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Una nueva minería para un Nuevo Perú

DOCUMENTO DE TRABAJO

Setiembre 2019

1. Perú, país megadiverso

2. Contexto internacional y nacional

3. Una Nueva Minería para un Nuevo Perú: temas centrales

3.1. Soberanía, rol del Estado y gobernanza territorial
3.2. Fortalecimiento de la institucionalidad ambiental
3.3. Planificación económica, transparencia y tributación justa
3.4. Participación ciudadana y consulta previa
3.5. Derechos laborales
3.6. Minería informal e ilegal

4. La cadena de toma de decisiones

4.1 Zonificación económica-ecológica y ordenamiento territorial
4.2. Plan concertado de desarrollo
4.3. Permiso (ya no concesión) para exploración
4.4. Consulta previa, libre e informada y participación ciudadana
4.5. Estudios de impacto ambiental y concesión para explotación
4.6. Evaluación y fiscalización ambiental
4.7. Tributación y gestión de la renta

1. Perú, país megadiverso

El Perú es uno de los países con mayor diversidad de bienes naturales del planeta.
Nuestros minerales constituyen solo una parte de los bienes naturales que tenemos
en nuestro territorio. A lo largo de nuestra historia, gobiernos ávidos de renta fácil
y empresas que buscaban maximizar sus ganancias han impuesto políticas
centradas en la exportación indiscriminada de materias primas. En todos los casos,
se ha generado grandes beneficios para las empresas y los ingresos públicos han
sido dilapidados por élites políticas ineficientes y corruptas. Así ocurrió también en
el periodo del superciclo de las materias primas de los años 2003 al 2012 que
terminó abruptamente abriendo una etapa de inestabilidad e incertidumbre.

Pese a nuestra rica diversidad y a toda la evidencia histórica, las élites política y
empresarial insisten en convencernos de que el Perú es solo un país minero y que
sacar adelante grandes proyectos mineros es más importante que el medio
ambiente, la salud y los derechos de las poblaciones impactadas por esos
proyectos.

Reconocer al Perú como país megadiverso no significa la negación de la minería,

sino la construcción de un modelo de gestión que equilibre la dimensiones
económica, social y ambiental en la perspectiva de lograr la sostenibilidad. Para
ello es fundamental modificar la institucionalidad pública para dotarnos de un
Estado que cumpla un efectivo rol de planificación, de mediación y valoración de los
diversos intereses, evaluando no solo los beneficios económicos sino también los
impactos sociales y ambientales de la actividad minera. Es necesario construir una
matriz productiva diversificada, amigable con la naturaleza y respetuosa de los
derechos de las poblaciones.

Nuestra visión es la de un Perú megadiverso cuya riqueza y potencial son

aprovechados de manera sostenible en el marco de la construcción del Buen Vivir.
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2. Contexto internacional y nacional

El contexto internacional está marcado por una demanda de minerales e
hidrocarburos que es volátil e inestable, amenazada ahora por el estancamiento de
las economías más grandes y el riesgo de una crisis global como consecuencia de la
guerra comercial entre Estados Unidos y China.

Está marcado también por el calentamiento global y la crisis ambiental

planetaria. Estos fenómenos le plantean a todo el aparato productivo y, a la
minería en particular, la necesidad de incorporar esta variable como preocupación
transversal. Esto ocurre mientras se proyecta una renovada demanda por cobre,
tierras raras o minerales críticos como el litio, generada por la migración a una
matriz energética más limpia y sostenible.

Durante el superciclo de precios de las materias primas, los distintos gobiernos

desperdiciaron la oportunidad de orientar los recursos provenientes de la renta de
las extractivas hacia la diversificación productiva y la mejora de la competitividad
de nuestros territorios. Culminado el superciclo y desde una mirada de cortísimo
plazo, persisten en que el camino para enfrentar el estancamiento de la economía
global es continuar con la expansión minera. Con esa orientación impulsan
proyectos mineros que no cuentan con garantías ambientales ni licencia social,
desconociendo la opinión de las comunidades y pueblos afectados, buscando
imponerse desde la manipulación y la represión.

El contexto nacional, a su vez, está marcado por una caída en las tasas de
crecimiento económico y por los retrocesos en materia de legislación
ambiental y social desde el año 2013; por el reclamo de las autoridades locales y
regionales por participar en las decisiones sobre los grandes proyectos extractivos y
por la resistencia social y ciudadana a proyectos mineros sin garantías
ambientales ni vínculo con el desarrollo local.

Es en este escenario que se abre el debate sobre una nueva Ley General de
Minería, propuesta planteada por las autoridades regionales y recogida por el
Presidente de la República. Desde el Nuevo Perú compartimos la necesidad de una
nueva Ley general de minería que reemplace a la actual, promulgada en 1992 por
la dictadura de Alberto Fujimori, en un contexto en el que se privatizaron los
activos del Estado y se sentaron las bases de la política neoliberal basada en la
explotación indiscriminada de nuestros recursos naturales.

Consideramos que esta nueva Ley de Minería debe ser parte de un nuevo marco
normativo que exprese una nueva visión sobre la minería en el Perú dentro de una
estrategia de desarrollo integral y sostenible que equilibre las variables
económica, social y ambiental. Este nuevo marco debe recoger, además, la
experiencia y perspectiva de todos los sectores de la sociedad, en especial de
quienes no han sido escuchados hasta hoy, es por ello que presentamos este
primer documento de trabajo para su discusión con todos los actores interesados,
conscientes de la necesidad de construir un nuevo pacto social fruto de un gran
dialogo nacional.

3. Una Nueva Minería para un Nuevo Perú: temas centrales

3.1. Soberanía, rol del Estado y gobernanza territorial

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En los territorios en los cuales se implantan las actividades extractivas como la

minería, se constata por lo general una muy baja densidad del Estado1, es decir, un
déficit de servicios públicos. Esta condición genera situaciones diversas: en algunos
casos se mantiene la carencia de servicios, en otros las empresas terminan
reemplazando al Estado en la propia provisión de servicios básicos (educación,
salud, infraestructura, etc.) pero sin una adecuada planificación ni sostenibilidad,
en otros, ante la nula capacidad de control y fiscalización del Estado, las empresas
incumplen los compromisos con las poblaciones locales y la propia normativa
vigente. En la práctica, el Estado renuncia a su rol planificador, regulador y
fiscalizador e, incluso, a su propia soberanía, dejando en manos de grandes
empresas mineras la decisión sobre el uso de los territorios y sus recursos.

Por lo tanto, es fundamental establecer políticas que fortalezcan la presencia del

Estado en los territorios para una transición hacia una Nueva Minería. Más aún, se
trata de construir una gobernanza territorial sobre la base de una
institucionalidad democrática, descentralizando el poder para garantizar una
presencia efectiva del Estado en todo el territorio, una mayor representatividad y
legitimidad del mismo, con mecanismos de participación ciudadana efectivos
para equilibrar una balanza hoy dominada por el poder económico.

Es necesario mejorar y potenciar los procesos de descentralización y no detenerlos

o, peor aún, revertirlos, como viene ocurriendo. “La descentralización debe
contribuir a que ese Estado cambie radicalmente sus formas de hacer y de
organizarse, privilegiando el servicio a ciudadanos y ciudadanas, garantizando a las
personas -especialmente a las más excluidas- una igualdad creciente de
oportunidades para su desarrollo”2.

En diversos territorios subnacionales, sus autoridades y ciudadanía, la gobernanza

de los recursos naturales viene siendo motivo de conflicto, pero también de debate,
propuesta e iniciativa. Existen diversas experiencias de variados resultados de
consulta ciudadana, protección de ecosistemas, zonificación económica y ecológica,
ordenamiento territorial, etc. que expresan un agotamiento del modelo centralista e
impositivo que ha primado en la gestión de los recursos naturales y la posibilidad
de un modelo democrático y descentralizado. Existe una demanda de mayor
coordinación entre niveles de gobierno y mayores competencias de los gobiernos
descentralizados para armonizar los “intereses nacionales” -que muchas veces se
sustituyen más bien por intereses gran empresariales- con las perspectivas de
desarrollo local.

Para construir una gobernanza territorial democrática proponemos:

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
" En" los" informes" que" publica" regularmente" el" Programa" de" Naciones" Unidas"
para" el" Desarrollo" (PNUD)" en" la" región" =en" los" que" se" mide" el" Índice" de"
Desarrollo"Humano=,"se"ha"comenzado"a"incluir"un"concepto"que"propone"pistas"
para" la" construcción" de" una" gobernanza" territorial:" la" densidad" del" Estado"
concebida" como" “los" desempeños" o" funcionamientos" del" Estado" para" garantizar"
la"provisión"de"los"servicios"básicos”."
"
2
" Eduardo" Ballón:" Perú," país" descentralizado" y" participativo." Documento"
elaborado"para"la"Fundación"Ebert."2014.!!
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- impulsar la articulación intergubernamental, potenciando el rol y las

competencias de los gobiernos descentralizados y fortaleciendo las
mancomunidades municipales y regionales;
- conformar instancias de conducción concertada entre cada gobierno regional
con las municipalidades provinciales correspondientes y, a su vez, de éstas con las
municipalidades distritales correspondientes;
- consolidar sistemas eficaces de planificación regional con las competencias
necesarias para el ordenamiento territorial, la formulación de planes estratégicos y
la vinculación de los recursos a los objetivos y prioridades definidos de manera
concertada con los actores sociales y empresariales.

El ordenamiento territorial

En esta perspectiva es fundamental implementar la política de ordenamiento

territorial como una herramienta clave para organizar las diferentes demandas de
uso del territorio y de los recursos naturales, tomando en cuenta el interés nacional
y local, así como las variables económica, social y ambiental para lograr un
desarrollo integral y sostenible. Así, se establecerá de manera ordenada,
transparente y concertada qué actividades económicas son más propicias para cada
territorio, reduciendo la conflictividad social y garantizando predictibilidad para los
inversionistas.

Las concesiones

Sin embargo, es necesario señalar que hoy, el actual sistema de concesiones es

una traba para el ordenamiento territorial pues éstas se dan de manera
indiscriminada en todo el territorio nacional y generan un derecho real que en la
práctica impide al propio Estado tomar decisiones de otra naturaleza sobre el
territorio y a la ciudadanía ejercer sus proyectos de vida. En el caso de la minería,
al entregarse la concesión al inicio del proceso de exploración, todas las decisiones
posteriores que el Estado y la ciudadanía pudieran tomar sobre ese territorio o
sobre el proyecto minero en cuestión quedan supeditadas al concesionario. Si, por
ejemplo, se establece la inviabilidad social y ambiental de un proyecto minero, las
empresas mantienen sus concesiones y, por lo tanto, el poder de decisión sobre el
territorio. Además, al ser entregadas para largos periodos y sin mayores
exigencias, se genera un sistema de especulación y compra-venta de las
concesiones que dificultan aún más la gestión del territorio y la fiscalización de las
actividades económicas que se realizan en éste.

Por ello, planteamos que, en el caso de la actividad minera, la concesión se

entregue solo después de que se haya realizado el Estudio de impacto ambiental y
la consulta ciudadana o indígena respectiva. Debe entregarse, además, por
periodos más cortos y contra compromisos y planes concretos de inversión para
impedir su uso especulativo.

Finalmente, debe revisarse la naturaleza misma de la concesión puesto que hoy al

concesionar un territorio el Estado pierde la capacidad de decidir sobre el uso y
destino final de los recursos que de ésta se extraigan, es decir, pierde su soberanía.
En el caso del gas, por ejemplo, esto significa que las empresas concesionarias
pueden decidir exportarlo aunque el país necesite destinarlo al mercado interno
para abaratar y “limpiar” nuestra matriz energética. Esta situación tiene que
cambiar, debemos recuperar la soberanía sobre nuestros recursos.
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3.2. Fortalecimiento de la institucionalidad ambiental

El Perú necesita una nueva generación de normas ambientales que le otorguen
bases de sostenibilidad a su matriz productiva y crecimiento económico y que
permitan una nueva ética en la relación con la naturaleza y las generaciones
futuras.

En esta perspectiva es fundamental el fortalecimiento de la autoridad ambiental, el

Ministerio del Ambiente, y sus organismos adscritos que, en muchos casos,
nacieron con facultades recortadas y, peor aún, han sido debilitadas con los últimos
“paquetazos antiambientales”.

Por otro lado, prevalece en el Estado una lógica de gestión ambiental sectorial que
termina generando “compartimentos estanco” donde la autoridad ambiental no se
ejerce. Es necesario, entonces, implementar una gestión transversal o
transectorial.

Además, la gestión ambiental debe ser concebida e implementada desde los

territorios. Por lo tanto, es necesario descentralizar y articular competencias entre
los distintos niveles de gobierno.

Los sistemas e instrumentos de evaluación y fiscalización ambiental deben ser

mejorados y fortalecidos. Por ejemplo, los Estudios de Impacto Ambiental
(EIA) se han constituido en una de las herramientas fundamentales de la
certificación en las últimas tres décadas, sin embargo, prácticamente no han
evolucionado y su credibilidad ha mermado. Es necesario actualizarlos y
complementarlos con otras herramientas que permitan una oportuna y eficiente
evaluación ambiental.

Un tema clave es acabar con el control privado de varios de los instrumentos de las
políticas ambientales. Por ejemplo, todo el proceso de elaboración de los EIA en
nuestro país se encuentra en gran medida bajo el control y manejo de privados:
hoy es la empresa privada la que contrata a una consultora privada y entre ellas
fijan los términos del proceso de elaboración del EIA. Además, mientras dura la
elaboración del EIA, la empresa contratante y la consultora interactúan sin que las
autoridades correspondientes intervengan, salvo al final cuando todo está
prácticamente decidido y en condiciones desfavorables en términos de tiempo y
recursos humanos para realizar una adecuada evaluación de la documentación
presentada.

Una alternativa a este esquema debe apuntar a que el Estado, en sus diferentes
instancias -nacional, regional y local-, intervenga desde el inicio del proceso y no al
final como ocurre en la actualidad. Es decir, desde la definición de los términos de
referencia de los EIA, la elección y contratación de la empresa consultora que
elaborará el estudio, fiscalizando todo el proceso de elaboración del EIA,
monitoreándolo, para luego encarar la parte definitiva, de aprobación o
desaprobación del instrumento.

Es importante que se implementen las Evaluaciones Ambientales Estratégicas

para medir los impactos acumulativos de varios proyectos en un determinado
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territorio y es urgente eliminar los Informes Técnicos Sustitutorios (ITS) para

que cualquier cambio en proyectos de inversión sea evaluado con rigurosidad.
Además, es necesario institucionalizar la vigilancia ambiental
comunitaria/ciudadana.

En relación a los pasivos ambientales mineros, tal como lo señala el Informe

Defensorial N° 171, deben ser remediados con urgencia, sobre todo, los más de
4,000 pasivos ambientales calificados como de alto riesgo. Como se señala en el
Informe, “es prioritario que el Estado se haga cargo de su inmediata remediación,
garantizando tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso de la República los
recursos financieros que permitan cumplir con esta obligación, sin perjuicio de
ejercer el derecho de repetición y las responsabilidades de ley”

3.3. Planificación económica, transparencia y tributación justa

La importancia de las actividades extractivas en la economía nacional es innegable,

respaldan indicadores claves como las exportaciones, recaudación, inversiones, etc.
y forman parte importante de la matriz productiva. Sin embargo, tras estos años de
expansión de la minería se ha comenzado a cuestionar la sostenibilidad en el
mediano plazo de una estrategia de crecimiento basada en sectores extractivos y al
mismo tiempo se plantea la necesidad de visibilizar las externalidades negativas
que ésta provoca. Por ello, es necesario incorporar nuevos indicadores y mediciones
que identifiquen los crecientes costos ambientales y sociales que se producen en los
territorios por las actividades extractivas.

Hoy, quienes definen cómo, cuándo y dónde se realiza la inversión minera son
esencialmente las grandes empresas mineras, y lo hacen, como es lógico, en
función de sus intereses económicos particulares, extrayendo todo lo posible en el
más breve plazo posible, sin que se valore el impacto ambiental o social de la
explotación minera. Necesitamos planificar la actividad minera con nuevos
criterios de prioridad y sostenibilidad, estableciendo, por ejemplo, cuánto mineral
es necesario extraer para garantizar la viabilidad económica de determinado
periodo, definiendo en qué se va a invertir prioritariamente la renta generada, en
qué plazos, qué recursos se van a “guardar” para otros periodos, etc.

Una nueva minería debe darse, además, en el marco de una nueva economía que
apunte a eliminar la pobreza y la desigualdad y sentar las bases de un crecimiento
inclusivo y sostenible que genere empleos e ingresos dignos en todo el territorio
nacional. Crecimiento, redistribución y diversificación son los ejes de esta nueva
economía.

La transparencia

El Perú participa de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas

(EITI por sus siglas en inglés) y mediante ese mecanismo se ha avanzado en el
acceso a información de manera desagregada de los pagos que las empresas hacen
al gobierno, empresa por empresa, proyecto por proyecto y pago por pago. Este es
un avance importante porque de esta manera ahora la ciudadanía puede saber
cuánto paga cada empresa, información que antes era protegida por el secreto
tributario.
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Además, a partir de nuevos requerimientos aprobados por el EITI internacional a

partir del 2016, se debe comenzar a hacer pública la información sobre
beneficiarios o propietarios reales de las empresas mineras y petroleras o gasíferas
que operan en el país. De la misma manera, se consigna información sobre normas
e instituciones ambientales, y sobre acciones de fiscalización y multas y sobre
gastos ambientales y de responsabilidad social, aunque estas últimas de manera
agregada, no empresa por empresa.

Pese a estos avances, hay obstáculos para lograr una mayor transparencia en el
sector. Entre ellos, podemos mencionar el carácter voluntario de la iniciativa, que
sigue dependiendo de que cada año las empresas quieran o no difundir la
información sobre sus pagos; la falta de información sobre los beneficios tributarios
y su impacto; la información ambiental no incluye temas como el consumo de
agua; los impactos ambientales sobre agua, tierra y aire fiscalizados por OEFA; el
cumplimiento de los Planes de Manejo Ambiental por las empresas; etc. A esto se
suma que, dado el largo procedimiento a ser seguido cada año para la elaboración
del reporte o informe EITI, la información consignada pierde interés para la
ciudadanía.

Para consolidar los avances y superar las limitaciones en materia de transparencia,

es importante que:
- se establezca por ley la obligatoriedad de las empresas del sector minería e
hidrocarburos de participar en el proceso EITI;
- que se acelere el proceso de divulgación de la información sobre los beneficiarios
reales;
- que se incluya la información sobre los beneficios tributarios de las empresas,
sobre los impactos ambientales y sobre los Planes de Manejo Ambiental y el
cumplimiento de las acciones y metas de prevención, mitigación, compensación y
reparación.

Finalmente, es importante que toda la información que ahora contienen los

informes anuales EITI se coloquen en la medida en que se vaya generando en un
Portal de Transparencia EITI, para facilitar su acceso oportuno sin esperar a la
elaboración, publicación y difusión del informa anual.

La tributación

El Perú tiene una estructura tributaria en la que los impuestos indirectos que
pagamos todos aportan más al fisco que los impuestos directos que pagan las
grandes empresas y las grandes fortunas familiares. Desde hace tiempo, somos
uno de los países con menor presión tributaria de América Latina. En este marco,
las empresas mineras disfrutan de una seria de privilegios tributarios y de contratos
de estabilidad que impiden que el sector aporte lo que debe a los ingresos públicos
necesarios para cubrir servicios básicos de la población.

Es necesario revisar los beneficios tributarios y los contratos de estabilidad

tributaria del sector minero en el marco de una reforma tributaria progresiva en la
que se apunte a que paguen más los que ganan más, incluyendo un impuesto a las
sobre ganancias en momentos de ciclos de precios altos.

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Adicionalmente, la experiencia del superciclo muestra la visión cortoplacista de

nuestros gobernantes y lo importante que es implementar fondos de ahorro,
estabilización o inversión que deberían permitir enfrentar en mejores
condiciones los periodos de caída de los precios y aprovechar mejor o prolongar los
efectos del incremento de los ingresos fiscales. Sobre este aspecto volveremos más
adelante (ver acápite 4.7)

3.4. Participación ciudadana y consulta previa

Paralelamente al avance de las actividades extractivas en las dos últimas décadas,

en la región se comenzó a reconocer el derecho a la consulta previa, libre e
informada de los pueblos indígenas como resultado de múltiples y largos
procesos de reivindicación de su libre determinación. Así, hoy son plenamente
vigentes en nuestro país el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989 y la Declaración de los
Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas, adoptada por la
Asamblea General en la septiembre de 2007, así como las decisiones del Sistema
interamericano de derechos humanos relativas a los pueblos indígenas. Además,
éstos han logrado un importante desarrollo normativo nacional sobre el derecho y
los procedimientos de la consulta previa, libre e informada. Sin embargo y pese a
estos avances, el Estado ha mantenido su lógica centralista e impositiva y se han
producido numerosos y graves conflictos sociales por la ausencia de dialogo y
participación indígena en proyectos extractivos.

De manera análoga, diversas comunidades y poblaciones locales -Tambogrande,

San Juan de Cañaris, Valle de Tambo, etc.- recurrieron a mecanismos de
participación ciudadana para buscar incidir en la toma de decisiones sobre sus
territorios ante la imposición de proyectos extractivos.

Queda mucho camino por recorrer para consolidar estos derechos y sobre todo para
que sean implementados de acuerdo a los estándares internacionales. Las
presiones son enormes para evitar o reducir a meros trámites administrativos los
mecanismos de diálogo y participación a pesar de que son fundamentales para
canalizar los conflictos por vías institucionales y pacíficas y para construir una
gobernanza territorial plenamente democrática. Sobre este tema volveremos más
adelante (ver acápite 4.4.).

Finalmente, mientras los canales institucionales no garanticen un diálogo real y una

participación efectiva, los ciudadanos recurrirán, cuando sea necesario, a su
legítimo derecho de protesta que hoy está siendo criminalizado, produciéndose
graves casos de represión, judicialización y violación de derechos humanos. Ante
esta situación urge:
- Limitar el uso de los estados de emergencia a lo establecido por la Constitución y
a las obligaciones de protección del Estado en las zonas en las cuales se desarrollan
actividades extractivas.
- Anular y prohibir los convenios entre la Policía Nacional y las empresas mineras
para recuperar la imparcialidad y legitimidad de la Policía nacional y que ésta pueda
garantizar el orden interno con respeto irrestricto de los derechos humanos. La
Policía nacional no puede seguir actuando como seguridad privada de las empresas.

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- Derogar las normas que criminalizan la protesta y que han derivado en

numerosos casos de afectación a la integridad física e incluso muertes que hoy
siguen en la impunidad, así como los deudos en el abandono. Hay, además,
decenas de lideresas y líderes sociales, defensores de derechos humanos,
procesados judicialmente por ejercer el derecho a la protesta

3.5. Derechos laborales

Desde la década de los 90, los derechos laborales de los trabajadores mineros han
sido recortados. En la actualidad apenas un 30% de los trabajadores mineros
tienen una vinculación directa con las empresas mineras, lo que significa que la
gran mayoría (el 70%) labora para empresas intermediarias y tienen derechos
recortados (dificultades para sindicalizarse, realizan las labores de mayor riesgo y
están expuestos a ellos por la alta rotación, no acceden a beneficios como el
reparto de utilidades y otros). Esta situación, junto a las jornadas atípicas y otros
factores han devenido en el debilitamiento de las organizaciones sindicales de base,
federaciones intermedias, etc.

Las condiciones en las que laboran un alto número de trabajadores mineros son
precarias: están expuestos a gases, explosivos, caída de roca, ruido, polvo, etc. y
cuando se producen accidentes laborales incapacitantes de manera permanente o
se contraen enfermedades ocupacionales, el reconocimiento y acompañamiento
que reciben es deficiente. Cabe señalar que, según el Ministerio de Energía y
Minas desde el año 2000 hasta julio del 2019 han fallecido 1017 personas por
accidentes de trabajo en el sector minero (gran y mediana minería), mientras que
la cantidad de accidentes incapacitantes, triviales o leves es mucho mayor. La
mayoría de víctimas mortales corresponden a empresas contratistas.

Los organismos competentes como OSINERGMIN o SUNAFIL deben ser

fortalecidos en sus capacidades fiscalizadoras y sancionadoras para que los
trabajadores que realizan labores principales y permanentes sean debidamente
registrados en planilla y sus derechos reconocidos plenamente. Se debe garantizar
el ejercicio de la sindicalización y recuperar la negociación colectiva por
rama de actividad.

Una nueva minería debe generar trabajo digno.

3.6. Minería informal e ilegal

La minería informal y la abiertamente ilegal forman parte de la reciente historia de
crecimiento minero en un país como el Perú. El contexto favorable de los precios
internacionales, la debilidad institucional del Estado peruano, la necesidad de
encontrar alternativas económicas y laborales para importantes sectores de la
población y por supuesto la extraordinaria rentabilidad en los años de bonanza de
las cotizaciones internacionales, han sido los principales elementos que permitieron
la expansión reciente de esta actividad.

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Este tipo de minería presenta diferentes características que han ido evolucionando
en el tiempo, tanto en yacimientos primarios de la Cordillera de los Andes como en
aluviales en los ríos amazónicos. Inicialmente sobre todo se veía esta minería en
yacimientos de fácil aprovechamiento, a bajas profundidades, en afloramientos
superficiales y cuerpos de agua, minas abandonadas subterráneas, etc. Sin
embargo, la propia actividad ha desarrollado técnicas específicas de exploración y
explotación de mayor complejidad, aumentando reservas, extrayendo mayores
volúmenes, sobre todo en el período del boom del precio del oro.

Existen brechas de información oficial, deficientes estadísticas y por mucho tiempo

predominó una tendencia a no prestarle la debida importancia, pero lo cierto es que
la influencia económica, social y hasta política del sector de la minería informal y la
ilegal ha ido en aumento, consolidándose en territorios específicos e incluso en
espacios de toma de decisiones de políticas públicas -como municipalidades,
gobiernos regionales y el Congreso. Esto ha permitido a este tipo de minería
visibilizar su agenda frente a los procesos de interdicción y formalización.

Una propuesta de Nueva Minería debe incluir políticas específicas para este
subsector, acompañar un proceso sostenido de erradicación en zonas abiertamente
prohibidas y apoyar los procesos de formalización en las zonas permitidas. Además,
es fundamental implementar una estrategia más amplia que permita construir
alternativas económicas para ese sector.

4. La cadena de toma de decisiones

4.1. Zonificación económica-ecológica y ordenamiento territorial

La primera decisión debe ser definir qué actividades se puedan realizar en qué
partes del territorio poniéndose en práctica la Zonificación Económica y Ecológica
(ZEE) y el Ordenamiento Territorial. Previamente, debe fortalecerse el Sistema
Nacional de Áreas Protegidas por el Estado (SINAMPE) y debe titularse los
territorios de los Pueblos Indígenas.

Los gobiernos locales y regionales deben ser los encargados de la ZEE y el OT y el

Ministerio del Ambiente debe ser el órgano rector o un organismo supraministerial
con capacidad de planificación. La ZEE y el OT deben ser procesos participativos,
sobre la base de evaluaciones técnicas. Además, los resultados deben ser
vinculantes y deben estar respaldados de una norma propia.

Por lo tanto, la ZEE y las ordenanzas de OT:

• Deben tener carácter vinculante (de manera tal que, por ejemplo,
INGEMMET ya no pueda entregar concesiones en zonas en las que se haya
priorizado otra actividad económica).

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• Deben ser procesos participativos de manera tal que se conviertan en

espacio de encuentro de saberes técnicos y saberes populares sobre los
recursos en el territorio.
• Deben regirse por una norma con rango de Ley.

4.2. Plan concertado de desarrollo

La segunda decisión -sobre la Base de la ZEE y el OT- debe ser definir el Plan de
desarrollo del territorio, y debe hacerse de manera participativa. En la actualidad,
las leyes de los Gobiernos Regionales y Municipales establecen la necesidad de los
Planes Concertados de Desarrollo (PCD), pero definen que estos son de carácter
indicativo y no vinculante, porque las autoridades regionales y municipales al final
tienen la libertad de decidir por su cuenta y riesgo, más allá de los acuerdos a los
que puedan haber llegado con la representación ciudadana. Por esta misma razón,
la participación ciudadana se ha debilitado y el PCD se ha reducido en la mayor
parte de los casos a un procedimiento burocrático sin mayor trascendencia.

Proponemos que el PCD:

• Debe tener carácter vinculante.

• Debe articularse entre los niveles locales y regionales.
• Debe estar bajo la rectoría del CEPLAN.

4.3. Permiso (ya no concesión) para exploración

Como se ha señalado antes, la entrega de concesiones por periodos largos que se
constituyen en derechos reales constituye un problema que limita la capacidad del
Estado de revertir esa entrega en caso sea conveniente o necesario.

Los permisos de exploración:

• No generan derechos reales de propiedad, por lo que no pueden ser

alquilados o vendidos.
• Deben ser entregados contra compromisos firmes de inversión en
exploración.
• Deben ser entregados por 5 años y revertir al Estado en caso no se hayan
desarrollado las actividades comprometidas.

4.4. Consulta previa, libre e informada y participación ciudadana

Terminada la actividad de exploración y si se confirma la existencia de reservas

minerales susceptibles de ser explotadas, se debe proceder a la consulta previa,
libre e informada en el caso de los pueblos indígenas o de participación ciudadana
efectiva.

La consulta previa, libre e informada (CPLI):

• Debe respetar los estándares internacionales de los derechos de los pueblos

indígenas.
• Debe darse en el marco de la elaboración y discusión de los Estudios de
Impacto Ambiental y las Evaluaciones Ambientales Estratégicas.
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Los mecanismos de participación ciudadana:

• Deben ser oportunos y la población de estar adecuadamente informada.

• Debe poder ser organizada por las autoridades regionales y locales.
• Debe contar con la participación de las autoridades regionales y locales
cuando se trata de consultas impulsadas desde el gobierno central.
• Los resultados de los mecanismos de participación ciudadana deben ser
tomados en cuenta por los tomadores de decisión ya que indican si un
proyecto tiene licencia social para operar.

4.5. Estudios de impacto ambiental y concesión para explotación

Si la población local concede autorización para pasar de la fase de exploración a la

de explotación, se debe proceder a la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental
(EIA), cuya aprobación es el paso clave para pasar después a la fase de
construcción y explotación. De este proceso se desprende el Plan de Manejo
Ambiental que contiene medidas de mitigación, prevención, reparación y
compensación de los impactos ambientales esperados.

Los contenidos del EIA y las medidas que de él se desprenden, se centran en los
impactos ambientales, pero descuidan los impactos sociales -y entre ellos los
impactos específicos sobre las mujeres- y la contribución de las actividades mineras
al calentamiento global.

Los EIA son preparados por empresas consultoras especializadas que trabajan para
las empresas mineras y cuyo objetivo no es cautelar el medio ambiente y los
derechos de la población sino lograr que las autoridades competentes aprueben el
estudio. Las audiencias públicas de los EIA son meramente informativas y se
realizan al final de todo el proceso. Finalmente, el ente encargado de la aprobación
de los EIA de los grandes proyectos mineros (el SENACE) es un organismo
centralizado en el que no hay participación de los gobiernos regionales ni locales ni
en su órgano directivo ni en sus equipos técnicos.

Proponemos que los EIA:

• Deben tener un más alto nivel de exigencia

• Deben dar más importancia a los impactos sociales, con perspectiva de
género
• Deben incluir información sobre la generación directa e indirecta de gases de
efecto invernadero que causan el calentamiento global
• Deben ser preparados por empresas definidas por el Estado. Deben
desprivatizarse.
• Debe incluirse a los gobiernos regionales y locales en la evaluación de los
EIA por el SENACE
• Deben considerarse estudios hidrogeológicos e isotópicos con mayor
recolección de información en campo (perforaciones, piezómetros,
muestreos, etc.).

4.6. Evaluación y fiscalización ambiental

La evaluación y fiscalización ambiental a cargo del OEFA carece de mecanismos de

participación de los gobiernos regionales y locales y su capacidad sancionadora ha
sido debilitada desde la dación de la ley 30230. Además, las empresas mineras han
estado en campaña para eliminar los aportes que deben hacer por regulación,
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pretensión que acaba de ser rechazada por el Tribunal Constitucional3. Finalmente,

buena parte de las sanciones que se imponen a las empresas son judicializadas y
no se llegan a pagar.

Planteamos que el OEFA:

• Debe potenciar sus capacidades sancionadoras.

• Debe incluir a los gobiernos regionales y locales en sus acciones de
evaluación y fiscalización.
• Debe incluir a la ciudadanía local en sus acciones de evaluación y
fiscalización.
• Debe cobrar las sanciones impuestas, y solamente después las empresas
pueden denunciar y judicializar los casos que consideren injustos.
• Debe garantizarse su sostenibilidad financiera a través del aporte por
regulación que las empresas deben seguir contribuyendo.
• Debe cumplir un rol preventivo. Su opinión debe ser vinculante con respecto
a la certificación del instrumento de gestión ambiental aprobado.

4.7. Tributación y gestión de la renta

Se debe revisar los beneficios tributarios de los cuales gozan las empresas mineras.
Casos como el de Las Bambas (proyecto en operación que no pagará IR hasta el
2021 aproximadamente) muestran que las empresas mineras no pagan todos los
impuestos que deberían pagar, debido a beneficios (como la depreciación
acelerada) que les permiten postergar el pago del Impuesto a la Renta. Y cuando lo
paguen, será menor de los esperado pues ahora estas empresas descuentan del
Impuesto a la Renta lo que pagan por regalías, que desde el gobierno de Humala se
consideran como costos de producción. Por otro lado, no existe ni planificación ni
priorización en cuanto al uso de los recursos recaudados por la actividad minera, no
se asigna parte de estos recursos a fondos de ahorro y estabilización ni de ahorro y
equidad intergeneracional. El uso de la renta minera por las autoridades sub
nacionales y nacionales no está atado a objetivos estratégicos, como podría ser la
diversificación productiva o la adaptación al calentamiento global o la superación de
brechas de género o etnicidad.

Es necesario impulsar una verdadera reforma tributaria, orientada a reducir la

evasión y la injusticia tributaria, elevando la recaudación de manera sostenida y
con ello la capacidad de gasto social e inversión sostenible del Estado.

Proponemos que:

• Se debe cobrar las deudas tributarias a las empresas mineras.

• Se debe combatir con firmeza el fraude fiscal, que se expresa en los altos
índices de evasión y elusión tributaria.

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!https://www.oefa.gob.pe/noticias4institucionales/el4tribunal4constitucional4valida4la4legalidad4del4
aporte4por4regulacion4que4financia4la4fiscalizacion4ambiental4del4oefa4en4el4sector4minero!
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• Se revise el esquema de devoluciones tributarias al sector minero. Durante

varios años el Estado peruano les ha devuelto a las empresas más dinero del
que éstas aportan por tributación (ha devuelto alrededor de S/. 15 mil millones
en los 3 últimos años).
• Se revise el conjunto de exoneraciones, excepciones, deducciones y otros
beneficios tributarios (gastos tributarios) otorgados a las empresas mineras.
Según la propia SUNAT, los gastos tributarios o beneficios fiscales le han
costado al país cerca de 130,000 millones de soles durante la última década,
monto que se distribuye en cerca de 125 beneficios fiscales que deben ser
revisados.
• Se debe revisar la vigencia de los contratos de garantía que blindan a las
empresas, entre diferentes aspectos, de cambios en las normas tributarias
• Debe asignarse parte de la renta minera a reforzar el fondo de ahorro y
estabilización nacional y debe crearse un fondo de ahorro e inversión
intergeneracional.
• Debe definirse grandes objetivos estratégicos para el uso de la renta minera,
tales como inversión en infraestructura para la diversificación productiva, el
cierre de brechas de género y etnicidad, y la adaptación al calentamiento global.

Comisión de Programa
MOVIMIENTO NUEVO PERÚ

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