimo foi reajustado em 66,67%. Ou seja, transferência de renda da área urbana para
foi objeto de aumento real de 25,44% 4. a rural; (b) os aumentos reais conferidos ao
Há, ainda, outro fator não-atuarial que salário-mínimo; (c) políticas de subsídios a
influencia significativamente o déficit: as determinados setores.
renúncias previdenciárias presentes nos Quanto ao regime especial dos servido-
setores com regras especiais (empresas do res públicos, os impactos da Emenda Cons-
SIMPLES, segurados especiais, entidades titucional nº 20 ficam evidentes quando se
filantrópicas, empregadores rurais e domés- nota a diminuição brusca das aposentado-
ticos, clubes de futebol), estimadas em R$8,4 rias concedidas após 1998, conforme ilus-
bilhões em 2001. tra o gráfico 5 seguinte.
Em suma, a despeito dos componentes Também alvissareira é a projeção de de-
atuariais, por trás do déficit da previdência clínio e estabilização – em torno de 1,8% –
social estão: (a) a política assistencial de da participação da necessidade de financi-

Gráfico 5

Evolução do Quantitativo de
Aposentadorias Civis da União

5000
Média mensal

4000
3000
2000
1000
0
91

92

93

94

95

96

97

98

99

00

01
19

19

19

19

19

19

19

19

19
20

20

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal-Julho/2002 - MPOG

amento da previdência dos servidores civis idade. Tais requisitos garantem maior apro-
federais e militares no PIB, no período 2002/ ximação entre a média salarial na ativa e os
2021, constante do Projeto de Lei de Diretri- rendimentos na inatividade, assim como
zes Orçamentárias-2002. pelo menos dez anos de contribuições para
Tal projeção é conseqüência dos avan- o regime do setor público e o fim de aposen-
ços alcançados no que concerne à redução tadorias precoces.
de privilégios no escopo do regime de previ- Além disso, os seguintes fatores também
dência social dos servidores públicos civis. serão de extrema relevância para o equilíbrio
Embora tenham permanecido a aposenta- de longo prazo das despesas com inativos e
doria dos servidores vinculadas ao último pensionistas no âmbito do setor público:
salário e os respectivos reajustes vincula- – regime híbrido de aposentadoria, onde
dos aos salários dos servidores ativos, re- apenas os servidores de menor faixa de ren-
quer-se agora dez anos no serviço público, da continuarão a gozar das regras especi-
cinco no último cargo e limite mínimo de ais da previdência do setor público;

Brasília a. 40 n. 157 jan./mar. 2003 33


– regime também híbrido de contratação dência social. A segunda vincula-se à cons-
de novos funcionários, onde a maior parte tatação de que, por mais urgente que seja a
estará regida pela CLT (carreiras não típi- questão do ajuste fiscal, não há como pen-
cas de Estado) e, assim, coberta pelo RGPS. sar em repercussões de curto prazo signifi-
Por fim, vale sublinhar dois recentes e cativas no âmbito do sistema de previdên-
relevantes avanços na legislação que dis- cia social, na medida em que lida com flu-
põe sobre a previdência na esfera do setor xos de despesas e receitas entre gerações de
público: cidadãos.
(a) Lei nº 9.717, de 27 de novembro de De qualquer forma, considerando as di-
1998, que estabelece regras gerais para a ficuldades envolvidas no processo de apro-
organização e funcionamento dos regimes vação de uma reforma constitucional que
próprios de previdência social dos servido- repercute na vida da maioria dos cidadãos
res públicos federais, estaduais, municipais e, pior, repercute de forma desfavorável, já que
e do DF, buscando viabilizar o equilíbrio fi- se destina, primordialmente, a reduzir direi-
nanceiro desses regimes no longo prazo; tos e vantagens, em especial de categorias
(b) Lei nº 9.796, de 5 de maio de 1999, profissionais mais organizadas, conclui-se
que estabelece as regras para compensação que o Governo conseguiu avançar bastante.
financeira entre o RGPS e os regimes dos
servidores públicos. 3.2. Previdência privada
Mesmo com essas realizações, ainda per- Não há dúvida de que o mencionado
siste sério desequilíbrio entre receitas e des- processo de regulamentação da Emenda 20
pesas. Basta ver que o governo central pa- assegura animadora perspectiva de expan-
gou em benefícios R$ 28,1 bilhões e arreca- são da previdência privada no Brasil. Prin-
dou apenas R$ 3,3 bilhões no exercício de cipalmente quando se observa que, mesmo
2001. Cabe explicitar, todavia, que o cálculo sob o bojo de uma legislação arcaica, infle-
da necessidade de financiamento da previ- xível e sem incentivos, os fundos de pensão
dência no setor público federal (diferença detém 14% do PIB brasileiro.
entre as despesas com inativos e pensionis- É óbvio que, em países onde a previdên-
tas e as contribuições dos servidores públi- cia complementar já está desenvolvida e
cos) não leva em consideração que a União, consolidada, a participação do volume de
como empregadora, deve ter pelo menos a ativos das entidades de previdência com-
mesma participação no custeio verificada plementar no PIB é expressivamente supe-
pelos empregadores do setor privado, ou rior. Para se ter uma idéia, os ativos dessas
seja, 22% do total da folha de pagamento. entidades alcançam o valor de 120% do PIB
Importante também frisar que falta esta- na Holanda, 100% na Suiça, 78% nos Esta-
belecer as mudanças necessárias no regime dos Unidos e 40% no Japão.
dos membros das Forças Armadas, cujos Entretanto, assumindo a existência de
proventos de inatividade e pensões repre- legislação apropriada e ações públicas efi-
sentam cerca de 36% dos gastos com inati- cientes, o potencial de crescimento da pre-
vos e pensionistas do setor público, mas vidência privada brasileira é grande. Obser-
cujas contribuições representam apenas ve-se que existem cerca de 40 milhões de
0,5% do total das contribuições recolhidas integrantes da força de trabalho que não
para os dois sistemas. estão vinculados a nenhum sistema fecha-
Os dados e análise até aqui apresenta- do de poupança previdenciária. Além dis-
dos deixam claro duas questões. A primeira so, de acordo com dados recentes (PNAD-
refere-se aos primeiros impactos da Emen- IBGE), pelo menos 3 milhões de trabalhado-
da 20 e demais medidas implementados no res não cobertos estão situados em altas fai-
bojo do processo de reformulação da previ- xas salariais e detêm bom nível de qualifi-

34 Revista de Informação Legislativa


cação profissional. Portanto, constituem Com efeito, o aporte financeiro do Esta-
participantes potenciais da previdência do, em caso de privatização do sistema pre-
complementar. videnciário, é uma carga tripla. Isso porque,
Além disso, a Emenda 20 abriu caminho em primeiro lugar, cabe ao Governo cobrir o
para que a previdência privada aumente sua déficit do sistema público. Em segundo,
participação de acordo com a expansão da transferir contribuições do regime antigo
renda. Tal tendência existe, pois, ao invés para o novo (no Chile, isso foi chamado “bô-
de estabelecer o teto do RGPS em termos de nus de reconhecimento”). Por último, arcar
número de salários mínimos, a Emenda fi- com a aposentadoria mínima, que, em ge-
xou um valor nominal, a ser corrigido mo- ral, é conferida àqueles segurados que não
netariamente (na época correspondia a 10 acumularam o suficiente para financiar sua
salários mínimos). Assim, com o crescimen- própria conta individual.
to da renda per capita, os rendimentos dos No caso brasileiro, estima-se que tal cus-
trabalhadores tenderão a ultrapassar, cada to representaria 2,5 vezes o PIB, o que, dian-
vez mais, o limite do Regime Geral, o que te da crítica situação fiscal, significa que o
resultará em incremento da previdência Brasil jamais poderia optar por essa alter-
complementar. nativa. Na verdade, o País despendeu tem-
Distinta abordagem a considerar refere- po demais em discussões e análises centra-
se às externalidades positivas da expansão das na alternativa de privatização do siste-
da previdência privada sobre o sistema fi- ma, nos moldes do modelo de três pilares
nanceiro do país. São exemplos o desenvol- do Banco Mundial. Após anos de debates e
vimento do mercado de capitais, a moderni- estudos, pode-se dizer que o caminho esco-
zação dos instrumentos financeiros dispo- lhido não foi copiar modelos adotados em
níveis e a maior disponibilidade de recur- outros países, mas ajustar os elementos posi-
sos para projetos de investimento de médio tivos de cada modelo à realidade brasileira.
e longo prazos.
Outro importante ponto relaciona-se ao 4. Considerações finais
modelo ideal de sistema previdenciário para
o Brasil. No início da década de 90, a ques- O presente estudo buscou fornecer uma
tão da reforma da previdência era aborda- ampla visão do recente processo de refor-
da em termos da opção entre regime público mulação da previdência social no Brasil,
de repartição versus regime privado de capi- mostrando que já houve significativo avanço.
talização e entre regime de benefício defini- Certamente a reforma empreendida não
do versus de contribuição definida. foi a ideal. Contudo é importante ter em
Decorridos mais de dez anos, as opções mente que foi a reforma possível de ser im-
passaram a se dar sob bases mais amplas. plantada. Mesmo assim, conseguiu-se avan-
Antigas crenças são hoje contestadas, como, çar sobremaneira em termos de garantia de
por exemplo, a que afirmava que a privati- equilíbrio de longo prazo do sistema previ-
zação do regime previdenciário conduz ao denciário, além de se ter implantado vários
aumento da poupança nacional (embora ajustamentos paramétricos, que permitirão
esteja confirmado seu impacto positivo no conter o aumento do déficit no curto prazo.
desenvolvimento do mercado de capitais). O problema é que, sendo de curtíssimo
Estudos realizados no Chile não conseguem prazo a necessidade de ajuste fiscal do Bra-
provar tal assertiva, estimando-se, ao con- sil, a redução do déficit previdenciário tam-
trário, que o resultado líquido da privatiza- bém configura-se como urgente. Contudo
ção, lá empreendida há mais de 18 anos, previdência social é, por sua natureza in-
tem sido negativo, em vista do elevadíssimo trínseca, política de longo prazo, visto que
custo fiscal da transição. afeta diversas gerações. Ademais, os princi-

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pais interessados em contar com um siste- delo misto de previdência, calcado em dois
ma equilibrado no longo prazo são os inte- pilares básicos. O primeiro abrange o RGPS
grantes da geração futura, que não dispõem e o regime dos poucos servidores estatutá-
de representação política. As gerações pas- rios que perceberem até o teto do RGPS, con-
sada (aposentados e pensionistas) e presente solidado sob bases atuariais e equilibradas
(trabalhadores ativos), por outro lado, são no longo prazo. O segundo, um amplo, fle-
as menos interessadas em mudanças, por- xível e eficiente sistema privado de previ-
que tais ajustamentos representam, em ge- dência complementar.
ral, perdas de direitos e privilégios. Como Observe-se que tal configuração do sis-
essas últimas gerações gozam de significa- tema previdenciário representará, em termos
tiva representação política, lutam ferrenha- práticos, a consecução do objetivo inicial de
mente contra mudanças que impliquem em unificação entre o RGPS e do regime es-
perdas no curto e médio prazo. Isso mostra pecial dos servidores públicos e o conse-
o quão difícil é promover ajustes de curto qüente fim das aposentadorias e pensões
prazo em qualquer sistema previdenciário. integrais neste último regime. No caso dos
Há que se considerar, igualmente, que militares, todavia, não houve avanço nes-
não há como igualar, no curto prazo, direi- se sentido.
tos e obrigações entre gerações, quando Assim, a tendência é que os próximos
mudanças significativas são implementa- passos do processo de reforma concentrem-
das no regime previdenciário. Ou seja, não se na regulamentação da previdência com-
há como tratar da mesma forma os que ain- plementar no âmbito do setor público e, pos-
da vão entrar no mercado de trabalho, os já teriormente, na inclusão dos militares na
filiados a algum regime previdenciário e os nova sistemática.
que se encontram em gozo de benefícios, Também deverão constituir futuras eta-
porque muitas decisões individuais foram pas do processo todas as outras matérias5
tomadas, levando em consideração o arca- relevantes que não conseguiram ser adota-
bouço legal vigente, sendo impossível para das na reformulação implementada, quais
muitas pessoas fazerem ajustes inesperados. sejam:
Isso não quer dizer, entretanto, que cada (a) contribuições de servidores públicos
um dos grupos envolvidos – ativos, inati- inativos e pensionistas (Projeto de Lei nº 9,
vos e futuros segurados – não devam arcar de 1999);
com parte do ônus do ajuste. Pelo contrário. (b) desvinculação entre os rendimentos
É importante que assim seja, para que não dos servidores ativos e inativos;
se imponha uma sobrecarga insuportável (c) igualdade de tratamento entre ho-
sobre as gerações futuras. mens e mulheres, entre trabalhadores urba-
Outra conclusão é que o processo de re- nos e rurais e entre professores não-universi-
gulamentação da reforma em curso tem sido tários e as demais categorias profissionais; e
bastante satisfatório, em termos de moder- (d) alteração das renúncias previdenci-
nização e racionalização do sistema previ- árias presentes nos setores com regras espe-
denciário brasileiro, explorando satisfato- ciais.
riamente as possibilidades de racionaliza-
ção de gastos abertas pelo novo texto cons-
titucional resultante da Emenda 20. Notas
Em termos gerais, pode-se dizer que a
1
reforma da previdência que vem sendo em- Adiante verificar-se-á que legislação ordinária
recentemente aprovada parece ter conseguido re-
preendida no Brasil, já tendo estabelecido
solver, em grande parte, esse problema.
importantes ajustes paramétricos, caminha 2
O Ministério da Previdência e Assistência So-
na direção de consolidar um eficiente mo- cial (MPAS) estima que, tendo em vista o elevado

36 Revista de Informação Legislativa


grau de informalização do mercado de trabalho, and fiscal budget in Brazil. Rio de Janeiro: IPEA, 2001
cerca de 40,2 milhões de trabalhadores não contri- (Texto para discussão, 839)
buem para qualquer regime previdenciário. A gran-
GIAMBIAGI, F. & ALÉM, A.C. Finanças Públicas –
de maioria desses indivíduos, quando perder a ca-
Teoria e Prática no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Cam-
pacidade laboral, demandará benefícios assistenci-
pus, 1999.
ais a serem custeados por toda a sociedade.
3
Anteriormente, a Constituição estabelecia que MPAS. Anuário Estatístico da Previdência Social
o salário de benefício deveria corresponder à media 2000, volume 8. Brasília: MPAS, 2001.
dos últimos 36 salários de contribuição, corrigidos
monetariamente. MPAS. Boletim Estatístico da Previdência Social, volu-
4
Observe-se que, entre junho de 1997 e maio de me 6, número 10, outubro/2001. Brasília: MPAS, 2001.
2002, os benefícios com valores acima de um salá- MPAS. Boletim Estatístico da Previdência Social, volu-
rio mínimo tiveram reajuste de 36,4% , o que signi- me 5, número 12, dezembro/2000. Brasília: MPAS,
ficou um ganho real de apenas 1,99% em relação à 2000.
inflação do período (33,75%).
5
Considerando que a instituição da previdên- MPAS. Boletim Estatístico da Previdência Social, volu-
cia complementar para os servidores públicos e a me 7, número 6, junho/2002. Brasília: MPAS, 2000.
eventual inclusão dos militares representariam o MPAS. Previdência prevê estabilidade do sistema. Em:
atendimento de dois dos objetivos iniciais da refor- Informativo da Previdência do Serviço Público, nº 03,
ma da previdência social: (a) o fim da aposentado- vol.01, abr-mai/2001. Brasília: MPAS, 2001.
ria e pensão integrais na esfera pública e (b) mu-
danças na previdência dos militares. MPAS. Informe da Previdência Social, volume 14,
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