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Direito Administrativo I

Direito Administrativo (Universidade do Porto)

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Sebenta de
Direito
Administrativo I
Comissão de Curso 2013-2017

Ana Sofia Barbosa

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Direito administrativo

Sumário: 23/09/2014

INTRODUÇÃO 1. O direito administrativo: noção, ubiquidade e relevância teorético-prática. 2. O

direito administrativo e a Administração pública. Uma relação fundamental mas insuficiente. 3. Génese
e desenvolvimento histórico da nossa disciplina. Do direito administrativo de garantia da
Administração ao direito administrativo de garantia do particular. Noção operativo de direito
administrativo seguindo de certa problematização. Fundamentos históricos do direito administrativa.
Periodização histórica da evolução do direito administrativo

Importância do direito administrativo

Nos estados modernos a garantia das condições sociais e materiais da vida em coletividade são
dadas pelo direito administrativo nomeadamente quando este se refere aos serviços públicos essenciais
da saúde, da educação, da segurança social e até o da segurança dos cidadãos. A grande parte da vida
dos particulares carece de licença que é dada por parte da administração. Se quiserem abri uma empresa
será necessário uma licença. O direito administrativo rodeia a vida do homem. Acompanha-nos durante
toda a vida desde o registo civil, a matricula na universidade, aplicação de uma coima, … O direito
administrativo é uma cadeira estruturante

Noção operativa de Direito Administrativo:

É constituído por conjunto de normas e princípios jurídicos vinculantes de natureza publica que
tem como objeto especifico a organização o funcionamento e atividade da administração bem como as
relações jurídicas que se estabelecem entre esta e outros sujeitos de direito.

 A figura do particular inclui a pessoa física e jurídica.

 Estas noção operativa peca por incompletude. Também faz parte do Direito Administrativo as
atividades de administração privadas.

O que caracteriza o Direito Administrativo?

1. Duas facetas caracterizam o direito administrativo moderno:

2. Concede um conjunto de poderes de autoridade que permitem a administração prosseguir e
realizar interesses públicos: poder tributário, sancionatório. A administração beneficia daquilo
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que os franceses chamaram poderes exorbitantes de direito privado. Outro poder que deixará
de existir como a autotutela executiva que utilizavam meios meramente administrativos sem
autorização judicial. O nosso sistema tem origem francesa.

Não pode ser visto apenas por esta faceta.

3. A administração não tem apenas prerrogativas exorbitantes mas está sujeito a sujeições
exorbitantes de direito privado, que são especiais para a realização do interesses publico bem
como a defesa dos direito subjetivos.
a. A administração tem que fundamentar os seus atos com determinado conteúdo o que
não se verifica com um privado. Está ainda sujeito a regras de contabilidade publica

O direito tem estas duas facetas. A lei concede a administração, isto é, pessoas coletivas
publicas que tem poder de administração para realizar os fins que a lei concede mas por outro lado há
sujeições exorbitantes de direito privado. Olhar apenas de um lado é ter uma visão parcial e inquinada
do direito administrativo.

A administração não esta apenas sujeitas a norma de direito publico. Esta sujeita ainda a normas
de direito privado. O setor empresarial publico assume normalmente a forma de sociedade comercial.
Se se fizesse uma interpretação literal entendia-se apenas que este direito abrangia apenas a chamada
atividade de gestão publica, as relações jurídico publicas e excluiria a atividade de gestão privada.

Será que o direito administrativo apenas abrange a atividade de gestão jurídico publica?

Há que fazer uma suspensão reflexiva: tradicionalmente a administração publica era igual a
pessoa coletiva de direito publico e igual a direito administrativo. Durante algum tempo o direito
administrativo era o direito da atividade de gestão publica. Houve contudo sempre exceções mas no
essencial era assim

Atualmente, por um lado o direito administrativo não disciplina toda a administração e por
outro não disciplina apenas a administração e a sua atividade. O direito administrativo como a ser
fascinado pelo direito privado. (tudo o que é eficiência é direito privado… discutível). A utilização
crescente de instrumentos de direito privado foi crismado pela doutrina ius publicistica. Os modos do
direito administrativo passaram a ser substituídos pelo direito privado.

A administração será um particular como os outros?

Como se fala em privatização de direito publico também se fala em privatização de direito

público. Inclusive os alemães entendem este ramos como direito privado administrativo. O direito
administrativo pode impor determinadas vinculações e limitações jurídico publicas. A administração
quando escolhe fornecedores tem que respeitar os princípios materiais da igualdade, imparcialidade,
transparência. O direito administrativo não é o direito privado que regula a atividade de gestão privada.
Inclui as limitações jurídico publicas quando esta atua na gestão privada
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O direito administrativo abrange a atividade materialmente administrativa levada a cabo por

outros órgãos públicos que não integram organicamente a administração. Será que os tribunais e
parlamentos não tem órgãos que desempenham funções administrativas auxiliares? Por exemplo o
presidente da A.R pode aplicar uma sanção aos funcionários da mesma, sendo um ato administrativa.

Fundamentos históricos do direito administrativo:

Fundamentalmente são 3:

1. Principio da legalidade
a. O direito administrativo enquanto ramo do direito é relativamente recente na historia
do saber jurídico. Porque? O direito administrativo teve como epicentro a revolução
francesa de 1789 que veio consagrar na europa continental o estado de direito, a
separação de poderes. o direito administrativo quando o ordenamento jurídico geral
assumiu a forma histórica do Estado de Direito. Este direito não é concebível sem que
o estado seja visto como pessoa coletiva. A noção de estado vem de longe mas em
sentido jurídico só surge no século XIX tendo como pressuposto o estado direito com
jellinek que leva o estado a assumir-se como pessoa coletiva. Em sentido jurídico trata-
se de uma criação de finais do século XVIII baseado nos ideais e princípios da
revolução francesa. No seculo XIX a publicistica alemã constrói este conceitos.
b. Em suma, o primeiro fundamento histórico é a subordinação do Estado À lei, segundo
o principio da legalidade: tem várias dimensões
i. primazia e reserva de lei e o principio da precedência da lei.
c. Mas no inicio do estado de direito o primeiro dos fundamentos do direito administração
é a sujeição da administração à lei, em sentido estrito.
d. O principio da legalidade é o principio ontológico do direito administrativo.
Tipifica o exercício do poder da administração. Se os atos forem praticados de forma
que não esteja de acordo com a lei este ato goza de vicio.

2. Especialidade do Direito Administrativo

a. A que lei se encontra sujeita a administração?

b. O segundo fundamento historico é a especificidade do direito administrativo que
comporta a construção de novos institutos jurídicos públicos de natureza
administrativo. Foram criadas figuras que se inspiraram no direito civil nomeadamente
o ato administrativo, o contrato administrativo foi inspirado no contrato de direito

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privado com os poderes exorbitantes pois pode por termo a um contrato administrativo
unilateralmente desde que indemnize por razoes de interesse publico enquanto que os
particulares não podem.
c. Para alem das figuras do direito civil outra inspiração foi na responsabilidade civil
administrativa. O regime de domínio publico é diferente do de propriedade privada.
Criou categorias novas como a expropriação que não existe no direito privado. A
submissão à lei significa a submissão a um ordenamento especial com logica e carater
sistemático próprio

3. Existência de uma ordem judicial propria- jurisdição administrativa

a. No inicio da era constitucional imperou uma leitura radical do principio da separação

de poderes: se a administração não intervém no poder judicial este não pode intervir na
administração o que tornou a administração imune ao controlo judicial. Este
entendimento levou aos tribunais específicos próprios do ordenamento especial que é
o ordenamento administrativo. Ainda hoje persiste a dualidade de jurisdições: tribunais
judiciais e tribunais administrativos. O processo de jurisdicionalização do direito
administrativo foi lento.

Será que a criação de uma ordem judicial propria é elemento definidor do direito administrativo???
Não. O reino unido não tem tribunal administrativo mas tem direito administrativo. Tem um sistema
judicial unificado, não dualidade de jurisdições. Enquanto que no sistema continental há dualidade de
jurisdições distintas e diferenciadas.

Sumário

 Síntese
 Introdução histórica do direito administrativo – perspetiva analítica
 Autonomia do direito administrativo
 Direito administrativo como direito e como ciência jurídica
 Direito da administração

Síntese: hoje o direito administrativo tem uma dupla faceta. Atribui poder de autoridade e tem
normas e restrições exorbitantes de direito privado que não existe no direito privado. O direito
administrativo vai para além da administração. A administração rege-se cada vez mais pelo
sdireito privado contrariamente da definição tradicional. O direito engloba também alguns aspetos

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da atividade de gestão privada pois utiliza instrumentos de direito publico e privado. Por outro
lado a administração não é um sujeito privado puro.

Da não operativo podemos extrair elações

1. Direito administrativo é ramo de direito publico

2. É constituído por normas de funcionamento da administração
3. Constituído por normas relacionais
a. Jurídico administrativas
b. Jurídica administrativas interadmnistrativas
c. Concessionários que atuam no exercício de funções publicas apesar de ser uma
pessoa jurídica privada.

Quanto aos fundamentos, foram essencialmente três:

1. Subordinação da administração e da sua atividade à lei que tem como base o principio
da legalidade que é principio ontológico que numa fase inicial tinha apenas duas
dimensões: reserva e
2. Subordinação da administração a um ordenamento especial pois o direito
administrativo tem características jurídicas próprias, tem especificidade: criou o ato
administrativo, por exemplo. Tem categorias jurídicas especificas
3. Criação de uma jurisdição propria se há um direito substantivo próprio da
administração. A atuação da administrado passou a estar sujeito a tribunais próprios.
a. A existência de uma judicial propria não significa ser elemento definidor
porque na common law há direito administrativo do ponto de vista
substantivo mas não há tribunais administrativo.

Periodização do direito administrativo:

“ Depois de abandonar a mae-igreja, o direito administrativo foi viver com o pai estado que abandonou
para ir viver para uma nova casa, a união europeia

A primeira fase em termos temporais data de inícios do século XIX. Era fundamentalmente um
direito de garantia da administração. era um direito fundamentalmente estatutário de uma administração
autoritária. Tinha como objeto os modos e meios jurídicos da administração para realizar os interesses
públicos. Caracteriza-se numa primeira fase pela existência de quase tribunais administrativos pois o
conselho de estado do governo francês não era um tribunal porque a administração não podia estar
submetida ao controlo de tribunais. O sistema jurídico não contemplava meios processuais que
permitisse uma tutela judicial efetiva para particulares. Os particulares apenas podia ter um recurso

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contencioso contra a administração. A única providencia cautelar na altura era a suspensão da eficácia
do ato.

Portanto, os tribunais encontravam-se em fase embrionários, os meios processuais eram

escassos e pouco efetivos, apenas o pedido de suspensão eficácia do ato. A principal forma de
procedimento da administração era o ato administrativo. Inicialmente este ramo não reconhecia a figura
do cotrato administrativo enquanto hoje é ator principal.

Outro aspeto, a visão da discricionariedade. Tinha um poder enorme. Este poder era pensado
como poder originário de atua. Nesta altura a reserva de lei tinha a ver com os direitos fundamentais
nomeadamente o direito de propriedade. Não podia haver expropriações por ato administrativo por via
administrativa mas por via legislativa. Hoje o poder discricionário é um poder jurídico. Atualmente a
administração ó pode agir com discricionariedade se e quando uma lei conceder este poder.

As segunda fase vai dos anos 20 aos 80 do seculo XX, fase de construção do estado de direito.
Verifica-se uma ampliação das tarefas da administração. Introduz-se um novo conceito administração
prestacional. há uma nova administração. O direito administrativo tem uma outra face. É um direito
prestacional. Há ainda um reforço enorme da tutela judicial, das garantias contenciosas face a
administração. A reforma dos anos 70 da justiça administrativa na Alemanha trouxe mudanças
significativas. Há um desenvolvimento de meios processuais. O setor empresarial publico é enorme
assim como de serviços. Outro aspeto fundamental da segunda fase é a existência de um procedimento
administrativo. Passa a existir uma lei que obrigava a administração a praticar determinados atos. O
procedimento administrativo tem uma vantagem face ao processo pois permite uma tutela preventiva
da posição dos particulares. Traz a vantagem de permitir uma tutela temporalmente adequada. Tem uma
serventia preventiva da posição jurídica do particular. Processo é já à posterior.

Outra característica, o poder discricionário é um poder jurisdificado se quando a lei conceder

esse poder.

A terceira fase é a fase atual. É a fase que arranca na década de oitenta. É uma fase de certo
modo interessante mas complexo, não havendo leitura linear. Trata-se de descontinuidade pois há certa
desconstrução do direito administrativo que se deve a privatização material e formal do direito
administrativo. A mais importante é a privatização das formas organizatorias. Há a ideia da fuga de
direito administrativo para o direito privado que já vinha de trás mas que assumiu formas patológicas
com o fenómeno do neoliberalismo.

Segue-se o que a doutrina chama de direito administrativo europeu. O direito administrativo

comunitário começou a conformar os direitos administrativo nacional. Grande parte do direito
administrativo são extração do direito administrativo comunitário. Há uma crescente extração do direito
administrativo europeu que depende do grau de harmonização. Deve salientar-se a importância do
direito administrativo europeu que se verifica na transposição de diretivas. Este direito administrativo

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europeu não influenciou a privatização do direito administrativo. Para o direito comunitário é

indiferente a entidade, independentemente da sua personalidade jurídica publica e privada.

Ainda não se pode falar em direito administrativo global. Não há duvida que estamos perante
um fenómeno de globalização do direito em geral e do direito administrativo em particular.

O estado não deixou de existir como pessoa jurídica mas atualmente assume essa posição a
união europeia. Hoje o estado não é a pessoa jurídica principal. A terceira fase refere-se a parábola do
estado como sujeito jurídico principal.

A periodização histórica diverge de país para país. O grau de desenvolvimento varia.

Sumário 30/09/2014

4. Características e problemas atuais do direito administrativo. 5. Autonomia do direito administrativo

como direito público. Diálogo crescentemente conflitual com o direito civil em consequência de formas
inéditas de hibridização entre o direito público e o direito privado. 6. A ciência jurídica administrativa.
7. A Administração pública: noção poliédrica e evolução. 8. Os sistemas de administração.
BIBLIOGRAFIA: COLAÇO ANTUNES, A Ciência Jurídica Administrativa – Noções Fundamentais,
Coimbra, 2013, pp. 17 a 53 e 149 a 177; COLAÇO ANTUNES, Para um Direito Administrativo de
Garantia do Cidadão e da Administração, Coimbra, 2000, pp. 48 a 65; VITAL MOREIRA,
Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra, 1997, pp. 43 a 46; COLAÇO ANTUNES,
O Direito Administrativo e a sua Justiça no Início do Século XXI, Coimbra, 2001, pp. 11 a 24 e 32 a
46; FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3ª ed., Coimbra, 2007, pp. 25 a
43 e 132 a 152

Características do Direito Administrativo

A primeiro características é a existência de uma estrutura procedimental na administração. A
maioria dos estados tem uma lei do procedimento administrativo como a Alemanha desde de 1976 e
Portugal desde 1991. A vantagem é ser a melhor expressão do principio da legalidade. Disciplina as
fases da atividade administrativa até ao ato. É uma garantia importante para os particulares. Tem havido
a tendência para a procedimentalidade do direito administrativo no fundo proceder diminuição das
garantias dos particulares.

Há ainda um claro desinvestimento administrativo por parte do estado que tem cedido para o setor
privado certas funções que até À pouco realizava como a energia, correio, água. Tratam-se de bens
essenciais. Há também uma externalização de serviços públicos para entidades privadas. Passam a ser
exercícios por entidades privadas, nomeadamente no setor dos hospitais em que se verifica a atribuição
da gestão de hospitais públicos a entidades privadas. Este desinvestimento administrativo corresponde
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a uma nova visão das funções do estado, um estado mínimo. Pode-se afirmar argumentos de eficiência,
de menor despesa publica e carga fiscal.

A terceira característica é privatização das forma de atividade e organização administrativa.

Pode haver a concessão de tarefas publicas a concessionários ou entidades privadas nomeadamente a
serviços essenciais.

A quarta características relaciona-se com os modos de gestão publica. Há uma crescente

empresializaçao dos serviços públicos. Há introdução de técnicas de gestão privadas nomeadamente de
alguns instrumentos como a avaliação de desempenho como a dos médico ou juiz.

Dá-se atualmente a europeização do direito administrativo. Há atualmente uma alteração da

hierarquia e conformação das fontes. De certa forma o artigo 8 da constituição já interiorizou esta ideia.
A administração portuguesa é uma espécie de administração indireta comunitária. Houve uma
transferência de funções para a administração comunitária que atualmente já tem uma dimensão
considerável. Por outro lado, as administrações territoriais não se deixam de integrar na administração
comunitária. Poder-se-mesmo falar em globalização que deu forte impulso ao direito administrativo.

 Há ainda a exigência de uma administração independente. Há complexidade organizatorias

trazida na segunda fase do direito administrativo mas que tem vindo a diminuir. Tem aparecido
outras entidades de administração independentes nomeadamente na constituição no 263/3.
Corresponde à ideia do estado pós social, um estado regulador. O estado despublicizou-os em
grande medida e assume uma nova função e tem uma das suas maiores expressões a criação de
entidades administrativas independentes como a ANACOM, CMVM,… são inamovíveis,
irresponsáveis, tem um regime próprio. A sua legitimidade é a tecnicidade dos seus membros,
especialistas no setor de atividade. A administração independente é amostra do recuo das
funções do Estado. Reduzem a intervenção do estado na esfera económica social.

 Exigência de uma administração eletrónica. Há uma desmaterialização dos procedimentos

administrativos.

Face a estas características:

É o conjunto de normas e princípios jurídicos de direito publico que regulam

a atividade de qualquer entidade independentemente da sua natureza jurídica
desde que se proponham a seguir interesses públicos ou que atuem sob o
controlo de uma pessoa coletiva de direito público. Trata-se de uma noção
mais funcional e material de direito administrativo.

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Autonomia do Direito Administrativo:

Continua a ser ramo autónomo. No início este direito era um conjunto de normas excecionais.
Paulatinamente, o direito administrativo cria um corpo normativo próprio como ganha um conjunto de
princípios distintos, criando-se dogmática e doutrina propria.

O direito administrativo é sensível a alterações do tecido económico. Enquanto que normas de

direito civil vigoram por muito anos. No caso do direito administrativo há uma certa volatidade nas
normas.

Direito administrativo como ramo de direito e como ramo da ciência

jurídica
Há que distinguir direito administrativo de ramos de direito e ramos da ciência jurídica
administrativa. Como ramo de direito falamos num corpo de normas num objetivo normativo de ramo
de direito. Como ciência administrativa falamos na sistematização dogmática. Não pode haver uma
reflexão dogmática descartada da lei nem o contrário. Não se pode ignorar o corpo de normas vigente.

Por vezes há a confusa do direito administrativo com a ciência da administração que se

relaciona com a propria burocracia. A ciência da administração surge no seculo XX nos EUA. É um
ordenamento meta jurídico. O direito administrativo trata as realidades num ótica jurídica.

Administração publica
Esta apresentação pode apresentar vários sentidos

 Orgânico
 Objetivo ou material – atividade administrativa
 Formal – formas jurídicas de ação da administração

Em sentido orgânico ou subjetivo, como organização administrativo, é o conjunto de entidades

serviços órgãos e agentes dos estados e demais pessoas coletivas públicas que asseguram em nome
da coletividade a realização regular na satisfação dos interesses públicos heteronomamente
conferidos pelo legislador. A administração não tem discricionariedade quanto aos fins. Inclui a
administração do estado: governo (182e 189), ministérios, repartições. Na administração direita
tem a administração central e a periférica. Há ainda administração autónoma regional e local
(freguesias e municípios). Há ainda a administração independentes.
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Quais os elementos constituinte: pessoas coletivas de direito publico, funcionários e agentes da

administração e serviços administrativos.

Em sentido material, falamos de atividade administrativa. Quando a administração desenvolve

atividade administrativas falamos neste sentido. Conjunto de atos jurídicos e operações materiais
necessárias a satisfação dos interesses públicos definido anteriormente pelo legislador. É a
atividade típica dirigida a satisfação e constante dos interesses públicos. Há formas jurídicas
principais na atividade administrativa: contrato administrativo, ato administrativo… lecionar trata-
se de uma atividade material, assim como um médico pratica uma atividade material nos termos
que alei o estabelece.

Em sentido formal, referimo-nos as formas jurídicas que assume a atividade administrativa. As

formas jurídicas principiais são o ato, regulamente e contrato administrativo. Enquanto que a funçao
legislativa se desenvolve segundo atos legislativos que tem fora de lei, a funçao judicial
desenvolvesse com atos com força de sentença. Na funçao administrativa falamos de atos com
características externas e elementos formais distintivos. Tem valor jurídico. Permite a
administração prosseguir a sua atividade. No fundo a função administrativa manifesta-se através de
atos jurídicos que se distinguem das outras funções. Falamos, portanto, das formas jurídicas de
atuação da administração: essencialmente 4 ato, regulamento, contratos e plano administrativo,
sendo este ultimo referente em especial ao direito do urbanismo. O ordenamento do território é
fundamentalmente feito por planos administrativos. Tem uma importância decisiva. Os planos
organizam o espaço territorial em setores.

Quais as funções principais da administração moderna

 Pode ser visto como poder de autoridade como as expropriações

 Serviço publico que concede benefícios que presta serviços essenciais
o O direito administrativo na segunda metade de seculo XX desenvolveu-se com base
nesta ideia mas que atualmente esta missão prestacional está a ser posta em causa.
Atualmente é vista como o direito de garantia de um particular. É constituída em grande
parte por normas que visam conceder garantias as particulares na defesa dos interesses.
Presta serviços. Garante o mínimo essencial como o rendimento social de inserção ou
subsidio de desemprego.
 Função reguladora
o A administração disciplina ainda a atividade económica. Tem poder normativo mas
não tem poder legislativo. Tem autonomia normativa em matéria regulamentar
consagrada na constituição no 291. Não se pode entender com funçao meramente
executiva. Desenvolve uma atividade criadora, gozando de alguma autonomia. As
autarquias tem autonomia para realizar as suas funções.
 Administração infraestrutural

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o Hospitais, escolas,.., que se tornam essenciais para a existência de condições para a

vida em comunidade

Aula 2 de outubro de 2014

Montesquieu descobriu o principio da separação de poderes nos “bosques ingleses” de John

Locke. A 3 poderes correspondiam 3 funções: Poder executivo (em se insere a função Administrativa
que numa primeira fase era residual), Poder judicial e legislativa.

Distinção entre função legislativa entre função administrativa:

Tradicionalmente à função administrativa correspondiam decisões individuais e concretas.

houve uma alteração do conceito material de ato legislativo e o conceito material de lei. O governo
podendo legislar sobre a maioria das matérias, torna difícil a distinção entre ato legislativo e ato
administrativo. O executivo passa a desempenhar uma função legislativa.

Distinção formal-orgânica entre função legislativa e administrativa- à função administrativa

corresponde as decisões individuais e concretas, enquanto que à função legislativa corresponde as
normas gerais e abstractas.

Não existe na crp uma reserva constitucional de regulamento. O governo através de decretos
leis pode legislar sobre qualquer matéria. Há leis de valor reforçado, quer o governo quer a assembleia
podem aprovar leis medida que têm um carater concreto, por exemplo uma lei que atribui uma pensão
de viuvez à Maria, trata-se de um caso concreto.

Assim, a função legislativa possui normas gerais e abstratas enquanto que na função
administrativa as normas são especiais e concretas. Há que acrescentar à função administrativa a
primariedade e novidade. Os tribunais administrativos só fiscalizam as formas jurídicas administrativas.

Distinção função administrativa da função politica:

Os artigo 197, 198 e 199 correspondem às funções do governo.

A atividade politica é uma atividade primaria que se desenvolve em aplicação directa da

constituição que fixa as competências e funções desta. Compete a função politica definir os interesses
fundamentais das comunidade politica. Exemplos: actos auxiliares do direito constitucional, amnistia,
actos de defesa nacional, acto diplomáticos.

A administração tem por base a lei. Quem qualifica os interesses públicos é a função politico
administrativa. A administração não tem discricionariedade quanto aos fins, quanto aos interesses. A
competência é emanada do principio da legalidade. Há quem entenda que as entidades administrativas
independentes tem função politicas mas não possuem poder para definir os interesses gerais de uma
comunidade.

Distinção da função administrativa da jurisdicional:

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Antes de kelsen havia dificuldade em distinguir estas duas funções. Prossecução de interesses
públicos- função administrativa. A dificuldade aumentou a partir de meados do sec. XX quando o
principio da legalidade passou a ser fundamento e pressuposto da atividade administrativa. A atividade
administrativa tem na sua base a lei e tem como instrumentos procedimentos administrativos.

Aos tribunais compete a função jurisdicional, corresponde a função aquilo que é

exclusivamenteo justo! Os tribunais são o Orgão independente, imparcial, neutral. A função
administrativa não, esta destina se a prossecução dos interesses públicos. A ultima palavra pertence à
função jurisdicional e é esta que defende as matérias do direito.

Distinções: As funções estaduais é um critério para a resolução em competência do tribunal

constitucional, em que este fixa as matérias de cada função.

Vantagem: consagra na imposição constitucional ao legislador originário quanto à politica distributiva

das funções pelos diversos órgãos, de modo a que as funções não sejam exercidas por outros órgãos
não competentes, podendo este acto sofrer de inconstitucionalidade orgânica.

A atividade administrativa é altamente jurisdificada mas cabe aos tribunais alguma criação de
direito. A função judicial tem como objetivo decidir uma questão de direito em sentido amplo. A
função administrativa tem como objetivo a regulação dos interesses públicos previstos na lei. A
administração é sempre parte

7 de outubro de 2014

Sumario:

 Sistemas de administração
 Fontes do direito administrativo

Sistemas de Administração

A estruturação da Administração pública varia em função do tempo e do espaço. Há três tipos

fundamentais de sistemas administrativos:

1. Sistema administrativo tradicional da monarquia europeia

2. Sistema de administração executiva, tipo francês
3. Sistema de administração judiciária, do tipo inglês

Sistema tradicional:
 Séc. XVII a XVIII
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 Características:
o Não separação de poderes – não distinção das funções do estado e dos seus órgãos
o Não subordinação ao principio da legalidade – garantias dos particulares frágeis

 O ideal tradicionalmente era um sistema bastante centralizado.

o Administração Centralizada e bastante hierarquizada
o A administração central tinha um representante por si designado junto das
administrações locais.
o Era um modelo com cadeia hierárquica muito bem definido

O panorama alterou-se com as revoluções liberais. Estabelecem-se sistemas de administração

modernos baseados na separação dos poderes e no estado de Direito.

Sistema de administração executiva:

O modelo francês caracteriza-se:

 Separação de poderes
 Subordinação da administração ao direito administrativo
o Tem um direito administrativo especial – o regime jurídico que disciplina a
administração é um ramo autónomo do direito, o direito administrativo. Passou a ser a
disciplina jurídica por que se regia a operação atividade e as relações
 Criação de uma ordem judicial autónoma constituída por jurisdição administrativa, tribunais
administrativos
o Inicialmente esta função era desempenhada por outros órgãos, não eram uma entidade
oficiosa, imparcial. Atualmente é sistema absolutamente judicializado.
o Incumbidos de fiscalizar a legalidade dos atos da administração e de julgar o
contencioso dos seus contratos e da responsabilidade civil
 Força executiva própria das decisões da administração:
o A administração gozava de poderes de autoridade entre elas o privilegio execução
prévia ou autotutela executiva.
o A administração tinha o poder de executar por meios administrativos as suas próprias
decisões e se necessário coercivamente, sem necessidade de recorrer previamente ao
tribunal. Recorre a meios exclusivamente administrativos, sem recorrer previamente a
um tribunal.

Modelo de administração judiciária:

 Descentralização
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o Quanto a organização apresenta-se inicialmente bastante descentralizada

o Grande autonomia das autarquias locais e diminuta intervenção do Estado
 Subordinação da administração ao direito comum
o O direito ordenador era o direito comum do direito privado, mas o professor considera
que não foi assim, como podia ignorar a existência de um corpo denso de normas de
direito público? O direito que disciplinava a administração era o mesmo direito que
usavam nos particulares
 Sujeição da administração aos tribunais comuns
o Os tribunais eram os tribunais comuns
 Falta de executoriedade das decisões da administração
o A administração não podia executar por via administrativa sem obter previamente a
autorização judicial. Essa autorização funcionava como titulo de execução do ato
administrativo

Em matéria de tutela judicial enquanto o sistema executivo era em matéria de garantia contenciosa
e deficitário praticamente o existia o recurso contencioso de execução para alem disso o juiz so tinha a
capacidade para eliminar da ordem jurídica o ato que o tribunal considera inválido, o juiz administrativo
não tinha poderes a mais. No sistema judiciário os juízes podiam anular o ato e tinham poderes de
condenação. Se se recorrer ao tribunal administrativo não basta a invalidade do ato mas condenar a
administração a adotar o ato exigido. Não basta ter razão.

O Professor considera que em termos substantivos sempre houve direito administrativo

em Inglaterra. A segunda diferença a jurisdição competente no sistema executivo são os tribunais
administrativo. No sistema judiciário são os tribunais comuns.

Com o decorrer do tempo houve alterações por influência do direito comunitário, no que se
refere a organização administrativa descentralizada. Há administrações autónomas, autarquias
locais,…

No sistema de administração executiva:

 Até em França a organização é descentralizada. Houve aproximação quanto ao direito

ordenador da administração.
 Não se recorre apenas ao direito administrativo. A administração utiliza crescentemente
instrumentos de direito privado, ainda que ocasionalmente, de forma residual.
 há uma crescente judicionalizaçao da atividade administrativo com o reconhecimento de
tribunais administrativos com poderes próprios

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 Há um alargamento das garantias judiciais dos particulares

o A qualquer pedido face a uma atuação ilícito da administração há sempre litigio judicial
adequado, alargando-se as garantias contenciosas.
o O juiz administrativo ampliou os seus poderes de decisão, tem poderes para fazer
executar a sentença.
o Se o órgão competente não executar a sentença o juiz aplica sanação pecuniária
compulsória 159 cpa. O juiz não ficam a dever em matéria de tutela quanto ao sistema
anglo-saxónico.

No sistema de administração judiciária:

 Crescente executivizaçao da atividade administrativa

o Há o reconhecimento de poderes de autoridade a administração para executar as ações.

A principal diferença está em matéria de jurisdição competente. Enquanto no sistema de

administração executiva os tribunais competentes são administrativos. No sistema de administração
judiciária a competência é dos tribunais comuns. Houve uma aproximação das culturas jurídicas pelo
direito comunitário como consequência do primado e do efeito direito.

Tal significa que os outros elementos de distinção perderam relevância.

E o sistema português???..

O nosso modelo inseria-se no modelo de administração executiva. Qual o fundamento

constitucional? Os artigos 209 e 212 da crp e 22 da crp em que se consagra o princípio da
responsabilidade. Se o funcionário atuar no exercício das suas funções o nosso sistema de
responsabilidade civil tem duas dimensões: solidaria (a ação pode ser imposta diretamente contra a
administração) ou se o funcionário atuar com dolo assiste à administração uma ação de regresso. É uma
garantia importante porque o funcionário pode não ter património para cobrir os danos. É uma garantia
do particular. Sobretudo o artigo 212 reconhece uma ordem jurídica autónoma dos tribunais
administrativos.

Quanto ao fundamento legal recorre-se ao 149/2 do cpa. O cpa apenas poe alguns limites. A
reforma deve estar iminente. Nos artigo 176 e 181, se se mantiver na revisão do cpa estas normas estas
vem insinuar que a prevalência pode ser o sistema de administração judiciaria pois necessita de
autorização judicial prévia.

A administração tem dificuldade em executar a lei e atos perante certos particular e se agora
necessita de autorizações de tribunais para executar as suas próprias decisões esta vê-se impossibilitada

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de realizar os interesses que visa prosseguir. Ainda a via judicial ainda não existe no cpa. Em terceiro
lugar qual a duração do processo? E a decisão é passível de recurso? Então o prazo pode ainda ser maior
para administração executar ao ato. Esta revisão nos remeteria para o sistema de administração
judiciário. Contudo o sistema da administração tem que perder poder de autoridade como o privilégio
de execução prévia porque um ato só pode ser executado depois de ser eficaz. O ato administrativo tem
que cumprir certos requisitos de validade e de eficácia. Uma ato valido precisa de uma fase integrativa
de eficácia como a notificação, publicação, aprovação. Se a eficácia é requisito da executoriedade do
ato o particular tem como meio os processo cautelares 122 e ss. Contudo os juízes hoje tem a sua
disposição 3 critérios para apreciar providências cautelares: o juiz pode decretar a providência porque
o vício é grave, a providencia é para garantir a utilidade da sentença e em terceiros a ponderação dos
interesses públicos e privados. O particular hoje pode suspender a eficácia do ato. Se o juiz der razão
ao recorrente o ato não é eficaz. A execução prévia está diminuído. Há que distinguir executoriedade e
eficácia (requisito da executoriedade).

Fontes de direito administrativo:

São modelos jurídicos de criação e manifestação de normas administrativas. É uma metáfora.
Inicialmente a única fonte primária era a lei em sentido estrito, emanada da assembleia representativa.
O direito tinha que ser positivado sob lei em sentido formal. Era a única fonte heterónoma do direito da
administração. Como fonte secundária tínhamos o regulamento. O princípio da legalidade inicialmente
era igual à subordinação à lei enquanto vontade de um parlamento. Atualmente verifica-se a existência
de um bloco de juridicidade. Houve uma diversificação das fontes do direito administrativo.

Esta diversificação deve-se a:

 Em primeiro lugar com a criação de uma ordem jurídica supra nacional, direito
comunitário, com o tratado de lisboa direito europeu
 Em segundo lugar há uma importância crescente do direito internacional como fonte
autónoma das ordens jurídicas internas e em particular do direito administrativo
 Há a descentralização normativa que tem poderes administrativos através de regulamentos
regionais assim como as autarquias locais possuem regulamentos autónomos que provem das
pessoas coletivas autónomas e até das ordens profissionais que tem carater associativo e não
territorial, disciplinam o acesso a profissão e disciplinam a profissão
 Mais recentemente as entidades administrativas independentes tem um poder executivo
grandes através dos regulamentos independentes.

O regulamento administrativo assume grande importância. No fundo é um ordenamento

especial da administração.

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A soft law ganha importância também. Não tem carater vinculativo mas tem uma capacidade
de conformação de atuação dos particulares como as recomendações.

A constituição é hoje fonte direta de direito administrativo. Antes não era a não ser que viesse
concretizada essa referência numa lei.

Deve-se falar em princípio da juridicidade. A administração tanto está vinculada a uma

norma constitucional, a uma lei, um decreto-lei, regulamento. Quando se fala em princípio da legalidade
deve-se entender em sentido amplo. Há que ter em conta esta alteração.

Como sistematizar o conjunto de fontes? Podemos atender a alguns critérios.

 Critério da Relaçao da administração

o Fonte interna – autovinculativas - regulamentos e estatutos
 Os estatutos são supernormas regulamentares
o Fonte externa - heterovinculativas

 Critério da origem das normas

o Fonte externa
 Extranacional – o modo de produção é de plano externo, como direito
comunitário, direito internacional
 Salienta-se a importância e primariedade do direito comunitário.
 Direito comunitário
 Direito internacional administrativo
o Fonte interna
 Constituição
 Direito legislativo ordinário, lei ou decreto-lei
 Regulamentos administrativo

Direito comunitário
A União europeia trata-se de uma organização supranacional. Os estados membros transferiram
competências de soberania, como a de fazer direito. Grande parte das normas jurídicas tem uma origem
comunitária, daí que grande parte das normas de direito administração tem influencia direta.

A união europeia tem hoje uma administração própria. Fala-se hoje em sistema de
administração comum e procedimentos administrativos compostos. Não temos administrações
nacionais e comunitárias opostas. Estas integram-se

UE molda-se por características desenhadas pelo tribunal justiça, é criação da jurisprudência:

primado e efeito direito.

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O primado refere-se a que qualquer norma de direito comunitário primário ou derivado

prevalece sobre qualquer norma interna.
o Os constitucionalistas sobretudo através do Tribunal Constitucional alemão resistiram
a esta ideia do primado.
o No direito comunitário o ato de direito comunitário derivado mais importante é o
regulamento. Ao contrário da diretiva não é preciso ser transpostas. O regulamento
depois de publicado no jornal da união e depois de vacatio legis vigora nos países

Não há duvida que do ponto de vista do tribunal de justiça prevalece o entendimento da primazia
do direito da união europeia sobre qualquer norma Constitucional. O artigo 8/4 consagra uma espécie
de imunidade do direito comunitário à fiscalidade. Uma das limitações é respeitos pelos princípios
fundamentais do estado de direito democrático contudo a união europeia baseia-se no estado de direito.
Esta jurisprudência foi firmada em dois acórdãos.

Acrescentando o ordenamento da união europeia é um ordenamento de fins gerais.

Inicialmente esta ordem era derivada. A entidade soberana era os estados que instituíram a organização.
A partir de Maastricht e Amesterdão o direito comunitário passou a ordem jurídica de fins gerais. À
época o direito administrativo mais desenvolvido era o francês.

A elaboração do direito comunitário baseou-se nas ordens jurídicas nacionais. A partir destes
tratados houve uma inversão pois o parlamento passou mais poderes. As finalidades prosseguidas pela
união são as mesmas que qualquer estado prossegue. Inicialmente as finalidades eram muito
limitadas e setoriais. Atualmente as finalidades são gerais à imagem das finalidades dos estados.

Assim, os ordenamentos nacionais passaram a ser ordenamentos derivados face ao

ordenamento comunitário.

Efeito direito:
o Corresponde a não necessitar de ser transposto por uma lei.
o O regulamento é por excelência o ato normativo da união europeia pois tem efeito
direto. Já as diretivas deixam margem da forma de transposição pois necessitam de
uma lei.

Direito internacional
Há o direito internacional consuetudinário e direito internacional convencional (tratados e
acordos em forma simplificada).

O artigo 8/3 consagra que o direito internacional convencional é uma fonte infraconstitucional.
O problema que se coloca é relativamente à lei. Prevalece ou não? Durante algum tempo entendeu-se
estar no mesmo patamar. Contudo não existe nenhuma norma Constitucional que resolva diretamente
o problema. O artigo 8/2 pode dar uma ajuda.
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A doutrina predominante considera a prevalência do direito internacional sobre o direito

interno. A ratificação ou assinatura é uma condição de validade internacional das convenções e da sua
vinculação internacional. O único requisito é apenas a sua publicação oficial no diário da república. O
direito internacional tem sempre um valor infraconstitucional mas supra legal pois uma norma
legislativa posterior não pode contrariar a norma internacional anterior. Há que modelar a hierarquia
quando a norma internacional assumir uam veste menos formal.

Constituição:

Conceito de constituição administrativa – conjunto de normas e princípios constitucionais

respeitantes a administração pública. A constituição tem os princípios orientadores de praticamente
todos os ramos do direito.

Os artigos 266º a 272 da CRP consagram os princípios fundamentais do Direito Administrativo.

Otto mayer considera que “o direito constitucional passa e o direito

administrativo fica”.

Fritz wermer “ o direito administrativo é direito constitucional realizado”

Para a crp, que consagra aquilo que muitos autores designam por constituição administrativa, o
direito administrativo sofreu influência da constituição administrativa. Notou-se a sua existência pelo
espaço jurídico-constitucional ocupado. Grande parte do seculo XX corresponde à época dourada do
estado social de direito. Houve, ainda, um reforço das garantias dos particulares face à administração.
A constituição portuguesa possui uma ampla constituição administrativo

Que autor terá razão??? Ou será o direito administrativo direito comunitário realizado
conforme considera o professor Colaço Antunes.

Constituição administrativa nas várias constituições portuguesas:

 Constituição de 1822 – não tinha consagrada grande atenção às administrações e ao direito

administrativo.
 1933 – primeira constituição a dar grande importância a administração
 1976 – é a que define um conteúdo mais vasto a nível axiológico normativo.

Como é que se encontra plasmada a administração no direito constitucional ?

1. Capitulo especial dedicado ao Direito Administrativo

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a. A constituição não pode ser lida de forma monista e setorial. Há que compreender toda
a constituição. Não se deve fazer a interpretação da norma desligada do seu contexto
geral. Temos que contextualizar no âmbito da constituição em sentido amplo.
b. Há princípios constitucionais gerais que possuem uma incidência administrativa como
o princípio do Estado de direito com as ideias que traz associadas; principio
democrático que se manifesta em sede procedimental; principio do estado social que
é fundamento integrador dos direitos económicos sociais; principio do estado unitário;
principio da autonómica politica legislativa das regiões; principio da integração da
administração na união europeia;

2. Há direitos fundamentais que tem incidência direta no direito administrativo

a. nomeadamente artigo 18, 20 e 268/4, principio da responsabilidade solidária da
administração por ações ou omissões praticadas no exercício e por causa do exercício
das unções, direito de petição, direito de participação e informação administrativas
267/5 e 268/1 e 2
i. principio da responsabilidade solidaria da administração – artigo 22º
ii. direito de petição – 25º

3. Há normas constitucionais dirigidas a administração quanto à sua organização. A

constituição consagra no artigo 6 e 267/2.
a. Principio da descentralização- artigo 267º / 2 – origem no setor da administração
autónoma
b. Princípio da desconcentração – origem da administração periférica do estado
c. Princípio da subsidiariedade – artigo 6º
d. Princípio da descentralização em sentido impróprio que dá origem à administração
indireta
e. Consagração das associações publicas

O órgão superior da administração é o governo no âmbito da sua função administrativo

4. Normas e princípios constitucionais Quanto à atividade administrativa – artigo 266º nº 1

e2
a. Principio da legalidade, imparcialidade, igualdade, proporcionalidade, justiça, boa fé
b. 267/5 – Lei ou código do procedimento administrativo

5. Consagra conjunto de direitos e garantias dos particulares face a administração. Alguns

tem um dimensão procedimental outro jurisdicional
a. Dimensão procedimental – de informação e participação administrativas – 267/5
e 268/ 1 2 .

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i. Há o direito de acesso aos documentos – 268/1 – os cidadãos tem o direito a

ser informados sobre o que se passa no procedimento e a decisão
procedimental
ii. 268º/2 – consagra o direito aos artigos e arquivos administrativos principio do
arquivo aberto
iii. 268º/ 3 – direito de fundamentação expressas dos atos administrativos

b. Dimensão jurisdicional – 20/1 e 5 e 268/4

i. Direito de acesso ao direito e tribunais por parte do cidadão – artigo 20
ii. 268/4 – tutela judicial efetiva e plena que tem três dimensões. Significa o
reforço das garantias contenciosas.
1. – processo declarativo (tem que haver processo próprio )
2. tutela cautelar (providencias cautelares antecipatórias 112 ss cpa)
3. tutela executiva (querem ver as sentenças executasdas, os tribunais
tem que ter instrumentos eficazes de execução das sentenças, como
sanção pecuniária compulsória)

As revisões foram importantes:

 Vinculação crescente politico constitucional da administração

o inicialmente dois princípios - principio da imparcialidade e da justiça
o acrescenta vários princípios: proporcionalidade, boa fé e igualdade
o artigo 266º

 Maior complexidade das estruturas administrativas

o Desenvolveram a administração e deram outra complexidade
o as associações públicas e entidades administrativas independentes não faziam
parte da versão originária da constituição
o constitucionalização das instituições públicas e das entidades administrativas
independentes

 reforço das garantias constitucionais dos particulares face a administração

o Revolução enorme quer em matéria procedimental e processual.
o Matéria procedimental – os interessados tinha direito a conhecer a decisão
final. Atualmente 268/3 para alem do acesso e conhecer a decisão há o direito
a ser notificado, direito À fundamentação expressa dos atos administrativos,
direito de acesso aos arquivos e registos administrativos

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o Matéria processual – em 76 a justiça administrativa não era inovadora. As

revisões de 82 89 e 97
 1982 – direito da ação do reconhecimento de direitos legalmente
protegidos antes da administração finalizar ao ato– o interessado so
podia impugnar o ato. À luz do novo meio processual ela podia propor
uma ação para o reconhecimento do direito.
 1989 – subjetivar o contencioso – ate então contencioso de mera
legalidade. Com a subjectivização permite ao legislador criar outro
meio processual em que se pede a pretensão do particular. Permite a
abertura para açoes de plena jurisdição, interessa satisfazer e tutelar a
pretensão do particular
 Artigo 268/4
 97 - reforça a tutela cautelar e executiva parte final 268/4
 constitucionalizaram a jurisdição administrativa

atualmente o direito administrativo é direito comunitário realizado. Algumas questões se

levantam:

1. há ou não uma reserva de jurisdição administrativa?

2. Háverá reserva constitucional de administração e de direito administrativo?
3. O principio da legalidade terá o mesmo alcance na administração prestacional e acrescida ?
Tratam-se de questões dogmáticas que a constituição admonistrativa coloca

Lei
A lei é fonte primária. Tem que atuar secuund e praeter legem. Não há atividade
administrativa sem lei.

As leis ordinárias encontram-se numa posição hierárquica inferior ao direito comunitário,

direito constitucional e direito internacional. esta interpretação tem que ser atenuada na comparação
entre lei de valor rforçado e acordo em forma simplificada

Os decretos legislativos regionais podem criar em certos aspetos um ordenamento jurídico

próprio.

Princípios gerais de direito:

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Podem estar plasmadas em normas constitucionais e legais. Alguns já se encontram

consagrados na constituição nomeadamente 267/2 assim como no cpa. Alguns estão expressamente
consagrado outros estão implicitamente. Ao ser reconhecido o princípio perde o estatuto de fonte de
direito. Os que se encontram implicitamente mantém a forma de fonte de direito.

Os princípios normalmente estão ligados a norma, à racionalidade relacionada com as

disposições legais. O ius antecede a lei. As normas traduzem a racionalidade das partes, os princípios
traduzem todo o sistema jurídico.

Os princípios funcionam como parente normativos que o juiz deve ter em atenção. Que efeitos
terá a medida.

Os princípios dão importantes em matérias de interpretação das normas e integração de lacunas

no ordenamento jurídico.

Alguns princípios encontram-se no ordenamento de forma implicita

 Principio do aproveitamento do ato administrativo

o 121 cpa
o 137 cpa – sanação dos atos anulados
o 148 – retificação de atos administrativos
o 161/ 5

Regulamentos administrativos:
Há que fazer a distinção entre a fonte e forma jurídica da atividade administrativa.

Como fonte:

Tem importância que não tem noutros ramos de direito. O regulamento tem grande importância
porque é também instrumento de execução das leis – 179 alinea c)

As entidades administrativas estão mais próximas da realidade estão mais próximas dos
problemas. A administração terá mais capacidade de adaptação do tecido normativo à realidade.

São normas jurídicas no exercício do poder administrativo

 Normas gerais e abstratas

 Distinguem-se dos atos administrativos pois estes tem um carater mais individual e concreto.
Não há regulamentos medida.
 O incumprimento pode desencadear sanções administrativas
 A noção comporta três elementos
o Generalidade e abstração

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o Competência regulamentar – elemento orgânico

 Governo no exercício da sua função administrativo
 Podem ser emitidos pelo ministro
 Vespacho normativos
 Portarias
o Elemento funcional
 No exercício de poder administrativo
A AR pode ter a competência regulamentar.

O poder regulamentar goza de ser expressão dramática. Ao nível da administração direta, os

ministros podem emitir regulamentos administrativos. Mas por for força de desconcentração pode ser
outro. Se se falar face a administração direta os institutos públicos no artigo 21 h

Tradicionalmente os princípios sobrepõem-se aos regulamentos.

16 de outubro de 2014

O direito administrativo é constituído por normas jurídicas em sentido próprio.

CLASSIFICAÇÃO DAS NORMAS

 Critério do objeto – 3 categorias

o Normas organizativas – tem por objeto a disciplina doo funcionamento e organização
de um determinada unidade organizatória
o Normas procedimentais – destinam-se a disciplinar a atuação da administração
 Expropriaçao por utilidade publica está sujeita a regras, termina no ato
constitutivo
 Aplicar sanção disciplinar – a atuação está sujeita a procedimentos
o Normas materiais – normas que fixam as soluções os requisitos de validade a que estar
suheita determinada decisão administratva
 Uma determinada licença
 Critério das fontes

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Organização administrativa:

Noção e transformações
Relaciona-se com a noção de administração em sentido orgânico e subjetivo. Falamos de
administração em sentido orgânico. Conjunto de unidades organizatorias que desempenhama titulo
principal a função administrativa.

Se inicialmente a administração publica equivalia a pessoa coletiva de direito público, a relação

era simples e lógica. As coisas foram-se alterando e atualmente fazem parte da administração publicas
as pessoas coletivas de direito pulico mas o estado criou pessoas coletivas de direito privado. O
legislador admite que entidades privadas criem entidades próprias que podem prosseguir fins de naturea
publica. surgiu um formato organizatório bastante hibrido com características de pessoa coletiva de
direito publico e de pessoas coletiva sprivadas, criando entidades cuja personalidade jurídica é dificl de
determinar. Da personalidade jurídica pulica ou privada depende o regime jurídico a aplicar,
demonstrando a importância da questão. O mundo hibrido é consequência das transformações que a
partir de metade do seculo XX a administração veio a sofrer. Tornou-se indispensável encontrar um
critério de qualificação destas entidades. Da qualificação como publica e privada depende saber o
direito ordenador e os litígios emergentes que envolvam estas entidades. A universodade do porto é
uma fundação publica de direito privado.

A administração tornou-se mais dispersa e descentralizada. Foi criado o setor empresarial do

estado. Acresce que privatização das formas administrativas não toca apenas o setor empresarial do
estado assim como o setor publico administrativo. Houve um conjunto de fatores que levou a esta
dificuldade. Quando o legislador é omisso como deveremos resolver o problema? É necessário uma
distinção fundamental. O problema não se coloca às pessoas coletivas publicas de fins gerais como as
regiões autónomas, … O problema surge quando estas pessoas coletivas criam entidades derivadas em
que a natureza mista era o seu selo de identidade ou falta dela. Coloca-se o problema de averiguar qual
a sua personalidade jurídica.

À qualificação de determinada entidade como publica ou privada não corresponde um único

regime exclusivo daquela entidade. Há dualidade de regimes jurídicos. Quanto ao substrato,
normalmente uma pessoa coletiva de direito publico tem um substrato publico mas há pessoas coletivas
publicas como as associações públicas como ordens profissionais que tem ordem jurídica publicas mas
tem um substrato privado. Há pessoas coletivas de direito privado que tem substrato público como as
sociedades. Tem substrato privado mas o capital e´ maioritariamente público e ao regime jurídico
acontece a mesma coisa. É caso para dizer que a letra não dá com a caneta. Há questões que tem ser
resolvidas pela dogmática. Quando há para além das situações em que o legislador omisso e mesmo
quando não é e classifica como publico e acrescenta o regime jurídico oposto mas qual será o
determinante? A definição jurídica não é o critério mais importante mas sim o critério do regime

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jurídico. Por outro lado, há entidades privadas (tarefas públicas por concessão) que nos exercícios de
funções públicas estão sujeitas aos tribunais administrativos. No essencial da atividade são relações de
trabalho individuais. Uma entidade que é pública e no essencial rege-se pelo direito privado é chocante,
não tem sentido. Nestes casos o critério deverá ser o de regime jurídico.

O problema da personalidade jurídica - de que forma é que podemos identificar uma pessoa coletiva
publica quando a entidade apresenta parcialmente os predicados da pessoa coletiva de direito público e
o legislador é omisso?

O problema não é recente. A doutrina foi elaborando alguns critérios. Entendeu-se que um
critério apenas não resolveria a questão. Há que usar critério misto: com posto por três elementos como
Freitas do amaral

 Iniciativa
o Pessoa coletiva de direito publica – a sua criação deve a um ato de natureza pública
 Finalidades
o Pessoa coletiva de direito publico – satisfação e prossecução de interesses públicos
 Existência de poderes de autoridade ou deveres atribuídos a identidade
o Pessoa coletiva direito público – tem poderes de autoridade de natureza pública

Para vital moreira o critério misto reduz-se a dois elementos:

 Iniciativa
o Pessoa coletiva de direito publica – a sua criação deve a um ato de natureza pública
 Poderes de autoridade ou deveres públicos

Inicialmente mais próximo de Freitas do Amaral mas reduzindo a dois o professor salienta o critério
da iniciativa quanto a criação e da finalidade, da teleologia. Discorda de vital moreira porque ao valorar
este dois critérios então grande parte das pessoas de direitos públicos seriam classificadas por pessoas
coletivas de direito privado. A atividade de gestão privada tem um poder decisivo atualmente. A
administração hoje atua através de instrumentos de direito público mas também através da atividade de
direito privado.

Trata-se de um problema de teoria geral. O caso da universidade do porto é um problema delicado.

Da qualificação jurídica depende o regime jurídico a aplicar. Há consequências jurídico-práticas a ter
em conta. Tem importância prática decisiva.

O critério seguido por Colaço Antunes está em consonância com o direito Comunitário.

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Continuação da aula anterior. 5. Desconcentração e descentralização administrativa. A

descentralização imprópria (devolução de poderes) e o princípio da subsidiariedade. 6. Administração
direta, Administração indireta e Administração autónoma. Tipos de Administração autónoma.

Síntese do problema da personalidade coletiva:

Apontamos os critérios que devem presidir a interpretação da lei. Trata-se de um problema de

suma importância tem implicações jurídico-práticas relevantes: saber qual o regime aplicável e qual a
jurisdição competente opara dirimir conflitos.

Quando se estabelece relação com administração estabelece-se relação com uma pessoa
coletiva de direito público. Estas atuam por intermédio dos órgãos que dispõe de conjunto de serviços
administrativos necessários a execução das decisões. Para que haja uma relação jurídico-administrativa
tem que haver pelo menos numa das partes uma pessoa coletiva de direito publico ou no caso dos
concessionários se este atuar no exercício de tarefas que visam o interesse público, estando sujeito a
jurisdição dos tribunais administrativos. Uma das partes tem que ter personalidade jurídica publica que
se manifesta numa capacidade jurídica pública como também tem capacidade contratual e ainda
respondem pelos danos causados pelos funcionários dos agentes no âmbito do exercício de funções
públicas e por causa do seu exercício.

A distinção inicialmente não era difícil entre pessoas coletiva de direito público e privado
quando as pessoas de direito publico atuavam pelo direito público e as pessoas de direito privado
atuavam pelo direito privado. Alguns aspetos caraterizam as pessoas coletivas de direito publico. Um
dos vetores é que as pessoas coletivas de direito público são criadas por ato de direito público, tendo
prerrogativas de autoridade e gozam de isenções fiscais, estão impedidas de autoresolver, sujas a
contabilidade pública, sujeitas ao procedimento administrativo quanto a sua atividade, sujeitas a justiça
administrativa que fiscaliza judicialmente a sua atividade. São características fundamentais.
Sintetizando, refere-se a iniciativa publica quanto a criação prerrogativas de autoridade, não se podem
autodissolver e estão sujeito ao CPA e à jurisdição administrativa.

O mundo idílico desapareceu. A separação deixou de ser nítida por várias razoes

1. A administração alterou-se profundamente quanto à sua extensão e estrutura

organizatória
a. Foram criadas pessoas coletivas de direito privado
b. O mundo da administração deixa de ser povoa por pessoas coletivas públicas
c. Proliferação de entidade privadas
d. Criação das pessoas públicas primarias (estado, regiões autónomas e autarquias locais)
de entidade derivadas que detém parcialmente os predicados da personalidade
república, surgindo associações mistas

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e. Estratificação de entes com natureza hibrida

É necessário critério para proceder À qualificação desses entes. O legislador é omisso. O

problema da qualificação jurídica coloca-se ate porque a qualificação como pública e privada de uma
entidade começou a não corresponder um único regime jurídico. Trata-se de um problema fundamental
não tanto para a definição mas para identificar.

Quais as marcas distintivas da pessoa coletiva de direito público:

Este problema prende-se também com a influência que o direito comunitário exerce nos
ordenamentos jurídicos. Surge através da jurisprudência através da criação de organismos de direito
público. Para efeitos de direito comunitário desde que a entidade desenvolve interesses gerais e tivesse
financiamento publico e não tivesse atividade comercial e industrial essa entidade seria para efeitos de
direito comunitário pessoa de direito publico, estando perante uma conceçao objetiva. De qualquer
modo esta tese objetiva e funcional não é suficiente. Deve de haver um critério ontológico.

Os critérios aparecem como mistos. Nenhum dos critérios por si seria suficiente.

 Iniciativa publica
 Finalidade de interesse publico
 Poderes de autoridade – poderes e deveres públicos
Vital moreira reduz a dois: iniciativa e prerrogativas de autoridade – é manifestamente insuficiente.
Se a administração atua através de gestão privada então deveríamos despublicizar grande partes das
pessoas coletivas de direito público. Deixaria de ser administração por celebrar um contrato de compra
e venda? Trata-se de uma publicidade passiva porque perde os seus poderes de império, não sendo um
particular inteiramente.

Salientaríamos num critério misto a iniciativa publica (autonomia) e a finalidade, teleologia. Há um

terceiro critério que está um pouco obscurecido que há sempre uma relação jurídica qualquer entidade
tem uma forma mais intensa. O problema esta mais delicado porque o estado tem, vindo a perder
centralidade quer para a união europeia quer para as autarquias locais e a relação de imputação é mais
difícil de fazer. Deve ser feita mais em relação à união europeia. O próprio direito da união europeia
tem pretensões utópicas, pretende ser um direito comum.

A pessoa coletiva de direito publico tem sempre uma relação de derivação relativamente a pessoa
coletiva maior neste caso o estado. Tem que haver uma relação jurídico administrativa. No mínimo +é
que acontece com as autarquias com o estado, sendo relação de mera legalidade. Por outro lado, o
ordenamento jurídico estadual cria e extingue estas entidades. Esta relação mínima de imputação
existira independem tente dos setores.

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De acordo com a doutrina seriam pessoa coletivas publicas o estado, as RA e autarquias. Em

segundo lugar as pessoas coletivas qualificadas pelo legislador. Para vitais moreiras as pessoas coletivas
derivadas que tivesse os predicados essenciais da personalidade pública.

A diferença da tese do professor, não só valoramos o critério dos poderes de autoridade e por outro
lado não basta que o legislador qualifique determinada entidade para reduzirmos a sua natureza jurídica.
Pode haver uma contraposição entre a qualificação jurídica de uma entidade como publica mas o direito
ordenador é essencialmente direito privado. Qual o critério dirimente? Imagine-se que uma pessoa
jurídica privada está sujeita essencialmente a regras de direito público. Onde estará o principio da
autonomia da vontade? Qual o critério determinante? Valorando um critério material devera-se valorar
o critério do regime jurídico porque o legislador muitas vezes equivoca-se.

Portanto, se os critérios diminui o alcance da privatização do direito publico. O que importa aqui é
a função. Deixa de ser relevante que o legislador defina entidade como privada ou pública.

Tipologia das pessoas coletivas de direito público:

1. A primeira constatação é a de que existe uma imensa variedade de pessoas coletivas de direito
público.
2. Fala-se me tipologia e não em tipicidade pois há fenómenos que inquinam a natureza da
tipicidade.
3. Não existe a pessoa coletiva de direito público, existem as pessoas coletivas de direito público.
a. Há uma variedade imensa que apresenta diferentes substâncias relativamente a aspetos
importantes – natureza, substrato, funções e relação de imputação que tem com o estado
O instituto público faz parte da administração indireta que visa prosseguir fins da entidade maior.
Nas autarquias locais há uma tutela administrativa de mera legalidade, a relação de imputação é mínima.
Na administração indireta há um controlo fortíssimo. São entidades instrumentais porque prosseguem
interesses públicos da administração principal, da administração mãe.

Quanto ao substrato há pessoas coletivas de direito público com substrato privado como as ordens
profissionais que são associações públicas. Há uma complicação quanto ao regime jurídico.

Se estamos perante uma variedade imensa há que proceder a uma certa tipologia, uma classificação
destas pessoas coletivas.

Ente público maior e entes públicos menores/intraestaduais

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Esta distinção é muito influenciada pela doutrina italiana. Freitas do Amaral contraponha a ente
público maior os entes públicos subordinados ao estado. Não estava correto porque apesar da relação
de imputação do ente menor ao ente público maior existem entidades infraestaduais que gozam de
Grande autonomia jurídica administrativa e financeira e de autogoverno, autogestão de interesses
próprios como autarquias e regiões autónomas territoriais como as ordens profissionais.

O estado é uma pessoa coletiva de direito público no âmbito internacional e no plano interno. O
estado personifica o ordenamento jurídico interno nacional e portanto os seus órgãos de soberania. No
plano do direito administrativo importa o estado administração. E no plano interno, o estado
administração é a pessoa coletiva por excelência pela sua ação, funções e âmbito.

Relativamente a esta pessoa coletiva publica obviamente que todos os outros entes públicos são
menores, tem um âmbito parcialmente menor. As suas atribuições são mais limitadas.

1. Mesmo as RA e autarquias tem competências administrativas menores e menor âmbito

funcional.
2. Relativamente ao estado os outros entes são menores e em regras são entes administrativos à
exceção das RA que tem atribuições administrativas gerais mas mais limitadas que o estado.
3. RA e autarquias gozam de uma autonomia elevada, mas é o ente maior que as pode criar ou
extinguir nos termos do 164 e 165 crp.
4. A autonomia nunca é absoluta há sempre uma relação de imputação.
a. O estado pode somente exercer uma tutela de legalidade
b. A relação existente pode ser mais ou menos intensa

Entes territoriais e entes funcionais

O critério distintivo é o da relevância do território para qualificação e distinção. Os entes territoriais

são o Estado, RA e autarquias locais.

Os entes territoriais:

 Base territorial
o Personificam coletividades públicas, coletivamente enraizadas
 Substrato populacional universal
o Manuel Andrade chamava corporações territoriais
o Pessoas coletivas publicas de população e território

 Carater originário e necessário

o Há quem entenda que os municípios são entidades pré-estaduais

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o O estado como organização surge por volta 1800 com a revolução francesa. Em termos de
ciência jurídica o estado é uma criação muito recente. Há que ter isto em conta. Começou-
se a desenhar a partir do século XVI e com a subordinação do estado e administração ao
princípio da legalidade. Mesmo os cidadãos nem sempre foram considerados cidadãos
jurídicos.
 Generalidade de atribuições
o Satisfação dos interesses públicos da respetiva população. Estas entidades estão
reconhecidas pela lei
 Tipificação Constitucional
o Artigo 225 ss.
o 236 e ss.
 Poder para criar outros entes públicos e exercer sobre eles
o Um controlo intenso nomeadamente ao nível dos institutos públicos
Entes funcionais no sentido amplo

Os entes funcionais em sentido amplo são os Institutos públicos, Fundações públicas

 O território não entra na sua definição

o Tem importância na delimitação da circunscrição onde exerce competência, jurisdição
 Tem substrato pessoal, não se trata de coletividade de cidadãos definidos pelo território de
residência mas por outro traço distintivo essencial
o Relação de conexão funcional, por exemplo profissional
 Carater derivado e contingente
 Finalidades especificas´
 Carater atípico e singular
 Em princípio não gozam de capacidade para criar outros entes públicos

Institutos públicos e associações ou corporações públicas:

Deve partir-se de uma conceção ampla de instituto público. Abrange-se as pessoas coletivas
públicas de base institucional incluindo as fundações públicas e outros entes públicos. Esta distinção
pode ser apresentada como réplica da distinção que se estabelece no direito civil ente corporações e
instituições. As corporações tem substrato pessoal as instituições tem um fundo patrimonial ou uma
instituição. A lei 24/2012 veio alterar o regime do código civil.

Lei-quadro dos institutos públicos 3/2004

Quanto aos institutos, são criações do direito e técnica jurídica, são entes ficcionais:

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 Substrato constituído por acervo normalmente que se reduz a um acervo patrimonial ou a um

estabelecimento publico
o Personificação de uma função serviço
 São criados por outras pessoas coletivas sob a administração principal cujos fins que
prosseguem são da administração principal, sendo o grau de intervenção elevado e os seus
dirigentes são heterodesignados
 Obedecem a uma vontade externa
o Quem determina os fins, atribuições é a administração principal
o Heterogoverno
 Instrumentos da administração do estado mas podem ser da administração autónoma e regional
porque esta pode criar institutos
o Estado exerce o poder de tutela de legalidade e de mérito
 Descentralização impropria ou por serviços que dá lugar a administração indireta
o Princípio da descentralização administrativa
Associações

Tem a ver com realidades sociológicas ou profissionais

 Substrato pessoal
o Personificação de um agrupamento de pessoas cujo elemento de ligação é de natureza
sociológica
 Promovem a satisfação dos interesses dos seus membros mediante órgãos representativos
o Autogoverno
o Autoadministração de interesses próprios que são interesses de relevância pública
o Há um carater hibrido
o Governados pela vontade interna imanente
 Formas de descentralização administrativa
o Prossegue sob sua responsabilidade e sem prestar contas aos governos os interesses
consagrados pela constituição e lei
o O estado exerce sobre eles apenas tutela de mera legalidade
Pode haver aqui pessoas coletivas hibridas a meio caminho entre entes corporativos e entes
institucionais, por exemplo as universidades publicas agora À exceção da universidade do porto e
Aveiro.

Marcelo considera pessoa coletivas

Freitas do amaral – institutos públicos de estrutura corporativa – elemento da superintendência
porque de acordo com lei 3/2004 no artigo 48
Há o regime comum onde há superintendência e há o regime especial. As universidades são
institutos públicos autónomos. A constituição no 76 n2 da crp confere autonomia estatutária que a regra
geral não tem.
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Jorge Miranda – entidades mistas

Para Colaço Antunes não são corporações publicas porque não tem associados membros mas
funcionários e utentes. Enquanto se trata de institutos públicos autónomos. Não estão sujeitos a tutela
de mérito mas apenas a tutela de mera legalidade por forma do artigo da lei 3/2004

Pessoas coletivas dependentes e pessoas coletivas independentes:

É importante para os entes intraestaduais. Tem a ver com a posição de entes públicos em relação
a outros nomeadamente ao estado e outros entes públicos territoriais como as RA e autarquias

Entes dependentes: institutos, empresas, fundações públicas, entes de base institucional

 Criados por outros entes públicos primários por razoes de agilidade e conveniência
administrativa
 Incapacidade de conduzir outros fins que não o ente que os criou
o Prosseguem interesses da administração mãe
 Os seus dirigentes são nomeados pelo ente matriz e dependem dele
 Sujeitos a orientação e controlo de mérito do ente matriz
 Pertencem à administração indireta

Entes independentes, lato sensu: autarquias locais e por exemplo associações públicas

 Gozam de autonomia em relação a outros entes

 Capacidade para definir por si mesmo a sua propria orientação podendo divergir da
orientação do estado
 Substancial independência dos seus órgãos face ao estado quanto ao modo de
nomeação exoneração e ação
 Não estão sujeitos a orientação do estado nem a controlo de mérito da sua atividade
 Pertencem a administração autónoma e independente

Mesmo relativamente aos entes públicos mais independentes importa dizer que a independência
nunca é total pois há sempre um poder que o estado não perder que é o poder de extinguir os entes
públicos menores. Tem ainda uma tutela de legalidade que tem por finalidade fiscalizar a legalidade da
atuação dos entes públicos autónomos ou independentes. Contudo existem entes independentes atípicos
que não tem substrato pessoal e não tem autogoverno como as entidades administrativas independentes
conforme o artigo 267 n3 da crp.

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Existem figuras hibridas onde a componente da instrumentalidade e autonomia se misturam.

Na verdade todos os entes tem algo das suas componentes. Os entes públicos mais dependentes como
os serviços públicos personalizados (tem carater administrativo a que a lei atribui personalidade jurídica
e autonomia financeira, o instituto do vinho do porto, por exemplo). Estes gozam de alguma autonomia
que se reconhece na sua personificação jurídica.

Em sentido amplo, esta distinção coincide com a linha divisória entre administração indireta e
autonomia.

O setor administrativo público é constituído pela administração direta do estado e demais

pessoas coletivas públicas territoriais bem como pela administração indireta não empresarial, isto é,
institutos públicos de regime comum. O setor público empresarial é constituído por empresas públicas
nas suas demais modalidades como sociedades de capitais públicos que tem personalidade jurídica
privada e empresas públicas. Normalmente o setor público empresarial rege-se pelo direito privado no
essencial apesar de ser pessoas coletivas de direito público. As empresas que constituem o setor
empresarial regem-se por critérios do mercado e da concorrência.

Não é fácil enquadrar certas categorias nestas classificações como o Banco de Portugal até a
última alteração em 2012 como um instituto independente. O Banco apresenta características de
instituto público por exerce função de supervisão e elabora funções bancarias. Apresenta características
hibridas. Tem características quase empresariais na medida que desenvolve operações bancárias.

23 De outubro de 2014 - Continuação da aula anterior

Princípios da administração
Há 3 princípios constitucionais da administração:

1. Princípio da desconcentração
2. Princípio da descentralização
3. Princípio da subsidiariedade
Princípio da desconcentração
Está na base da administração regional ou local do estado. Divisão de tarefas e funções
administrativas por órgãos e serviços da mesma pessoa coletiva de direito público. É o processo que
conduz à distribuição de poderes pelos vários órgãos da pessoa coletiva pública. É um processo de
descongestionamento de poderes. Uma pessoa é concentrada quando a capacidade decisória esta no
superior hierárquico.

Falamos de pessoa coletiva pública desconcentrada quando o poder decisório está distribuído
entre o superior hierárquico e órgãos subalternos. Para Freitas do Amaral, “ é o sistema em que o poder

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decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais todavia permanecem
em regra sujeitos à direção e supervisão daquele

Este princípio de desconcentração vem associado á ideia de eficiência pois liberta do órgãos
superiores da tomada de decisões de menor relevância, criando condições para ponderarem a resolução
das questões de maior responsabilidade que lhes ficam reservadas

Qual a vantagem? O princípio da desconcentração administrativa prende-se com ideia maior rapidez
celeridade e eficiência. Por outro la há o inconveniente de ao existir uma pluralidade de centros
decisórios é mais difícil achar uma ação harmoniosa face à pluralidade de centros de imputação.

Espécies de desconcentração

A desconcentração pode ser vertical ou horizontal:

 Descontração vertical
o É em regra de natureza vertical mas pode assumir natureza horizontal
o Em sentido vertical pode assumir 2 formas:
 Desconcentração burocrática ou funcional – ministro pra direção
 Desconcentração territorial - Há um descongestionamento de competências e
os órgãos e serviços de natureza regional ou local.

 Descontração horizontal
o Distribui tarefas entre vários órgãos sem relação de hierarquia. A distribuição de
competências é feita horizontalmente entre órgãos que não estão ordenados entre si
entre ministérios e direções gerais.
Pode distinguir-se entre desconcentração originária e derivada

 Desconcentração originária
o É feita diretamente pela lei.
o Quando uma nova lei atribuir ao diretor geral uma competência do ministro. Há uma
transferência de competências do ministro para o diretor.
o Transferência de competências

 Desconcentração derivada
o Resulta da figura de delegação de poderes
o O que se transfere é o exercício da competência. Transfere-se o mero exercício de
competências.
o No cpa decorre que a competência nunca se transfere mas pode alienar-se o exercício.
 Exemplificando, o caso da lei atribuir competência ao ministro mas a lei
permite que este delegue o exercício na pessoa do diretor geral, não transfere
a competência em si mesmo
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 A competência continua no órgão delegante

Principio descentralização administrativa

Este princípio está na origem das administrações autónomas. É um termo polissémico. Não há
uma unidade de sentido. Pode ser amplo ou restrito.

Em sentido amplo,…

A descentralização é o processo que conduz à distribuição de atribuições entre o estado e uma

pluralidade de pessoas coletivas de direito público. Significa a atribuição de funções administrativas a
entidades infraestaduais quer de natureza territorial quer de natureza funcional. Neste sentido improprio
haveria descentralização sempre que se reconhecesse um ente distinto do estado que fossem dotadas de
personalidade jurídica. O critério quase necessário é o da personalidade jurídica. A descentralização
que conduziria à repartição de tarefas entre a administração direta e conjunto de entidade públicas.

Num segundo sentido menos amplo, o estado administração não tem o monopólio das tarefas
administrativas que estão distribuídas por entidades infraestaduais dotadas de certo grau de autonomia
em relação à administração do estado. Não basta o critério da personalidade jurídica mas gozar de certa
autonomia.

Em sentido restrito,…

Corresponde ao estabelecimento da administração autónoma. Não basta autonomia jurídica,

nem administrativa, nem autonomia financeira. É necessário que goze de uma qualidade de autogestão
de interesses públicos próprios e específicos das coletividades infraestaduais. Tem que estar dotadas de
autogoverno e autoadministração – capacidade de definir a autonomia político-executiva, havendo um
controlo de mera legalidade apenas.

 Autonomia jurídica, administrativa, financeira

 Autogestão de interesses públicos próprios e específicos
 Autogoverno, autoadministração
 Controlo de mera legalidade
Para Freitas do Amaral, “Chamar-se-á descentralizado o sistema em que a função
administrativa esteja confiada não apenas ao Estado, mas também a outras pessoas coletivas
territoriais.”

Portanto, num sentido muito amplo 1 corresponderia ao exercício administrativo por todos os
órgãos que não fazem parte da administração do estado, atribuição de funções administrativas a
entidades infraestaduais quer de natureza territorial ou de natureza funcional. Num sentido amplo 2
abrangeria todas as entidades infraestaduais dotadas de funções administrativas ainda que entidades
instrumentais, dependentes e auxiliares do estado, gozando de certo grau de autonomia. Num terceiro
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sentido, a descentralização é o processo que leva a criação e reconhecimento de administrações

autónomas territoriais e local (municípios e freguesias).

É o processo que conduz à criação de pessoas coletiva públicas dotadas de personalidade

jurídica própria, órgãos eleitos no ente descentralizado com características de autogestão de interesses
próprios e sujeitos a controlo de mera legalidade dos seus atos perante a administração. A tutela é de
mera legalidade quando se fala de atribuições exclusivas dos municípios. Em matérias certas há um
condómino de interesses públicos. Pode haver discordância entre interesse público local e nacional.

 Pessoas coletivas públicas com personalidade jurídica própria

 Autogestão
 Autogoverno, eleição dos órgãos
 Tutela de mera legalidade

O princípio da descentralização dá origem á administração autónoma

Vantagens:

 Garante as liberdades locais

 Proporciona a participação dos cidadãos na tomada das decisões públicas em matérias que
concernem aos seus interesses
Desvantagens:

 Gera alguma descoordenação no exercício da função administrativa

Princípio da descentralização impropria ou por serviços

Freitas do Amaral dá outra designação “devolução dos poderes”

Origina a administração indireta constituída pela administração dependente, institutos públicos,

fundações públicas de direito privado. É constituída por entes instrumentais dependentes da
administração principal. No fundo, é o sistema em que certos interesses públicos do estado ou de outra
pessoa coletiva publica primária ou territorial são postos pela lei a cargo de pessoas coletivas públicas
criadas para o efeito e que são pessoas coletivas publicas de fins singulares, segundo Freitas do amaral.

As pessoas coletiva públicas que recebem esta devolução de poderes são entes auxiliares,
instrumentais, ao serviço da pessoa coletiva de fins múltiplos que as criou

Lei-quadro 3/2004 - artigo 2º:

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2º nº1 – “Os institutos públicos integram a administração indireta do estado e das RA.”

É um sistema que permite ao legislador criar um conjunto de pessoas coletivas públicas de fins
singulares que desenvolvem uma natureza auxiliar da função principal. Vertente instrumental. A
atividade administrativa será mais eficiente se for constituída por entidades com mais autonomia.

Vertente instrumental ao serviço da pessoa coletiva de fins múltiplos que a criou

Não prossegue atribuições próprias mas do ente que a criou
Autonomia de gestão mas não são organismos independentes

Este princípio está na origem da criação da administração indireta.

Tipos de Administração Tipo de entes Desconcentração/descentralização

Administração Direta Serviços dependentes Desconcentração
Administração Indireta Institutos e empresas públicas Descentralização imprópria ou por
serviços
Administração autónoma Autarquias Locais e Descentralização em sentido
Associações Públicas próprio

A administração indireta não é uma característica da administração estadual…

Administração direta, administração indireta e administração

autónoma

Se se olhar para cada um destes princípios conforme o artigo 267 n 1 e 2 – a propria crp indicia
que estes princípios da desconcentração e descentralização são instrumentos no sentido de aproximar e
tornar a administração mais eficiente e personalizada. Assim, nos termos do nº 1 do artigo, a
administração ser estruturada de modo a evitar a burocratização e aproximar os serviços das populações
e assegurar a participação dos interessados na sua gestão efetiva. Constitucionalmente só vem
consagrado estes dois princípios.

A organização administrativa por setores de organização administrativa:

 Administração estadual
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o Entidades administrativas que desenvolvem atribuições de carater nacional

o Pessoas coletivas publicas com atribuições de natureza geral
 Administração autónoma
o Prossecução de interesses públicos específicos de certas entidades de natureza
intraestadual
o RA e municípios e freguesias

Administração direta ≠ Administração Autónoma ≠ administração indireta

Administração Direta

Artigo 199 Alínea d – competência administrativa do governo

É o tipo de administração levado a cabo pelos próprios serviços do estado sobre direção do governo
que é órgão superior da administração estadual.

A atividade está repartida de forma departamental, por ministério

Os serviços estão organizados de forma piramidal sendo as relações orientadas pelo princípio
da hierarquia.
o Poder de direção do superior hierárquico

Dentro da administração direta:

 Administração central
o Constituída por órgãos com competências sobre todo o território nacional
 ministérios e direções gerias

 Administração periférica
o É uma administração do estado para efeito do princípio de desconcentração
 Governador civil – extinto na atualidade
 Comissões coordenação e desenvolvimento regional – Porto, Coimbra, Lisboa,
Alentejo, Faro – papel importante no ordenamento do território

A administração central é apenas uma parte da administração direta do Estado…

Administração Indireta

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Consiste naquela administração que é desenvolvida por conta do estado mas por intermédio de
outros entes. Traduz-se na prossecução de atribuições de uma entidade administrativa por intermedio
de outras entidades administrativas.

Para Freitas do amaral, “é uma atividade administrativa do estado realizada, para a prossecução
dos fins destes, por entidade públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia
administrativa ou administrativa financeira.

Será o conjunto de pessoas coletivas públicas dotadas de personalidade jurídica, autonomia

administrativa e financeira que desenvolvem atividade administrativa dirigida à satisfação dos
interesses públicos da administração principal.

Porque da sua criação? Os interesses serão melhor realizados por entidades com maior autonomia.
Razoe de eficiência estão na base da criação desta administração

Que características:

 Não prosseguem interesses públicos próprios mas interesses heterodeterminados

 Não definem a sua própria orientação
 Não definem as atribuições nem fins
 Autonomia financeira
 Órgãos próprios
 Personalidade jurídica própria
 Podem praticar atos administrativos próprios

Contudo o estado tem um poder de superintendência face à administração indireta e tutela de

legalidade e mérito

“Numa palavra: a atividade exercida é desenvolvida em nome da própria entidade que a exerce; os
atos praticados são atos dessa entidade e não do estado; o património é património dessa entidade e
não do estado …; pelas dívidas dessa entidade é responsável em primeira linha o respetivo património
e não o património do estado;” – Freitas do Amaral

Falamos ainda em administração estadual porque as entidades prosseguem interesses próprios. As

entidades gozam de alguma autonomia jurídica. Tem pessoal próprio, património, autonomia jurídica e
administrativa. Como as entidades são criadas para realizar interesse público assim a administração
principal goza de poderes. Esta quer saber se atividade desenvolvida está a ser eficiente porque as
atribuições são as da administração principal e exerce instrumentos de controlo: superintendência
(poder de orientação traduzindo-se em diretivas recomendações) e tutela de legalidade.

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No direito português a administração indireta trata-se essencialmente de institutos públicos e de

empresas públicas. O instituto público tem natureza burocrática e exerce funções de gestão pública. A
empresa pública trem natureza empresarial e desempenha uma atividade de gestão privada.

Verifica-se um fenómeno patológico. O estado tem vindo a esvaziar-se das suas atribuições de
educação,… recorrem-se a entidades de autonomia profunda. O que é distintivo é o autogoverno e
autoadministração mas há uma tutela de mera legalidade. Este fenómeno é perverso porque obscura o
grau de autonomia estabelecendo uma relação simultânea de administração autónoma e indireta.
Cuidado com a ideia.

Administração Autónoma:
A administração Autónoma, como expressão da autoadministração de certas comunidades
infraestaduais, cuida de interesses públicos próprios dessas coletividades infraestaduais e fazem-no
através de órgãos eleitos de acordo com princípios da eletividade e representatividade.

 Dispõe de autogoverno que resulta das coletividades infraestaduais que representam

 Autoadministração – não tem qualquer orientação heterogénea, sem orientação externa.
 Prossecução de interesses próprios
Noção de Administração Autónoma – é a administração de interesses públicos próprios de certas
coletividades infraestaduais por intermédio de pessoas coletiva territoriais ou de pessoas coletivas de
natureza profissional como associações públicas, atuando com responsabilidade própria. Não estão
sujeitas a poder de superintendência. Possuem uma tutela de mera legalidade.

Da noção decorrem certos elementos constitutivos cumulativos do que se entende por administração
autónoma:

1. Coletividade infra estadual com uma entidade própria

a. Coletividade homogénea de membros e interesses que é feito em torno de um elemento
relevante
b. Pressupõe que haja um fator comum
i. Associações públicas - fator de coesão é o fator sociológico
ii. Território – fator de coesão territorial

2. Dotadas de um arranjo institucional de tarefas administrativas próprias para serem dirigidas

autonomamente
a. A ideia subjacente é que as sociedades são plurais enquanto a administração indireta
tem a ver com a ideia de eficácia e eficiência. É necessário reconhecer a pluralidade.
b. Reconhecimento dos interesses públicos próprios destas coletividades
c. Há por um lado um ordenamento jurídico geral e regional.

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i. As regiões podem estabelecer regime específico desde que respeitem os termos

estabelecidos pela lei. Assim como as autarquias locais com poder normativo
pode estabelecer um regime normativo em certa forma próprio.
ii. A constituição garante o princípio da autonomia local e regional. À pluralidade
sociológica há uma pluralidade de ordenamentos jurídicos ainda que com
alguma considerável autonomia e independência

d. Há ainda a prossecução de interesses específicos próprios

i. Há tarefas administrativas específicas por entes autónomos tendo em vista a
realização dos seus interesses próprio

3. Administração feita pelos próprios representantes:

a. É a administração levada a cabo pelos administrados

b. Esta autolimitação é feita pelos representantes
c. Ideia de autogovernaçao
i. Os órgãos que integram a administração local ou regional não respondem
perante o governo respondem perante as coletividades que os elegeram

4. Reconhecimento de substancial autonomia relativamente à administração do estado.

a. Passa por duas ideias: auto governo e autoadministração. Estas características
permitem distinguir face à administração indireta. Há sempre uma tutela mínima de
legalidade.

No direito português, há varias espécies de entidades públicas que desenvolvem uma

administração autónoma:

a) Associações públicas – entidades do tipo associativo

Pessoas coletivas de população e b) As autarquias locais
território
c) Regiões autónomas dos Açores e da Madeira

2 Tipos de administração autónoma:

Territorial
o Regional – região autonoma
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o Local – autarquias locais´

O elemento definidor será o território

Não territorial ou associativa

o Associações públicas como as ordens profissionais

A autonomia que caracteriza a Administração Autónoma pode ter várias dimensões:

 Autonomia jurídica - estabelece um centro de imputação de relações jurídicas de direitos e

deveres
 Autonomia administrativa – possibilidade de praticar atos administrativos, suscetíveis de
impugnação direta em via contenciosa
 Autonomia financeira – garantia de receitas próprias e capacidade de as afetar a um orçamento
próprio, incluindo as despesas decididas e aprovadas autonomamente

o A autonomia financeira tem varias vertentes - autonomia patrimonial, autonomia

orçamental (orçamento próprio), autonomia de tesouraria, autonomia creditícia
o O decreto-lei 127/2012 contempla as normas legais disciplinadoras dos procedimentos
necessários à aplicação das lei e dos compromissos de através que foi aprovada pelo
lei 8/2012 de 21 de fevereiro.
o Detém poderes tributários próprios 238 crp

 Autonomia normativa - possibilidade e emanar regulamentos autónomos com eficácia externa

 Autonomia organizatória
 Autonomia estatutária - (não é todavia essencial À A.A, por regra são heteroestatutos, 26 n2
crp)
 Autonomia disciplinar interna – possibilidade de emissão de regulamentos autónomos com
eficácia externa
 Autonomia sancionatória
 Autonomia de orientação

Em conclusão: Administração Indireta vs. Administração autónoma

Administração autónoma Administração Indireta

Os entes autárquicos dão a si próprios uma O Estado orienta a sua atuação: hétero-
direção ou orientação político-administrativa orientação (através da emissão de diretivas)

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que não é definida pelo estado: Auto-

orientação
Controlo apenas destinado a verificar se os Controlo destinado a verificar a observância
respetivos órgãos ultrapassam os limites da orientação político-administrativa da
fixados pela lei: controlo da legalidade entidade mãe, podendo, por isso, envolver não
apenas os controlos da legalidade, mas
também de mérito, conveniência ou
oportunidade da sua atuação
Órgãos eleitos pela respetiva comunidade, Os órgãos dirigentes são normalmente
sendo responsáveis perante ela: autogoverno designados pela administração principal
(no caso do estado, pelo governo) sendo
responsáveis perante ela que os pode destituir

7. Hierarquia, superintendência e tutela. 8. A Administração do Estado. O Governo como órgão

superior da Administração pública estadual e a organização central dos Ministérios. Os serviços
periféricos da Administração do Estado. BIBLIOGRAFIA: FREITAS DO AMARAL, Curso..., op. cit.,
pp. 833-838, 873-880 e 895-898; VITAL MOREIRA, Administração Autónoma..., op. cit., pp. 142-159;
FREITAS DO AMARAL, op. cit., 219-236, 347-360 e 419-422; VITAL MOREIRA, op. cit., pp. 104-126,
137-142 e 167-170; FREITAS DO AMARAL, op. cit., pp. 243-274, 281-285 e 311-342; VITAL
MOREIRA, op. cit., pp. 206-219; FREITAS DO AMARAL, op. cit., pp. 806-831, 880-894 e 898-905.

Hierarquia, superintendência e tutela:

Nos termos do artigo 199 alínea d da crp - compete ao governo no exercício da sua função
administrativa “ dirigir os serviços e a atividade da administração direta do estado, civil e militarmente,
superintender na administração indireta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma”.

Existem três tipos de relações jurídico-administrativas:

Hierarquia
Superintendência
Tutela
Deste artigo:

 A hierarquia tem como principal poder o de direção. A tutela de mérito não existe em relação
à região autónoma, só há tutela de legalidade
 A hierarquia é uma relação jurídico-administrativa interorgânica, isto é, estabelece-se entre
órgãos da mesma pessoa coletiva pública
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 A superintendência e tutela são relações intersubjetivas porque se estabelecem entre órgãos de

pessoas coletivas distintas.

Hierarquia:

Estabelece-se dentro de um modelo de organização administrativa vertical entre

dois ou demais órgãos da mesma pessoa coletiva públicas e que por isso prosseguem
objetivos e atribuições comuns. Os órgãos estão ligados por um vínculo jurídico
que se traduz numa relação jurídica hierárquica que concede o poder de direção ao
superior hierárquico e estabelece o dever de obediência para um órgão subalterno.

Desconstruindo o conceito:

1. Existência de um vínculo entre 2 ou mais órgãos ou agentes administrativos

a. Para haver hierarquia é necessário que existam pelo menos dois órgãos administrativos

2. Comunidade de atribuições entre os elementos da hierarquia

a. Pertencendo à mesma pessoa coletiva possuem atribuições comuns e é indispensável
que quer o superior quer o órgão subalterno atuem na prossecução das mesmas

3. Vínculo jurídico constituído pelo poder de direção e pelo dever de obediência

a. O órgão superior tem o poder de direção
b. O órgão subalterno tem um dever de obediência
c. O vínculo jurídico típico designa-se por relação hierárquica

Poderes do superior hierárquico

 Poder de direção

O principal poder é o poder de direção. Consiste na faculdade do superior hierárquico dar

ordens e instruções em matéria de serviço ao órgão subalterno.

O superior hierárquico pode emanar comandos vinculativos ou diretivos:

 Ordens - contem uma natureza individual e concreta

 Instruções – contem comandos gerais e abstratos que serão para aplicar no futuro

O superior pode emitir diretivas que não tem um conteúdo tao precetivo como tem uma ordem.
Este poder de direção é extremamente importante. Mesmo que o superior hierárquico não disponha de
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competência propria, se o órgão subalterno tiver competência exclusiva em determinada matéria o

superior hierárquico pode, na mesma, emitir ordens ou orientações, não existindo nenhuma inibição
neste sentido.

A este poder de direção corresponde o dever de obediência desde que cumpridos três
requisitos cumulativos:

1. Ordem do superior
2. Versar sobre matéria de serviços
3. O comando tem que assumir forma legal
Assim, o dever de obediência consiste na obrigação de um órgão subalterno cumprir ordens ou
instruções dos seus legítimos superiores hierárquicos, que verse sobre matéria de serviço e que o
comando assuma forma legal. Tratam-se de três requisitos cumulativos

Há, todavia, limites ao dever de obediência:

 Quando a ordem se materializar na prática de crime cessa o dever de obediência -Artigo 271º
nº3 CRP
 Quando há a prática de um ato nulo – artigo 134 CPA – 134º nº1 “um ato nulo não produz
quaisquer efeitos…”

Nestes casos não há dever de obediência

Excetuando os casos referidos, o dever de obediência existe mesmo quando a ordem ou instrução é
ilegal.

O que o órgão subalterno deve fazer para se eximir de responsabilidade civil extracontratual perante 3º
lesado?

O órgão subalterno deve exercer o “direito de respeitosa representação”. Deve reclamar por
escrito ou pedir a confirmação por escrito da ordem chamando a atenção do superior hierárquico para
a ilegalidade do respetivo comando.

Quando não há tempo de reclamar, o órgão subalterno deve executar o ato. Após ter cumprido
a ordem deve chamar a atenção para a ilicitude perante o seu superior hierárquico. Desta forma não
responde pelos danos que eventualmente o ato venha a provocar na esfera patrimonial de terceiros,
conforme verificamos no artigo 271 nº 3 da CRP.

Deve-se chamar ao processo o superior hierárquico em caso de processo de responsabilidade

civil extracontratual. Ou então posso exercer o direito de regresso. Normalmente um lesado pode
interpor a ação contra a administração.

Há outros poderes importantes na relação de hierarquia:

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 Poder de supervisão
O poder de supervisão consiste no poder de suspender ou de revogar os atos administrativos
praticados por um órgão subalterno. O próprio superior pode tomar a iniciativa ou pode revogar com
base num recurso hierárquico interposto por terceiros relativamente ao ato.

A supervisão é uma relação de quase hierárquica. No caso da supervisão o órgão

supervisionante não pode dar instruções mas pode atuar sobre os atos do órgão supervisionado. O órgão
supervisionante pode anular ou revogar o ato praticado pelo órgão subalterno

 Poder inspetivo
Consiste na faculdade do superior hierárquico de fiscalizar os órgãos subalternos e o
funcionamento dos serviços.

 Poder disciplinar
Consiste na capacidade de o superior hierárquico punir o órgão subalterno

 Poder de apreciar recursos hierárquicos

Capacidade do superior hierárquico reapreciar os casos primariamente decididos pelos órgãos
subalternos, podendo confirmar ou revogar os atos impugnados. Se houver um recurso hierárquico irá
para o superior hierárquico.

 Poder de decidir conflitos de competências entre órgãos subalternos

É a faculdade de o superior hierárquico declarar, em caso de conflito negativo ou positivo entre
órgãos subalternos, a qual deles pertence a competência conferida por lei.

É um conflito positivo se vários órgãos se mais de que um órgão se achar com competência e será
um conflito negativo quando nenhum dos órgãos se considera competente. O superior hierárquico irá
determinar qual o órgão competente.

Artigo 42 e 43 do CPA

Superintendência:

É tipicamente a relação jurídica que se estabelece entre as administrações principais e

administrações indiretas. É o poder que a administração do estado ou qualquer administração territorial
de fins gerais tem de definir os objetivos e guiar a atuação através de diretivas, recomendações dos
entes condutos instrumentais colocados na sua relação de instrumentalidade.

Trata-se de um poder de orientação

Visa prosseguir as atribuições, em regra, da pessoa matriz. É a relação administrativa típica

que liga as administrações principais à indireta, institutos ou empresas públicas

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A doutrina divide-se:

 Há quem entenda que a superintendência presume-se

 Há quem entenda que a superintendência deve ser consagrada na lei, o que se verifica
atualmente – artigo 42 da lei 3/2004

Tutela:

A administração principal tem também o poder de tutela. A administração matriz tem

instrumentos de controlo.

A tutela consiste no conjunto de poderes de intervenção e controlo de uma pessoa coletiva

pública sobre a gestão de outra pessoa coletiva publica a fim de assegurar a legalidade e o mérito da
entidade tutelada.

A tutela pressupõe dois elementos distintos como relação intersubjetiva: duas pessoas coletivas
distintas (tutelar e a tutelada) e o fim. O fim pode ser o fim de legalidade ou pode ser uma tutela de
mérito tutelando a oportunidade e conveniência das medidas tomadas pela entidade tutelada.

Enquanto na relação entre administração do estado e a administração indireta há não só a

superintendência mas também a tutela de legalidade e de mérito. A Administração autónoma pressupõe
apenas em relação à administração do estado apenas uma tutela de mera legalidade

Art.º 242 crp - quanto a administração autónoma

Quanto à administração autónoma há que ter em conta que em relação ao estado existe uma
tutela de mera legalidade quando estão em causa atribuições exclusivas da Administração Autónoma.
Se não estiverem em causa estas competências pode haver, ainda que excecionalmente, uma tutela de
mérito nunca idêntica à usada na administração indireta.

No caso da administração autónoma há um condomínio de vários interesses públicos. Há que

verificar se os interesses públicos locais não ofendem ou não lesam eventuais interesses públicos de
âmbito geográfico. O mérito nunca é sobre a oportunidade mas apenas nas hipóteses de condómino de
interesses a administração do estado pode ter o poder de verificar se o interesse público local não está
a ofender um interesse de âmbito local ou regional, mas não incide na oportunidade de decisão de
conveniência. Só excecionalmente existe uma tutela de mérito na administração autónoma, sendo
a regra a tutela de mera legalidade

A tutela quanto ao fim pode ser de legalidade ou de mérito:

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 Tutela de legalidade
o Visa controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada. Quando averiguamos a
legalidade de uma decisão estamos a apurar se esta é ou não conforme à lei

 Tutela de mérito
o Quando averiguamos o mérito de uma decisão estamos a indagar se essa decisão,
independentemente de ser ou não legal, é uma decisão conveniente ou inconveniente,
oportuna ou não
o É poder de controlar a oportunidade, conveniência das atuações em várias matérias
Quanto ao conteúdo há vários tipos de tutela:

 Tutela inspetiva
o Poder de inspecionar os serviços, funcionários contas das entidades tuteladas
o Fiscalizar a organização e funcionamento da entidade tutelada

 Tutela integrativa
o Poder de autorizar ou aprovar os atos praticados pela entidade tutelada
 Autorizar – é requisito de validade do ato. A autorização é uma condição para
o exercício da competência. É feito A priori
 Aprovar – não é um requisito de validade mas de eficácia. É feito À posterior,
depois da pratica do ato

 Tutela sancionatória
o Capacidade de aplicar sanções por irregularidades detetadas junto das entidades
tuteladas

 Tutela revogatória
o Poder de revogar os atos administrativos praticados pelos órgãos das pessoas coletivas
publicas

 Tutela substitutiva
o A entidade tutelar pode em caso de omissão substitui-se à entidade tutelada, praticando
em vez dela e por conta dela os atos administrativos vinculados ou devidos.
o São poderes de substituição

A lei 27/96 só reconhece tutela inspetiva

Será que estas tutelas são compatíveis com as administrações autónomas? Neste âmbito só pode haver
a inspetiva e integrativa. Iria ofender o princípio de autonomia do poder local.
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 A tutela tem de estar prevista na lei – pas de tutele sans texte – a tutela tem que estar prevista
na lei. Já quanto à superintendência pode-se por a dúvida. E mesmo quanto ao poder de direção
que é inerente À organização.

Num sistema como o nosso é natural que haja vários níveis de organização administrativa territorial,
subestaduais…

Quantos níveis?

1. Nas RA há três níveis – administração do estado, autónoma e autarquias locais

2. No continente há dois níveis – administração do estado e autarquias locais
Há uma coabitação. Junto das administrações locais o estado tem uma coabitação de órgãos e
serviços administrativos da administração do estado e serviços desconcentrados. Os níveis de
organização administrativa não são os mesmos. Nas RA há três níveis e no continente há duas.

Segundo o artigo 199 conjugado com o artigo 182 da crp, compete ao governo enquanto órgão
administrativo garantir a boa execução das leis que deve ser feito através dos necessários regulamentos.
Deve garantir o bom funcionamento da administração pública. Compete-lhe ainda cuidar da
prossecução e realização dos interesses públicos de âmbito nacional.

O governo é o órgão superior da administração. Pode funcionar colegialmente através do conselho

de ministros ou pode atuar individualmente através de cada um dos ministros. Os ministérios
formalmente são órgãos mas, para certos efeitos, funcionam com entidade administrativa propria
diferente de outros ministérios, funcionando pra certos efeitos como pessoa coletiva público, tendo
efeitos particulares. Se o ministro da defesa atua no ministério da educação não se trata de uma
incompetência relativa mas absoluta, aplicando-se o regime da nulidade conforme o artigo 133/2 cpa.
Quando se invade a esfera de ação não há mera incompetência relativa mas absoluta, havendo a
nulidade. Porque? Os ministros que são os verdadeiros órgãos que estão no topo da organização
administrativa de cada ministério, tem todos a mesma competência, para contratar, sancionar,
fiscalizar.- O que diverge não é competência do ministro mas as atribuições dos ministérios. No caso
da organização administrativa do estado os ministros tem a mesma competência mas os ministérios tem
atribuições diferentes

Governo

O Governo é o órgão principal da administração central do Estado, incumbido do poder executivo.

O governo é simultaneamente um órgão político e administrativo.
. O artigo 182 declara que o governo é o órgão de condição da política geral do país e o órgão superior
da administração pública. Contudo a constituição não faz apenas este enunciado sintético das funções e
desenvolve a matéria das funções do governo nos artigos 197 e ss.
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Devemos conjugar o artigo 199 com o 182 da crp. Compete ao governo enquanto órgão
administrativo garantir a boa execução das leis no termos da alínea c que deve ser feito através dos
necessários regulamentos. Deve garantir o bom funcionamento da administração pública. Compete-lhe ainda
cuidar da prossecução e realização dos interesses públicos de âmbito nacional.
Assim, as principais funções administrativas são três:
1. Garantir a execução das leis
a. 199º Alínea f, c
2. Assegurar o funcionamento da Administração Pública
a. 199º Alínea a, b, d, e
3. Promover a satisfação das necessidades coletivas
a. 199 Alínea g
O governo é o órgão superior da administração

O governo não só dirige a administração direta do estado como superintende a administração

indireta e tutela a administração autónoma. É nesta dupla qualidade que assenta no facto do governo ser o
principal órgão de administração do Estado. Dirige a administração do estado, superintende ou tutela toda a
administração não estadual.
As funções do governo traduzem-se juridicamente em atos e no desempenho de atividades da mais
diversa natureza:
1. Regulamentos
2. Atos administrativos
3. Contratos administrativos
Como é que o governo exerce a sua competência?
Pode funcionar:
 Colegialmente através do conselho de ministros
o As resoluções terão que ser adotadas por consenso ou por maioria
 Individualmente através de cada um dos ministros
o Através dos membros do governo ou pelo primeiro-ministro

A competência colegial do governo encontra-se presente no artigo 200 da crp

Os ministérios formalmente são órgãos mas para certos efeitos funcionam com entidade
administrativa próprias diferente de outros ministérios, funcionando pra certos efeitos como pessoa coletiva
de direito público, tendo efeitos particulares.
Quando um ministro invade a esfera de ação do outro falamos em nulidade dos atis conforme o
artigo 133 nº 2 alínea b – são atos nulos “ os atos estranhos às atribuições dos ministérios ou das pessoas
coletivas referidas no artigo 2º, em que o autor se integre.
Se o ministro da defesa atua no exercício de atribuições do ministério da educação não se trata de
uma incompetência relativa mas absoluta, aplicando-se o regime da nulidade conforme o artigo 133/2 cpa.
Quando se invade a esfera de ação não há mera incompetência relativa mas absoluta, havendo a nulidade.
Porque? Os ministros que são os verdadeiros órgãos que estão no topo da organização administrativa de cada
ministério, tem todos a mesma competência, para contratar, sancionar, fiscalizar. O que diverge não é
competência do ministro mas as atribuições dos ministérios. No caso da organização administrativa do
estado, os ministros tem a mesma competência mas os ministérios tem atribuições diferentes. Os ministros
tem a mesma competência o que se distingue são as atribuições dos ministérios.
Nota:

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- Incompetência relativa – 2 órgãos da mesma pessoa coletiva - anulabilidade

. Incompetência absoluta – 2 órgãos de pessoas coletivas distintas - nulidade

30 De novembro
O governo é o órgão superior da administração do estado. – 199 a c, e e g. Compete na alínea c fazer
executar as leis que é feito através dos regulamentos administrativos; aliena d; o governo funciona de forma
colegial através do conselho de ministros sobre as matérias mais importantes. Pode agir individualmente
através dos membros do governo. Os ministérios para certos efeitos são pessoas autónomas, funcionando
como pessoas coletivas distintas e se um ministro invadir a esfera do outro ministério há uma incompetência
absoluta e como consequência jurídica a nulidade, conforme o 133 nº 2 alínea b.
No ministério o ministro está no vertical da organização administrativa. Relacionados os poderes
dos ministros, estes tem competência para supervisionar os serviços que fazem parte da administração direta
e tem tutela dos entes subalternos.
Ainda na crp, o artigo 183 o governo é constituído por elementos necessários… o governo é
constituído pelo primeiro ministros, ministros e secretários de estados. São as figuras necessárias de qualquer
governo, mas há figuras facultativas como o vice primeiro-ministro ou subsecretário de estado. O secretário
exceto no respetivo gabinete não tem competência propria.
A coordenação da ação governativa compete ao primeiro ministros nos termos do 201 da crp,
fundamentalmente as alienas a e b. a coordenação é feita pelo conselho de ministros nos termos do artigo
200 da crp nº 1 alínea a.
O governo pode funcionar de vários modos. Poder haver reuniões para certos setores, sobre matérias
especializadas e por funcionar junto de um respetivo ministérios, incluindo o representante do ministérios e
os ministérios que podem influenciar a matéria em causa.
A estrutura orgânica do governo é aprovada por uma lei orgânica. Quanto à composição
orgânica esta não obedece a um modelo tipo., como é uma matéria de autodeterminação política do governo
a designação de ministérios é variável de governo para governo. Trata-se de matéria de competência
exclusiva do governo, conforme o artigo 198 nº 2. Mais, a lei 4/2004 no seu artigo 4º prevê que a lei orgânica
de cada ministério define as respetivas atribuições bem como a estrutura orgânica necessária ao seu
funcionamento.
Ou se adota um modelo que passa pela individualização de ares funcionais de atuação ou por
identificação de mecanismos que passam a estar sujeitos ao controlo dos ministros respetivos. ~
Relativamente aos departamentos ministeriais:
Há que ter em conta o regime jurídico – 4/2004 de 15 de janeiro sucessivamente alterada. Está
previsto e regulado neste diploma a administração central. Também decorrente do artigo 4º da lei. Os
ministérios obedecem a um esquema tipo moldado pela lei 4/ 2004 de 15 de janeiro. A organização e
funcionamento de cada ministério consta de uma lei orgânica sob a forma de decreto-lei. O artigo 4º prevê
que cada ministério prevê as suas atribuições e a sua estrutura orgânica.

A estrutura do Governo:
A estrutura do governo é-nos dada pelo artigo 183 da crp
Elementos essenciais: Primeiro-ministro e Ministros
Elementos acessórios: secretários de estado, subsecretários, vice-primeiro-ministro

 1º Ministro:

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As suas funções vem reguladas no artigo 201 nº1. Do ponto de vista administrativo o primeiro-
ministro exerce dois tipos de função: função de chefia e função de gestão.
 Vice-primeiro-ministro:
Tem funções de substituição. Pode substituir o primeiro-ministro em caso de impedimento. Mas
serve também para coadjuvar e auxiliar o primeiro-ministro no exercício das suas funções e a esse título
desempenharão todas as tarefas que a lei orgânica do governo lhes conferir ou que o primeiro-ministro nele
delegar
 Ministros:
São membros do governo que fazem parte do conselho de ministros e exercem tarefas políticas e
administrativas.
 Secretários de estado

Conselho de ministros: 201 nº 1 – é o órgão colegial constituído pela reunião de todos os ministros sob a
presidência do conselho de ministros, ao qual compete desempenhar as funções politica r administrativas
que a constituição ou a lei atribuíram coletivamente ao governo.
Conselho de ministros especializados: 200 nº 2. São órgãos secundários e auxiliares do conselho de
ministros, formados por alguns membros deste e que funcionam como secções do conselho de ministros

 Ministérios:
Como se organiza a estrutura interna dos ministérios?
Todos os ministérios obedecem quanto à sua organização a um esquema tipo. A lei 4/2004 de 15 de
janeiro revogou o decreto-lei 26115 e veio estabelecer os princípios e normas a que deve doravante obedecer
a organização da administração direta do estado.
Os ministérios fazem parte da administração direta do estado. Um ministério tem atribuições,
um ministro tem competências.

Artigo 11:
Os ministérios organizam-se em torno de vários tipos de serviços, constam vários tipos de serviços além
dos gabinetes ministeriais, que tem como função auxiliar o ministro no desempenho das suas tarefas. Fazem
parte dos ministérios nos termos do nº2 do artigo 11 três tipos de serviços que são definidos de acordo com
a função dominante.
 Serviços Executivos – artigo 13º e 14º
o Há um papel essencial das direções gerais porque são “a espinha dorsal” da organização
administrativas de cada ministério. São importantes na medida em que lhes competem
prosseguir e executar as atribuições específicas de cada ministério - artigo 14º
o Designam-se por direções gerais ou direções regionais quando periféricos

 Serviços de Controlo, Auditoria e fiscalização – artigo 15º e 16º

o Salientar os serviços com funções predominantemente inspetivas
 Inspeções gerais se tiver carater central
 Inspeções regionais se tiver carater periférico

o Quanto aos objetivo exercem funções de permanente acompanhamento e de avaliação da

execução das políticas públicas, podendo integrar funções inspetivas ou de auditoria.

 Disciplina e coordenação - artigo 17º a 19º

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o Serviços que promovem a articulação onde a necessidade o impõe. São serviços de natureza
interministerial ou intraministerial (18º nº 1) que desenvolvem uma função de coordenação
fundamental nos termos do artigo 17 nº 2 a) e b)

Organização interna dos serviços

Os serviços executivos e de coordenação podem adotar uma estrutura interna hierarquizada (artigo
21º) e matricial (22º), conforme o artigo 20º nº 1 alínea a) e b)
Artigo 24 nº 1 – a criação, estrutraçao e extinção de serviços são aprovados por decreto
regulamentar.
Artigo 25º - sempre que a finalidade de um serviço se encontre esgotada ou se verifique que cumpre
missoes complementares as de outro serviço deve o competente membro do governo propor consoante os
casos a sua fusão, reestruturação ou extinção.
Artigo 28º – para alem dos serviços existentes pode haver estruturas temporárias, estruturas ad hoc,
que tem objetivo contratualizadas. Servem para a prossecução de missoes temporárias.

 A administração indireta é caracterizada por institutos públicos de regime comum e as empresas

publicas. Estão adstritas a um determinado ministérios, normalmente designado por ministério da
tutela. São uma espécies de satélites administrativos dos ministérios. Os institutos e aas empresas
publicas variam de ministério para ministérios sendo que os institutos surgiam em maior numero no
ministério da saúde.

Administração periférica, regional ou local do estado:

Quando se fala em administração periférica falamos de uma administração do estado

territorialmente desconcentrada. Prende-se com o principio da desconcentração. Ao lado dos órgãos e
serviços centrais temos órgãos e serviços territorialmente desconcentrados. Falamos em regiões, distritos e
concelhos.
Estes serviços territorialmente desconcentrados exercem competência em determinadas
circuncisões administrativas territorialmente delimitadas e de âmbito menor. Apesar de serviços e órgãos
desconcentrados estão em dependência dos órgãos centrais da administração do estado, portanto atuam na
dependência direta do Estado.
Para Freitas do Amaral, a administração periférica é o conjunto de órgãos e serviços de pessoas
coletivas públicas que dispõem de competências limitada a uma área territorial restrita e funcionam sob a
direção dos correspondentes órgãos centrais. Assim,:
1. Constituída por um conjunto de órgãos se serviços que locais quer externos
2. Os órgãos e serviços pertencem ao estado ou a pessoas coletivas públicas de tipo institucional ou
associativo
3. A competência de tais órgãos é limitada em função do território, não abrange nunca a totalidade do
território nacional
4. Os órgãos e serviços da administração periférica funcionam sempre na dependência hierárquica dos
órgãos centrais da pessoa coletiva pública a que pertencem

Há que distinguir administração periférica e administração local autarquica

Administração periférica: composta por órgãos e serviços do Estado
Administração local autárquica – constituída pela autarquia locais
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A primeira dificuldade é saber como proceder à delimitação da área de competência dos

órgãos regionais ou locais territorialmente desconcentrados. Recorre-se a uma divisão administrativa
geral ou a divisões administrativas especiais:
1. Divisão Administrativa geral

Na divisão geral cabem as regiões, distritos e concelhos.

As divisões administrativas gerais prendem-se com os distritos que são 18 e as regiões. Normalmente
há 5 regiões administrativas:
 Região Norte
 Região Centro
 Região de Lisboa e Vale do Tejo
 Região Alentejo
 Região Sul
Estas circunscrições são desenhadas de acordo com um de dois modelos: em alguns casos são
agrupamentos de dois distritos. Não há uma coincidência absoluta das regiões quanto ao agrupamento dos
distritos. Pode-se ter em conta a base territorial da administração da saúde e educação.
Região Centro: Coimbra, Aveiro, Viseu, Guarda, Leiria, Castelo Branco
 Isto irá originar 5 comissões de coordenação e desenvolvimento regional – CCDR da
região Norte, CCDR da região Centro,…

2. Divisão administrativa especial

Quanto às regiões administrativas especiais, estas na organização administrativa portuguesa definem-
se em torno de determinados setores administrativos. No âmbito da administração florestal temos as
circuncisões administrativas florestais. Por vezes verificamos a sobreposição de tarefas por não haver uma
limitação estrita entre si.
Nem todo o seu âmbito coincide com a divisão administrativa geral.

Que órgãos administrativos mais significativos da administração periférica do estado – territorialmente

desconcentrada?

Governador civil
o Ate há pouco tempo havia os governadores civis que foram extintos, conforme o decreto-
lei 111/2014

Comissões de coordenação e de desenvolvimento regional.

Atualmente só podemos falar nas comissões de coordenação e de desenvolvimento regional: 5
comissões. O Decreto-lei 228/2012 de 25 de outubro aprova a orgânica destas comissões.
o Autonomia administrativa e financeira – artigo 1º
o Constituem uma espécie de plataforma intermédia entre administração do estado e
administração local
o No espetro da administração do estado tem aspeto fisionómico que a distingue pela natureza
das funções
o São importantes em matéria de ambiente, matéria de gestão dos fundos comunitários para
o desenvolvimento regional
o São fundamentais quanto à elaboração dos planos urbanísticos

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o O plano municipal não pode ser aprovado sem que as comissões emitam o seu
parecer. São uma espécie de interface.
o Salienta-se os pareceres obrigatórios na realização dos planos urbanísticos.
Determina os modos limites e conteúdo da direito propriedade
o Trata-se de uns órgãos colegiais.

Artigo 1º: natureza e âmbito territorial

Tratam-se de serviços periféricos de administração direta do estado, dotados de autonomia
financeira e administrativa
Artigo 2º: missões e atribuições

Âmbito territorial – artigo 1º nº 4 e artigo 1º nº 5

1. CCDR Norte com sede no Porto
2. CCDR Centro com sede em Coimbra
3. CCDR Lisboa e Vale do Tejo com sede em Lisboa
4. CCDR Alentejo com sede em Évora
5. CCDR Algarve com sede em Faro
Órgãos – artigo 3º
O diploma refere a estrutura orgânica.
 3nº 1
o Cada CCDR possui um presidente coadjuvado por dois vice-presidentes
 3nº 2
o a) Fiscal único – artigo 5º
o b) Conselho de coordenação setorial – artigo 6º
o c) Conselho regional – artigo 7º

Estas comissões ocupam um papel específico na organização administrativa periférica do estado. São
multifacetadas. Abrangem desde o ordenamento do território ao urbanismo.

Os institutos e empresas públicas integram o setor da administração indireta. Gravitam em torno do

respetivo ministério. Os dois ministérios onde gravitam mais são o ministério da educação ou da saúde. Tem
autonomia estatutária conforme a lei 3/2004.
4 DE NOVEMBRO 14
Administração autónoma regional
Para Freitas do Amaral, as regiões autónomas são pessoas coletivas de direto público, de
população e território, que pela constituição dispõem de um estatuto político-administrativo privativo e
órgãos de governo próprio democraticamente legitimados, com competências legislativas e administrativas,
para a prossecução dos seus fins específicos.
1. Pessoa coletiva de direito público de população e território
2. Autonomia política e administrativa
a. Órgãos políticos e administrativos
b. Poderes administrativos, políticos e legislativos
3. Poderes próprios da atividade regional

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Trata-se de uma pessoa coletiva que tem natureza territorial e detém para além de poderes
administrativos poderes políticos e legislativos enquanto as autarquias locais apenas tem poderes
administrativos e regulamentares. A administração autónoma regional beneficia de um princípio de
autonomia politico-legislativa.
As fontes de legitimidade da administração autónoma regional decorrem da própria constituição:
artigo 6º e artigo 225º e ss.
Artigo 225:
1. Fundamentos da autonomia: características geográficas, económicas, sociais e culturais dos dois
arquipélagos e as históricas aspirações autonomistas das populações insulares
2. Fins a prosseguir: participação democrática dos cidadãos, desenvolvimento económico e social e
a promoção da defesa dos interesses regionais, bem como o reforço da unidade nacional e dos laços
de solidariedade entre todos o portugueses
3. Limites: a integridade da soberania do estado e o respeito da constituição

Fontes:
 Artigo 225 e ss. Crp
 Estatuto político administrativo
 Leis da assembleia da república de âmbito nacional
 Decretos-leis regionais
 Regulamentos regionais

Os estatutos das regiões autónomas são leis de valor reforçado.

A organização administrativa das regiões autónomas é semelhante à organização administrativa do

estado

As regiões autónomas são dotadas pela constituição de órgãos de governo próprio conforme o artigo
231 da crp que são o Governo Regional e a Assembleia Legislativa Regional. A estes acresce a partir da
revisão de 2004 o Representante da República conforme o artigo 230.º.
Portanto, órgãos de governo próprio:
Assembleia Legislativa Regional
Governo Regional
o O governo é politicamente responsável perante a assembleia legislativa
Representante da República
o Cabe nomear o presidente do governo regional de acordo com o resultado das eleições e
ouvidos os partidos políticos representados na assembleia legislativa
O estado representa-se através do representante da república, artigo 230, que é nomeado e exonerado
pelo presidente da república. Inicialmente não tinha poderes de natureza administrativa tinha poderes de
superintendência e tutela. Atualmente tem funções de natureza politica, de funcionamento da constituição.

Organização administrativa:
O governo regional é o órgão executivo da condução da política regional e o órgão superior da
administração pública regional. Uma vez em plenitude de funções, o governo regional responde perante a
assembleia legislativa regional.

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O número 6º do artigo 231 prevê que é da exclusiva competência do governo regional a matéria
respeitante à sua própria organização e funcionamento.
Os órgãos centrais são o governo regional e as secretarias regionais. As secretarias regionais
correspondem no continente aos ministérios. Para certos efeitos, estas secretarias podem funcionar como
pessoas coletivas públicas. O vértice das secretarias regionais corresponde ao secretário que possui o poder
de direção.
Governo regional corresponde ao governo da república
Secretarias regionais correspondem ao ministério
Secretários correspondem aos ministros
Há que considerar ainda a existência de um significativo numero d institutos públicos e de empresas
públicas na dependência de governos regionais, constituindo a administração indireta regional.

Administração periférica regional:

Será que se justifica a existência de uma espécie de administração periférica?
Sim, são territórios descontínuos e desfragmentados, como nos açores. Pode haver uma
administração territorialmente desconcentrada dentro da administração autónoma regional.
A administração regional é competente independentemente da administração do estado que não
pode sequer exercer a tutela de mera legalidade.
Ilhas – tutela regional – as autarquias locais das regiões autónomas estão submetidas à tutela regional
e não à tutela estadual
Existe uma coabitação entre administração regional e a administração do estado:
 Forças policiais de segurança
 Serviços tributários
 Universidades públicas e institutos politécnicos

Relações entre administração do estado e administração autónoma regional:

As regiões autónomas não se encontram constitucionalmente sujeitas a um poder de tutela
administrativa do Estado. As regiões autónomas não integram a noção estrita de administração autónoma
que nos termos da alínea d) está sujeita a tutela do governo da república.
O estado não detém qualquer poder de intervenção de natureza administrativa. A administração
autónoma regional é completamente independente. E as autarquias locais nas regiões autónomas? Estão
sujeitas a tutela de legalidade pela administração autónoma regional
A presença da administração do estado é hoje diminuta. Houve mais uma regionalização dos
poderes administrativos que dos poderes legislativos. Isto coloca um problema que interessa: As leis da AR
são aplicadas nas regiões pela administração autónoma?
Na verdade, a ausência de um poder geral de tutela do governo da república sobre as autoridades
regionais não significa que aqueles esteja constitucionalmente impedido de dispor de poderes de supervisão
nos casos em que a lei nacional aplicada pela região autónoma seja para esta lei imperativa, isto é, tenha sido
emanada ao abrigo de uma competência legislativa reservada dos órgãos de soberania e para se aplicarem
uniformemente em todo o território nacional. Se a legislação é do interesse geral, o resultado da execução
dessa legislação é também por consequência de interesse geral, logo o estado não pode desinteressar-se
desse resultado.

Quais os serviços de órgãos territorialmente desconcentrados nas regiões autónomas?

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Há uma espécie de coabitação com órgãos próprios da administração autónoma regional. Os

serviços territorialmente desconcentrados soa em matérias de segurança, política de defesa, forças de
segurança, alguns serviços judiciais e afins, serviços tributários, notários., universidades e politécnicos.

Administração autónoma local:

 Artigo 235 ss
 Lei 159 /99 revogada
 Lei169 /99 – estabelece o quadro de competência e o regime jurídico de funcionamento dos órgãos
dos municípios e das freguesias
 Lei 75/2013, 12 setembro – espécie de mini codificação.

Administração autónoma local – autarquias locais

A administração local autárquica não s confunde com a administração local do Estado. A existência
de autarquias locais é um imperativo constitucional conforme o artigo 235.º.
As autarquias locais são definidas pela própria constituição no artigo 235 nº2: “as autarquias locais
são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos que visam a prossecução dos interesses
próprios das populações respetivas.
Analisando:
 Territorial
o Assentam numa fração do território
o Exercem poderes através dos seus órgãos numa determinada circunscrição administrativa

 Populacional
o Respondem à necessidade de assegurar a prossecução dos interesses próprios de um
agregado populacional
Assim,
Para Freitas do Amaral, as autarquias locais são pessoas coletivas públicas de população ou
território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional,
e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios,
representativos dos respetivos habitantes.
O artigo 236º enumera as autarquias locais. A constituição quanto à tipologia funciona como
base normativa – as autarquias locais no continente são os municípios, freguesias e regiões administrativas.
A região administrativa nunca chegou a ser constituída apesar de consagrada na constituição.
São pessoas coletivas públicas de população e território. Tem base territorial porque exercem os
respetivos poderes dentro de uma circunscrição administrativa. Estes poderes administrativos exercem sobre
a população existente nestas circunscrições.
Os elementos essenciais das autarquias locais
1. Território – circunscrição administrativa
a. É o elemento de maior importância
b. Circunscrição administrativa
c. Tem uma tripla função:
i. Identifica a autarquia local
ii. Define a população respetiva

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iii. Delimita atribuições e competências da autarquia e dos seus órgãos em razão do

lugar
2. População
a. Substrato humano da autarquia
b. Critério da residência
c. Estão em melhores condições de satisfazer os interesses da população ai residente
d. A qualidade de membro da população confere uma série de direitos e deveres

3. Detém órgãos representativos

4. Interesses comuns

Quanto às fontes:
1. Constituição – 235 e ss.
a. Quais as autarquias locais -236
b. Só há municípios e freguesia
2. O regime jurídico está disperso por leis avulsas
a. Lei das finanças locais
b. Lei 75/2013
c. Lei 169/99

Há algumas autarquias locais mais pobres que apenas por si se conseguiam financiar. Há sempre discorda
entre autarquias locais e administração do governo.

Conforme o artigo 239 da crp, as autarquias locais, freguesias ou municípios, são constituídas por órgãos
deliberativos e executivos. Deve compreender uma assembleia representativa dotada de poderes
deliberativos um órgão executivo colegial perante ela responsável.

Tipologia das autarquias locais:

O sistema português compõe-se na atualidade de municípios e freguesias. As regiões administrativas

ainda não foram concretizadas. A freguesia surge como uma autarquia infra municipal.
A reforma da administração praticamente não se realizou para Colaço Antunes – lei 22/2012 de 20
de maio. Houve uma leve alteração ao nível das autarquias locais. A reforma não deve ser apenas na
administração direito mas sobretudo da administração autónoma local e regional.

Freguesias

“São autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a prossecução de interesses
próprios da população residente em cada circunscrição paroquial”
É uma autarquia local inframunicipal criada para realizar os interesses e as necessidades do agregado
populacional que reside numa circunscrição paroquial. Dentro do território do município visa a prossecução
de interesses próprios da população residente em cas circunscrição paróquia
Tanto freguesias como municípios tem órgãos colegiais.
Lei 75/2013 há que conjugar com a lei 169/99

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Órgãos da freguesia: art.º 5º nº1 da lei 75/2013

 Assembleia da Freguesia – órgão deliberativo representativo dos habitantes – 6º nº 1 lei 75/2013
 Junta de Freguesia – órgão executivo – 6º nº 2 da lei 75/2013
Assembleia de freguesia:
 Artigo 8º e 9º
o Artigo 8º - natureza das competências
o Artigo 9º - competências de apreciação e fiscalização
o Artigo 10º - competências de funcionamento

 Composição
o Artigo 5º da lei de 169/99

 Competências
o Função eleitoral –
o Função de orientação geral
 Artigo 9 nº1 alínea a

o Função de acompanhamento e fiscalização

 Artigo 9º n2 alínea i
o Função de decisão superior em domínio subtraídos por lei a competência das juntas de
freguesia, reservando para a Assembleia
Junta de freguesia:
Tem essencialmente duas funções: executivas (artigo 34) e de gestão (art.º 16 n 1 alínea c).
 Artigo 15º da lei 75/2013 - competências
 Competências materiais – artigo 16º
o 16 Nº 1 alínea c)
 Competências do presidente – artigo 18º
 Composição – artigo 24º da lei 169/99

 Função executiva:

Município
É a autarquia local principal. Exerce as atribuições no sentido de satisfação dos interesses tendo em
conta a circunscrição concelhia através dos órgãos assembleia municipal camara e Presidente. – Art.º 24 e
25, em especial.
O número 1 aliena a do artigo 25. Desempenha função tributária importante nomeadamente o artigo
25 nº 1 alínea b. 73 /2013. Há impostos sobre transações imobiliárias e impostos sobre veículos. Cobra taxas
que são cobradas no âmbito do regime de urbanização. A autonomia financeira não é total. Podem cobrar
receitas próprias que são geridas de acordo com orçamento próprio e que pode com autonomia realizar com
receitas próprias as receitas próprias. É uma autonomia relativa. É uma autonomia que não é completa e por
isso os municípios utilizaram em grande medida os planos urbanísticos para permitir uma sobredificação. A
crise no setor imobiliário surge em 2002. Até então eram feitos mais de 100000 licenciamentos por ano.
Teve a consequência perversa de se ter construído demasiado.
Tem uma função de decisão superior- artigo 25 nº1 alínea i
Devemos ter em conta quer o artigo 14 da lei 169/99 quer ao artigo 57 quanto à camara municipal.
Quanto as competências artigo 32 e 33

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1. Função executiva
a. 33 N1 aliena d
2. Função decisória
a. Celebração de contratos
b. Alíneas f, g e h
3. Função gestionária
a. Alíneas z e subalínea ee

Artigo 24 lei 169/99 – composição da junta e o artigo 57 da lei n169 /99 . O número de vogais depende do
número de eleitores
o Quórum de funcionamento
o Quórum deliberativo
Para além do presidente da camara é composta por 16 vereadores em lisboa e 12 no porto. Para se saber
se os quóruns cumprem os requisitos do cpa tem que ter o mínimo de presenças para que este funcione
minimamente. Relativamente as autarquias locais o nº de vogais depende do número de eleitores. Há que
saber a composição dos órgãos a luz dos eleitores

Presidente da camara – art.º 45

 Compete representar o município
 Função executiva

No plano constitucional há as regiões administrativas…

É uma autarquia local supra municipal e infra estadual. Há certos interesses públicos de âmbito
regional que serão melhor desempenhados com uma estrutura administrativa intermédia.
No artigo 262 temos uma norma atípica. Quanto às autarquias há hierarquia? Não! São entidade
administrativas independentes sobrepostas, mas há uma articulação entre ela na representação dos respetivos
órgãos.
Autarquias locais gozam de um poder regulamentar próprio comprimido pela Constituição e
pelos regulamentos emanados das autarquias superior. Este poder regulamentar é uma expressão
fortíssima da administração local
Artigo 240.º: Compete aos órgãos autárquicos executar a decisão referendada. Não é nunca um
modo de aplicar atos administrativos.
Por outro lado, a administração local tem administração direta e indireta. Fazem parte da
administração indireta as empresas públicas municipais e fundações públicas de direito privado. É preciso
ter em conta a lei 50/2012 que aprovou o regime jurídico da atividade empresarial local.

Serviços municipalizados:
Também a administração autónoma local tem administração indireta.

Pode atribuir competências a entidades auxiliares dependentes.

Podem criar empresas públicas municipais de direito privado mas não podem criar institutos
públicos.

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Serviços municipais ≠ serviços municipalizados:

Serviços municipais: serviços do município, que não dispondo de autonomia, são diretamente
geridos pelos órgãos principais da administração. Os serviços administrativos locais que são
genericamente serviço administrativo. Os municípios enquanto pessoas coletivas de direito publico
atuam por intermédio do respetivo órgãos.

Os órgãos são normalmente acompanhados por um conjunto de serviços administrativos. O

órgão decide mas antes os serviços administrativos preparavam a matéria de deliberação. Também os
municípios tem administração direta e indireta. As secretarias da camara fazem parte da administração
direita do município. Estes serviços administrativos não tem qualquer autonomia atuam sob controlo
dos respetivos órgãos.
Serviços municipalizados: são serviços a que lei organização autónoma dentro da administração
municipal e cuja gestão é entregue a um conselho de administração privativo.
São serviços que gozam de uma certa autonomia. Freitas do Amaral considerava-os empresas
públicas municipais, na medida em que não gozavam de personalidade jurídica pelo que a sua
autonomia era limitada. Os seus atos em matéria contratual, propriedade e de responsabilidade civil
eram reportadas ao município que integrava. Apesar disto Freitas do amaral considerava empresa
municipal.
Os serviços municipalizados demarcavam os principais serviços do município. Estes serviços
deram lugar agora às empresas públicas municipais com autonomia financeira. Se havia serviços
administrativos que os cumpriam porquê criar estas empresas? Estes serviços foram ainda
concessionados a empresas privadas, empresas sobre a forma de contratos de concessão ou então foram
concessionadas a empresas públicas do estado. Colaço Antunes considera que as empresas públicas
municipais tem um regime empresarial e uma personalidade jurídica própria.
Assim, grande parte da utilidade dos serviços municipalizados desapareceu. A sua importância
hoje é muito residual. Há uma perda de autonomia e identidade da administração autónoma local.
Grande parte da administração direta resulta da empresarialização dos serviços municipalizados.,
muitas vezes para cobrir a criação de institutos públicos locais proibida pela lei.
Tem havido uma crescente privatização da administração, e por conseguinte dos serviços
municipalizados
6 De novembro de 2014

Problema da tutela estadual relativamente às autarquias locais

A base normativa deste tipo de controlo mínimo de mera legalidade esta vertido no artigo 242
da crp – consagra um regime limitativo que retira margem ao legislador, excluindo poderes e tutela não
prevista na lei.
O legislador Constitucional entende que quando estão em causa atribuições exclusiva do AL só pode
haver tutela de legalidade. Admitimos excecionalmente que quando haja uma base de interesses públicos
regional ou local pode haver controlo de mérito em caso de condomínio de interesses que é distinto do
controlo de mérito feito as entidades da administração direta. Não está em causa a oportunidade das
decisões mas está em causa a conformidade ou desconformidade do interesse público local e interesse
público de âmbito nacional. Tem uma intensidade menor.
 Nas regiões autónomas a tutela das autarquias locais é feita através do Governo regional.
 Quanto ao fim, nas autarquias locais só pode haver tutela de mera legalidade.
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 Quanto ao meio, pode haver outra tutela desde que prevista na lei.
o Quanto aos meios poderia haver outro tipo de tutela que não apenas a tutela de mera
legalidade. Para o professor sim. Não é contrário ao princípio constitucional da autonomia
local a possibilidade de uma outra forma de tutela como a tutela integrativa

2 Princípios como requisito:

- Princípio da legalidade
- Princípio da proporcionalidade

A lei 27/96 de 1 de agosto estabelece o regime jurídico da tutela administrativa

A lei 27 de 96 versa sobre a tutela quanto ao conteúdo. Todas estas dimensões da tutela quanto ao
conteúdo são compatíveis com o princípio das autarquias locais? Não. Será apenas a tutela inspetiva a única
compatível? Seria redutor. Poderá haver a tutela integrativa sempre e quando se cumpra 3 requisitos:
1. Expressamente prevista na lei
2. Indispensável para assegurar os interesses públicos locais em causa
3. Deve respeitar o princípio da proporcionalidade na compressão da autonomia do poder local, tem
que ser uma compressão proporcional.

É uma lei já antiga. Na altura veio introduzir algumas alterações. Destaca-se que esta lei da tutela é
“mais” que uma lei da tutela administrativa do estado mas que também é “menos” que isso porque só trata
da tutela inspetiva. Poderia tratar pelo menos da dimensão integrativa.
É mais que uma lei porque prevê meios processuais ao dispor dos interessados como são a ação
de perda de mandato ou dissolução do órgão, hipótese prevista nos artigos 8º, 9º e sobretudo 11º. É uma
ação avulsa não faz parte do CPTA, assume a forma de ação administrativa especial. O recurso contencioso
da relação desapareceu e pode levar a uma ação administrativa especial nomeadamente o pedido de
impugnação do ato que corresponde ao antigo contencioso. Esta ação assume um carater urgente. A sentença
a proferir durará menos tempo que numa ação normal.
 Artigo 11º nº 2: quem tem legitimidade
o Ministério Público
o Qualquer membro do órgão relativamente ao qual se faz o pedido da perda do mandato
o Quem tem interesse direto
Fundamentalmente tem competência o ministério público, funcionando o principio da legalidade
em sentido estrito. Por vezes o ministério público goza de discricionariedade mas neste caso terá que atuar
tendo subjacente o principio da legalidade.
Esta lei veio consagrar esta nova ação avulsa. Exclui medidas de tutela administrativa sancionatória.
A competência caberá aos tribunais administrativos, nº1 do artigo11. Mas esta lei é “menos” porque exclui
medidas da tutela administrativa sancionatória, competindo este domínio aos tribunais administrativos

 Regime processual – artigo 15º

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Regime jurídico dos institutos e empresa públicas:

Em regra, os institutos e as empresas públicas integram a administração indireta quer do estado quer
de outras pessoas coletivas territoriais. São duas grandes figuras da administração indireta.

Institutos públicos
Os institutos são pessoas coletivas públicas de tipo institucional (organização de carater material e
não de pessoas) criadas para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas, pertencentes
ou ao estado ou à administração autónoma regional, conforme o artigo 2º da lei dos institutos públicos.
Em França e em Itália, começou-se por distinguir entre 1) institutos públicos administrativos e 2)
institutos públicos de natureza económica. Tinham regimes jurídicos distintos: os institutos públicos
administrativos tinham um regime de direito público e os institutos públicos económicos ou empresariais
tinha um regime de direito privado. Este entendimento foi superado.
Os institutos económicos desagregaram-se dos institutos públicos e formaram as entidades públicas
empresariais, sendo a primeira tipologia em termos históricos de empresas públicas. Tem capital próprio
com regime empresarial e é pessoa coletiva de direito público.
Os institutos administrativos e económicos atualmente não tem esta distinção, fala-se em instituo
em sentido restrito. Os institutos públicos de regime comum e empresas públicas integram a
administração indireta. Pode incluir-se noutros setores de organização administrativa. A lei-quadro no
artigo 48º apresenta os institutos públicos de regime especial.
Lei 3/2004, 15 de Janeiro – consagra um regime comum dos institutos públicos

No entanto no art.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º.º. 48º fala-se em institutos públicos de

regime especial:
 Universidades e escolas de ensino superior
 Regiões de turismo
 Entidades administrativas independentes – ANACOM, …

Em suma:
 Institutos públicos de Regime comum- Administração indireta
 Institutos públicos de Regime especial – as universidade são em regra institutos públicos autónomos
– administração autónoma
o A autonomia estatutária é garantia da lei fundamental

Os institutos públicos de regime comum estão sujeitos a superintendência e tutela. Há um

controlo preventivo ou sucessivo quer da atuação jurídica quer das opções em matéria de oportunidade. Estas
entidades prosseguem os fins da entidade matriz e é compreensível que esta acompanhe se as atividades
desenvolvidas de acordo com a politica definida.
A tutela e superintendência estão consagradas no art. 41º e 42º - administração indireta.
 art. 41º/1 – “Os institutos públicos encontram-se sujeitos a tutela
governamental.” – Tutela
 art.º42º/1 – “O ministro da tutela pode dirigir orientações, emitir diretivas ou solicitar
informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os a atingir na gestão
do instituto e sobre as prioridades a adaptar na respetiva prossecução.” - Superintendência
Quanto as formas de criação estes são criados por ato legislativo. Não há reserva nem sequer relativa
da Assembleia da República, salvando certos aspetos fundamentais.
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Artigo 8: consagra uma tentativa de tentar moderar a criação de institutos públicos e fundações publicas
de direito privado pois já há muitos. Há que ter algum cuidado
Funções – art. 8º
3 Tipos:
- Prestacionais (estabelecimento de ensino ou saúde)
- Reguladoras (instituto da farmácia ou medicamento)
- De apoio e fomento
Forma de criação: são de criação livre pelo legislador mas a sua criação deve ser fomentada de
acordo com o art. 10º/2.
art. 10º/2 – “A criação de um instituto público é sempre precedida de um estudo sobre a sua
necessidade e implicações financeiras e sobre os seus efeitos relativamente ao sector em que
vai exercer a sua atividade.”

Tradicionalmente havia três modalidades de institutos públicos. A lei-quadro reduziu as

modalidades a duas:
 Serviços personalizados - carater operacional e executivo, que gozam de autonomia
administrativa e financeira, são entidades mais instrumentais
o para freitas do amaral são serviços públicos de carater administrativo a que a lei atribui
personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira
o 3º nº 1

 Fundos personalizados também designados como fundações - referem-se a patrimónios afetos

destinados à realização de fins públicos como a instituição de segurança social
o 3º n. 2

 Estabelecimentos públicos - serviços abertos ao publico a quem prestavam serviços públicos

essenciais tanto individualmente como essencialmente
o Não está consagrada na lei
o Atualmente os hospitais são entidades publicas empresarial, na sua maioria.
A lei-quadro eliminou as 3 modalidades dos institutos públicos, passando a existir apenas 2. Estes
em regras não gozam de garantia constitucional. Só vem referidos no artigo 227 da constituição a propósito
das regiões autónomas. As universidades públicas gozam de autonomia estatutária. Não poderia nunca ser
vista com entidade que faz parte da administração indireta. Normalmente os institutos públicos estão
adstritos a um determinado ministério designado por ministério da tutela, conforme o artigo 7º

Artigo 12: estatutos

Quanto a organização interna: pode decorrer da lei do diploma legislativo que a criou mas
fundamentalmente pelos seus estatutos. Devem ser aprovados por uma portaria conjunta do ministro das
finanças e da tutela – 12º nº 1

Secção II: Conselho diretivo

 Artigo 18 – função
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 Artigo 19 – composição e nomeação

 Artigo 20 – duração e cessação do mandato
Como pessoa coletiva publica , o instituto público tem órgãos. O principal é o Conselho diretivo.
Secção III – Órgãos de fiscalização
Tem um órgão de fiscalização conforme o artigo 26

 Podem ter um conselho consultivo que não é obrigatório (art 29)

Empresas públicas:

Decreto-lei 133/2013 – trata para alem do setor empresarial do estado do setor empresarial local
Revoga o decreto 598/99

O que é uma empresa pública?

Em sentido genérico, as empresas públicas são todas as organizações económicas dedicadas à
produção de bens e serviços destinados ao mercado, criadas com capitais públicos ou dominadas pelo poder
público e organizadas em forma empresarial independentemente da sua configuração jurídica institucional.
Em sentido restrito, estas tem que ser dotadas de personalidade jurídica e tem autonomia de gestão
fruto da personalidade jurídica. Este é o sentido mais adequado. São organizações económicas dotadas de
personalidade jurídica com autonomia de gestão embora sobre o controlo dos órgãos de administração
pública
Há 2 tipos de empresas públicas:
1. Entidades públicas empresariais – artigo 56
2. Sociedade de capitais públicos

Entidades públicas empresariais:

Nos finais do Antigo Regime os institutos públicos deram lugar as entidade públicas empresariais e
foi essa a forma típica a seguir ao 25 de abril. ~
Resultante deste Decreto-lei 133/2013, as entidades públicas empresariais são pessoas coletivas
de direito público de natureza empresarial criadas pelo estado mas para a prossecução dos seus fins. Mas
estas entidades públicas são pessoas coletivas de direito publico mas o seu regime jurídico é quase
essencialmente de direito privado, rege-se pela lei das sociedades comerciais.
O decreto-lei de 2013 vem aproximar esta forma de empresa com as sociedades de capitais públicos.
Sociedades de capitais públicos:
A empresa pública dominante são as sociedades de capitais públicos mas estas tem
personalidade jurídica privada. A personalidade aqui é privada e quanto ao direito ordenador em ambos
os caso é o direito privado, o direito das sociedades comerciais. Há aqui matéria contratual, laboral e
financeira de direito privado.
Tem uma natureza societária. São pessoas coletivas de direito privado, regem-se pela lei das
sociedades comerciais e tem personalidade jurídica privada. Os tribunais competentes em caso de litigio são
os tribunais judiciais e não os tribunais administrativos.
Estas empresas públicas como tem a seu cargo a defesa de interesse públicos relevantes, a lei permite
a utilização de poderes de ius imperium. Isto apenas excecionalmente e deve estar previsto nos respetivos
estatutos. Esta atividades é uma atividade de gestão privada. Mesmo as entidade públicas empresarias
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produzem bens e serviços destinado ao mercado. Estas entidades como estão sujeitas à concorrência devem
possuir uma maior capacidade de manobra.
No fundo,
1. Sociedades de capitais públicos
a. Regime de direito privado
b. Personalidade jurídica privada
Tem personalidade jurídica de direito privado. É o que é designado por entidades administrativas de
direito privado. São pessoas jurídicas privadas mas integram a administração. Tem capital publico, substrato
publico mas tal como as entidades publicas empresariais estão dirigidas ao mercado necessitando de um
regime empresarial. Este novo regime veio aproximar.
2. Entidades públicas empresariais
São ambos os casos de gestão privada. O diploma é influenciado pela situação vivida em Portugal no
momento atual. A primeira alteração respeita a um alargamento do âmbito de aplicação do regime das
empresas públicas abrangendo as organizações empresariais em que o estado possa exercer isolada ou
conjuntamente de forma direta ou indireta influência dominante.

Este regime jurídico integra o setor empresarial do estado assim como o setor empresarial local.
 É densificado o conceito de empresa pública e da influência dominante
No que respeita ao exercício da função acionista havia uma diferença entre as duas. Parecia que a
superintendência e tutela só se referia as entidades.
Por outro lado, quanto a função do estado como acionista, nas sociedades de capitais públicos o capital
encontra-se representado… e a intervenção do estado não pode ser feita….enquanto as entidades publicas a
orientação se fazia por via administrativa nos casos dos capitais públicos faziam um controlo pela via de
assembleia geral. Atualmente é feito de duas formas. Houve uma diminuição do estado como acionista pois
perderam-se as golden share. ….
Por vezes poe-se a dúvida de saber qual o elemento determinante para a classificação jurídica.
O elemento deve ser o da ordenação jurídica. Podemos problematizar isto.
No caso da sociedade de capitais públicos a intervenção do estado era mais feita na assembleia geral.
Atualmente podemos ver duas vias quer a nível da assembleia quer a nível administrativo. Atualmente quer
a superintendência quer a tutela se aproximam nos dois tipos de empresas.
A lei faz um enquadramento mais global tratando também do setor empresarial e local a partir dos
artigos 62 e ss.
As empresas públicas encarregadas da gestão de serviços de interesses económico geral são
empresas de serviço público na medida que procuram satisfazer certos serviços públicos essenciais mas não
se pode fazer equivaler o setor empresarial publico às empresas de serviço publico disciplinadas no artigo
55º porque a maior parte destas hoje são sociedades de capitais públicos que atuam em concorrência e não
com o objetivo de satisfação de serviços públicos essenciais. Por força do exercício privado de tarefas e
funções públicos esses serviços podem ser levados a cabo por particulares e empresas privadas.

11 de novembro

Associações públicas:

Administração autónoma não territorial – administração autónoma associativa

Diploma: lei 2/2013 de 10 de janeiro revoga a lei 6/2008 de 13 de fevereiro

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 O regime jurídico também consta do artigo 267 nº 4 da crp. 165 – reserva relativa
art. 267º/4 CRP
“4. As associações públicas só podem ser constituídas para a satisfação de necessidades
específicas, não podem exercer funções próprias das associações sindicais e têm
organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação
democrática dos seus órgãos.”

Associações públicas: pessoas coletivas de direito público de carácter associativo criadas por um ato
de poder sem que estejam sujeitas a um controlo ou orientação externa, estão sujeitas apenas a tutela
de mera legalidade.
São pessoas coletivas de direito público de natureza associativa que procedem tarefas
administrativas necessária à satisfação dos interesses da coletividade dos seus membros.
 As tarefas administrativas são destinadas à satisfação dos interesses dos membros
 beneficiam de autogoverno e autodeterminação,
 representam certos setores
o grupos de particulares cujos interesses privados coincidem com os interesses públicos.
Estas como qualquer pessoa coletiva que integra a administração autónoma beneficiam de certas
características como autonomia financeira. Possuem autogoverno e autodeterminação e
autoadministração que permite definir a orientação sem controlo externo sem qualquer intervenção externa
heterónoma.
 Há uma mera tutela de legalidade. No inicio as ordens profissionais goizavam de uma certa imunidade
tuitelado. Atualmente esta garantida a tutela administrativa de mera legalidade. Não há superintendência
poder de direção e tutela de mérito.
Não há, ao contrário do que se sucede nas associações privadas, liberdade de associação. O poder
público delega tarefas administrativas no sentido de satisfazer determinados interesses públicos que são
coincidentes com os interesses particulares.
Há uma coabitação entre interesses públicos e interesses privados. No fundo são interesses privados
de interesses públicos, tem uma relevância pública. O estado confere um conjunto de poderes e autonomia
a considerar.

Elementos constitutivos:
1. Coletividade de membros
a. É conjunto de advogados que formas a ordem de advogados

2. Criação e reconhecimento por ato de poder publico

a. Artigo 7 -. As associações são criadas por lei

3. Estrutura organizatória associativa

a. Assentam numa coletividade de membros

4. Autogoverno
a. Agem através de órgãos próprios representativos

5. Coabitação de interesses públicos com interesses particulares que são de relevância pública
6. Gozam de autodeterminação
a. Esfera e responsabilidade administrativa própria
b. Não há superintendência nem tutela de mérito
c. Há uma tutela de mera legalidade conforme o artigo 45º
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Que poderes que a lei atribui?

 Privilégio da unicidade
o Para cada categoria profissional só pode haver uma única ordem profissional. Não pode
haver pluralismo associativo neste domínio
 Principio da Obrigatoriedade de inscrição
o Só com inscrição é que é possível exercer a profissão
 Pode impor quotização obrigatória
 Controlo do acesso a profissão do ponto de vista legal e ontológico
 Poderes disciplinares
o Podem ir até à interdição do exercício de profissão
o Doutrina minoritária- Rogério soares – situava as associações públicas na administração
indireta. É uma tese rara, mas a doutrina dominante e jurisprudência vai no sentido de
integrar as associações publicas de enquadrar a administração Autónoma neste caso não
territorial
 Autonomia regulamentar, administrativa, financeira mas não autonomia estatutária
o Só há autonomia estatu\1tária no caso das universidades
 Dever de colaborar com o Estado desde que não coloque em causa a sua independencia,
capacidade e autodeterminação

Regime jurídico:
 Art 4 – natureza jurídica
o Pessoas coletivas de direito publico e sujeitas a regime de direito público. Todavia pode
ser admitido regime dualista 4 nº 2 alínea d)
o Como são pessoas coletivas de direito público estão sujeitas ao controlo jurisdicional por
parte dos tribunais administrativos.

 Vigora o principio da especialidade – art6

 Estatutos – art 8
o Aprovados por lei.
o São heterodeterminados

 Autonomia administrativa – art 9º

o Atos necessários ao desempenho de funções e aprovam regulamentos necessários

 Autonomia patrimonial e financeira – art 10

 Princípio da unicidade – 11.º

 Órgãos – 15º

o gozam de autogoverno e por isso tem órgãos próprios

o Não são os membros designados externamente. No nº2 há uma referência aos órgãos
obrigatórios

 Elegibilidade – artigo 16

 Poder regulamentar – artigo 18

 24, 25 e 26
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o 24 nº 1 – inscrição previa enquanto membro da associação publica

 Artigo 36 – livre prestação de serviços e liberdade de estabelecimento ao nível da união europeia

Entidade Administrativas Independentes:

Como apareceu o fenómeno de entidades administrativas independentes? Nos estados unidos

sempre vigorou este fenómeno por força da constituição liberal, assente numa ideia de estado liberal.
Os EUA, excecionando a fase do new deal, nunca tiveram uma grande intervenção na vida económica
e social.
As entidades administrativas independentes significaram um alargamento da propria
administração. Trata-se de um entorse ao modelo original e de uma intervenção maior. Há uma
aproximação ao que se designa por administração prestacional que nunca atingiu as dimensões da
europa. As entidades administrativas independentes não são uma manifestação da retração do estado.
Nos estados unidos significou um alargamento liberal das suas funções.
Na europa, apareceram na década de 80. Representam o fenómeno da “regulation”. Começa a
verificar-se um desinvestimento administrativo da administração do estado. Contudo estas entidades
são um dos símbolos mais relevantes desta nova fase do estado pós social. Estas são a expressão de
fenómeno. Vieram de certo modo substituir-se À entidade que integravam tradicional mente
administração orgânica. O ideário subjacente a estas entidades prende-se com a ideia de
desgovernamentalizar certas esferas da ação administrativa por parte do estado pretende-se
tornar essas esferas mais neutrais.
Por exemplo a comissão Nacional de eleições tem na base a maior proteção de direitos
fundamentais dos cidadãos em relação a certas esferas da administração. Na autoridade da concorrência
há uma ideia limitadora, para a garantia de certos direitos fundamentais, a ideia é uma melhor tutela por
parte da administração dos direitos fundamentais dos cidadãos. A ideia é a de proteger. A doutrina
designa autoridades de garantia de certos direitos fundamentais.
Qual a legitimidade das entidades ?
Não é uma legitimidade democrática. Assenta na exoriedade das pessoas e na sua capacidade
técnico cientifica. Os membros designados para as entidades devem ser pessoas escolhidas pela sua
qualidade técnica e científica, é uma legitimação de cariz técnico cientifica. Esta legitimidade não
impediu a implosão da crise económico financeira brutal porque falharam os organismos de regulação
económica. A crise que se vive a nível global é sobretudo uma crise financeira. O poder que detinham
não era suficientemente forte.

Regime 67/2013 – entidade públicas independentes

O regime vem contemplado nesta lei quadro não se referem as autoridades de garantias de
direitos fundamentais mas apenas aquilo que se designam por entidades reguladoras independentes. No
artigo 3º prevê-se que são reconhecidas:
 Instituito seguro Portugal, cmvm, autoridade de concorrência, autoridade nacional de serviço
de comunicação, instituto nacional de aviação civil, instituto de modalidade e transporte,
entidade reguladora da saúde.
O nº 4 exclui o banco de Portugal e entidade reguladora da comunicação social mas também a
comissão nacional de proteção de dados pessoas ou a comissão nacional de eleições. Diz respeito ao
que a doutrina vem designado por autoridades reguladoras independentes.

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Assentam na necessidade de desgovernamentalização e maior imparcialidade política de certas

esferas
Explicação pouco convincente
Aproveitamento de instituições públicas
Num sentido muito amplo:
Entidades administrativas independentes são todas as entidades que têm capacidade para definir as
suas atribuições e competências sem qualquer controlo externo (controlo de mera legalidade).
Em sentido genérico que não é o adotado aqui, podemos incluir todas as entidades que definem
a sua propria orientação e não estão sujeitas a superintendência e a controlo de mérito mas a uma tutela
de mera legalidade. São entidades que gozam de autoomia e não sofrem qualquer intervenção ou
contorlo de natureza externa que não seja uma tutela de mera legalidade. Se falássemos neste sentido
poderíamos incluir as autarquias.

Entidades administrativas independentes

≠
Administração autónoma local – as entidades administrativas independentes não têm
autodeterminação.

Entidades administrativas independentes – prosseguem fins do Estado.

≠
Administração directa – são diferentes porque as entidades administrativas
independentes não têm autodeterminação.

Noção de entidades de administração independentes:

São organismos criados pelo Estado para desempenhar tarefas administrativas suas mas que o
Estado isenta de qualquer subordinação ao controlo.

Características:
1.º Os seus membros podem ser nomeados pelo Governo ou Assembleia da República
2.º O mandato é mais longo do que os das entidades de administração direata
3.º São inamovíveis e responsáveis pelas decisões que tomam no exercício das suas funções
4.º Gozam de uma grande autonomia financeira
5.º Não obedecem a nenhuma outra entidade externa

Falamos em sentido estrito, há características que aproximam das entidades da administração

indireta e das que fazer parte das da administração Autónoma pois gozam de grande independência,
não estando sujeitas a ordem de ninguém. Não há uma superintendência nem tutela.

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Há aqui uma certa aproximação às entidades que fazem parte da administração Autónoma. Há
uma coletividade territorial, uma circunscrição administrativa. Quanto à administração Autónoma tem
como substrato a coletividade de membros, isto não acontece com as entidades administrativas
independentes, não tem autogoverno não tem como substrato a coletividade territorial ou de natureza
profissional. Tem independência e autonomia propria da administração Autónoma mas não tem
autogoverno.
Por outro lado aproximam-se das entidades que fazem parte da administração indireta sem se
confundirem. São entidades criadas pelo estado para desempenham tarefas administrativas no estado.
Neste aspeto haveria uma aproximação. Os seus membros podem ser heterodesignados pelo governo
como as autoridades reguladoras mas os órgãos destas entidades administrativas não obedecem ao
governo. Não são passiveis de ser destituídos. Apesar de as autoridades reguladoras independentes
serem entidades cujos membros são designados pelo governo a propria lei isenta de controlo. Não
devem obediência a nenhum outro órgão, gozam de grande autonomia financeira. Não estão
dependentes nem são instrumentais. Alias, o mandato destes membros que compõe os órgãos é mais
longo dos membros dos institutos públicos.

Quais as funções destas entidades?

1. Consulta e informação ao governo
2. Poderes regulamentares e poderes sancionatórios
São variadas. Podem ir desde consulta proposta ao governo e poderes regulamentares através
de regulamentos independentes e ainda poderes sancionatórios.
Quando estas entidades detém poderes regulamentares sancionatórios e extensos seria mais
claros falar em entidades administrativas independentes.
Há duas modalidades a nível da doutrina:
1. Autoridades reguladoras independentes
São entidades cujos membros são designados pelo governo, tem poderes condenatórios e
sancionatórios consideráveis mas não intervém na atividade regulada. A cmvm não intervém na gestão
bancária. Não há uma intervenção na gestão. Regula, fiscaliza. Portanto as entidades administrativas,
embora o diploma tenha feito esforço no sentido de fazer intervir o parlamento conforme o 17 nº 3 os
membros do Conselho de administração são designados pelo governo, pelo conselho de ministros.
Deveria haver uma intervenção mais forte da Assembleia da Republica. Quem responde perante o
parlamento é o governo não propriamente as entidades reguladoras independentes.
Normalmente as autoridades reguladoras independentes têm personalidade jurídica própria,
são verdadeiros institutos públicos mas que não fazem parte da administração indireta.

art.º. 48º Lei 3/2004, 15 Janeiro

(Institutos de regime especial)
“1. Gozam de regime especial, com derrogação do regime comum na estrita medida
necessária da sua especificidade, os seguintes tipos de institutos públicos: (…)
f) As entidades administrativas independentes.”

2. Autoridades de garantia de direitos fundamentais

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Temos a autoridade de garantia dos direitos fundamentais. Trata-se de um outro tipo de entidade
administrativa independente como a comissão e proteção de dados. A diferença é que normalmente as
entidades administrativas independentes que fazem parte desta categoria não tem personalidade
jurídica, constituem em termos formais institutos públicos nomeadamente serviços personalizados. É
necessário analisar a lei-quadro em articulação com o artigo 48 da lei dos institutos.
Os seus membros são eleitos pela Assembleia da República e funcionam junto À A.R
Quais os limites dos poderes destas entidades?
Tem poder regulamentar, mas não pode invadir matérias de reserva de lei. Em segundo lugar,
estas entidades não podem desempenhar funções reservadas pela crp e lei aos tribunais, não tem funções
jurisdicionais. Emite a reserva de lei quanto ao poder normativo regulamenta mas não pode invadir a
reserva da função jurisdicional
Apesar de um credencial constitucional, eventualmente poderiam ser criados entidades para
prosseguir fins de natureza constitucional. Será que legitima a criação de entidade administrativas
independentes em todos os setores e esferas administrativas. Deve vigorar a interpretação que as
entidades administrativas independentes devem ser criadas para setores muito especializados.

art.º. 267º/3 CRP

“3. A lei pode criar entidades administrativas independentes.”
A criação de autoridades administrativas independentes é limitada a ver do Prof. Colaço.
- Quanto aos poderes:
- não pode violar a reserva de lei
- não pode invadir a competência dos tribunais
- Quanto à forma:
- não pode ser uma forma generalizada

O legislador não pode criar as autoridades administrativas independentes que lhe apetecer.

“Será isto aceitável, mesmo perante a sua constitucionalização (art. 267.º/3), introduzida pela
revisão constitucional de 1997? (…)
A primeira consequência da constitucionalização das autoridades
administrativas independentes é a de que a revisão constitucional operou silenciosamente uma
ruptura do sistema administrativo anteriormente reconhecido na Lei Fundamental. Depois, ao
verificar-se tal constitucionalização, esta deveria ter definido o campo de actuação das autoridades
administrativas independentes, o que não fez, pelo que a liberdade constitutiva deixada ao legislador
ordinário me parece roçar a inconstitucionalidade.Porque o problema não é de mera
compatibilidade constitucional há que tirar outras ilações.
A primeira é a de que a plasmação constitucional destas entidades, através de uma cláusula
geral (decaindo o princípio da tipicidade), deveria exigir outra consciência ou sensibilidade
constitucional, uma vez que estas entidades independentes, na maioria dos casos, desenvolvem
actividades que já eram ou podiam ser levadas a cabo pela Administração (existente), o que, em
última instância, pela sua abertura e indefinição, coloca o problema da norma
inconstitucionalmente constitucional (art. 267.º/3 da C.R.P.)

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A segunda ilação conduz-nos, inevitavelmente, ao sentido, alcance e âmbito do artigo

267.º/3 da Constituição, sendo de exigir outra precisão e orientação para o legislador ordinário,
não deixando para a lei a definição do seu âmbito material de criação e de actuação, os
procedimentos relativos à designação dos titulares e respectivas funções ou ainda aspectos
pertinentes ao apuramento de responsabilidades.
Com efeito, a excessiva liberdade cometida ao legislador pode comportar alguns
inconvenientes ou dissabores desde logo, a título de exemplo, a eventual sobreposição ou duplicação
de competências entre órgãos administrativos propriamente ditos e entidades independentes (…).
Em suma, se as autoridades administrativas independentes ainda podem desenvolver um
papel positivo e neutral no campo dos direitos fundamentais, onde lhes é consentido desempenhar a
função de instrumentos de moral suasion e de tutela, já no domínio económico não são mais do que
uma manifestação da privatização e desnaturação dos poderes públicos travestida de neutralidade
e eficiência técnica. Na verdade, com a institucionalização das autoridades administrativas
independentes, verifica-se uma notável redução da área de intervenção do interesse público. (…)
Para fechar este ponto, apesar da ambiguidade da sua natureza jurídica e da amplitude e
variedade de domínios em que se pode desdobrar a sua actuação, tornando difícil a aplicação de um
critério classificatório uniforme, julgamos conveniente e oportuno afastar a qualificação das
autoridades administrativas independentes como administração pública de direito privado,
sujeitando antes a sua acção à fiscalização dos tribunais administrativos.” (Colaço Antunes,
O Direito Administrativo e a sua Justiça no Início do Século XXI, Coimbra, 2001)
 Quanto ao regime jurídico – art.º 3 nº 3
 Objeto e âmbito – 1 e 2
 No fundo o artigo 3º n2 reafirma a ideia de independência
 Processo de criação artigo 6º
 Ministério da tutela – artigo 9
 Rege-se pelo princípio da especialidade
 Artigo 17 – inodienedade ,…
 Art.º 21 - competência
 Art.º 4 – poderes – poderes de regulamentação e poderes sancionatórios
 Poderes sancionatórios –art 43

Sem deixarem de pertencer a organização administrativa e substrato público a verdade é que

tem personalidade jurídica privada como é o caso das sociedade de capitas públicos.
Pode haver entidades de composição mista uma espécie de PPP. A sociedade de capitais mistos
com capital maioritário do estado faz equivaler a entidades administrativas públicas. Como fazem parte
da administração indireta estão sujeitos aos poderes administrativos típicos como a superintendência e
tutela de legalidade e de mérito. Não escapa aos poderes que a administração matriz tem sobre o estado.
Estas entidades também administrativas de direito privado apesar da personalidade jurídica privada não
pode fugir à vinculação de direitos fundamentais e princípios constitucionais em matéria administrativa.
Deve respeitar o princípio da proporcionalidade na sua atuação.
Estas entidades fazem parte da administração por intermedio de particulares. O estado delega a
particulares o exercício de tarefas administrativas. Há três formas de privatização:
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1. privatização das formas organizatorias

2. privatização da atividade
3. delegação aos particulares da realização de funções públicos nomeadamente os concessionários
Referimo-nso as forma sorganizatorios. Tem uma msisao e financiamento de natureza publica.
naos e trata do exercício da atividade administrativa.

Atualmente a par da Administração constituída por pessoas colectivas de direito público começa-se
a integrar pessoas colectivas de direito privado.
São de criação pública
São entidades administrativas criadas por outras pessoas coletivas de direito público
Apesar da sua criação pública têm o Direito Civil e o Direito Comercial como direito regente -
Tribunais Judiciais
Ex:
 Sociedades de capitais públicos – substrato público mas personalidade
jurídica privada
 Fundações públicas de direito privado – universidades
 Associação de entidades administrativas mas sujeita ao Direito Civil
 Entidades de composição mista – associações mistas, etc.

Forma de privatização da administração

Coloca problemas importantes do ponto de vista constitucional

3 Formas de privatização da Administração:

1.º Privatização na forma de atividade – quando se utiliza o direito privado como

direito ordenador mas continua o estatuto público
2.º Privatização na forma de organização – perda da personalidade pública
3.º Exercício de tarefas administrativas por intermédio de particulares

Entidades administrativas de direito privado – correspondem à privatização ma forma de

organização porque o estatuto jurídico é privado.

Desenvolvem tarefas administrativas, fazem parte da organização mas não são pessoas
colectivas públicas e o direito ordenador é o direito privado.

Nesta medida a sua missão é uma missão pública

No entanto estão sempre vinculadas à jurisdição pública:

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- Respeito pelos direitos fundamentais

- Respeito pelos princípios fundamentais da administração pública

Estas entidades na sua atividade estão sujeitas aos princípios gerais que regem a atividade
administrativa.

Art.2º CPA – esta norma começa a ser acanhada porque a gestão privada também começa
a ser a nível da organização.
Problema de natureza constitucional

É possível que as entidades administrativas de direito privado se constituam sobre a forma de

Administração pública.

O Prof. Colaço entende que não.

Não é uma forma típica de administração na opinião do Prof. Colaço.

Outra forma de privatização:

Administração por intermédio dos particulares

Participação dos particulares nos órgãos das pessoas colectivas públicas

Fenómeno de coabitação

Mas há situações em que entrega-se em pleno ao particular as funções administrativas.

A Administração delega nos particulares o exercício de determinadas funções administrativas e
para o qual atribui-lhe poderes.

Ex: concessionários – contrato de concessão

O Estado permite aos particulares a exploração de um determinado serviço público.

Tinha normalmente como objetivo determinadas infraestruturas Isto tem

vindo a alargar a outros domínios (hospitais, universidades)

Concessionários – são pessoas coletivas públicas de direito privado.

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Têm determinados poderes de natureza pública: poderes regulamentares, de fiscalização.

art.º. 4º ETAF – fenómeno de privatização e alargamento da atividade administrativa.

Quando atuam no exercício de poderes de autoridade estão sujeitos ao CPA

mas também ao controlo jurisdicional da Administração.

art. 2.º/ 3 CPA:

“3. As disposições do presente Código são ainda aplicáveis aos actos praticados
por entidades concessionárias no exercício de poderes de autoridade.”

art. 267º/6 CRP

“6. As entidades privadas que exerçam poderes públicos podem ser sujeitas, nos termos
da lei, a fiscalização administrativa.”

A norma não legitima toda e qualquer transferência para a esfera privada

Não pode ser regra geral

Prossecução do interesse público é o critério que o Prof. Colaço acha relevante para definir as
pessoas colectivas de direito público.

Cooperação interorganizatória que pode assumir várias formas

Ex: empresas intermunicipais, fundações de direito privado participadas por
entidades públicas – forma pública
Forma privada: sociedades de capitais públicos

16 de novembro

ORGAOS
As pessoas coletivas são dirigidas por orgaos.
São os orgaos que manifestam a vontade de uma pessoa coletiva publica
Compete aos orgaos realizar as atribuiçoes da pessoa coletiva publica.
Pode haver pessoas colectivas:
Monorgânicas – 1 órgão
Pluriorgânicas – vários órgãos

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A regra é que as pessoas colectivas tenham varios orgaos o que implica um principio de separaçao
de competencias. convem referir que há uma tipologia de orgaos:
Orgaos colegiais- CPA regulados separadamente

Temos orgaos singulares e orgaos colegiais (tem mais que um membro-minimo são tres22n3 do cpa)
Órgãos Singulares e órgãos colegiais
Órgãos singulares – a titularidade corresponde apenas a uma pessoa.
Órgãos colegiais – quando é constituído por 2 ou mais titulares.
Normas especiais: art. 14º a 28º CPA
Orgaos centrais (competencia sobre todo o territorio) e orgaos locais(competencia sobre uma
determinada circunscriçao).
Órgãos centrais – são aqueles que têm competência sobre todo o território nacional. (Ex: ministérios)
Órgãos locais – são os que têm competência limitada a uma circunscrição administrativa. (Ex:
Câmara Municipal)

Orgaos primarios -competencia propria sobre as materias que lhe são confiadas por lei.
Secundarios- competencia delegada
e vigários- órgãos que só exercem competencia por substituiçao de outros orgaos.
Órgãos vicários – só podem exercer as competências na substituição de outro órgão.

Orgaos representativos-membros são designados por processo eleitoral

Não representativos-todos os outros- a maioria dos orgaos.
Órgãos electivos e órgãos não electivos
Órgãos electivos – são eleitos
Órgãos não electivos – são nomeados
Freitas do Amaral designa estes órgãos por órgãos representativos e não representativos.

Órgãos activos-capacidade decisoria

Consultivos-23cpa- elaboram pareceres- ajudam os orgaos ativos a tomar decisoes.
Fiscalização ou controlo-fiscalizam legalidade e merito
5. Órgãos activos, órgãos consultivos e órgãos de fiscalização
Órgãos activos – fazem parte da Administração activa. São aqueles a quem compete tomar decisões
ou executá-las.

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Órgãos consultivos – são chamados a emitir pareceres aos órgãos da Administração activa.São
aqueles cuja função é esclarecer os órgãos activos antes de estes tomarem uma decisão.
Órgãos de fiscalização – função de controlar/fiscalizar a actividade dos outros órgãos.

6. Órgãos decisórios e órgãos executivos

Os órgãos activos podem por sua vez classificar-se em decisórios executivos.
São órgãos decisórios aqueles a quem compete tomar decisões.
São órgãos executivos aqueles a quem compete executar tais decisões, isto é, pô-las em prática.

7. Órgãos permanentes e órgãos temporários

São órgãos permanentes aqueles que segundo a lei têm duração indefinida;
são órgãos temporários os que são criados para actuar apenas durante um certo período.
Orgaos permanente
Ad hoc- juri é um orgao ad hoc-vigencia limitada no tempo

8. Órgãos simples e órgãos complexos

São órgãos simples aqueles cuja estrutura é unitária. São órgãos complexos aqueles cuja estrutura é
diferenciada.

Órgãos colegiais – art. 14º a 28º CPA

art. 14º CPA – presidente e um secretário que elabora a acta.
art. 14º/4 CPA – “O presidente, ou quem o substituir, pode interpor recurso contencioso e pedir a
suspensão jurisdicional da eficácia das deliberações tomadas pelo órgão colegial a que preside que
considere ilegais.”
Contempla uma função presidencialista: o presidente é que deve invocar a ilegalidade de uma
deliberação.
art. 16º CPA – reuniões ordinárias
“1. Na falta de determinação legal ou de deliberação do órgão, cabe ao presidente a fixação dos dias
e horas das reuniões ordinárias.
2. Quaisquer alterações ao dia e hora fixados para as reuniões devem ser comunicadas a todos os
membros do órgão colegial, de forma a garantir o seu conhecimento seguro e oportuno.”
art. 17º CPA – reuniões extraordinárias
“1. As reuniões extraordinárias têm lugar mediante convocação o presidente, salvo disposição
especial.
2. O presidente é obrigado a proceder à convocação sempre que pelo menos um terço dos vogais lho
solicitem por escrito, indicando o assunto que desejam ver tratado.

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3. A convocatória da reunião deve ser feita para um dos 15 dias seguintes à apresentação do pedido,
mas sempre com a antecedência mínima de quarenta e oito horas sobre a data da reunião
extraordinária.
4. Da convocatória devem constar, de forma expressa e especificada, os assuntos a tratar na reunião.”

art. 19º CPA – nas reuniões extraordinárias não se pode deliberar sobre assuntos não agendados.
art. 20º CPA – as reuniões normalmente não são públicas.
art. 22º CPA – quórum de reunião
“1. Os órgãos colegiais só podem, regra geral, deliberar quando esteja presente a maioria do número
legal dos seus membros com direito a voto.”
art. 23º CPA
“No silêncio da lei, é proibida a abstenção aos membros dos órgãos colegiais consultivos que estejam
presentes à reunião e não se encontrem impedidos de intervir.”
art. 25º CPA – quórum deliberativo
“1. As deliberações são tomadas por maioria absoluta de votos dos membros presentes à reunião,
salvo nos casos em que, por disposição legal, se exija maioria qualificada ou seja suficiente maioria
relativa.”
art. 26º CPA – em caso de empate o presidente tem voto de qualidade (o voto vale por 2).

Orgaos colegiais tem um presidente e um secretario-

 Presidente tem uma serie de funçoes que estao no cpa. 14n4 ou 21 do projeto de revisao
-mantem uma visao presidencialista do orgao-
compete assegurar o cumprimento das deliberaçoes,
poder de recurso contencioso contra deliberaçoes que considere ilegais,
pedindo declaraçao de ilegalidade ou impugnando normas
… aumento dos poderes processuais.
 Secretario-elemento mais novo do orgao(normalmente)
15º

Reunioes podem ser ordinárias ou extraordinárias 16 e 17

Cabe ao presidente (16 ou 23 do novo projeto) fixaçao dos dias e horas das reunioes. Quaisquer
alteraçoes tem que ser comunicadas.o orgao so pode deliberar sobre as materias na ordem do
dia.todavia no caso das reunioes ordinarias, há uma excepçao do 19º'' salvo se 2/3 dos membros
reconhecerem a urgencia do assunto''
20-reunioes em regra não são publicas.

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Quorum de funcionamento-22 ou 29(novo projeto)-maioria do n legal de membros =quorum de

deliberaçao
3 formas de deliberar:
deliberaçao absoluta dos votos: mais de metade dos votos presentes(6 em 10 p.e.)-regra geral
Maioria qualificada-2/3- assuntos mais importante
Maioria relativa-mais votos a favor do que contra.

As abstençoes são relevantes para o apuramento da maioria absoluta e qualificada e não para a
relativa porque tem em conta os votos de todos os membros presentes
Proibição de abstenção-artigo 23º- se orgao existe para especializaçao tecnica, não tem sentido que o
orgao se abstenha.
Nos orgaos colegiais deliberativos podem funcionar como consultivo. e importante distinguir. Nas
deliberaçoes pode have abstençoes, mas nos pareceres não.

Formas de votaçao
artigo 24-deliberaçoes por votaçao nominal. Cada membro exprime separadamente a sua posiçao
todavia no Nº2,deliberaçoes sobre juizo de valor- votaçao secreta.
Se houver duvidas : o orgao delibera sobre a forma(codigo atual) ou o presidente decide(novo projeto)
Voto de qualidade do presi.

Cada reuniao tem uma ata- que e um resumo da reuniao- tem que ser aprovada pelos membros.
Deliberaçoes- orgaos colegiais
Decisoes-orgaos singulares
So com a ata se pode executar as deliberaçoes
Podem haver votos de vencido(ficar isentos de responsabilidade de alguma deliberaçao)

18 de novembro
Atribuições e competências

As pessoas coletivas existem para realizar determinados fins que são atribuições. Estas são os
interesses públicos específicos que a lei incumbe a pessoas coletivas públicas de realizar e prosseguir. As
pessoas coletivas de direitos públicos para tal estão dotadas de órgãos ainda que os atos sejam imputáveis a
pessoa coletiva publica quem tem legitimidade passiva na ação contra a administração , isto é, deve-se
próprio a ação contra a pessoa coletiva publica e não contra o órgão, conforme o artigo 10º do CPTA.

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Para a realização das finalidades da pessoa coletiva a lei dota de órgãos. Os órgãos detém poderes
funcionais que a lei confere ao órgão para este realizar as atribuições da pessoa coletiva publica que integra
a que pertence.

Atribuições – pessoas coletivas

Competência – órgãos administrativos

Nesta matéria vigora estritamente o principio da legalidade. As pessoas coletivas tem atribuições
e os órgãos tem competências que a lei confere. Na pessoa coletiva privada as atribuições são autodefinidas
pelos seus criadores através dos estatutos.

Nas pessoas coletivas públicas as atribuições são heterodefinidas. A amplitude das atribuições é
muito variável.

As pessoas coletivas públicas territoriais tem fins gerais. As regiões autónomas são pessoas coletivas
públicas de fins genéricos. Há pessoas coletivas públicas derivadas muitas vezes criadas pelas primárias que
têm fins setoriais, muito especifico como o instituto público a empresa pública.

Os órgãos existem, para prosseguir as atribuições. Os órgãos só podem prosseguir as atribuições

no âmbito da pessoa coletiva a que pertencem. Vigora o princípio da especialidade, isto é, os órgãos
prosseguem as atribuições no âmbito da pessoa coletiva a que pertencem. Assim os órgãos sofrem uma dupla
limitação. Estão limitados pela competência e pelas atribuições da pessoa coletiva que integram. Um órgão
da pessoa coletiva público só exerce as suas competências para exercer as respetivas atribuições. E não opde
exerce as competências para alem do âmbito da pessoa coletiva a que pertence, a matérias estranhas as da
pessoa coletiva a que pertence.

As competências e atribuições condicionam-se reciprocamente. Na generalidade das pessoas

coletivas de direito publico, os órgãos tem competências diferentes para prosseguir as suas atribuições,
vejamos o caso do município. O presidente da camara tem uma competência diferente da assembleia. No
caso do estado em virtude da distribuição horizontal as atribuições vem distribuídas pelos respetivos
ministérios. Em muitos casos funcionam com entidades administrativas independentes. Na organização do
estado verifica-se algo diferente. Os ministros tem todos as mesma competência o que varia é as atribuições
de ministério para ministério.

Os ministros todos eles tem a mesma competência: contratar, nomear, inspecionar. O que varia são
atribuições. Por um lado convém distinguir meios jurídicos como as competências e os fins a atingir são as
atribuições, mas também porque a lei atribui consequências jurídicas diferentes quando o órgão atua fora
das atribuições ou fora das competências. Quando um órgão age fora da pessoa coletiva a que pertence
fugindo a principio da especialidade o ato é nulo 133 cpa. Quando um órgão viola a competência dentro da
pessoa coletiva publica o ato é anulável.

Nos ministérios como as atribuições a prosseguir esafo distribuídas por ministérios, um ministro
que age no âmbito de outro ministério trata-se de um imcompetencia absoluta porque esta em causa a
violação de atribuições.

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Competência em especial - artigo 29 nº 1 do CPA (PROJETO artigo)

Competência – principio da legalidade- compete a lei e apenas a lei conferir delimitar ou retirar a
competência a um órgãos, isto é , os poderes funcionais. A competência é de ordem pública. Desta ideia
fundamental do princípio da legalidade:

1. A competência não se presume, tem que ser atribuída pela lei a um dos órgãos administrativos
2. A competência é imodificiavel – a administração não pode alterar o conteúdo nem estabelecer a
distruiçao dos poderes funcionais a rebelia da lei
3. A competência é irrenunciável e inalienável
a. Um órgão não pode renunciar ao exercício da sua competência ou transmiti-los para outros
órgãos
b. Sob pena da nulidade como no artigo 29 nº 2

Como vigora o principio da legalidade a competência e respetivos poderes funcionais são

heterodesignados pelo legislador. É irrelevante o titular. Importa a ligação intrínseca entre as
competências e atribuições. Este vinculo teleológico consagra a ideia de irrenunciabilidade.

No caso da autovinculaçao a lei confere poderes mas a admnistraçao ao invés de decidir caso a caso
elabroa um conjuntos de normas gerais e abstratas num regulamento e através delas define um conjunto de
critério de decisão de determinadas matérias, a isto se designa autovinculaçao. Não hav erá aqui a renuncia
da coimpetencia?

No fundo a competência é uma forma civilizada no estado de direito de qualificar os poderes. A

ideia a competência de inalienável vem da ciência politico e direito constitucional da ideia de soberania.

Critérios:

Quanto à matéria

Há certos interesses públicos ficam a cargo de determinados órgãos por se entender que os órgãos
tem mais qualidade administrativa mais adequada À sua prossecução.

Quanto ao território

O órgãos so pode exercer a competência nuam determinada circunscrição administrativa. Este vicio
da imcompetencia territorial está um pouco em desuso. Há uma harmonização do ato amdnistrativo fruto do
projeto europeu. A ideia de territorialidade do direito amdnistrativo tem que ser lida com uma certa reserva.
Há uma certa desmaterialização territorial do direito administrativo.

Quanto À hierarquia:

É de certo modo um subcritério da matéria

Quanto ao tempo:

O poder administrativo é de certa forma infinito. Podemos discutir depois o tipo de vicio: se é
formal, se é de imcompetencia. De certa maneira é imprescritível o exercício do poder.

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Delegação de poderes:
( no projeto de revisão, artigos 44 e ss)

Frequentemente a lei atribui um conjunto de poderes funcionais que podem ser delegados.
Normalmente é feita no âmbito de órgãos da mesma pessoa coletiva. Mas pode haver delegação para órgãos
de diferentes pessoas coletivas publicas.

Natureza jurídica:

3 teorias;

1. Tese da alineação e transferência da competência

a. Ato através do qual um órgão transferia os poderes que anteriormente detinha. O ato
permite alienar os poderes do alienante para o órgão alienado. Não pode haver delegação
de poderes sem uma lei que preveja. Tem que haver uma autorização legal
b. Há a alienação de competência
c. Pode haver soluções de direito comparado que se proceda a alienação da própria
competência

2. Tese da autorização
a. A lei habilitante que prevê a delegação de poderes sobre matérias já conferia
condicionalmente ao órgão delegado uma competência propria. O órgão delegado já era
competente antes do ato de delegação mas não poderia exercer os poderes sem autorização
previa do órgão delegante.
b. O ato de delegação de poderes permite a um órgão exercer competência propria depois e
exercido o ato. o órgão não poidia exercer a com,petencia sem autorização previa do órgão
delegante

De acordo com o regime jurídico nenhuma das duas prevalece.

Quanto a primeira, se assim fosse o órgão delegante perdia qualquer relação com os poderes e matérias
abrangidas. Desvinculava-se. Não casava bem com o disposto do 29 do CPA. Era uma contradição. Contudo
o órgão delegante tem um conjunto de poderes sobre o órgão delegado conforme o artigo 39 mas como é
que tiria os poderes se tivesse alienado? Tendo em conta o régime jurídico posto há uam alteração importante
no projeto do nº4 do 44.

Inclinamos para a teses que o ato de delegação permite que um órgão permite a outro órgão no âmbito da
memsa pessoa coletiva em regra execita u competência que continua a ser do outro órgão. Cria no delegado
uma qualificaço para o exercico em nome próprio de competência alheia. O que se tranfer não é comptencia
mas on exercício da competência. Só qassim há harminia com ao rtigo 29.º e 39.º do CPA

3. Transferência ou alienação do exercício da competência

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O atos de delegação de poderes permite que um dadoorgao exerça uma comopetencia de um

determinado órgão delegante. O ato cria no delegado uma qualificação jurídica para o exercício em
nome próprio da competência alheia

Regime jurídico:

A delegação de poderes depende de uam lei habilitante. Há uam habilitação legal. Sme esta
habilitação legal A DELEGAÇAO DE PODERES CORRESPONDIA a uma renuncia de coimpetencia o
que se reconduzi ao 29 nº 2 para a nulidade. Tem que haver a habilitação legal especifica.

nos nº 2 e 3 …..

outro requisito ….. pag 79

os poderes podem ser delegado e subdelegados. Neste caso nos termos do artigo 36 do CPA. O que
é necessário é que a não proíba e que o delegante autorize. Exige-se que o delegante autorize o delegado.

Subdelegação- o subdelegado pode delegado competência subdelegados. Que requisitos? Não +e necessário
autorização do delegante. O que é necessário é que a lei não o impeça e que o delegante ou subdelegante não
tenha estavbelecido que tal competência não possa ser subdelegado.

Face a primeira a diferença é que não é necessária a autorização do delegante. O que é necessário é que o
delegante ou subdelegante não tenham estabelecido que a comptencia posssa ser delegada e que a lei no
impeça.

É uma forma de desconcretaçao administrativa para maior eficácia.

Arr37 – conteúdo

No ato de delgaçao o órgão delegante ou sub delegante deve especidicar os poderes delegados ou
subdelegados ou os atos que estes podem praticar. Tem que que haver uma explicitação concreta de modo a
evitar especificações genéricas. Deve-se primar pela especialidade.

37ºnº2 – publicação do diário da republica e no caso da amdnistraçao local no boletim da autarquia.

O ato de delegação tem que ser publicado desde logo para garantia dos particulares. Imagine-se que o
delegado pratica uma tao administrativo antes de ser publicado o ato de delegação de poderes, sendo este
ato invalido porque o órgão não era competente a delegação de poderes ainda não produzia efeitos. Antes
da publicação do ato de delegação não podem ser execido o poder, estando perante um invalidade mediante
uma imcompetencia.

A publicação é um requisito de eficácia.

Artigo 38 – o órgão delegado ou subdelegado deve mencionar essa qualidade.

Tal se verififca para respeiutar as garantias amdnistrativas e contenciosas dos particulares. O ato
praticado eplo delegado é sempre possível de recuso administrativo. O ato é sempre passível de recurso. Nos

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termos do 158 nº 2 do cpa e 176. Nas impugnações administrativas eo lesado em vez de recorrer ao tribunal
pode recorrer ao autor do ato ou para o superior hierárquico. Este recurso para o superiro pode ser necessário
( temque se recorrer administrativo, funciona como pressuposto processual para intentar no tribunal
amdnistrativo) ou facultativo (pode impugnar diretamente o ato no tribunal)

Uando ah delegaçaod e pdoeres nunca há hierarquia. Assim o ato do subalterno pode ser recorrido
para o delegante, énum recurso hiarquico improprio. O interessado não pode impugnar judicialmente o ato.
o recurso amdnistrativo é facultativo pois o ato pod ser imediatamente impugnado judicialmente no tribunal
administrativo.

Poderes do delagnte: artigo 39

Através desta instruções o órgão eelegante pode indicar metas a atingir, mas não significa a
pssoibilidade ou capacidade d eum órgão delegante em determinar o cnteudo do ato. a avocação proclude o
ato. quando se diz que se pode revogar deve.se conjugar com o artigo 162

40 – exntiçao

 Revogaçao – pode ser exercido a todo o tempo

 Caduciadade – se tiverem esgotados os seus efeitos ou o prazo ou memso a mudança de titulares
dos órgãos delegantes e delegados, assim a delegação implica uma relação de confiança entre o
delegante e o delagado

41 – substituição

Verifica-se em situação de falta impedimento ou ausência do tituliar do cargo. A sua substituição

cabe ao substituto designado pela lei. Cabe ao inferior hierárquico mais antigo na categoria

Há que saber se o órgãos substituído mantem os mesmos poderes que a lei o artigo 39 confere ao
delegado, s eo substituindo pode emitir diretivas ao órgão substituto, Se pode ou não revogar. O professor
faz a mesma interpretação. O órgão substituindo pode evitir diretivas vinculadas, avocar, pode também
revogar os atos praticados pelo órgão subtituto

Artigo 42 e 43 – confitos de atribuições e competências

Pode acontecer a possibilidade de haver conflitos de atribuições e de competências. Os conflutos de

atribuições são relativos a prossecução de dterminada atribuiça, interesse. Os conflitos de competência dizem
respeito aos poderes funcionais.

Os conflitos podem ser positicos ou engativos. H CONflitos de atribuiçoed positivo quando 2 ou

mais órgãos da pessoas coletivas consideram possuir as atribuições. Um conflito negativo surge quando
nenhum órgão da pedssoa coletiva possui.

A resoluçao de conflitos de competências:

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A competência compete ao superior hierárquico sobre os órgãos em conflito. A competência para esta
resolução de confluitos de competência competece ao superuior hierárquico dos órgãos em conflito. Etes
conflitos são resolvidos por via amdnistrativa o que não acontece nos confluitos de atribuiºçoes. Netes a
siluçao varia consoante as entidades envolvidas.

O conflito d eatribuiçoes é resolvido pelo ministro quando envolva órgãos do mesmo ministério ou pedssoas
coletivas dotadas de …. Nestes caso é o ministro. Aos tribunais compete a resolução quando envolva órgãos
de pessoas coletivas diferentes nomeadamente entre dois municípios ou entre município e estado. Quando a
competência cabe aos tribunais aplicam-se os atigo 135 a 139 do CPTA. O tribuanl determina ainvalidade
do ato.

Administração dos conflitos – artigo 43

Quem pode? Solicitada por qualquer interessante mediante requerimento ou pode ser oficiosmanete
solicitada pelos órgãos em conflito logo que tenham conhecimento. O professor considera uma terceira
hipótese que implicitamente pod see desencadeada pelo oprgao cpmpetente para dirimir o conflito. O órgão
competente deve ouvir os órgãos em conflito e proferir a decisão no prazo de 30 dias.

A administração de conflitos é feita pela via administrativa e varia consoante as entidades envolvidas.

Figuras do impedimento excusa e suspensão:

São convocada no CPA sob a forma de garantia de imparcialidade. Relacionam-se com valores
inerentes ao rpincipio da imparcialidade, mas não só. São garantias do particular mas visam proteger o
interesse publico de eventuais atuações improprias e incorretas. Não se deve confundir o impedimento com
a imcompatibilidade. Esta ultima remete para a ideia de exercico simuiltaneio de funções por intermedio do
mesmo agente. Traduz a ideia de inconciabilidade da acumulação na mesma pessoa de dois estatutos
profissionais que são abstratamente incompatíveis. A figura d aimcompbilidade tme um adimensao abdtrata

A figura do impedimente tem a ver com a ideia de inibir de participar num procedimento quando o
agente tem um interesse direto e pessoal e com relação de parentesco ou de afinidade próximas.

O artigo 44 prve pressupostos taxativos.

Regime jurídico:

Artigo 45- quem pode invocar o impedimento? Próprio tiular do órgãos ou agente amdnistrativos e deve
comunicar ao sueprior hierárquico

N numero 2 o interessado pode requerera declaração de impedimento por se considerar prejudicado

Nº3 – comepte ao superior hiarrquico, presidente do órgão colegial conhecer a existência do

impedimento e declara-lo. Natureza meramente declarativo do impedimento.

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Ao contrario da figura da suspeisao tem uma natureza declarativo. vsitos os pressuposto de fcato
desencadeiam-se os efeitos que lhe são associados. Basta apenas constatar da situação de facto para
determinar os efeitos que a lei associa, como é o caso de avaliar um filho ou ser marido da aluna e se
rprofessor dela.

46 – suspende a atividade

47 – é um ato verificativo e declarado o impedimento etsde é substituído ou então o superior hierárquico

entenda avocar a respetiva questão. Quanto ao impedimento é uma figura que tem uma natureza declarativa
na medida em que se trata de uma simples constatação sobre a existência de uam das questões de facot
previstas na lei. A lei prevê determinadas consequências jurídicas. O

Escuja e suspeição

O regime jurídico é remetido para o regime do impedimento

Escusa ou dispensa 48 -

Na escusa o incidente é desencadeado pelo titular do órgão administrativo e ana suspeição a iniciativa é
levantada pelo interessado. Vejamos um candidato a um concurso o interessado pode entender que o membro
do júri. Os pressuposto do impedimento saon taxativo sos pressupostos da escusa e suspeição são meramente
exemplificativos.

No caso da suspeição, os pressuposto da suspeição soa mais fluidos vai até aos sobrinhos. no impedimento
vai ate aos cunhados ou irmaos. O legislador utiliza conceitos jurídico indeterminado artigo 48 como
“grande intimidade”, alínea d.

Por um lado a relação de parentesco não é tao próxima mas utiliza conceitos indeterminados.

Nota: normalmente os interessados suscitam sempre e problema da inimizade grave. Embora o regime
jurídico seja semlahante ao impedimento que tem natureza declarativa na suspeição e escusa inao basta a
verificação d asituaao fáctica como +e anecessaria avaliação do órgão competente ponderando o carater do
fucnoionario alvo da suspeição e os valores em presença.

Qual a consequência jurídica? – 51 – os atos são anuláveis nos termos gerais . a lei é omissa relativamente
as situações em que o funcionário ou agente está numa situação reconduzível a que podia ser levantada a
dispensa. A resposta seria se o titular do órgãos não tinha motivos para propor a dispensa ou excusa e se o
interessado não viu razoes para sucitar qualquer suspeição entende-e que o ato ou contrato administrativo
celebrado que poderia suscitar duvidas não tendo sido invocado a excusa nem arguida a suspensão é tido
que não padece de qualquer vicio, sendo valido.

O interessado poderá ter tido conhecimento À posterior. Se isto acontecer poderemos estar perante uam
invalidade superveninente e haveria de ser susitada a anulçao do ato desde que feita nos casos legalmete
previsto isto partinda da conceçao da invalidade originária e superveninente. Por uma alteração

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superveninente das circunstancias ou aplicação de uma clausula poderia justificra que o ato se tinha tornado
num ato supervenientemente invalido mas que no inicio era bom

20 de novembro

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20 de novembro - III. INTERESSE PÚBLICO, PODER ADMINISTRATIVO E FUNÇÃO

ADMINISTRATIVA 1. Poderes e limites da Administração. 1.1. Os poderes (típicos) de autoridade da
Administração. 1.2. Os limites da Administração. 2. O interesse público enquanto vínculo teleológico
da Administração. 2.1. Legalidade e mérito

III – Interesse Público, Poder Administrativo

e Função Administrativa
A centralidade da relação jurídico-administrativa

Era tradicional utilizar-se um modelo explicativo do direito administrativo assente como

organização administrativa e na organização entendida como atividade administrativa (ato,
regulamente, contrato).
Havia uma figura que constituía o epicentro da explicação tradicional – a noção de ato
administrativo. O protagonista era a administração e a expressão de atividade que melhor
cristaliza seria o ato administrativo enquanto decisão de autoridade unilateral no direito
administrativo.
Durante muito tempo o direito administrativo não se baseou no conceito de relação
jurídica. O direito administrativo por ser relativamente mais recente chegou a este ponto mais
tardiamente. O conceito de relação jurídica revelou-se sobretudo quando começaram a surgir
leis relativas ao procedimento administrativo.
O procedimento administrativo é a forma jurídica por excelência da forma da relação
jurídico administrativo. Existe um conjunto de leis que disciplinam o procedimento
administrativo.

Vantagem:
1. O particular passa a ser visto como um sujeito da relação jurídico com direitos e
deveres e não como administrado até então, levando a uma maior jurisdificaçao da
relação jurídica entre admnistraçao e particulares
a. Os particulares tem direitos e garantias a par de deveres
b. É mais exato falar em particular que em cidadão. O particular englobva as pessoas
físicas e as pessoas jurídicas, pessoas coletivas. Pode excluir o estrangeiro

2. Dá-se importância não só ao ato final.

a. Uma pessoa que concorre a um procedimento universal e a certo momento é

excluída, esse ato é um ato em sentido próprio para ela e modifica e constitui ou
extingue uma determinada situação jurídica. Passamos a olhar para toda a relação
jurídica. Pode haver atos administrativos procedimentais ou endoprocedimentais
que embora não produzindo efeitos externos, estes tem efeito jurídico
b. Esse ato de exclusão pode ser imediatamente impugnado. Não necessita de estar
a espera do ato final

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c. Permite ao jurista uma apreciação de todo o processo decisional. O juiz

administrativo não conhece apenas o ato final mas todo o procedimento ate por
razoes de coerência e congruência do ato final
d. A relação jurídica administrativa é exatamente igual ao do direito civil? – não, se
os particulares hoje são partes, titulares de direitos e deveres, a administração por
regra está numa situação de supremacia, tem prerrogativas de autoridade que
permitem atos unilaterais que não necessitam do consentimento do destinatário.
i. O privado não pode rescindir unilateralmente o contrato – 342 código
dos contratos públicos claro que com a respetiva indeminização ao
contraente. Não há aqui uma igualdade jurídica absoluta entre as partes.
A realização do interesse público não pode ser feita de forma arbitrária.
A administração continua a ter poderes exorbitantes. O artigo 104
impedia a administração de revogar atos válidos constitutivos de direito
e interesses legalmente protegidos mas pode rescindir o contrato? Com o
projeto passa a poder-se fazer a revogação de um ato valido, sendo que a
administração esteja obrigada a indemnizar a outra parte desde que esteja
de boa fé.
e. Enquanto no direito privado os contratos caem no contratante, no direito
administrativos recai sobre contratante e sobre terceiros

Poderes da Administração são contrabalançados por obrigações.

O Direito Administrativo caracteriza-se por esta dualidade:

- Direito poder (Direito da Administração)
- Direito controlo do poder (Direito de controlo da Administração)

Deve-o fazer de acordo com determinados limites

Limites do poder administrativo:

- Posições ativas dos particulares – posições substantivas favoráveis.

Proteger e respeitar as posições jurídicas dos particulares. – 266

Da crp.

A administração não esta apenas sujeita à lei mas a um bloco normativo global que
engloba normas constitucionais, comunitárias, normas ordinárias, regulamentares e os princípios
fundamentais da atividade administrativa.
A administração tem que fazer o que a lei ordena, o que a lei concede a fazer. O princípio
da legalidade foi o primeiro esteio normativo em defesa das posições jurídicas dos particulares
face das ações mais intrusivas da administração. Os tribunais pretendem defender os direitos das
pessoas nomeadamente o direito de propriedade no que se refere ao domínio das expropriações,
sendo realizada por extrema necessidade pública, como ultima ratio

A Administração quando atua no âmbito do poder discricionário atua no limite da lei

Poder discricionário com base na lei. – Só existe na medida que a lei atribuir

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Relaciona-se com o princípio da precedência da lei - o órgão que pratica o ato administrativo
tem que ter compete

O interesse público associa-se ao princípio da legalidade. Sem o momento teleológico não se

perceberia a atividade da administração

Poder da Administração – enquadra-se sempre numa relação jurídico- administrativa.

Relação jurídico-administrativa – novidade no direito administrativo.

Durante algum tempo no direito administrativo a centralidade assentou no acto

administrativo.

Noção de relação jurídico-administrativa:

Relação que confere à Administração poderes de autoridade mas também impõe
restrições/limitações à mesma Administração perante os particulares.
Ou
Relação jurídica que confere aos particulares direitos e aos órgãos deveres.
Relação jurídica composta

2 Sujeitos

Administração Particulares

Relação nova e mais

equilibrada

Chave-mestra do direito administrativo atualmente.

No entanto a Administração é sempre um sujeito um pouco especial – não há uma paridade

total.

Formas de relações jurídico-administrativas

(1) Simétrica – quando à posição cativa de um sujeito corresponde outra

posição passiva de outro sujeito.
Salienta-se a existência de uma parte passiva a que corresponde a existência de uma parte
ativa. A relação jurídico-administrativa é constituída pelo sujeito ativo e por um sujeito passivo
que está numa situação de sujeição. Um exemplo será a expropriação por utilidade pública
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(2) Assimétrica – a uma posição passiva de um sujeito não corresponde uma

posição activa de outro sujeito
Quando à posição passiva de uma parte não corresponde uma situação ativa na outra
parte
(3) Dissimétrica – quando ambos os sujeitos são titulares simultaneamente de
posições activas e posições passivas (direitos e deveres)
Ambas as partes são simultaneamente titulares de posições ativa s passivas, direitos e
deveres

(4) Multiangular ou poligonal – forma mais habitual de relação jurídico-

administrativa.

Há mais de 2 sujeitos em cada um dos lados.

Há a possibilidade de haver posições activas e passivas.

Há vários sujeitos que são titulares de feixes de direitos e deveres

a. Construção de um aeroporto – no licenciamento o órgãos que tenha competência
para praticar o ato tem que ouvi uma serie de entidades públicas com interesses
secundários no ato. A relação é complexa, é poliédrica. Pode haver sujeitos
privados com posições jurídicas concordantes tomada pelos órgãos com
competência para adotar o ato.

b. O ato administrativo produz efeitos em 3º. A relação entre o responsável do ato

e o terceiro não só apenas direito civil.

Hoje quando a Administração pratica um ato conta a Administração e o beneficiário do ato mas
também os terceiros lesados/afetados.
A relação entre o beneficiário do ato e os terceiros lesados era tradicionalmente
entendida como uma relação civil.

Hoje também faz parte das relações jurídico-administrativas.

Consequências práticas: numa relação jurídico-administrativa assim o interessado tem direito
de exigir a fundamentação do aço, tem direito a ser notificado, …

Conjunto de garantias
procedimentais

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Imensas garantias – ideia de equilíbrio entre a Administração e os particulares face à

Administração.
As relações jurídico-administrativas podem-se estabelecer:

Tipologia das relações administrativas:

(1) Entre a Administração e os particulares – relação jurídico-administrativa

típica. – relação paradigmática
(2) Entre entidades administrativas, pessoas coletivas públicas
(3) Entre órgãos da mesma pessoa coletiva pública
(4) Entre os órgãos e os seus titulares (membros)
(5) Entre os particulares desde que um esteja munido de tarefas/funções
administrativas (concessionários)

25 de novmbro - Continuação da aula anterior. 3. As posições jurídicas substantivas favoráveis e as

posições jurídicas de desvantagem dos particulares face à Administração. 4. A centralidade da
relação jurídico-administrativa. 5. As garantias e procedimentais (e processuais) e o seu caráter
instrumental relativamente às posições jurídicas substantivas favoráveis. 6. As formas de atividade
administrativa (noção breve e remissão). BIBLIOGRAFIA: COLAÇO ANTUNES, A Ciência Jurídica
Administrativa, op. cit., pp. 223 a 259; 499 a 509; COLAÇO ANTUNES, O Direito Administrativo e
a sua Justiça..., op. cit., pp. 32-64; FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II,
Coimbra, 2011, pp. 39 a 83; ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1984,
pp. 344-369; RUI MACHETE, "Privilégio de execução prévia", in DJAP, vol. VI, pp. 448 e ss;
COLAÇO ANTUNES, A Teoria do Acto e a Justiça Administrativa, Coimbra, 2006, pp. 38-43;
MARCELO REBELO DE SOUSA, Lições..., op. cit., p. 99 e ss; VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça
Administrativa, Coimbra 2010, p. 70 e ss; COLAÇO ANTUNES, Direito Público do Ambiente,
Coimbra, 2008, pp. 109-119.
O direito administrativo moderno assenta no equilíbrio entre os poderes administrativos
necessários para a realização do direito publico e a proteção e garantia dos interesses substantivos
públicos e os interesses legítimos há que estabelecer as respetivas diferenças.

Poderes e limites da Administração

Os poderes (típicos) de autoridade da Administração

(1) Poder regulamentar – os regulamentos administrativos são emanados pela

Administração com base numa lei expressa ou implicitamente
expressa

Podem alterar as situações jurídicas dos particulares

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o Os regulamentos administrativos são uma espécie de ordenamento dentro da

administração
o A administração disciplina as relações entre ela e os particulares
 Disciplina unilateralmente
Exemplos: Regulamento de polícia.

(2) auto-tutela executiva (privilégio de execução prévia)

Autotutela executiva (privilégio de execução prévia) – consiste na Administração poder,

através de meios próprios, executar a decisão administrativa sem necessitar da chancela do
Tribunal e se necessário for pode impor coativamente a imposição do ato.

Esta imposição coativa deve ser encarada com restrições.

Não se pode confundir executoriedade com eficácia.

A eficácia e pressuposto da executoriedade

Providência cautelar – a Administração fica inibida.

Hoje a executoriedade não é uma característica dos actos porque sendo a eficácia um
pressuposto da executoriedade pode ser posta em causa através de uma providência cautelar.
Assim sendo a Administração não pode executar o acto.

art.º 149º CPA

Hoje a Administração está limitada pelos meios que o titular tem.

(3) Poder sancionatório

A Administração pode sancionar os particulares quando desrespeitem obrigações e

limites impostos por um ato ou consagrados num contrato administrativo.

O poder sancionatório é muito amplo.

Vai desde a coima até à possibilidade de suspender o exercício profissional por parte do agente.

o As contraordenação aparecem como sanção administrativa por força de

descriminalização do direito penal. A sanção será a coima mas pode haver
sanções disciplinares que se aplicam a funcionários: pode haver a perda de
exceções fiscais. Asanção administrativa pode ter a violação de nomas legais. O
poder sancionatório é um poder considerável.

(4) Poder expropriatário

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A Administração pode por razões de interesse público fazer extinguir o direito

subjectivo de propriedade – expropriação.

- E pode também requisitar bens por utilidade pública.

Consiste em a Administração poder obrigar um particular a dispor do seu bem durante

um determinado período pagando-lhe com o respetivo dever de indemnizar.

A requisição é sempre temporária e por utilidade pública

≠
Expropriação

Na expropriação também existe indemnização por parte da Administração.

o a administração pode expropriar sub-rogando-se na esfera jurídica do lesado um direito

indeminização, há um momento translativo há a passagem da titularidade do particular para a
administração e esta tem que lhe conceder uma indeminização. Uma justa indemnização
corresponderia ao valor de imóvel se fosse objeto de contrato de compra e venda. Este valor
tinha que ser verificado.

o Um município pode ter construído uma estrutura e devem ser deduzíveis ao poder de
indeminização. Em bom rigor a mais-valia do terreno resultante dada tal infraestrutura. O
código de expropriações 168/99 18 de setembro – 56/2008. Este é um poder fortíssimo. É o
ato na esfera jurídica patrimonial mais exigente. Se o bem expropriado não for utilizado nos
termos do artigo 5º, no prazo de 2 anos de adjudicação para o fim que originou a expropriação
o particular teria o direito de recuperar o móvel expropriado.

o O direito de compra se fosse condição resolutiva teria o direito de reaver o bem. Se se

entendesse um direito legal de compra, este teria que comprar pelo bem o preço que o bem
tinha no momento em que se verifica-se.

O procedimento da expropriação tem 2 subprocedimentos:

 - subprocedimento administrativo – o acto final é o acto declarativo de utilidade

pública – deve conter sempre um fim (o interesse público a que se prossegue).

Se assim não for o particular pode exigir novamente o bem.

Estes actos finais são impugnados junto do Tribunal Administrativo.

 subprocedimento judicial – é feito nos Tribunais Judiciais/Comuns.

Caso o particular não concorde com a indemnização então o Tribunal

competente já é o Tribunal Comum.

Discussão
litigiosa

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Há dualidade de jurisdições, o particular se quiser impugnar:

- a validade do acto administrativo – Tribunal Administrativo
- o valor da indemnização – Tribunal Comum

2 Tipos de procedimento:
- Expropriação urgente – a Administração toma imediatamente a posse do bem.
- Expropriação normal – tem em conta as garantias dos particulares.

Nota: No projeto há a possibilidade de revogação de atos valido, quando ate agora a

amdnistraçao não o podia fazer
(5) auto-tutela declarativa

Autotutela declarativa – tem o poder de definir unilateralmente as suas situações

jurídicas sem necessidade de recorrer diretamente ao Tribunal.

É uma decisão unilateral – a Administração não precisa do consentimento do particular

para que esta seja válida.

Freitas do Amaral designa este poder por poder de decisão unilateral.

A administração pode rescindir unilateralmente mediante interesse público através de uma

indemnização justa a conceder ao proprietário ou ainda rever o contrato o que não se sucede com
os particulares.

Estes poderes correspondem também limites. Se por um lado tem poderes exorbitantes por
outro lado impõe à administração limites, obrigações exorbitantes de direito privado. Há o
respeitos pelos direito fundamentais, princípio da legalidade, controlo do tribunal de contas e
ainda o interesses público.

Os limites da Administração

Não é um poder absoluto, está sujeito a determinados limites.

1º Limite: Direitos subjetivos de interesse legalmente protegidos

O estatuto jurídico-administrativo fundamental do particular face à Administração é definido

pela Constituição.

 Consagra o direito de resistência

 Consagra o direito à informação administrativa – art. 268º/1 CRP e art.

61º a 64º CPA
 Consagra o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos – art.
268º/2 CRP e art. 65º CPA
 Consagra o direito à notificação – art. 268º/3 CRP e art. 66º CPA
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 Consagra o direito à fundamentação – art.º. 268º/3 CRP e art.º. 124º e ss

CPA
 Consagra o direito à tutela jurisdicional efetiva – art.º268º/4 CRP

As leis administrativas também consagram garantias dos particulares.

2º Limite: Princípio da legalidade – princípio ontológico do direito

administrativo.

A Administração está bastante limitada por este princípio:

- Só pode fazer o que a lei permite – princípio como limite.
- Só pode fazer o que a lei ordena – princípio como pressuposto.

3º Limite: Interesse público

Primário ou essencial – é a lei que define este interesse público primário ou

essencial.

A Administração não tem discricionaridade quanto aos fins – quem define os fins é a lei.

Doutrina de Coimbra – vê o interesse público primário como um interesse geral e

abstracto.

A concretização acabaria por resultar da ponderação dos vários interesses e pela

escolha do primário.

O Prof. Colaço discorda desta doutrina

O interesse público é o fundamento e o limite do poder administrativo, mesmo do

poder discricionário. No entanto não há atos estritamente discricionários nem vinculados –
o que há é uma maior incidência de um ou de outro.

4º Limite: Certas garantias e requisitos procedimentais

O procedimento administrativo tem várias fases que consagram várias garantias dos
particulares.

Ex:
- direito à participação
- direito à notificação
- direito à fundamentação
- etc.

5º Limite: Está sujeita a um controlo de outras entidades administrativas

- Assembleia da República

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- Tribunal de Contas a Administração está bastante vinculada

- Tribunal AdministrativO

As posições jurídicas substantivas favoráveis e as posições jurídicas de desvantagem dos

particulares face à Administração:
“Uma relação jurídica, enquanto relação social disciplinada pelo direito, pressupõe um
relacionamento entre dois ou mais sujeitos, que seja regulado por normas jurídicas, das quais
decorrem as posições jurídicas, activas e passivas, que constituem o respectivo conteúdo.” (Vieira de
Andrade, A Justiça Administrativa, Coimbra, 2006)

Direitos subjetivos públicos e interesses legalmente protegidos – interesses legítimos

Há posições jurídicas favoráveis e desfavoráveis. Só porque tem uma natureza
instrumental designam-se de garantia
O interesses publico é a causa fundamento e limite da atua da administração e justifica –
se a atuação da administração tendo por base este fundamento teleológico. A administração não
tem discricionariedade quanto aos fins. Estes são estipulados pelo legislador.
Os fins tem que respeitar a posição das posições substantiva favoráveis dos direitos
subjetivos e interesses legalmente protegidos. Como estabelecer o equilíbrio? O legislador quando
quer fazer prevalecer interesses publica confere a administração prerrogativas e coloca o
particular numa posição passiva ou desfavorável. Quando o legislador entende que deve
prevalecer a posição jurídica substantiva dos particulares a lei protege estas posições jurídicas e a
lei coloca em primeiro lugar a garantia e proteção dos interesses legalmente protegido e neste caso
os particulares tem posições favoráveis. A lei entende que essas posições jurídicas tem que ser
tutelas protegidas independentemente dos interesses públicos que a administração está sujeita.
Das normas pode resultar:
1. A norma pretende proteger ou ampliar a esfera do particular – confere interesses
legalmente protegidos ou direitos substantivos
2. Quando tiver de restringir coloca numa posição jurídica desfavorável do particular face a
administração através das sujeições e ordens

Direito subjetivo público:

Posições jurídicas substantivas favoráveis/activas

Direitos Subjetivos
(características)
1. Existência/titularidade de um interesse/direito na esfera de um particular
2. Esse direito é protegido direta e imediatamente protegido por lei
3. O particular que é titular desse direito tem o poder de exigir à Administração o
comportamento adequado para a satisfação da sua pretensão.
4. Poder de exigir a terceiros os comportamentos adequado a não perturbar o
exercício desse direito

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5. Em caso de incumprimento ou violação por parte da administração o direito de

obter uma tutela efetiva e plena e se necessária por via judicial do seu direito
subjetivo.
a. Conjunto de garantias contenciosas que permitem em última ratio a satisfação do
interesse próprio

Há um direito a satisfação e tutela plena do interesse próprio.

Exemplo: reforma de um funcionário público – direito subjetivo

Havendo os pressupostos da lei o funcionário público tem direito à reforma. A Administração não
pode recusar.
São direitos subjetivos. A outra posição jurídica são os interesses legítimos

Direito subjetivo – interesse vinculado

≠

Interesse legalmente protegido

Os direitos e interesses legalmente protegidos vão pra lá dos direitos gerais das pessoas
porque grande parte do estatuto fundamental do particular face à administração engloba um
conjunto de direitos fundamentais muitos deles pensados em relação à administração para defesa
do cidadão relativamente as ações ou omissões ilegais na administração – direito a audiência
prévia, tutela judicial e efetiva plena.
Os direitos vão para além dos direitos gerais das pessoas e grande parte destes direitos
fundamentais são postos em relação a administração como instrumentos de defesa do particular
face a administração, acrescentando-se ainda o direito à informação, direito de acesso aos registos
administrativos (268nº2 crp), direito a publicação expressa dos atos (268 nº 3).

O primeiro elemento dos interesses legalmente protegidos é coincidente:

1. Existe um interesse na esfera do particular mas a lei não protege direta e intencionalmente
o interesse do particular.

2. A lei não protege diretamente a posição jurídica do particular mas a realização do direito
público. O particular já não tem direito à satisfação da sua pretensão, tem é direito a que
não haja um ato ilegal por parte da Administração.

3. Assiste ao particular o direito de anular os atos da administração que na prossecução do

interesse publico tenham lesado ilegalmente a posição jurídica favorável ao particular.

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É uma posição jurídica substantiva. O particular tem o direito a que a administração não
pratique atos que lesem e ofendem a sua posição jurídica. Ele não tem o direito a proteção do
seu interesse próprio. Tem direito a que não ofendam ilegalmente a sua posição jurídica.
A tutela judicial não é tao plena como a que acontece no direito subjetivo tendo esta última,
por consequência, meios judiciais para obter a reparação da situação jurídica. O caso do interesse
legalmente protegido possui uma dimensão mais objetiva na reparação da ilegalidade. Visa-se
repor a atuação da administração nos termos do ordenamento jurídico.

Exemplos:
- a lei atribui ao diretor o poder de dar um Prémio a um funcionário que prestasse determinados
serviços:
O diretor atribui o mesmo mas os restantes funcionários consideram injusta atribuição,
suscitando o problema da imparcialidade ou simpatia politica. Desta forma podem impugnar a
decisão do superior hierárquico.

suponhamos que o superior hierárquico atribui o prémio por razões de amizade. Os outros
funcionários têm direito a impugnar essa decisão ( está em causa o principio da imparcialidade).
No entanto quem impugnou o ato não tem direito a receber o prémio, ele pode ser atribuído a
qualquer outro funcionário. Contudo não significa que quem contestou tenha o direito a receber o
prémio. Há o direito de uma segunda oportunidade para uma nova atribuição do premio
O direito é de o ato não ser inválido

Não há uma satisfação plena e total da pretensão do particular

Outros exemplos:
- concursos de colocação do professor: o professor tem direito a que a administração reinicie o
procedimento mas nenhum tem o direito subjetivo de ocupar aquela vaga.
- Aplicação de uma sanção disciplinar: o funcionário recorre dizendo que houve parte do
procedimento que não foi cumprido, nomeadamente não houve a parte da audiência prévia
Procedimento disciplinar – não houve audiência prévia

O ato é nulo mas o funcionário não tem direito a permanecer no lugar – apenas tem direito
a uma audiência prévia, volta-se ao lugar em que se estava no procedimento administrativo mas
a decisão/conclusão pode ser a mesma. Não significa a reintegração do funcionário na
administração. Pode-se chegar a conclusão de que o funcionário pode ser punido.
Enquanto no direito subjetivo o particular pode exigir a satisfação plena do direito, no
interesse legalmente protegido só pode pretender uma decisão do tribunal.
- art. 22º CRP
- art. 272º/3 CRP

Vantagem:

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1. Elimina-se o dano
2. O lesado tem direito a uma nova chance

O direito do particular é o de que a administração não tome decisões ilegais que afetem a sua
esfera jurídica desfavoravelmente. A isto alia-se consequências:
1. Interesse legalmente protegido
a. Maior liberdade de decisão e apreciação e por vezes a tutela não é tao completa

2. Direito subjetivo
a. Matéria de retroatividade – 18 nº 3

Artigo 22 crp – em alguns casos faz-se uma interpretação mais extensiva

Há diferenças práticas entre os direitos subjetivos e os interesses legalmente protegidos.

Posições jurídicas substantivas passivas ou desfavoráveis

“Considerando agora as situações em que os particulares aparecem numa posição desfavorável

em face da Administração, há que distinguir, na esteira da doutrina do direito privado, entre
sujeições, deveres e obrigações, e ónus.” (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Coimbra,
2006

Dever – quando a lei impõe um determinado comportamento a uma determinada pessoa.

O dever quando imposto diretamente pela lei ao particular sem que corresponder uma
posição ativa trata-se de dever em sentido genérico. Dever que recai sobre um sujeito sem que do
outro lado esteja uma posição ativa, é um dever em sentido estrito - (ex: dever de fazer declarações
fiscais).
“Os deveres, em sentido amplo, incluem as obrigações (concretas) dos particulares,
decorrentes da lei, de regulamento, de acto (impositivo ou com encargos modais) ou de contrato
administrativo – a que correspondem, em regra, direitos da Administração de exigir a prestação
–, mas também os meros deveres (genéricos e, por vezes inespecíficos), decorrentes das normas
jurídicas administrativas.
Estes deveres têm de resultar da lei ou, no caso das obrigações, de contrato.”
(Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Coimbra, 2006)

Obrigação:
Quando o dever se integra no âmbito de uma relação jurídica deveremos falar em
obrigraçoes. A posição passiva de um sujeito corresponde a posição ativa de um sujeita,
nomeadamente que resulta de um contrato administrativo. Há aqui uma relação juridica e quando
há um nexo de ligação entre a situação ativa e passiva falamos em obrigações em sentido jurídico.
As obrigações resultam de uma relação jurídico-administrativa com um lado passivo e ativo.

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Sujeições:
Caracterizam-se pelo facto de a lei lhes conferir certos poderes (poderes potestativos
da administração) que colocam o particular numa situação de sujeição.
(Ex: expropriação por uma utilidade
pública)

―As sujeições constituem posições jurídicas passivas dos particulares, que

surgem nas relações jurídicas administrativas em correspondência com direitos
potestativos da Administração‖ (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa,
Coimbra, 2006)

Ónus – faculdade de ter um certo comportamento.

Pode ou não fazê-lo – posição híbrida.

Também é um direito
art. 88º CPA – ónus da
prova

Os ónus jurídicos, em sentido estrito, existem sempre que o titular de um poder ou

faculdade tem a necessidade prática de adoptar um certo comportamento, caso pretenda
assegurar a produção de um efeito jurídico favorável ou não perder um certo efeito útil já
produzido.
Para alguns autores, o ónus não é uma posição desfavorável, tratando-se, antes, de
uma figura ―mista‖ ou ―compósita‖, visto que a obrigação instrumental se associa a um poder
ou a uma faculdade.‖ (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Coimbra, 2006)

27 de novembro - Continuação da aula anterior. 7. Os princípios fundamentais da atividade

administrativa. 7.1. O princípio da legalidade (noção, o princípio da legalidade no Estado de
Direito liberal, o princípio da legalidade na atualidade, incidência do princípio da legalidade,
princípio da legalidade e hierarquia normativa, o princípio da legalidade e o estado de necessidade,
a presunção de legalidade dos atos administrativos e a sua desactualidade). BIBLIOGRAFIA:
COLAÇO ANTUNES, A Ciência Jurídica Administrativa, op. cit., pp. 223 a 259; 499 a 509;
COLAÇO ANTUNES, O Direito Administrativo e a sua Justiça..., op. cit., pp. 32-64; FREITAS DO
AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Coimbra, 2011, pp. 39 a 83; ESTEVES DE
OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, Coimbra, 1984, pp. 344-369; RUI MACHETE,
"Privilégio de execução prévia", in DJAP, vol. VI, pp. 448 e ss; COLAÇO ANTUNES, A Teoria do
Acto e a Justiça Administrativa, Coimbra, 2006, pp. 38-43; MARCELO REBELO DE SOUSA,
Lições..., op. cit., p. 99 e ss; VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Coimbra 2006, p.
70 e ss; COLAÇO ANTUNES, Direito Público do Ambiente, Coimbra, 2008, pp. 109-119.

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Os princípios fundamentais da actividade administrativa

O princípio da legalidade

Noção
Princípio fundamental/ontológico do direito administrativo.

Sem este princípio não poderia haver direito administrativo

O principio surgiu quando a atividade administrativa foi tipificada constituindo nessa

medida uma proteção dos particulares face à Administração que começou por ser uma
administração agressiva.
Ao contrário do que hoje se sucede há normas constitucional que são normas
diretamente aplicadas self executing.
Na idade oitocentista a constituição estava sobre reserva de lei. Era constituído por dois sub
princípios:
1. Reserva de lei – certos setores da esfera administrativa estavam sujeitos a reserva de
lei
2. Primado da lei

“Princípio da legalidade. Podemos aqui defini-lo, de acordo com as concepções

mais modernas, da seguinte forma: os órgãos e agentes da Administração pública só
podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.” (Freitas do
Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II)

- art. 266º/2 CRP – a administração está sujeita à Constituição e à lei.

- art. 3º/1 CPA – a administração está sujeita ao direito e à lei.

Estes artigos significam que a Administração está sujeita a um bloco administrativo, não
é só à lei.

A Administração está sujeita a estas fontes de direito administrativo

- Normas constitucionais
- Normas relativas
- Normas regulamentares – regulamentos administrativos
- Normas comunitárias
- Princípios fundamentais do direito administrativo

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1. Há principios explícitos e outros implícitos na lei.

2. Há princípios gerais e fundamentais que se aplicam a atividade de todos os poderes
públicos como o principio da proporcionalidade
3. Outros são exclusivos da administração e do seu direito
4. Há princípios que se aplicam a toda a administração e outros que se aplicam a
determinados setores.
5. Há princípios fundamentais e ordinários.
a. Princípios fundamentais
i. princípios de primeiro grau
ii. princípios de segundo grau - uma espécie de sub princípios como o da
legalidade que é sub principio do estado de direito, por exemplo
A administração está sujeita a um conjunto de normas e princípios. Se a administração
violar o princípio da igualdade ou proporcionalidade estamos perante um vício. Os princípios
tem força jurídica e relevância jurídica e, por isso, consequências jurídicas contudo no início da
era constitucional a administração não estava sujeita a este bloco normativo geral.
A violação a qualquer um destes princípios inquina o ato administrativo

Consequência jurídica: o ato é anulável.

Princípios fundamentais podem ser:

 Explícitos – estão expressamente previstos na Constituição e na lei.
 Implícitos – não estão expressamente consagrados na lei ou na
Constitui
ção.

 Princípios que se aplicam a todos os poderes públicos.

 Princípios que se aplicam apenas à administração e actividade

administrativa.

 Princípios gerais que abrangem tida a Administração – princípios

relativos à organização administrativa - art. 62º/2 CPA
 Princípios sectoriais – abrangem determinados sectores.

Princípios fundamentais ≠ Princípios ordinários

Expressamente consagrados princípios consagrados na lei ordinária

na lei fundamental

Princípios ≠ Subprincípios
Ex: o princípio da legalidade subdivide-se em vários subprincípios:
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- Reserva da lei
- Primado/preferência da lei
- Precedência da lei

Superou-se o entendimento oitocentista:

- Lei em sentido formal/parlamentar – era só a este nível que a Administração estava
sujeita.
Hoje não é assim: hoje há um bloco normativo.

A lei é o mais importante mas não é a única.

Fala-se hoje em princípio da juridicidade em vez de princípio da legalidade.

Houve uma densificação imensa o principio da legalidade tanto que se hoje se aplica
principio da jurisdicionalidade face a essa densificação. No inicio da era constitucional o
principio da legalidade era entendido era igual a lei , em sentido estrito lei parlamentar. Já não
se fala apenas da lei.

O princípio da legalidade no Estado de Direito liberal e na atualidade

Estado de Direito Liberal

2 subprincípios

(1) Reserva de lei

(2) Preferência de lei

(1) Reserva da lei

Certas esferas da atuação da administração só podiam ser praticadas nos termos da

lei.
A Administração só podia tomar as medidas que a lei lhe conferia tomar.

Esferas em que havia reserva de lei:

- âmbito dos direitos e liberdades fundamentais
- âmbito do direito de propriedade

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A expropriação por utilidade pública era bastante restrita/limitada

As lesões só podiam ser feitas por intermédio da lei. Só poderia atuar na estrita execução
da lei. Só podia ser feito por via legislativa e administração só podia praticar as medidas previstas
na lei. Prevalecia a lei sobre forma de atividade administrativa. A intervenção legislativa fora do
âmbito da reserva de lei tinha um carater excecional.
Hoje as expropriações são administrativas – por acto administrativo.

(2) Primado/Preferência da lei

A Administração tinha que atuar dentro da lei (nem à margem nem contra a lei)

Fora do âmbito da reserva de lei essa Administração gozava de um poder

absolutamente livre desde que não violasse nenhuma norma legal.
Daqui resulta que a administração fora do âmbito da reserva de lei e não podia atuar
livremente, fazendo tudo o que legalmente não fosse proibido, o que significava que o poder da
administração era enormemente discricionário nesta fase. Bastava que a administração não
atuasse contra qualquer proibição legal

Estado Contemporâneo
Com a evolução houve uma extraordinária densificação destes dois princípios
acrescentando-se o sub princípio da precedência da lei.
Atualmente houve uma densificação destes subprincípios.
(1) Reserva de lei
(2) Primado da lei
(3) Precedência da lei – foi criado

(1) Reserva de lei

As constituições do séc. XX consagram uma panóplia de direitos. Reflete uma certa

periodização histórica. Começa por os princípios gerais, segue-se os DLG 24 e ss. , DL dos
trabalhadores e DESC. Passamos para um estado social com uma administração constitutiva e
social. As constituições liberais não tinha nenhuma dirigida aos direitos económicos e sociais.
Quem regulava a vida jurídica de uma empresa era o direito de propriedade o direito de trabalho
não existia.
A reserva da lei disciplina a especificidade das relações especiais de direito
administrativo – acaba-se com a imunidade à lei, ao contrário dos regulamento ajuridicos
defendidos por Otto Mayer.

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Mesmo na nossa constituição constitucionalizou-se a propria administração e a sua

atividade:
 artigo 64 e 65 houve uma constitucionalização da atividade e organização
administrativa
De certa maneira universalizou-se o princípio da reserva de lei. A Segunda metade do séc.
XX – o Estado serviu-se da lei para regular a atividade administrativa – art. 64º e 65º da CRP.
Se o governo atuar no âmbito de reserva de lei só pode ditar decretos leis e não ditar
regulamentos.

No sistema constitucional português fala-se numa reserva de lei em sentido geral.

- tem que haver sempre uma lei como base do acto administrativo.
- divisão de poderes entre o Governo e a Assembleia da República.

Os tribunais administrativos só podem avaliar atos e regulamentos administrativos. art. 69º

CRP

Reserva de lei em sentido amplo: define o regime substantivo de atuação da administração

(2) Reforço do primado/preferência da lei

- até à primeira metade do século XX – não havia assim tantas leis que regulavam a
atividade administrativa.
- depois da primeira metade do século XX – há uma overdose de leis administrativas.

Na medida em que mudou o paradigma desenvolveu-se uma teia imensa que veio
disciplinar a atividade administrativa. Praticamente hoje a administração não pode praticar
nenhum ato sem nenhuma habilitação legal prévia, sem uma norma legislativa de habilitação.

(3) Precedência da lei – novidade essencial

Foi uma densificação extraordinária que veio vincular de forma mais forte a administração
pois passou a ser um limite de atuação da administração e também fundamento ou pressuposto
da atividade administrativa. Dizemos hoje que não pode haver ação da administração que não
se fundamentem numa norma habilitante que funcione como fundamento e só existe liberdade de
decisão se e na medida que a lei o preveja. Mesmo quando a lei goza de poder discricionário ela
só goza desse poder na medida da lei.
Não há poder discricionário sem lei. Tem que haver uma concessão legislativa. O poder
discricionário corresponde a uma concessão legislativa e qualquer norma habilitante tem que
referir dois aspetos
1. Determinar os fins
2. Qual o órgão competente
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Este subprincípio foi muito importante porque veio vincular toda a

atividade administrativa, mesmo quando atua no âmbito do poder discricionário. O principio
da legalidade em sentido amplo não tem sempre a mesma intensidade

A discricionariedade deve ser a liberdade que a lei lhe confere – a Administração deve
escolher a melhor decisão
O princípio da legalidade no Estado de Direito liberal era violado sempre por acção.

Hoje pode haver violação por omissão ilegal.

O particular pode pedir a condenação da administração.

Acção vinculada – o juiz pode condenar a Administração e obrigá-la a cumprir o ato

devido.
≠
Acção discricionária – o juiz pode pôr algumas vinculações quanto ao fim (interesse geral) e
competência.
É a lei que define
O órgão tem que ser competente

Estes aspetos existem sempre em qualquer ato por mais discricionário que seja

O juiz pode obrigar a Administração a praticar um qualquer ato mas não pode obrigá-
la a praticar um ato concreto.

A Administração tem liberdade quanto ao conteúdo do ato mas não quanto aos fins

Âmbito/Incidência do princípio da legalidade

A ilegalidade na primeira fase do direito administrativo resultava sempre ou quase sempre

da ação da administração da sua atividade da sua atuação era uma administração agressiva.
Entretanto a lei passa a dizer não apenas o que a administração pode fazer mas também o que
pode fazer.
Assim a ilegalidade tanto pode resultar de ação como de omissão. Enquanto que na primeira
fase o mecanismo de tutela da posição jurídica da posição do particular era a impugnação
contenciosa do ato. Quando a administração peca por inercia há uma ilegalidade por omissão e
quando a administração não atua e deveria ter feito conforme o artigo 8.º e agora 13.º no projeto
então há que formular um pedido de condenação da administração para a prática de ato legalmente
devido. O meio processual é agora o, previsto no CPTA

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Ana Sofia Barbosa

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- No âmbito da administração agressiva – atos jurídicos que podem ofender ou

limitar as posições jurídicas favoráveis dos particulares.

O princípio da legalidade funciona como fundamento e limite da actividade

administrativa por força do principio da precedência da lei – dupla dimensão.

- No âmbito da administração prestacional – também há dupla dimensão? Qual

dimensão deve vigorar?
A doutrina divide-se

 Sérvulo Correia – entende que só devia impor-se o princípio da legalidade como

limite. Quando se trata de administração prestacional constitutiva não deve vigora o
principio da legalidade enquanto fundamento

 Freitas do Amaral – entende que há uma dupla dimensão – princípio da legalidade

como fundamento e limite. Tese defendida por Colaço Antunes

Argumentos da dupla
dimensão:
1 . A Administração não pode escolher o objetivo da sua atividade, a lei é que estabelece.
a . Compete a lei a definição dos fins a administração não tem discricionariedade quanto
aos fins

2. Quando a administração presta um serviço implica encargos para o erário público e não deve
decidir a administração por ela
a. A concessão de um direito/subsídio deve estar consagrada numa lei

3. Mesmo quando há uma administração prestacional pode haver violação do princípio da

igualdade e imparcialidade

4. A própria lei deve definir os critérios seletivos de atribuição dos direitos/subsídios

5. Toda a administração e atividade administrativa está sujeita aos princípios gerais e à

constituição e CPA

a. Aplica-se a todo o tipo de atividade administrativa

b. A crp no 262 nº 2 fala no respeito.
c. Quando falamos no principio da legalidade falamos na subordinação a todas as
fontes vinculativas. A lei entende-se num sentido amplo seja ela uma norma
constitucional, comunitária, legislativa ordinária ou regulamentar. É uma
subordinação ao bloco normativo

6. O princípio da legalidade é um instrumento de garantia dos particulares e da correcta

prossecução do interesse público – a lei é o critério vinculativo da actuação da Administração
na busca da melhor prossecução do interesse público.

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Princípio da legalidade e hierarquia normativa

A administração está sujeitas a normas de nível diferente. O que deve fazer a administração
quando as normas jurídicas que disciplinam a sua atuação estão em desconformidade com parâmetros
normativos superiores? Deve-se proceder a uma fiscalização administrativa da legalidade e
constitucionalidade? A administração aparece disciplinada fundamentalmente por normas legislativas
e regulamentares. Pode acontecer que a lei esteja em desconformidade com a constituição. Assim se
coloca a questão de saber se recai sobre a administração o dever de desaplicar essas normas que são ou
ilegais ou inconstitucionais. Cabe a administração o ónus de fiscalizar a constitucionalidade das normas
que cabem a administração

O entendimento dominante do TC vai no sentido que não compete a administração proceder a

fiscalização administrativa da inconstitucionalidade das regras jurídicas que disciplinam a
administração. É uma tese maioritária mas não controversa.

Será que recai sobre a Administração o dever jurídico de fiscalização administrativa

da legalidade e constitucionalidade das normas administrativas que diretamente
disciplinam a sua Ação?

- Norma regulamentar que viole uma lei

- Lei que viole a Constituição

Deverá desaplicar a norma ilegal ou inconstitucional?

O problema põe-se fundamentalmente no âmbito constitucional.

Há teses diferentes:

Tese minoritária:
Tese a favor: a Administração tem o dever de fiscalizar

1.º Argumento: a administração está sujeita à lei e a Constituição

- art. 18º CRP
 18 Nº 1 – a administração está como qualquer entidade pública vinculada aos
direitos liberdades e garantias
- art. 266º/2 CRP
 Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados À constituição e à lei
assim deveria ter o poder de fiscalizar administrativamente

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2º Argumento: não tem sentido a administração praticar um ato administrativo ou normas

jurídicas que sabe que posteriormente vai ser considerada como invalida pelo tribunal
administrativo, vai ser anulado contenciosamente.

Estes atos vão ser invalidados pelo tribunal administrativo competente

Acresce a isto que a administração vai responder em matéria de responsabilidade civil
pelos danos causados aos particulares dos atos lesivos adotados para com os particulares

Doutrina dominante:
Continua a basear-se na constituição. No fundo segundo 266 nº 2 as normas
constitucionais são aplicáveis desde que tenha natureza precetiva

- Tese contra: a Administração não tem esse dever de fiscalização

1º Argumento: resulta do art.º 204º e 212º CRP

art. 204º CRP – compete aos Tribunais decidir os litígios entre os particulares e a
Administração.
Os tribunais não podem aplicar normas que infrinjam a constituição e os princípios nela
consagrados. Trata.se de uma habilitação constitucional que atribui aos tribunais em geral a a
competência para fiscalizar da constitucionalidade das leis, ficando os tribunais obrigados a desaplicar
as leis inconstitucionais. No nosso ordenamento temos uma habilitação da fiscalização da sleis aos
tribunais mas por outro lado não há nenhuma habilitação à admnistraçao

art. 212º CRP – argumento importante: princípio da precedência de lei – não há

nenhuma lei que estabeleça este poder da Administração, contudo atribui aos tribunais. É um
argumento decisivo

2º Argumento: art. 18º CRP – as normas constitucionais são directamente aplicáveis.

3º Argumento: se a Administração tivesse o poder de fiscalizar estaríamos perante uma

violação do princípio da separação dos poderes – a Administração desempenharia
um poder dos tribunais.

A reserva para julghara a copnstitucionalidasde das leis é atribuída expressamente pela

vonstituição aos tribunais.
Colaço adiciona um novo argumento: pode-se contrapor ao arguemnto d adoutrina maioritária
que wuando um particular impugna administrativa um ato do sunbalterno para o superior hierárquico
o que é que este faz que não é controlo dads disposições ? nos recursos administartivos é permitido

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a apreciação para o supeiror tanto vícios de legalidade e de mérito enquanto que os tribunais só
apreciam vícios de legalidade.
O superior ao confrontar-se coma legalidade do ato ato este desempenah a conformidade do
ato adminsitartivo com o regulamento que regula a situação mas também verifica se o regulamento
não está em desconformidade com o paramentro normativo superior.
Assim, colaço considera que a Amdinistração ao proceder a fiscalização do ato do subalterno
faz uma espécie de tutela autocintenciosa indireta. Não se pode propor diretamente sem ter recorrido
para o supeiror em que a amdnistraçao se apropriaria de uma funçao jurisdicional que naoi lhe
compete. Imagine-se uma norma interna em desconformidade com o direito comunitário, tamb+em
aqui se verifica a ilegalidade pois está em desconformidade com os parâmetros normativos externos.
Abre-se outra dificuldade, a admnisyraçao nacional devem desaplicar atos legislativos em
fdesconformidades com nromas comunoitárias sendo originárias ou derivadas

Tese dominante sobretudo no âmbito constitucional – não admite o poder de fiscalizar da

Administração.

Em sede de legalidade oproblema é menos grave mas esta tese continua válida

Jurisprudência comunitária: obriga a Administração a desaplicar normas internas que

estejam em desacordo com as normas comunitárias.
Esta tese é comprimida devido a esta regra comunitária.

O professor inclina-se para a tese dominante muito por força do 2º argumento. Contudo s enão
se tratar de inconstitucionalidade o professor entende que a amdnistração deverá ter um papel mais
ativo. Há que ter em conta os parâmetros normativos externos.

Princípio da legalidade e o estado de necessidade

Há situações de estado de necessidade constitucionalno artigo 19º. Pode haver no direito amdnistrativo
situações de necessidade. A questão em cauisa é será o principio da legalidade é posto em causa ou
sofre compressões no estado de necessidade? Estas considerações são de construção jurisprudencial. O
principio do estado de necessidade é hoje um principio de direito administrativo.

A questão que se coloca é se os atos atos no estado de necessidade são validos ou inválidos? Se forem
inválidos são impuganaveis contenciosamente ou não?

Regime provisório ≠ regime normal

A Administração também pode agir à margem da legalidade.

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Estado Necessidade

Compressão do princípio da legalidade

(ex: incêndios, guerras, estado sitio, calamidades, etc.)

“A teoria do estado de necessidade diz-nos que em verdadeira situação de necessidade pública

(…) a Administração pública, se tanto for exigido pela situação, fica dispensada de seguir o
processo legal estabelecido para circunstâncias normais e pode agir sem forma de processo,
mesmo que isso implique o sacrifício de direitos ou interesses dos particulares. (…)A teoria
do estado de necessidade é aceite pela doutrina e jurisprudência de todos os países
democráticos.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II)

princípios: 3 a 12º do CPA

art. 3º/2 CPA:

―2. Os actos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras
estabelecidas neste Código, são válidos, desde que os seus resultados nãopudessem ter sido
alcançados de outro modo, mas os lesados terão o direito de serindemnizados nos termos gerais
da responsabilidade da Administração.‖

Colaço considera que a disposição dá resposta à pergunta, sendo portanto estes atos válidos.
Mas para que o ato seja válido deprende-se que os atos tem que obedecer ao principio d
aproporcioanlidade em sentido amplo proibindo o excesso. As medidas tem que ser proporcionais
à gravidade da situação. Há que respeitar o principio da proporcionalidade na sua tripla dimensão
.

art. 3º/2 CPA – a Administração pode praticar um ato administrativo sem que haja um
procedimento administrativo ou em violação das formalidades essências desse procedimento.
O ato pode ser praticado sem que tenha havido procedimento administrativo

art. 3º/‖ CPA – violação do princípio da procedimentalidade art.

151º/1 CPA – violação do princípio da decisão prévia – se no 3º nº 2 consgarava a ideia wie a
administraçao pode praticar atos sem procedimento aqui exceciona-se o princoipio da decisão prévia.
A amdnistraçao pode desenvolver operações materiais como no caso da expropriação sem que haja
uma ato que demonstre o interesses. Neste artigo exceciona-se o princpio da decisão prévia. Pode
have rexpropriaçoes legitimas no estaod da necessidade quer em violação da procedimentalidade quer
no ato de decisão prévia

Situações de expropriação:
- Expropriação normal

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Expropriação urgente – algumas formalidades caem, cai a fase de audiência prévia.

- Expropriação urgentíssima – art. 16º do Código de Expropriações

Em situações de calamidade – não se cumpre o princípio da decisão prévia e da

procedimentalidade e caem formalidades essenciais.

O princípio do Estado Necessidade é um princípio geral da actividade administrativa desde

que respeite o princípio da proporcionalidade.

art. 3º/2 CPA – transparece esta ideia

―desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo‖

Subprincípios:
- Princípio da necessidade – tem que ser necessária
- Princípio da adequação – tem que ser adequada
- Princípio da proporcionalidade – tem que haver ponderação dos interesses: tem que haver
proporcionalidade

A presunção de legalidade dos actos administrativos e a sua desactualidade

O princípio da boa-fé
- art. 266º/2 CRP

- art. 6ºA CPA (no projeto de revisão artigo 10.º)

É um principio mais recente. O direito administrativo densificou a dogmático a partir do direito

privado. Aponta para que as partes atuem com correção. Menezes Cordeiro aponta para dois
subprincípios do princípios da boa fé. : Proteção da confiança e +primazia da materialidade subjacente

Menezes cordeiro explicita a ideia fundamental que o direito se preocupa em atingir resultado
efetivos, soluções concretas. O direito não se divorcia do resultado material efetivos.

Como há um prazo para a amdnistraçao anualr o ato 141 cpa quer remete para o 58 cpta o prazo
é de um ano. Se a admnistraçao numa situação normal não anular o ato legal o ato consolida-se na
ordem jruidica. A administração já não o pode pôr em causa. Só é possivela a apreciação incidental ao
abrigo do 38.º do CPTA mas a impugnação direta desse ato é impossível. A admnistraçao fica inibida
de impugnar o ato mas não se convalida.

Imagine-se que o ato é ilegal em virutde do particular agir d emá fé. A admnistraçao poderá
anular ao to para alem do prazo de um ano quando o ato iliegal é causado pela atuação de ma fe do
aprticular

O princípio da boa fé é um princípio de jurisdição comum – princípio fundamental no direito civil.

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Princípio da boa fé – tem a ver com a protecção das expectativas dos particulares causados pelos
comportamentos da Administração.

Conduta corretamente leal por parte da Administração.

O princípio da boa fé é uma garantia dos particulares face à Administração.

Torna mais exigente a actuação da Administração.

Doutrina alemã – caracteriza este princípio doutra maneira.

Princípio da protecção da confiança legítima

Principio da confiança legitima

A administraçao não pode defraudar as expectativas do particulares resultantes da sua atuação anterior.
Requisitos :
1. Atuação da admnistraçao que crie num sujeito de direito uam situação de confiança
2. Situação de confiança justificada
a. Tem que haver elementos concrteos na atuação da amdnistraçao que criem uma
convicção que a admnistraçao ia deferir a sua pretensão. Tem que haver elementos
objetivos da atuação da amnistraçao
3. Investimento de confiança
a. Com base na atuação inicial da administração o particular desenvolveu um onunto de
atividade que de outra forma não teria levado a cabo
4. Relação de causalidade entre a aituaçao geradora de confiança (atuação da amdnistraçao) e
situação de confiança do destinatário e relação de caudsalidade da situação e o nexo de
confinaça
5. Frustração da expectativa legítima do destinatário da atyuaçao da administração

Se houve uma autorização que criou uma situação de confiança e houve uma situação de
causalidade a amdnistraçao não pode vir posteriormente tomar medidas que possam lesar os
direitos do funcionário e do agente administrativo

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Não pode desapontar as expectativas legítimas dos particulares.

A Administração tem que actuar de uma forma legítima.

Ideia de correção/lealdade

art. 140º/1 CPA – ideia de princípio geral de revogabilidade mas

as excepções são muitas
O Prof. Colaço prefere a expressão ―princípio da protecção da confiança legítima‖ do que ―princípio da
boa fé‖.

Interesse legalmente protegido e Interesse legítimo

(1) (2)

O nosso legislador igualiza

O Prof. Colaço acha que são coisas diferentes:

- interesse legalmente protegido: figura intermédia – não tem uma protecção tão forte.
- interesse legítimo: não há identificação entre o interesse do particular e o interesse
público mas pode haver coincidência.

Princípio da boa fé – art. 140º/1/b CPA (exemplo)

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O princípio da boa fé é ambíguo: vale para a Administração e também para o particular.

O particular também pode atuar de má fé.

Invalidade do ato

art. 58º/2 CPTA – prazos

art. 58º/4 CPTA – alargamento do prazo

O Princípio da boa fé no direito público é interpretado de uma forma objectiva. Há

outros princípios conexos:

- venire contra factum proprium

Quando o particular invoca um vicio do qual ele esteve na base.

Violação do princípio da boa fé: relação jurídico-procedimental.
Princípio da boa fé – princípio relativamente novo.

Entendia-se que o princípio da boa fé não tinha utilidade pública porque a

Administração estava vinculada à lei.

Posição anterior

O princípio da proporcionalidade

Princípio de aplicação geral

Presente no 266 nº 2 e no CPA no artigo 5 ( artigo 7º no projeto de revisão). O projeto de revisão

autonomiza o principio da proporcionalidade e razoabilidade. Há uma certa desocultaçao semântica.

“ está fortemente ancorada a ideia d e que, num Estado de Direito democráti co, as
medidas dos poderes públicos não devem exceder o estritamente necessário para a realização
do interesse público.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II)

O princípio da proporcionalidade coloca-se em vários pólos:

 Relação entre o interesse público e os interesses dos particulares

- Subprincípio da necessidade

 Relação entre o meio e o fim

- Subprincípio da adequação
 Relação entre vantagens e desvantagens

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- Subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito

Há quem designe o princípio da proporcionalidade como princípio da
razoabilidade na common law.para colaço são princípios distintos

Mas são princípios diferentes:

Princípio da razoabilidade:
 Caracteriza-se por ser mais vago, mais abstrato que se aplica a toda a atividade
admnistrativa
 O vínculo jurídico mais importante é a tutela do interesse dos particulares. O acento
tónico é colocado na proteção jruidica dos direitos subjetivos e interesses legalmente
protegentes
 Princípio deontológico da atuação da Administração – deve de atuar com equilíbrio.
Veio acentuar a visão garantistica do CPA.

Princípio da proporcionalidade:
 Controlo mais apertado
 Não limita a atividade administrativa discricionária, há liberdade de apreciçao e de
decisão, permitindo u controlo juriscional mais intenso do que o principio da
raziabilidade
 O vínculo jurídico mais importante é a tutela do interesse público sem se divoricar da
tutela dos interesses subjetivos
 Princípio axiológico normativo – a actuação da Administração pressupõe-se que
esteja viciada
 Controlo da intensidade do exercício do poder discricionário na esfera dos
particulares
 Principio ontológico
 É um principio bicéfalo. Só se conjuga de forma proporcional aos direitos protegidos
e interesses legalmente protegidos. Há uma relação equilibrada entre interesse
público e tutela das dimensões particulares

3 Dimensões essenciais do princípio da proporcionalidade

- Adequação
- Necessidade
- Equilíbrio/proporcionalidade

Princípio da adequação – não é apenas um subprincípio, também funciona como um

pressuposto dos outros princípios.

Tem que haver uam relação entre meio e fim, fim este que está previsto na lei

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“A adequação significa que a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que se
propõe atingir.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II)

Princípio da adequação – relação coerente entre o meio e o fim.

Adequação jurídica (o meio e o fim têm que ser válidos) e factual (pressupostos de facto – tem
que ver se aquela medida é a mais adequada para a realização daquele fim).

Este subprincípio implica um juízo do Tribunal.

Melhor realização do interesse público e menor sacrifício da esfera dos particulares.

Ex: A Administração expropriava um bosque privado porque o domínio público dava lhe uma
maior protecção – não é adequado. Ou então expropriar os poços para ter agua nas barragens

Princípio da necessidade

Quando a atuação da Administração se revelar a mais eficaz e menos gravosa para as posições
jurídicas dos particulares.

“A necessidade significa que, (…), a medida administrativa deve ser, (…), a que lese em menor
medida os direitos e interesses dos particulares.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, vol. II)

3 Dimensões do princípio da necessidade:

Tem uma tripla vertente

 Dimensão modal
 Dimensão real
 Dimensão temporal – a Administração tem que dizer qual o fim que se
pretende atingir/obter.

Se a Administração não adjudicar os bens expropriados ao fim de utilidade publicada,

decorridos 2 anos o particular tem o direito de reaver o bem e entregar a indemnização, conforme ao
artigo 5.º do código das expropriações.

Princípio da proporcionalidade em sentido estrito

Ponderar as vantagens e inconvenientes - . traduz uma ideia de custo e beneficio

As vantagens têm que compensar os efeitos negativos

Não pode ser sempre vista de um ponto de vista económico

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Tem que se avaliar em valores em presença também (há bens que não têm valor económico).

“a vertente do equilíbrio (ou da proporcionalidade em sentido estrito) exige que os benefícios

que se esperam alcançar com uma medida administrativa adequada e necessária suplantem, (…), os
custos que ela por certo acarretará.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II

O princípio da igualdade

Princípio da igualdade perante a Administração.

a administraçao deve de analisar se as situações comparadas são substancialmente iguaise deve

adotar o comportamento congruente com as situações resultantes em funçao dessa analise.
A Administração não pode tomar medidas discriminatórias através de princípios
constitucionais ilegais.

art. 13º CRP

“A igualdade impõe que se trate de modo igual o que é juridicamente igual e de modo diferente
o que é juridicamente diferente, na medida da diferença. (…) o princípio da igualdade se projecta
fundamentalmente em duas direcções:

- proibição de discriminação – a amdnistração não pode impor deveres ou encargos com base
em critérios insconstitucionais

- obrigação de diferenciação. – tem que ver com a ideia de que de uma igualdade material,
substantiva pode resultar que a amdnistraçao trate desigualmente o que é igual mas deve ser
desigual ou a tratar desigualmente o que é desigual mas que deve ser substancialmente igual”
(Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II)

O comportamento da administraçao tem que ser congruente com semelhança e dissemelhança.

O conteúdo do comportamento tem que ser distinto.

Será que os tribunais invaliadam a atuação da amdnistraçao com base neste princípios? Em
regra não tem que se tratar de violações grosseiras. Quanto ao principio da igualdade normalmente os
juízes só invalidam a atuação da administraçaoi no contexto procedimental. Estes é o que mais afvorece

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o controlo jurisdicional da amdnistraçao quando esta viola o principio da igualdade. Imagine-se o caso
de alunos saberem da prova o ministro indicou a repetição da prova para aqueles alunos e o STA
declarou aquele despacho inconstitucional por violar o principuio da igualdade.

O princípio da imparcialidade
Proibição de atuar/agir com motivações de amizade, etc. São figuras e
garantia da imparcialidade:
- Impedimento
- Escusa e suspeição
A Administração é uma parte imparcial.

Não pode agir com motivos ilegais – só deve agir no quadro jurídico da lei.

Como é que admnistraçao é imparcial se por um lado é manifestamente parcial? Está vinculada
jruidico constitucionalmente a prosseguir o interesse público. Mas etsa tem que adotar o memso
comportamentop para com os particulares. A imparcialidade da admnistraçao não é a mesma dos
tribunais é a obrigação que recai na admnistraçao de não desfavorecer os particulares tratando com
igualdad.e este principio está relacionado com o principio da igualdade

“Ser imparcial é não tomar o partido de uma das partes em contenda. Se há duas partes em
contenda e vem um terceiro procurar separá-las, ou dizer quem tem razão, esse terceiro, para ter
autoridade e ser respeitado pelos contendores, tem de ser imparcial – o que significa que tem de
estar numa posição fora e acima das partes (super partes).” (Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, vol. II)

O princípio da imparcialidade tem relação com o princípio da igualdade.

O princípio da justiça

É a ultima ratio. Nunca se alega separadamente este principio. Normalmente conjuga-se com a
violação do principio da igualdade e da proporcionalidade. É o ultimo apelo para que a administração
atue não só legalmente mas materialmente com justiça.

Este princiio tme implícito a ideia de equidade. Deve atender Às particularidade – a

Administração não deve tomar decisões injustas.

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Os tribunais não anulam o ato tendo apenas em conta o principio da justiça. Mas tem grande
utilidade este principio para atender ao mérito da ação. No recurso amdnistrativo aprecia-se não só a
legalidade como o mérito mas que não é feito pelos tribunais.

art. 159º CPA

art. 167º/2 CPA

O superior hierárquico pode tutelar a legalidade e o mérito.

Isto os Tribunais não podem fazer

Só podem avaliar a legalidade do acto, não o mérito.

Apreciação contenciosa

A discricionariedade administrativa como elemento distintivo do direito

administrativa

Conceito e alcance da discricionariedade administrativa

Por vezes a admnistraçao goza de alguma liberdade. Quando a lei concede liberdade à
administraçaoi face a casos concretos falaremos em poder discricionário. É a liberdade que a lei concede
a a admnistraçao de escolher entre duas ou mais soluções a melhor para a apressocuçao do interesses
publico com o menor sacrifício dos interesses subjetios e interesses legalmenre protegidos

Colaço acrescenta que a escolha operada pela amdnistraçao entre as varias soluções não podem ser
feitas ao acaso de forma caprichosa. Acrwscenta a ideia da admnoistraçao escolher a melhor solução
entre as soluçoies igualmente legitima. A melhor tendo em cnta a realização mas ainda porque é a que
mais protege, é a menos intrusiva, ofende menos um direito subjetivo ou interesses leglmente protegido.

Porque é que a atividade administrativa não é toda vinculada? Qual o fundamento racional do pdoer
discricionário. O fundamento racional pode por um lado

1. É difícil para o legislador prever todas as soluções para a infinidades de hipóteses

2. Infinidade de atuações
3. O leguislador admite que a administraçao porque está mais perto dos problemas está em melhor
condições de adotar a decisão em funçao das circunstancias do caso concreto. A
discricionariedade permite uma solução mais equitativa.
4. Há setores da vida administratitva que são por natureza discricionários como na elaboração do
plano urbanístico. Há situações que por natureza não possam deixar de ser descricionarias

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Freitas do Amaral – vinculação de toda a actividade administrativa.

O Prof. Colaço discorda

O Prof. não vê a discricionaridade como um mal

A discricionaridade deve permitir à Administração escolher para cada situação a melhor solução
possível.

Fundamento racional da discricionaridade

1.º É impossível o legislador imaginar todas as situações que a vida nos coloca como também
é impossível para o legislador criar para todas essas situações estipular uma medida concreta.

2.º O legislador tem consciência que me algumas circunstâncias a Administração estará mais
habilitada para saber encontrar a melhor solução para aquele caso concreto.

Poder discricionário

A discricionariedade consiste na liberdade concedida pela lei à Administração de praticar a

solução que entender das 2 ou 3 legalmente admissíveis.

O Prof. Colaço não entende assim.

Entende que a discricionaridade é simultaneamente um poder e dever da Administração

de encontrar a melhor solução para o caso concreto.

A Administração tem o poder de se enganar?

O Prof. Colaço acha que tem que encontrar a melhor solução para satisfazer o interesse
público e com menor sacrifício dos particulares.

“Em suma, na discricionaridade, a lei não dá ao órgão administrativo competente liberdade

para escolher qualquer solução que respeite o fim da norma, antes o obriga a procurar
a melhor solução para a satisfação do interesse público de acordo com princípios jurídicos de
actuação.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II

A discricionaridade não é um mal – Prof. Colaço

- Montante de um subsídio

- Sanção disciplinar

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É melhor que haja discricionaridade

Não há situações iguais

O poder discricionário pode ser a melhor forma de proteger o interesse do particular.

O problema do podr discricionário é o défice de fiscalização da discricionariedaden pelos

tribunais . o poder discricionário é hoje uma conceçao legislativa. Só existe este poder quando e na
medida que a lei atribui essa liberdade. No inicio da era constititucional fora do âmbito da reserva
de lei a amdnistraao pdoeria fazer tudo desde que não atuasse contra a lei. Poderia fazer tudo o que
não fosse ilegal, daí que a discricionariedade administratuiativa nessse tempo era uma espécie de
poder originário da administração. Atualmente é necessário uam habilitação legal. É um poder
jurídico

A lei tem que definir a comopetencia objetiva (qual o órgão e matéria) e subjetiva

Vinculação e discricionaridade: uma dicotomia cada vez menos

constante

“A lei não regula sempre do mesmo modo os actos a praticar pela Administração pública:
umas vezes pormenoriza, outras vezes não associa à situação jurídica por si definida uma
única consequência jurídica, antes habilita a Administração a determinar ela própria essa
mesma consequência. Ou, por outras palavras: a regulamentação legal da actividade
administrativa umas vezes é precisa, outras vezes é imprecisa.” (Freitas do Amaral, Curso de
Direito Administrativo, vol. II)

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Vinculação:
“Em casos como este, a lei regula todos da acção administrativa. A Administração
desempenha tarefas puramente mecânicas, até chegar a um resultado que é o único
resultado legalmente possível.
(…)
Aqui, nós dizemos que a lei vincula totalmente a Administração. Ela não tem a
possibilidade de efectuar qualquer escolha. O acto administrativo é um acto vinculado.
(…)
A lei regula em todos os aspectos aquilo que a Administração deve fazer.” (Freitas do
Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II)

Discricionaridade:

“A lei praticamente nada diz, nada regula, e atribui uma significativa margem de autonomia
à Administração pública. É esta que tem de decidir segundo os critérios que em cada caso
entender mais adequados à prossecução do interesse público.
(…)
Aqui a lei não pormenoriza o sentido da actuação da Administração Pública.”
(Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol.
II)

9.3 Discricionaridade e auto vinculação

O poder discricionário é uma concessão legislativa.

Só existe poder discricionário quando e na medida que a lei o prevê.

É um poder criado pela lei – actua sempre jurídico vinculado.

- Vinculação do fim

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- Vinculação da competência

O poder discricionário está sempre limitado por estas duas vinculações.

Reserva de lei – por princípio não há discricionaridade.

O princípio discricionário também está limitado por este motivo.

A administraçao tem a liberdade de aplicar ou não as restrições

definidas pelko o legislador mas não as pode estabelecer. De salientar
ainda os limites impostos pelos princípios da atividade administrtaiva

A atividade administrativa relaciona-se com o poder vinculado

De um lado temos a discricionaridade e do outro a vinculação.

- Quando há menor vinculação há maior discricionariedade

(maior liberdade decisória e amplitude do poder discricionário)
.
- Quando há maior vinculação há menor discricionaridade.

Um aumenta e outro diminui.

A discricionariedade é o outro pólo da vinculação.

O poder discricionário é uma questão de grau. Uma lei pode conceder ao órgão competências para
adotar competências adequadas. Aqui o conteúdo da norma permite uam grande liberdade de escolha na
solução a adotar. Inversamente o conteúdo da norma pode determinar uma atuação quase estritamente
vinculada, havendo ainda aque reduzida uma margem de discricionariedade nem que apenas se relacione
com o prazo, nomeadamente discricionariedade tmeporal

2 Aspectos sempre vinculados: fins e competências.

“Hoje, o poder discricionário, como todo o poder administrativo, não é um poder inato, é
um poder derivado da lei: só existe quando a lei o confere e na medida em que a lei o
configura.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II)

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9.4 Modalidades da discricionaridade administrativa

Normalmente o pro

(1) An (―Se: poder de actuar ou não) – quando a lei permite a administraçao atuar ou não
atuar, praticar ou não

Ex: conceder ou não uma licença, um subsídio,

uma autorização

Se a lei conceder a admnistraçao de decidir ou não decidir

de praticar ou não praticar. Se não houve
discricionariedade quanto ao na e a administraçao não se
pronunciasse então estaríamos perante uma omisssao. A
administraçao não cumpriu o prazo. A única form serria
um pedido de condenação a pratica do ato legalmente
devido. Contudo se o órgãos gozar de discricionariedade
quanto ao an nem este pedido se pode
Fazer.

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(2) Quid (poder de definir o conteúdo) – liberdade que a lei concede a amdnistraçaod e
dterminar o conteúdo do ato, escolher uam solução entre duas ou mais soluções
legitimas

Ex: sanção de 3 ou 4 meses – o decisor determina o conteúdo; escolher entre duas

sanções disciplinares

Esta é a modalidade mais comum e por isso normalmente se refere descricionaridade

quanto ao ato a adotar. O juiz só pode obrigar a praticar um ato qualquer.outra coisa é quando
o ato é vinculado. Condena a praticar o ato e determina o conteúdo do ato. se o ato for vinculado
e manter a inercia o juiz +pode imitir uam sentençao substitutiva no 179 nº 5, se o ato for
puramente vinculado.

(3) Quomodo (procedimento e forma) – modo da administraçao agir. O órgãos amdinsitrativo

pode graduar a decisão no âmbito de uma escala mais ou menos ampla Pode graduar a decisão
dentro de um determinado âmbito.

(4) Quando (momento de decisão)

Existe sempre mesmo quanto aos actos vinculados.

Ex: a lei determina que a Administração tem que praticar um determinado acto
com determinado conteúdo até um determinado prazo.

Há uma discricionaridade: a Administração pode actuar no princípio ou no final

do prazo.

―Acção de condenação de um acto legalmente devido‖ – art. 66º e ss CPTA

Se a Administração gozar de discricionaridade não há acto devido.

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O acto não é vinculado.

As omissões são vistas de forma errada.

O silêncio da Administração pode ser devido a cautela – é melhor demorar mais a

decidir mas decidir bem.

Há procedimentos complexos – difíceis de decidir.

Como é que interprete confrontado com uma norma jurídica quais os critérios para
distinfuir uma norma que vincula a atuação da admnistraçao ou tem discriciuonariedade?

Técnica legislativa para distinguir as actuações vinculadas das discricionárias.

- discricionaridade quanto ao An
- discricionaridade quanto ao Quid
- discricionaridade quanto ao Quomodo
- discricionaridade quanto ao Quando

Quais as técnicas legislativas?

Numa norma vinculada a estatuição da norma determina a solução a adotar. Se a norma

for discricionária verifica-se uma abertura na estatuição da norma que concede a
administração a liberdade de escolher uma entre as varias soluções. Verificada a
hipótese legal a resposta pode ser variada.

Exemplos:
- Cidadão requer ao Governador Civil um passaporte, este emite o acto no prazo de
10 dias – poder vinculado (mas há discricionaridade quanto ao quando) - não há liberdade
de escolha

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Não há actos puramente vinculados nem actos puramente discricionários.

- DL 380/99 – estabelece o regime jurídico de instrumentos de gestão local

art. 138º/1

Para atenuar o desiquilibrio a lei contempla ecnica periculaçao.

- DL 555/99, 14 de Dezembro – regime jurídico da urbanização art.

24º/2/b

- art. 100º/2 CPA a lei está a escolher ente uam audiência escrita e oral. Qundo o legislçador
quer conceder poder discricionário este utiliza normalmente entre a previsão legal e
estatuição um conceito que é pode . normalmente o elemento de ligação pelo pode. Ou pelo
estabelecimento de medidas e soluções em alternativa

9.5 Discricionaridade e conceitos relativamente indeterminados: as

várias teses

Há situações afins a adescriicoanriedade administrativa que não são situações de

discricionariedade como é o caso dos conceitos jurídicos indeterminados. Tal se verifica ainda nas
situações com a expressão de “discricionariedade técnica”.
Colaço não concorda com freitas do amarsal. Se a é técnica não há liberdade de escolha a não ser
nos domínios em que não há confiança absoluta a«havendo juizod e prognose. Se a administração recorre a
critériso de natureza técnico cientifica em que não haja duvidas a afirmação é contraditória. Um estudo
pode determinaar que uma ponte seja construída num determiando lugar.

Conceitos jurídicos (relativamente) indeterminados – existem no direito penal, civil,

administrativo, etc. um conceito muito vagop corresponde a uma delegação de poder
discricionário.
Um conceito classificatório não é um conceito jruidcio inderminado porque o seu
sentido ou alcance pode ser determiando por interpretação ou recorrendo ou conceitos
científicos. É o caso da incapaicidade do trebalho.
Afata-se o conceito absolutamente vagos. É impossível pela va hermenêutica
determinar o sentido alcance conteúdo. O conceito só abordável numa ótica puramente
objetivo, correspondendo a uma dleagaçaod e poder discricionário.
Ana Sofia Barbosa

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Já os conceitos classificatória são relativamente determinados.

“Conceitos indeterminados são aqueles “cujo conteúdo e extensão são em larga medida
incertos”, (…). A sua utilização pelo legislador é hoje em dia frequentíssima. É assim porque
a lei precisa de se abrir à mudança das concepções sociais e às alterações da vida trazidas
pela sociedade técnica.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II)

Interessas os conceitos jurídicos relativamente indeterminados. São conceitos de

natureza híbridos podem ser determinados pela interpretação e é objetivamente irredutível a
qualquer esforço hermenêutico. Vejamos quando uam lei diz que a adinistraçao pdoe
escolher um jurista de reconhecido mérito. A admnistraçao não está a dizer um jurista
qualquer. Obriga a administraçao a densificar o conceito. Obriga a densificar o conceitos
através de lementos mensuráveis e objetivos. São estes conceitos que nos importam que tem
que ver com a maneira de perspetiva a relação entre administração e juiz. Será este problema
de mera interpretação do direito? Ou inversamente quando o legislador utiliza conceitos cujo
conteúdo é vago e impreciso e não é determiandao anteds do esforço interpretativo será que
existe discricionariedade? Será a utilçizaºçao destas técnica dos conceitos jridcios
relativa,ente indeterminados é uma outra forma de legislador conceder liberdade de
apreciação à administraçao?
Há quem entende que se trata de um mero problema de interpretação da lei. o juiz
teria a ultima palavra. Dou lado oposto há quem entenda que os conceitos indeterminados é
uam forma técnica como considera Rogério Soares, baseado numa tese alemã.

Conceitos jurídicos indeterminados

Problema: Será que quando o legislador utiliza conceitos jurídicos indeterminados quer
atribuir uma liberdade ou autonomia à Administração?

Várias teses
Discricionaridade e conceitos relativamente indeterminados: as várias
teses

Ana Sofia Barbosa

Baixado por Simão Fino (simaojfino@gmail.com)

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Há situações afins a adescriicoanriedade administrativa que não são situações de

discricionariedade como é o caso dos conceitos jurídicos indeterminados. Tal se verifica ainda nas
situações com a expressão de “discricionariedade técnica”.
Colaço não concorda com freitas do amarsal. Se a é técnica não há liberdade de escolha a não ser
nos domínios em que não há confiança absoluta a«havendo juizod e prognose. Se a administração recorre a
critériso de natureza técnico cientifica em que não haja duvidas a afirmação é contraditória. Um estudo
pode determinaar que uma ponte seja construída num determiando lugar.

Conceitos jurídicos (relativamente) indeterminados – existem no direito penal, civil,

administrativo, etc. um conceito muito vagop corresponde a uma delegação de poder
discricionário.
Um conceito classificatório não é um conceito jruidcio inderminado porque o seu
sentido ou alcance pode ser determiando por interpretação ou recorrendo ou conceitos
científicos. É o caso da incapaicidade do trebalho.
Afata-se o conceito absolutamente vagos. É impossível pela va hermenêutica
determinar o sentido alcance conteúdo. O conceito só abordável numa ótica puramente
objetivo, correspondendo a uma dleagaçaod e poder discricionário.
Já os conceitos classificatória são relativamente determinados.

“Conceitos indeterminados são aqueles “cujo conteúdo e extensão são em larga medida
incertos”, (…). A sua utilização pelo legislador é hoje em dia frequentíssima. É assim porque
a lei precisa de se abrir à mudança das concepções sociais e às alterações da vida trazidas
pela sociedade técnica.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II)

Interessas os conceitos jurídicos relativamente indeterminados. São conceitos de

natureza híbridos podem ser determinados pela interpretação e é objetivamente irredutível a
qualquer esforço hermenêutico. Vejamos quando uam lei diz que a adinistraçao pdoe
escolher um jurista de reconhecido mérito. A admnistraçao não está a dizer um jurista
qualquer. Obriga a administraçao a densificar o conceito. Obriga a densificar o conceitos
através de lementos mensuráveis e objetivos. São estes conceitos que nos importam que tem
que ver com a maneira de perspetiva a relação entre administração e juiz. Será este problema
de mera interpretação do direito? Ou inversamente quando o legislador utiliza conceitos cujo
conteúdo é vago e impreciso e não é determiandao anteds do esforço interpretativo será que
existe discricionariedade? Será a utilçizaºçao destas técnica dos conceitos jridcios
relativa,ente indeterminados é uma outra forma de legislador conceder liberdade de
apreciação à administraçao?
Há quem entende que se trata de um mero problema de interpretação da lei. o juiz
teria a ultima palavra. Dou lado oposto há quem entenda que os conceitos indeterminados é
uam forma técnica como considera Rogério Soares, baseado numa tese alemã.

Ana Sofia Barbosa

Baixado por Simão Fino (simaojfino@gmail.com)

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Conceitos jurídicos indeterminados

9 de dezembro
Problema: Será que quando o legislador utiliza conceitos jurídicos indeterminados quer
atribuir uma liberdade ou autonomia à Administração?

O que pretende? Atribuir grande margem de apreciação ou não? Ou pretende limitar a

margem de livre decisão da administração obrigando a densificar os conceitos jurídicos até
onde for objetivamente possível. Coloca uma questão fundamental entre a administração e o
poder judicial.

A última palavra de aplicação do direito cabe ao juiz e não à administraçao.

Várias teses

Tese de Afonso Queiró

Ana Sofia Barbosa

Baixado por Simão Fino (simaojfino@gmail.com)

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Há quem diga que o problema é um problema de interpretação e aplicação da lei.

Só pode haver uma interpretação.

Interpretação vinculada

Compete ao juiz tutelar a legalidade.

Tese de Rogério Soares e Vieira de Andrade

Modalidade de conceder liberdade de decisão e apreciação à Administração.

Conceito de discricionaridade unitário e integrado.

Tese de Otto Bachof: Teoria da liberdade de apreciação

Tese intermédia

Os conceitos jurídicos indeterminados têm uma dimensão determinada através da

interpretação e têm outra dimensão susceptível de ser densificada pela
Administração. tem um estrtutra hibrida. É redutível nume sforço interpretativo quanto a
sentido e alcance mas por outro lado tem diemntsao que não é suscetível de ser determinada
como do ponto de vista administrativo e judicial. O interprete deve fixar os limites externos
do conceito.
O interprete desde que atue no âmbito da interpretação fixada a margem de livre
apreciação resulta do momento da subsunção da situação concreta À previsão legal. A
margem de livre apreciação esgotava no momento de subsunção d ahipote concreta na
previsão legal. A margem de livre apreciação resultava da apreciação cujo sentido e alcance
não é determ,ianvel pela via hermenêutica. Não se tarta de margem de livre decisão mas de
livre apreciação, algo semelhante ao poder discricionário. Tem que ver o que la cabe. Ver
que elementos, que hipoteses cabem no conceito para diminuir o garu de indeermiançao. A
partir daqui a administraçao recupera uammcerta margem de livre apreciação.
Ana Sofia Barbosa

Baixado por Simão Fino (simaojfino@gmail.com)

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A tese limita a lvre decisão da amdnistraçao e magernm de liiivre apreciação das

amdnistraçoa. Ao usar estes conceitos o legislador obriga a admnistraçao a densificar esses
conceitos. .Esta vai entender que critérios preenchem oconceito. A margem de livre decisão
é encurtada. Haverá contudo uma dimensão que será irredutível que OTTo bachof remete
para o momento da subsunção. Aqui colaço discorda

- fase determinada – através da interpretação

- fase indeterminada – o intérprete não consegue saber qual é o sentido e alcance da
lei.

Tese do Prof. Colaço – enquadra-se na tese intermédia: Teoria da liberdade de

apreciação.
Há confusão entre apreciação e qualificação jurídica de um facto. Exemplo: quando as
forças de segurança tomam uma medida de segurança para uma manifestalçao a medida
devem ter em conta a apreciação que os Agentes FAZERM E A QUALIFicAÇAO.
Não são actividades estritamente discricionárias nem vinculadas.

1. EXISTENCIA DO FACTO
2. Qualificar juridicamente o facto
3. Apreciá-lo livremente

Há que distinguir estes três momentos.

Não tem em vista ampliar/alargar a discricionaridade administrativa, não retira

margem de apreciação a admnistraçao . Pelo contrário, o legislador quer restringir e
limitar o poder discricionário obrigando a Administração a densificar as normas
jurídicas de conceitos jurídicos determinados. A administraçao é obrigada a agir de forma
mais cautelosa.

- Os conceitos absolutamente vagos são sem dúvida formas de actuação

discricionária.
- os conceitos relativamente determinados são susceptíveis de total determinação.

Ex: incapacidade para o trabalho provocado por um acidente – conceitos classificatórios.

Ana Sofia Barbosa

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Os conceitos que estão em causa são os conceitos que nem são absolutamente vagos
nem são susceptíveis de total determinação.

Ana Sofia Barbosa

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Quando a Administração fixa uma determinada interpretação ela tem a faculdade de

reconduzir as situações da vida a uma determinada norma jurídica.

Onde aparece a discricionaridade?

Na subsunção – na recondução das situações da vida a uma determinada norma

jurídica.

Liberdade de apreciação que a Administração tem.

Aqui o juiz limita o seu controlo jurisdicional.

Conceitos indeterminados: a ver do Prof. Colaço

- Nem são puramente vinculados
- Nem são uma forma de atribuir poder discricionário

Prof. Colaço

Conceitos relativamente indeterminados

1. – o intérprete deve fixar os limites externos do conceito (determinar o que lá não

cabe com segurança) – elementos negativos.
2. – deve determinar os elementos que cabem no conceito – elementos positivos.

Elementos neutros – liberdade de decisão e apreciação por parte da Administração.

(não se sabe se cabe ou não)

É aqui que o juiz não pode actuar

O poder do juiz limita-se

Ana Sofia Barbosa

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Outros defendem que o juiz controla tudo (tese de Afonso Queiró) ou que não
controla nada (tese de Rogério Soares, Vieira de Andrade)

Tese do Prof. Colaço – obriga a Administração a densificar os conceitos e é uma

forma de limitar a liberdade de actuação.

Tem consequências ao nível do controlo jurisdicional.

Discricionariedade administrativa e autovinculaçao

Quando o legislador utiliza a técnica remete a administraçao para uma decisão

casuística do poder discricionário. A lei consagra que a amdnistraçao tem que decidir
atendendo as circunstancias de cada caso concreto. Contudo a administraçao pode-se
autovincular. Ao estabelecer normas gerais e abstratas fixa os critérios que vao presidir
amapreciaçao de um grupo de casos. Autovinculanmdo-seatraves de normas gerais eabstratos
fixa critérios que servirão como parâmetro. É necessário ter algu cuidado na interpretação da
norma atributiva. O interprete tem que se confrontar com a norma e saber se esta contem uma
proibição da administraçao. Se vencermos a primeira dificuldade se não houver limite
expresso e explicito não há razoes para que a administraçao n se possa vincular. Poupa-se
recursos e tempo na amdnoistraçao e sobretudo da parte do particular a parte ve a atuação da
adnistraçao mais previsível, ganha-se na meidada em que se aume ntam a grantias dos
interessado. Assim se um se autovincular este não pdoe na tomada de ecisao afastar dos
critérios adotados sob pena do ato ser ilegal. Ao autovincular-se não se pode afastar desses
critérios sobre pena de ilegalidade.
Uma parte da doutrina interroga-se se a autovinculaçao deveria ser total. Colaço
Antunes considera que seria reduzir a atividade administrativa a zero. Deve haver uma
abertura na norma atributiva para uam certa luiberdade do material instrutório até para efetiso
de apreciação.
Há duas técnicas: normas internas e externas. Um outro ponto ainda prende-se com o
controlo jurisdicional. É um pouco menos intenso do que se estivermos perante uma
competência vinculada, mas há semrpe aspetos vinculados. A norma tem que ferir a entidade
com competência e o fim que é o interesse publico que +´oi fundamento e limite do poder
discricionário. O«a admnistraçao não pode exercer a discricionariedade no sentido dos
interesses privados. os interesses senundarios são chamados ao procedimento para tornar a
decisão mais equilibrada. Deve tomar em consideração todas as posições subjetivas dos
particulares.
Para uma garnde parte da doutrina o interesse public primário é uam espécie de
interesse formal quie conduziria a que o interesse publcio primário seria o resultado da
ponderação entre vários interesses públicos secundários elegendo o mais idóneo. Coplaço
Ana Sofia Barbosa

Baixado por Simão Fino (simaojfino@gmail.com)

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Antunes afata a ideia que abriria a possibilidade da amdnistraçapo ter descrcionariedade

quanto aos fins. O interesse publcio primário é mais substantivo.ha aqui um um«omento
prejudicial previa. O interprete tem que saber previamente qual o interesse puyblico. Isto
determina o fim da atividade administrativa. O interesse público primário nunca é objeto de
ponderação. Servem para a melhor concretização possível. Não servem para eleger interesse
publico primário ou essencial. Quanto aos aspetos vinculados o juiz não tem dificuldade.

Limites do poder discricionário e respectivo controlo

jurisdicional

Vício típico da discricionaridade – desvio do poder: mas não é o único.

A consequência jurídica é a anulabilidade, mas pode ser mais grave. Se seguir um

interesse privado tem como vicio a anulabilidade. Este é o vicio típico que corresponde ao
exercicio do poder discricionário. Pode haver vícios de competência, de violação de lei, vicio
de natureza formal.

Ana Sofia Barbosa

Baixado por Simão Fino (simaojfino@gmail.com)

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Vício principal

Limites do poder discricionário

São os princípios fundamentaids da atividade administrativa, fundamentalmente os princípios

da igualdade e proporcionalidade em sentido amplo e proibição do excesso.

Imagine-se que numa manidfestaçao há a doçao de uma medida rdical, há a violação do

principio d aporprocionalidade.

Podem existir ainda aoutros limites quanto ao exercicio do poder discricionário. Pode haver
um erro de facto. Imagine-se que um órgão não concede um subskdio com bae nuima apreciação
errada da condição económica e social do requerente. Ou voltando ao exemplo da admnistraçao
normalmente só se admite o controlo jruisdiconal quando há um erro manifesto de apreciação, o
critério da evidencia. Nos anos 70 fo bem acolhido, contudo na atualidade não tanto. Só o erro
manifesto é relevante? A qualificação jurídica do facto é também uam operaço juridcia e asism para a
dminsitraçao ficaria margem de livre apreciaço mas entretanto tinha-se reduzido bastante e tinha
aumentado o pode de cognição do poder do juiz administrativo.

Há que distintguir os juízos de legalidade dos juízos de mérito sendo que ao juiz so compete a
fiscalização dos vícios de legalidade. Os juízos de mérito de acorodo com o entidmento tradicional
remetem para regras meta jurídica em saber se foi eficaz, por exemplo. Normalmente o tribunal só
aprecia dos vícios de legalidade e não aprecia os vícios de mérito. Por um lado tem receio de invadir
o principio da sepraçao de poderes e por outro lado a cocnessao do mérito remete para a concessão do
principio da amdnistraçao remetendo para critérios metajuridicos, como principio de oportunidade,
dai anao serem da sindicância do juiz. Não haveria importância em jurisdificar o conceito de boa
administraçao? Havweria a vantagem se houvesse esforço em jusrisdificar os juiizos de mérito.

Artigo 3º CPTA -.

M entendimento mais eficaz do dever de boa administraçao era dar uma mbito procedimental.
Quando a amdnistraçao cgasse ao momento da fase constituiva não pode praticar em incongruência
com o material instrutório. Aqui haveria um vicio do procedimento e lementos sintomáticos de desvio
de poder. Não haveria margem para jurisdificar? O mérito é resultado do exercico do poder
discricionário. O juiz pode sindicar os vários momentos em que se consun«bstanciou o pdoer
discricionário e o resultado não pode ser jurídico. Isto permitia um controlo indireto do mérito vsito
como resultado do poder discricionário.

Ana Sofia Barbosa

Baixado por Simão Fino (simaojfino@gmail.com)

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“O poder discricionário da Administração pode ser limitado juridicamente por duas

formas diferentes: ou através do estabelecimento de limites legais, ou através da
chamada auto-vinculação.

a) Os limites legais são aqueles que resultam da própria lei. (…). A lei estabelece
mais ou menos limitações, conforme entender. Além disso, também os princípios
constitucionais relativos ao exercício da actividade administrativa condicionam
qualquer decisão administrativa discricionária.
b) Por outro lado, pode haver limites que decorram de auto-vinculação. (…) a
Administração pode exercer os seus poderes de duas maneiras diversas:
- pode exercê-los caso a caso, adoptando em cada caso a solução que lhe
parecer mais ajustada ao interesse público. (…)
- mas a Administração pode proceder de outra maneira: na base de uma
previsão do que poderá vir a acontecer, ou na base de uma experiência
sedimentada ao longo de vários anos de exercício dos seus poderes, a
Administração pode elaborar normas genéricas em que anuncie os critérios a
que ela própria obedecerá na apreciação de cada tipo de casos” (Freitas do
Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol.
II)

“Concluímos, por conseguinte, que, nos casos em que exista, o poder discricionário
só pode ser exercido dentro dos limites que a lei para ela estabelecer, ou dentro dos
limites que a Administração se tenha validamente imposto a si mesma.” (Freitas do
Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II)

Controlo do exercício do poder discricionário

Modalidades

“A actividade da Administração está sujeita a vários tipos de controlos, que podem

ser classificados, por um lado, em controlos de legalidade e controlos de mérito, e, por
outro, em controlos jurisdicionais e controlos administrativos.
Os controlos de legalidade são aqueles que visam determinar se a Administração
respeitou a lei ou a violou.

Ana Sofia Barbosa

Baixado por Simão Fino (simaojfino@gmail.com)

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Os controlos de mérito são aqueles que visam avaliar o bem fundado das decisões
da Administração (…).
Os controlos jurisdicionais são aqueles que se efectuam através dos tribunais.
Os controlos administrativos são aqueles que são realizados por órgãos da
Administração.
(…)
- o controlo de legalidade em princípio tanto pode ser feito pelos tribunais como
pela própria Administração, mas em última análise compete aos tribunais;
- o controlo de mérito só pode ser feito, no nosso país, pela Administração.
(…)
Costuma-se dizer que no mérito do acto administrativo se se compreendem duas
ideias: a ideia de justiça e a ideia de conveniência.
O que é a justiça de um acto administrativo? É a adequação desse acto à necessária
harmonia entre o interesse público específico que ele deve prosseguir, e os direitos
subjectivos e os interesses legalmente protegidos dos particulares eventualmente
afectados pelo acto.
Quanto à conveniência do acto, é a sua adequação ao interesse público específico
que justifica a sua prática ou à necessária harmonia entre esse interesse e os demais
interesses públicos eventualmente afectados pelo acto.” (Freitas do Amaral, Curso de
Direito Administrativo, vol. II)

Âmbito

“ Como é que estes vários controlos incidem sobre o poder discricionário da

Administração?
Os poderes conferidos por lei à Administração ou são vinculados, ou
discricionários, ou (…) são em parte vinculados e em parte discricionários.
O uso de poderes vinculados que tenham sido exercidos contra a lei é objecto dos
controlos de legalidade.
O uso de poderes discricionários que tenham sido exercidos de modo inconveniente
é objecto dos controlos de mérito.
Quando os poderes utilizados sejam em parte vinculados e em parte discricionários,
o exercício ilegal (…) é susceptível de controlo de legalidade; e o seu mau uso (…) é
susceptível de controlo de mérito.
A legalidade de um acto administrativo (…) pode ser sempre controlada pelos
tribunais administrativos, e pela Administração. O mérito de um acto administrativo
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(…) só pode ser controlado pela Administração.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, vol. II)

Impugnação de actos discricionários

“entende-se hoje pacificamente que os actos discricionários, por isso que são
sempre também em certa medida praticados no uso de poderes vinculados, podem
ser atacados contenciosamente com fundamento em qualquer dos vícios do acto
administrativo. (…)
- podem ser impugnados com fundamento em incompetência, (…).
- podem ser impugnados com fundamento em vício de forma, (…).
- podem ser impugnados com fundamento em violação da lei, (…).
- e podem ainda ser impugnados com fundamento em quaisquer defeitos da vontade,
nomeadamente erro de facto, (…).
Não há em rigor controlo jurisdicional do exercício do poder discricionário, mas
sim:
- por um lado, controlo administrativo de mérito sobre o bom ou mau uso do poder
discricionário;
- e, por outro lado, controlo jurisdicional de legalidade sobre o acatamento ou não
das prescrições legais no exercício de poderes administrativos que, para além desses
aspectos vinculados, sejam poderes discricionários.
O “desvio de poder” não é , pois como normalmente se diz, a única ilegalidade
possível no exercício de poderes discricionários – é, sim, apenas, a ilegalidade típica
do exercício de poderes discricionários fora do seu fim. Mas há outras.
(…) o desvio do poder será sempre um vício correspondente à discrepância entre o
fim efectivamente prosseguido pela Administração e o fim legal; e os casos de
divergência comprovada entre o fim real e o fim legal serão sempre, fatalmente, em
escasso número.
A única forma ampla e eficaz de criar condições para um controlo efectivo do exercício
do poder discricionário da Administração está, (…), no aumento do número de
vinculações legais, isto é, de aspectos vinculados no exercício de poderes
administrativos.
(…)
O reforço do controlo jurisdicional do poder discricionário da Administração não será
nunca obtido em larga escala pelo canal do desvio de poder, mas antes através do
alargamento dos casos de incompetência, vício de forma e violação da eli no plano
do exercício de poderes discricionários.” (Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, vol. II)
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9.7 Interesse público e discricionaridade administrativa

“O problema da identificação e da concretização do interesse público (primário) é

um velho problema ainda não definitivamente resolvido.
A actividade administrativa e, particularmente, a actividade discricionária, não
pode prescindir do fim, enquanto razão justificativa do agir administrativo.
(…)
Com a teoria da discricionaridade administrativa, GIANNINI consuma a grande
viragem, a começar pela exigência de concretização do vínculo do fim formalmente
prefigurado na norma. Considerando que a actividade administrativa consiste na
prossecução do interesse público definido pela lei, GIANNINI veio evidenciar a
estreita relação que se estabelece entre a realização do interesse público e a
discricionaridade administrativa. Para GIANNINI, o aspecto central da
discricionaridade administrativa está na procura da melhor modalidade possível de
realização do interesse público primário normativamente definido. Esta é a tarefa da
Administração, cuja escolha última e melhor só deverá poder ser uma e não uma
qualquer.” (Colaço Antunes, O Direito Administrativo e a sua Justiça no Início do Século XXI,
Coimbra, 2001)

“ A relação entre interesse público e discricionaridade administrativa manifesta-

se num duplo princípio, em que o interesse público é, por um lado, o fim da actividade
adminis trat iva e, por outro, o li mite posi tivo do acto.” (Colaço Antunes,
O Direito
Administrativo e a sua Justiça no Início do Século XXI, Coimbra,
2001)

“Se, para GIANNINI, o acto discricionário resulta vinculado à presença de

interesses públicos preconstituídos, enquanto motivos juridicamente relevantes, tal
não deixa de colocar o problema de saber como distinguir os motivos juridicamente
relevantes daqueles que o não são, face a uma pluralidade de escopos, todos
aparentemente dignos de tutela.” (Colaço Antunes, O Direito Administrativo e a sua Justiça
no Início do Século XXI, Coimbra, 2001)

“Em síntese, se o nosso pensamento estiver certo, a Administração (e depois o juiz)

deve aclarar previamente, no âmbito da concreta previsão legal, o interesse público
essencial ou primário, enquanto critério objectivo e juridicamente relevante da sua
actuação. O que vem ponderado são os interesses públicos secundários e os
interesses privados, não o interesse público primário. Este resulta da norma a
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interpretar e a aplicar, servindo os processos ponderativos, não para individualizar

o interesse público primário, mas tão-só para relativizar proporcionalisticamente o
valor e o peso do interesse público específico correctamente contextualizado.”
(Colaço Antunes, O Direito Administrativo e a sua Justiça no Início do Século XXI, Coimbra,
2001)

“Neste quadro, creio que hoje o conceito de vínculo teleológico, no duplo sentido
definido por GIANNINI, de fim normativamente fixado e limite externo de validade
do acto, ganha um novo sentido.
O nosso discurso tem sido à luz do entendimento que vê a discricionaridade
“vinculada” ao dever de encontrar a melhor solução possível para o caso concreto e
não à possibilidade de escolha, entre várias, possíveis e legítimas soluções.
Em síntese, a consideração dos interesses públicos secundários e dos legítimos
interesses dos particulares deve servir para conferir razoabilidade, proporcionalidade
e justiça à solução administrativa, mas nunca para definir e qualificar e muito menos
para compor o interesse público primário. Este escapa ao processo ponderativo, na
medida em que é fixado directa ou indirectamente pelo legislador ao definir as
atribuições e competências dos órgãos administrativos, numa acentuação
igualmente pertinente da dimensão organizativa do interesse público.” (Colaço
Antunes, O Direito Administrativo e a sua Justiça no Início do Século XXI,
Coimbra,
2001)

“A nossa tese é simplesmente esta: a discricionaridade administrativa – como

liberdade de escolha entre várias soluções, todas igualmente “legítimas” –
normativa e procedimentalmente não existe ou, pelo menos, está substancialmente
encurtada. O que existe é uma forma, por excelência proporcionalística, da função
administrativa – vinculada no princípio, fim legal, no meio, através do

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procedimento, e, na fase terminal, na decisão final, que não deve ser mais que o
reepílogo do esforço interpretativo e procedimental.
(…)
E se não há discricionaridade administrativa no sentido antes referido (enquanto
liberdade de escolha), há ainda menos poder discricionário. A existir, este está
fundamentalmente na escolha dos meios para realizar o interesse público. Este
poder, é, porém, um poder essencialmente técnico e, a haver discricionaridade,
também o é cada vez menos do ponto de vista da tutela processual, face ao princípio
da tutela jurisdicional efectiva (arts. 20.º e 268.º da CRP). O que existe e permanece
é a discricionaridade legislativa, com o limite da liberdade constitutiva do legislador
ordinário se encontrar também aqui previamente vinculada à determinação dos
interesses públicos pela Constituição.
Contudo, a doutrina portuguesa, salvo raras excepções, tem optado por se
concentrar essencialmente na distinção entre discricionaridade e conceitos jurídicos
indeterminados, descurando o ensinamento de GIANNINI da centralidade da
relação entre discricionaridade e interesse público.” (Colaço Antunes, O Direito
Administrativo e a sua Justiça no Início do Século XXI, Coimbra, 2001)

10.O procedimento administrativo como categoria jurídica nuclear

10.1 Actualidade e relevância do procedimento administrativo: a

centralidade da relação jurídica administrativa

É hoje uam categoria, instituito jurídico fundamental do direito administrativo. .

1. a sua relevância resulta da lei fundamenta

Importância e actualidade do procedimento administrativo.

Não resolve todos os problemas do direito administrativo.

Importância jurídico-constitucional

art. 267º/5 CRP – imposição constitucional de elaborar uma lei que regulasse os
procedimentos tipo da actividade administrativa.o legislador ordinário deve elaborar
uma disciplina normativa das varias formas de atuação da amdnistraçao através das
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várias formas de lei. a relevância jurídico constitucional da categoria comepreende-se

em funçao do estado de direi. Há um comando dirigido ao legislador para disciplinar as
formas de atuação administrativa. Há uma preocupação que visa a +ratica de decisões
legais e materialmente justas e em função do principio democrático. Aponta para a ideia
da participação da intervenção dos interessados na atividade administrativa que pode
afetar as posições jurídicas favoráveis.

- actos
- regulamentos
- contrato público

Esta imposição constitucional tem que ser relacionada com 2 princípios:

(1) Princípio do Estado de Direito – a administração tem que tomar decisões legais,
justas e eficazes.
Isto só é possível se a actividade administrativa estiver previamente regulada através
de um acto legislativo.

Instrumento de garantia das posições dos particulares.

Decisões legítimas mas também materialmente justas e eficazes.

Afasta a existência de actos ilegais – tenta-se evitar o maior número de ilegalidades.

(2) Princípio democrático – ideia de participação.

Permite aos particulares participar no procedimento administrativo.

Insuficiência dos mecanismos clássicos da representação política.

Daí a participação dos particulares

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Visa tornar a actividade administrativa mais consensual e transparente.

Estes 2 princípios decorrem do art. 267º/5 CRP.

2. Importância jurídico-
administrativa

Com a introdução no ordnamento jurídico de uma ideia de procedimento

amdnistrativo a centralidade do direito administrativo está na relação jurídico
administrativa e não no ato administrativo. Tem implícita a ideia que o direito
adminsitartivo não é apenas o direito admnistraçao mas o direito dos direitos das
garantias e dos particulares. Isto terá implicações até no alargamento da tutela
jurisdicional.
Do ponto de vista juridico processual há uma conceções que apontam para
uma conceçao ampla de procedimento, considerando meras espécies de género.
Colaço não concordo. Considera que são realidade autónomas, distintas ainda
que complementares. O processo formal é mais solene que o procedimento
administrativo em segundo lugar os objetivos são diferentes. o processo
administrativo tem em vista a resolução de litígios entre particulares e
administração através de uma instancia neutra que são os tribunais
administrativos. Advoga-se dois institutos jurídicos distintos. Mas há relações
entre procedimento e processo. Há uma relação de complementariedade. A
cocneçao da escola de Lisboa influenciada pela doutrina francesa via o processo
como a continuação do procedimento dai a construção da impgnaçaoes
adminsitartivas necessario como o recursos hierárquico necessário que era o
momentos de união. O procedimento é uma espécie de pre processo
O procedimento tem relação desde logo ao nível do objeto do processo que
é toda a relação jruidcio administrativa. E o processdiemtno é forma juridica da
relação do direito administrativo. Não conhece apenas do ato final. Mais há uma
relação ao nível da legitimidade. Há aqui um aspeto relevante. Vem ampliar a
legitimidade processual ativa que é muito ampla 53 e 54
O procedimento tem vantagem face ao processo porque possui um prazo
conforme o artigo 58, sendo uma forma de tutela jurídica preventiva cporque os
particulares podem intervir antes da fase constitutiva enquanto que no processo
normalmente estamos na fase patologica, o ato normalmente já foi praticado e os
danos produzidos na esfera jurídica do destinatário.
O procedimento para alem de tutela jurídica preventiva permite compensar
uma tutela jurisdicional. Hoje o procedimento é a forma por excelência do
principio da juriscidade em sentido amplo. Disciplina normativamente todos as
fases e atos que tem que ser praticados em determinadas fases.
O procedimento administrativo veio revolucionar o direito administrativo.
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Durante muitos anos a centralidade do direito administrativo assentava no acto

administrativo definitivo e executório.

São hoje ideias ultrapassadas

Ideia de uma administração agressiva: o particular só entrava em contacto com a

Administração quando reclamasse do acto ou recorresse do acto (recurso hierárquico
e tutelar).

Entrava em contacto numa fase em que já havia a lesão.

O procedimento administrativo veio instaurar uma nova noção de relação jurídica.

Forma procedimental – a relação existe através do procedimento administrativo.

Embora o procedimento se constitua por um acto final também existem actos

instrumentais que podem ter autonomia jurídica, autonomia externa logo podem ser
impugnados sem se esperar pelo acto final.
O particular deixou de ser um administrado, passa a ser um sujeito activo de
actividade administrativa.

O procedimento teve muita importância no plano jurídico-administrativa.

Todos os particulares que têm legitimidade procedimental em princípio têm

legitimidade processual.

art. 55º/3 CPTA – presunção de legitimidade processual

O facto da actividade administrativa estar regulada por uma lei:

- disciplina a actuação da administração – limita a discricionaridade administrativa.

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Há um procedimento administrativo que deve ser seguido pela Administração.

Procedimento ≠ Processo

Institutos complementares mas autónomos

O Prof. Colaço entende assim: não concorda com a doutrina de Lisboa.

O legislador constitucional ao impor aquela disposição e o legislador ao cumprir

elaborando a lei permite ao juiz administrativo um controlo jurisdicional muito mais
intenso.

O juiz não avalia só o acto final: ele avalia o acto à luz do que se passou no
procedimento administrativo.

art. 1º CPA – processo administrativo

O juiz confronta-se com todo o procedimento administrativo e não só com o acto

final.

- amplia o próprio objecto – o juiz percebe como a Administração chegou àquela

decisão.

Verifica se houve algum vício

Controlo muito mais amplo

Procedimento administrativo ≠ processo administrativo

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Visa obrigar a Administração a Resolver os litígios entre as partes

tomar boas decisões (legais, justas) (Administração e particulares)

Evita-se a prática de actos ilegais Sede judicial feita através de um juiz

independente

Ana Sofia Barbosa

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A função do juiz é oferecer ao

particular uma decisão justa, legal
por parte da Administração.

São institutos diferentes ainda que a ver do Prof. Colaço complementem-se.

Teses e Conceito de procedimento na doutrina nacional e estrangeira

Grandes construções dogmáticas sobre o procedimento administrativo

Tese de Adolf Merkl – autor da escola de kelsen – coloca no topo a groundnorm

quem legitima a ground norma? Qual é hoje?

Procedimento administrativo como categoria geral do direito.

2 Premissas

1 – O direito regula as próprias formas administrativas

2 – O sistema jurídico desenvolve-se a partir de normas superiores que leva-nos a
criar as normas inferiores

Merkl vê o procedimento administrativo é o modo de produção de atos administrativos por

aplicação de normas jurídicas superiores Este autor teve alguma importância.
Salientou a importância de uma lei que ordenasse a actividade administrativa.

Forma de realização do direito geral.

Ana Sofia Barbosa

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Ele vê o procedimento administrativo como modo de formação e produção das

decisões administrativas por aplicação de normas jurídicas superiores.

Tese de Aldo Sandulli: concepção formalista – Rogério Soares segue esta doutrina.
Ve o procedimento como sucessão ordenada de atos e formalidade destribuidas ao
longo do tepo e por varias fases e unidades temporais.
O procedimento administrativo tem 3 fases:
- preparatória
- constitutiva – o órgão responsável pratica a decisão
- integrativa da eficácia muitas vezes designada por complementares. O ato praticado
na fase constitutiva só se torna produtor de efeitos jurídicos externos depois de
cumpridos de determinado requisitos de eficácia

É uma conceção importante. Por um lado limita a livre decisão da administração

A tese formalista de Sandulli foi a teses que teve mais impacto no nosso CPA.

art. 1º/1 CPA

“Entende-se por procedimento administrativo a sucessão ordenada de actos e
formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração
Pública ou à sua execução.”

Ele vem dizer que o procedimento é uma sucessão de etapas temporais que se
desenrolam ao longo do tempo até culminarem no acto final.

Várias fases

Teve uma grande importância se tivermos em conta a tese substancialista: Ferrara.

Os actos que eram praticados anteriormente à fase de decisão não tinham relevância
externa. Só interessa o acto final.

Tese de Sandulli

Ana Sofia Barbosa

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Fases temporais – cada fase corresponde a uma determinada finalidade do

procedimento administrativo.

O facto de o procedimento estar dividido por fases insinua já que temos actos
autónomos que podem ser impugnados autonomamente.

Têm eficácia externa

Insere-se aqui o acto destacável

Ex: candidatura para um lugar público

Quando um candidato é excluído para ele é um acto final e pode recorrer mas não é o
acto final do procedimento administrativo.

Esta concepção de Sandulli é muito positiva.

Já está a insinuar que pode haver actos autónomos.

art. 1º/1 CPA – concepção de Sandulli (tese formalista

Ana Sofia Barbosa

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Tese contrária

Tese Substancialista – consequência da escola de Lisboa

Gianinni

O procedimento é a forma da função administrativa. A funçao é o momento de

atuação do poder discricionário. O procedimento passa a ser um elemento de atuação À
concretização de um concreto ato administrativo a funçao administrativa é o modo de
exercicio do poder administrativo através do procedimento administrativo

Não pode haver nenhuma atividade jurídica da administraçao que não passe pelo
procedimento administrativo

Tese de Ferrara – tese substancialista

Fase do acto procedimento

Todos os actos instrumentais não têm qualquer relevância jurídica

O particular só pode impugnar o acto final, os outros actos são actos menores.
≠
Concepção de Sandulli

Tese Substancialista ≠ Concepção de Sandulli

Não há actos instrumentais

Com eficácia jurídica.

Alarga a noção de acto administrativo

Amplia excessivamente o acto administrativo de modo a que todos os actos sejam
impugnados.

Ana Sofia Barbosa

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Estes atos são importantes porque criam uma situação

jurídica de validade

Mas nem todos os actos têm eficácia externa.

Para o Prof. Colaço parece excessivo que todos os actos possam ser impugnados.

Tem que haver um meio-termo.

Tese de Feliciano Benvenuti

A função é o momento do exercício do procedimento administrativo

O procedimento administrativo é a forma da função administrativa, forma de os

poderes exercerem as funções administrativas.

Procedimento administrativo – mediação entre a Administração e o particular.

Passa-se do poder abstracto para o poder concreto

Conceito/ideia de relação jurídico-administrativa

Tese de Walter Shmidt

Vê o procedimento como um direito de direcção da decisão administrativa.

Normas dirigentes da actividade administrativa

Ordenação da actividade

Esta construção tem alguma importância porque veio dar alguma importância ao
procedimento administrativo – aos vícios formais.

Ana Sofia Barbosa

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Dá relevcancia aos vícios formais e procedimentais

Formalidades essências ≠ Formalidades não essenciais

Se a decisão apesar do vício for materialmente boa parece excessivo impugnar o acto
–
Prof. Colaço- considera esta conceçaoa mista quer formal quer substancial.

Tem que haver um equilíbrio

A forma e o conteúdo têm que estar em harmonia – não são independentes. O

procedimento tem que ser um instrumento que deve canalizar todos os factos
determinados que podem ser afetadas por uma decisão. O procedimento é visito como
sede de todas as posições jurídicas relevantes publicas ou privadas para a realização do
interesse primário ou essencial. É um complexo de atos e formalidade subjetiva funcional
e diversificados.

Construção dirigente – são normas dirigentes da decisão do decisor.

A opção por uma concepção mista de procedimento administrativo

Tese do Prof. Colaço

Concepção equilibrada (nem formalista nem substancialista)

A tese formalista é insuficiente porque o procedimento também deve ser visto como
ordenação.

A decisão tem que ser formal mas também tem que se ter em conta que a decisão tem
que ser boa.

O procedimento administrativo é um conjunto de actos e formalidades jurídicas

subjectiva, material e funcionalmente diversos.
Ana Sofia Barbosa
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 Subjectivamente diversificados – quando era apenas o acto final as decisões

eram apenas de um órgão. – a atividade administrativa hoje não se passa a nível
de um órgão de uma pessoa coletiva. As vezes passa por vários órgãos de
diferentes coletivas publicas. Na elaboraçãolkk do PDM a competência é da
camara a de aprovação é da assembleia municipal. Depois é necessário obter o
parecer obrigatprio das comissões de coordenação e desenvolvimento regional
e pode ser objeto de resolução n conselhod e ministrios. A atividade
amdnistrativa desenvolve-se por vários órgãos e diferentes pessoas coletivas
publicas . a decisão administrativa não se confina apenas a um órgão da pessoa
coletiva publica.
Agora envolve-se vários órgãos das pessoas colectivas públicas.

Vantagens:
O procedimento é instrumento de articulação e coordenação dos vários
órgãos das pessoas colectivas públicas.

 Funcionalmente diversificados – podem ter uma natureza diversa: consultiva,

informativa ou de controlo.
 Materialmente diversificadass – os actos finais podem ser actos
declarativos (reconhece a titularidade de uma posição jurídica do particular),
constitutivos ou actos de ciência (juízo técnico). Pode ser ato declarartivo ou
constitutivo oude mera ciência por exemplo or eocnehcimento de títulos.

O Prof. Colaço vê o procedimento através de uma visão composta. O procedimento

obriga que a atividade admnistartiva passe por varias unidades temporais. O ato final +é
tendencialmente o ato constitutivo o que não inavlida que se possa reconhecer relevância e
autonomia jurídicas a certos atos procedimentais conclusivos d edeterminadas fases do
procedimento. É um dos méritos da escola sanduliana. Este entendimento leva-nos a afastar a
tese sibstancialista em que conta o ato de deferimento.
O acto final é um acto verdadeiramente constitutivo mas alguns actos gozam de
autonomia jurídica e podem ser impugnados autonomamente, mas esta não é a regra.

Normalmente podem ser impugnados os actos finais de cada fase do procedimento.

Procedimento especial – é diferente de um mero acto procedimental de um

procedimento linear.
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Este acto nem é um acto final nem é meramente preparatório.

É um acto meio final.

As funções do procedimento administrativo

Funções/Fins/Tarefas do procedimento administrativo

Perguntar pelas funções do procedimento é perguntar pelas tarefas da administração!

(1) Função metódica – função de ordenação da atividade administrativa.

A existência de uma lei tem o mérito de disciplinar normativamente o modo de atuação da
administração, o modo de proceder da administração, vinculando o órgão responsável a praticar
determinados atos ou procedimentos em determinados fases tendo em vista que ao praticar atos e
formalidades nesse momento contribui para uma maior eficiência do interesse público e a sua disciplina
constitui um conjunto de garantias das posições jurídicas substantivas dos particulares.

Existe alguma liberdade quanto à prática de determinados atos sendo que há certos aspetos
estritamente vinculados como o dever do notificar quando o procediemo é oficioso. Os atos devem ser
fundamentados. A audiência prévia tem que se encontrar antes da fase constitutiva ou decisória

(2) Função de garantia e protecção jurídica

Função de garantia – expoente máximo do princípio da legalidade da Administração.

Ideia de procedimento justo: contempla todas as garantias dos particulares.

Função de proteção jurídica

- Porque o legislador teve em vista uma tutela acrescida dos particulares: não só tutela
judicial mas agora também uma tutela procedimental prévia.

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Forma de tutela preventiva dos direitos subjetivos e posições jurídicas favoráveis, funcionando
como elemento compensatório em certas áreas em que o controlo jurisdicional é mais limitado. O direito
administrativo não é apenas a administração é o direito e garantias dos administrados face a
administração.

O direito administrativos por uma lado visa a prolação de decisões justas, mas não pode-se
deixar de referir que é um instrumento para que a administração prossiga melhor o interesse pública

Qualquer forma de decisão administrativa tem que ser precedido de um procedimento

administrativo estruturado por fases, tendo em conta o ato final do direito administrativo. Esta dimensão
de garantia e proteção jurídica parece muito relevante. Quando o particular se dirige a um tribunal já
estamos na fase patológica. O procedimento tenta evitar o dano de forma antecipada e preventiva

- Propicia uma tutela jurídica temporalmente adequada – recorrer para os tribunais

demora muito tempo.

Tutela jurídica procedimental é muitas vezes complementar à tutela jurisdicional

3) Função organizativa – função do procedimento

 Meio de articulação e coordenação de vários órgãos administrativos.

 O procedimento vem regular esta atividade administrativa que passa por vários órgãos.
 O procedimento administrativo é um instrumento que permite aos particulares acautelar de
forma mais adequada as suas posições.

A atividade administrativa passa por vários órgãos de várias pessoas coletivas de direito
público. Imaginemos o plano urbanístico PDM é elaborado pela assembleia, tem que ter parecer
positivo da CCDR que se trata da administração direta e periférica e pode ser de uma resolução do
conselho de ministros.

O procedimento administrativo é a coordenação da competência de vários órgãos distribuído

por várias pessoas coletivas públicas.

Permite coordenar os vários interesses públicos secundários e permitir a sua ponderação

jurídica no próprio procedimento tendo em conta a melhor realização do interesse público primário ou
essencial.

(4) funçao consensual:

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Os particulares tem um papel decisivo quando se trata de iniciativa particular o particular pode
dar início ao procedimento. No caso da expropriação a iniciativa é oficiosa. O procedimento
administrativo tem a vantagem de tornas as decisões administrativas mais ponderadas, transparentes.
Permite ficar voluntariamente convencido da decisão da administração.

Não é uma virtude excecional

Regime jurídico do procedimento administrativo

Noção e âmbito de aplicação. Da génese do CPA

A Noção do CPA está plasmada no artigo 1º que coincide no projetoo de revisão embora na revisão se
tenha divido por várias alíneas. Na noção de procedimento esta plasmado a tese formalista

CPA – Código do Procedimento Administrativo

É mais do que um Código do procedimento

Fala dos sujeitos, legitimidade, relações jurídico-administrativas, define os princípios

gerais do direito administrativo e do procedimento administrativo.

Código do Procedimento Administrativo (CPA) – porque a necessidade de termos

gtgum CPA?

 Para uniformizar os vários regimes procedimentais existentes

o Dá uma certa ordem

 O procedimento propícia à Administração tomar decisões pensadas,

informadas. Permite uam atuação mais racional

 Permite uma participação intensa dos particulares a vários níveis. Introduz uma ideia
de democraticidade. Eleva o sujeito a a categoria de sujeito da relação jurídica:
iniciativa,
 Audiência prévia, …
 Princípio do inquisitório – art. 56º CPA

 A Administração tem o dever de avaliar todos os atos

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 Dever de fundamentação expressa dos atos administrativos – só apareceu em 1977

muito tardiamente- o particular tem que conhecer quais as razoes, as justificações para
a pratica de determinado ato

 O procedimento permite o controlo jurisdicional por parte do juiz de uma forma

mais intensa – a Administração tem que enviar o dossier ao juiz.

Fala-se impropriamente em processo administrativo no nosso CPA – art. 1º

CPA

Uma das fontes principiais é a lei alemã de 1976. Há sempre doutrina que se opõe a
uma lei do procedimento administrativo que é o caso de Rogério Soares. Entendia que o
procedimento administrativo era um obstáculo para a admnistraçao decidir de acodo com o
interesse público. Entendia que se deveria confiar mais na capacidade da admnistraçao.
O CPA É mais que uma lei de procedimento administrativo:
1. Consagra os princípios fundamentais- liberdade, igualdade, justiça – arti.º 3 e ss

Introduções do processo de revisão

2. Acrescenta o principio da boa administração no processo de revisão – art .5
3. Acrescenta ao princípio da justiça o da razoabilidade
4. Acrescenta os princípios da administração eletrónica – 14.º
5. Explicita o princípio da responsabilidade – artigo 16.º
6. Princípio da cooperação com a união europeia – artigo 19.º
a. Ainda não há um código do procediemtno europeu. Os procedimentos hoje
não são meramente nacionais.

É mais que um código porque contem a disciplina dos sujeitos da relação jurídico
administrativa. Os órgãos por um lado e os interessados pelo outro – 20 e ss no processo de
revisão.
Temos normas e princípios gerais comuns e procedimentos administrativos típicos
que correspondem a forma de atuação da atividade administrativa.
Contempla também o seu regime substantivo. É o que se mais se aproxima de um
código administrativo
Houve autores pouco adversos a esta doutrina: Rogério Soares

Art. 1º/1 CPA – influência da doutrina de Sandulli

Como surgiu o CPA – houve um lapso temporal entre a Constituição e a criação da lei.
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Processo lento e demoroso:

Houve durante muito tempo inconstitucionalidade por omissão .

O processo foi bastante moroso

1968 – 1.º Tentativa

1969 – Projecto de Osvaldo Gomes – projeto do código processo amdnistartivo
gracioso
Para a escola de lisboa praticamente o que interessava era o ato final era o único ato
impugnável. Por outro lado o processo administrativo era a continuação do procedimento cuja
ligação era feita pelo recurso.
O procedimento era uma espécie de pré processo. O processo administrativo seria
processo administrativo contencioso.

1980/82 – Mais 2 projectos de Rui Machete

1989 – Projecto legislativo que se veio a consumar no actual CPA – c o m i s s ã o
presidida por Freitas do Amaral.

Processo bastante longo

Freitas do Amaral – doutrina de Lisboa com influência da doutrina francesa

No entanto há uma influência da doutrina alemã no nosso Código.

Algumas implicações do CPA:

Art. 66º CPA – dever de notificar os actos Aqui a Administração está

Art. 122º CPA – forma dos actos mais limitada

Ana Sofia Barbosa

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A Administração não tem plena discricionariedade mas também não está

plenamente vinculada.

Anulabilidade – falta de audiência prévia.

Procedimento disciplinar – aqui tem que haver audiência prévia. (art. 32º/10
CRP;
art. 269º/3 CRP)

Por isso a consequência jurídica é a nulidade.

Na generalidade dos casos é a

anulabilidade.

Sistematização do CPA

A sistematização do projeto atual de revisão está melhor. No CPA, a sistematização não

é boa porque confunde o regime geral ou comum do procedimentos administrativo com o regime
jurídico do ato.

Parte III do CPA – do procedimento administrativo - daria a impressão de ser geral o

que vem a partir do 54. Vem disciplinado procedimento administrativo do ato. Este é o
mais denso e por isso mais regulado. Compreende-se tal facto porque o ato é a principial
forma de atividade administrativa e tem os caracteres da autoridade e unilateralidade.
É necessário fixar em prol das garantias dos particulares.
O projeto de revisão enuncia na primeira e segunda parte os princípios e as normas
gerais comuns, remete a disciplina de cada fundamento para quando regula as várias
formas de atividade administrativa. Até então a disciplina substantiva de um ato aparecia
posteriormente. O procedimento atualmente não aparece desligado. O procedimento
vinha na parte II mas apenas era disciplinado na parte IV.

Artigo 2.º- não houve alterações substantivas:

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Ana Sofia Barbosa 143

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Trata-se de saber qual o âmbito objetivo e subjetivo da colocação do procedimento

administrativo. O âmbito da aplicação do código abrange por um lado a administração
pública em sentido subjetivo ou orgânico mas também abrange a administração
materialmente objetivamente administrativa.
O procedimento administrativo aplica-se a atos materialmente administrativos
que não integram a administração pública. Pode-se aplicar a atos do presidente da
republica que tenho uma natureza administrativa. Portanto, abrange não apenas a
administração em sentido subjetivo ou orgãos e em sentido objetivo ou material.

Art. 2º/1 CPA – âmbito objectivo do procedimento

administrativo

“As disposições deste Código aplicam-se a todo os órgãos da Administração Pública

que, no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, estabeleçam
relações com os particulares, bem como aos actos em matéria administrativa
praticados pelos órgãos do Estado que, embora não integrados na Administração
Pública, desenvolvam funções materialmente administrativas.”

O procedimento aplica-se não só aos órgãos que integram a Administração mas também
qualquer acto materialmente administrativo praticado por um órgão do Estado
desde que actuem em funções administrativas.

Art. 2º/2 – “São órgãos da Administração Pública, para os efeitos deste

Código:
a) Os órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções
administrativas;
b) Os órgãos dos institutos públicos e das associações públicas;
c) Os órgãos das autarquias locais e suas associações e federações.”

Art. 2º/3 – “As disposições do presente Código são ainda aplicáveis aos actos
praticados por entidades concessionárias no exercício de poderes de autoridade.”

Entidades concessionárias – este art. 2º/3 CPA tem que ser conjugado com o
art.
267º/6 CRP – é a concretização deste artigo.

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Art. 2º/4 – “Os preceitos deste Código podem ser mandados aplicar por lei à
actuação dos órgãos das instituições particulares de interesse público”

Instituições de solidariedade social

Art. 2º/5 – “ Os princípios gerais da atividade administrativa constantes do

presente Código e as normas que concretizam preceitos constitucionais são
aplicáveis a toda e qualquer atuação da Administração Pública, ainda que meramente
técnica ou de gestão privada.”

Os princípios gerais constantes do presente Código são aplicáveis a toda e qualquer

atuação pública.

Princípio da
imparcialidade Princípio
da igualdade Princípio da
proporcionalidade etc.

Este art. 2º/5 CPA começa a ser insuficiente porque também há entidades
administrativas de direito privado (ex: Universidade do Porto).

- aplica-se o direito privado

- nova realidade

O nº 1 do artigo 2º prevê que o procedimento se aplica a atividade administrativa

de gestão publica. À gestão privada e técnica aplicam-se os princípios. Aos
concessionário aplicam-se o procedimento administrativo e o privado quanto atua na
gestão privada apenas se aplica os princípios gerais? Não se deveria aplicar o
procedimento a qualquer forma da administração independentemente da natureza jurídica
do ente? Secalhar a norma deveria de ter outro alcance. Em 92 a norma fazia sentido
porque a atividade privada não tinha a importância que tem hoje.

Procedimento típico do Direito Administrativo é o acto

Parte IV do CPA – regulação do procedimento administrativo do regulamento e

do contrato público

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O legislador não foi muito feliz

16 de dezembro de 14

Em virtude da diferente ordenação que faz o processo de revisão em que ao contrario do

que acontece com o atual COA em que o regime jurídico na parte III com o 54º se inicio com
o procedimento administrativo em bom rigor deveria ser regime geral comum relativamente ao
ato, regulamente e inicialmente até aos contratos administrativos e inicialmente porque nos
artigos 158 e ss esta parte foi revogada pelo decreto lei 18/98 que veio aprovar o código dos
contratos públicos

O projeto de revisão do CPA define um conjunto de normas de procedimento geral ou

comum remetendo para a parte IV.

O atual cpa a partir do 54 e fundamentalmente do 74 que é o inicio do procedimento no

fundo trata do procedimento administrativo do ato. não tem sentido falar do procedimento geral
comum mas disciplina o procedimento do ato, que é o mais densificado. Não se percebe esta
desarrumação que foi no projeto de revisão resolvida. Quando se fala no regulamento vem o
regime substantivo e procedimental assim como no caso do ato.

Tipologia do procedimento administrativo

Há diferentes procedimentos quanto ao regime jurídico e quanto ao objecto.

Vinculações jurídico-públicas – a Administração utiliza recorrentemente o direito

privado.

Art. 267º/6 CRP – por analogia se deve aplicar a todas as entidades privadas no
exercício de atividades administrativas.

Não é só para as
concessões

A delegação de tarefas públicas a entidades privadas é hoje muito recorrente.

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Espécies de procedimento administrativo quanto ao regime

Quanto ao Regime:

Procedimento comum vs procedimento especial

 Procedimento Comum – decorre do CPA – regime administrativo regra

Normas e princípios gerais que se aplicam a todos os procedimentos

Os procedimentos especiais vem regulado em leis avulsas especiais

 Procedimentos Especiais – leis especiais

- Procedimento administrativo disciplinar

É um procedimento especial. A existência do código permite a uniformização do

procedimento existente que permite por vezes aplicar como régie supletivo aos procedimentos
especiais

- Procedimento administrativo de expropriação por utilidade pública

- Procedimento administrativo quanto ao regime de urbanização

-procedimento administrativo de licenciamwento de obras particulares

Outra distinção baseada no critério da iniciativa:

 Procedimento administrativo de iniciativa pública – art. 54º CPA – o

procedimento inicia-se oficiosamente – ou seja é despoletado pela administração

São os procedimentos que a Administração toma a iniciativa de desencadear –No projeto

de revisão referimo-nos ao artigo 53.

 Procedimento administrativo de iniciativa dos particulares

São os procedimentos desencadeados por iniciativa dos particulares – Freitas do Amaral.

Pode ser o licenciamento de uma atividade industrial ou comercial

Art. 55º CPA – iniciativa da Administração: esse inicio deve ser comunicado aos
interessados.´

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Entre estes dois não há grandes diferenças. Contudo pode haver uma maior
jurisdicializaçao quando o procedimento é iniciativa do particular porque está em causa uma
pretensão jurídica favorável.

Procedimentos decisórios vs executórios

Ver o artigo 1º do CPA. De certa maneira faz esta distinção.

 Procedimentos administrativos decisórios – mais importante

(art. 151º CPA entre outros)

São os procedimentos que têm por objecto preparar a prática de um acto da

Administração – Freitas do Amaral.

 Procedimentos administrativos executórios

São os procedimentos que têm por objeto executar um ato da Administração, ou seja,
―transformar o direito em facto‖ – Freitas do Amaral. Ao abrigo do privilegio de execução previa
ou autotutela executiva a administração pode levar a cabo a execução dos seus atos mas pata tal
é necessário que a execução esteja sujeita a um procedimento administrativo que resulta do artigo
152.º deve haver lugar a audiência prévia dos interessados.

O CPA autonomiza o procedimento executivo assim como o ato que ordena a execução. O
ato é suscetível de ser impugnado contenciosamente nos termos do 151 nº 3 e 4. Pode padecer de
vícios próprios.

O projeto de revisão não fala em procedimento de execução porque no artigo 176 e ss parece
caminhar-se para um sistema de administração judicial. Ver ainda 181. Ate aqui vigorava a
execução prévia. Partir do projeto teremos que obter uma autorização judicial prévia, uma
sentença judicial nesse sentido

Outra distinção:

 Procedimento administrativo de 1º grau – processo decisório

Conduz a tomada de decisões que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da
vida

Vai incidir pela primeira vez sobre uma situação da vida do particular

Acto primário

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Se o particular requer uma licença e for conferido ele obtem uma

autorização. Visa a pratica de atos que regulam pela primeira vez

 Procedimento administrativo de 2º grau

Incidem sobre actos anteriores da Administração

- revogação

- reforma de um acto

- etc.

Atos secundários

Espécies de procedimento administrativo quanto ao objeto

A partir de 2008 e surge o código de contratos públicos. Estão em causa os procedimentos

administrativos típicos: procedimento administrativo relativo ao ato (metodologicamente a
decisão do projeto é mais acertada mas continua a ser mis densificado) e procedimento
administrativo do regulamento. No caso do procedimento do ato a administração está em
vantagem. É necessário densificar este procedimento para obrigar a administração a decidir de
forma mais ponderada e refletiva. E por outro em virtude de serem decisões unilaterais o código
consagra um conjunto de garantias em defesa dos direitos subjetivos e dos interesses legalmente
protegidos dos particulares.

No cpa o procedimento relativo ao regulamento apenas vai do 114 ao 119. Mesmo no

projeto o procedimento vai do 93 ao 96. Enquanto que o procedimento do ato começa no artigo
97 e vai até ao 131.º.

Um dos poderes da administração é o poder regulamentar que regula asa relações entre
particular e administração e a particular com particular.

Quanto ao Objeto:

 Procedimento administrativo relativo à elaboração dos actos administrativos

(art. 120º a 177º CPA)

 Procedimento administrativo relativo aos contratos (art. 178º a 189º CPA)

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 Procedimento administrativo relativo aos regulamentos (art. 114º a 119º

CPA)

Quando se fala em atos há que ter a distinção entre o ato final que conclui o
procedimento que é em regra o ato administrativo principal, é o regular produz efeitos jurídicos
externos. Estes constitui modifica ou extingue uma determinada situação jurídica. Outra coisa
serão os atos endoprocedimentais os atos instrumentais que em regra não tem eficácia jurídica
externa.

Podem se dividir em atos preparatórios que são atos auxiliares condições

jurídicas de validade que levam a prática do ato final. Estão numa fase prévia a fase decisória.
São atos que se praticam na fase d instrução

Outra categoria são os atos integrativos de eficácia, mas não está em condições
de se tornar operativo na ordem jurídica. Aqui entram os atos instrumentais de segundo tipo.
Visa desencadear a eficácia do ato administrativo através da publicação notificação, visto do
tribunal de contas

Enquanto os preparatórios enconteam-se antes de fase decisória e tem que ver

com requisitos de validade do ato. Os atos complementares são integrativos de eficácia situa-
se numa fazer pos decisória.

Diligências ou formalidade procedimentais:

Quando se fala a diligências podemos nos referir a vários aspetos. Podem ser
exames. Os factos relevantes tem que ser estabelecidos por uma ato. Muitas vezes, o direito
administrativo contempla uma serie de técnicas de diligências procedimentais para esse efeitos.
Os exames normalmente incide em pessoas e coisas móveis. As histórias incide sobre bens
imoveis.

No caso da expropriação a administração tem que fazer uma avaliação dos

elementos que integram aquele prédio. Tudo entra na avaliação para efeitos de calcula de uma
indemnização. Há que calcular os bens que integram aquele património. As vistorias incidem
sobre coisas móveis.

As avaliações determinam o valor de determinado bem.

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Os pareces são também muito importantes. São estudos de natureza técnica pela
administração consultiva para preparar uma decisão da administração ativa. Estes surgem nos
artigos 98 e 99 do CPA e no projeto de revisão vem nos artigos 88 e 89.

Os pareceres dividem-se em pareceres obrigatórios ou facultativos conforme o

artigo 98º do CPA.

Obrigatório: quando o órgão instrutor está obrigado a pedi-lo

Facultativo: quando não há essa exigência por parte da lei

Quando é obrigatório a lei exige-o como requisito de validade do ato final,

podendo inquinar o ato. O parecer vinculativo determina perentoriamente a decisão final o
decisor final não se pode afastar do conteúdo do parecer anteriormente dado. Quando
vinculativo embora não tenha forma jurídica propria determina perentoriamente a decisão final.
E se o órgão decisor se afastar do parecer comete uma ilegalidade e o ato padece de um vício.
É importante a nota do 99 nº 1 que prevê que o parecer deve ser fundamentado.

Quando a lei é omissa qual é a natureza do parecer? A regra é considerar os

pareceres obrigatórios, conforme o nº 2 do artigo 98.º. Assim como o parecer determina
perentoriamente o conteúdo da decisão final o tribunal administrativo tem vindo a administrar
uma tutela antecipada. Se não impugnar o parecer não preclude a possibilidade de impugnar o
ato final.

Quanto a outras diligências fundamentais:

Tem que ver com o ónus da prova que se encontra no artigo 88º do CPA. No
projeto de revisão encontra-se no artigo 115.º. A epigrafe é diferente (prova com os
interessados). O ónus da prova compete aos interessados. A questão será que o ónus da prova
não é exclusivamente dos interessados. Colaço Antunes entende que o ónus da prova cabe aos
particulares ou administração. tudo depende de quem alega factos favoráveis à sua posição
jurídica. Quem alega tem que provar.

Colaço Antunes defende o principio do ónus da prova repartido

O artigo 87.º prevê que a liberdade dos meios de prova admitido em tribunal
desde que legais. Mais 87 nº 1 (114 nº 1) consagra o principio do inquisitório do artigo 56 do
CPA (55 no projeto). A administração pode decidir coisa diferente daquela que foi pedida pelo
requerente.

Não vigora no procedimento o princípio do pedido só no processo. Enquanto o

juiz está vinculado ao principio do pedido a administração não. Não esta sujeita ao principio do

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contraditório. Ela pode indagar todos os factos necessários e relevantes para tomar uma decisão
equilibrada.

Quanto ao ónus da prova pode-se aplicar o principio da repartição objetiva do

ónus da prova. Podem os particulares mas não deixa de recair na administração o ónus da prova
em matéria de prova documental quando na posse de administração ou quando se trata do
exercício do poder discricionário em virtude da margem de decisão que a lei lhe confere.

A administração pode solicitar provas aos interessados – art.º 89 (116 no projeto).

O projeto de revisão consagra o princípio da adequação procedimental. Portanto esta norma
deve ser interpretada restritivamente. O órgão instrutor não estava obrigado mas se o fizesse
tinha que fazer nos termos do 89.

Esta norma mal interpretada pode conduzir a vários abusos. No fundo a propria
redação da norma deveria ser cuidadosa não deveria por o interesse no interesse publico ma
direitos subjetivos e dos interesses legalmente protegidos.

Princípios gerais-estruturais do Código

Há princípios gerais substantivos e de natureza procedimental. Os princípios gerais

substantivos são os de direito administrativo.

O CPA trouxe a consagração de determinados direitos e deveres procedimentais:

Direitos:

 Direito de dar inicio ao procedimento – iniciativa dos particulares ou da

Administração

 Direito de intervir e participar no procedimento

 Direito de ter conhecimento do andamento do procedimento

 Direito de consultar o procedimento e obter declarações

 Direito de participar no seu ponto mais elevado – audiência prévia (art.

100º CPA)

 Direito de notificação dos actos administrativos (art. 66º CPA)

 Direito à informação procedimental (art. 61º e ss CPA) e não

procedimental (art. 65º CPA)

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Deveres gerais – art. 60º

CPA

Art. 60º/1 CPA – “Os interessados têm o dever de não formular pretensões ilegais, não
articular factos contrários à verdade, nem requerer diligências meramente dilatórias.”

Art. 60º/2 CPA – “Os interessados têm também o dever de prestar a sua colaboração
para o conveniente esclarecimento dos factos e a descoberta da verdade.”

Deveres especiais

Ónus da prova – art. 88º CPA (cabe aos interessados provar os factos que alegam) Podem
fazê-lo ou não

Princípios fundamentais do procedimento administrativo

O procedimento administrativo obedece a um certo número de princípios

fundamentais:

a) Carácter escrito – trata-se de uma exigência formulada quer em razão da necessidade de as

decisões serem suficientemente ponderadas, quer como forma de conservar para o futuro o
registo completo, e seguro do que se fez, do que se votou ou do que se diss

b) Natureza inquisitória – a Administração é activa, goza do direito de iniciativa para

promover a satisfação dos interesses públicos postos por lei a seu cargo: assim, a
Administração não está, em regra, condicionada pelas posições dos particulares. (art. 86º
e ss CPA)

87 nº 1 – principio do inquisitório – artigo 55º no Projeto de revisão.

c) Colaboração da Administração com os particulares – hoje, aceita-se pacificamente

que a melhor prossecução das tarefas assumidas pela Administração de um Estado
democrático impõe a colaboração permanente daquela com os particulares. (art. 7º CPA)

d) Direito de informação dos particulares – “os cidadãos têm o direito de ser informados
pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam
directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles
forem tomadas.” (art. 268º/1 CRP)

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Ana Sofia Barbosa 153

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e) Participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitem – a lei deverá
assegurar “a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes
disserem respeito.” (art. 267º/5 CRP)

Com epicentro na audiência prévia – artigo 100 a 103

f) Princípio da decisão – os órgãos administrativos têm “o dever de se pronunciar sobre todos

os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares, e
nomeadamente: a) Sobre os assuntos que lhes disserem diretamente respeito; b) Sobre
quaisquer petições, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou
do interesse geral.” - art. 9º CPA)

regulado no artigo 13.º do projeto. Associar ao artigo 127. Não tem diferenças substâncias

Recai sobre a administração o dever de se prenunciar sobre qualquer assunto solicitado

por um particular. Podem ser assuntos do interesse pessoal do requerente ou requerimentos ou
petições. A questão importante a ter presente é que o dever de responder não equivale a um
dever de decidir todos os requerimentos que foram apresentados pelos particulares porque isso
implicaria a abertura de um procedimento com a correspondente audiência previa dos
interessados e a pratica de uma to administrativos.

Assim o dever de decisão procedimental só existir em pretensões formuladas tendo em

vista a tutela de posições jurídicas favoráveis dos particulares, isto é, tendo em vista interesses
próprios do requerente. Nem todas as pretensões dao lugar a abertura de um procedimento.
Decorre do artigo 9º alínea a e b.

O nº 2 prevê que o dever de decisão, que se prende com interesses do requerente, não
existe dever de decisão há menos de dois anos contados da data de apresentação do
requerimento o órgão tenha praticado o mesmo pedido do mesmo particular com os mesmos
fundamentos assim, não há lugar a decisão, não h dever de decisão por parte da administração.
Assim o termo inicial do prazo de dois anos conta-se a partir da notificação doa to anterior e
em segundo lugar o termos do prazo é a data de apresentação do requerimento. Nestes casos
não há lugar a dever de decisão.

É um principio importante quando haja lugar a uma omissão ilegal. Imagine-se que fiz
um requerimento a camara de braga. Só poderia fazer o requerimento se o órgão estivesse
obrigado a decidir. Caso contrario a ação processual não teria objeto

g) Princípio da desburocratização e eficiência – a Administração Pública deve organizar-se de

modo a possibilitar uma utilização racional dos meios ao seu dispor, simplificando tanto quanto
possível as suas operações como o relacionamento com os particulares. (art. 10º CPA)

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h ) Princípio da gratuitidade – “o procedimento administrativo é gratuito, salvo na parte em

que as leis especiais impuserem o pagamento de taxas ou de despesas efectuadas pela
Administração.” (art. 11º/1 CPA)

“Em caso de comprovada insuficiência económica, demonstrada nos termos da lei, sobre o
apoio judiciário, a Administração isentará, total ou parcialmente, o interessado do pagamento
das taxas ou das despesas referidas no número anterior.” (art. 11º/2 CPA)

i) principio da celeridade – artigo 57

As fases do procedimento – preparatória, constitutiva e

integrativa da eficácia
A fase preparatória e as respectivas subfases (inicial, instrutória,
audiência dos interessados e a da preparação (directa) da decisão)

Fase da Iniciativa – art. 74º a 85º CPA

 Iniciativa pública – Administração – início oficioso (art. 54º CPA)

Art – 54 – o procedimento inicia-se “oficiosamente ou a requerimento dos interessados”

Art. 55º CPA – comunicação aos interessados

Art 55.º nº 1 - o inicio oficioso do procedimento será comunicado às pessoas cujos direitos ou
interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos atos a praticar…

Iniciativa particular – dos particulares interessados

É desencadeada através do requerimento inicial dirigido à Administração.

Deve respeitar os requisitos do art. 74º CPA (requerimento inicial)

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No projeto de revisão é eliminada a ideia de comunicação. É mais exato referir a

notificação. No inicio do procedimento, seja qual for a iniciativa do particular, um ato pode
afetar terceiros e por isso o dever de notificação deve ser estendido aos procedimentos de
iniciativa particular e não apenas da administração

Notificação: iremos estudar mais adiante. Esta matéria vem disciplinada nos artigos 66.º até
70.º do CPA. No projeto de revisão estão nos artigos 98 e ss.

Artigo 66.º - casos em que a notificação é obrigatória – dever de notificar

Há casos em que a notificação é coniçao de eficácia do ato, todos os atos que criem deveres,
encargos e são requisitos de eficácia do ato. deve-se ler esta disposição em conjgaçao com O
132 do CPA – os atos impositivos desfavoráveis que imponham deveres ou encargos a
notificação surge como requisito de eficácia do atos

Artigo 67.º - situações em que é dispensável a notificação – dispensa de notificação

Artigo 68.º ( 100 no projeto) – conteúdo das notificações

Deve constar da notificação:

1. Texto integral do ato –alínea a

a. Projeto – inclui a fundamentação quando deva existir

2. Identificação do procedimento administrativos incluindo o autor e data – alínea b

3. Órgão competente para apreciar e o prazo de apreciação no caso de não ser possível o
recurso contencioso – alínea c

a. quando o recurso é necessário este ato só é impugnado depois do interessado ter

utilizado as impugnações administrativas necessárias, ter recorrido ao recurso
hierárquico que é um pressuposto

artigo 69.º - prazo das notificações – 8 dias

artigo 70.º – formas de notificação

Há alterações porque nos termos do artigo 102.º do projeto na alínea c acrescenta-se que
a notificação pode ser feita por telefax ou transmissão eletrónica. Há a notificação pela via

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eletrónica. Uma das novidades ao nível do princípio vem no artigo 14º do projeto sendo criado
um balcão eletrónico único

Os prazos podem ser muito variados. O projeto de revisão aponta para um prazo tipo de
10 dias. Mas no atual CPA pode haver prazos de 8 dias em matéria de escusa e suspeição, em
matérias de direito a informação o prazo é de 10 dias. Há prazos de trinta dias. O prazo para a
construção do procedimento é de 90 dias. Há vários prazos!

Como contar os prazos?

A contagem dos prazos procedimentais é diferente dos prazos substantivos. Nos prazos
procedimentais só contam os dias uteis conforme o artigo 72.º isto acontece quando o prazo é ate
seis meses. No n 2 de 72, inclui os sábados domingos e feriados. O projeto de revisão alterou isto.

Num prazo de 5 meses suspendia-se sábados domingos e feriados enquanto que num
prazo de seis meses se fazia uma contagem seguida. Assim, chegávamos a situações em que o
prazo de seis meses se esgotava mais rápido que o de 5 meses

Os prazos não tem todos a mesma natureza. Há que distinguir entre prazo perentório e
prazo ordenador. Como distinguir? As consequências são diferentes, para começar.

Prazo ordenador – o ato pode na mesma ser praticados depois do prazo

Prazo perentório – recusa a possibilidade de praticar a formalidade para além do prazo

Como distinguir os distinguir ?

O prazo perentório tem em vista a garantia e estabilidade de terminada situação

jurídica. O prazo ordenador tem a função de ordenar os atos até ao ato final. É uma logica
metódica de organização sequencial tendência a pratica do ato final. No ato perentório está
em causa a certeza e segurança jurídica a bens jurídicos mais relevantes, de determinada situação
jurídica do particular. Normalmente os prazos são fundamentalmente perentórios. Os prazos para
a administração não tem sempre a força vinculativa que tem para o particular. Pode haver lugar a
responsabilidade civil pela prática do ato ou formalidade num prazo já ultrapassado.

Outra questão é saber se existe o princípio justo impedimento. Normalmente é

reconduzível a situações como um acidente, internamento hospitalar e é a questão de saber se o
princípio do jsuto impedimento vigora ou não no direito procedimental

Há duas teses:

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Ana Sofia Barbosa 157

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1. Tese maioritária – defendida por colaço antunes

a. Há um silencio do legislador
b. O legislador conhecia a problemática e se não redigiu a norma é porque
entendeu não querer fazer
c. A doutrina maioritária considera falar em princípio geral impedimento é
excessivo
d. Fazer interpretação analógica é forçar visto porque os institutos do direito civil
são são distintos

2. Tese contrária
a. Defendido por Pedro Nunes

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